Revista de Administración Públ leeAutorizada como correspondencia de2_, Clasepor 'a O.G.C .• M'xico. D.F.Ave. Countrv Club, No. 208M'xico 21, D,F.

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REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

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Gustavo R. Velasco

Alvaro Rodríguez Reyes

Gabino Fr89a

CONSEJ O DE HONOR

Gustavo Mart ínez Cabañas Andrés Caso

IN DICE

Pág.

PRESENTACION7

ARTlCULOS MONOGRAFICOS

Insumos Sociopolrticos y Administración Pública en MéxicoFrankSmith 11

El Régimen Presidencial y la Administración PúblicaRodrigo Moreno 55

ESTUDIOS

La Formación de la Administración Pública Moderna (111)Juan Bodino 81

El Estado Federal y el Estado BurocráticoGaetano Mosca 111

El Gobierno Congresional y la Administración PúblicaWoodrow Wilson 117

Ejecución y AdministraciónWilliam Willoughby 135

PRESENTACION

Si bien es cierto que el estudio de lasempresas públicas esde gran importan­cia por su número y participación crucial en la acción gubernamental en Mé­xico, también lo es que la administración pública centralizada ocupa el lugarvital en el marco de esa acción. El número 43 incluye el ensayo de RodrigoMoreno sobre el presidencialismo y la administración pública federal, y leacompaña el trabajo de Frank Smith sobre insumas soclopottticos yadminis­tración pública en México.

La sección de estudios sigue tratando a los magistrados, tal como los ex­pone Bodino, y concluye el tratamiento de Wilson sobre el gobierno con­gresional. Trata la exposición de Mosca sobre el Estado feudal y el Estadoburocrático, e incorpora el trabajo de Willoughby sobre ejecución yadminis­tración.

En esta forma, el Instituto Nacional de Administración Pública confía encontinuar dando a los estudiosos y profesionales de la acción gubernamentalen México, ensayos importantes para su quehacer cotidiano.

INSUMOS SOCIOPOLlTICOS y ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO *

Frank Smith

El sisteme de clases en México

El sistema de clases reviste primordial impor­tancia en el proceso poi ítico-administrativode México. Existen importantes diferencias deopinión en relación con muchos aspectos delsistema de clases, pero no en cuanto a la im­portancia de la propia estructura de clases.Analizar el sistema político al margen del sis­tema de clases, significaría pasar por alto unainfluencia primordial ejercida en el procesopolítico; éste no se puede comprender sin eluso del concepto de clases.'

Existe consenso en cuanto a la estructurajerárquica tradicional de la sociedad mexica­na. En la época colonial y durante los cambiosdrásticos engendrados por las luchas revolu­cionarias del siglo XX, existía un sistema declases estático y rígido. Era el resultado delcarácter de las instituciones importadas de Es­pafia y de sus interacciones con las sociedadesque se encontraron en el Nuevo Mundo. Lasinstituciones que se trajeron a América fueroncreadas en la Espafla de la pre-reforma; esa

* Este ertfculc comprende el cap. V de la tesis doctoral, deFrank Srnith.

1 Mecridís, Roy C. Thtl Study of Comparative Government.DoubledaV Short Studies in Politicel, Science Ge,'denCitv. New York: Doubleday 8t Co., Ine .• 1055. p. 47.

nación había estado escudada contra los cam­bios que ocurrían en el norte de Europa. Deah í que se impuso en México un sistema esen­cialmente feudal y la organización de las so­ciedades indígenas subyugadas hicieron quela estructura social fuese relativamente sen­cilla.2 La conquista de una sociedad primitivapor una superior, desde el punto de vista tec­nológico, la substitución de la élite gobernan­te ind ígena por la española y el concepto es­piritual de los indios por una Iglesia que eramedieval por cuanto a su perspectiva, dio comoresultado una organización feudal de la socie­dad mexlcana.P

El derrocamiento poi ítico de la élite in­dígena no resultó en un cambio básico de laestructura social de México. Una élite habíasubstituido a la otra. En la época de la Con­quista, la mayoría de los españoles no eranhidalgos por nacimiento. Sin embargo, se con­sideraban como tales en relación con la pobla-

2 Ralph L. Beals. Social St1'lltific8tion in utin AmlJrica.Amer;csn Jau,,,.1 of Soci%gy, LVIII, No. 4, enero de1953. pp. 327-329.

3 George McClelland. Pcster, Culture and ConqU6It: Ame­ric.'I Spani.h Hflfitll9t1, New York: Wenner·Green Foun­datian for Anthropologieal Research, 1960, p.3.

12 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

ción conquistada. Mediante la posesión delpoder se convirtieron, de hecho, en bidelqos:"

Cuando los españoles fueron reemplazadospor criollos nacidos en México, estos últimosse convirtieron en hidalgos a pesar de carecerde privilegios elitistas durante el período de laColonia. En México, la posesión de poder po­lítico ha acarreado privilegios de élite, inde­pendientemente de los orígenes sociales delposeedor.

El interés propio de los grupos gobernantesen el sistema colonial español evitó algunaapertura en el sistema de clases. Un sistemasocial rígidamente estratificado fue el resul­tado del profundo sueño del período. En nin­gún lugar del mundo duraron tanto tiempo es­tas formas y estructuras coloniales. Esto seatribuye a la duración del período y a la me­dida en que el sistema fue aceptado por losgrupos principales. En México, así como enotras regiones subdesarrolladas, la élite estabaformada por una proporción sorprendente­mente pequeña de la sociedad.f

El triunfo del movimiento de independen­cia no alteró la estructura de clases; en algu­nos casos, de hecho, el sistema fue robusteci­do. La estructura social rígida y estratificadafuncionaba para la élite, por poco funcionalque pudiera ser para el desarrollo en el sentido

4 cneveuer. Francois, Land and Society in Colonial Mexico:The Gr.f Hacienda, traducido por Alvin Eustis. editadocon un prólogo por Byrd Simpson, Lestv. Berketey y LosAngeles: Universitv of California Press, 1963, p. 25.

5 W. Pve, Lucian, The Developing Ares$: Problems terResearch en ward, E. Robert, er, et., Studying PoliticsAbroad:Field Research in the Developing Ar.s, Bastan:Little, Brown and Companv. 1964, p.19.

moderno. El control del sistema originalmentediseñado como un sistema de explotación porla madre patria pasó a la élite de criollos comoresultado de la independencia y ahora servíaa sus intereses. La psicología de la élite de laépoca colonial sirvió directamente a las nece­sidades de la élite de los criollos.6 A pesar delas luchas recurrentes por el poder, fue en elsiglo XX cuando los esfuerzos para modernizarel sistema vencieron la resistencia.

La necesidad de un cambio social se hadiscutido más en América Latina que en nin­guna otra parte del mundo, pero los resultadosson menores," Esto es cierto aun en las ciu­dades más modernas. En los poblados y aldeasde la provincia y en el campo el esquema delas relaciones sociales es esencialmente igualal que existía en el siglo XIX. La persistenciade la estructura social tradicional no ha evita­do cambios en muchas áreas de la vida nacio­nal. Las tecnolog ías industriales suelen acep­tarse sin un respectivo grado de cambio en lasinstituciones y prácticas sociales. La acepta­ción ampliamente desplazada por parte de laclase media del sistema de valores de una cIa­se alta, ha dado lugar a posibles cambios drás­ticos en la economía y la tecnología sin que semanifiesten cambios fundamentales en el

6 Lambert. Jacques. Latin America: Social Structures andPolit;csllnstitutions, traducido por Helen Katel, Berkelevy Los Angeles: University of California Press, 1967. pp.52·53.

7 Véliz. Claudia (ed.l. The Politics ot Conformiry in LatinAmerica Landan and New York: Oxford University Press,1967, pp. 1-4.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 13

orden socíat." Si bien algunos sostienen queel crecimiento de las ciudades, burocracias yclases mediasdesembocará en la modernizaciónde la estructura socíal.? estos cambios no soninmediatos ni inevitables. Por lo general, loscambios sociales, que son consecuencia de laindustrialización y el urbanismo, se presentandespués de transcurrido un período conside­rable.

Generalmente, en el desarrollo de leyes einstituciones sociales la inercia es tan im­portante como la decisión consciente. Lascostumbres profundamente arraigadas enel pensamiento y acción, y los supuestosen cuanto a la naturaleza del hombre, lasociedad y el Estado, que permaneceninactivos durante prolongados períodos,cambian con lentitud glacial y sólo salena la luz ocasionalmente.' o

Los sectoresmodernos de la sociedad mexicanaaceptaron el movimiento para dominar la na­turaleza y el entorno y, valiéndose de la tecno­logía, ponerlos bajo el control del hombre.Estos procesos y conocimientos técnicos se

8 Wagley, Charles, The Latín American Tradition: Essays inthe Unttv and the Diversity ot Latin American CulturetNew York and London: Columbia Unlversítv Press,1968), pp. 4-9; Véliz, op, clt., p. 12; Y Artbur F. Corwin,Contemporany Mexican Attitudes Toward Popu/ation,Povertv, and Public Ootnton, Galnesvlf!e: University ofFlorida Press, 1963, p. 34.

9 H. Fitzgibbon.i Russel, Dictatorship and Democracy inLstin A.l1erica, International Affairs, XXXVI, No. 1,1960, pp. 48-52; y F. Cline, Howard, México: Revolutionre Evotution, 1940-1960, New York and London: OxfordUniversltv Press. 1962, pp. 124-126.

10 Osear and Mary Handlin, The Dimensions ot t.menv,Cambridge, Messachusetts: The Belknap Press of HarvardUnlversrtv, 1961, p. 4.

difunden con relativa facilidad y los problemastécnicos son muy fáciles de resolver. Los pro­blemas relacionados con actitudes y procesosque apoyan los sistemas poi íticos y socialesson más complicados y engorrosos. La forta­leza de esta inercia social es especialmentesólida en una cultura vinculada a la tradición,como la de México. Asimismo, no es probableque la nueva élite esté dispuesta a sacrificarlos poderes y privilegios que los grupos elitis­tas en México acordaron en forma tradicional.

El prestigio y los privilegios, en sus dife­rentes formas, han sido las metas de la clasealta y el poder ha sido el medio para la conse­cución de estas metas. La atención estrecha alos honores y derechos de posición social esuna vieja costumbre de centurias. Desde elVirrey hacia abajo se manifestó una meticu­losa insistencia sobre los derechos de los pues­tos. Encarcelaron a funcionarios de nivel in­ferior por no haber mantenido la dignidad desus puestos. Muchos de los ceremoniales con­comitantes a la toma de posesión de un pues­to estaban destinados a dar un lugar aparte alfuncionario. No sólo era el cargo una funciónde clases, sino que se elaboraron leyes paraproteger la posición de la élite.' 1

Los símbolos del prestigio y posicióncomprend ían la corrección en el uso del idio­ma, la forma de vestir y las costumbres. Esdifícil adquirir muchos de estos símbolos amenos de que uno se haya educado en estrechocontacto con la élite; y sólo ésta es la que pue­de reconocer algunos de estos símbolos.' 2 El

11 Howe Bancroft, Hubett, Historv of Mexico, Vol. 11, SanFrancisco: The History Company, 1886, pp. 140-147,535-537_

12 N. Adams, Richard, Política! Power and Socia! Structures,en Véliz, Claudio,oP, cit., pp. 16·17.

14 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

ejercicio del poder, los medios de adquirir oconservar la posición, es un proceso o conjuntode relaciones. Debe existir una preocupaciónconstante por este poder o de lo contrarioserá asumido por otros. Por ende, todo el gru­po elitista debe tener una participación cons­tante en esta lucha.' 3 En estas luchas, losórdenes sociales inferiores han estado en unaprofunda desventaja. La riqueza ha sido la me­ta de estas clases y el trabajo significa el mediopara adquirir la riqueza. El sistema salarial noha brindado la oportunidad de obtener rique­za y el ocio concomitante para el eutodesarro­110 o de participar en asuntos poi íticos. Ade­más de los obstáculos económicos para elcambio, la falta de disposición de los gruposmarginados frente al cambio ha dado rigidezal sistema.14

El sistema de valores sostenido por ungrupo elitista puede bien apoyar el manteni­miento de una cultura favorable únicamentepara la élite. Puede ser que no tenga un valorinmediato y práctico para la sociedad en suconjunto. En dicho sistema, la cultura de altonivel puede coexistir con una masa sin educa­ción.' 5 Esto se ha manifestado en México.Existe una enorme brecha entre los ricos y lospobres. En ningún otro sitio del mundo existeun mayor contraste entre los ricos y los pobresque en América Latina.16 Hay serias tensio­nes sociales debido a esta estructura de cla­ses, a pesar de la existencia de algunas reduc-

131bid.

'4 Ibid.

15 Lambert,op. cit., p.102.

16 De Mlldariega, Salvedor, LAtín Amtlfic. B.rw.n me E~/.

and the S.f, New York: Frederi<:k A. Praeger, 1962. p.4.

ciones en las barreras entre las mismas, la eli­minación de algunas barreras económicas y lacreciente movilidad social. Aunque algunossostienen que el clamor en contra de los exce­sos de los nuevos ricos puede ser desestimadoporque es una protesta típica en contra de ésotos en cualquier sociedad que sufre una rápidatransformación, ' 7 muchos mexicanos consi­deran estas divisiones sociales como un gravepeligro nacional.' a No son muy optimistas encuanto a la posibilidad de reducir estos anta­gonismos por medios pacíficos. Aunque es di­fícil evaluar el antagonismo que sienten lasmasas, dado que las clases bajas no pueden ex­presar eficazmente sus resentimientos, muchosde ellos contemplan a los ricos postrevolucio­narios no como una aristocracia, sino comoun grupo depredador que adquirió sus riquezasmediante el saqueo. En el mejor de los casos,debe desconfiarse de la nueva élite y, en elpeor, habrá que considerarla como un enemi­go. Aunque la élite puede evitar que se recurraa la violencia, las tensiones sociales constltu­yen obstáculos a la comunicación y no existencondiciones favorables para el funcionamientode un orden económico estable.' 9

En México y en América Latina muchose ha escrito acerca de la creciente clase mediao los sectores medios. No hay acuerdo en

17 P. Glade, William V W. Anderson, CNirles, Thtl PalitalEconomy of Mexico: Two Studi., Madison: Universityof Wisconsitl Press. 1963, p. 48.

18 Henry Haight, Charles. Th. Contempo,..ry Moan RetlO·lution .. V¡eWfKI by Mexiun Intellectulll., Dinrteeiónpara grlldo doctoral no publicada, Standford Univ....ltv.Smnford. Celiforn¡'. 1956. pp. 119-121.

19 Cosía Villega, Daniel, ClMnge in Ufín Amera: TheMeICan .nd CuIMn Rft'O/utiolJl, Lincoln: The Univertityof Nebr.ka Presl, 1961, pp. 7·71.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 15

cuanto al impacto básico que el crecimientode estos sectores tendrá en los sistemas poi í­ticos y sociales. Mediante el sector popular delPRI, al controlar el gobierno durante la últimageneraci6n, el sector medio ha continuadoampl iando su poder a costa de los sectoresagrarios y laborales. El Presidente Alemán fuepostulado y elegido a pesar de la oposici6n deestos sectores, aunque constituían la mayoríade la poblaci6n. Los Presidentes Ruiz Cortinesy L6pez Mateos proven ían de la clase media yla representaban en gran medida. 2 0

A pesar de su posición minoritaria, lossectores medios han constituido la columnavertebral del sistema político; la clase mediaes el núcleo que domina la vida nacional. 2 1

Hay variaciones relativamente menores en loscálculos de la proporci6n de la clase media dela población total. Un cálculo basado en losingresos y no en la ocupaci6n arroj6 un por­centaje de 16.9 por ciento, el doble que en1900. Las clases populares (bajas) constituyenel 82.4 por ciento.2 2 Wagley estima que losestratos medios constituyen del 15 al 20 porciento de la población con una alta concen­traci6n geográfica y Cline calcula que la clasemedia constituye del 25 al 33 por ciento y la

20 R. Brandenburg. Frank. Mexico: An Experiment in OnePerty Democracy, Tesis para grado doctoral no publicada,University ot Pennsvlvenle, Philadelphia. 1956. p. 110;ver también James, Daniel, Mexico and the Americ8nsNew York: Frederick A. Praeger, 1963. pp. 361-370.

21 Ramos. Samuel, Profile o/ M6n and Culture in Mexico.traducción de G. Earle Peter, con introducción de B.Irving Thomes, Aust¡n: The University 01 Texas Press,1962. pp. 75·76.

22 W. Wilkie, James. The MexicBn Ravo/ur¡an: Ftlderal Ex­penditure Bnd Socie} Chilnge Since 1910, Berketev amiLos Angeles: Universitv of California Press, 1967, p. 203.

clase alta es de un 6 por ciento.23 Otros opi­nan que la concepci6n de situación media esimportante únicamente en funci6n de los in­gresos y la ocupación, El crecimiento de losnuevos sectores medios no ha alterado los vie­jos valores y los sistemas sociales. Desde estaperspectiva, la sociedad mexicana debería se­guir contemplándose en funci6n de alta y bajadado que la media es una extensi6n de la clasealta en términos del sistema de valores reinan­te.2 4 Los grupos con una reciente posici6ndesahogada aceptan con prontitud las actitu­des tradicionales de la clase alta. Ha sido difí­cil el intento de modernizar o de "desente­rrarse del pasado", se da gran énfasis a la re­forma del entorno físico y de las estructurasinstitucionales formales con menos atenci6nque a la reforma interna, la modificaci6n delas actitudes tradicionales y la creación de unsentido de autodtsclpllna.I" La clase mediaimita a la clase alta en su forma de vestir, devivir y de divertirse. La diferencia primordialentre las dos clases es la medida en que logransus objetivos. En ambas existe una fuerte ten­dencia a guardar las apariencias y las formassociales aun con un mayor sacrificio sustan­cial. La clase media, conservadora y confor­mista en sus actitudes sociales, es una impor­tante partidaria de las ideologías de la clasealta. 26 La meta fundamental de la clase me­dia no es despojar a la clase alta de sus privi­legios, sino poder lograr el acceso a esa clase.

23 Glade and Anderson, op. cit.. pp. 50-51,

24 Adams. op. cir., p. 16,

25 S, Pike, Frederick, Freedom and Reform in Latin Ame­rica. Notre Dame, tndiana: University of Notre DamePress, 1959, pp. 9·12.

26 Mendieta V Nuñez, Lucio, La Clase Media en MtJxico,RtJvistlJ Mexicana de Soci%gre, XVII, números 2 y 3,mayo, diciembre, 1955, pp. 621-523,

16 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Los estratos urbanos medios, formadospor burócratas, oficinistas, profesionales yempresarios, manejan los sistemas económicosy políticos en sentido inmediato o directo.Sin embargo, estosgrupos no están verdadera­mente independizados del gobierno. Depen­den tanto de éste que no tienen medios pararesistirse efectivamente a sus presiones. Laampliación del control gubernamental sobre laeconomía conforme a los programasde indus­trialización, guiados poi íticamente, redujo laautonom ía de los sectores medios.27

La clase media ensanchada no ha sido unafuente importante de innovación y cambio, yha sido relativamente improductiva debido ala predilección por las pretensiones intelectua­les, el servicio civil y las fuerzas armadas.Tien­de a desatender las habilidades técnicas y cien­tíficas necesarias en el desarrollo nacional yhace frente a un permanente subempleo consalarios bajos. Algunos sostienen, en contradel ideal anglosajón de una gran clase media,que América Latina padece de un exceso deesta clase relativamente improductiva.2 8 Es­tos grupos procuran lograr seguridad a travésde la acción gubernamental: aumento de em­pleos gubernamentales, seguridad legal y sal­vaguardas en contra de la competencia en losempleos del sector privado. La burocracia ob­tuvo un grado de seguridad mediante las leyesen materia de servicio civil. Otras lo han ob­tenido por medio de sindicatos laborales y

27 Tannenbaum, Frank, The Future ot Democracy in LarinAmerica, Foreign Affairs, XXXIII, 1955. p. 434; Tennen­baum, Frank, Democracy and Rural Education in LatinAmerica, en del Ric , Angel, ed., Responsiblf! Freerlom inthe Americas, Garden Citv, New York: Doubleadev andCcmpanv, l nc., 1935, p. 8.

28 Madariaga, op. cit., pp. 4-5.

grupos de interés relacionados. Sin embargo,la dependencia en el gobierno ha dejado a es­tos grupos en una posición débil y han consti­tuido un factor inhibitorio en el cambio so­cial.2 9

Los grupos urbanos de clase baja hanexperimentado una menor transformación delesquema de comportamiento rural tradicionalen comparación con los sectores medios.Quien emigra a la ciudad no se convierte deinmediato en un citadino, con apego a la cul­tura urbana; trae consigo el sistema jerárquicode autoridad, la necesidad de liderazgo perso­nal y otros vínculos con el pasado.3o La co­munidad parroquial acaba por absorberlo.Conforme a Oscar Lewis, "La vecindad actúacomo un amortiguador de golpes para el cam­pesino que emigra a la ciudad en virtud de lasemejanza que existe entre su cultura y la delas comunidades rurales. En efecto, no encon­tramos diferencias notables en estructuras fa­miliares, dieta, vestido y sistemas de creenciasde los inquilinos de la vecindad, según susorígenes rural-urbanos."31

Para el observador ocasional, el Méxicoformado por pueblos y aldeas no estaría in­tegrado por clases en cuanto a su pobreza,aislamiento y carencia de oportunidades eco-

29 P. de Vries Henry, y Rodríguez-Novás José, The Law ofthe AmeriC8S: An Introduction to tne Legal Syrtems otthe AmeriCBn RepubliCl, publicado Para la Parker Schoolof Foreign and Comperetlve Lawy el lnter-Amencen La.",Cerner. Columbia Umversttv. Oobbs Perrv: Oceana Pu­blishers, 1965, p. 164; Y Mendieta y Nuñez, La O.tI Me·dia en M4xico, pp. 530-533.

30 vétlz. op, cit., p. 5.

31 Adams,op. cit., cp. 21·22.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 17

nómicas y sociales. Esta aparente simplicidades engañosa; el sistema social es complejo. Apesar de la incapacidad del forastero para per­cibirlas, incluso los pueblos más pobres tienendistinciones relativas a riqueza y posición so­cial. En una escala de puntos ideada por Lewis,en un poblado estudiado, el 5 por ciento seencontraba en la capa superior, el 14 por cien­to en la media y el 81 por ciento en los estra­tos inferiores. Los habitantes son sensiblesa las distinciones diminutas en cuanto a statusy posición social. 32

Es patente que el sistema de clases en Mé­xico debe anal izarse en función de su propiaevolución histórica. La aplicación mecánicadel modelo de clases norteamericano conduci­ría a lo absurdo. El concepto de clase mediasólo es pertinente cuando estos grupos ya nose identifican con las clases altas. En México,los grupos medios aceptan plenamente las ac­titudes de las clases altas frente a las masas. Elsistema de clases mexicanas se acerca más a unsistema de dos clases que al modelo norteame­ricano conformado por tres clases.3 3

Opinión pública

El desarrollo de la administración pública enEstados Unidos no podría haber alcanzado suactual nivel sin el ímpetu que le dieron los pe­riódicos, los descubridores de la corrupción ylos reformadores cívicos. Estos publicistascontribuyeron en forma significativa a desper-

32 Lewis. Osear, Pedro Marrínez: A Peasam and His FamilvNew York: Random House, 1964, pp.490-491; y Wagley,

Latin American Tradition: Essays in che Unity and cheOiversity of Latin American Culture, p. 54.

33 L. Bea/s, Ralph, op. cit., oo. 327-333.

tar un interés público relativo a la negligenciay la corrupción en la administración pública,en todos los niveles de gobierno. El interéssuscitado se reflejó en diferentes movimientosde reforma, la adopción del sistema de méritosy otros cambios poi íticos con una profundainfluencia en el sistema poi ítico. Estos publi­cistas no deben sus puestos al gobierno; dehecho, la fuerza de su influencia se debió a suindependencia poi ítica. Había ciudadanos par­ticulares y profesores universitarios, represen­tantes de empresas, fundaciones o institutosparticulares. El desarrollo de una prensa librey autónoma ha sido un factor indispensableen el desarrollo de la administración públicanorteamericana. En forma paralela se desarro­lló un grupo relativamente grande de ciuda­danos interesados en la administración públi­ca y en el uso de la prensa libre como vehícu­lo para motivar al público en general.

Una prensa libre y responsable es de pri­mordial importancia para el proceso poi íticode las naciones democráticas. En forma idó­nea, en dichas naciones existe un flujo mul­tidireccional de información. Los medios decomunicación deben estar libres del estrechocontrol de partidos, los poi (ticos, los burócra­tas y los grupos de interés. 3 4 Incluso, aunquese hagan llamados con base en intereses estre­chos y particulares, el hacerlo en nombre delbienestar general tiende a centrar la atenciónen intereses generales. Ni siquiera estas con­diciones han sido cumplidas en México. Laprensa libre e independiente es ajena a la ex­periencia mexicana.

34 A. Almond, Gabriel, lntroductlon: A Funcnonal Approachto Comoeretive Potitics. en A. Almond Gabriel y S. Ca­leman James, eds., The Pcfitics ot tbe Devetoplnq Areae.Pr¡nceton: Prtnceton University Press, p. 48.

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El gobierno del México colonial no depen­día de la opinión pública: no se podía desafiarjurídica ni políticamente al Rey de España.El control y la supresión de noticias era el mé­tcdo normal de prevenir la inquietud y la agi­tación poi ítica. La prensa no ten ía oportuni­dad de madurar, de desarrollar un sentido deresponsabilidad poi ítica o manifestar la opi­nión pública. A pesar de que la Inquisición nologró excluir completamente todos los libros,folletos e ideas prohibidas, sí desempeñabaun papel activo y la Nueva España se mantuvodócil desde el punto de vista político, si noestancada.P" Los asuntos políticos como te­ma de discusión estaban prohibidos al públi­co. El Virrey Gálvez manifestó claramente laactitud hacia la prensa en 1784: "Consideroque la Gaceta es muy útil, siempre y cuandose limite a cuestiones menores, es decir, a lle­gadas y salidas de barcos, nombramientos deprelados ... los puestos asumidos por cánoneseclesiásticos. " Más aún. es importante pro­porcionar noticias inocuas para satisfacer lacuriosidad del público."J6 A fines del perío­do virreinal numerosos periódicos fueron su­primidos. La Constitución de 1812 previó quela prensa estaba sujeta a una junta de censuray rigurosamente restringida. Ocasionalmentese daba el derecho a la prensa de publicar ar­tículos sujetos a la revisión personal delVirrey.J7 Incluso esta libertad limitada tuvoque suspenderse debido al uso irresponsableque se hizo de la misma. Las actividades gu-

35 Aydjord, JOh, The French Revolution and Mexico. His·panic American Hirtor;cal RevifJw, vol, IX. 1929, pp.61-65.

36 Ptcón-Setes. Mariano. A Cultural Hiltory of Span;sh Ame­rica, traducción de Irving A., Leonerd, Berkelev and LosAngeles: Universitv of California Press. 1962, p. 160.

37 Bancroft,op. cit ., Vol. 12, pp. 39, 296·297.461465.

berna mentales y las figuras públicas fueroncalumniadas maliciosamente.J 8

La independencia no ampl ió materialmen­te el área de libertad de la prensa. En la déca­da de 1820, sólo se permitió la existencia delos periódicos favorables al régimen.J 9 Elcontrol de la prensa era directo y opresivo.Las autoridades poi íticas determinaban lanecesidad de libros, folletos y periódicos. Ve­taban libros que a su juicio eran innecesariospara el público." o

En la gestión del Presidente Herrera,1848-1851, calumniar a funcionarios públicossignificaba un castigo de seis meses a dos añosde confinamiento solitario. El control ejecu­tivo de los tribunales y la facilidad de senten­ciar bajo las leyes mexicanas proporcionaba alas autoridades un control efectivo sobre lapransa." ' Debido al estado primitivo de lapenología, incluso un corto período de encar­celamiento era a menudo una sentencia demuerte. El oponerse al gobierno en el poderera cortejar al desastre; el apoyar al gobiernoa través de poi íticas editoriales y de noticiastra ía subsidios. Aunque esta elección pudo ha­ber sido difícil en teoría, era fácil en la prác­tica. Los pocos disidentes poi íticos fueron

38 Estalle Fisher , Ltüian. The Background of the Revolutionfor Msxican Independence, Boston: The Christopher Pu­blishing House, 1934. p. 328·329.

39 Bancroft, op. cit., Vol. 13, p. 103.

40 Fisher, The Background of the Revotution tor MBJ<icanIndependenc8, pp. 59-60.

41 Ewing Cotner, Thomas, The Military and Political Csreerof José Joequin de Herrera, 7972·7854, Aust¡n: Unlver­sitv of Texas Press, 1949, p. 186; v Hardy caneen Wil·trted, Church and State in MeJ<ico, Durham: Duke Univer­sitv Press, 1926, pp. 216-221.

ARTICULOS MONOGRAFICCS 19

obligados a dedicarse a escribir novelas u otrasformas de expresión.4 2

La libertad intelectual y la de prensa eranincompatibles con el porfirismo. En un perío­do de diez días, doce periódicos fueron clau­surados y los editores encarcelados sin tenerel beneficio de un juicio.4 3 Sin embargo, amenudo era suficiente emplear medios menosdrásticos para controlar a la prensa. El gobier­no controlaba casi el único medio de subsis­tencia de las clases literarias y la opinión pú­blica podía moldearse sin el uso extensivo demedios directos. Las pocas personas que seopon ían a los sistemas no tuvieron éxito endespertar una oposición general. A la postrese dirigían a la única vía que estaba abiertapara ellos: la violencia. Desde la época de laindependencia hasta las luchas revolucionariasde 1910-1920, la mayor parte de la oposiciónal gobierno adquirió la forma de pronuncia­mientos. A finales del gobierno de Díaz, sedio un reconocimiento limitado a la importan­cia de la opinión pública y se hicieron algunosesfuerzos débiles por satisfacer sus deman­das.4 4

Sería ilógico esperar una prensa libre yresponsable durante el período caótico de laRevolución, cuando toda la sociedad parecíaestar a punto de disolverse. Sin embargo, espertinente evaluar el papel desempeñado por

42 A. Knacp. Frank. Sorne Htstoricet ValutJ$ in a FamousMexican Novel, Americas, Octobet, 1954, p. 138.

43 J. Gorrow, Bernard, The Mexican Social Uph8Bva! ot7910, A ComparativfJ Study ot Theories ot Revotution,Tesis para doctorado no publicada, University of Nebrae­ka, Lineoin, 1951, p. 53.

44 Brandenburg, Mex;co: An Experimenr in a One PartyDemocracy, p.16.

la prensa durante el período estabilizador dela revolución institucionalizada. Aunque hubocambios significativos que impactaron a laopinión pública, la prensa no puededesarrollarsu pleno potencial al informar y moldear a laopinión pública y a los asuntos políticos. Lamayoría de los estudiosos de la prensa mexi­cana están substancialmente de acuerdo: laprensa es deficiente en cuanto a libertad yresponsabilidad. Enfrenta grandes problemassocioeconómicos y no se ha desarrollado co­mo un centro autónomo de poder. No ha sidocapaz de orientar la opinión pública ni de es­timular el interés en el mejoramiento poi íticoy administrativo." 5

A pesar de que la prensa es actualmentemás independiente que antes de la Revolución,hay una serie de restricciones al libre flujo deinformación. Existe una ausencia relativa deatención crítica al gobierno en el poder. Al­gunos sostienen que el mayor obstáculo parael desarrollo de una prensa libre se encuentraen el mismo medio. En años recientes ningúnperiódico ha sido clausurado por la acción di­recta del gobierno. La prensa no ha logradodesarrollar su poder en la misma medida quelo ha hecho la Iglesia, que existe bajo restric­ciones constitucionales y jurídicas mucho másseveras. Es posible que la actitud pasiva de laprensa se deba a la ausencia de una tradiciónde una prensa objetiva e independiente, pre­parada para defender su independencia contrael control poi ítico directo o indirect04 6 . Se-

45 González Casanova, Pablo, La Opinión Pública,en Méxi­co: Cincuenta Años de Revolución, Vol. 11/, La Política,México: Fondo de Cultura Econ6mica,1961,pp.404-406.Una opinión más favorable se encuentra en Ctlne, Mexlco:Revolution to Evotution, 1940-1960, p, 181.

46 C. Needler, Mart(n, Latin American Politics in Perspective,Prineeton: D. van Nostrand lnc., 1963. pp. 40-41.

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gún un observador, "El periodismo modernoes una industria, un negocio, y en México, encualquier caso, el mundo empresarial ha pro­ducido muy pocos héroes que estén dispuestosa luchar y morir por una causa digna.,,4 7

Asimismo, la subordinación de la prensapuede deberse a la apreciación en el sentidode que el gobierno tiene el poder para aplastara cualquier periódico en una docena de for­mas con una muestra irreprochable de legali­dad. A través de la asignación de papel paraperiódico, control sobre la mano de obra,aranceles, licencias, juntas de arbitraje y mu­chas otras formas, se puede controlar a laprensa en forma eficaz dentro de las prescrip­ciones de la ley.4B Los métodos más moder­nos que se emplearon antes de la década delos treinta, como el destrozar las prensas yasesinar a los editores, se han substituido pormétodos más indirectos. Es posible que resul­te más difícil resistirse a estos métodos que alos antiguos.49 La supresión de noticias puedeser el resultado de una autocensura a fin deevitar dificultades con las autoridades poi íti­caso Asimismo, se descubrió que incluso cuan­do el Presidente ha estado dispuesto a con­ceder libertad a la prensa, los burócratas deescalafones inferiores lo evitaron en formaeficaz.50

47 CaSIO Víllegas, Daniel, The Press and ResponsibJe Fre­edom in Mexico, in Angel del Rio (ed.l, ResponsibleFreedom in the Americes, p. 280.

48 Ibid., p. 279.

49 Needter. oo. cit., pp. 40-41; y L. Kluckholm,Frank, TheMexican Challeng, New York: Doubtedev. Doran andCompanv. tnc., 1939. p. 3.

50 Alba, Víctor. The Mexicans: The Making of a Netion,New York, Frederick A. Praeqer. 1967. p. 242; y KirkBattv. Covering the Mexican Front, Norman, Okf ahoma:University of Oklahoma Press. 1942, p. 62.

Brandenburg afirma que la subordinaciónde la prensa se debe más al deseo de publicidadpoi ítica que al control de los periódicos yotros medios menos sutiles.51 El gobierno esel mayor anunciante en la prensa; se eroganmillones de pesos a través de subsidios directose indirectos. Las Secretarías esperan y obtie­nen un tratamiento favorable por estos gas­toS.52 La prensa, en palabras de Cosío Ville­gas ha " ... cambiado la satisfacción superiory duradera de enterar al público por el placerfugitivo y mundano de enriquecerse; le ha ne­gado al pueblo de México, en suma, todaorientación y toda luZ."53 Una ligera varia­ción sobre este tema es la opinión de numero­sas y eminentes autoridades en el sentido deque en la actualidad la prensa se encuentraesclavizada a los intereses económicos. Sinembargo, la élite económica está estrechamen­te relacionada a la élite poi ítica y en muchasinstancias es la propia élite poi ítica. Se diceque los grilletes de oro son tan eficaces comolos de hierro; existe una persistente subordi­nación a estos grupos.54 En este clima poi í­tico, la fuerza de la opinión pública se encuen­tra diluida y es ineficaz. La élite manipula alos grupos rezagados en la relación entre gru­pos que están distanciados desde el punto devista poi ítico. Una pequeña minoría es forma­da contra una mayoría pasiva y sumisa. Confrecuencia, la orientación ejecutiva de la opi­nión pública se convierte en una forma de

51 R. eranuenburc. Frank, The Making ot Modern Mexico,Englewood Cliffs: Prentice-Hall l nc., 1963, pp. 304-308.

52 Gonzétez Casanova, op, cit ., pp. 404-406.

53 Cos ro Villegas, Daniel, Extremos de América. México,O.F., 1949, p. 12.

54 Haight, op. cit., p. 108.

ARTIGU LOS MONOG RAF IGOS 21

orientar el voto de las masas para apoyar elpartido en el poder.5 5

El gobierno en el poder cuenta con unarelación aún más ventajosa con la prensa quesu contraparte angloamericana. La costumbrepoi ítica evita la crítica directa al primer man­datario. Esta inmunidad perdura hasta el díaen que deja el poder; es un formidable opo­nente mientras tiene este cargo. Sin embargo,en el momento en que deja este puesto puederecibir un alud de crítica.5 6 Por supuesto, notodos los periódicos apoyan al régimen, perola crítica debe mantenerse dentro de ciertoslímites. Existe el supuesto generalizado en elsentido de que la prensa es muy cautelosa enno exceder el grado permitido de tolerancia:esto pondría en peligro a los subsidios si no seinvocan sanciones más severas. En ocasionesse acusó al gobierno de permitir ataques exa­gerados o rid ículos contra el régimen. El re­pudio de dichas acusaciones neutralizará lascríticas válidas. 5 7 El gobierno participa cons­tantemente en campañas publicitarias a travésde la prensa y de otros medios de comunicación. La cultura poi ítica permite que el qo­bierno desempeñe un papel mucho más posi­tivo en este aspecto que el que podr ía seraceptable en la Unión Americana. Las autori­dades cuentan con un mayor control sobre lasfuentes noticiosas y hay mayor probabilidadde que los funcionarios públicos sigan la líneaoficial. En épocas de tensión se indica a loseditores qué es lo que deben imprimir.5 8

55 González Casanova, op, ctt; po. 409-410.

56 Haight,op. cit., p. 42.

57 Kluckholm, oo. cit .• p. 259; y Vernon Bavmond. TheDilemma of Mexico's Oevetopment, Cambridge: HarvardUníversttv Press. 1963, p. 133.

58 Kluckholm,op. cit .. pp . 256-258.

Asimismo, es posible que haya manifes­taciones y desfiles gigantes mientras que losde la oposición pueden evitarse por medio delcontrol sindical. Los carteles -el periódico delos pobres- se emplean en forma amplia parallegar a las masas.

Además de los factores antes descritos,una serie de impedimentos adicionales evitanque la prensa informe al público acerca de losasuntos poi íticos y conforman la opinión pú­blica a nivel nacional. El analfabetismo esmuy elevado y muchos que se supone sabenleer y escribir son analfabetos desde el puntode vista funcional. De hecho, Lewis encontróuna baja aparente en el número de personasque leen los periódicos a pesar de las crecien­tes tasas de alfabetismo. En un pueblo de3500 habitantes encontró algunos libros orevistas y sólo 25 personas leen un periódicocon cierta reqularidad.P? En los poblados me­xicanos, la literatura poi ítica es virtualmentedesconocida; el alfabetismo es también unafunción de clases. Da prestigio, posición so­cial y poder a las clases altas. En virtud delcarácter jerárquico de la sociedad, es difícilque se dé la comunicación y traspase las líneasde clase. Esto evita la articulación de los in­tereses de las clases bajas, e incluso si estánarticuladas, se les presta menor atención.f o

El centro del poder de la prensa, al igualque el de la poi ítica, se encuentra en la ciudad

59 Mertmez Lew¡s. Pedro Lewis , Pedro Martínez: A Peasantand His remttv, p. 504.

60 Lewte. Osear, The Children of Sanchez: AutobiographV ofa Mexican Famifv. New York: Random House, 1961,p. XVIII.

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de México. Se informa que en el Distrito Fe­deral se encuentra el 52 por ciento de los pe­riódicos y diarios, el 71 por ciento de las pu­blicaciones culturales y el 74 por ciento de lastécnicas. Debido al mercado restringido y alos problemas de transporte, hay una distri­bución muy limitada de los periódicos metro­politanos fuera del Distrito Federal. Hay cin­co entidades federativas que no cuentan conun periódico propio y sólo uno de cada 1800pueblos y aldeas pueden sostener un diario.La mayor parte de los periódicos locales seimprimen sin cuidado, informan básicamenteacerca de noticias locales y dedican poco es­pacio a problemas nacionales. Existe un ele­vado cambio de personal en el campo de losdiarios y más de la mitad ha existido cincoaños o menos. Sólo el Diario Oficial pudosobrevivir la época de la Revolución.61

El Distrito Federal cuenta con buenosperiódicos, sin embargo, a juicio del público,su prestigio no es mayor que el de otros pe­riódicos. No existe un periódico en la naciónque sea reconocido por la veracidad de susnoticias o por la autoridad de sus editoriales.Incluso en la prensa respetable existe un ma­nejo e información de noticias altamente par­tidista. En ocasiones. esto alcanza proporcio­nes sorprendentes.62 Las normas de objetivi­dad no se han desarrollado en gran medida.Hay pocos intentos para verificar la exactitudde las noticias.63 La prensa es flexible, actúa

61 Cosío Villegas. The Prsu and RBSponslble Freedom inMexico, pp. 272-280; y Cñne. Mexico: Revolution to Evo·tutton. 1940-1960, pp. 183·185.

62 Needler. OPA ctt., pp. 40-41.

63 Toussaint, Manuel, Thought and Expression, en MBXicoToday, Arthur P. Whitaker {ed.l. The Annals of the Ame~

rican Academy of PoJitical 800 Social Science, Vol. 208(March, 19401, pe. 164·168.

como veleta y se manifiesta alegremente op­timista hacia el gobierno y sus actividades. Seconsidera que es una de las fuentes menosconfiables en relación con las noticias en ma­teria de poi ítica.64 Hay reportes poco deta­llados de asuntos poi íticos y en cambio sepresta atención a noticias sensacionalistas."Noticias que ponen los pelos de punta decrímenes pasionales, robos y asesinatos bajoencabezados sensacionalistas que ocupan pla­nas enteras,',6 5 Este énfasis está más de acuer­do con los intereses del público y, asimismo, esmás seguro para la prensa desde el punto devista poi ítico.

La cultura polftlca mexicana ha produci­do una terminología poi ítica singularmentedesprovista de contenido. La costumbre re­quiere el uso de palabras y expresiones total­mente alejadas de la realidad poi ítica. Térmi­nos como justicia social, independencia eco­nómica y sufragio efectivo no han logradoorientar a la opinión pública. No significannada en función de programas o poi íticas. Elconcepto de la Revolución es tan ambiguoque podría servir para bloquear la comunica­ción. Esta distancia entre las palabras y larealidad, las teorías y los hechos, se relacionacon la distancia que existe entre gobernantesy gobernados.66 En ocasiones, la articulaciónmás eficaz de la opinión pública se realiza através de chistes. Esto refleja el cinismo y elescepticismo de los canales y la terminologíaoficiales.

64 COSIO Villegas. The Pr_ and RBSponsible Freedom inMexico, pp. 272·280; V Merie E. Simmons, The MexicanCorrido 88 a Source tor Interprl1tilltJ Swdy of ModtJl'nMex/co, Bloomil1gton, Indiana: Indiana Unlversltv Press,1957, pp. 35·36.

65 Toussaint, op. cir., pp. 1&4-168.

66 González Casanova. op. cü., pp. 41 0-412.

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Otra forma en que la comunicación poi í­tica en México difiere de la de los EstadosUnidos es el uso más difundido y directo depel ículas para moldear y dar forma a la opi­nión pública. Se utilizan para difundir lasnoticias y revisten gran importancia en la co­municación poi ítica con los grupos analfa­betas. Los boletos de entrada son muy ba­ratos y mucha gente asiste a los cines.6 7 Losnoticieros y cortos con implicaciones políticasson algo normal. Casi nunca es posible asistirsin estar expuestos a lo que se denominaríaampliamente propaganda gubernamental. Untema frecuente es el crecimiento y el desarro­llo de la nación y la cultura de México. Sedescribe a las dependencias gubernamentales,la administración, y en especial al Presidente,en el desempeño de un papel activo en estedesarrollo.6 8

La Secretaría de Gobernación censuratodas las pel ículas mexicanas que se exportan,a fin de garantizar que se transmita una im­presión favorable de México en el extranjero.También la industria cinematográfica y sustrabajadores se encuentran estrechamente alia­dos con el partido oficial.6 9 Esto permite alrégimen una influencia directa sobre este me­dio de comunicación. El uso extensivo de laradio, el creciente empleo de la televisión y lafuerte influencia del gobierno sobre la indus­tria de la difusión transmite la voz del primermandatario al comunicarse con el pueblo deMéxico.

67 Ibid., pp. 404-406.

68 Observación personal.

69 Brandenburg, México: An EXpBrimtmt in a One PsrtyDemocracy, pe. 304-308.

En conclusión, cabe afirmar que la prensay la opinión pública ejercen poca influenciasobre la administración pública mexicana. Laprensa no ha podido informar y orientar a laopinión pública. Al funcionar en una culturapoi ítica fragmentada, orientada localmente ycon una difusión particularista de las noticias,la prensa no ha producido un impacto sobre laadministración pública como en Estados Uni­dos. Las características que se atribuyen a laprensa en México son las correspondientesa sistemas poi ítices translcíonales.? o Se hanhecho interminables promesas poi íticas queno se cumplen y el único acuerdo básico esque queda mucho por hacer, ya que se informaal público en general de asuntos políticos. Encomparación con los Estados Unidos, Ingla­terra, Alemania e Italia, el pueblo de Méxicoposee un acervo inadecuado de conocimientospoi íticos. Conforme al estudio realizado porAlmond, el 65 por ciento de los entrevistadospodían nombrar a cuatro o más dirigentes departidos, mientras que en México sólo el cin­co por ciento. Más de la mitad (53 por ciento)de los mexicanos no pudieron mencionar elnombre de un líder político y el47 por cientono pudo citar las Secretar ías."" El comporta­miento poi ítico, muy deficiente en cuanto ainformación poi ítica, está determinado por latradición y funciona bajo cierto instinto ointuición poi ítica en lugar de hacerlo con co­nocimiento o conciencia de los asuntos.72 No

70 Almond, Introduction: A Funcional Approach to Campa­retive Pottttcs, pp. 48·51.

71 A. Almond, Gabriel V Verba Sidnev, The Civic Culture:Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Prin­ceton: Princeton Universltv Prees, 1962, pp. 97·99.

72 Tannenbaum, Frank, Personal Government in Mexico.Foreign Affairs XXVII, no. 1, 1948. pp. 50-51.

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existe una concientización pública indepen­diente sobre la cual puede descansar un go­bierno apoyado por el pueblo. E! resultado esque la administración pública no ha podidoavanzar en la forma en que ya se observa enrn.ichos ámbitos de la vida nacional.

El proceso educativo

El desarrollo de la administración pública encualquier nación depende, directa e indirecta­mente, de la filosofía, organización y nivel delogros obtenidos por el sistema educativo. Es­te refle los valores mantenidos por deter­minada ociedad y sirve como organismo paraperpetuar dichos valores. El sistema educativoestá diseñado para inculcar y transmitir a lanueva generación los valores considerados im­portantes por el grupo dominante en la socie­dad y preparar a los jóvenes para los problemasque enfrenta esa cultura en particular. Porlo tanto, el proceso educativo tiene una in­fluencia vital en el estilo poi ítico y el procesoadministrativo.

Se ha demostrado que el nivel de educaciónlogrado es !a variable que tiene la mayor rela­ción con las actitudes políticas. Es decir, hayun cambio significativo en las actitudes al as­cender a una persona en la escala educativa.El lugar de residencia, sexo, edad, ocupacióno ingreso no son tan importantes para deter­minar las actitudes poi íticas como lo es elnivel de educación alcanzado.Z? Es más pro­bable que la persona con mayor nivel de edu­cación presente las siguientes características:1) está más consciente del impacto del gobier­no sobre el individuo; 2) tiene mayores pro­babilidades de seguir la poi ítica y prestar

73 Almond and Verbe. op. cit ., pp. 377-379.

atención a las campañas; 3) posee más infor­mación política; 4) tiene una mayor variedadde opiniones sobre temas poi íticos por lo quesu punto de vista sobre la poi ítica será másamplio; 5) tiene más probabilidad de entablardiscusiones poi íticas; 6) se siente con mayorlibertad para discutir la poi ítica con una am­plia variedad de personas; 7) se siente máscapaz de influir en el gobierno; 8) tiene másprobabilidad de ser miembro de alguna orga­nización; y 9) puede sentir y expresar con­fianza en su entorno sccíat.?" Es por esto queel proceso poi ítico no puede aislarse del pro­ceso educativo.

Una porción importante de las diferenciasencontradas en el proceso administrativo enEstados Unidos y México puede encontrarsearraigada en las diferencias de los sistemaseducativos. La organización, objetivos, méto­dos y ambiente educativos en las dos nacionesdifieren notablemente. El sistema mexicanono ha promovido un interés en este campo co­mo el que ha tenido tanta influencia en eldesarrollo de la administración pública enEstados Unidos. Ha dado énfasis a los valoresculturales y tradicionales por sobre los intere­ses cient íficos y utilitarios. El campo modernode la administración pública se ha desarrolla­do debido al interés mostrado en este últimoaspecto. Hasta años muy recientes, en Méxicolos estudios tradicionales, no científicos nitécnicos, recibieron la más alta prioridad y sedesconocían las escuelas de administraciónpública y ciencias poi íticas. En comparacióncon la Unión Americana, esta generalizacióntodavía se mantiene.

74 ttnd., pp. 380-381.

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Históricamente, la educación en Méxicoha sido monopolio de la Iglesia y de los gruposelitistas. En gran medida, esto explica el re­lativo atraso de la gente hispanoamericana enlas ciencias y campos técnicos afines. Estesubdesarrollo de la ciencia no se debió a la in­capacidad o a la indolencia, sino al bajo valorotorgado a la ciencia en la jerarqu ía de valo­res. Al elegir entre la ciencia y la religión, seseleccionó esta última. 7 5 Aún cuando la ad­ministración pública puede no haber obtenidola posición de ciencia en los Estados Unidos,ha dependido del interés y énfasis en la cien­cia yen los procedimientos científicos. La fal­ta de interés en estos campos y procesos enMéxico ha impedido el desarrollo con interésen la administración pública en ese país.

Las universidades de México y de Améri­ca Latina dedicaron la mayor parte de susenergías a la educación de sacerdotes, a lapreservación del catolicismo, a la conservacióny transmisión de los valores culturales aprecia­dos por la élite poi ítica y social. El plan deestudios universitario en el México colonial sebasaba en estas disciplinas: el sacerdocio, elderecho y la filosofía. En los primeros perío­dos, la figura más autoritaria era el sacerdote,en el México independiente lo fue el aboga­do. 7 6 Aún a mediados del siglo XIX, la uni­versidad era esencialmente de carácter medie­val. Su control sobre los estudiantes fue el dedespotismo benevolente. La vida universitariay los programas de estudio estaban rígidamen­te controlados por la Iglesia y la teología. Lasreglas estipulaban, con todo detalle, los pe­ríodos de "ayuno y abstinencia, la celebración

75 Pícón-Satasr cc. cit ., p. 106.

76 Ramos,op. cit., p. 48.

de los días de fiestas religiosas, el tipo de ropaque se debían usar, el color de las medias, lavigilancia mutua que los estudiantes debíanmantener un sistema de espionaje recípro­CO."77 Un detalle particular en el procedi­miento universitario se solucionaría apelandoa costumbres o procedentes de siglos de an­tigüedad. Había reglamentos muy elaboradosy confusos con relación a la asistencia a clasesy se requería que los administradores prepa­raran informes largos, la rectoría era un puestopúblico y académico.7 B

Algunos mexicanos, como Lizardi, vieronclaramente que el sistema no satisfacía las ne­cesidades de la sociedad mexicana. La ense­ñanza era teórica y no práctica. Un títulolimitaba a una persona a una profesión o alocio. El título podía obtenerse por soborno opor trabajo."? Este tipo de educación propi­ció disputas loables y un desdeño por la ob­servación de la naturaleza y la experimenta­ción.

En México, la educación ha estado muyrelacionada con la estructura de clases y hasido un monopolio de las clases altas. Esto nosólo fue cierto en el México colonial, sino quelas escuelas estaban reservadas para la élite, in­clusive mucho después de la independencia.BO

77 Arcinfeqas, Germán, l.stin America: A Cultural Historv,traducción del español de MacLean Jcen. New York:Alfred A. Knopf, 1967, pp. 289-290.

78 Knapp F .A., The LHe ot Sebastian Lerdo de Tejada,1823-1889: A Study of tnttoence and Obscurirv, Austin:Untversltv of Texas Press. 1951, pp . 5-10,18-19.21·25.

79 R. Spell, Jetferson. Mexican Societv as Seen by Fernandezde Lizardi, Hispenie, VIII, no. 3. mayo, 1925. pp.

157·164.

80 Caucott, Church and Stare in Mexico, pp. 216. 232.

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Aunque una nueva élite ha substituido a latradicional, esto no ha alterado fundamental­mente la estructura o el proceso educativo.La clase media, incluyendo a sus recientesmiembros, tiene un gran interés en la educa­ción y los ideales de la vieja élite han sidoadoptados por la nueva.81 Por tanto, la debi­lidad básica de la clase media para resolverlos problemas de un México industrializado yecon6micamente desarrollado es en esenciael de una educaci6n superior. La falta de pro­gramas de capacitación en las nuevas tecno­logías, donde el individualismo llega a la anar­qu ía, la falta de disciplina y la turbulenciapolítica son factores básicos en la inestabili­dad poi ítica en toda América Latina.82 Losprogramas educativos inadecuados para sa­tisfacer las necesidades nacionales concretasy específicas han sido durante mucho tiempouna característica bien definida de los siste­mas educanvos," 3

Una herencia perenne de este sistema, quetodavía obstaculiza el desarrollo económiconacional, es el alto valor otorgado al Derechoy a las Humanidades. El interés por estas áreases aún fuerte, a pesar de que un 50 por cientode los egresados no pueden encontrar un em­pleo. Existe un constante titubeo para intro­ducir programas de capacitación técnica.

Hay una resistencia a cualquier racionali­zaci6n de la estructura educativa o a la buro­cracia gubernamental que depende del resul-

81 Cline, Mexico: RevoJution ro Evo/urian, 1940-1960, p.191.

82 Madariaga. op. ctt., pp. 6~.

83 Eduardo Huiz Ramón, Mexico: The Chaflenge of Povertyand I/Utersey, San Marino, California: The HuntingtonLibrarv. 1963. p. 28.

tado del sistema educativo. Un cambio podríaamenazar a la actual élite y cerrar las víastradicionales de oportunidades. Un título uni­versitario todavía actúa como una funci6nque conserva la posici6n social. Puesto que nohay lugar para absorber a todos en las clasessuperiores, la mayoría de los egresados debenaceptar finalmente "las migajas del prestigiodel sector superior."84

El grupo en edad universitaria que se ex­pande rápidamente amenaza a todo el sistemaeducativo superior. A pesar de la expansiónexpectacular de la universidad nacional y deotras instituciones, el porcentaje de estudian­tes matriculados en escuelas de educaci6nsuperior y universidades es todavía bajo. En1960-61, en México ingresaron a dichas ins­tituciones s610 27 estudiantes por 10,000habitantes, en comparación con 35 en Chile,93 en Argentina y 200 en la Unión America­na.85 Se ha presentado un cambio en el énfa­sis en México desde la II Guerra Mundial, dán­dole más atenci6n a la ciencia y tecnolog ía.Sin embargo, la proporción de estudiantesen Ciencias e Ingeniería en México y AméricaLatina es la más baja de todo el mundo, De­recho, Humanidades y Bellas Artes atraen a lamayoría de los estudiantes.86 Aún hay, re­lativamente, poco esfuerzo dedicado a la pre­paración de técnicos. expertos o administra­dores en cualquier campo.87 fl!o sólo no se

84 Véliz,oP, cit., pp. 7,32,119-157.

85 R. W. Benjamin Harotd. Higher Education in theAmllf1canRepublics, New York: McGraw·Hilt Book Companv.1965.p.198.

86 Martín Lipset Sevmour, Sotari Aldo. Elites in Latin Ame·rica, New York: Oxtcrd University Press, 1967, pp. 20-21.

87 Cabello, Edueation en Pike, oo. cit, pp. 163·165.174-175.

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ha dedicado atención a los campos que tienenuna influencia directa en la administraciónpública, sino que la capacitación de la indus­tria privada ha sido excesivamente teórica yhay escasez de administradores competentesen la industria. s s

El sistema educativo hacinado y mal fi­nanciado está en desventaja por otra actitudque surge de la cultura mexicana. La opiniónampliamente aceptada es que las necesidadeseducativas de la mujer difieren de las del hom­bre y que no deben existir programas caedu­cativos después del primer grado. Conformea este punto de vista, la meta principal delproceso educativo sería lograr que los hombresfuesen más masculinos y las mujeres más fe­meninas. Los programas educativos deben pre­parar a los hombres y mujeres para sus destinosdesiguales y para ocupaciones que se adecúena su sexo. Después de cursar el primer año, losvarones deben tener maestros y las niñasmaestras. A menudo estas actitudes hacen ca­so omiso de consideraciones en cuanto a cos­tos y otros factores.f 9

En cualquier definición adecuada y lógicade poi ítica, es imposible separar a ésta delproceso educativo. Sin embargo, la participa­ción poi ítica se contempla como una cuestiónde grado o como una participación en propó­sitos poi íticos partidistas, el sistema educativoen México tiene una profunda implicaciónen la poi ítica. Esto se mantiene acorde con latradición latinoamericana en la cual "algunasuniversidades están tan dominadas por la po-

88 A. Mosk. Sanford, Industrial Revolution in Mexico, Ser­kerev and Los Angeles: Uruversitv of California Press.1954, pp. 264-271.

89 Kirk,op. cit., pp. 149-152.

lítica que pueden describirse con justicia co­mo instituciones poi íticas y no acadérnicas.t'f oTradicionalmente, las escuelas han sido sir­vientes de la poi ítica y esto abarca desde laprimaria hasta la universidad.

En México el control administrativo na­cional sobre los programas educativos y laestructura administrativa tienen un fuertefundamento jurídico y constitucional. Lasescuelas son responsables de desarraigar elfanatismo, la superstición y la idolatría pormedio de "la verdad y el razonamiento cien­tífico",91 El alentar el patriotismo, al igualque el desarrollo armonioso de todas las apti­tudes del educando, es una meta declarada.92

Es necesario indoctrinar a la juventud acercade los ideales de la Revolución, y el gobiernoes el que interpreta estos ideales. La difusiónde propaganda poi ítica es una función de laescuela aceptada durante largo tiempo y se hautilizado el poderoso símbolo de la Revoluciónpara apoyar al gobierno. Los libros de textodeben cumpl ir con estos requisitos poi (ticos.? 3

En México, la facultad que tiene el gobier­no federal para nombrar maestros y controlarel proceso educativo en su totalidad eclipsa lade los estados, localidades y organizacionesprivadas. Esto añade en forma mensurable alas facultades poi íticas de la administración.Al igual que en la mayoría de los pa íses deAmérica Latina, el nombramiento de maestros

90 Alastair Hennessv. Universttv Students in NationaJ po·titics, in Velil Claudia, oo. cit., pp. 120-121.

91 Kirk , oo. cit ., p. 147.

92 eliOf'. Mexico: Revolution ro Evolution, 7940-1960, pp.195-196.

93 Rujl, oo. cit., p. 57.

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a través del proceso poi ítico ha constituidoun factor perturbador desde el punto de vistaeducativo.P" La Secretaría de Educación PÚ­blica se encuentra acosada por la poi ítica y losnombramientos para puestos importantes, quefrecuentemente indican la filosofía poi íticadel régimen. La Secretaría admite que másde 3000 maestros fueron asignados con fun­ciones que no se relacionan con la enseñanzay dada la estrecha relación que existe entre laSecretaría de Educación Pública y la poi ítica,reviste enorme trascendencia poi ítica. La Se­cretaría está saturada de personal de alto nively sumamente centralizada en cuanto a la tomade decisiones. Se ha desarrollado una burocra­cia difícil de dirigir, que tiene que manejarel voluminoso papeleo y los informes requeri­dos. Debido a la gran influencia ejercida porla poi ítica, los sindicatos y la inercia, haypoca oportunidad de experimentar una rnejo­ría.95

En virtud de que el camino principal paratener acceso a la clase media y las limitadasfacilidades y oportunidades educativas paralos grupos de universitarios, cuyo número au­aumenta con gran celeridad, el ingreso a lasescuelas es de enorme importancia y abre unafuente más de influencia poi ítica. Esto cons­tituye un factor primordial en la selecciónde alumnos para la admisión y las becas. Enlas escuelas rurales la selección real no la hacenlos educadores, sino más bien, los gobernado­res, senadores y diputados. Más de la mitad deun grupo que fue seleccionado estaba integra-

94 V. Hartnc.Ctorence. Tñe Universitv in Latín American Ldeand Culture, en Angel del Rio Ied.l. Resoonsiote Freedumin tne Amertces, pp. 120-122.

95 Rui7,Op. cit., pp. 207·213.

do por hijos, familiares y ahijados de poi (ti­COS.9 6

Un análisis del sistema educativo mexica­no no puede pasar por alto la posición y loslogros del sistema en las zonas rurales y en lospoblados. De ellos proviene una elevada pro­porción de la actual población urbana, y lamayoría del pueblo mexicano aún vive en lasáreas rurales. De ahí que las deficiencias delpasado y del presente observadas en la educa­ción rural incidirían en las próximas décadas.

Uno de los subproductos de la Revoluciónfue el interés mostrado en el desarrollo de lanación mediante la educación. Antes dichaeducación estaba en manos de los estados, supeor enemigo. En la década de 1920-1930,el interés en la educación rural alcanzó un altonivel y el empeño de México en este camporecibió la atención del mundo entero. Sinembargo, conforme a Gruening, las necesida­des educativas acumuladas eran sencillamenteinsuperables en función de los recursos finan­cieros, organizativos y de personal que seencontraban disponibles. El fervor misioneroy las mejores intenciones fueron insuficientespara la consecución de las metas fijadas. El 98por ciento de los estudiantes rurales dejabanla escuela sin terminar el ciclo de estudios, lamayoría desertaba durante los dos primerosaños y el 98 por ciento de los maestros impar­tían clases sin el certificado correspondíente.? 7

En 1932, después de un decenio de esfuer­zo y legislación en materia educativa, menosde la mitad de las comunidades bajo la com­petencia de las autoridades federales hab ían

96 Ibid., p. 147.

97 tbid.. pp , 41-42.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 29

establecido las escuelas previstas por la ley.En algunos casos, los estados erogaban única­mente el uno por ciento del presupuesto esta­tal en el renglón de educación. El gobiernofederal acosado por problemas presupuestariosy políticos no podía satisfacer las necesidadeseducativas del país, hubo pocos intentos deuniformar o coordinar los diferentes proqra­mas y había menos escuelas en 1940 que en1930.9 8

Las escuelas rurales no cumpl ían las me­tas cuantitativas, pero además encaraban gravesdeficiencias para satisfacer las cualitativas. Eraimposible superar la filosofía educativa quehabía reinado durante siglos. Desde el puntode vista histórico, la educación era leer yescribir, los maestros no ten ían libertad decátedra ni de investigación. Por ejemplo, unmaestro norteamericano ten ía la prohibiciónespecífica de enseñar a los indios acerca dela Constitución, dicho documento podíaexhibirse y venerarse, no enseñarse, entenderseni aplicarse.P" Unos cuantos reformadoreseducativos entusiastas de las zonas urbanasfueron incapaces de superar la actitud plan­teada por Cabrera; " ... está absolutamenteprohibido enseñar aritmética y sobre todo, lorelativo a instituciones cívicas... que notiene valor alquno."! 00

La explosión demográfica del siglo XX hadejado a más mexicanos sin educación que

98 Ibid., op. 58-61.

99 Maur Brederman, Euqene. A Studv ot PoliticaJ Parties andPotitics in Mexico Since 1890, Tesis para el grado de doc·torada sin publicar, University ot Illinois, Urbana. 1938,p.9.

100 L. Whetten, Nathan, Rural Mexico, Chicago. Universitv

ot Chicago Press, 1948, p. 103.

nunca antes. Conforme a Ruiz, la mitad delpueblo mexicano puede calificarse de analfa­beta.' o, En 1950, Cline estimó que el 90 porciento de todos los adultos no había cursadoeducación formal o que nunca había avanzadomás allá del ciclo de primaria en la escuela.' 02

Hay más analfabetas desde el punto de vistanumérico que antes. En 1958, el Presidentede la República calculó que eran 17 millones.Asimismo, el Secretario de Educación Públicaafirmó que muchos de los que habían partici­pado en las campañas de alfabetizaciónhabían perdido la poca desarrollada aptitudde leer, aunque en las estadísticas nacionalesse les clasificaba como alfabetas. En vista dela ausencia casi total de material de lectura enlos poblados, era de esperarse este resultado.

Por lo menos treinta niños deben vivir enuna comunidad antes de que ésta sea elegiblepara dotarle con una escuela. De los 88,850poblados reportados, aproximadamente cin­cuenta mil no cuentan con ningún tipo de es­cuela. En un pueblo del estado de Guerrero,con 8184 habitantes, sólo 20 habían terminadoel equivalente al sexto año de primaria. Enotra comunidad, de un grupo original de 3128estudiantes inscritos en escuelas primarias,sólo 97 terminaron la primaria. En el planonacional, el 85 por ciento de los niños inscritosen escuelas primarias, sólo 97 terminaron laprimaria. En el plano nacional, el 85 por cien­to de los niños inscritos en escuelas primarias,se encuentra en el Distrito Federal o en algunade las grandes ciudades. En el período de1952-1957, las escuelas primarias del DistritoFederal recibieron más del 25 por ciento de

101 Huiz , op. cit., p. 98

102 Cline, Mexico: Revolution (O Evotution, 1940-1960,p.20'.

3D REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

los fondos destinados a este renglón, en todala República.' 03 No sólo existe una ampliadiscrepancia entre las oportunidades educati­vas en las zonas rurales y urbanas, sino queen virtud de factores poi íticos hay gravesdesigualdades, incluso dentro de los gruposrurales marginados.,04 Un factor importanteen la desigualdad de oportun idades entre lasáreas rurales y urbanas ha sido que las perso­nas que egresan de programas de capacitaciónpara maestros se rehusan a regresar a la pro­vincia.'os

Un cambio importante de énfasis dentrode la educación ocurrió en México a partirde la década de los cuarenta. Los dirigentespoi íticos han procurado satisfacer a los gruposurbanos poi íticamente articulados y podero­sos. La meta de industrialización se estableciócomo objetivo nacional. En gran medida seolvidaron del idealismo y las reformas de ladécada de los veinte y desapareció el interésen la educación rural. Los presidentes, desdeAvila Camacho, han hablado en favor de losgrupos y sus necesidades incluyen escuelastécnicas y capacitación especializada. Losdesarrollos espectaculares de la universidadnacional y las mejoras educativas urbanas nohan llegado a la mayor parte de la población.Estos últimos grupos, sumergidos en la apat ía,aún viven en los márgenes de los sistemaspoi íticos y económicos. El evangelio de laindustria, influido por los empresarios y losindustriales, hizo hincapié en un sistema devalores basado en una cultura urbana. En

103 Ruil.Op. ctt .. pp. 197·207.

104 Lee Maver, Rodger, San Pablo Huixtepec: A Study ofSocial Class, Tesis para grado de maestría no publicada,Mexico City College, México, D. F.• 1959. pp. 28·30.

105 Hennessy.op. ctt., p. 124.

muchas formas, esta manera desigual de com­partir los frutos de la industrialización nosrecuerdan al porfirismo.' 06

Desde la II Guerra Mundial, el problemaeducativo ha consistido en el grado aterradorde analfabetismo, la escasez crucial de maes­tros, los problemas geográficos, de lenguajey, posiblemente el más importante de todos,la profunda apatía del pueblo. Aunque lascampañas de analfabetismo pueden iniciarsecon grandes fanfarrias y publicidad con laparticipación de presidentes, gobernadores ypresidentes municipales, y con las obligaciónde los empleados públicos a participar o de locontrario enfrentar multas y castigos, el en­tusiasmo se desvanece frente a las dificultades.La falta de interés o la concientización demales nacionales polrticos, sociales y econó­micos está profundamente arraigada en lacultura de México.

Los aspectos de educación antes mencio­nados, tienen una influencia indirecta en laadministración pública mexicana, como fac­tores fundamentales en la creación de unacultura poi ítica. Otros aspectos ejercen unainfluencia más directa en el desarrollo y posi­ción de la administración pública. Las cienciaspoi íticas, como disciplina académica, han reci­bido poca atención en México. Los cursos deciencias poi iticas constituyen sólo una pequeñaparte del programa de estudios en la carrerade Derecho. La administración pública no esuna división reconocida en la disciplina deciencias poi íticas y los pocos cursos que seofrecen en materia de administración corres­ponden a los campos de empresas y comercio.Poco se ha hecho en cuanto a investigación en

106 Hu¡z, op. cit., pp. 60·103.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 31

ciencias poi íticas y el uso de técnicas moder­nas de investigación está extremadamentelimitado. Aún prevalece el enfoque tradicio­nal que emplea el estudio de constitucionesy leyes formales.' 07 La etapa de desarrollo delas ciencias poi íticas en México ha obligadoa los alumnos a proponer soluciones a losproblemas poi íticos, a exigir el crédito y adeterminar las culpas; se evita el estudio porseparado y la explicación de instituciones yprocesos. La elaboración de teorras extensas,la práctica de citar a los clásicos, el asumirposturas ideológicas y tomar posiciones enjuicios de valor, han sido características delpensamiento poi ítico de América Latina. Laliteratura poi ítica mexicana tiene poco valor,según las normas angloamericanas sufre deuna excesiva y poco científica generalizacióny de una retórica vaga y subjetiva.' 08 Si bienestas diferencias son graves, desde el puntode vista angloamericano, al científico poi íticomexicano le beneficia o le aqueja, según laopinión del observador, la ausencia del con­flicto que existe entre el conductivista y eltradicionalista. El punto de vista de este últimosale victorioso y, estrictamente hablando, eltrabajo realizado por el conductivista norte­americano casi no se conoce en América La­tina.' 09

Algunos afirman que este estado relativa­mente subdesarrollado de las ciencias poi íti­cas y del estudio de la administración pública

107 Vtctcr Flores Olea, On PoJitical Science in Latin Ame­rica, en Diegues, Manuel, Jr. V WOOd Bruce, Social Scien­ce in Lsttn America. New York and Londcn: ColumbiaUníversttv Press, 1967. pp. 158-161.

108 Ibid.

109 Nun, José, Notes on Political Sctencie and Latin Americe,en Oiégues and Wood, op, cit., p. 83.

representa un estadio del desarrollo nacional.Las ciencias poiíticas sólo se pueden desarro­llar cuando la sociedad haya alcanzado unacierta etapa de desarrollo." o El movimientode reforma universitaria comenzó en Méxicoen 1951 y se inició una reorganización deprogramas de estudio, cursos, organizacionesy métodos didácticos.'" Sin embargo, hastala fecha no han surgido frutos significativosen el campo de las ciencias poi íticas ni en elestudio de la administración pública.

Un hecho que contribuyó significativa­mente al avance de la administración públicaen los Estados Unidos, prácticamente no seha dado en México. Este ha sido la organiza­ción de universidades particulares, ligas muni­cipales, institutos y grupos de buen gobierno,que promueven la investigación y el estudiode programas gubernamentales y el mejora­miento de la asistencia pública mediante laampliación y difusión del conocimiento. Enforma paralela, las universidades estatales yescuelas de administración pública se creancomo centros autónomos de estudios superio­res. Esto condujo a una multiplicidad de en­foques hacia el estudio de la administraciónpública; y no dominó la influencia del gobier­no nacional. En México y en América Latina,la práctica de donativos individuales de sumascuantiosas a universidades, bibliotecas y otrasinstituciones similares jamás se desarrolló.' 12

Casi todo el apoyo debe provenir de fuentesgubernamentales y éstas son a nivel nacional.No existe la diversidad en el desarrollo educa­tivo que se da en Estados Unidos.

110 Flores Olea, oo. cit., pp. 161-164.

111 Cebello.op. cit ., pp. 174-175.

112 H. Haring, Ctarence, The University in Latin AmericanUfeandCulture, p.123.

32 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

En América Latina, las universidades nohan desarrollado el concepto del servicio pú­blico en la forma en que se han hecho en laUnión Americana. Ambas partes enfocan concautela la idea de una función de servicio rea­lizada por las instituciones de educación su­perior. Por lo general, el gobierno elaboraplanes, o programas para prestar estos servi­cios y no recibe la asistencia de las universi­dades. Estas, con objeto de mantener toda laautonom ía posible, evitan toda relación .1' 3

Por ende, estas dos instituciones se tratan adistancia. La brecha es tan ancha, como loera hace medio siglo." 4

El interés hacia la administración públicamostrada inicialmente por las ligas municipa­les, institutos y otros grupos se limita a cam­pos concretos, objetivos, estrechos y pragmáti­cos, se avanzó sobre bases incrementabies. Lapsicología del latinoamericano con interesesmás bien teóricos y cósmicos tend ía a desde­ñar estos objetivos limitados y utilitarios. EnMéxico este enfoque ha restringido seriamenteel desarrollo de la administración pública.

Grupos de interés y administraciónpública

cada nación cuenta con algún método o pro­cedimiento para articular los intereses de losgrupos mayoritarios y procesar las demandasy reclamaciones de acción poi ítica. Sin em­bargo, las funciones de articulación y agrega­ción no adoptan la misma forma en todas lasnaciones. En una sociedad altamente desarro­llada los principales grupos o intereses se mo-

113 Benjamín,op. cít., p. 31.

114 Hermessv.on. cit., pp. 124-126.

vilizarán y organizarán en estructuras eficacesy la presión ejercida sobre los centros depoder protegerá los intereses del grupo. Estasactividades se organizarán formal y racional­mente, serán visibles y previsibles. En unasociedad en evolución no existe un sistemaelaborado de actividades de grupos de interés;no hay una división del trabajo compleja." 15

En una sociedad primitiva, la estructura for­mal y los procesos que unen los intereses sonsingularmente ineficaces. Las decisiones re­lativas a asuntos menores y mayores a menudorepresentan el ejercicio arbitrario del poder.Frecuentemente las elecciones se conviertenen un voto pasivo por el partido dominante oel 1íder. Las plataformas partidistas son gene­ralizaciones extensas y no constituyen unaexpresión eficaz de intereses. Es más factibleque la actividad de los grupos de interés seauna presión ejercida a través de contactosdirectos y personales con los centros de po­der."6 México, como pa ís en desarrollo y nodesarrollado, muestra las características de losgrupos de poder que varían desde las más pri­mitivas hasta las más avanzadas.

Existe una relación fundamentalmentedistinta entre el partido y los grupos de interésen México, comparada con la que predominaen Europa. Conforme a Blankstein, "en estospaíses 'occidentales' los partidos poi íticostienden a estar libres de la rigidez ideológicay son agregativos, es decir, buscan formarcoaliciones de grupos de interés lo más gran-

115 Pve. The Developing Afeas: Problems tor Research, yHenry W. Ehrmann, (ed.l. Interest Groups on Fourcominents. Pittsburgh: Uníversttv ot Pittsburg Press.1958. pp. 1-6.

116 W. Riggs, Fred , Administratian in Developing Countries:

The Theory of Prismatic Societv, Boston: HoughtonMuttlin Cornpenv. 1964, pp. 234-271.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 33

des que sea posible, ofreciendo alternativasaceptables de poi íticas públicas y personalpoi ítico,"11 7 Los partidos cuentan con unabase amplia y se distinguen claramente de losgrupos de interés; ocupan una posición entreestos grupos y las instituciones que formulanla poi ítica. Los grupos de interés procuranexpresar las necesidades de los grupos conmetas definidas más estrechamente. De acuer­do con los grupos aliados, procuran traducirsus demandas en la poi ítica pública a travésde cuerpos legislativos, la selección de perso­nal y la interpretación y ejecución del derechopúblico. En México, la diferencia entre par­tidos y grupos de interés no puede definirseclaramente. Los intereses principales se inte­gran en la estructura del partido; en lugar deser grupos autónomos, son partes integrantesdel partido oficial. No es posible que estosgrupos se trasladen libremente de un partidoa otro como en los Estados Unidos. El partidoúnico, aunque representa en forma ostensibletodos los intereses, está formado por grupossumamente disímiles y es difícil mantener launidad. 11 8 De ah í que exista un grado rela­tivamente bajo de agregación de intereses através del partido. Los límites entre el partido,los poderes legislativo y ejecutivo son muydébiles y gran parte de la función de conjuntola realiza el poder ejecutivo.

Cuando no la ejecuta el partido, "... lafunción de ejecución la realizan los compadresen forma secreta difusa, particularista y sub-

117 l. Blankstein, George, The Politics ot Latín America enGabriel A. Almond y James S. Coleman Iecs.I. The Po~

titlcs ot the Developing ,4rea Princeton University Presa,1960, pp. 501·502.

118 R. Brandenburg,Frank, The Making of Modern Mexico,p. 119.

terránea oo' en la burocracia, el ejército ..,',1 1 9Muchos especialistas en esta área han he­cho comentarios acerca de la característica deprocesos decisorios en México y América La­tina. Por ejemplo, Alexander, comenta acercade la tendencia que tienen los grupos empre­sariales, el grupo dominante, a preferir la in­fluencia entre bastidores que las actividadespoi íticas manlflestas.' 2o Las masas mexicanasejercen poca influencia directa sobre la formu­lación de poi íticas. "La tendencia en el sen­tido de que la toma de decisiones debe con­centrarse entre las pequeñas élites articuladasde la capital, es característica de las regionessubdesarrolladas y México no es ningunaexcepción. Los leves y sutiles cambios de in­terés y ipinión en la ciudad de México tienden,en muchas ocasiones, a ejercer mayor invluen­cia sobre la poi ítica nacional que un cambiosustancial en las zonas rurales,"121 La poi íti­ca pública está determinada por estos intere­ses urbanos concretos de los sectores poi íti­camente activos, y la formulación y ejecuciónde la ley refleja una adaptación por parte deestos intereses. Las actividades de estos grupostrascienden las opiniones de la prensa y delpúblico. En este proceso, los intereses de losgrupos que integran una mayoría, como laagricultura y la mano de obra, pueden nulifi­carse en los consejos internos del partido y elpoder ejecutivo." 22 Los límites entre la ela­boración y la aplicación de reglas han desapa­recido.

119 Almond, Introduction: A Funcional Approach to Comoparative eottucs, p. 40.

120 J. Alexander, Robert, Latín American Politics and Go­vernment, New York: Harper and How. 1965. p. 130.

121 Glade and Anderson, op. cit., p. 125.

122 Vernon,op.cit., pp. 154-155.

34 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Se ha descubierto la escasa investigaciónen materia de grupos de interés en México.Sin embargo, hay suficiente información dis­ponible para proporcionar una introspeccióngeneral de las organizaciones y los métodosempleados por dichos grupos.' 23 El esquemamexicano de actividades difiere en forma im­portante del esquema que se da en la UniónAmericana. Falta el ethos pragmático y nego­ciación. Hay una distribución diferente de loscomponentes tradicionales y racionales de lacultura poi ítica. La cultura mexicana se ase­meja a la francesa en el sentido de que el ele­mento racional toma la forma de " ... unaracionalidad de valor absoluto en lugar deemplear una racionalidad instrumental de ne­gociación. Su racionalidad tiende a ser apo­cal íptlca en lugar de ser cívica o pragmáti­ca ....., 24 Esta diferencia en el sistema devalores obliga a introducir las actividades delos grupos de interés por conductos diferentesa los que hay en Angloamérica.

El rápido acrecentamiento de poder porparte del ejecutivo aumentó las tendencias delos grupos de interés a fin de buscar el accesoa este poder en casi todo el mundo.' 25 EnMéxico, la larga tradición del dominio ejecu­tivo requirió que el grupo de interés se con­centrara primordialmente en el poder ejecuti­vo. Dado que el poder poi ítico se concentraen la cima de la jerarqu ía, el acceso al Presi­dente de la República es la meta principal dela estrategia de los grupos de interés.' 26 Las

123 Kling, Merte. A Mexican Interest Group in Acrior'1,Englewood Cliffs. N. J.: Prentice-Hatt. l nc., 1961, p. 1.

124Ibid.,p.37.

125 Ehrman, op. cít., pp. 1-6.

126 Kling, A Mexican tnterest Group in Acrion, p. 45.

dependencias administrativas de posrcron se­miautónoma no existen en el sistema poi íticomexicano. El control presidencial sobre losorganismos ejecutivos es mucho más directoy eficaz que en los Estados Unidos.' 27 Losgrupos de interés ejercen poca presión sobreel poder legislativo. Los intereses principalesno intentan influir en la elaboración de unainiciativa de ley ante el Congreso.'28 Puestoque no existen centros de poder autónomosen el poder legislativo como comités o perso­nas que dominen un ámbito dado, los gruposde interés no se preocupan mayormente porel poder legislativo. Los tribunales tampocodesempeñan un papel importante: el litigiono tiene una función importante al decidir lapoi ítica pública.' 29 En función de los objeti­vos de los grupos de interés, el enfoque de laatención en el poder ejecutivo es poi íticamen­te realista.

Con frecuencia se apela a nivel presiden­cial o secretarial aún cuando un funcionariode menor jerarqu ía sea el responsable directodel asunto. Se resuelve a nivel superior y des­pués pasa al nivel inferior para su instrumen­tación. Incluso los grupos rurales de relativaintrascendencia presentan sus peticiones direc­tamente ante el Secretario o el Presidente.' 30

En años recientes la industria automotrizse ha convertido en parte importante de laeconom ía mexicana, tanto desde el punto devista económico como poi ítico. El proceso

127 Alexander, op. cit., p. 42

128 Kling, A Mexican trnerest Group in Action, p. 4.

129 Grade and Anderson,op. cit., pp. 156-157.

130 tu«.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 35

de llegar a una decisión en cuanto al númerode automóviles que se importarán nos dan unaidea de la penetración de las acciones de losgrupos de interés y al proceso decisorios. Losproductores y concesionarios llegan a una ci­fra que se recomendará al Secretario de Indus­tria y Comercio. Por lo general, revisa dichacifra y se la envía al Presidente para que éstetome la decisión. Los dirigentes y represen­tantes de la industria entonces llevan sus pe­ticiones directamente al Presidente; éste, des·pués de considerar y consultar con las partesinteresadas, llega a una decisión. Se cierra elcaso, salvo por contacto y presiones indivi­duales sobre la Secretaría, en cuanto a la asig­nación de cuotas individuales. En todas estasactividades, los argumentos metafísicos tienenel mismo peso que las estad ísticas y loscómputos de los economistas.' 31 Este proce­so ha sido substanciado por otros estudios; elpresidente tiene la última palabra; no se puedeapelar ante el poder legislativo; el ejerciciodel poder es directo y, las actividades de losgrupos de interés son más personal izadas queen pa íses, como los Estados Unidos, donde laactividad de los grupos de interés está másinstitucianal izada.

La relación que existe entre los grupos deinterés y el gobierno de México tiene un mar­cado contraste con la que ocurre en la UniónAmericana. En este país, la existencia de unaamplia variedad de asociaciones voluntariasautónomas produjeron un impacto importan­te en la forma que funciona el proceso poi íti­co. La existencia de estas asociaciones libresalentó una iniciativa individual para empren­der acciones colectivas de todo tipo. En lugar

131 Seligman , Daniel, The Maddening, Promising MexicanMarket, Fortune. L/I/, Januerv. 1956. pp. 106-107.

de generar un interés pasivo por parte delciudadano, alienta un interés activo. Enfatizóla actividad voluntaria y no la gubernamental;requirió que las autoridades poi íticas fuesenmás circunspectas en el ejercicio de poderes."La capacidad que tiene el hombre de unirsea esfuerzos conjuntos para lograr sus propiospropósitos era en sí hostil a la tiranía."132La acción a través de una libre asociaciónse convirtió en una costumbre en Angloamé­rica y fue posible emprender mayores empre­sas mediante la acción privada.

En comparación a lo anterior, en Méxicola organización de los grupos de interés es engran parte creación de las autoridades poi (ti­caso A pesar de que el esquema de las activi­dades de los grupos de interés ha logrado unacreciente importancia y nuevas formas de ex­presión en la fase industrial, en México seconoce su existencia desde hace mucho tiem­po. Siempre existió una íntima relación entrela ley y las autoridades poi íticas. Uno de losprimeros grupos que se organizaron en Méxi­co fue la asociación ganadera o meste, que secreó en 1539.' 33 Estructurada conforme a laorganización matriz en España, formuló suspropios estatutos que fueron aprobados porel Virrey y las autoridades reales en España,Se convirtió en un eficaz protector de los inte­reses de los ganaderos en función de la distri­bución de la tierra y precios garantizados. 1 34Todos los ganaderos que tenían un númeromayor de reses que el especificado, ten íanque unirse a la mesta y asistir a las reuniones.La mesta se encontraba sujeta a reglamentos

132 Handlin, oo. cit ., p. 112.

133 Cheve! ter. Land and Society in Colonial Mexico: TheGreat Hacienda, p. 85.

134 Ibid., pp. 87·92.

36 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

reales insignificantes y constituía, de hecho,una rama del gobierno.' 35 Sin embargo, losintereses primordiales se consultaban antesde tomar las decisiones que influían en lospropios intereses. Los funcionarios reales noeran inmunes a las presiones provenientes deestos intereses. ' 3 6 Esta relación estrecha ysemioficial de los grupos de interés y el go­bierno continúa hasta la fecha.

La relación de la corona española con elMéxico colonial, era de una ley omnicontro­ladora. Las leyes y reglamentos extremada­mente detallados colocaban al comerciante oempresario a merced de las autoridades. Losgobernados ten ían que comprar favores delgobernante a fin de sobrevivir; la actividad delos grupos de interés fue en gran medida elencontrar un patrón, un protector o el sobor­no y esto se aceptaba como un costo rutinarioal efectuar los negocios. Por lo tanto, la pro­tección se obten ía comprándola, no por dere­cho ni como consecuencia del poder indepen­diente de los grupos de interés. 37

Ya en la época de la independencia se ha­bía creado un procedimiento aceptable parala consulta de intereses afectados en la formu­lación de poi íticas. Se designaba una juntede militares, eclesiásticos o ciudadanos pro­minentes para considerar un problema espe­cial. Se invitaba a la junta a discutir el asunto

135 H. Dusenberry, William, The Mexican Mesta: The Admi­nistrstion of Ranching in Colonial Mexico, Urbana.ttfmois: The Untversttv ot Htmoís Press, 1963. pp.58-66.

136 Wayne Poweu. Phillip , SoJdiers, Indians and Si/ver: TheNorrhward Advance of NewSpain 7550-1600, Berkelevand los Angeles: Uníversirv of California Press. 1952,p.80.

137 Vernon, op. cit, pp. 30·31.

y a llevar los hechos ante las autoridades po­Iíticas. Podían presentarse las peticiones. Laactividad de los grupos de interés era intermi­tente, pero el grupo articulado ten ía canaleslimitados para ejercer presión sobre los legis­tadores." ' 8 La expresión de intereses eraposible sólo para las clases altas; las masaspod ían expresarlos sólo mediante movimien­tos anómicos.

Durante el porfiriato ya eran disponibleslos métodos probados por el tiempo para con­trolar los intereses principales de la sociedad.Su poi ítica hacía que valiera la pena unirseal dictador. A los grupos de bandidos o pre­suntos oponentes se les incorporaba al ejér­cito mexicano y recibían buenos sueldos. Losgrandes terratenientes veían que era fácil am­pliarse; pocos tenían títulos válidos de sustierras y éstos se volvían sólidos únicamentemediante el apoyo leal de Díaz. La aplicaciónselectiva de las leyes ayudaba a aislar enemigoso llevarlos a su redil. Se compraba a aquellosgrupos que eran considerados indispensablespara el mantenimiento del sistema; otros fue­ron neutralizados por la fuerza. Los campe­sinos y los trabajadores, aislados, sin unidadni sentido de los propósitos, no eran indispen­sables para Díaz y sus intereses eran ignoradoso suprimidos.' 39 Las presiones poi íticas des­cendían en la jerarquía, en lugar de ascender.No era posible realizar actividades institucio­nalizadas de los grupos de interés; dichasactividades adoptaban una forma que se ade­cuaba peculiarmente a la dictadura estilomexicano.

138 Lee Benson, Nettie. La Diputación Provincial y el Fe­deralismo Mexicano, El Colegio de México, 1955, pp.105.138-'39.

139 Vernon,op. cit., pp. 48-49.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 37

La fragmentación de los intereses princi­pales por la Revolución y su renuencia a for­mar grupos para efectuar acciones concerta­das, condujo a esfuerzos por unir a estosgrupos como un asunto de poi ítica nacional.En este proceso se emplearon formas proba­das históricamente. Estos grupos organizadospor el gobierno pueden servir a un doble pro­pósito: aumentar el poder de negociación delgrupo y conseguir su apoyo poi ítico al incor­porarlos a la estructura del partido. Los cam­pesinos, numéricamente el grupo de interésmás grande, se organizó de esta manera. ElPresidente Cárdenas reconoció que las masasrurales tenían deficiencias en cuanto al espí­ritu cívico y eran incapaces de hacer una dis­tinción entre libertad y licencia. Creía queesto se podía superar, por lo menos en parte,creando un sistema que les permitiría partici­par en el proceso poi ítico. Un mes despuésde haber tomado el poder, emitió un decretoejecutivo para organizar a los ejidatarios delpaís. Se les otorgó, en una medida limitada,la facultad de defender sus intereses. Desdeel punto de vista del gobierno, los peonesorganizados podrían emplearse como un con­trapeso poi ítico frente a los hacendados. 14 oLa organización ra robustecido la voz delpeón en los consejos nacionales. Un canalpermanente y formal de comunicación haunido, en cierta medida, a un grupo que an­teriormente se encontraba desintegrado e im­potente. Existe un sentido más vigoroso desolidaridad dentro de este grupo que se incor­poró en la vida pol ítica nacional por primeravez sobre una base slsternátíca.' 4 1 Se creó la

140 Brandenburg, The Making of Modern Mexico, pp. 78-84,163-114.

141 Glade and Anderson, op. cit., p. 63

organización a través del patrocinio guberna­mental y no por la unificación de interesesdesde abajo.

En el campo industrial y comercial serequiere, por ley, que cada empresa valoradaen una cantidad excesivamente moderna per­tenezca a una organización semioficial. Dichosorganismos, creados y promovidos por el go­bierno, tienen el propósito de resolver proble­mas especiales del grupo y de formalizar larelación con las dependencias gubernamenta­les. Mediante el Derecho Público, México haidentificado a estos organismos como vínculoentre la iniciativa privada y el gobierno.1 4 2

Las asociaciones cuentan con una amplia baseen cuanto a sus miembros. Muchas de ellasestán formadas por personal profesional yson financiadas con cuotas o impuestos. Lascámaras están sujetas a estrecha regulacióny control gubernamentales. El Secretario deIndustria y Comercio determina la rama a lacual debe pertenecer una industria y debeaprobar el establecimiento de ramas; puedeconvocar a reuniones y los representantes delgobierno tienen el derecho de asistir, pero node votar. La toma de decisiones en las Cámarases ostensiblemente democrática, pero las ma­sas casi no participan. Se consulta a las cáma­ras en cuanto a sus opiniones acerca de poi í­ticas que afecten a una cámara en particular.Habitualmente, las dependencias ejecutivasconsultan a las cámaras correspondientes an­tes de introducir alguna legislación. Aunquela consulta es más importante en la forma queen el fondo, las asociaciones tienen influen­cia. 1 4 3 Las asociaciones se localizan primor-

142 R. Brandenburg,Frank, Organized Business in Mexico,Inter-Amerícan Economic Affairs, XI/, no. 3.Winter, 1958, pp. 29-30; y Mosk, op. cit ; p. 22.

143 Brandenburg, Organized Business in Mexico, pp. 32-36.

38 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

dialmente en las zonas urbanas y se excluye laparticipación de algunos grupos en el partidooficial. Sin embargo, para los grupos más im­portantes, hay canales alternativos de accesoa la autoridad poi ítica.

El gobierno utiliza a los trabajadores paracontrarrestar a los grupos empresariales. Elgobierno cuenta con suficiente control sobreel movimiento obrero para garantizar que lostrabajadores no puedan actuar como uncentro autónomo de poder. Una serie de sin­dicatos han sido apaciguados y de hecho sonagentes del gobierno. Las disposiciones jurí­dicas detalladas para la protección del obreroha sido un arma de doble filo. La aplicaciónselectiva es suficiente para mantener discipli­nados a los sindicatos. Estos incluyen a lossindicatos de maestros, de personal público,así como a los gremios de obreros.!"

El amplio campo de acción de la actividadgubernamental en los ámbitos socioeconómi­cos ha contribuido a la fuerte influencia po­Iítica sobre las actividades de los grupos deinterés. El gobierno mexicano tiene la libertadde entrar a muchas áreas que ser ían cerradasa la actividad gubernamental en los EstadosUnidos por grupos de interés bien organiza­dOS.14 5 Existe una larga tradición de inter­vención y regulación gubernamental en unaamplia variedad de actividades sociales y eco­nómicas. El federalismo no ha impedido laentrada del gobierno nacional en estas áreasy cuando surgen los problemas el supuesto

144 Ruiz , op. cir., pp. 120-121; Brandenburg, Mexico: AnExperimenr in ¡l One Party Democracy, p. 208; y Jo

Banks, Mary. A Stuav of the Federal Labor Code otMexico, Tesis para maestría no publicada. ColumbiaUntversttv, New York, 1948, p. 26

145 Vernon, op, cit .• p. 10

habitual estará en favor de las actividadesgubernamentales. La Constitución tiene untono enfáticamente positivo en función delámbito de las actividades gubernamentales.1. 6Esto generó un impacto significativo sobrelas actividades de los grupos de interés.

Al ejercer estos amplios controles sobrela economía, por lo general, el poder legislati­vo aprueba leyes en una forma muy general ylos organismos administrativos son los que"completarían los detalles". El poder legis­lativo no proporciona directrices y normaseficaces para su instrumentación, sino que sonasuntos que quedan a la discreción del ejecu­tivo. Por ejemplo, una ley de exención de im­puestos muy importante condonaba diversosimpuestos a las empresas que llenaban losrequisitos conforme a la Ley. Esto constituyóun importante subsidio para dichas firmas. Sinembargo, la ley no previó directrices en cuantoa las industrias que debían considerarse "fun­damentales para el desarrollo industrial delpaís."l' 7 Se dejó totalmente al arbitrio de laSecretaría de Industria y Comercio el determi­nar si una empresa dada pod ía calificar o no.El Secretario estaba autorizado a establecerdichas normas y directrices mediante regula­ciones administrativas. Seis años después deque se aprobó la ley, no se habían adoptadodichas regulaciones y se clasificaba a las indus­trias y empresas individualmente.l t" Estosprocedimientos administrativos proporciona­ban un control de vida o muerte sobre indus­trias importantes sin ninguna responsabilidadante el Congreso, los tribunales o la opinión

146 Cline, Mexico: Revolution to Evotution, 1940-1960,p.137.

147 Mosk,op. cit ., p. 64-65.

148 Ibid.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 39

pública. El acceso de los grupos de interés alos agentes de decisión es un aspecto esencialpara sobrevivir bajo dichas disposiciones. Estealbedrío administrativo no es ejercido por eljefe de dirección o funcionario de igual rango,sino que el poder real se centra en manos delPresidente o del consejo interno.1 4 9 De ahíque los altos funcionarios administrativos seanrelativamente impotentes, comparados con losde Estados Unidos. Este enfoque sistemático adependencias, comisiones y burócratas de altonivel no es tan eficaz en México como en laUnión Americana.

A pesar de que un partido expresa en for­ma ostensible los intereses de todos los gru­pos, hay otros conductos disponibles y algunosgrupos ajenos al partido han tenido mejorsuerte que otros que se encuentran dentro.Los canales de comunicación entre los gruposmás poderosos y el Presidente han estado fue­ra del PRI.'5o Hay un gran número de gruposindustriales y asociaciones de banqueros conamplia base. Sin embargo, estos grupos orga­nizados formalmente no proporcionan el acce­so más eficaz al poder. Un agrupamiento deempresarios, paralelo al consejo interno ytraslapando parcialmente con el sistema po­Iítico, ofrece un acceso más eficaz al poder.Este sistema intrincado de alianzas y relacio­nes personales vinculan a la mayor parte delas industrias e instituciones financieras másimportantes. El acercamiento a las autorida­des poi íticas se realiza a través de una perso­na influyente o un accionista mayoritario, através de las conexiones adecuadas. Este acer­camiento será más bien con base personal,

149 Brandenburq, The Making o' Modern Mexico, p.4.

150 Vernon,op. cit... p. 15.

que institucional.' 51 Aquellos subgruposcuya organización es informal resultan máseficaces al tratar con los organismos guberna­mentales que los grupos con organización yreconocimiento legales. Los intereses primor­diales se tramitan directamente con las depen­dencias adecuadas sin tener que pasar a travésde las organizaciones miembros. 152 Esto escongruente con las tendencias individualistasque se observan en otros lugares. Falta expe­riencia en la organización y participación enestas actividades. Los grupos de interés aún noadquieren el nivel de organización que se ob­serva en los Estados Unidos. Pocos han es­tablecido aparatos de gestión. 153 Es pocoprobable que las personas contribuyan encausas a largo plazo o donde no se manifies­ten beneficios inmediatos. La mayor parte delos fondos del Instituto, un grupo de presiónorganizado formalmente, proviene de organis­mos relacionados con el exterior u otros órga­nos mexicanos atípicos.154

Muchos de los grandes terratenientes evitanser miembros del partido; prefieren tratar di­rectamente con la secretaría correspondiente.Muchos de ellos son propietarios de tierrasque exceden del límite permitido por la ley yconsiguieron dichas tierras por medios extra­legales. El gobierno cuenta con facultad dis­crecional para expropiar dichas tierras. La po­sesión continua de las mismas indica la in­fluencia de los propietarios. 155 Esta influen-

151 Ibid., pp, 18-21.

152 tbia ,

153 Alexander , op, cit., p. 42.

154 Kling, A Mexican tnterest Group in Action, p. 26.

155 Vernon,op. cit., pp. 18-21.

40 REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

cia es recíproca; la posesión de la tierra porconsentimiento tácito del régimen deja al pro­pietario con la única alternativa de apoyar algobierno. Una rotación poi ítica importantepodría ser desastrosa para los grupos favore­cidos.

El grupo más importante en la moderniza­ción e industrialización de México es el nuevogrupo de industriales que comparten unaperspectiva común en la política económica eindustria nacional. El grupo es de reciente ori­gen y numéricamente pequeño; difiere de laantigua élite financiera en su actitud frente alas poi íticas gubernamentales. Esta última, si­guiendo la desconfianza tradicionalmente ca­pitalista hacia el gobierno, se rehusa a verloemprender programas amplios y globales. Te­me un control burocrático sobre el ámbitoeconómico. El nuevo grupo contempla la in­dustrialización como la forma fundamentalpara modernizar la sociedad en México, asícomo para servir a sus propios intereses direc­tos. Al conseguir estas metas, visualizan al go­bierno como un aliado indispensable, un agen­te de la industria. l 56 A través de un vigorosoliderazgo han logrado obtener el apoyo de losgrupos poi íticos dominantes, al identificar susmetas con las perseguidas en México como na­ción. Han explotado hábilmente las apelacio­nes de nacionalismo y de un sentimiento anti­norteamericano. Este grupo espera que se leconsulte en materia de toma de decisiones ad­ministrativas y políticas, en planes de accióngenerales. Este grupo, oportunista y cambian­te en poi (tlcas, tiene suficiente poder para re­querir al ~obierno a que cumpla con sus de­mandas. 15 El acceso al poder polrtlco es

156 Mosk.op. ctt., p. 104.

157 Ibid .• pp. 22·37. 46·52.

esencial, dado que las poi (ticas gubernamenta­les son decisivas en la capacidad que tiene laindustria para competir con empresas extran­jeras e incluso cuáles empresas mexicanas de­ben sobrevivir. l 56

En años pasados, los militares sostenían elequilibrio del poder y eran demasiado fuertespara considerarlos sencillamente como un gru­po de interés. Sin embargo, en la actualidad seencuentran bajo el control de las autoridadespolfticas y es un mero grupo de interés pode­roso entre otros muchos. Es atinado que elPresidente proporcione beneficios y obtengaapoyo mediante poi íticas favorables, pero lasfuerzas militares ya no tienen el poder delveto sobre las poi íticas nacionales. 159

En todas las naciones, la desigualdad de ladistribución del poder poi (tico escaracterfsti­ca. En México esta disparidad alcanza un gra­do extremo. Al efectuar un análisis de las ac­tividades de los grupos de interés y el accesoal poder, deben tenerse en mente constante­mente las distinciones entre los grupos comoconjuntos de personas y los grupos que estánorganizados y han expresado objetivos y pro­pósitos. Los primeros casi nunca cuentan conpoder, mientras que los últimos pueden hacerque su poder efectivo incida en el sistemapoi ítico. En México, al igual que en la mayo­rfa de los países en desarrollo, un hecho detrascendente importancia es la existencia deun gran número de grupos cuyos intereses noestán formulados, expresadoso representados.Grandes grupos, desde el punto de vista numé­rico, no cuentan con voceros y juegan un pa-

158 Ibid., pp. 130-132.

159 Cune. México: Revolution ro Ello/urían 1940-7960,pp. 175·176.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 41

pel intrascendente en el proceso poi ftico. Laestructura poi ftica sólo responde a los gruposurbanos y a las clases media y alta. Al igualque en la mayorfa de los pafses en desarrollo,el partido y las instituciones poi fticas son a­gentes de las clases altas. Según Scott, "sncon­tramos en el México rural un ejemplo casi clé­sico de la posición ineficaz en el proceso po­I ftico de gran número de personas no entera­das, desorganizadas y desinteresadas en comopetir con grupos más pequeños, pero poi ítlca­mente agudos y organizados."160

Los indios jamás se han podido organizarpara la consecución eficaz de metas polfticas.Aunque esta metas nunca se han formuladoen forma expl (cita, un gobierno débil, rnal or­ganizado, descentralizado y administrado enforma poco eficaz ha sido el objetivo. Al iden­tificar un gobierno eficaz con el despotismo,los indios deseaban un gobierno débil e inefi·caz. La geograffa, las barreras del lenguaje yla falta de comunicación, han evitado que losindios actúen de común acuerdo y nunca hansido capaces de unir sus interesesa los del go·bierno nacional.16l

Salvo el caso de la Iglesia y los grandes te­rratenientes, pocos de los intereses rurales hanpodido ejercer presión sobre los centros depoder. En forma tradicional, ha existido unatendencia para que cada grupo actúe en foroma aislada. Ocupan una posición muy preca­ria. Padecen una falta de acuerdo en cuanto ametas comunes, I fderes y organización efecti­va; polfticamente inertes, los campesinos son

160 E. Scott. Robert, Mexican Govemment in Transition,Urbana. lltinoies: Uníversity of lllinois Press, 1959,p.71.

161 Btanksten. The Potttics of Latin Amertce, p. 505.

poi fti camente impotentes. Aunque el hacen­dado ha sido sustituido en gran medida por elejido y la banca de crédito, el campesino esimpotente frente a la élite poi ftica. La estruc­tura monolftica creada por D faz ha sido reern­plazada por la estructura monolftica del PRI yla burocracia agrícola.

Muchos de los grupos urbanos no se hanincorporado al sistema nacional y polftico.Lewis encuentra, por ejemplo, que porcionesconsiderables de la población urbana, algunasen terrenos de la capital nacional, no partici­pan realmente en la vida nacional. No sonmiembros de sindicatos, no tienen interés enel partido polftico, no participan en la seguri­dad social, no son derechohabientes de los di­ferentes programas gubernamentales, sín ern­bargo, la falta de integración social no es unfenómeno que se limite a las áreas rurales.162

Los artesanos y pequeños empresariosurbanos son relativamente impotentes. Lasindustrias en pequeña escala y la artesanfa,aunque numéricamente más grandes y antiguasque las del nuevo grupo, tienen poca impor­tancia poi ftica. Ni siquiera como grupos re­gistran opiniones acerca de asuntos de poi fticaeconómica nacional. Las empresas que tienenel poder de conseguir concesiones impositivasy legislación favorable mediante la toma dedecisión ejecutiva son las grandes, no las pe­queñas y desorganizadas. 163 El poder no sedistribuye en proporción a números o a larelación de las demandas de los grupos de in­terés con poi fticas u objetivos nacionales. Sedistribuye conforme al acceso que tienen los

162 Lewis, The Children of Sanchez: Autobiography of a

Mexican Family, p. XVII.

163 Mosk,op. ctr., pp. 24,195-196.

42 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

grupos de interés a los centros de poder poi í­tico. El sector popular del partido disfruta deuna influencia, fuera de proporción al númerode personas involucradas. El artesano y elpequeño empresario cuentan con númerosque podrían traducirse en poder durante laselecciones, pero dado que las decisiones enel sistema de partido único no se forman me­diante el proceso electoral, sino en los conse­jos internos del partido y de la familia oficial,el efecto de dichos números se reduce drásti­camente.1 6 4

Importantes proporciones de la poblaciónmexicana se enfrentan a los impedimentos dela articulación de intereses conforme a la hi­pótesis planteada por Almond para las masasde las áreas en desarrollo. "En cuanto al estilode articulación de intereses, mientras máslatentes, difusos, particularistas y afectivossean los patrones de articulación de intereses,más difícil será agregar intereses y traducirlosen poi íticas públicas."! 6 5 En México, lasmasas pagan las sanciones por sus debilidadescomo lo atestigua la distribución de la produc­ción nacional.

Las técnicas empleadas por los grupos deinterés deben relacionarse con los recursos delpoder del grupo y con la estructura organiza­cional del sistema poi ítico. Una característicadel estilo mexicano y latinoamericano dearticulación de intereses ha sido un enfoquemás de petición, que de negociación. Debidoa las diferencias relativas a la posición delpoder entre el solicitante y el funcionario,

164 Needler, op. cit., pp. 47-49.

165 A. Almond, Gabriel and Bingham Powell G" Jr., Campa­rstive Politics: A Oevetaomentst Approach, Boston:Llttte. Brown and Comnenv. 1966. p. 36.

un enfoque de negociación sería inadecuado;el sujeto debe apelar en lugar de demandar.1 6 6

Durante la época colonial, las solicitudes eranmás bien rutinarias. Sin embargo, en ocasio­nes, el Virrey verificaba las peticiones y es­cuchaba a los que se opon ian a las mismas.Los eclesiásticos, mineros, gremios y gruposrelacionados también hacían peticiones direc­tas al Rey y estas en ocasiones producíanresultados.' 67 Este derecho de petición re­cibió protección constitucional en el Méxicomoderno. La autoridad a la cual se dirige lapetición debe responder por escrito y dentrode un período prescrito. Este procedimiento,una parte de la Constitución de 1857, fuefortalecido en 1917. 1 6 8

El enfoque de peticiones se emplea comoparte del proceso electoral. Las autoridadeslocales en los pueblos y grupos relacionados,suelen presentar peticiones al candidato presi­dencial, el candidato destinado a ganar en elsistema de partido único. Durante algunascampañas el candidato envía personas a luga­res remotos con equipos de grabación, a finde reunir peticiones de grupos que no puedevisitar personalmente. Estos no son ritualesvacíos ni futiles; muchas de las peticiones seejecutan.

En vista de las fuertes tendencias haciael personalismo en el sistema poi ítico mexica­no, la actividad de los grupos de interés semanifiesta frecuentemente a través de rela-

166 Grade and Anderson, op. cit., p. 134.

167 Powetl,op. cit ., pp. 92-99, 173-175.

168 Branch H. N., The Mexican Constitution ot 1911 Com­pared with the Constitution o, 1857, Phuedelphíe: TheAmerican Academy of Poltticat and Social Science.1917,p.5.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 43

clones y contactos personales. Las relacionespersonales entre individuos clave son un asun­to de enorme importancia. Cabe enfatizar "laimportancia de las amistades personales yrelaciones familiares en actividades de gestiónen los países latinoamericanos. En muchas deestas naciones la textura que mantiene unidala trama sigue siendo en gran medida la seriede relaciones de amigo a amigo, de familiar afamiliar y de dueño a cliente. Al tratar de ob­tener una legislación favorable y accionesadministrativas amistosas, dichas relacionesson de primordial importancia."169 Méxicono es una excepción a esta generalización.

Otro aspecto en la cual el sistema mexica­no difiere del Angloamericano, por lo menosen grado, es el uso sistemático de anuncios enlos periódicos con objeto de influir en la tomade decisiones. Las cámaras de los grupos in­dustriales colocan cientos de anuncios en pá­ginas completas en los periódicos del DistritoFederal y estos esfuerzos, dentro de ciertos1ímites, han sido eficaces.' 7 o Los anuncios ylemas en las paredes ejemplifican esta mismatécnica. Parece ser que estos esfuerzos se en­caminan más a lograr la atención de los 1íderespoi íticos que a despertar la opinión pública.Falta en gran medida una masa pública infor­mada, interesada y articulada.

Con frecuencia, las actividades de los gru­pos de interés toman la forma de manifesta­ciones públicas. El papel desempeñado porlas asociaciones estudiantiles y otros gruposanómicos es bien conocido por la mayoríade los estudiantes de poi ítica latinoamerica­nos. Las manifestaciones públicas han sido

169 Alexander,op. cit., p. 135.

170 Mosk, op. cit., pp. 76-84.

una forma eficaz de influir en la poi ítica pú­blica. Durante mucho tiempo se ha consideradouna manifestación pública exitosa, como vozdel pueblo, de ah í que es poco acertado quelos funcionarios públicos la pasen por alto.' 71

El cohecho, un método ilegítimo peroeficaz de influir en los agentes de decisión,se ha utilizado durante años en la culturapoi ítica mexicana. En ocasiones una industriadeterminada sobornará al funcionario direc­tamente sin efectuar consultas con su cámara.En el próspero período posterior a la " Gue­rra Mundial, se acostumbraba que los empre­sarios mantuviesen un fondo de mordida. Estefondo, para propósitos de soborno, se consi­deraba como un costo normal para la empre­sa.' 72

El esquema de actividades de los gruposmexicanos de interés en el pasado, es relati­vamente claro; la medida en la cual ha cam­biado y la velocidad del cambio es más difícil.Es inevitable el cambio en la posición relativade los intereses principales, a medida que lanación es más industrializada y que la eco­nomía se torna más independiente y con unatecnología compleja. En muchos aspectos,el esquema de las actividades de los gruposde intereses mexicanos a mediados del sigloXX, se asemeja al de los Estados Unidos aprincipios del siglo XIX. Durante estas épocas,la formulación de la poi ítica en los EstadosUnidos tuvo lugar en estrechos círculos oficia­les. Debido a la mala comunicación, habíapoca discusión poi ítica y escaso debate deasuntos para orientar la formulación de poi í-

171 Blanksten, The Polítics ot Latin America, p.499.

172 Brandenburq, Mexico: An Experiment in a One PartyOemocrscv, op. 299-300.

44 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

ticas. La élite poi ítica tomaba las decisiones yel público en general demostraba su aproba­ción o desaprobación mediante el procesoelectoral, después de haberlas tomado.' 73 Eldesarrollo posterior de México bien podríaresultar de un parecido más cercano al esque­ma occidental para conjuntar y expresar losintereses. Ya se observa un descenso en latoma de decisiones persona lista, así como enla capacidad del Presidente para tomar todaslas decisiones.' 74 Aunque estos aconteci­mientos van en contra del sistema de valoresdel pa ís, es probable que se manifieste ciertaaceptación de estas tendencias, dado que lasalternativas son inaceptables. La toma de deci­siones de ajuste mutuo ofrece ventajas paralos grupos en competencia y es una fuerteinfluencia para la moderación. Estos grupostienen fuertes motivos para tomar decisionesque sean aceptables para todos y esto facilitael acuerdo. Un ethos de negociación no sólose torna aceptable, sino necesario.' 75 Sinembargo, estos cambios no se pueden darrápidamente. Los grupos que obtienen venta­jas del status qua tienen mayor poder queaquellos que desean el cambio. Los cambioshacia una articulación más abierta y eficazde los intereses de todos los grupos debenevolucionar lentamente y conforme a la tra­dición poi ítica mexicana.

173 D. White, Leona-d. Tne Jeffersonian: A Study in Ad·ministrative History, 1801-1829, New York: The Macornillan Press, 1951, p. 44.

174 Brandenburg, Mexico: An Exper¡ffll1nt in a One PartyDemocracv. pp. 229-300.

175 Jones Shafer , Robert, Mexico: Mutual Adjusrment Plan­ning, Svtacuse: Syracuse Uníversírv Presa. 1966. p.XXIII.

Partidos políticos y laadministración pública

En las sociedades modernas el individuo nopuede funcionar como una unidad poi íticaautónoma. Sólo a través de un partido poi íticose pueden articular eficazmente las demandasy necesidades, plantear alternativas, seleccio­nar candidatos, formular disposiciones parala sucesión en el cargo y lograr que las estruc­turas gubernamentales sean responsivas alpúblico.' 76 Los Estados democráticos yaquellos que simulan los métodos democráti­cos utilizan a los partidos poi íticos como ele­mentos fundamentales en el proceso poi ítico.En función del insumo, el partido desempeñaun papel indispensable en la formulación depoi íticas. Por otra parte, el sistema admin is­trativo está diseñado y sostenido para ejecu­tar e instrumentar las decisiones relativas alas decisiones poi íticas tomadas por los orga­nismos poi (tices: primordialmente sirve comouna función del producto. Sin embargo, loscontactos entre el sistema del partido y elsistema administrativo no se limitan a aquelloslogrados a través de las estructuras poi íticasformales, sino que interactúan directamenteentre sí. Ambos son subsistemas dentro de unsistema común de mayor tamaño y hastaun tal grado que existe un traslape entre susfunciones.

Un partido poi ítico no se crea como unfin en sí, sino con objeto de lograr metas con­cretas. Los grupos poi íticos, incluso los indi­viduos, crean los partidos para la consecuciónde dichas metas. Los factores ecológicos in­fluirán en el sistema de partidos. La estructu-

176 Kev V. D., Politics, Parries and Pressure Groups, NewYork Thomas J. Crowe!t co., 1964. pp. 9·10.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 45

ra, ideología, y procesos internos del partido,estarán moldeados por la cultura poi ítica enla cual funciona el partido y por el procesopoi ítico del gobierno que el partido intentacontrolar. De ah í que el partido sea un pro­ducto del sistema poi ítico, así como un órga­no para controlar dicho sistema. Estos ele­mentos se combinarán de tal manera que sepueda crear un todo casi único y el papel yla función del partido poi ítico no sólo variarádependiendo del país, sino que cambi~rá alcabo del tiempo en cualquier nación.' 7 Portanto, las descripciones de los procesos de lospartidos mexicanos suelen asemejarse a aque­llos que se dan en los Estados Unidos, perola semejanza es más aparente que real; losprocesos y resultados son diferentes.

Existe un substancial desacuerdo entrelos estudiosos del sistema poi ítico mexicano,en cuanto al papel desempeñado por el Parti­do Revolucionario Institucional dentro delsistema y el grado en que el partido ha ajusta­do sus procedimientos internos y procesosdecisorios en dirección a la democracia. Lacaracterística más notable de este partido,de aquí en adelante denominado PRI, es lade un sistema autoritario o dominante de par­tido único.' 78 Tannenbaum y Machan tratanal partido como autoritario, mientras quePadgett afirma que esta opinión es una so­bresimplificación.' 79 Además, el PRI ha sido

177 Ibid.

178 1. BJanksten, George, Potiticet Groups in Latin America,American Po/itical Science Review, Vol. 53 (1959),p.110.

179 Padgett L. Vicent, Mexico's One Partv Svetern: A Ae­evafuation, American Political Science Review, LI,1'9591.

clasificado como un partido tipo epriste," esdecir, dedicado a reformas sociales, políticasy económicas fundamentales.' 8 o Sin embar­go, esta última clasificación es en función delas metas u objetivos básicos, no del procesodecisorio dentro del partido o su sensibilidada la opinión pública. Lipset afirma, que unode los factores determinantes de la estructuradel partido y del estilo político es si el partidoresuelve o no problemas a medida que surgeno si se permiten las divisiones para continuarcon las perturbaciones concomitantes delsistema poi ítico y amargura de los grupos po­líticos. Needler contempla este proceso enMéxico en la actualidad.' 8' Otros son de laopinión de que el sistema de partidos mexi­cano está realizando los ajustes necesarioshacia la democracia y Alexander contemplaincluso la posibilidad de que un partido de laoposición gane las elecciones en un futuroprevisible.' 82 A juicio del autor, existen su­ficientes pruebas para indicar que los partidosque no sean el PRI no tienen o casi no ejerceninfluencia en el sistema poi ítico mexicano enla actualidad.' 83

Antes de la organización del PRI, en Mé­xico no había una organización partidistapermanente. Por lo general, un caudillo orga­nizaba y controlaba los partidos o, con mayorprecisión, las facciones. En forma tradicional,

El autor hace referencia al APRA, Partido Poi rtico Pe­ruano Contemporáneo.

180 l. Blanksten, Georqe. FideJ Castro and Latin America,Morton A., Kaplan, ed., The ñevotutton in World Politics,New York: John Wiley and SOns, 1962, p. 125.

181 Needler,op. on.. p. 23.

182 Alexander.op. ca., p. 23.

183 Blanksten, The Potttics of Latín AmeriC8, p.480.

46 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

los partidos se han construido en torno a loshombres, no en torno a programas, Los par­tidos depend ían de los favores de aquellosque estaban en el poder y descend ían rápida­mente si caían del favor de la persona que lospatrocinaba o si este caía del poder. A menu­do estas facciones poi íticas eran grupos aromados y el conflicto poi ítico se convertía encombate físico. Sólo en años recientes, Méxi­co ha podido reemplazar a las luchas armadaspor actividades electorales. 1 8 4

El conflicto y el caos del período revolu­cionario dieron lugar a una concientizaciónen el sentido que la organización de un parti­do permanente era una necesidad: los agrupa­mientos electorales ad hoc mal organizados,las coal iciones temporales y el uso de la vio­lencia se estaba convirtiendo en algo muy pe­ligroso. Ya no era tolerable la supresión oexterminación de los oponentes. Se requeríanprocedimientos más eficaces para la reconci­liación de intereses, el mantenimiento del con­trol, la transferencia del poder y la protecciónde los intereses de los grupos de control.' 85

A pesar de que la transferencia pacíficadel poder y la tolerancia de oponentes poi íti­cos no iban de acuerdo con la tradición, estoera preferible a las alternativas. Asimismo, laviolencia evadida no implicaba la adopciónde procedimientos democráticos; el partido seconvirtió en la institución a través de la cualla élite poi ítica controlaba sistemáticamenteal sistema poi ítico.

184 Braderman,op. cit., pp. '.112, 208·209; y Brandenburg,Mexíco: An Experiment i" a One Pertv Democracv.pp. 37. 48.

185 F. Oulles, John W., Yesterday in Mexico: A Chronicfeo, rhe Revotvtton, 1919-1936, Austin: Universttv ofTexas Press, 1961, pp. 357·358. 386.

En comparación con el sistema de partidosde los Estados Unidos, ,,1 sistema mexicanose caracteriza por un alto grado de controldesde el centro. También hay una fusión dela estructura del partido y las dependenciasformales del gobierno. La autoridad sobre losasuntos del partido está investida en el Presi­dente y los funcionarios elegidos por él: elpartido es su agente y sirve como mecanismopara manifestar la voluntad del país conformea su definición. En contraste con el Presidentenorteamericano, quien es el jefe titular de unacoalición de partidos estatales semisoberanos,el jefe del ejecutivo mexicano tiene el mandode la estructura del partido hasta sus nivelesmás bajos. El candidato del partido para go­bernador, senador federal y diputado deberecibir la aprobación del Presidente medianteel Comité Ejecutivo Nacional. Los candidatosdel partido para puestos estatales inferiorestambién están sujetos al voto de las autorida­des centrales. Puesto que el PRI es la únicavía hacia el poder y aquellos puestos son rela­tivamente bien pagados y sumamente codi­ciados, el Presidente tiene un control eficazsobre todo el sistema poi ítico.' 86

En sus inicios, el Comité Ejecutivo gober­naba al PRI con mano de hierro. El Presiden­te no titubeaba en reemplazar a miembrosdel gabinete, funcionarios del partido o legis­ladores. A nivel estatal, los partidos eran ins­trumentos de los gobernadores, quienes esta­ban bajo la disciplina nacional de partido. Loscandidatos para puestos locales se elegíansin tomar en cuenta el sentimiento local. Cual­quier funcionario elegido en una planilla delpartido pod ía ser removido por no acatar las

186 cune, Mexico: Revo/urian ro Evo/ur¡an, 1940-1960,p. 143; y Brandenburg, Mexico: An Experiment in aOne Pertv Democracv, pp.46. 188.

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directrices del mismo. Cualquier funcionarioque perdía el apoyo del partido desaparecía,desde el punto de vista poi rticc.' 87

Estos métodos directos de control eran re­lativamente imperfectos y el procurar institu­cionalizar la Revolución condujo a una seriede planes sexenales. Estos se convirtieron enel veh ículo para presentar un cuerpo máscoherente de doctrina y una ideolog ía máscongruente del partido. Este estimulaba launidad y la solidaridad nacional a través deun programa de propaganda yadoctrinamien­to público. En el partido se hacía hincapiéen la preeminencia de necesidades sociales ynacionales sobre los intereses individuales yprivados.' 88 Estos programas servían paraconsolidar el control de partido sobre el siste­ma poi ítico. De ah í en adelante, cualquieracción del partido que incidía en los intere­ses individuales de grupo o locales se protegíade la hostilidad pública mediante el encubri­miento de intereses nacionales o necesidadessociales. El símbolo poderoso y pleno de emo­ción de la Revolución era aprovechado paralos propósitos del partido. La subordinaciónde los intereses de grupo o locales al partidoera más completa; el poder del Presidente paradefinir las poi íticas nacionales era más efecti­vo. "Fue el primer partido en América queechó a un lado los modelos tradicionales dela democracia y entró en la nueva era de re­formar socialmente las imperfecciones delpasado y guardar el presente con fuertesfuerzas disciplinarias.'" 8 9 La proyección de

187 Brandenburg, Mexico: An Experiment in a One PartyDemocracy, p. 46.

188 Bosques. Gilberto, The Nacíonal Revotutionerv Partv ofMexico and the Six Year Plan, México, 1937, pp. 55-56.

189 Branderman,op. cir., p. 220.

los programas presidenciales como programasdel partido hizo factible manejar un ordenmás elevado de abstracciones y, por lo menosformalmente, reducir el énfasis sobre el per­sonalismo. Sin embargo, el jefe del ejecutivo yun pequeño círculo interno controlaban elsistema.

Desde la institucionalización del partido,las luchas poi íticas no han sido tan visiblescomo en el pasado. Los asuntos se resolvieronsin que se enterara el público. No ha sido ne­cesario purgar al partido, cancelar elecciones,descalificar a senadores y diputados, quitar apresidentes municipales y gobernadores, comose hacía en el pasado.' 9 o No se ha suspendi­do la práctica de intervenir en el proceso denominaciones; el mayor control efectivo so­bre las postulaciones ha hecho que las purgasno sean tan necesarias.' 9' Se enfatizan máslas recompensas y se hace menos hincapiéen las sanciones. Mediante dispositivos auxi­liares de control, como por ejemplo la vigilan­cia sobre el crédito y la banca, se ejerce uncontrol altamente efectivo sobre los sectoresindustriales y agrícolas. En efecto, el antiguosistema latifundista parece haber reaparecidobajo una nueva forma; el poder presidenciales más eficaz que nunca a través del controldel crédito, maquinaria, fertilizantes, energíaeléctrica y otros elementos esenciales.' 92

El control presidencial sobre el sistemapoi ítico mexicano no consiste en una serie

190 Brandenburg, Mexico: An Experiment in 8 One ParryDemocracy, p. 77; Y DuJles,op. etc, p. 646.

191 Brandenburg,op. cit., p. 108.

192 Glade and Anderson, op. cit., pp. 161·162. 168-172,174-'77.

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de controles por separado, sino en una redque entrelaza. Su control sobre el partido do­minante es fuente primordial de su podersobre las demás instituciones. El Presidenteselecciona a los candidatos para los puestosfederales y estatales a través de su partido, suSecretario de Gobernación, vigila las eleccio­nes y la Secretaría de la Defensa pone en vi­gor, en caso necesario, las decisiones presi­denciales.' 93

Esta organización y el proceso decisoriodel partido se asemejan al proceso en diversossectores de la vida poi ítica mexicana. Estáncaracterizados por un alto grado de centrali­zación y concentración de autoridad, mien­tras que se conservan las formas del régimendemocrático. Sin embargo, la autoridad ope­rativa real está investida en el comité ejecutivonacional del partido, constituido por el Pre­sidente, el Secretario General, dos Secretariosde Acción Poiítica y los representantes de lossectores agrario, laboral y popular, y es elcentro del poder del partido. Poiíticamentees más importante que el congreso nacional olos tribunales. ' 9 4 Sin embargo, cabe teneren mente que el poder ejercido por el partidopertenece al Presidente y su familia oficial. Elpartido no tiene poder propio, sino el poderdel primer mandatario y de su círculo interno;su poder se deriva de estas fuentes.

Las organizaciones estatales y regionalesdel partido no son autónomas ni independien­tes. Existe un control y supervisión desde elcentro altamente concentrado. Las orqaniza­ciones estatales del partido se asemejan en

193 Brandenburg, rne Making of Modern Mexir;o, p. 150.

194 Brandenuurq. Mexico: An Experiment in a One PartyDemocracy, pp.87,l38-139.

pequeña medida a los partidos estatales delos Estados Unidos. La poi ítica del partidocentral se transmite a las unidades estatalespor conducto de una jerarquía con suficientepersonal. En ocasiones, las listas de los candi­datos locales se envían a las convencionesestatales y el poder del veto sobre los candi­datos siempre se reserva a las autoridadescentrales.' 95 Según Tannenbaum, ningunapersona puede ser elegida gobernador, miem­bro del senado o de la cámara de diputados eincluso presidente municipal de una ciudad detamaño mediano, sin el consentimiento delPresidente.' 96

En ocasiones, la división del partido ofi­cial en tres sectores da la impresión de unsistema tripartita con competencia entre ellos.Sin embargo, este modelo organizacional sederivó de esquemas autóctonos de México.Desde un principio, los trabajadores organiza­dos se dedicaron a la acción poi ítica. El pre­sidente Cárdenas organizó a los campesinospara contrarrestar a los trabajadores y terra­tenientes. El sector popular se organizó paracompensar el poder de los trabajadores y cam­pesinos, y evitar que los grupos urbanos seunieran a cualquier partido de la oposición.Se encuentra dominado por los grupos urba­nos se unieran a cualquier partido de la oposi­ción. Se encuentra dominado por los gruposurbanos de clase media y en años recientes haatraído la mayor atención. Está organizadosobre la base de miembros individuales yconstituido por individuos que no podr íanintegrarse a otros sectores. Es inconcebibleque estos grupos quedaran fuera de la estruc­tura del partido. Si bien las organizaciones

195 Ibid .. pp. 153-154.

1'=16 Brandenburg, The Making o, Modern Mexico, p. VIII.

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laboral y campesina son ante todo organis­mos socioeconómicos, el sector popular esbásicamente poi ítico. Estos grupos importan­tes han sido traidos al campo de acción de ladisciplina del partido y el Comité EjecutivoNacional debe aprobar todas las actividadespoi íticas organizadas en ese sector.' 97 Estesector cuenta aproximadamente con el mismonúmero de curules en el Congreso, que losotros dos sectores combinados. Estos gruposproporcionan una importante vía de accesoal poder poi ítico y la incorporación de estosgrupos heterogéneos en el partido, importan­tes fuentes de fuerza poi ítica pueden ser uti­lizados para los propósitos del partido. Seevita que estos grupos se organicen como gru­pos de interés especialmente eficaces y "laamenaza de expulsión y otras sanciones con­tribuyen a mantener la membresía de la CNOP(Confederación Nacional de OrganizacionesPopulares) dentro del partido."! 98

Los sectores laboral y campesino del par­tido tienen aún menor autonomía. Para elcampesino típico, el partido y el gobiernosígnifícan lo mismo.'99 El acceso al gobiernoes únicamente a través del partido y los cam­pesinos ambiciosos pueden llegar a puestospoi íticos relativamente altos mediante elmismo. La organización campesina se compro­mete a no intervenir en las actividades poi íti­cas y electorales, salvo las aprobadas por elpartido.2oo Esto permite al partido aprove­char la organización campesina para movili-

197 Brandenburq, Mexico: An Experimenr in a One PartyOemocrecv, pp. 236-243.

'98 tbid .• p. 248.

199 totd .• pp . 185·186.

200 Ibid.

zar los votos. El cuartel del partido centralha intervenido frecuentemente en la elecciónde funcionarios en el sector agrario y ha pa­sado por encima de las selecciones locales.201

Esencialmente existe la misma relación par­tido-sector en el sector laboral. Los sindicatosafiliados al partido cuentan con todos losmiembros del sindicato como miembros delpartido. Esta organización paralela ha sidoen gran medida la responsable del éxito deambos grupos.202

Al igual que en el área del gobierno local,en general, existe poco interés en los asuntosdel partido a nivel inferior. Dicho interés, enla forma en que existe, debe estimularse desdela sede central del partido. Sólo un pequeñoporcentaje de los municipios se han organiza­do conforme a los estatutos del partido. Enuna medida limitada, los escalafones localesdel partido realizan la función poi ítica de re­clutamiento y socialización. Patrocinan festi­vales, ceremonias patrióticas, organización declubes deportivos y actividades para la juven­tud. El comité municipal del partido actúacomo agente de enlace, con la sede del parti­do. Sin embargo, los mismos elementos dedebilidad que afectan al gobierno local lohacen con el partido. Esto también puedeafirmarse de los partidos de oposición: losasuntos se controlan y dirigen desde el cen­trO.203

201 Ibid .. p. 82.

202 Ibid., p. 217.

203 Ibid., p. 150; y J. McCaffrey Patrtck, Acción Nacionalon the Mexican Pofitical Scene, Tesis no publicada paramaestrre. Mexico City Callege, México. D. F., 1961,pp. 69·70.

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La relación del miembro del PRI con supartido difiere significat ivamer.te de la reta­ción del angloamericano y su partido. ElPRI tiene un mayor control sobre el cornpor­tamiento poi ítico del individuo. Los requisi·tos para ser miembro están previstos en losestatutos del partido y al formar parte de éste,se obliga a asistir a reuniones, cumpli r conlas resoluciones del partido, apoyar los can­didatos y los postulados del partido, pagarlas cuotas fijadas por las autoridades, asistira manifestaciones y reuniones populares pa­trocinadas por el partido y realizar todaslas funciones asignadas por el mismo. El par­tido puede imponer sanciones que oscilandesde la amonestación hasta la expulsión.204Los empleados públicos tienen obligacionesespeciales hacia el partido. No sólo debenapoyar al régimen, sino también ayudar fi·nancieramente y en otras formas al partidoque patrocina el gobierno.2° 5 La enumera­ción de deberes y obligaciones en los estatutosno implica una ampliación sistemática y con­gruente de estos requisitos . Sin embargo, síproporciona un instrumento para imponersanciones legítimas a los obstinados del par­tido, si surgiera la necesidad. Estas sanciones,aunque casi nunca se emplean, ayudan al par­t ido a mantener la disciplina dentro de losrangos del partido.

"En toda la historia de la República , nin­gún gobierno ha sufr ido una derrota electo­ral."206 Las elecciones no tienen el mismo finen México y en los sistemas poi [tlcos anglo-

204 Bosques,op. ctt ., pp . 83-84 .

205 Oullts,op. cit., p . 435; y Braderman,op. ctt; p. 224 .

206 H. B. Perkes, Pctit ical leadershlP in Mexleo. TheAnMls.CCVIII . M, ' ch , 1940 . p.1J.

americanos. Las decisiones cruciales no setoman mediante el proceso electoral, sino enlos consejos internos de los grupos gobernan ·tes. Las decisiones son entonces ratificadas enuna elección que legitimiza esas decisiones.En este sentido, las elecciones en México seasemejan a los plebiscitos. Al invocar los sfrn­bolos de la Revolución y el nacionalismo, elpartido alienta un sentido de unidad sobrelas actividades electorales. El sistema de par­tido único tiene una tradición bien establecí ­da de ganar las elecciones por mayorla des­proporcionadas. La elección de 1964 del Pre­sidente Johnson, en la que recibió la propor­ción más elevada de votos en este paIs (61 porciento), se consideró un triunfo arrollador;en México, si un Presidente recibe este por­centaje, se considerarla como una derrota mo­ral. La forma en que el partido gana por talmayoría está sujeta a disputas y no puedeconocerse con detalle, pero hay suficientespruebas disponibles para describir los amplioscontornos del proceso electoral .

En México las elecciones libres con unrecuento honesto de votos han sido surnarnen­te raras. Las autoridades centrales han inter­venido en las elecciones a fin de asegurar losresultados deseados, como una cuestión es­perada . Hace un siglo dicha intervención ñuc­tuaba desde la manipulación de las leyes elec­torales, hasta el uso directo de la fuerza .207Durante el porfirismo el dictador ten la plenocontrol sobre las elecciones. Aunque los can­didatos impuestos pudiesen ser demasiado im­populares, pod lan ser elegidos por enormesmayorías. Si los funcionarios perd lan el con­trol de las casetas electorales, podr lan serrectificadas por las juntas revisoras. La ma-

207 Comer. op. cit; pp . 199 -200 .

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nipulación presidencial del proceso electoralera reconocida por los grupos principalescuando le solicitaban al dictador cambiar alos candidatos, aún cuando ya se habían lle­vado a cabo la votación y se habían contadolos votos, pero no habían sido confirmadosoficialmente por el Congreso en la aprobaciónrutinaria.2 0 8 Una salvedad a la práctica demanipulación fraudulenta en las eleccionesfue la de 1912. Ni antes ni después un gobier­no ha permitido tanta libertad y contado lasboletas con tanta exactitud.2 0 9 Después deeste breve coqueteo con elecciones justas, re­tornaron a los esquemas que existían ante­riormente. En la elección extraordinaria de1914, la situación alcanzó proporciones có­micas: Huerta obtuvo una victoria arrollado­ra a pesar de que era inelegible como candi­dato, según la Constitución, porque no rea­lizó una campaña y muchas casetas no abrie­ron.2 1 0

Aunque hay muy pocas pruebas disponi­bles, los registros indican una extensa altera­ción de los resultados de la elección desdeque finalizó el período caótico de la Revolu­ción. Por ejemplo, Pascual Ortiz Rubio, au­sente de México por muchos años, ganó el93.6 por ciento de los votos en contra del po­pular Vasconcelos.é ' 1 Algunos afirman ~ue,en realidad, este último ganó laselecciones. 12

Otros no afirman que ganó, sino que recibió

208 Brandenburg, Mexico: An Expsriment in 8 One PartyDemocracy, p. 13; y Branderman, op. cit., pp. 23-28.

209 Branderman, op. cit•• p. 89.

210 Ibid.. pp. 125-126.

211 Wilkie,op. ctt-, p. 181.

212 James, MexicQ and tne Americss, p. 246.

más votos que los que oficialmente se le asig­naron. 2 1 3 Otros resultados electorales asom­bran a la imaginación. En el estado de Tabasco,conocido por su poi ítica turbulenta, no setabuló voto alguno en contra de Obregón enla carrera presidencial. También se apuntó untriunfo en Tamaulipas porel margen de 19,029votos contra 0.2 14 Cárdenas, muy popular,obtuvo 2,268,567 votos comparados con24,690 para su oponente más cercano. AvilaGarnacha, un soldado desconocido, incoloro,obtuvo 2,265,199 votos y su oponente, eldinámico Almazán, recibió 128,574.2 1 5 Unmiembro del gabinete concedió que se habíaperdido el Distrito Federal en las eleccionesde 1940, pero la cuenta oficial acreditó el72 por ciento de la votación al PRI. 2 1 6

No es casual que la responsabilidad de lavigilancia de las elecciones se otorgara a la Se­cretaría de Gobernación, políticamente la mássensible de todas las secretarías que integranel Gabinete. Con frecuencia se le denomina lasecretaría de las elecciones y a menudo elsecretario ha sido elegido Presidente de la Re­pública. Las técnicas utilizadas por la secre­taría de las décadas de los 20 y 30 inclu íanel mantenimiento del control físico de las ca­setas, el no proporcionar cédulas electorales alos grupos de oposición, la destrucción deprensas impresoras de la oposición, la disolu­ción de reuniones populares y la intimidacióndirfcta.2 1 7 Cuando era necesario se podían

213 Dulles.op. ctt, p. 476.

214 Ibid.. p. 86.

215 Alba, The Mexicans: Ihe Making ot 8 Nation, pp.207-208.

216 Wilkie, op. cit.. pp. 179-180.

217 Dulles.op. c/t., pp. 23, 589.

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determinar los resultados mediante el recuen­to de los votos. Una caseta contó más de16,000 boletas de papel ien menos de mediahoral 2 1 8

Aunque el PRI manipula el voto en casonecesario y evita que los partidos de oposiciónformen una base local de apoyo al ganar laselecciones locales? 1 9 hay factores adiciona­les que coadyuvan a producir las victoriasarrolladoras. Actualmente el partido incluyea todos los grupos más importantes y ningúnpartido de la oposición ejerce atracción entodo el pa ís. Todos los futuros funcionariosdeben ser miembros del partido; esta es laúnica vía para llegar al poder. El autointerésrequiere de empresarios, contratistas y gruposde poder para apoyar al partido.2 2 o Durantelas campañas electorales prácticamente todoestablecimiento comercial, desde la panaderíade la esquina hasta los grandes almacenesexhiben carteles de la campaña y material d~propaganda.2 2 1 El candidato del PRI realizauna vigorosa campaña por todo el país. Esexpuesto al público en reuniones popularesgigantescas, se reune con dirigentes locales yse inyectan los asuntos locales en la platafor­ma de! partido. El apoyo de ex-presidentes,gobernadores, funcionarios federales y estata­les se sincroniza cuidadosamente para obtenerdicho apoyo. En las últimas etapas, el candi­dato tra~ja con los funcionarios del partido,Gobernación, Defensa y coloca en sitios estra-

218 Nathan, Paul, Mex;co Under Cárdenas, Disertación paragrado de doctorado no publicada, The University ofChicago, Chicago, 1952, p. 36.

219 Wilkie. op. cit., pp. 179·181 .

220 tu«, p. 181.

221 Observación personal.

tégicos a los funcionarios electorales, agentespoi íticos y tropas de confianza. Estas activi­dades, además de los desfiles monumentales ylas campañas de publicidad masivas, dan laimpresión de un apoyo unánime.2 2 2 La fuer­za del PRI aunada a la falta de aceptación delos partidos de oposición y la falta de dispo­sición del pueblo para aceptar las consecuen­cias de una derrota electoral del partido ofi­cial, indica que es muy probable que el parti­do pudiese ganar una elección libre y honesta.

El papel del partido de oposición es elmás difícil dentro del sistema poi ítico mexi­cano. Debido a una combinación de factores,el futuro de estos partidos no parece muybrillante. En la cultura poi ítica mexicana laoposición ha sido equiparada con la rebelión odeslealtad.2 2 3 Aunque existen varios partidosmenores, la medida en la cual son de hechoindependientes puede debatirse. El gobiernotiene un fuerte fundamento jurídico, desdeel control de los partidos a la negativa o revo­cación del registro. Los partidos conservado­res, como el Sinarquista, han sido suspendidosdurante largos períodos.2 2 4 Otros partidoshan sido registrados a pesar de que obviamenteno cumplen con los requerimentos legales.2 2 5

Los comentaristas responsables han hechola acusación en el sentido de que los grandespartidos de oposición son controlados por elgobierno; se les permite existir para propósitos

222 Eisenburg,Aalph. The Mexican Presidencial Elect;on of1952, Tesis para el grado de maestría no publicada. Uni­versidad de Iltinois, Urbana, 1953, pp. 19·20,60-63.

223 Tannenbaum. Personal Government in Mexico, p. 57.

224 Brandenburg, Mexico: An Experimenr in a One PartyDemocrscv, p. 342.

225 Eisenburg,op. ctt., p. 81.

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de propaganda.22 6 El gobierno, al reconocerla necesidad de la existencia de partidos deoposición, si es que va a proyectar con éxitola imagen de un sistema democrático, ha ofre­cido en forma discreta el apoyo, .incluvendosubsidios financieros a los partidos de oposi­ción? 2 7 El gobierno de López Mateas permi­tió que los partidos de oposición obtuvieranun número suficiente de curules para impre­sionar en la publicidad, pero no los suficientespara ser efectivos en la conformación de laspoi íticas. Mediante un arreglo electoral, pormedio del cual se distribuyeron las curules enuna base general, los candidatos de la oposi­ción que las obtuvieron no ten ían una baselocal de apoyo; debían sus puestos al partido yno a los electores locales. Este triunfo de lapropaganda se logró asimismo sin tener quesacrificar a ningún candidato leal del PRI.22 8

En tanto estos partidos permanezcan dentrode los límites prescritos informalmente, habrábeneficios tangibles. La oposición más allá deestos Iimites puede estar sujeta a graves san­ciones. Con frecuencia, los candidatos de lospartidos más pequeños fueron miembros delPRI que no pudieron obtener las candidatu­ras del partido oficial.22 9 De ah í que los par­tidos más pequeños lleven una existencia conbuenas poi íticas y que el partido oficial con­tinúe detentando el poder con relativa facili­dad. El PRI tiene el veto definitivo sobre eléxito del partido de oposición: conserva unamayoría abrumadora en la comisión electoral

226 Haight, op. cit., p. 67.

227 Alba. The Mexicans: The making of a Natian, p. 223.

228 Wilkie,op. cit., p. 95.

229 Eisenburg, op. cir., pp. 76, 85.

que tiene la facultad de cancelar las elcccio­nes.2 3 0

Algunos de los factores que explican la de­bilidad de los partidos de oposición son inter­nos: están divididos, son irresponsables, elliderazgo se encuentra fragmentado y se ca­racteriza por una obstinación ciega. Los obser­vadores mexicanos los acusan de deficienciasen la organización, personal y propaganda.Sus antecedentes no podrían inspirar confian­za porque han demostrado su incapacidadpara gobernar.2 3 1 Incluso en un sistema departidos estable y responsable, los líderespoi íticos que están en la oposición duranteperíodos prolongados encuentran que es di­fícil despojarse de esta mentalidad de oposi­ción.2 3 2 Los partidos de oposición en México,sin lugar a dudas, tienen este carácter. El li­derazgo da la impresión de que no tiene unaesperanza real de obtener el poder.2 3 3 Inte­grado por grupos cerrados, no ofrecen acceso alos centros de toma de decisiones y ofrecenpoco a los grupos poi íticos importantes.

En conclusión, el aspecto fundamentalimplicado en el sistema poi ítico mexicano esla posesión del poder para controlar el sistemapoi ítico y económico; determinar las sancio­nes y recompensas dentro de estos sistemas..Aunque las concesiones a los grupos de opo­sición puedan resultar en ocasiones realmente

230 Brandenburg, Mexico: An Experiment in a One PartvDemocrecv, p. 109; y Haight, op. cit. 74-78.

231 Haiqht , op, cit ., ce. 71-75. citando a Mendieta y Nuñea.

232 Rose, Richard (ed.}, Studies in Britísh Politics: A Readerin Polítical Soctotoqv, New York: Sto Martin's Press,1966.

233 McCaffrev,op. cit., p. 5.

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en un grado de democracia,234 y el manteni­miento de una democracia formal tutorialpuede permitir en un largo período que el sis­tema sea aceptado y arraigue, en el presenteel autoritarismo está profundamente enraizadoen el sistema poi (tlco para que México puedadesarrollar un sistema bipartidista competitivoen el futuro cercano. Las fuerzas de la centra­lización, el autointerés de la élite poi (tica ylos recursos de poder de este grupo son dema­siado formidables para poderlos superar. Lacreciente complejidad del sistema quizá re­quiera que el Presidente delegue autoridad enlos subordinados. Sin embargo, las comuni­caciones y las técnicas de control mejoradasle han permitido mantener un control más efi­caz que en la época prerrevolucionaria. Lafuerza, la violencia y el fraude son dispositi­vos de control costosos y relativamente ine­ficaces que ya no se aceptan o, lo que es más

234 Vernon,op. cit., p.133.

importante, no son necesarios. En una socie­dad técnicamente compleja, el control sobreel acceso al crédito, los recursos naturales, lospermisos de importación, las estructuras sala­riales y fiscales, son cuestión de vida o muer­te. Los grupos de oposición encuentran quees más diffciI resistirse al gobierno y a suspol íticas, Los asuntos no están tan llenos deemoción como lo estaban con anterioridad.Los castigos y las recompensas ya no son tanobvios ni directos. La base de la clase mediaes más amplia y las IIneas de clase más fluidas;es más fácil absorber y elegir por votación alos dirigentes de la oposición. En suma, lastécnicas de control pueden ser más sutiles eindirectas, pero también más efectivas. Por elmomento, el sistema puede mantenerse sinmedidas extremas. Las pruebas históricas dis­ponibles nos podr ían llevar a pensar que estasmedidas serIan utilizadas en caso necesario.

EL REGIMEN PRESIDENCIAL Y LA ADMINISTRACION PUBLICA *

Rodrigo Moreno Rodríguez

Introducción

La investigación realizada sobre la conceptua­ción de Estado, gobierno y órganos guberna­mentales nos ha permitido precisar la natura­leza y ubicación jurídica de la administraciónpública como estructura orgánica y funcional,localizada dentro de la esfera del órgano eje­cutivo del gobierno del Estado. Sobre estasbases iniciaremos el estudio de la administra­ción pública federal mexicana, a la luz de losprincipios y postulados del sistema jurídiconacional; no debe realizarse al margen del sis­tema jurídico-poi ítico del país si se quiere te­ner una visión completa de la organización,funciones y objetivos de este importante ór­gano gubernamental. Por esta razón, brindare­mos particular atención al análisis tanto delsistema presidencial como del poder ejecutivo,en tanto que constituyen las dos grandes en­volventes jurídico-poi íticas de la administra­ción pública de México.

Orígenes del régimen presidencial mexicanoy su evolución hasta 1857

El sistema presidencial ha sido en nuestro paísun rasgo constante desde los años inmediata­mente posteriores a la consumación de la in­dependencia. La fallida monarqu ía imperialde Iturbide representó el primer intento de

configurar un reqrrnen gubernamental en elque predominara la figura del jefe del ejecu­tivo, lo cual estaba contemplado en el Tratadode Córdova que constituyó el instrumentopara lograr la transición entre el régimen colo­nial yel México independiente.

La ascensión de Iturbide encabezando unamonarquía constitucional, representativa yhereditaria, fue sin duda una importante lec­ción para hacer meditar en la conveniencia deadoptar una solución que diera nuevos rum­bos al ejercicio del poder. Los diez meses queduró el primer imperio mexicano fueron to­mados muy en cuenta al discutirse la configu­ración que deb la darse al poder ejecutivo enel Acta Constitutiva y en la Constituciónde 1824.

Resulta ilustrativo saber en qué circuns­tancias se adoptó el régimen presidencial enla Constitución de 1824, ya que los argumen­tos que en ese entonces se ofrecieron parafundamentar esa decisión pueden considerarsecon validez en todas las normas constituciona-

• Este artículo constituye el capítulo V de la investiga­ción titulada la Administración Pública Federal en México,presentada por Rodrigo Moreno Rodn'guez para optar porel grado de Doctor en Derecho en la Facultad de Derecho,de la UNAM, con la cual obtuvo el segundo lugar en el Pre­mio Anual de Administración Pública 1979.

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les que posteriormente han mantenido la per­manencia de la figura presidencial.

En el proyecto del artículo 16 del ActaConstitutiva presentado a discusión del Con­greso, se proponía: "La Constitución Generaldepositará por tiempo limitado el Poder Eje­cutivo en un individuo con el nombre de pre­sidente de la Federación Mexicana, el cualserá ciudadano por nacimiento de la mismaFederación, con la edad de 35 años cumpli­dos. Las demás cualidades, el modo de elegirloy su duración, se determinarán por la mismaLey Constitucional. "1 El proyecto propon íauna sola persona como titular del poder eje­cutivo de la Federación inclinándose las tesisopuestas para que se constituyera un órganocolegiado.

En favor de la radicación del poder eje­cutivo en un solo individuo, nos parece im­portante consignar el pensamiento expuestopor el Diputado Cañedo en el sentido de quetodo el cuidado debe estar en las precaucionesque se tomen para evitar los abusos, y no sedeb ía tomar el número de sus individuoscomo la garantía de las libertades públicas.'Otras razones que se plantearon a favor de unejecutivo unipersonal se refirieron a la unidadnecesaria en las operaciones de gobierno, porlas consiguientes ventajas de la celeridad y elsigilo.

Por su parte, la tesis a favor de un ejecu­tivo colegiado se fundamentaba en reque­rimientos de libertad y seguridad. En este

1 Comisión Nacional para la Conmemoración del Sesqui­centenario de la República Federal y del Centenario de la Re­estructurecién del Senado: Crónicss del Acta Constitutiva dela Federaci6n, Cémara de Diputados, México, 1974, p. 104.

2 Idem, p. 439.

sentido se pronunció el diputado Rodríguezseñalando que: "La libertad peligra bajo el go­bierno de un solo hombre que tiene arbitriode crearse un partido por medio de los em­pleos y puede disponer de la fuerza armada. _.que mejor estará el poder ejecutivo en uncuerpo moral, porque tiene más luces, másconstancia, y es muy remoto que todos susindividuos se coludan contra la patria. "3

Manuel Crescencio Rejón emitió un votoparticular fundamentando la necesidad de de­positar el Poder Ejecutivo en un órgano cole­giado, ya que "siendo uno y único el deposi­tario del Poder Ejecutivo, queda demasiadoexpuesta a ser arrancada la tierna planta denuestra libertad. Un hombre con las atribucio­nes que le dispensa el Acta Constitutiva, sehalla demasiado separado y distante de losotros ciudadanos, de modo que tiene interesesmuy distintos a los del Estado... , soy deopinión que el gobierno supremo de la fe­deración debe residir en tres individuos amo­vibles por partes. Así, señor, ni faltaré elsecreto, ni la celeridad, ni la unidad en la eje­cución, ni sufrirá demoras perniciosas elpúblico en la repentina mutación de un pre­sidente".'

Servando Teresa de Mier vino a ser a lapostre quien planteara la solución adoptadaen el Acta Constitutiva, pues si bien no seopon ía al ejecutivo unitario, le parecía muypeligroso confiar a uno solo el gobierno; a unosolo, en circunstancias críticas de la nación.'Propuso que la Constitución determinara elnúmero de individuos que habrían de compo-

3 ídem, p. 437.

4 Idem, pp. 447 Y 448.

s Idem,p.541.

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ner el poder ejecutivo, por lo cual se aprobóel artículo 15 del Acta Constitutiva en los si­guientes términos; "El supremo Poder Ejecu­tivo se depositará por la Constitución en elindividuo que ésta señale, Serán residentesy naturales de cualquiera de los estados o te­rritorios de la federación."

Resulta singificativo el hecho de que ar­gumentaciones emitidas tanto a favor de launidad como de la colegiación del poder eje­cutivo, hicieran común referencia a las cir­cunstancias prevalecientes y al riesgo de caeren un régimen de opresión. Todo ello deriva­do obviamente de la desafortunada experien­cia del imperio de lturbide.

La cuestión volvió a plantearse en los de­bates para la formulación de la Constituciónde 1824; volvió a surgir la pugna respecto a launidad o pluralidad en la titularidad del Eje­cutivo. A favor de la unidad, Carlos Busta­rnante argumentó que no se debía temer elcaer en el despotismo, porque se contaba con"buenos patriotas suficientemente probados"a quienes se pod ía confiar el encargo sin ries­go de que abusaran del poder; por su parte, eldiputado Godoy se inclinó también hacia launidad, pero en cuanto a la aplicación prácti­ca en el país, veía el riesgo de que el movi­miento periódico para elegir presidente produ­jera "una fiebre capaz de destruir a la nación".En contra de la unidad se manifestó el diputa­do Covarrubias, por el peligro de que un solohombre abusara del poder.'

6 Comisión Nacional para la Conmemoración del Sesqui­centenario de la República Federal V del Centenario de la Re­estructuración del Senado: Crónicas de la Constitución Fe­deral de 1824, Cámara de Diputados, México, 1974, pp. 490Y 491.

Finalmente. el Congreso se pronunciópor un ejecutivo federal unitario al aprobar elartículo 74 de la Constitución, en el cual esta­bleció que "se deposita el Supremo Poder Eje­cutivo de la Federación, en un solo individuo,que se denominará Presidente de los EstadosUnidos Mexicanos."

Para complementar el análisis hasta aqu írealizado, juzgamos de importancia revisarlos aspectos más relevantes con los que seconfiguró el régimen presidencial.

La operación del régimen constitucionalpasó a depender de un juego de fuerzas, fun­damentalmente entre los poderes legislativo yejecutivo, el cual tenía que ser reglamentadoa fin de equilibrar el principio de la radica­ción popular de la soberan ía en el legislativoy la imposibilidad de que un cuerpo colegiadorealizara con unidad y celeridad los actos eje­cutivos; pero, a la vez, lograr cierto controldel ejecutivo, señalándole restricciones paraprevenir y evitar el abuso del poder, y conse­cuentemente el surgimiento del despotismo.

La solución a esta problemática, conteni­da en la Constitución de 1824, representa laconfiguración primigenia, y en muchos aspec­tos constante, que ha prevalecido en el desa­rrollo de nuestro sistema republicano-presi­dencial.

Consideramos que los tres aspectos queentonces constituyeron las características másimportantes del ámbito del poder ejecutivo,fueron las facultades de iniciativa y veto le­gislativos, reglamentaria y de nombramientode altos funcionarios. En estas cuestiones sesiguió el sistema de la Constitución de Cádiz,que sin duda fue, junto a la de Estados Uni-

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dos, modelo o guía para los constituyentesmexicanos de 1824.

La facultad de iniciativa fue establecidaen el artículo 105 de la Constitución de 1824,como la prerrogativa del presidente para haceral Congreso las propuestas o reformas de Leyque creyera conducentes para el bien gene­ral; y el veto fue caracterizado como la pre­rrogativa para hacer observaciones por unasola vez a las leyes y decretos del Congreso,suspendiendo su ejecución hasta la correspon­diente resolución del Congreso (Art. 106).

Por otro lado, la facultad reglamentariafue establecida en el artículo 110, Frac­ción 11, como la atribución de "dar reglamen­tos, decretos y órdenes para el mejor cumpli­miento de la Constitución, Acta Constitutiva,y leyes generales", así como la de "poner enejecución las leyes y decretos dirigidos a con­servar la integridad de la Federación, y a sos­tener su independencia en lo exterior y suunión y libertad en lo interior" (Fracción 111del mismo artículo).

Un factor fundamental para la configura­ción del sistema presidencial fue la atribucióndel ejecutivo para nombrar y remover libre­mente a los secretarios del despacho, carac­terística que ha prevalecido inalterada en eldesarrollo de nuestras instituciones poi íticas,y que consiste en que el presidente no se su­bordina al cuerpo legislativo para integrar sugabinete, a través del cual ejerce sus funcio­nes, siendo el propio presidente quien asumela responsabilidad de los actos realizados porlos funcionarios que haya designado. Estaresponsabilidad fue matizada mediante el re­frendo exigido a los secretarios del despachopara los reglamentos, decretos y órdenes del

presidente, el cual era requisito para la obliga­toriedad de dichos actos y motivo de respon­sabilidad en caso de trancgresión de la Cons­titución, Acta Constitutiva y constitucionesestatales.

Como puede apreciarse en la evolución delsistema presidencial, se percibe una pugna porestablecer en las leyes constitucionales un di­fícil equilibrio entre el poder ejecutivo yel legislativo. En este sentido, la consecuenciase ha visto plasmada en las normas fundamen­tales, estableciendo controles que el cuerpoLegislativo debe ejercer sobre el órgano eje­cutivo a fin de evitar los riesgos de abuso delpoder y el despotismo.

Las Bases y Leyes Constitucionales de laRepública de 1836, concedieron al CongresoGeneral de la Nación facultades para revisary aprobar la cuenta general de inversión decaudales; para autorizar al ejecutivo a contraerdeudas sobre el crédito de la nación; paraaprobar los tratados internacionales celebra­dos por el ejecutivo. El Senado estaba facul­tado para los nombramientos que hiciera elejecutivo de empleados, diplomáticos, cónsu­les, coroneles y demás oficiales superioresdel ejército, armada y milicia. La Cámara deDiputados confirmaba los nombramientosde los primeros jefes de las oficinas genera­les de Hacienda. Por su parte, el Presidente dela República contaba con la facultad de devol­ver una sola vez los proyectos de ley o decre­tos aprobados por el Congreso, los cuales nopodría rechazar de nueva cuenta si volvían aser aprobados por las dos terceras partes decada una de las cámaras.

El establecimiento del Supremo PoderConservador viene a constituir una pecualiari-

ARTICULOS MONOGRAFICOS 59

dad en el sistema presidencial, ya que el con­trol que estaba facultado a ejercer sobre elPoder Ejecutivo podía limitar notablementesu ámbito de acción al poder declarar la nuli­dad de sus actos o su incapacidad ttsice o mo­ral, as í como renovar todo el ministerio. Eneste sistema, el Presidente de la Repúblicaconservó la facultad para realizar exclusivaelección de los ministros encargados del des­pacho de los asuntos de gobierno. Sin em­bargo, se mantiene la característica ya men­cionada en la configuración del régimenpresidencial, consistente en que cada ministroera responsable de los actos del Presidente quehubiere autorizado con su firma y que fuerencontrarios a las leves."

Por lo que respecta a las Bases de Organi­zación Poi ítica de la República Mexicana,expedidas en 1843, el Congreso gozaba defacultades para examinar y aprobar cada añola cuenta general de gastos presentada por elEjecutivo; decretar anualmente los gastos ge­nerales del Gobierno; designar cada año elmáximo de milicia activa que el ejecutivo pu­diera poner sobre las armas; reconocer la deu­da nacional y decretar la forma de amorti­zarla; aprobar los tratados internacionales quecelebrara el ejecutivo y para ampliar sus fa­cultades en casos de invasión extranjera o desedición grave. Dichas bases no facultaban alPresidente de la República para rechazar pro­yectos de ley aprobados por las cámaras, yaque necesariamente deb ía sancionarlos y pu­blicarlos dentro de los días siguientes.

El presidente contaba con la facultad paranombrar y remover libremente a los secreta-

7 Tena Aam(rez. Felipe: Leyes Fundamentales de Mdxico180tr1976, Séptima edición, Editorial Porrúa, México 1976.pp. 212 a 220 V 225 a 230.

rios del despacho, quienes a semejanza de loestablecido en las Siete Leyes Constituciona­les, eran responsables de los actos del Presi­dente que autorizaran con sus firmas en con­tra de la Constitución y las leyes.8

Por otro lado, la Constitución de 1857otorgaba facultades al Legislativo para apro­bar el presupuesto de gastos de la Federación;aprobar los empréstitos celebrados por elEjecutivo sobre el crédito de la nación, rati­ficar los nombramientos hechos por el Ejecu­tivo de los ministros, agentes diplomáticos ycónsules, de los empleados superiores de Ha­cienda, de los coroneles y demás funcionariossuperiores del ejército y armada nacionales;para aprobar los tratados internacionales quecelebrara el Ejecutivo, permitir la salida delpaís de tropas nacionales; y,autorizar al pro­pio Ejecutivo a disponer de la guardia nacio­nal fuera de sus respectivos estados y terri­torios.

Por su parte, el Presidente de la Repúblicase encontraba autorizado para emitir opiniónsobre los proyectos del legislativo y en casodeque su juicio fuera discrepante, el Congresodebía someterlos a otra discusión, y una vezaprobados se turnaban al Ejecutivo para lapromulgación correspondiente.

La Constitución también facultaba al pre­sidente para nombrar y remover librementea los secretarios del despacho, quienes estabanobligados a firmar los reglamentos, decretos yórdenes del titular del ejecutivo, a fin de quefueran obligatorios. Por otra parte, no se esta­bleció disposición alguna en la cual se señalararesponsabi 1idad propia de los secretarios en

8 tdem, pp. 413 a 422.

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caso de firmar actos presidenciales contrariosa las leyes!

La Constitución de 1857 facultaba al pre­sidente de la República, previa autorizacióndel Congreso, para suspender las garant íasconstitucionales, excepto las que asegurabanla vida, en los casos de invasión extranjera,perturbación grave de la paz pública o cuales­quiera otros que pusieran a la sociedad engrave peligro o conflictos.

Como vimos, el antecedente directo deeste sistema se encuentra en las Bases Orgá­nicas de 1943, en las cuales se autorizaba alCongreso para ampliar facultades al Ejecutivoen casos de invasión extranjera o sedicióngrave, suspendiendo los poderes legales sobreaprehensión y detención. El sistema de laConstitución de 1857 fue más amplio, ya quese refería a suspender las garant ías otorgadaspor la Constitución, sin establecer mayor li­mitación que la relacionada con la garant íaque asegura la vida del hombre. Otra impor­tante diferencia radica en que la declaracióny suspensión misma debería ser hecha por elejecutivo previa autorización del Congreso.

Al amparo de estos preceptos, la suspen­sión de garantías se llevó hasta el extremo deque el Congreso concediese facultades legisla­tivas al ejecutivo, con apoyo en la parte finaldel art ículo 29 de la Constitución (sobre lasuspensión de garant (as, que dispon ía que elCongreso concedería al ejecutivo las autoriza­ciones que estimara necesarias para que éstehiciera frente a la situación de peligro o con­flicto para la sociedad.

9 Idem, pp. 616 a 622.

El aumento de fuerza real del Ejecutivopropició que la concesión de facultades extra­ordinarias para legislar, se empezara a aplicarfuera del ámbito del supuesto de la suspen­sión de garantias, llegándose al extremo deexpedir o reformar legislación ordinaria confundamento en facultades extraordinariasotorgadas fuera de dicho supuesto de suspen­sión.

Es necesario hacer referencia al denomi­nado Segundo Imperio nacido de la interven­ción francesa, ya que constituye el único ré­gimen que a partir de la Constitución de 1824no mantuvo el sistema presidencial, pero de­bemos recordar que simultáneamente BenitoJuárez mantuvo vigente el principio republica­no y el régimen presidencial, los cuales tuvie­ron permanencia durante el peregrinaje delilustre oaxaqueño por toda la República.

Sobre la adopción de la monarqu ía, vamosa referirnos a un documento poco conocidoque contiene las argumentaciones que se es­grimieron para fundamentar el establecimien­to de dicho sistema. El documento en cuestiónes el dictamen emitido en julio de 1863 poruna comisión nombrada por la Asamblea de No­tables, encargada de organizar al país al con­sumarse, la intervención francesa. Dicho dic­tamen ataca la adopción en nuestro país delsistema republicano, que se considera fue es­tablecido por inexperiencia y resentimiento.Al respecto, se señala que para ello el país sedejó "seduci r en su impresión por el efecto dela efímera prosperidad de un pueblo vecino",y que se abusó torpemente de la emancipa­ción porque al quererse gobernar por sí mis­mo todo lo cambió radicalmente en su manerade ver, "sin dejar casi nada en pie de la legis-

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lación y el orden antiguo, que habían forma­do sushábitos y costurnbres.v"

Para acabar con los malesdel país, consis­tentes en las disputas entre legislativo y eje­cutivo, el despotismo del supremo jefe y lalucha entre gobernantes y gobernados, asícomo las violaciones a las leyes fundamentalesde la nación, la Comisión encontró benéficala intervención extranjera por lo que llegó alas siguientes conclusiones:

"La comisión, pues, con toda la enterezaque produce la fe santa del deber, en todoel valor que infunden las risueñas esperan­zas con que se alimenta el más puro ydesinteresado patriotismo, va por fin apronunciar la palabra mágica, el nombrede la institución maravillosa, que en suconcepto encierra todo unporvenir indefi­ciente, de gloria, honor y prosperidad paraMéxico. Esta palabra, esta institución esla MONARQUIA... sí, la monarquía,es combinación admirable de todas lascondiciones que las sociedades necesitanpara sentar el orden sobre bases indestruc­tibles; en que la persona sagrada que seeleva a la altura del trono, no esen verdadel Estado, pero sí su personificación másaugusta; en que el rey, más fuerte que to­dos, más poderoso que todos, superiora las maquinaciones de los anarquistas, denadie necesita, a nadie teme, y así puederecompensar el mérito sin bajeza, comoser justiciero, cerrando los oídos al espíri­tu de venganza. Sin temblar por las intri­gas de los partidos, siempre más débiles

10 Documentos relativos 8 /a misión po/tries encomends­da lJ lB Assmbl8B General de Notables, que dio por rssultsdo,. adopci6n del sistema monárquico en M4xico, ImprentaLiteraria, México, 1864, pp. 28 a 67.

y que se agitan inútilmente en su propiaimpotencia, se entrega exento de zozo­bras, a la realización de los planes másatrevidos de engrandecimiento nacional,los cuales lleva siempre a cumplido térmi­no, porque puede y porque quiere, y quie­re la gloria de su pueblo, vinculada a lagloria de su nombre. Huye de la tiranía,porque está seguro de que sin ella seránobedecidos sus mandatos, y porque eldespotismo es sólo el último recurso queapela el poder, cuando presiente que seaproxima irremediablemente su fin. Sis­tema asombroso, debe repetirse, que en­trañando en su naturaleza todos los prin­cipios; y todos los gérmenes del bien, aúnlas malas pasiones del monarca dejan in­tacto su esplendor, que queda como unforo de esperanza de que la tempestadserá pasajera, y de que cambiando de pi­loto, se restablecerán la calma y la tran­quilidad; institución, en fin, cuyo influjobenéfico se hace sentir en los pueblos apesar de la perversidad de los hombres,a diferencia de otras que ejercen su ma­ligno poderío, no obstante las altasvirtudes de los que gobiernan." 11

Estas fueron las argumentaciones que for­malmente se presentaron para establecer lamonarqu ía; con estos mágicos conjuros se pre­tendió organizar al país, y en el Estatuto Pro­visional del Imperio se dispuso que el Empe­rador representara la soberanía nacional y quela ejerciera en todos sus ramos la organizaciónpor medio de las autoridades y funcionariospúblicos."

11 ídem. pp. 49 Y SO.

12 Tena Ramírez,Felipe: LBY61 Fundamenta/tls de MiJ·«too, op. ctt, p. 670.

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Restablecido el sistema republicano porBenito Juárez en la totalidad del territorionacional, volvió a cobrar vigencia el régimenpresidencial contenido en la Constitución de1857.

Características del sistema ,Jresidenciala partir de la Constitución de 1917

La Constitución de 1917 ha seguido la tradi­ción presidencialista sobre los postulados bá­sicos del sistema político mexicano. De estaevolución se desprende que ha sido voluntaddel pueblo mexicano erigirse en soberanía na­cional y en tal sentido ha dispuesto constitu­cionalmente la forma de organización poi íticadel Estado Mexicano en una "República re­presentativa, democrática, federal" (Art. 40)Y ha decidido ejercer su soberanía por mediode los poderes de la Unión y de los estados(Art. 41). El poder del gobierno del Estadomexicano se divide para su ejercicio en Le­gislativo, Ejecutivo y Judicial (Art. 49). ElPoder Ejecutivo se deposita en un solo indi­viduo, que se denomina "Presidente de losEstados Unidos Mexicanos" (Art. SO).

A continuación expondremos suscinta­mente los elementos del sistema presidencialmexicano actual; tanto aquéllos de carácterdoctrinal y jurídico como los de naturalezapoi ítica y social, a fin de lograr un juicio ob­jetivo y real de esta importante instituciónmexicana dentro de la cual se desenvuelve laadministración pública. Para tal efecto, segui­remos el orden de ideasque expusimos para elanálisis del sistema presidencial en general!'lo que nos permitirá inferir que el nuestro se

13 SUpf'tl. cap. 11.

caracteriza por ser un sistema presidencialpuro, como veremosa continuación.

1. Por disposición constitucional, el Po­der Ejecutivo es unitario y unipersonal; sedeposita en el Presidente de la Repúblicaquien concentra a la vez las potestades de jefede Estado y de Gobierno. El presidente es 1í­der del pueblo mexicano al ser elegido demo­cráticamente para un periodo determinado.

El diputado constituyente Paulino Macho­rro y Narváez, en un voto particular sobre eldictamen de la 2a. Comisión sobre los artícu­los SO a 90 y 92, destacó la importancia de unejecutivo unitario para México, con caracte­rísticas nacionales: "La necesidad de la uni­dad de acción en el desempeño de las funcio­nes del poder ejecutivo y la ejecución de losactos de gobierno ha impuesto en la inmensamayoría de los pueblos dicho poder, lIámaseel gobierno, monarquía o república... En Mé­xico, la colectividad en el Ejecutivo ha presen­tado los mismos vicios que en los demás paí­ses y ha llegado también al predominio efec­tivo de uno solo, con lo que este sistema hademostrado que no es de realización efectiva.Por este motivo, está en la conciencia nacionalel sistema de que el depositario del PoderEjecutivo sea una sola persona: el presiden­te."14

En cuanto a los aspectos del requisito denacionalidad del presidente, Machorro afir­ma: "Las cualidades que debe tener este fun­cionario deben ser una unión por antece­dentes de familia y por el conocimiento delmedio actual nacional, tan completa como seaposible, con el pueblo mexicano, de tal rna-

14 Dillrio de 10$ Deba_ del Congreso ConstituYMte(1916·1917). Meixico. tomo 11, p. 344.

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nera que el presidente, que es la fuerza activad?1 gobier~o y la alta representación de la dig­nidad nacional, sea efectivamente tal repre­sentante; de suerte que en la conciencia detodo el pueblo mexicano esté que el presi­dente es la encarnación de los sentimientospatrióticos y de las tendencias generales de lanacionalidad misma. Por estos motivos elpresidente debe ser mexicano por nacimie~tohijo, a su vez, de padres mexicanos por naci­miento, y haber residido en el país en el añoanterior al día de la elección.""

Como reacción contra la dictadura de Por­firio D iaz, que no respetaba las eleccionespopulares ni la periodicidad del mandatopresidencial, fue establecido el postulado fun­damental del movimiento revolucionario de1910 de sufragio efectivo, no reelección. Espor ello que se considera de vital importanciael establecimiento del sistema democrático deelección popular del presidente, la sujecióndel mandato presidencial a un periodo deter­minado y la imposibilidad jurídica de quepresidente vuelva a ocupar el cargo, princi­pios estos que constituyen la mejor garantíay control de la institucionalidad del régimenpresidencial mexicano. En tal sentido afirma­ba Machorro que "el periodo constitucionalse deja para el Ejecutivo, siguiendo la tradi­ción de la Constitución de 1857, en cuatroaños; y se incorpora en el precepto la prohibi­ción absoluta de que la persona que una vezha ejercido el alto encargo de Presidente dela República, vuelva a ejercerlo. Esta es unaconquista de la revolución, que desde 1910 laescribió en sus banderas; y nada más justifi­cado que la Constitución que surja del movi-

1 s Ib,afHT1.

miento revolucionario consigne el principiode la máscompleta no reelección.""

Como puede apreciarse en este plantea­miento, el presidencialismo mexicano presen­ta dos características debidas a su evolución ycircunstancias históricas; nos referimos a losprincipios de la no reelección absoluta del Pre­sidente de la República (a diferencia de otrossistemas presidenciales, como el norteameri­cano, que sí lo permiten) y de la nacionalidadmexicana de los padres del presidente (enotros países sólo se exige la nacionalidad delpresidente). Por lo demás, nuestro sistemaparticipa de estas características generales:1. poder ejecutivo unitario y unipersonal2. presidente líder del pueblo, electo demo:cráticamente, 3. sujeción del mandato a unperiodo determinado y, 4. el presidente es ala vez jefe de Estado y de gobierno.

2. El Presidente mexicano es, como sedijo, el responsable único del Poder Ejecutivo(Art. 80) y cuenta para el despacho de los ne­gocios del orden administrativo con secreta­rios de Estado y jefes de departamento ad­minístrativo.

Pero estos funcionarios son de carácterauxiliar para el Ejecutivo, toda vez que elpresidente es el responsable directo de los ac­tos de gobierno, lo cual implica que los actosde los secretarios de Estado y jefes de departa­mento administrativo se reputen como actosdel presidente; congruentemente con estatesis, el titular del ejecutivo está facultadopara nombrar y remover libremente a dichosfuncionarios (Art. 89 Frac. 11). Ni el presiden­te ni los secretarios y jefes de departamentoson responsables ante el Congreso.

16 Idem, p. 345.

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Consideramos importante destacar dentrodel análisis de este elemento del sistema me­xicano, la existencia de ciertos matices pro­pios del régimen parlamentario, según vere­mos a continuación:

-La Constitución establece el refrendomediante el cual los reglamentos, decretos yórdenes del presidente sólo serán obedecidossi están firmados por los secretarios del Esta­do (Art. 92). El refrendo es una institucióntípica del sistema parlamentario que se justi­fica porqué los miembros del gabinete formanparte de la mayoría partidista en el Parlamen­to y de esta manera se controla al jefe de go­bierno y se garantiza la participación de losministros -miembros del gabinete- medianteel necesario consentimiento y firma que de­ben otorgar para la validez de los actos pre­sidenciales.

Cabe señalar que dentro de nuestro siste­ma el refrendo no funciona como tal y quedaanulado frente a la facultad del presidente denombrar y remover libremente a los secreta­rios; en tal virtud, un secretario que se negaraa firmar un decreto presidencial quedaría au­tomáticamente cesado por incumplimiento deuna orden superior. Es por ello que Tena Ra­mírez afirma que "el refrendo, por tanto, noimplica en nuestro sistema una limitacióninsuperable... , puede ser a lo sumo una limi­tación moral; cuando un secretario de relevan­te personalidad pública no presta su asenti­miento por el refrendo a un acto del presidente,su negativa puede entrañar una reprobaciónmoral o poi [tlce.'?"

17 Derecho Constitucional Mexicano, op. ctt., pp. 244V 245.

Para no quedarse en sólo una afirmaciónde inutilidad, el refrendo de secretarios deEstado considerados como "meros agentessubalternos del jefe del Ejecutivo", será actua­lizar una triple responsabilidad del agente re­frendario: la pena, la técnica y la poi ítica. Pe­nal, por actos delictuosos conforme al artícu­lo 108 de la Constitución; técnica, porque fir­man antes que el presidente y se responsabili­zan del contenido del acto; y, política, ya quecomo secretario de Estado ejercen funcionespoi íticas, a diferencia de los jefes de departa­mento."

-Otros matices parlamentarios se locali­zanen los siguientesartículos constitucionales:1. Artículo 29, que establece la obligación delpresidente de recabar el acuerdo de los secre­tarios -Consejo de Ministros- para la suspen­sión de garantías: se aplican los mismos razo­namientos anteriores, ya que sólo se pide suparticipación por la gravedad del asunto;2. Artículo 93, que establece la obligaciónde los secretarios de Estado y jefes de departa­mento de informar al Congreso; aquí tampo­co se trata de una responsabi 1idad frente alCongreso, sino de un informe a nombre delpresidente; 3. Artículo 66, que establece quecuando las cámaras no se pongan de acuerdoen la fecha de clausura de sesiones ordinarias,la fijará el presidente: estamos ante los mis­mos argumentos, ya que esto no significa -nisutilmente como señala Tena Ramírez- unadisolución del Congreso y, 4. Artículos 84y 85, que establecen la facultad del Congresopara designar a la persona que debe reempla­zar al presidente en caso de falta absoluta:tampoco en este caso opera como control par­lamentario ya que el presidente designado noes responsable frente al Congreso.

" kiem, pp. 245 V 246.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 65

En una muy buena sfntesis, el maestroTena Ram írez concluye lo siguiente: "Enresumen, los casos previstos en los artfculos29, 92, 93, 66, 84 y 85, que se refieren res­pectivamente al refrendo, a la suspensión degarantras; a los informes de los secretariosante las cámaras, a la clausura del periodo or­dinario de sesiones del Congreso y a la desig­nación del Presidente cuando ocurra la faltaabsoluta del titular, son casos en los que seadvierte cierto matiz puramente formal delsistema parlamentario, que de ninguna mane­ra altera, ni siquiera parcialmente, el sistemapresidencial que consagra nuestra Constitu­ción, porque en ninguno de esos casos el po­der ejecutivo queda subordinado al Congre­so. "19

De la misma oprruon es Jorge Carpizo,quien afirma que "ninguno de los aspectosque mencionan los tratadistas como matricesparlamentarios en el sistema mexicano lo es,ya que en esos casos el presidente o el secre­tario de estado no son responsables poi ítlca­mente ante el Congreso, es decir, el Congresono los puede remover. Por ello puede afir­marse que nuestra ley fundamental configuraun sistema presidencial puro.'?"

3. En México, ni el presidente ni los se­cretarios de Estado pueden ser, al mismotiempo, miembros del Congreso (artfculos 55,58, 82 y 91), pero s ( pueden pertenecer acualquier partido poi itico, independientemen­te de la conformación congresional; sin em­bargo, la influencia poi ítica, más que darsedel partido o partidos hacia la Presidencia,se da de ésta hacia aquéllos.

19 taem, p. 250.

20 Op. cit., p. 221.

4. En el sistema mexicano los secretariosde Estado y jefes de departamento adminis­trativo tienen igual rango y entre ellos no exis­te preeminencia alguna (articulo 10, Ley Or­gánica de la Administración Pública Federal).

5. El titular del Ejecutivo ejerce impor­tantes funciones administrativas, polfticas,legislativas y jurisdiccionales. Es el jefe delgobierno y de la administración pública; enmateria jurisdiccional, también realiza impor­tantes funciones como la que le otorga alpresidente la calidad de autoridad máximapara resolver los conflictos que surjan en ma­teria agraria y cuenta con órganos para re­solver controversias en diferentes materias:fiscal, administrativa, laboral y comercial.En el área legislativa son muy importantessus funciones como veremos a continuación.

La división de poderes en el sentido mo­derno no implica una separación tajante de lasfunciones públicas, pero sí un adecuado régi­men de distribución de competencias que ga­rantice el equilibrio dentro de los órganosgubernamentales. Con base en lo anterior,Burgoa señala que: "Indiscutiblemente en unsistema presidencial el predominio guberna­tivo corresponde al órgano ejecutivo supremo.En el dilatado ámbito de la administraciónpública del Estado, él es quien concentra to­das las facultades que ejercen directa y per­sonalmente o por conducto de autoridadessubordinadas de diferente categoría y compe­tencia material, colocados en una relaciónjerárquica. Lo que impide que dicho sistemadegenere en autocracia es la necesaria sustrac­ción de las funciones legislativa y jurisdiccio­nal de ese extenso ámbito, sin perjuicio deque excepcional o temporalmente el presiden­te intervenga en ellas. Sin esa sustracción...

66 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

el sistema presidencial absorbería la democra­cia al extremo de eliminarla.""

6. En cuanto a las relaciones entre losórganos ejecutivo y legislativo, el Constituyen­te del17 concedió importantes facultades alCongreso para dar bases sobre las cuales elEjecutivo pueda celebrar empréstitos sobreel crédito de la nación; para crear y suprimirempleos públicos de la Federación; para exa­minar la cuenta pública que debe presentaranualmente el Ejecutivo. A la Cámara deDiputados se le otorgó competencia paraaprobar el presupuesto anual de gastos y paraaprobar los nombramientos de magistradosdel Tribunal Superior de Justicia del Distri­to Federal que le somete el Presidente de laRepública. Por otra parte, a la Cámara de Se­nadores corresponde aprobar los tratadosinternacionales que celebre el Presidente dela República; ratificar los nombramientos queel Ejecutivo haga de ministros, agentes diplo­máticos, cónsules generales, empleados supe­riores de Hacienda, coroneles y demás jefessuperiores del Ejército, Armada y FuerzaAérea; autorizar que el Ejecutivo permitala salida de tropas nacionales más allá de loslímites del país; autorizar al presidente paradisponer de la Guardia Nacional fuera de susrespectivos estados; aprobar los nombramien­tos y solicitudes de licencia y renuncias deministros de la Suprema Corte de Justicia quele someta el Presidente de la República; y de­clarar la justificación de las peticiones de des­titución de autoridades judiciales que le hagael presidente.

No obstante las importantes atribucionesotorgadas al Congreso, cabe señalar que el

21 Derecho Constitucional Mexicano, OP. cit.. pp. 810Vall.

Presidente mexicano ejerce gran influencia enel sistema legislativo merced a una serie de ac­tos y facultades, entre los cuales pudieran ci­tarse los siguientes: a) la facultad de presentariniciativas de ley; b] la facultad para promul­gar la ley que le env íe el Congreso y, en sucaso, vetarlas cuando lo estime procedente;c) la ejecución de las leyes; d) la atribuciónde "proveer en la esfera administrativa a laexacta observancia de las leyes" (artículo 89,fracción 1), siendo este precepto el sustentode una de las facultades de carácter legisla­tivo más importantes del Presidente: la fa­cultad reglamentaria; e) la facultad constitu­cional para legislar en materia económica, yde hecho, en otras materias ;a través de lapropia facultad reglamentaria y mediante de­cretos, acuerdos y órdenes presidenciales;f) la formulación y presentación del presu­puesto de egresos; g) la influencia que ejerceel Presidente sobre los miembros de la mayo­ría partidista congresional a través de su li­derazgo en el partido mayoritario al quepertenecen (el Revolucionario Institucional)y, h) un factor psicológico-social, que presen­ta el liderazgo que históricamente las institu­ciones poi íticas y las fuerzas reales de poderreconocen y otorgan al Presidente de laRepública como vértice o instancia final ydefinitiva del proceso de toma de decisionesy de la conducción gubernamental del Estado.

Resulta oportuno retomar aqu í el análisisque hacíamos sobre la delegación de faculta­des legislativas en favor del Ejecutivo. Talsupuesto quedó establecido para los casosde suspensión de garantías acordada por elPresidente de la República y el Consejo deMinistros con aprobación del Congreso o desu Comisión Permanente, quienes concederánal Ejecutivo las facultades necesarias para ha-

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cer frente a la situación que motivó la sus­pensión de garantías.

Como ocurrió durante la vigencia de laConstitución de 1857, al amparo de estas pre­visiones volvió a suceder que el Congresoconcediera al ejecutivo facultades legislati­vas fuera de los supuestos mencionados. Estasfacultades generalmente se le concedieron enel ramo de Hacienda, y cuando esta situaciónfue impugnada, la Suprema Corte llegó a re­solver que dicha delegación debía ser consi­derada como una cooperación o auxilio de unpoder a otro, del todo apegado a la Constitu­ción."

Esta práctica se mantuvo hasta el añode 1938, cuando por iniciativa presidencialse agregó un párrafo al artículo 49 de laConstitución, mediante el cual se dispuso quesólo en los casos de suspensión de garantíasse otorgarían al Ejecutivo facultades extra­ordinarias para legislar.23

Sin embargo, la limitación general impues­ta al Ejecutivo no fue mantenida intacta, yaque en 1951, también por iniciativa presi­dencial, se modificaron los artículos 49 y 131de la Constitución, de manera que se permitióal Congreso facultar al Ejecutivo para dictardiversas medidas tendientes a regular el co­mercio exteror, la econom ía del pa ís, la esta­bilidad de la producción nacional o para rea­lizar cualquier otro propósito en beneficiodel país."

22 Cfr. Felipe Tena Aamírez, Derecho ConstitucionalMflxialno. op. cit.. p. 231.

23 Diario Oficial, 12 de agosto de 1938.

24 Diario Oficial, 28 de marzo de 1951.

El presidencialismo: eje del sistemapolitico mexicano

El sistema presidencial mexicano constituyela institución poi ítica fundamental sobre laque descansa el desenvolvimiento y desarrollodel Estado Mexicano, es la piedra angular detodo sistema poi ítico nacional. El Presidentede la República en México -por razones decarácter histórico, poi ítico, social, económicoy psicológico-, detenta uno de los poderesconstitucionales institucionalizados más ple­nos y sólidos que presidente alguno de otropaís tenga. No obstante la importancia evi­dente del tema, poco se ha escrito sobre estosaspectos del presidencialismo mexicano. Esca­pa al propósito y campo de nuestro trabajo,el realizar un estudio profundo sobre el par­ticular; bástenos consignar algunas opinionesque consideramos interesantes y que puedenaportar alguna luz a este respecto:

Jorge Carpizo señala que: "Las causasdel predominio del Presidente mexicanoson: al el jefe del partido predominan­te; b] el debilitamiento del poder legisla­tivo; e] la integración, en buena parte, dela suprema corte de justicia; d) su marcadainfluencia en la economía; el la institucio­nalización del ejército, cuyos jefes depen­de de él; f) la fuerte influencia sobre laopinión pública a través de los controles yfacultades que tiene respecto a los medios

masivos de comunicación; g) la concentra­ción de recursos económicos en la federa­ción, específicamente en el ejecutivo;h) las amplias facultades constitucionalesy extraconstitucionales; i) la determina­ción de todos los aspectos internacionalesen los cuales interviene el país, sin quepara ello exista ningún freno en el senado;

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jI el gobierno directo de la región másimportante y con mucho, del pa ís, comolo es el Distrito Federal; y k) un elementopsicológico, ya que en lo general se aceptael papel predominante del ejecutivo sinque, mayormente, se le cuestione."El hecho de ser el jefe real del PR1, otor­ga al Presidente una serie de facultadessituadas más allá del marco constitucional,como son la designación de su sucesor,el nombramiento de los gobernadores, lossenadores, de la mayoría de los diputados,de los principales presidentes municipales;por ser el PRI un partido predominante ysemioficial integrado por sectores, le daal Presidente control sobre las principalesorganizaciones obreras, campesinas, profe­sionales y de diversa índole -populares,en la jerga del propio partido- que repre­

sentan,cuando menos hasta ahora, las orga­nizaciones más fuertes de México. "ElPresidente es el gran elector de su sucesor,sin que nadie lo dude, pero es más, ni si­quiera se le critica. Por el momento, todohace suponer que se acepta esta prerroga­tiva del Presidente, sin que sea posible po­der decir cuál será el desarrollo de estafunción presidencial o hasta cuándo estasreglas del juego van a funcionar."La pregunta de écómo es posible que dela noche a la mañana, el hombre poi íti­camente poderoso se convierta casi en unsolo ciudadano más?, la podemos respon­der en el sentido de que la presidencia seha institucionalizado, y los verdaderosinstrumentos del poder en México respon­den al cargo del Presidente y no a la perso­na; entre los más importantes de éstospodemos mencionar: el apoyo de losprincipales sindicatos y agrupaciones cam­pesinas y populares, el apoyo del partido

predominante y el apoyo del ejército. "Laresponsabilidad del Presidente exigida através de un proceso implica fundamental­mente un problema poi ítico: un enfrenta­miento total y frontal entre los poderesejecutivo y legislativo, teniendo este últi­mo la interpretación de la extensión de lascláusulas por las cuales se le exige respon­sabilidad al Presidente: por tanto, el quiddel juicio de responsabilidad del Presiden­te se encuentra en si se reúnen en la Cáma­ra de Diputados los votos para acusarlo, ysi se reúnen en el senado los votos paradestitu irlo."Las razones por las cuales el Presidenteha logrado subordinar al poder legislativoy a sus miembros, son principalmente lassiguientes: al la gran mayoría de los le­gisladores pertenecen al PR1, del cual elPresidente es el jefe, y a través de la dis­ciplina del partido, aprueba las medidasque el Ejecutivo desea; b) si se rebelan, lomás probable es que estén terminando consu carrera poi ítica, ya que el Presidente esel gran dispensador de los principales car­gos y puestos en la administración públi­ca, en el sector paraestatal, en los de elec­ción popular y en el poder judicial; c) poragradecimiento, ya que saben que le de­ben el sitial; d) además del sueldo, existenotras prestaciones económicas que depen­den del 1íder del control poi ítico, y;el la aceptación de que el poder legisla­tivo sigue los dictados del Ejecutivo, locual es la actitud más cómoda y la de me­nor esfuerzo.'?

La cuestión de un Ejecutivo fuerte seplanteó con preocupación en los debates delConstituyente de 1916; diversas opiniones se

:2S OP. ctt., pp. 221, 228 Y 224, respectivamente.

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emitieron, sobre todo en relación con el ba­lance de fuerzas o relación de funciones yatribuciones entre el Ejecutivo y el Legisla­tivo. Incluso hubo diputados que propugna­ban el establecimiento de un sistema parla­mentario mediante el cual se fortalecieraenormemente al Congreso frente al Presi­dente de la República. Debe recordarse que lacausa principal del movimiento revoluciona­rio de 1910 fue precisamente la entroniza­ción de Porfirio Díaz en el Poder Ejecutivopor más de treinta años, de tal suerte que laexperiencia anterior inquietaba a algunosdiputados constituyentes ante el caso de es­tablecer constitucionalmente un Ejecutivosumamente fuerte frente a un legislativo dé­bil.

En la tarde del 18 de enero de 1917, eldiputado poblano Manjarrez afirmaba:

"Señores diputados: Si estuviéramos to­davía en tiempo oportuno, yo vendría aabogar francamente en pro del sistemaparlamentario, que es el único, y debeentenderse así, que garantiza el funcio­namiento de la democracia. Pero pareceque aquí hemos entendido mal cuáleshan sido las aspiraciones populares encuanto se refiere a las tendencias de larevolución en su parte esencialmentepoi ítica. La revolución, señores diputados,debe entenderse bien que se hizo, y cuan­do se refiere a la parte poi ítica, en contradel Poder Ejecutivo, no se hizo en .con­tra del Poder Legislativo, y como una ra­zón voy a decir a ustedes lo siguiente:Supongamos que cualquier revolucionarioencontrara a un diputado de los que sir­vieron a Porfirio Díaz o a Huerta; cuandomenos lo metería a la cárcel y a los po-

cos días ya estaría libre; pero a PorfirioDíaz, Victoriano Huerta o a cualquierotro gobernante o jefe poi ítico de aque­llos tiempos, indudablemente que se leformaría un juicio sumario y se les col­garía. Pero, ya repito señores, que en vezde venir a limitar las funciones del Ejecu­tivo vamos a ampliarla cuanto más seaposible y vamos a maniatar al Legislativo.y bien, señores: ya al Legislativo le hemosquitado muchas facultades; ya con eseveto presidencial le va a ser casi imposi­ble legislar ampliamente hasta donde lospreceptos consideran que sean aprobados,y poniendo al legislativo en condicionesde que no pueda ser ni con mucho unpeligro; en cambio, el Ejecutivo tiene todaclase de facultades; tenemos esta Cons­titución llena de facultades para el Ejecu­tivo, y esto équé quiere decir?, que va­mos a hacer legalmente al Presidente de laRepública un dictador, y esto no debeser (Voces: iNo! iNo! iNol) Por esto sepresentó ayer una iniciativa formada porveinticinco diputados, pidiendo lo siguien­te:"Que el Presidente de la República ten­ga facultades para nombrar a los secretarios de Estado y del Despacho, peroprevia aprobación de la Cámara de Dipu­tados." (Voces iNo! INo!) Sí, señor; anadie se oculta que precisamente los se­cretarios de Estado, ahora secretarios delDespacho o casi nada, deben ser funcio­narios con todas las responsabilidades yatribuciones que competen a sus cargos.Estamos seguros de que los secretariosde Estado desempeñan funciones muyaltas y no tienen esas responsabilidades;no tienen ese carácter. Señores, para quetengan ese carácter, para que tengan esasresponsabilidades, yo pido que se apruebe

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esa iniciativa que hemos presentado vein­ticinco diputados; de otra suerte, señores,esos que llaman, vulgarmente ministros,para mí son iguales a cualquier empleado,a cualquier taqu ígrafo, es lo mismo (risas,aplausos) ,'6

Por su parte el constituyente Pastranaseñalaba que:

"Hemos maniatado al Poder Legislativoa tal grado, que no será posible de ho~ enadelante que ese Poder Legislativo puedaestar agresivo contra el Presidente de laRepública o contra cualquier otro poder...El Ejecutivo, tal como lo dejamos ennuestra Constitución, no es un poderfuerte, como se ha dicho, es un poder abosoluto y a través de nuestra conciencia,que un poder absoluto es un poder débil,porque es un poder odioso, porque nodescansa en la conciencia de los ciudada­nos, no descansa en el cariño de los ciu­dadanos; que en lugar de hacerlo fuertehemos creado un Ejecutivo débil, un Eje­cutivo que estará apoyado únicamente enlas bayonetas. Todavía hay otra razón: Esnecesario que en la conciencia nacional,que en cada ciudadano esté la (ntirna con­vicción de que las resoluciones del PoderEjecutivo son resoluciones aceptadas, sonresoluciones siempre justas, que lo haránresponsable a él y a cada secretario quetiene. La responsabilidad solidaria delPresidente y sus ministros, en cualquierade los ramos, da más seguridad y mayoracierto. En la misma exposición de moti­vos que nos ha presentado el Primer Jefereina una idea, reina un principio, que es

26 Diario de tos Debat. del Cong,..,o Constituyente,op. cit., p. 438.

la idea salvadora y que nosotros no he­mos sabido interpretar aqu í. El poderEjecutivo dice: 'Mi anhelo es que hayaarmonía entre los poderes; no quiero quela Cámara predomine sobre el Presidenteo viceversa'. Dice el Primer Jefe: 'Mianhelo, mi idea capital, es la armon (a'.y écórno hemos hecho esa armon(a? Ma­tando al Poder Legislativo y creando undictador. Así es la armonía que crea laCámara. Vamos a ver cómo se satisfaceese anhelo. Es necesario, pues, que nos­otros busquemos una armon ía entre losdos poderes. Ya le quitamos al Legisla­tivo las facultades para abusar; veamosahora de qué modo restringimos al Ejecu­tivo para que no abuse."

Agrega el diputado Pastrana en otra par­te de su intervención:

"¿A dónde hemos ido más que corrien­do en esta Cámara? Hemos ido corriendoa una dictadura. En España, señores, apesar de que hay un rey, yo creo sincera­mente que aquél rey de España había dequerer ser Presidente de la República Me­xicana, porque aquí tiene más poder elPresidente que un rey, que un empera­dor. "27

Como puede apreciarse, el tema del pre­sidencialismo mexicano es un asunto con pro­fundas raíces históricas, poi íticas, sociales ypsicológicas dentro de la evolución del pueblomexicano. Pensamos que sería un error pre­tender emitir un juicio al margen de sus oríge­nes y circunstancias concretas. Es un sistemaque a pesar de sus deficiencias -y esto lo re-

27 Idem, p. 438.

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conocen incluso sus más acérrimos detracto­res- ha permitido al país una evoluci6n pa­cífica durante más de medio siglo, lo cualresulta altamente significativo, sobre todo sitomamos en cuenta lo agitado y turbulentodel mundo de nuestros días y, en particular,de los países hermanos del área latinoameri­cana.

Interrelación de los sistemaspolítico administrativo

La administraci6n no puede ni debe ser con­cebida al margen del sistema poi ítico nacio­nal. Te6ricamente llegan a estudiarse en formaseparada, por convenci6n de análisis, pero enrealidad se presentan como dos procesos es­trechamente interrelacionados e interdepen­dientes.

Georges Burdeau, en una brillante y pro­funda conferencia impartida en México en1977,28 afirmaba que asistimos a la crisisde la civilizaci6n total; a la crisis de la demo­cracia poi ítica y de las instituciones públicas,a la crisis de la representaci6n polftica. En laactualidad, señalaba el destacado constitucio­nalista francés, es un problema saber cuál esel procedimiento para conocer las aspiracio­nes del pueblo.

En su concepto, en el mundo de nuestrosdías la soluci6n, ya no es la democracia na­cional sino la democracia fragmentaria, porsectores específicos; universidades, manzanas,condominios. En Francia, a nivel de lascomu­nas, se constituyen asambleas sin formali-

28 Criti, dll mDemocracia Política, Conferencia lnéditeimpartida en el Centro Interamericano de Estudios sobre laSeguridad Social 8 invitación del Gobierno Mexicano, Mé­xico, D.F., junio de 1977.

zaci6n jurídica; el Gobierno las promueve ylas apoya financieramente. S610 a través dela democracia fragmentaria es posible volvera construir una democracia nacional dentrode la cual se respeten las resoluciones frag­mentarias. Burdeau opina que la representa­ci6n poi ítica ha perdido terreno y que "ac­tual mente la confrontaci6n democrática estárebajada a grupos luchando por dividir elpastel dentro de la administraci6n; los parla­mentos ya no tienen poder, sino los ministros.Son ahora los grupos de presión y las manifes­taciones de la calle los instrumentos de poderfrente a la crisis de la representaci6n poi ítica:"el representante popular ha sido desplazadopor los grupos de presión." Concluye su pro­funda disertaci6n señalando que "debe re­emplazarse a los representantes populares,reintroducir la democracia institucional ydemocratizar a la Administraci6n para quellegue al pueblo."

El sistema poi ítico mexicano no escapaa la crisis mundial apuntada por Burdeau. Lafalta de partidos poi íticos maduros y de unCongreso fuerte; la ausencia de controles po­Iíticos, porque los sistemas están fundidos(el partido mayoritario y el Gobierno), sonde las deficiencias más graves que afecta alsistema republ icano democrático nacional.México debe afrontar el riesgo de la partici­paci6n poi ítica de otros grupos si es que quie­re transitar por la vía institucional a otros es­tados de desarrollo. Así lo reconoce el propioPresidente de la República, y con base en elloha propuesto a la naci6n una reforma poi íti­ca con tales objetivos.

La salud de la administraci6n pública fe­deral precisa, hemos señalado, de un legisla­tivo fuerte que vigile, controle y sancione los

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actos de los funcionarios; ya la sabiduría deMontesquieu decía que el hombre investidode poder tiende por naturaleza a abusar deél; que para que ello no sucediese era precisodividir el poder entre los diferentes órganosgubernamentales, a fin de lograr un equilibrioentre ellos. México requiere de un legislativofuerte que ejerza controles poi íticos y finan­cleros sobre la administración, que constituyaun contrapeso al Ejecutivo; que sea un mediode conversión de las necesidades populares endemandas nacionales, y la administración el"brazo ejecutor" del Gobierno. Nada mássano y positivo para México, para sus sistemaspoi ítico y administrativo, que el fortaleci­miento del régimen democrático republicanode derecho que postula la Constitución.

México debe evitar a toda costa el graveriesgo de la fusión de los poderes poi ítico,económico y administrativo, porque ello con­duciría al absolutismo y quebrantaría la his­tórica lucha del pueblo mexicano por consti­tuir un régimen democrático republicano. Elsistema poi ítico nacional debe traducir lasdemandas y aspiraciones nacionales en reque­rimientos concretos para la administración, afin de que los programas gubernamentalesrespondan a la realidad histórica y tiendan asatisfacer necesidades concretas y no seansimplemente el producto de la elucubracióntécnica desde un escritorio o gabinete.

Transitar por la vida democrática y repu­blicana a la institucionalización poi ítica delEstado es un reto que demanda un alto nivelcultural y poi ítico de un pueblo. México, paísjoven, en pleno proceso de formación, ha en­contrado una fórmula, si se quiere con mu­chas deficiencias, pero que ha acreditado ygarantizado estabilidad poi ítica. Somos un

país de enormes carencias sociales, educati­vas, económicas, y a pesar de ello el Estadomexicano ha sido capaz de evolucionar den­tro de un régimen que concede amplios már­genes de libertad y respeto a la ciudadanía. Elreto actual que se presenta al Estado mexica­no es la decisión de abrir amplios cauces parael fortalecimiento del sistema democrático,permitiendo una mejor integración de lascámaras del Congreso a través de corrientesde opinión que, aunque contrarias al régimen,contribuyan a la salud del sistema poi ítico na­cional.

López Portillo señala que: "ha sido lademocracia la que ha procurado legitimarla lucha de los contrarios (las) luchas de par­cialidades en todos los tiempos y en todoslos grupos (que) ha habido. Legitimar la lu­cha de los contrarios, legitimar el respeto a ladisidencia, es característica exclusiva del sis­tema -para m í el más noble- que ha descu­bierto la intoligencia humana: la democracia,fundada en el respeto recíproco, en la con­cepción de que todos los hombres son dignosy merecen el respeto que nadie puede afir­mar para sí frente a los demás sin darles elmismo derecho ni pretender la verdad absolu­ta o tomar decisiones sin que quien las tomeesté dispuesto a cumplirlas. Esto es la esenciade la democracia.""

La reforma poi ítica del actual régimenpresidencial ha planteado como objetivo laparticipac:ión de otras corrientes poi fticas enlas legislaturas, lo cual pudiera ser el principiodel fortalecimiento del Congreso frente al Po­der Ejecutivo, a fin de lograr un mayor equili-

29 Instituto de Estudios Pot(ticos, Económicos Y Socia­les: El pensamiento Político de José López Portillo, PartidoRevoluclcnerio Institucional, México, 1979, p. 381.

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brio entre ambos órganos gubernamentales.Asimismo, como veremos posteriormente sehan fortalecido las atribuciones del Congresoen materia de contabilidad y control presu­puestal, que permitirán al órgano legislativotener una mayor ingerencia y control en as­pectos fundamentales del funcionamientoeconómico del Ejecutivo Federal, José LópezPortillo destaca la importancia de la separa­ción de los órganos y funciones gubernamen­tales al señalar lo siguiente: "El razonamientoes sencillo: unos deben dictar las leyes, otrosdeben ejecutarlas y otros más juzgarán su vi­gilancia; la suma de funciones las deforma, lasconfunde. La única manera de que quien dictela ley a ella quede sujeto, es separar a quien ladicta, de quien la ejecuta y del que juzga." 30

Paralelamente a la reforma poi ítica, se haplanteado una reforma administrativa queprocura una organización más racional y efi­ciente de la administración pública, segúnveremos más adelante. Pues bien, éste es elreto del Gobierno Mexicano: por la vía rns­titucional, por el difícil camino de la legali­dad, la libertad y la educación, acceder a unaauténtica vida democrática y republicana, aun país más justo que erradique los contrastesintolerables que aún se dan entre los distintossectores de la población y que irritan inclusoal espíritu más indolente.

El Poder Ejecutivo y laAdministración Pública Federal

Aun cuando el análisis de la organización yfuncionamiento de la administración públicaes precisamente la materia de los siguientes

30 tdem, p. 43.

capítulos, resulta conveniente destacar, pre­viamente, la ubicación del órgano administra­tivo mexicano, para poder apreciar de estamanera la articulación necesaria que debe dar­se entre los tres temas que venimos analizan­do: presidencialismo, Poder Ejecutivo y ad­ministración pública.

Hemos referido las características del sis­tema presidencial que rige la organización delórgano ejecutivo -Poder Ejecutivo-. Ha sidoseñalado que el Poder Ejecutivo es unitario yunipersonal en la medida que su depositario yúnico responsable es el Presidente de la Repú­blica; en este sentido constitucional de res­ponsabilidad poi ítica podemos afirmar quePresidente de la República y Poder Ejecutivoson la misma cosa. El que se deposite el Po­der Ejecutivo en un solo individuo tiene surazón en virtud de la naturaleza de la funciónque ejerce, ya que la ejecución de la ley debeser rápida y enérgica, y debe existir unidad enla decisión, acción y mando, y en tal sentidoun solo individuo es quien debe imprimirunidad y coherencia a la marcha del gobierno.

Ahora bien, el que se deposite la responsa­bilidad poi ítica y jurídica del Ejecutivo en unsolo individuo, no excluye que el Presidentede la República se auxilie, para el ejercicio desus funciones de una serie cada vez más im­portante de organismos y entidades públicas,ubicadas dentro de la organización del PoderEjecutivo. El artículo 90 Constitucional fa­culta al Presidente de la República a contarcon secretarios que lo auxilien en el ejerciciode sus funciones administrativas. La propiaConstitución hace referencia a otro tipo defuncionarios auxiliares del Presidente, los jefesde departamentos administrativos (artículos92 y 93).

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Pues bien, estos funcionarios son los ti­tulares de los importantes órganos adminis­trativos que, junto con otras entidades guber­namentales (según veremos en los siguientescapítulos), forman la administración públicafederal; ellos no son corresponsables con elPresidente del ejercicio del Poder Ejecutivo,ya que sus actos se estiman estrictamentecomo actos del titular del Ejecutivo: "Los ac­tos de los secretarios -señala Tena Ramírez­son, en derecho, actos del Presidente.""

De los niveles en que se desagrega la admi­nistración pública, a nuestro campo corres­ponde analizar el ámbito o nivel federal y yahemos señalado con anterioridad que se tratade un órgano administrativo ubicado jurídi­camente dentro del llamado Poder EjecutivoFederal. La pregunta ahora es la siguiente:¿podemos identificar como la misma cosadel Ejecutivo Federal y a la administraciónpública?; o bien, ¿el Ejecutivo excede a los1ímites de la administración pública? Plan­teado en otros términos ¿el Ejecutivo Federalse integra exclusivamente por los órganos yentidades de la administración pública o cuen­ta, además, con otro tipo de órganos que nopertenecen a la administración pública, peroque sí forman parte del Ejecutivo?

En nuestro concepto, la administraciónpública federal no integra todo el Poder Eje­cutivo Federal; el Presidente de la Repúblicacuenta con otro tipo de órganos que en nues­tra opinión no son típicamente administra­tivos, ya que ejercen funciones de naturalezajurisdiccional (tribunales fiscales, administrati­vos y laborales, que gozan de autonom íarespecto de las dependencias de la adminis­tración pública).

31 Derecho Constitucional Mex.iCllno, oo. on.• p. 412.

Para la utilidad que representará para eldesarrollo de ulteriores temas, tenemos espe­cial interés en destacar dos cuestiones impor­tantes: primero, que de conformidad con loestablecido por el artículo 90 Constitucional,las Secretarías de Estado deben ser creadaspor medio de una ley del Congreso; y segun­do, que existen básicamente dos tipos oe ór­ganos administrativos, que presentan algunascaracterísticas diferenciales que también anali­zaremos en seguida.

No obstante la existencia de ciertos ante­cedentes, como la Constitución de Apatzingány las constituciones centralistas que estable­cieran a nivel constitucional las secretarías, lasconstituciones vigentes del México indepen­diente establecen el principio de que la Cons­titución sólo debe sentar la base para la crea­ción de las secretarías, pero su establecimien­to concreto (en cuanto al número y funciones)debe ser materia de una ley del Congreso (ar­tículo 117 de la Constitución de 1824; artícu­lo 86 de la Constitución de 1857 y art ículo90 de la Constitución de 1917). A pesar deesta sana tradición jurídica del constitucíona­Iismo mexicano, en el Constituyente de 1916se propuso la creación de las secretar ías de Es­tado y departamentos administrativos a nivelconstitucional, a lo cual se opuso el ilustrediputado Paulino Machorro, argumentandosólidamente en contra de esta postura. Por suimportancia y claridad para la comprensióndel punto que analizamos, citamos el votoparticular de Machorro al respecto:

"El subscripto, de acuerdo con el dicta­men de la mayoría de la Comisión, porcontener la expresión de las ideas cuyapráctica hará estable al Gobierno en nues­tro pa ís desde el punto de vista poi ítico,

ARTICULOS MONOGRAFICOS 75

ha tenido la pena de discrepar de la opi­nión de dicha mayoría en el punto rela­tivo a secretarías de Estado y departa­mentos administrativos; aunque esto noen cuanto al fondo, sino simplemente encuanto a la forma de presentar el pro­yecto relativo, porque el subscripto opinaque no debe ser un proyecto constitucio­nal el que determine el número y deno­minación de las secretarías y departamen­tos."Seguramente, como satisfacción a unanecesidad poi ítica será suprimida la Se­cretaría de Justicia y la de Instrucciónpasará de Secretaría de Estado a Departa­mento Administrativo, por no justificarsesu carácter legal de institución general,que en realidad no tiene. Otros ramos,como correos y telégrafos, la salubridadgeneral y algún otro, tal vez exijan serdesligados de la poi ítica, haciendo a supersonal directivo independiente de lassecretarías de Estado; pero ha parecidomás conveniente dejar todo esto a unanueva Ley Orgánica, la cual, por la facili­dad relativa a su expedición y, en su caso,de modificación, es más adaptable a lasnecesidades públicas en un momentodado. Además, tratándose de una nuevaorganización de los órganos del Poder Eje­cutivo y siendo admisible que la prácticahaga cambiar las ideas que ahora se tuvie­ran sobre dicha organización, no es pru­dente hacer constitucional una divisióndel trabajo que, por su naturaleza misma,no puede ser defin itiva. La Constituciónsólo debe fijar los lineamientos genera­les."n

3 2 Diario d6 los Debates del Congreso Constituyente11916-1917). op. cit., p. 348.

Se deduce de los comentarios anterioresque la naturaleza cambiante de la organiza­ción administrativa gubernamental requierepor lo mismo de gran flexibilidad y en tal sen­tido no es recomendable su establecimiento anivel constitucional debido al procedimientodificultado para reformar la norma fundamen­tal. En el régimen del Presidente Miguel Ale­mán se estableció en la Ley de Secretarías yDepartamentos de Estado de 1946 el simplelistado de las dependencias y sus atribucionesglobales, dejando a una disposición secunda­ria, reglamentaria de la misma (Reglamentode la Ley de Secretarías y Departamentos deEstado del 2 de enero de 1947), el señala­miento específico de las funciones correspon­dientes a cada secretaría y departamento, locual otorgaba enorme flexibilidad al propioPresidente, para realizar cambios administra­tivos, vía su facultad reglamentaria. Paralela­mente a los dispositivos mencionados, el Pre­sidente Alemán emitió un acuerdo publicadoen enero de 1947 para regular los cambios deunidades administrativas entre las dependen­cias de la administración.

En la vigente Ley Orgánica de la Adminis­tración Pública Federal, se respeta el principiode establecer, por medio de una Ley del Con­greso, el número de secretarías, así como lasfunciones correspondientes, según veremosen el siguiente capítulo.

Por último, analizaremos las principalesdiferencias que existen, según la doctrina ad­ministrativa, entre las Secretarías de Estado ylos departamentos administrativos. Como sesabe, los departamentos administrativos sonuna creación del Constituyente de Querétaro(concretamente de la Comisión Dictaminado­ra, ya que el proyecto original de Carranza no

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los conten Ia), y tienen por objeto desempeñarfunciones administrativas de carácter técnico.No obstante haber claras evidencias sobre laaprobación del proyecto de creación de depar­tamentos administrativos (incluso en otrosartículos constitucionales), se piensa que pordescuido, cansancio o tedio a la hora en que elSecretario de la Comisión dio lectura al ar­tículo 90, el Constituyente lo aprobó sindarse cuenta de la omisión, en ese art ículo, delos departamentos administrativos.

En la XLV sesión ordinaria del CongresoConstituyente, celebrada la tarde del martes16 de enero de 1917, la 2a. Comisión deConstitución presentó el siguiente dictamensobre el art ículo 90 en el cual se precisaba lanaturaleza de los departamentos administra­tivos propuestos:

"Para el desempeño de las labores delEjecutivo, necesita éste de diversos ramosde la administración. Estos órganos delPoder Ejecutivo son de dos clases, segúnla doble función de dicho poder, el cualejerce atribuciones meramente poi ítlcas,como cuando convoca al Congreso a sesio­nes, promulga una ley, etc., o meramenteadministrativas, referentes a un serviciopúblico que nada tiene que ver con lapoi ítica, tales como los ramos de correos,telégrafos, salubridad, la educación popu­lar, que por régimen federal depende sólodel Ejecutivo de la Unión en lo relativo alDistrito Federal y Territorios."

"De este doble punto de vista resultandos grupos de órganos del Ejecutivo, y sonunos, aquellos que ejercen atribucionesmeramente poi íticas o, cuando menos, ala vez poi íticas y administrativas; son los

otros, los que administran algún serviciopúblico que en su funcionamiento nadatiene que ver con la poi ítica y, más toda­vía es muy pernicioso que la política semezcle en estos servicios, porque los des­vía de su objetivo natural que es la presta­ción al público de un buen servicio en elramo que se les encomienda, y nada más;cuando la poi ítica se mezcla en estos asun­tos, desde el alto personal de los serviciospúblicos, que no se escoge ya según lacompetencia, sino según sus relaciones po­I íticas, hasta el funcionamiento mismodel sistema administrativo ofrece grandesdificultades. "

"Al grupo de órganos poi íticos o poi íti­co-administrativos pertenecen las secre­tarías de Estado, que conservan en elproyecto de la Comisión los mismoslineamientos generales que ten ían en laConstitución de 1857, a saber: ser denombramiento y remoción exclusivos delPresidente de la República, como simplessecretarios que ellos son; refrenda todoacuerdo, decreto, etc., que expida el Pre­sidente de la República y los cuales noserán obedecidos sin la firma del Secreta­rio respectivo; tener ciertas cualidades quepresenten analogía con las exigidas al Pre­sidente de la República, como son: sermexicano por nacimiento, etcétera."

"Ya en dictamen anterior, al tratarse delPoder Legislativo, se presentó a la consi­deración del Congreso el artículo 93, queestablece la obligación expresa de los se­cretarios de Estado, de presentarse a laCámara a informar cuando fueren llama­dos por este caso, que en la Constituciónde 1857 hab ía quedado sin una aclaración

ARTICULOS MONOGRAFICOS 77

expresa y que contiene la satisfacciónde una verdadera necesidad en el siste­ma de las Cámaras con el Ejecutivo."

"Al segundo grupo de órganos del Ejecu­tivo, o sea a los meramente administra­tivos, corresponde la creación de unanueva clase de entidades que llamarán'departamentos administrativos' cuyasfunciones en ningún caso estarán ligadascon la poi ítica, sino que se dedicarán úni­ca y exclusivamente al mejoramiento decada uno de los servicios públicos, depen­derán directamente del jefe del Ejecutivo,no refrendarán los reglamentos y acuerdosrelativos a su ramo, no tienen obligaciónni facultad de concurrir a las Cámarasa informar, ni se les exigen constitucional­mente cualidades determinadas para poderser nombrados; el Presidente, que tiene lafacultad de nombrarlos, queda con el dere­cho de calificar sus aptitudes, que debenser principalmente de carácter profesionaly técnico. "33

Con apoyo en el dictamen anterior la doc­trina administrativa ha establecido las princi­pales diferencias entre estos dos tipos deórganos gubernamentales -secretarías y de­partamentos-, las cuales consignaremos acontinuación- en forma sintética.

Los departamentos administrativos fueroncreados para ejercer exclusivamente funcionestécnicas, administrativas, a diferencia de lassecretarías de Estado que despachan,además,asuntos de carácter poi ítico. Tena Ramírezobjeta esta diferenciación argumentando lo si­guiente:

33 tdem, pp. 345 y 346.

"Porque el dictamen de la Comisión (so­bre la creación de Departamentos Admi­nistrativos) quedó insubsistente, no es ne­cesario que la ley encomiende a los de­partamentos administrativos funcionesmeramente administrativas de centraliza­ción de servicios públicos, como lo propo­n ía aquel dictamen. Nada hay que pugneen nuestra Constitución con la centraliza­ción de servicios públicos que por su na­turaleza incumben al Estado. Y al crearun órgano que centralice ciertos servicios,la ley no tiene obligación constitucionalde que en su obra prevalezca un criterioestrictamente técnico, como lo queríanlos autores del insubsistente dictamen."!

Los jefes de departamento no formanparte del gabinete presidencial -consejo deministros- ni son considerados altos funcio­narios para efectos del fuero y el juicio de res­ponsabilidad.

Los jefes de departamento no están obli­gados a refrendar los actos del Presidente;originalmente tampoco debían ocurrir a in­formar al Congreso, pero en virtud de unareciente reforma al art ículo 93 Constitucio­nal, también dichos funcionarios están obliga­dos a ocurrir al Congreso cuando se les llame.

Por último cabe señalar que la Constitu­ción no establece requisitos para ser jefe dedepartamento, a diferencia de los secretariosde Estado.

Las anteriores son algunas de las diferen­cias que teóricamente existen entre ambos ti­pos de órganos. En la práctica, de hecho, am­bos órganos tienen igual rango y realizan fun-

34 Derecho Constitucional Mexicano, oa. ctt., p. 425.

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ciones de todo tipo. Tenemos el caso del jefedel Departamento del Distrito Federal, quientiene un alto rango poi ítico y ejerce funcionesde naturaleza dual: polfticas y administrati­vas; está dotado de un gran presupuesto; firmay avala los actos legislativos del Presidente yes invitado a asistir a las reuniones de gabine­te. Lo mismo sucede con el recién creado De­partamento de Pesca.

Como puede desprenderse de lo anterior,no existe de hecho diferencia real entre losdos tipos de órganos administrativos, ambosson creados por el mismo instrumento jurídi­ca: una ley del Congreso; tampoco en derechopuede apoyarse alguna diferencia jerárquica,ya que el artículo 10 de la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal señala expre­samente que las secretarías de Estado y losdepartamentos administrativos tendrán igualrango.

Quizá sea conveniente un comentario últi­mo en relación con el rango de los funciona-

rios de la administración. Dentro del sistemajurídico mexicano no se establecen diferenciasde rango como en otro sistema, ni se estable­cen en favor de alguno la prerrogativa de sus­tituir al Presidente por ausencias o faltas -ab­solutas o temporales-; es el Congreso el quedesigna al Presidente interino o substituto,según el caso. No obstante, en la práctica nor­malmente el secretario de Gobernación esquien ejerce mayor influencia dentro del ga­binete presidencial. Por otro lado, para cues­tiones poi íticas y protocolarias, en gran me­dida se sigue el orden establecido por la LeyOrgánica de la Administración.

Algunos sistemas admiten la existencia de"ministros sin cartera", es decir, de funcione­rios con rango de secretario o ministro que noestán al frente de alguna dependencia. La an­tigua Ley de Secretar ías y Departamentos deEstado de 1949 (artículo segundo) facultabaal Presidente de la República para designar"hasta dos secretarios de Estado sin cartera".

LA FORMACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA MODERNA (110*

Juan Badina

La autoridad de los magistrados sobrelas particulares

Hemos dicho que el magistrado es el oficialque tiene mando público. Mando porquetiene la autoridad de obligar a los que no quie­ren obedecer sus ordenanzas o que manifies­tan oposición a sus prohibiciones; tiene, tam­bién, el poder de dispensar las prohibiciones.El principio que establece que la fuerza de lasleyes consiste en mandar, prohibir, permitir ycastigar, es más propia de los magistrados, queaquella otra que es muda; el magistrado es laley viva que realiza todo, de acuerdo a quela ley misma no abraza sino los mandatos yprohibiciones. La ley sería nula si la pena yel magistrado no estuviesen al pie de ella, con­tra quien no obedece.

La autoridad pública y la coacción física

Hablando propiamente, la ley no contienesino la prohibición y las amenazas en caso deser desobedecida, en la medida en que el man­do prohibe la desobediencia de su mandato.En cuanto al permiso, éste no es ley porqueomite las prohibiciones y no conlleva pena ni

* Este artfcuto contiene, íntegramente, los capítulos V yVI del libro 111 de los Seis libros de la república, de Badinay continúa el número anterior.

amenaza, sin las cuales no puede funcionar laley; ésta no es otra cosa que el mandato delpríncipe supremo, como hemos dicho, perocualquier amenaza o pena inserta en ella sola­mente sigue a la desobediencia si no esdecla­rada por boca del magistrado. De este modo,toda la fuerza de las leyes reside en quienestienen el mando, sea el príncipe supremo, seael magistrado; esto es, autoridad de obligar alos súbditos a obedecer o, en caso contrario,de castigarlos. En esto consiste la ejecución delos mandatos, a los que Demóstenes denomi­naba nervios de la República.

Digo autoridad pública, para marcar ladiferencia que hay entre ella y la autoridaddoméstica. Digo también autoridad de obligar,para señalar la diferencia con aquellas que tie­nen conocimiento de las causas, los cuales juz­gan y dan sentencias y hacen citar ante ellos,pero no tienen autoridad de coactar ni poneren ejecución sus sentencias y mandatos. Ta­les fueron los antiguos pontífices paganos,ahora los obispos, y antes también los comisa­rios nombrados por los magistrados que te­nían autoridad de conocer de las causas queles eran atribuidas y condenar y, muchasveces, incluso, hacer comparecer a las partes,pero que no ten ían la autoridad de constre­ñir; antes, remitían sus sentencias a los magis­trados para ratificarlas, anularlas o hacerlas

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ejecutar, de acuerdo a su discreción. Por esto,la ley dice que aquél que por la fuerza hubiereliberado y dejado huir al preso que llevabaante los comisarios nombrados por los jueces,no está sujeto a la pena de la ley en la cualhubiere incurrido, si el comisario tuviera au­toridad de mando. En el presente, por las or­denanzas del reino de Francia, los jueces o co­misarios tienen autoridad de mando y dehacer ejecutar sus sentencias por sargentos yotras personas públicas, en virtud de las co­misiones que tienen marcadas por su sello.Los que no tienen esta autoridad envían sussentencias a los magistrados, que lasejecuten,como en todo el Oriente los cadís y paracadís,que tienen conocimiento de todos los proce­sos, pero no autoridad de constreñir; antes,envían sus sentencias a los soubachis, que ti e­nenen la autoridad y la fuerza en sus manos.

Hemos dicho que la primera fuerza queutilizan todos los que tienen la autoridad demando, es hacer aprender la persona y confis­car los bienes, que los antiguos llaman prehen­sio, porque no significa nada hacer compare­cer, juzgar o condenar a pena pecuniaria, sino se tiene la fuerza para detener a la personay embargar los bienes de quien desobedece.He mostrado que habrá quien tenga autoridadde prehensio sobre las personas y bienes, perono la tendrá de citar ante sí, ni el conocimien­to, ni dar libertad a las personas y restituirlos bienes, como he señalado de los tribunosdel pueblo, de los once magistrados en Ate­nas, del triunviro capital en Roma, de losabogadores en Venecia, de los oficiales delrey en Francia y procuradores que represen­tan al fisco en los otros reinos y repúblicas;tampoco los comisarios del Casteleto de París,que pueden confiscar los bienes y hacer apren­der, mas no soltar, porque esto toca sola-

mente a los magistrados que tienen autoridadde condenar, absolver y conocer, unos de losbienes, del honor y de las penas corporales, in­cluso, hasta la muerte. Ante ellos sesolicita laapelación, pero, incluso, pueden ejecutar noobstante apelación interpuesta.

El último grado de grandeza es la autori­dad sobre la vida y la muerte, quiero decir,de condenar a muerte y preservar la vida delque merece la muerte. Este es el más elevadoatributo de autoridad suprema, propia de lamajestad, de la cual están excluidos los ma­gistrados, tal como lo hemos señalado. Deaquí se puede juzgar que hay dos clases demando en el ejercicio de la autoridad pública:una, con autoridad suprema, que es absoluta,infinita y está por encima de las leyes, los ma­gistrados y los particulares; otra, legítima, queestá sujeta a las leyes y al príncipe supremo,que es propia de los magistrados y de quienestienen la autoridad extraordinaria de mandar,en tanto no sean revocados o la comisiónhaya expirado.

El príncipe supremo no reconoce, despuésde Dios, a nadie mayor que a sí mismo. Elmagistrado, después de Dios, depende de supríncipe, quien le otorga toda su autoridad,y queda siempre sometido a él y a sus leyes.Los particulares reconocen, después de Dios(el cual en todas las cosas es y debe ser elprimero), a su príncipe supremo, sus leyes ysus magistrados, cada uno en su jurisdicción.Con el nombre de magistrado entiendo tam­bién a quienes detectan la jurisdicción anexa alos feudos, porque también dependen delpríncipe, como los magistrados. De suerteque parece que no hay quien tenga autoridadde mando, sino los príncipes supremos, niquien pueda usar propiamente de estas pala-

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bras: impero et jubeo, que significaban anti­guamente: volo et imporium, es decir, volun­tad, pues el querer de cada magistrado yde todos los que tienen autoridad de mandodepende enteramente del príncipe supremo, elcual la puede alterar, mudar y revocar a su be­neplácito; por esta causa, no hay un solomagistrado, ni todos juntos, que puedan in­sertar en sus comisiones es nuestra voluntad,ni la cláusula so pena de muerte; no habiendoquien pueda usar de ellas, sino el príncipesupremo en sus edictos y ordenanzas.

De aqu í surge una cuestión notable, queaún no ha sido aclarada, y que es a saber: sila autoridad de la espada, que la ley llamamerum imperium, espropia del supremo prín­cipe, inseparable de la suprema autoridad; silos magistrados no tienen merum imperiumsi no solamente la ejecución; o bien, si tal au­toridad es propia de los magistrados, a quienesel príncipe la ha conferido. Esta cuestión fuediscutida por Lotario y Azón, los más grandesjurisconsultos de su tiempo, quienes eligieronpor árbitro al emperador Enrique VII, que en­tonces se hallaba en la ciudad de Soloniala Grasa, en Italia, acordando como pena lapérdida de un caballo para quien estuvieraequivocado. Lotario triunfó, pero la mayorparte de los jurisconsultos eran de la opiniónde Azón, diciendo, como burla, que Lotario:Aequum tulerat, sed Azo Aequum. Después,otros jurisconsultos han seguido la opinión deLotario, de suerte que la cuestión ha quedadomás bien confusa, en lugar de ser bien enten­dida, con lasconsecuencias que trae consigo.

La dificultad ha nacido de que aquellosdos buenos doctores no conocían el Estado delos romanos y, pese a que enseñaban sus leyesy ordenanzas, no advirtieron los cambios

acontecidos en tiempo de los emperadores. Esevidente que antes no había un solo magistra­do en Roma, ni todos en conjunto, que tu­viesen la autoridad de la espada sobre los ciu­dadanos y, mucho menos, de condenarlas alos azotes, después que la ley Portia, publica­da a instancia de Catón, tribuno del pueblo,en el año 454 de la fundación de Roma (porla cual no solamente el pueblo retiró a los ma­gistrados esta autoridad, sino que él mismo sedesposeyó de ella todo lo que pudo), permitióa los condenados por cualquier delito ausen­tarse del Estado. Además de esto, no existíamagistrado que tuviese poder de juzgar a unciudadano cuando se trataba del honor o de­lito público, porque el pueblo se había reser­vado este conocimiento; y si se trataba de lavida o de la pérdidad del derecho de burgue­sía, nadie sino las grandes juntas del puebloten ían el conocimiento, como era ordenadopor leyes a lasque llamaban sagradas. Aunqueestas leyes no eran rigurosamente guardadas,con todo esocondenaron a Cicerón, quien porhaberlas contradicho fue desterrado y con­fiscados todos sus bienes.

Después, el dictador Sila publicó las le­yes de los juzgados públicos, por las cualesfueron instituidos con título de oficiales or­dinarios cierto número de pretores que habíande juzgar lo que el pueblo a menudo juzgabaantes, y nombró comisarios para los homici­dios, glotonerías, robos al público y delitos delesa majestad; pero, entiéndase que los preto­res recibían por escrito la comisión y no la po­d ían exceder un solo punto, porque sacabana suerte cierto número de jueces particularesentre aquellos que pod ían serlo por las leyesjudiciales y, después de haber oído en pre­sencia del pueblo las acusaciones y defensasde ambas partes, llevaban a cada juez tres ta-

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bletas de diversos colores: en una había unaA, en otra una e y en la tercera N. L., paraabsolver, condenar, o bien, inquirir más cum­plidamente, a lo cual llamaba ampliare, etamplius queaerere, usando un vaso que po­nían (sin hablar) en una de las tres tabletas.Hecho esto, se contaban, y si había mayornúmero de las señales e, el pretor vestía suropa tejida en púrpura y se subía en un teatroalto, puesto en lugar público y a la vista detodo el pueblo, pronunciando estas cuatro pa­labras: Reus parum cavisse vidatur; quieredecir, que parecía que el acusado no habíapodido evitar el error; o bien: non jure vide­tur feeisse; o bien: videtur provinciam spot­liasse. Esta era la antigua modestia y forma dehablar, temiendo los juecesser tomados comomentirosos, tal como se observa en estas pala­bras: Si quid moi iudicii est.

Luego se ejecutaba la pena de las leyes, elcondenado iba a su destierro, los cuestores seapoderaban de sus bienes y, si no obedecíalas leyes, el, triunviro capital le pon (a preso.Esto era la forma ordinaria de las condenaspúblicas hechas por los magistrados, a travésde la cual se puede ver que los jueces no eransino simples ejecutores de las leyes, sin poderañadir ni quitar nada. Pero cuando juzgaba elpueblo, que siempre lo hacía en forma extra­ordinaria, como así lo hace quien tiene lasuprema autoridad, la pena se declaraba ensentencia en la forma siguiente: Si M. PosThumius ante Calen, Maias non prodisset,neque exeusatus esset, vider! eum in exilioeS58; ipsi aqua et igni plaeere interdiei. Estano es la pena de las leyes, sino del pueblo, yeste procedimiento perdur6 mucho despuésque la República fue transformada de popu­lar en monarqu (a, como se puede apreciar enla época de Papiniano, quien dio ocasi6n a

que Lotario y Az6n discutieran. Papinianoestableci6 esta máxima: que todo aquelloque se atribuya a los magistrados por orde­nanza o ley particular, no está en mano deellos el delegarlo en ningún otro, raz6n por lacual, dice, yerran los magistrados en delegarcargo a otros, salvo en caso de ausencia, locual, añade, no sucede a quienes detentanla autoridad sin limitaci6n de las leyes especia­les, sino solamente en virtud de sus oficios, encuyo caso, aunque estén presentes, lo puedendelegar. La frase de Papiniano, exereitationempubliei judieii, ha sido entendida por Lotarioen el sentido de los que tienen la majestad su­prema se han reservado la autoridad de la es­pada, delagando su ejecuci6n, mediante leyparticular, a los magistrados. Por su parte, porestas palabras, Az6n entendi6 que el derechoy la autoridad de la espada era concedido a losmagistrados. No hay duda de que la opini6nde Lotario pudiera ser verdadera si solo habla­ra de los antiguos pretores romanos y se hu­biera detenido en los términos de la regla dePapiniano; pero ha cometido el error de ex­tender esta máxi ma a todos los magistradosposteriores existentes en todas las repúblicas,que tienen el conocimiento de los homicidios,robos públicos y particulares, y otros delitosque le son atribuidos por la instituci6n de susoficios.

Los emperadores y jurisconsultos, ha­biendo visto los inconvenientes e injusticiasque se comet ían al condenar todos los homi­cidios con la misma pena, o bíen absolverlosdel todo, y hacer lo mismo con otros delitospúblicos, tomaron por mejor expedienteinstituir ciertos magistrados que pudiesenaumentar y disminuir la pena conforme a laconciencia y la equidad, tomando como basela razón. El primero fue Augusto, quien, ade-

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más de las señaladas tabletas A, C, y N.L., or­denó una cuarta, por la cual era lícito al juezperdonar a los que hubiesen errado por fraudede otro, teniendo por verdadero un testamen­to falso, como leemos en Suetonio. Poco apoco se olvidó esta orden V el circuito anti­guo, contenido en las penas judiciales, que­dando entera la pena establecida por ellassin que la puedan aumentar ni disminuir. Mu­chas veces, los emperadores delegaban al Se­nado o a los magistrados superiores el juicioextraordinario de los ciudadanos principaleso de los delitos más graves, de modo tal quelos pudiesen castigar como mejor les parecie­se, sin obligarlos a las leves penales ordina­rias. En la época de Papiniano, el emperadorSevero dio autoridad al gran preboste deRoma para conocer extraordinariamente todogénero de delitos que se cometiesen en la ciu­dad y cuarenta leguas alrededor. Tambiénlos pretores, que no conocían sino de lascausas civiles y de los delitos particulares, aten­dían muchos delitos extraordinarios por pre­vención en unión del gran preboste; más aunlo hacían los gobernadores de provincias que,como dice la lev, tenían muy amplia jurisdic­ción V la autoridad de la espada y, por estacausa, eran llamados capitanes de justiciaporque, antes de la institución del gran pre­boste, los gobernadores de las provincias sóloten ían la autoridad de la espada, que hoy día,en Italia se llama potestad. Cosa manifiestaes, por las máximas del derecho, que los ma­gistrados que conocen extraordinariamentepueden condenar a la pena que quisieren, sinfraude, como dice la lev; de aquí concluimosque el gran preboste, los gobernadores de te­rritorios y todos los que extraordinariamenteconocen de delitos públicos (sean por comi­sión o en virtud de susoficios), tienen no sola­mente la ejecución de la lev (a la cual en esta

parte no están sujetos), sino también la auto­ridad de juzgar, condenar V absolver.

Para esclarecer este problema es necesarioresolver dos cuestiones: la primera, si el oficiopertenece a la República, al príncipe supremo,al titular que lo ejerce, es común al público yal súbdito; la segunda, si la autoridad conce­dida por la institución del magistrado perte­nece a quien es nombrado en calidad de ma­gistrado, a la persona del príncipe, delegandola ejecución del magistrado, o si es común alpríncipe V al magistrado.

La naturaleza pública de los cargos

En cuanto a la primera cuestión, no hay dudaque todas las dignidades, magistraturas Voficios pertenecen a la República en propie­dad, exceptuando la monarqu ía señorial, que­dando la provisión y disposición en manos dela suprema autoridad, como más arriba hemosdicho, V no pueden ser apropiados por losparticulares sin concesión del supremo señor Vcon consentimiento de los estados, confirman­do de antigua posesión con título de buenafe, como ocurre con los ducados, marque­sados, condados V todas las jurisdicciones feu­dales que antiguamente eran comisiones re­vocables V beneplácitas del príncipe supremoV gradualmente han sido concedidas a los par­ticulares vitaliciamente V, después de ellos, asus sucesores masculinos; V, al cabo del tiem­po, también a las hembras. En fin, por suce­sión de tiempo, muchos reinos han pasado ala forma de patrimonio. Si se trata de la auto­ridad de la espada o de otra jurisdicción de losfeudatarios, no hay duda de que la propiedades de ellos, siempre que den la fe V el homena­je, V reconozcan que le fue dada por mano

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del príncipe, quien se reserva la última instan­cia y los derechos de la suprema autoridad.

Hay oficios que no tienen jurisdicción niautoridad de mando, sino simple cargo pú­blico y servil, como en el reino de Francia loscuatro oficios de leñadores. Otros oficios soninstituidos a manera de feudo, como muchassargenterías o marinerías en la Normand íaque se denomina, igualmente, feudos o enfeu­dados. También se han querido convertir enhereditarios a los condestables de Normand íay de Campaña, lo mismo que a los camarerosmayores; pero quienes lo intentaron han sidoexcluidos por muchas sentencias, entre otras,una muy solemne archivada en los registrosdel Parlamento en el año de 1273. Es verdadque la palabra condestable no se refería anti­guamente sino al capitán de una compañ íadenominada establecida y conestablecida,como se lee en Frosardo .. En la Cámara deCuentas he visto trasladado este artículo, quetrataba de las cuentas de Caus en Normand ía:"Suma de los 17 caballeros, 106 escuderos,26 ballesteros y 355 entre sargentos y cones­tables establecidos." También leemos que,por sentencia del año 1274, Simón, conde deMontfort, fue excluido de la sucesión quepretend ía de la de mariscal de la fe, que losseñores de Mirapues se atribuyen en sus tí­tulos. Había ciertos mariscales en Francia quequerían heredar los oficios a sus sucesores yque fueron excluidos por sentencia dada enel Parlamento el 22 de enero del año 1361, talcomo se comprueba en los registros del Parla­mento, donde expresamente se dice que ladignidad de mariscales de Francia es patri­monio de la Corona, pero el ejercicio es con­cedido vitaliciamente. Aunque la autoridad demariscales no vale sino en los negocios de laguerra, como fue establecido el 15 de agosto

de 1469; con todo eso, la disciplina militartrae consigo la autoridad de la espada, aunqueno sea concedida por edicto o ley expresa,y no tenga que ver con otros edictos y orde­nanzas poi íticas, ni con los otros magistrados.

Aunoue la autoridad de la espada y la delos azotes fue retirada a todos los magistradosromanos por la ley Porcia, citada más arriba,el cónsul aun detentaba plena autoridad sobrela vida y la muerte de los soldados, sin apela­ción alguna, como dice Polibio, y por estacausa los cónsules tenían autoridad real; perono advirtió que los pretores, dictadores, cues­tares y otros capitanes generales ten ían lamisma autoridad. En las patentes del condes­table de Francia no es otorgada la autoridadde la espada, sino hallándose en los ejércitosy, en su ausencia, los mariscales de Franciagozan de ella, sin la cual la disciplina militarno puede mantenerse ni conservarse.

En tiempos pasados se hacía mal uso de laautoridad de la espada, ya que simples capita­nes mataban a los soldados sin proceso for­mal; fue Enrique I quien prohibió esto, poredicto publicado a instancia del señor Dande­lot, en época en que era coronel de infantería.Si los magistrados militares y los capitanes ge­nerales tienen en toda la repúbl ica la autori­dad de la espada, sin limitación en la formade proceder ni de las penas, por la variedad delos delitos, remitiéndose todo a la discrecióny juicio, no se puede decir que sean simplesejecutores de la ley, en virtud de que no hayley a la cual estén sujetos. Por consiguiente,es necesario concluir que la autoridad de laespada es transferida a sus personas, conformea la regla de Papiniano, y que, por la mismarazón, pueden delegar a otros esta autoridadno obstante que estén presentes y retirarla

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cuando bien les parezca, lo cual no podríanhacer si por ley particular fuesen obligados aejercerla personalmente y seguir estrictamentelas solemnidades y penas contenidas en las or­denanzas. Por esto, dice la ley que el pretorUrbano ten ía autoridad de delegar en quienquisiese, aunque él se hallase presente; esto nolo pod ían hacer los pretores de las causas pú­blicas, porque el pretor Urbano conocía detodas las causas civiles y criminales, salvo lasque se decían públicas entre los ciudadanosromanos, como también lo hacía el pretor,quien era establecido para las causas de losextranjeros y burgueses, y condenaban y abosolvían a los que eran llamados ante ellos asu discreción, plegando y corrigiendo el rigoro bondad de las leyes. Mas, cuando la leyles atribu ía particularmente alguna causa,aunque pod ían juzgar según su conciencia,no por esto la pod ían delegar en otro, comose puede ver en muchos ejemplos señaladospor los jurisconsultos.

Separación de la persona y el oficio

Analizando este punto, pasamos al siguiente:la autoridad otorgada a los magistrados envirtud de la institución de sus oficios, es pro­pia del oficio, pero el oficio no es propio dela persona. Papiniano, al decir que los comi­sarios y lugartenientes no poseen nada en pro­piedad, sino que se valen de la autoridad y ju­risdicción de quienes los han nombrado ycomisionado, muestra claramente que la auto­ridad es propia de aquellos que los invistie­ron de comisarios, sean príncipes supremos omagistrados. Por esto, dice la ley que el gober­nador de provincia, después del príncipe, tie­ne entera autoridad en su gobierno; luego, sesigue que la autoridad no es exclusiva delpríncipe.

El nudo de esta cuestión radica principal­mente en una distinción, que los doctores noadvirtieron, a saber: que existe gran diferenciaen decir que la autoridad o jurisdicción espropia del magistrado en calidad de magistra­do, o bien, en calidad de particular. El Que lajurisdicción sea propia del pretor, no significaQue la pretura sea propia de la persona; antes,al contrario, la ley dice Que la tienen en de­pósito y que es custodio de ella. Así, hablan­do vulgarmente, decimos custodio de la pre­bostía, Que es la forma apropiada de hablar ymostrar Que la dignidad y los magistradosquedan en posesión; pero la propiedad esde laRepública, Que concede el depósito al señor yla guarda a quienes son proveídos del oficio.Por la misma causa, los bailes son llamadosasí por la palabra bail, Que Quiere decir guar­dián; la antigua bailía de Florencia, de los diezdiputados, era la guarda del Estado y de lasuprema señoría. Por esto, la corte del Parla­mento, en la sentencia de los mariscales deFrancia señalada más arriba, dice que sus carogas son del patrimonio de la Corona, pero suejercicio concedido vitaliciamente.

Así, podremos disipar la duda general ysalir de los términos de la cuestión, tal comolo tratan Lotario y Azón, que sólo estudiaronla autoridad de la espada, concluyendo quesiempre que el magistrado o el comisario es­tén obligados por las leyesy ordenanzasa man­dar y usar de la autoridad que les es dada deacuerdo con las formas prescritas, sea en elprocedimiento, sea en la pena, sin poder aña­dir ni Quitar nada, en tal caso no son más desimples ejecutores y ministros de las leyes yde los príncipes, sin Que tengan, para esteefecto, autoridad alguna; mas, si se trata delgobierno poi ítico y de la justicia, como de laguerra, de los tratados entre los príncipes o

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de los cargos de los embajadores. Sin embar­go, en lo que les es permitido y dejado a sudiscreci6n, pueden y tienen autoridad cumpli­da de hacer lo que bien les parezca.

La autoridad ejecutiva de los magistrados

Así como hay dos elementos principales enla República, que los magistrados deben tenerante sus ojos, a saber, la ley y equidad, tam­bién diremos que existe la ejecución de la leyy la función del magistrado denominada porlos legis actionom et judicis officium, queconsiste en mandar, decretar o ejecutar. Asícomo la palabra judicium se aplica propia­mente a lo que es ordenado por el magistra­do siguiendo los términos de la ley, la palabradecretum se aplica a lo que el magistrado haordenado de acuerdo con la equidad, fuera dela ley; debido a ello, todas las decisiones delpríncipe se llaman propiamente decreta yno indicia, ya que el príncipe soberano noestá sujeto a la ley. La misma relación que hayentre la ley y su ejecución, existe tambiénentre la equidad y la función del magistrado.Lo mismo se dice de los que en los casos queno estaban sujetos a la ley, se parec ían a losarbitrios, y que aquellos que estaban del todosubordinados a las leyes se parecían a los jue­ces atribuidos para conocer solamente del he­cho, sin autoridad, para conocer del méritoni de la justicia de la causa. De éstos, uno esservil, el otro noble; uno está obligado a laley, el otro no; uno consiste en el hecho, elotro en derecho; uno es propio del magistra­do, el otro es reservado a la ley; uno está enla autoridad del magistrado, el otro no estáen su poder. Para señalar mejor esta diferen­cia, dice la ley que no es lfclto apelar contralas penas implicadas en las leyes y pronuncia­das por el magistrado, sino solamente en lo

que el juez ha declarado como culpabilidaddel acusado. Es permitido apelar a la penadeclarada por el magistrado, porque la penade la leyes dada por el príncipe, del cual nohayapelaci6n.

Esta es, en suma, la distinción por la cualno s610 la discusión de Lotario y Azón quedafiniquitada, sino también otras muchas quetocan el cargo y funci6n de los magistrados,en que muchos se han confundido, unos porno haber tenido práctica, otros por no cono­cer nada la teoría, y la mayoría por no haberentendido la forma del Estado de los roma­nos. Aunque hayan sido muy diestros y re­sueltos en todas las partes de las leyes civiles,todavía en el particular de los magistrados, desu poder y autoridad, se encuentran bien con­fusos. Algunos jurisconsultos han seguido laopini6n de Alciato y de Lotario, sin atenderlas distinciones que hemos propuesto. Y hayquien añade que la autoridad de nombrarlugartenientes en el reino de Francia ha sidoretirada a los senescales y bailes, porque noson sino simples poseedores y que, al poseer,no se puede transferir en otro, lo que es unplanteamiento sin bases, como arriba he mos­trado. Además, no hace más de ciento veinteaños que Carlos V11 y Carlos V111 fueron losprimeros en instituir a los lugartenientes delos bailíos, así como a los senescales, con títu­lo de oficio. Si esto fuera entendido, éporqué dice Papiniano, expresamente, que losmagistrados pueden delegar y atribuir en supresencia tanto y tan largamente y, con aque­lla limitaci6n que quisieren de las cosas queellos tienen en virtud de sus oficios y de aque­llos que es propio de su dignidad? Cierto esque los oficios y grados eran mucho menospropios y ligados a las personas de lo queson en el presente, porque son perpetuos y

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en Roma no pasaban de un año y con todoeso comisionaban a quien les parecía. Losjurisconsultos han escrito libros relativos a lamateria de los comisarios, que hubieran sidoinútiles, si la razón que posee el magistrado nose admitiera.

Por otra parte, los antiguos doctores sehan ofuscado de tal modo que manifiestamen­te dan a entender que nunca supieron quécosa era el Estado y el gobierno de la Repú­blica de los romanos, sin lo cual es imposibleestudiar las materias que tocan a estas cuestio­nes. Habiendo los romanos separado los ofi­cios del lugarteniente y del precónsul, al quellamaban Legatum, del oficio del diputado contítulo de comisario particular, llamado Judi­com detum, y de aquel otro a quien la autori­dad de mando era dada por el magistrado, nose decía Eum cuimandata jurisdictio est, losdoctores han confundido todos estos cargosbajo la palabra legado, asunto que debe serrechazado, porque he decidido tratar solamen­te lo que toca al cargo y la obligación de losmagistrados en general. Así como antiguamen­te hubo tendencias a reducir el poder de losmagistrados, gobernadores, embajadores, capi­tanes y lugartenientes, obligándoseles a seguirlas leyes, las instrucciones, la forma escritay las penas, sin añadir ni quitar nada, ahora sehace todo al contrario. No hay casi Repúblicadonde las penas no dependan del arbitrio yla autoridad de los magistrados, y, en todas lascausas civiles, los fallos son arbitrarios por notener en consideración a las penas prescritasen las antiguas leyes de los romanos, ni a lasdecisiones de los tribunales civiles.

Queriendo el emperador Justiniano resol­ver esto mediante una ley, para subordinar almagistrado a la autoridad de las leyes, ha sido

causa de ofuscación de todos los jueces y ju­risconsultos que han querido seguir esta ley,imposible e incompatible con las leyes anti­guas y, al fin, por mera necesidad, lo handejado todo a la conciencia y discreción de losjueces, debido a la infinita variedad de las cau­sas, los tiempos, los lugares y las personas que,por su diversidad, no pueden ser comprendi­das por las leyes y las ordenanzas. Aunquehay algunas penas civiles y criminales prescri­tas por los edictos, con prohibición de no dis­minuirlas, con todo eso, muchas veces, losmagistrados hacen caso omiso, como ocurriócon la ordenanza sobre los falsarios, a quienesel rey Francisco hizo castigar con pena demuerte, sea en causas civiles o criminales, yque los Parlamentos, bailes y senescales publi­caron, aceptaron y registraron, pura y simple­mente; ahora ya no se aplica por sabersedesde hace mucho que era injusta, por la infi­nita variedad de las causas que nunca recibie­ron las misma decisión.

Más arriba señalé que en Roma se institu­yó un nuevo oficial, que era el preboste de laciudad, con autoridad de corregir, reformar yenmendar las costumbres y ordenanzas en loque tocaba a su jurisdicción, y cada año elnuevo pretor, en el teatro de las proposicionesy razonamientos, después de haber dado lasgracias al pueblo del honor que hab ia recibi­do, les leía los edictos que pensaban publicary después los hacía pintar en lugar público.Aun no eran leyes, porque los estados, la ple­be, el Senado, los cónsules, los otros pretores,los tribunos y los sucesores en el mismo ofi­cio, no eran de ninguna manera obligados,sino s610 los particulares en no más de aquelloque tocaba a la autoridad de pretor. Por estodecía Cicerón: Qui plurimum edicto tribuunt:legom annuam appellant: tu plus edicto com-

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plecteris quam lago, porque el magistrado,por grande que sea, no puede derogar la ley,ni, menos, anularla. Conviene advertir que,cuando el jurisconsulto dice que el pretorpod ía corregir y enmendar las leyes, no poresto infiere que las pudiese anular ni derogar,porque es el más elevado punto de los que to­can a la suprema autoridad; pero debe enten­der de la declaración de las leyes obscuras yde aquello en que razonablemente pod íanser plegadas sin romperlas ni obrar contraellas. La ley señala generalmente que el pre­tor no pod ía dar la posesión de los bienes aquienes, por las leyes y ordenanzas, no podíanser herederos, ni estaba en mano de los preto­res, ni de todos los magistrados juntos, tenerherederos, porque aquello se hacía en virtudde las leyes por las cuales el magistrado decla­raba tocar la sucesión a éste o aquél. Aunquemuchos edictos tuviesen más equidad que lasleyes, cada uno de los pretores (sin tener con­sideración en los edictos de sus predecesores)pod ía hacer otros nuevos o poner en uso lasleyes que ya estaban olvidadas y envejecidas.Esto fue la causa de que el tribuno Ebuciopropusiera al pueblo, que luego pasó a fuerzade ley, que los artículos de las leyes de las 21Tablas, que estaban sepultadas desde hacíamucho tiempo y no usaban, fuesen por leyexpresa anulados y retirados. No hubierahabido lugar a esto si los pretores, con susedictos, hubieran podido derogar las leyes.Además, los pretores que hab ían expedido losedictos no estaban de alguna forma sujetos ni1igados a ellos, pero no por eso dejaban dejuzgar en contrario; Cicerón, reprendiendo deesto a Verrero, decía: lile nulla religione mo­tus, contra quam edixerat, decernabat. Aun­que esta reprensión no estaba bien fundada,porque así como nadie está sujeto a la leyque da, así tampoco puede, con buena y justacausa, derogarla.

Algunos años antes había sido ordenadopor el pueblo, a pedimento del tribuno Cor­nelio, que cada magistrado fuese obligado aguardar sus propios edictos. Esto fue motivopara retirar los medios de los favores que ha­cían los magistrados a quien bien les parecía.Con todo eso, por haber sido esta ley publica­da contra el parecer de muchos y contra lanaturaleza de las leyes, que no pueden obligara los que las hacen, fue muy pronto anulada;y aunque no se encuentra en todo el derechocivil rastro de ella, con todo eso los magistra­dos, en sus causas particulares, son obligados asujetarse a los mismos edictos juzgados y or­denanzas de que ellos hab ían usado para conlos otros; pero, no obstante esto, siempre que­dó a los magistrados libertad para derogar susedictos, sea que fuesen publicados en el añoen que eran pretores, por un mes o por pocosdías. Generalmente la ley dice que el magis­trado puede revocar su mandato y prohibir10 que ya tenía mandado, aunque no puederevocar lo que una vez ha juzgado y pronun­ciado con conocimiento de causa. En estose han equivocado muchos, que al simplemandato del magistrado llamaron praeceptumy no edictum, que es otra cosa; decía Varrónquam Magistratus jussum y se ha dado a en­tender que tal mandato verbal no obligaba, si·guiendo la opinión de los antiguos doctores.Si esto fuese verdad, épor qué mandaría laley obedecer al simple mandato del magis­trado, sin mirar si el mandato es justo o in­justo? El jurisconsulto Mecian decía: reipu­blicae interesse, ut injustis, ot am bitiosisdecretis pareatur. Los antiguos filósofos ylegisladores no han encomendado cosa másestrechamente que esta. Más de aparienciahay en obedecer el simple mandato verbal,que no pasa de un día, que los mandatos quesuelen durar un año entero, como eran losedictos de los magistrados, porque lo uno es

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de más fácil ejecución que lo otro. Además deesto, las leyes, ordenanzas, decretos y senten­cias no obligan por si a nadie, si la comisión,es decir, el mandato, no está inserto.

Naturaleza de la autoridad del magistrado

Los magistrados romanos no se ocupabanmucho de juzgar, sino de mandar que se obe­dezcan las sentencias de quienes ellos hab íannombrado para juzgar, pues si sus mandatosverbales no obligaran, no habían sido obede­cidos. Por esto, la ley permite a todos losmagistrados condenar a pena cuando no se lesobedece, sin distinguir entre el mandato ver­bal, comisión temporal, ordenanzas o senten­cias. De este error ha nacido otro mayor quealgunos doctores, alentados por otros, hansustentado ser lícito, resistir de hecho y porla fuerza a los magistrados; vim inferentibus(es la palabra que ellos usan), sea por causa dela justicia, sea fuera del juzgado; pero la dife­rencia entre uno y lo otro es muy grande. Elmagistrado, cuando no juzga y se despoja dela calidad de magistrado, no es más que unparticular, y si maltrata a alguien se le .puedeoponer resistencia, de acuerdo con lo quepermite la ley. Pero cuando ejerce el oficio ensu jurisdicción y no se excede de los términosde su competencia, no hay duda que se ledebe obedecer, con razón o sin ella. La leyseñala que si se excede de su poder o en sucompetencia, nadie está obligado a obedecer­le cuando el exceso es notorio. En tal caso,cabe oponerse y apelar; pero si la apelaciónno es posible o el magistrado hace caso omi­so de ella y no la eleva a su superior, habráque distinguir si el agravio es irreparable o no.Si el agravio se puede reparar, no es lícitohacer resistencia, mas, si es irreparable, ya setrate de la vida o de pena corporal, y el ma-

gistrado qursrese ejecutar sin admitir la ape­lación, se puede en tal caso resistir, no porofender al magistrado, sino para defender lavida de quien está en peligro. Fuera de esto,no se puede hacer resistencia al magistrado enla ejecución coactiva contra los bienes, aun­que se exceda en su poder y no admita laapelación, o realice agravio o injuria, debido aque se podrá valer de apelaciones, súplicas,acciones de injuria y otros medios justos ylegítimos.

No hay ley divina ni humana que per­mita vengar las injurias mediante el uso de lafuerza contra los magistrados, aunque algunosson de parecer contrario, sin mirar que abrenpaso a los malos y rebeldes para turbar alEstado, ya que, si se permite al súbdito ven­garse de hecho y por la fuerza contra los ma­gistrados, se valdrá de los mismos argumentospara resistir a los príncipes supremos y des­obedecer las leyes. Así, las leyes han tenidosiempre en tan gran aborrecimiento la vía delhecho, que ellas mismas han restituido a loscorsarios y ladrones en los lugares que hab íaninjustamente ocupado, si por fuerza eranechados de ellos, y han excluido a los verda­deros señores de sus derechos cuando han pro­cedido por vía de hecho. Antes, debe el se­ñor, en el caso de los señores feudales o de sussúbditos, dejar proceder a sus jueces, porquela más sana opinión es que los señores particu­lares, cualquiera que sea su jurisdicción, tra­tándose de cosa propia, no pueden procedersino por medio de sus oficiales, y la ley esta­blece que no es bueno consentir a los par­ticulares, lo que puede ser hecho por el ma­gistrado; hay una razón: ne occasio sitmajorfatumuttus faciendi. También la ley de las doceTablas, dice: Vis in pomulo avesto. No se en­tiende sólo de la fuerza y la violencia, sino

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también cuando se quieren obtener las cosaspor medio distinto al de justicia. Y si no sepermite al verdadero señor poner su propiosello en las cosas que le pertenecen, cuandoestán en poder ajeno, écórno será lícito alseñor feudal enseñorearse del feudo cuyapropiedad es de otro? La máxima del derechonatural no permite que nadie sea juez de supropia causa.

De esta cuestión depende otra, tocanteal poder y autoridad del magistrado, a saber:si puede condenar al que le ha hecho injuria,asunto aun no resuelto. Siempre ha sido Iíci­to a todos los magistrados, durante el ejerci­cio de los oficios o las comisiones, condenaro castigar a quienes les hablan temerariamen­te, y proceder contra ellos mediante penas pe­cuniarias, de prisión o embargo de bienes,según la autoridad y jurisdicción que les fue­ren conferidas, salvo si la injuria fuese tal quemereciese castigo corporal, en cuyo caso losmagistrados deben despojarse de su carácterpúblico y recibir justicia por mano de otro,salvo que se trate de injuria contra una corpo­ración o colegio de jueces; en tal caso, podránconocer y juzgar del delito, no por vengar lainjuria como propia, sino a la República, quees ofendida mucho más que a los que encar­nan la persona de los magistrados. Aunque laley señala que fácilmente se remite y perdonala acción de la injuria, y que disimulándolaqueda muy pronto sepultada, se entiende delos particulares, pero no de las personas pú­blicas, sobre todo de los magistrados, que nopueden ser ofendidos sin incurrir en crimende lesa majestad. Por esta causa, el delito co­metido en la persona del magistrado crece jus­tamente con la indignidad del hecho y la pena.

Digo la persona del magistrado no sólocuando ejercita su oficio; en cualquier lugar

en que se halle, con las insignias de magistra­do, o sea reconocido por tal, debe ser invio­lable, como decían los antiguos latinos, Sa­crosenctus. La ley publicada para la seguridadde los magistrados se llamaba Horacia de Sa­crosanctis Magistratibus, concebida en estostérminos: Qui Trlbunisplebis, Aedi libus,Judicibus nocuerit, ejescaput Jovi sacrumesto: familia adaedem Cereris, Liberi, Libe­raequa, venum ito. Algunos han afirmado quela palabra judices se entiende por cónsules,que eran entonces sólo jueces entre todos losmagistrados, y parece cosa verosímil porqueprimero se llamaron pretores y después jueces;cuando su jurisdicción en la ciudad fue trans­ferida a un pretor particular, fueron llamadoscónsules. Pero con todo eso, parece que ha­biendo la ley puesto a los jueces por debajode los tribunos y pequeños ediles (los grandesediles, que se llamaban Aeciiles curules, aúnno eran instituidos). ha querido comprender atodos los jueces, de acuerdo a que la ley nofue publicada a pedimento de un tribuno, enmenosprecio de los cánsules, sino por el mis­mo cánsul Horacio. Cuarenta y cuatro añosantes hab ía sido la ley Junia secrete publ i­cada para seguridad de los tribunos. Ademásde esto, la persona de los jueces, que tienenautoridad sobre los bienes, la vida y el honor,está mucho más sujeta a peligros que la de losotros oficiales. Por esto, la ley previene contraasesinar a los jueces, incluso de ultrajarlosblandamente, que significa tanto como no­cuorit: y advierte que no s610 mientras ejer­cen sus oficios, porque sería tanto como abrirla puerta para matarlos en cualquier otro lu­gar. Pero si el magistrado está disfrazado, des­conocido, o si de noche vaga por las calles,como hacía el edil Aula Hostilio, que fuemaltratado por querer forzar la puerta de unacortesana, más que vengado será ridiculizado.

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En tal caso, la injuria que se le hizo no debeser castigada como hecha al magistrado. Untribuno del pueblo, queriendo mancillar elhonor de una doncella, fue apresado porel triunviro capital y castigado como esclavoo extranjero sin que los otros tribunos, suscolegas, se moviesen, no obstante que las leyessagradas estaban en su favor, porque prohib í­an ofender la persona de un tribuno so penade muerte e imped ían mandarlo castigar porcualquier delito que hubiese cometido. Lomismo se dirá si el magistrado estuviera en­mascarado o los particulares usaran el hábitode los magistrados, como se hacía en Romadurante la fiesta de las Cibeles: en tal caso, lainjuria hecha a un magistrado no será castiga­da como hecha al magistrado.

Fuera de este caso, el magistrado debeser tenido por tal en cualquier lugar que sea,y no es lícito ofenderle o injuriarle de hecho ode palabra; antes, es muy necesario respetarloy honrarlo como ministro a quien Dios hadado aquella autoridad. Esto hacían los roma­nos, en forma diferente a como se hace ahora.En cierta ocasión, los censores acusaron deignominia y degradaron a un ciudadano roma­no de su orden por haber bostezado un pocoalto en su presencia. En el Senado de losAreopagitas era prohibido el reír, como diceel orador Esquino contra Timarco. Alguien,llamado Vectio, por no haberse levantadocuando pasaba uno de los tribunos del pueblo,fue muerto. El emperador Valentiniano llamasacrilegio no hacer honra a los magistrados.También se sabe que el hijo de Fabio Máximo,viendo a su padre venir de lejos hacia él, yque los maceros, por reverencia paternal, noosaban hacerle apear del caballo, mandó seapease; el padre, obedeciendo a su hijo, leabrazó, teniéndole en bien lo que hizo, por-

que la autoridad doméstica debe ceder sulugar a la dignidad pública.

Es verdad que en aquel tiempo los hono­res y oficios se daban a los virtuosos y no a losque más ofrecían, y, aunque se compren aho­ra, no por esto, bajo aquel velo, se ha de me­nospreciar al magistrado, que no puede sersin menosprecio de Dios, que es el que da laautoridad de cualquier suerte que sea. Asíhabló Dios a Samuel: "No es a vos (dice),sino a mí a quien han menospreciado", y silas tales burlas no son tocadas por el temor deDios, no se puede negar que, para la defensade las repúblicas y compañía de los hombres,es necesario obedecer, respetar y honrar a losmagistrados. Como dice Esquino, esto pensa­ron los antiguos en la diosa Pitarquia, quesignifica la obediencia de los súbditos a lospríncipes y a los magistrados; ella es mujerde Júpiter Salvador, de quien nació la feli­cidad.

El magistrado, por su parte, debe dartan buena opinión de su persona, de su jus­ticia, prudencia y suficiencia, que los súbditostengan ocasión de honrarlo, evitando así que,a causa que de su indignidad, se menosprecieel honor de la República. El crimen y delitose redobla cuando se trata de la persona deun magistrado y, por esto, Salón, en unade sus leyes, permitió dar muerte al magis­trado que se embriagaba; esto muestra cuantoera entonces reprendido aquel vicio y la buenaopinión que se requiere de los magistrados.Algunos extremistas se esfuerzan en quererevitar esto con demasiado rigor y severidad depenas; otros quieren ganar popularidad per­donando. Pero, lo uno y lo otro, es reprobadopor la ley.

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Muchos se han equivocado en lo relativoa la autoridad de arbitrar las penas sin ley;han pensado que la equidad consiste en blan­dura contra el rigor de las leyes, debido a quela equidad es de tal naturaleza que no tienenada en común con el rigor y la 'misericordia,sino que se parece más bien a la regla lesbianaque, siendo de plomo, se dobla tanto de unlado como de otro. Si el delito es mayor quelas penas establecidas por las leyes ordinarias,el magistrado que conoce extraordinariamentedebe aumentar la pena, y si la falta esmenor,atenuar el castigo; y no, ambiciosamente,desear el título de piadoso, que es uno de losvicios del cual se ha de huir, más que el de lapropia crueldad. Esta, aunque sea reprensible,mantiene a los súbditos en la obediencia delas leyes, en tanto que el exceso de facilidady blandura hace menospreciar a los magistra­dos, a las leyes y al príncipe que las ha esta­blecido. Por esto, la ley de Dios prohibe ex­presamente que, durante el juicio, se tengacompasión del pobre. Otros hay que juzganbien y no se dejan llevar por la piedad, haciala cual los hombres son naturalmente másinclinados que al rigor; pero no saben conside­dar la gravedad conveniente del magistrado,como en nuestros días, cuando se vio que unode los principales magistrados del reino deFrancia, estando en el asiento más alto dejusticia, al tiempo que condenaba a un hom­bre a muerte se reía descompuestamente. Elemperador Augusto proced ía de otra maneraporque, siendo considerado hombre justo eíntegro en materia de justicia, jamás condenóa muerte a un hombre que no suspira, comodice Séneca. Otros, al contrario, amenazan,se ponen coléricos e injurian a los que conde­nan, como nacía ordinariamente el emperadorClaudia quien, un día, con rostro más furiosoque imperial, tiró un cuchillo de cortar plu-

mas a los ojos de aquél a quien había de juz­gar. No se entienda que, por esto, quiero con­denar las exhortaciones y represiones ásperasque el magistrado debe hacer a los acusados,principalmente cuando quiere recurrir al cas­tigo menos duro con los que pecaron porerror.

Una de las cosas más exigidas al magistra­do es la de dar a entender al malhechor lagravedad del delito, tanto para que los culpa­dos conozcan lo que han merecido, cuantopor moverlos al arrepentimiento, haciendo asíel castigo de menor aspereza y mayor prove­cho. Papiro Cursor fue preferido por TitoLivio sobre todos los hombres de su edad, portener una increíble dignidad de bien mandar;la severidad que empleaba, mezclada con dul­ce gravedad, como lo mostró con el capitánde los prenostinos que vino en auxilio des­pués de terminada la batalla. Papiro le mostróun rostro grave y severo, con palabras quedaban temor: mandó luego al macero que de­satase la masa. El capitán esperaba la muerte.Oyó que Papiro dijo al macero que cortase untronco pequeño, que imped ía el paso y con­denó al capitán a una pena menor, quien lapagó de buena gana,ya que creía que le dabanla vida. Si le hubieran matado se corría elpeligro de alterar a los confederados; pero nohubiera perdonado a un romano.

Así como hay gran diferencia entre loserrores que secometen en la guerra o fuera deella, porque, como decía un antiguo capitán,no se puede errar dos veces en la guerra, asítambién es necesario que los magistrados mi­litares usen otra manera de mandar, de casti­gar y ejecutar las penas, distinto a las que seemplean en tiempos de paz, porque la discipli­na militar debe ser mucho más severa que la

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doméstica. Pero el rigor no debe llegar a cruel­dad como lo han hecho algunos capitanes,quienes no se sentían valientes sino matandosoldados, antes que oírlos. Séneca señalael caso del procónsul Pisan contra los sol­dados, como un ejemplo de extrema crueldadhabiendo visto a un soldado que volvía alcampamento imaginó que había matado a sucompañero, no obstante que el soldado afir­maba que el compañero venía tras él. Pisanno quiso aceptar la excusa, lo condenó amuerte y, estando a punto de ejecutarle,apareció el compañero. Entonces, el capitánque ten ía a cargo la ejecución fue ante el pro­cónsul con los soldados, quien, airado fiera­mente, hizo matar a los tres; al primero por­que había sido condenado, al segundo porquehabía sido la causa de la condenación y al ca­pitán por no haberle obedecido, de maneraque, por la inocencia de un hombre, hizomatar a tres. Esto no es emplear justamente laautoridad; es hacerlo con fiereza y crueldad,la cual, en este caso, fue tanto más impíaporque no había medio de apelación ni súpli­ca civil contra el derecho de la disciplina mi­litar.

Resta tratar la autoridad que los magis­trados tienen unos sobre los otros.

LA JERARQUIA DE AUTORIDADENTRE LOS MAGISTRADOS

En toda República bien ordenada hay tresgrados de magistrados: el más elevado es delos que se pueden llamar supremos y que noreconocen sino la majestad soberana; los in­termedios, que obedecen a unos y mandan aotros; y los del más bajo grado, esdecir, aque­llos que no tienen imperio sobre otros magis-

trados, sino sobre los particulares sujetos ajurisdicción.

Los magistrados supremos

En cuanto a los magistrados supremos, unostienen autoridad de mando sobre todos losmagistrados sin excepción; otros no recono­cen sino al príncipe supremo y no tienen au­toridad sino sobre los magistrados sujetos asu jurisdicción. Los magistrados supremos,que tienen autoridad sobre todos los demás yno reconocen sino al príncipe supremo, sonmuy pocos, menos hoy día que en la antigüe­dad por el peligro que hay de que se apoderendel Estado, que tiene autoridad sobre todos,ya que no les falta sino un escalón para subiral supremo principado. El peligro es mayor siel magistrado con tal autoridad es uno, sincompañero, como era el gran pretor del Im­perio, el praefectum praetorio, que ten ía au­toridad sobre todos los magistrados del Impe­rio y conocía de las apelaciones contra losgobernadores y magistrados, mientras que susfallos eran inapelables. Quienes al principiotuvieron esta dignidad no eran sino capitanesde las legiones pretorianas, como Seyo Stra­bón, quien fue el primero que con tal cargonombró Augusto; luego Tiberio hizo lo mismocon Soyano. Los emperadores que los suce­dieron les dieron paulatinamente mayorautoridad como lugartenientes generales, asícomo de amigos más íntimos, descargando enellos el peso de todos los negocios del Imperioy de las causas que sol ían juzgar. Por este mo­tivo, fueron elevados y engrandecidos ciertosgrandes jurisconsultos, como Marciano porOtón, Papiniano por Severo y Ulpiano porAlejandro, antes que se hubieran separado lasarmas y las leyes, así como los ministros dejusticia y los capitanes militares. Más tarde el

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cargo de gran pretor fue dividido en dos y,después, en tres, para disminuir su poder. Lomismo se puede decir de los grandes maestrosde palacio, así como de los príncipes de Fran­cia y el lugarteniente general del rey, los cua­les, en cierta forma, se pueden comparar conel primer rajá de Turqu ía y el gran edignar deEgipto bajo la señoría de los Soldanea. Peroel primer rajá da lugar a los hijos del prínci­pe, que mandan y presiden en ausencia delpadre, en tanto que el gran edignar no teníaautoridad sobre los capitanes de las fortale­zas, como ocurr ían en forma similar en Tur­qu ía, España, Francia y el Estado vene­ciano. La autoridad suprema de mandar atodos los magistrados y oficiales sin excep­ción, no se debe atribuir a uno solo, sino encaso de necesidad y sólo en forma de comi­sión, como se daba antiguamente a los dicta­dores y, ahora, a los regentes en caso deausencia, incapacidad de juicio o minoríade edad, de los príncipes supremos.

Digo ausencia, porque es cierto que enpresencia del príncipe cesa todo el poder delos magistrados y no tienen autoridad de man­dar ni a los súbditos ni a unos a los otros. Por­que, así como todos los ríos pierden sus nom­bres y su fuerza cuando desembocan en el mary las luces celestes se opacan en presenciadelsol, porque tan luego que se acercan al hori­zonte dejan su claridad y parece que restitu­yen al sol aquél resplandor que de él tomaron,así vemos que quien habla por el príncipesupremo, sea en consejo privado, en la cortedel Parlamento o en los estados, poniéndose asus pies, dice estas palabras: "el rey os dice".Si el rey estuviese ausente, el gran canciller oel Presidente, ocupando en lugar del rey porencima de todos los príncipes, con autoridadde mandar y jurisdicción ordinaria, pronun-

ciará y concluirá, siguiendo el parecer de losmás, en nombre del Parlamento o del cuerpoy colegio. El canciller I Poyeto, Presidente delgran consejo en ausencia del rey, que sol íausar esta forma de hablar: "el rey os dice",fue acusado de lesa majestad, entre otros pun­tos contenidos en la acusación. Aquellos quepiensan que la aceptación de los edictos, le­tras o privilegios se hace por la corte del Parla­mento cuando el rey está presente, seengañanporque este tiene las manos atadas y no hayquien pueda mandar, sino el rey; por esto,quien habla por el rey dice lo siguiente: "elrey os dice que sobre el pliegue de estas le­tras se pondrá que han sido impetradas, pu­blicadas y registradas", oído su procurador,sin poner en ellas: "requiriendo esto, ni con­sistiendo el mismo procurador."

El parecer del procurador no sirve de nadaestando presente el señor, y así leemos que enla asamblea de los estados del pueblo romanoque todos los magistrados abatían sus insig­nias y mazas en señal de humildad y hablabande pie ante el pueblo sentado, mostrando queno ten ían autoridad de mandar, en tantoque todos los magistrados procedían por víade las suplicas usando estas palabras: Veli tisjubeatis; cuando el pueblo, antes de la leyCassi Tabellaría, daba su consentimiento envoz alta, usaba estas palabras: Omnes qui hicassident, volumus jube musa. Las tabletas ovotos ten ían estas letras: A. V.R., AntiquoVti Rogas. En la misma forma, el pueblo deAtenas permanecía sentado cuando los ma­gistrados hablaban de pie. Sin embargo, al­guien dirá que si los magistrados no pod íanmandar a los particulares, ni los unos a losotros, en presencia de quienes ten ían la su­prema autoridad, épor qué causa el tribunodel pueblo envió un hujier al cónsul Apio para

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que callase? ¿y por qué el cónsul, para pagar­le con la misma moneda, envió su macero di­ciendo, en alta voz, que él no era magistrado?Respondo que muchas veces ocurría este de­bate entre los magistrados, principalmenteentre los cónsules y tribunos. Mas por esto nose puede concluir que uno ten ía autoridad demandar a otro en presencia del pueblo, comolo mostró muy bien el maestro de palacio alprimer Presidente sobre la diferencia de losvestidos entre el Parlamento y la corte de lasayudas, que debían acompañar al rey. El Pre­sidente recurrió a las prohibiciones y manda­tos a la corte de las ayudas y, aunque el reyno se hallaba cerca para escuchar el mandato,se advirtió al Presidente que no pod ía mandardonde estaba el rey, aunque tuviera autoridadsobre la corte de las ayudas.

También se puede afirmar que si los ma­gistrados no tuvieran autoridad de mandar,dejarían de ser magistrados, y la prerrogativade las precedencias no sería tan cuidadosa­mente guardada en presencia del rey, tal comolo es. Respondo que los magistrados conser­van ciertamente sus oficios y, consecuente­mente, sus dignidades y honores; no hay otracosa suspendida que su autoridad de mandar.Esto ocurr ía cuando el dictador era nombra­do: todos los magistrados conservaban sus dig­nidades y oficios, pero la autoridad de mandarcesaba hasta que expiraba el tiempo o la comi­sión de la dictadura. También servirá de res­puesta al argumento que se puede esgrimir encuanto a lo que se lee en los antiguos autores:Cresta dictstore Regis ratus abdicant, que nose entiende sino como la autoridad de ellos yque por algún tiempo estuvo ociosa. Es reglageneral que la autoridad del inferior queda ensuspenso ante la presencia del superior; deotro modo, el súbdito podría mandar contra

la voluntad del señor, el criado contra el deseodel amo, el magistrado contra el parecer delpríncipe, cosa de gran perjuicio a la majestadsuprema, salvo si el príncipe se despoja de lacalidad de supremo señor para permitir man­dar a sus magistrados, tal como lo hacía elemperador Claudio quien, frecuentemente,asistía en público a presenciar el trabajo delos magistrados y, sin mudar vestido, se pon íabajo su autoridad dándoles el primer lugar.

También, por excepción, si el príncipepermitiera ser juzgado por sus oficiales ha­llándose presente, porque la máxima del de­recho civil, que establece que el magistradoigualo superior puede ser juzgado por su com­pañero o inferior cuando se ha sometido a suautoridad, es igualmente vigente para la per­sona de los príncipes supremos para ser juz­gados no sólo por otros príncipes, sino por suspropios súbditos. Aunque pueden juzgar suspropias causas, aquellos a quienes Dios hadado la autoridad de disponer de todo a sugusto, sin ser juzgados por otros, como decíaJenofente, con todo eso es más loable a lamajestad del príncipe someterse al juicio desus magistrados, que hacerse juez de sí mismo.Para que la majestad no sufra disminuciónalguna en su grandeza y que el resplandor delnombre real no deslumbre los ojos de losjueces, se ordenó prudentemente en el reinode Francia que el rey no participara en lospleitos sino por procurador. Los otros prínci­pes de Francia han hecho lo mismo en susestados. Verdad es que el procurador del rey,litigado para el soberano como procuradorparticular y no como procurador ordinario delrey, ha de dejar su lugar acostumbrado yponerse donde están los Pares de Francia.

Cuando digo que los magistrados no tie­nen autoridad en presencia del rey, se entien-

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de también cuando sus comisiones van contralos súbditos de su jurisdicción, en el momentoen que están en la corte o que la siguen; estose guarda cuidadosamente. Alguien pregun­tará si el magistrado puede prohibir al súbditoel acercarse a la corte cuando está en los con­fines de su territorio; este punto tiene dificul­tad. Al respecto, sin entrar en una nueva dis­cusión, digo que si ha desterrado al culpablefuera de la jurisdicción donde el príncipe en­tonce se hallaba, le prohibe también el ir a lacorte; en esto es admitida la regla de Ulpiano,que dice: Expressa nocent, non expresse nonnocent, Recuerdo que el Parlamento tuvo pornovedad especial al gran canciller del Hospital,a quien los comisarios nombrados para juzgaral Presidente Alemán le prohibieron acercarsediez leguas alrededor a la corte, porque todosdecían que no había magistrado ni juzgadosupremo que le pudiese vedar. Y por venturaque ésta fue una de las causas principales porla cual el Presidente Alemán, en el consejo(al cual pertenecía yo mismo) alcanzó letrasde revisión; no sólo sería cosa dura e inhuma­na retirar al súbdito el medio de acudir a supríncipe, que es derecho divino y natural, sinotambién perjudicar a la suprema majestad,como he dicho más arriba. Aunque los juzga­dos supremos destierran fuera del reino, a lu­gares donde ellos no tienen autoridad, lo queva contra el derecho común, con todo esto talsentencia no tendr ía efecto alguno sí el rey,en cuyo nombre juzgan los tribunales, no die­ra la comisión; de aqu í deriva que todas lassentencias formales comienzan en nombre delrey.

Relación de autoridad entre los magistrados

Así como en presencia del príncipe la autori­dad de todos los magistrados queda suspendi-

da, así ocurre con la autoridad de los magis­trados inferiores en presencia de los superioresy con los comisarios que tienen autoridad demando sobre los inferiores. Esto sucede enFrancia, donde los presidentes y consejeros,cada uno en su jurisdicción, y los magistradosde las peticiones, en los tribunales de la jus­ticia (excepto en los consejos supremos), tie­nene autoridad de mando sobre los senesca­les, bailes, prebostes y otros magistradosinferiores, y pueden, en su lugar, ejercer, orde­nar y mandar como superiores a inferiores yprohibirles el ejercicio de su oficio, como ocu­rre, en general, a todos los magistrados supe­riores según lo dice la ley: Judicium so/vitur,vetante eo qui judi care jusserat, ve/ qui im­perium in ea jurisdictione bebet.

La palabra imperium no sólo significaautoridad de mando, sino tambíén el cargo demagistrado en cuanto tal. Cuando Cicerónescribe: me jus imperium a minore rogari jusnon est, quiere decir que el magistrado o elcomisario, igual o superior en autoridad, noestá obligado a responder delante de un cole­ga inferior a él. Esta es una máxima entre losantiguos, que el jurisconsulto Mesala ilustracon los siguíentes ejemplos: A minore impe­rio, majus: aut a mejore col/ega rogari jurenon potestst: quare neque Consutes, sutPrsetores, neque Censores, Consuli bus, sutPraetoribus turbant, aut retinente auspicia:at Censores inter se, et vitient, et obtinent.Estas son las palabras de Mesala, que dicehaberlas tomado del 14 libro de C. Tuditano;pero hay en error en aquello que dice des­pués: Praetorem, neque Consu/em jure rogarpotest; debió haber dicho: Praetor et si cotle­ga Practoris est, si ya no fuera que quisiesensalvar esta lectura, diciendo que los cónsules,pretores y censores eran colegas, quia soli

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jisdem auspiciis, lisdem comitiies, id est ma­joripus creabentur: caiteri minoribus auspiciiset comitiis. Pero la palabra collega, tratada entérminos de mando, no puede ser consideradade esta manera. Así, no se hallará que el pre­tor sea colega ni compañero del cónsul; antes,al contrario, del pretor se apelaba contra elcónsul, como se observa con el cónsul EmilioLepido cuando conoció la apelación hechacontra el pretor Oreste, y dio por nada lojuzgado. Esto también se aprecia en el triunfoque se adjudicó al cónsul Lutacio para mandaral pretor Valerio, al ser sometido a su autori­dad. El cónsul tenía doce maceros y los pre­tores solamente dos, en tanto que los cónsulesenviados a las provincias ten ían más de seis.Esto se observa en la ley Laetoria, que leemosen Censorine, Prastor Urbanus dues lictoresapud se habato, isque ad supremum solisaccasum jus inter cives dicito.

Sin embargo, no basta saber que los ma­gistrados iguales en autoridad no pueden man­dar entre s í y mucho menos a sus superiores,porque tal es la regla del derecho; además, esnecesario entender si el colega, el menor o eligual que no es colega, teniendo la misma au­toridad en su jurisdicción, puede impedir losactos del otro, porque muchas veces los ma­gistrados debaten sobre tales prerrogativas.Hay una gran diferencia entre mando e impe­dimento u oposición; los colegas no tienenautoridad uno sobre el otro, pero sin ernbar­go, uno puede impedir al otro, tal como elpretor Pisan, quien, siendo juez para los ex­tranjeros y ciudadanos, hizo llevar su asientojunto al de Verrio, juez de los ciudadanos,solo para oponerse a las injustas e injuriosassentencias que daba, de manera que los ciu­dadanos podían pleitear voluntariamente de­lante de Pisan, como entonces se permitía.

Por esto, Cicerón. en una de sus leyes dice:Magistratus nec obedientem, et nocivum ci­vam, muleta, verbaribus, vinculisque; coerce­to, nisi par, majar ve potestes prohibessit.Tampoco basta decir prohibeasit, porque elmagistrado igual en poder no puede actuarfrente a su colega si él no lo consiente expre­samente o se someta a su autoridad, como loseñala el jurisconsulto Paulo: Apud eum quiepar imperium est, mamumitu non posse; etPractorem apud Praetorem epud Praetoremmanumittere non posse.

No hay contradicción en lo que escribeUlpiano: que un cónsul puede actuar confranqueza en presencia del otro cónsul, deacuerdo a que esto se ha de entender en el díaen el que concede tiene el mando y los mace­ros, porque nunca los dos cónsules teníanautoridad en un mismo d la. como dice FestoPompeyo y se observa en muchas obras, yasea que estuviesen de acuerdo o inconformes.Si Livio Salinador alcanzó el triunfo, fue por­que el d la de la victoria, como dice Tito Li­vio, mandaba solo, no obstante que la batallase dio consentimiento del cónsul, Nerón, sucolega. Los diez comisarios que renovaronlas leyes de las doce Tablas, mandaban suce­sivamente uno después del otro. La regla se­gún la cual los colegas se impidan entre síestá fundada en la razón general, es válidaentre todos los que tienen algo en común yseñala que el que impide tiene más fuerzay mejor posición que el que quiere realizarla acción; por esto, entre diferentes leyes, laque prohibe es la más vigorosa.

Cuando digo con igual autoridad, entien­do también en número igual, porque en todoslos cuerpos y colegios, sean de magistrados ode particulares, el número mayor vence, razón

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por la cual el número menor del colegio demagistrados no puede impedir la acción de lamayor ía. Cuando todos los colegas eran de unmismo parecer, escribían estas palabras: Procolleqio. Sí es verdad lo que hemos dicho-porque dice Mesala: Consulem am amnibusMagistratitus concionem avocare posse, ab oeneminem: deinde Prastorem ab aliis prae terquam a Consul libus: minores Magistratusnusquam, nec concienem, nec comltstum avo·cesse--, de aquí se infiere que el impedimentoy la oposición de los magistrados menores oiguales en autoridad, no puede obstaculizarlos actos de los mayores. Respóndese que laavocación contiene, en sí, imperio y mando, yno oposición, como luego lo demostraremos.

Antes de continuar conviene mencionarque lo que dice Mesala no comprende a lostribunos del pueblo, pues he mostrado quetenían calidad de magistrados y autoridad deconvocar a la plebe y obl igar a los cónsules aque admitieran las oposiciones de ellos y,aunque no ten ían autoridad de mando, los po­d ían aprender y confiscar sus bienes. Loscónsules no pod ían impedir la asamblea delpueblo convocada por los tribunos, ni tampo­co les era lícito, por la ley Julia, interrumpira los tribunos cuando hablaban al pueblo,so pena de muerte, si no quisieran pagar lacondena de conformidad con el tribuno; asíocurrió con el tribuno Druso, que hizo prenderal cónsul Filipo por haberlo golpeado cuandohablaba. Hay una excepción acerca de los tri­bunos, en cuanto a lo que hemos dicho de lamayor parte de un colegio de magistrados cuan­do la parte mayor vence a la menor, porquesólo un tribuno, en virtud de su oposición,podía impedir los actos de todos sus cornpa­ñeros y los hechos de uno solo ten ían efectosiempre y cuando no hubiere oposición de los

otros; esto se observa en Tito Livio cuandodice que los arrendadores del patrimoniofueron descargados, rogatiene sub uniustribuni nomine promulgata. En el mismosentido, el tsíbuno Sempronio habló al censorApio cuando permanecía en la censura,después de expirado el tiempo: Ego te inquit,Appi, in vincula duci jubado, ni si Aemyliallegi parueria; approbanibus, sex Tribunisactionem col/egue, tres auxilio fueruat,sumanque; invidia omnium solus censuraugessit. También se observa que, teniendo elmismo parecer, nueve tribunos, decidieronretirar las fuerzas de Pompeyo para suprimirla fuerza de Cicerón, que era peligrosa a laRepública, después de haber echado de Romaa Catilina; Catón, tribuno del pueblo, seopuso y él solo impidió la ejecución deldecreto de sus colegas. Asimismo, ScipinioAsiático fue acusado y Sempronio Graco,solo, impidió su aprehensión.

Mas dirá alguien: ¿Cómo podía un solotribuno impedir los actos del Senado, de loscónsules y de todos sus colegas? Ello es cier­to y no había otro remedio si los otros tri­bunos no presentaban memorial al pueblopara hacer privar a su compañero del tribu­nato, como al tribuno Marco quien se opuso ala propuesta del tribuno Tiberio Graco, apro­bada por todos los compañeros y recibida delpueblo. Este debe entenderse cuando la opo­sición del tribuno respetaba al público, por­que, si se trataba de su interés particular, ci­vil o criminal, no se ten ía consideraciónalguna y era condenado, si la consecuencia nola imped ía alguno de sus compañeros. Asíocurrió con el tribuno Lucio Cota, quien noquería pleitar ni pagar fiducia sacrossanctaepotestis, más sus colegas lo amenazaron confavorecer a sus acreedores si no pagaba;

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pero, de haber sido ayudado por la oposiciónuno de sus colegas, se hubiera salido con lasuya.

Verdad es, sin embargo, que paulatina­mente se va generalizando la máxima acosotumbrada en todos los cuerllls y colegios, asaber : que concurriendo la mayor parte de lostribunos en un voto, no pueden ser impedidospor la oposición ni de un tribuno ni de laminoda. Por la ley Atilia se ordenó que el pre­tor y la mayor parte de los tribunos del pue­blo dieran tutores a las mujeres y a los meno­res, y esta costumbre adquirió tanta fuerzaque el Senado hizo prender a G. Pompeo Huí­fo, tribuno del pueblo, porque queda impedirla junta de los estados populares, que eraromper las leyes sagradas, como hemos dicho.Verdaderamente hab ía otro remedio para re­frenar el orgullo del sedicioso tribuno que qui­siera oponerse a las determinaciones de losdemás magistrados. Por esto, queriendo elcónsul reu nir al gran consejo, lo hacía publ l­car a son de trompeta, vedando todos los ma­gistrados a sus inferiores que no curasen delos auspicios, es decir, de mirar a la disposi ­ción del aire y el vuelo de las aves, para con ­jeturar si lo que querían hacer era agradable alos dioses; porque, por poco que tronase enel cielo o que alguno de los asistentes cayesede gota coral (que por esto se llamaba enfer­medad comicial), el pueblo se iba sin hacernada. Estaba a cargo de los augures poder de ­nunciar, más no tenían derecho de oposicióncomo los magistrados superiores o iguales enautoridad , y si los magistrados eran inferioresal que había reunido al gran consejo del pue­blo, la oposición de ellos no pod ía imped irque no se procediese; más los actos quedabaninconclusos y sujetos a rescisión. El cónsulCayo Figulo, junto a su colega, después de

elegidos, dado el juramento y enviado el ejér­cito hasta España, fueron regresados y depues­tos por decreto de l Senado porque los augureshabían denunciado al cónsul Tibe rio Graco,que los auspicios se habían mostrado contra­rios cuando se tuvo consejo; sin embargo, nopor esto se continuó adelante. Debido a quela pluralidad de las oposiciones y denunciasno se impiden entre sí, no era lícito hacertanto caso a los ausp icios, ni denunciar nioponerse más de una vez al día . Pero otrasacciones de los magistrados eran impedidaspor la oposición de los tribunos; si los magis­trados querían continuar, proced ían por víade hecho y, a veces, se mataban, como acae­ció con el pretor Aselio quien, por favorecera los deudores, lo mataron los acreedores.

EI recurso de apelación

Del mismo modo que, durante y con anterio­ridad al acto, la oposición de magistradosiguales o superiores los paraliza, as í el mediode la apelación es y ha sido siempre en toda laRepública, del magistrado inferior a l superior,cada uno en su instancia y jurisdicció n. Noestá en mano del magistrado inferior mand aral superior, ni impedir sus acciones; tampocopuede alterar las decisiones de l superior, nicorregir sus actos, ni conocer de las apelacio­nes inter puestas contra él, ni contra su colega;antes, al contrario, si el comi sario o lugarte­niente de un magistrado es prove ído de unof icio de igual grado al del magistrado, la co ­misión o cargo de teniente cesa y las accionescomenzadas por él quedan interrumpidas einconclusas. Aunque esto no se obse rva toda­vía rigurosamente, cuando se trata de la vidao del honor se ha de mirar con mucha dil igen ­cia. Y si acontece que el magistrado infe rior,el co lega o igual en autoridad se entromete y

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es acusado por su compañero o superior, pue­de ser declarado en acción de injuria juntocon el acusador. Por esto, cuando César erapretor y fue acusado ante un cuestor de ha­ber sido cómplice en la conjuración de Cati­Iina, hizo aprehender al juez y al acusador, con­denándolos a grandes penas, especialmente alcuestor. Por sentencia del Parlamento del 7de enero de 1547, se vedó a todos los juecesinferiores prohibir a los jueces reales y súbdi­tos del rey, que pudiesen proceder contraellos por vía de las leyes.

Existe la duda por cuanto si el magistradoinferior, que es mandado por el superior, pue­de también ser mandado por el lugartenientedel superior. Muchos han pensado que estono tiene dificultad, de acuerdo a que los lu­gartenientes no tienen mandato en el ejerciciode su oficio y no obran sino en nombre delmagistrado de quien tienen el cargo y paraquien el magistrado inferior debe obedien­cia; si se permitiese a los magistrados inferioresdesobedecer a los tenientes de los superiores,los particulares, por la misma razón, querríantambién la exención, promoviendo la anar­qu ía en el Estado. También se podría decirque los tenientes de los magistrados, insti­tuidos con título de oficio, tienen autoridadde mandar en su nombre y en tal calidad obli­gar a los magistrados inferiores. Contra todoesto respondo que los lugartenientes no pue­den mandar ni discernir comisión en su propionombre y, si lo hacen, los magistrados inferio­res no están obligados a obedecer; de estamanera se juzgó en el Parlamento, a instanciadel senescal de Tursine contra su lugartenien­te, el cual fue forzado a crear comisarios ennombre del senescal. Esto no ten ía dificultadantes de la ordenanza de Carlos VII, ya quelos lugartenientes eran nombrados y removi-

dos por los senescales. La duda sobrevinocuando fueron instituidos con título de ofi­cio, recibiendo autoridad del rey y no delsenescal, pese a lo cual no debe presumirseque el príncipe haya querido despojar de au­toridad a los senescales y los bailes. Aunque elSenado romano y, después, los emperadores,se atribuyó la autoridad de instituir lugar­tenientes a los gobernadores de las provincias,con todo eso dice la ley: Apud legatum Pro­consulis non est legis sctio, que quiere decirque el legado no puede ejercer la justicia sinoen nombre de otro. Sin embargo, es lícito alos lugartenientes de los procónsules, como loes para los lugartenientes de todos los magis­trados, franquear la jurisdicción y el territo­rio de la provincia de los magistrados, cosaque el doctor Cuyacio ha negado, corrigiendoen la lectura antigua estas palabras: ex quoProvineiam ingressus est, que sin ellas se se­guirían muchos inconvenientes inevitables. Deotro modo, los tenientes no podrían, en lajurisdicción de sus magistrados, ordenar, de­terminar, mandar ni proceder en los pleitos,que es lo que la ley llama legis aetiones. Contodo eso, los dummviros y rectores de lascomunidades ten jan la autoridad de franqueary dar tutores por comisión.

En este sentido, se puede decir que elpoder de mando no radica en la persona delos tenientes y esto tiene tanta verdad queel magistrado, situándose en la jurisdicción deotro, no tiene autoridad de mando en nombrepropio; de aquí que nunca haya lugar para laapelación del lugarteniente para quien él ins­tituye, aunque el magistrado pueda conocerde las injurias y atrevimientos de su lugarte­niente, porque éste no tiene el poder del ma­gistrado, de quién le es dado el ejercicio de laautoridad; en la antigüedad, menos que hoy,

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los lugartenientes de los gobernadores de pro­vincias no ten ían autoridad de castigar corpo­ralmente. Igualmente, los lugartenientes delpríncipe en la guerra, aunque pueden mandara los príncipes de la sangre, sin embargo, sicontraviniesen las leyes militares, el conoci­miento corresponde al supremo señor o alcapítulo de los caballeros de la Orden, ya setrate de la vida o de la honra; hablando entérminos más estrictos, cuando se trata de ladisciplina eclesiástica, solo los obispos no es­tán obligados a responder ante los oficialeso vicarios generales de los arzobispos, talcomo fue juzgado por el Parlamento de Parísa favor de los obispos de Troya y de Nivers,lo que implica no ser obligados a obedecersino-a los arzobispos en persona. Lo que hedicho acerca de la autoridad de los magistra­dos superiores sobre los inferiores, se ha deentender en lo que se refíere a sus territorios,a sus tribunales y a los casos ocurridos en susjurisdicciones, fuera de los cuales son personasparticulares sin autoridad ni mando.

Alguien podrá preguntar si los magistra­dos, iguales en autoridad o colegas, son tam­bién iguales entre ellos en honores y preemi­nencias; respondo que lo uno no tiene nadaque ver con lo otro. Muchas veces, los que sonmás respetados tienen menor autoridad. Estees uno de los mayores secretos de una Repú­blica y está mejor observado en Venecia queen otras partes del mundo. Entre los cónsulesromanos, el primero en ser nombrado era tam­bién el primero en los actos públicos, es de­cir, tenía la precedencia; en su ausencia, elprimero era el mayor de edad, hasta que laley Papia dio la prerrogativa de honor al cón­sul casado y, después, a los dos que tuvieranmás hijos, que supl ían el número de los años.Entre los pretores, el que ten ía el título de

Urbanum era el primero, ocupaba un lugarjunto a los cónsules y convocaba al Senado ya los consejos mayores. Entre los diez arcon­tes, iguales en autoridad, hab ía uno, el llama­do Archeneponymos, que preced ía a los otrosy los actos públicos eran autorizados en sunombre.

En el mismo sentido, entre los Parlamen­tos de Francia, el de París tiene la prerrogativade honor sobre los otros y se llama la corte delos Pares de Francia, teniendo en exclusividadla autoridad y el conocimiento sobre los pro­pios Pares. Aunque en la época de Carlos VIIIel gran consejo manejaba los negocios de Es­tado, todavía por orden expresa del rey man­dó que en todos los edictos y mandatos dondese hiciera mención de la corte del Parlamentoy del gran consejo, el Parlamento siempre de­b ía ser nombrado primero. Esta ordenanzafue aceptada el 13 de junio de 1499. Tam­bién, entre todos los procuradores del rey, eldel Parlamento de París tiene la prerrogativade honor sobre los otros, que deben juramen­to a las cortes supremas, salvo el procuradorgeneral de la corte de París, que no debe jura­mento sino al rey. Por esto, el condestable deFrancia y el gran canciller, aunque no se pue­den mandar entre sí y se sientan uno frentedel otro y caminan a la par, con todo ello ellugar más honroso es reservado al condesta­ble, quien marcha a la derecha, delante el rey,en tanto que el canciller lo hace a la izquierda,sin que esto quiera decir que ocupa este lugarpor estar en la mano derecha la espada delmonarca; fuera de esto, en la consagración ycoronación del rey, así como en las ceremo­nias donde tienen lugar las precedencias, elcondestable camina adelante del canciller yéste es seguido del gran maestro de Francia.He abordado esto en lo particular como un

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ejemplo y no ha sido mi intención tratar delos honores entre ellos.

Autoridad y jurisdiccibn

Sin embargo, el hecho de que los magistradosiguales en autoridad o independientes entre sí,no puedan mandar unos sobre otros, no quie­re decir que entre príncipes o conseñores unospuedan ser corregidos por otros, habiendoofensa de por medio. La jurisdicción, por na­turaleza, es indivisible y los señores igualesen jurisdicción tienen tanta autoridad el unocomo el otro y, cada uno, enteramente, tieneautoridad plena. Esto no ocurre entre prín­cipes o magistrados que tienen cargos y territo­rios separados, y no se pueden mandar uno aotro, menos cuando los magistrados integra­dos en cuerpo y colegio tienen el mismo pesoy grado, porque ninguno de ellos tiene auto­ridad de mando, salvo por comisión del cole­gio expresamente dada.

Muchos sustentan la opinión de que unodelos señorespuede ser corregido por susconse­ñores, como quien ha perdido la justicia porsu culpa. El juicio se puede realizar, pero no

. con razón, porque decir que ha perdido sujusticia habiendo ofendido, sería ejecutar antesde juzgar y desposeer de la dignidad al señor oal magistrado antes de haberle escuchado; encuanto a que las amenazas, penas y decretoslegales tuviesen la misma fuerza que tienen lascosas juzgadas (como piensan muchos), toda­vía es necesario conocer del hecho y saber siconfiesa. También conviene que la sentenciasea pronunciada por boca del juez, el cual notiene igual autoridad a la suya, tal como lo he­mos dicho siguiendo la más sana opinión de lamayor parte de los jurisconsultos, sin tenerconsideración a lo que otros dicen, es decir,

que es necesario que cada uno sea juzgado enel lugar donde cometió el error, pero ha deentenderse en cuanto no exista legítimo im­pedimento.

Esto tiene lugar cuando la mayor parte delos cuerpos y colegios de los magistrados esténde acuerdo, porque, en tal caso, podrá juzgary castigar a uno de los colegas o a la menorparte del colegio, como se hacía en el Senadoromano después de la ordenanza del empera­dor Adriano; esto también se observa en todoslos Parlamentos del reino de Francia. Sin em­bargo, esto no puede ocurrir entre muchosseñores porque, teniendo cada uno jurisdic­ción plena, no pueden juzgar sino el uno des­pués del otro, ni pueden tener más que untribunal de justicia si el señor supremo no lopermite. Esta forma de justicia es diferente ala que se imparte a la servidumbre, a saber:que cada uno puede gozar por el todo y almismo tiempo, mas no de la justicia, como lahan dado a entender quienes han exceptuadoa los ducados, marquesados y condados, queno sufren división por los antiguos derechosde feudo; por ahora no impugnaré la opi­nión de aquellos que han aplicado a los feudosla jurisdicción, aunque no salga de los térmi­nos de nuestra materia. Baste decir, de paso,que la justicia depende tan poco del feudo, queel príncipe supremo, vendiendo u otorgandofeudo de cualquier calidad que sea, no vendela jurisdicción, como frecuentemente ha sidoestudiado y considerado con fuerza de edictohecho por el rey Felipe, El Bello, no obstanteque la donación fuera piadosa, cosa que mu­chos hab ían exceptuado.

En la misma forma que los magistrados deigual autoridad, o que no se reconocen el unoal otro, no pueden ser mandados ni corregidos

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unos por otros, como ocurre también entrelos señores de una misma justicia, convieneque el magistrado superior o el señor quemanda tome el conocimiento. Si se trata deejecutar las sentencias de unos en el territoriode los otros, deben usar cortesías y ruegoshonestos, como suelen hacer los príncipes su­premos entre ellos, mediante comisiones roga­torias, ya que no tienen autoridad de mandofuera de sus fronteras, menos aún los magis­trados entre sí, quienes pueden, en caso denegativa, ser constreñidos por los superiores.Las comisiones rogatorias pueden ser del infe­rior al superior, o al igual en autoridad, paraejecutar o consentir que se cumpla la senten­cia dada fuera de su territorio, ofreciéndosela complacencia cuando haya ocasión de ha­cer lo mismo. Esta fue antiguamente observa­da y hoy lo es en todas partes. En el ImperioRomano era necesario, para hacer ejecutar unmandato o sentencia fuera del territorio, soli­citar provisión del emperador de acuerdo auna ley en la que la palabra Jubera sign ificapropiamente voluntad; con todo eso, no pue­de ser tomada en el significado pasivo y, mu­cho mejor sería usar de ruegos, que comenzarimperiosamente, porque usando el superior lafuerza da ocasión al rencor y los celos entrelos magistrados, quienes después contestanfrecuentemente en perjuicio de los súbditosy deshonor de la República. Porque unos, endesprecio de los otros, descargan sus pasionessobre los inocentes, como el cónsul Marceloquien, contra el parecer de César, mandó azo­tar a algunos vecinos de Novocomo para darlesa conocer (así lo decía él) que no les habíapodido dar derecho de ciudadan ía romana.

Si la inconformidad nace entre los magis­trados supremos, íhav de los pobres súbditos!Yo he sido testigo de una diferencia entre el

Parlamento de París y el de Burdeos acercade la ejecución de una sentencia dada en el deParís, por lo que el de Burdeos permitió quefuese ejecutada en su jurisdicción con talque si hubiese oposición, el conocimientofuera suyo; no admitiendo el ejecutar ciertasoposiciones, el condenado apeló al de Burdeosy, con todo eso, el de París quiso entender dela apelación. El rey atribuyó la diferenciade los dos Parlamentos al gran consejo, quejuzgó pertenecer al Parlamento de París elconocimiento de la apelación. La razón dadafue que cada uno debe ser intérprete de suvoluntad y, así como no es sino el príncipequien pueda declarar sus leyes y mandatos,así debe el magistrado declarar su sentencia.

Si los magistrados no quieren respetar laspeticiones y súplicas, ni aceptar en sus juris­dicciones la ejecución de los mandatos deotros, es necesario acudir al superior; en estepunto muchos se han engañado, porque hanpensado que un magistrado, fuera de su terri­torio, puede forzar a otro a que permita laejecución de sus sentencias y aplican las pala­bras de la ley si hoc jussi iuerint a los magis­trados, las cuales se han de entender como di­chas del emperador a los gobernadores de lasprovincias; porque la máxima del derecho, to­cante a las comisiones y mandatos, se entien­de de los lugares donde el que manda tieneprecisamente la autoridad de mandar. Pero,es cosa cierta que nadie puede mandar fuerade su jurisdicción o fuera de su poder. Anti­guamente se sol ían solicitar provisiones reales,llamadas pareatis, cuando se trataba de eje­cutar los mandatos de los magistrados realesen el territorio de los señores de justicia; peroesta costumbre fue anulada del todo y mu­chas veces los Parlamentos, no obstante eluso, prohiben que no se actuara porque, en

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cierta forma, disminu ía la majestad del supre­mo señor. Algunos han dudado si los magis­trados inferiores pueden hacer ejecutar susmandatos sin licencia del superior, para quiense ha apelado; esto, después que es desechadala apelación y el tiempo preciso ha expiradopara apelar y proseguir. Ellos han sido movi­dos por un viejo error y por el poco cono­cimiento de quienes han traducido el Códigoy lasAuténticas de griego al latín.

Nunca jurisconsulto, ni hombre que su­piese latín, usó de esta forma de hablar. Des­pués de la primera edición de este libro, eldoctor Cuyacio, no pudiendo negar que nofuese notable falta llamar los días de la asig­nación y días precisos dies fatales, se ha es­forzado por dar a entender a sus estudiantesque Badina no fue el que corrigió el error dela palabra que todavía se lee en todas lasAu­ténticas impresas cincuenta años atrás. Hequerido señalar estas cosas para responder aCuyacio, porque se maravilla que Badina creaque las leyes del Código hayan estado en grie­go y no ha visto la ley 11 de veteri jure e, queJustiniano señala expresamente. i Es tan gro­sero de entendimiento, que dudó que los grie­gos hayan olvidado de traducir las leyes lati­nas de los Códigos Teodosiano y Hermogo­niano, de los cuales está compuesta la mayorparte del Código Justiniano, visto que tam­bién han traducido las Institutas en lenguasgriega y la mayor parte de las leyes de las Pan­dectas en el libro Basilicon! Fue principalmen­te durante la declinación del Imperio, cuandoprocuraron elevar el resplandor de su lenguaenseñando a los estudiantes las leyes en griegoy traduciendo los últimos libros de la Meta­física de Aristóteles del árabe al griego, ha­biéndose perdido el texto griego del mismoAristóteles, así como buena parte de las obras

de Santo Tomás de Aquino del latín al griego.Los emperadores Justiniano y León dejaronsus nuevas ordenanzas en griego; los que lashan traducido al lat ín usaron de frases grie­gas, habiendo mal entendido el latín.

Para resolver nuestra primera cuestión,digo que no esnecesario que el magistrado in­ferior tenga licencia, como se acostumbrabaantiguamente (por medio de ciertas letras,llamadas de justicia y anuladas por la ordenan­za de Carlos VII), salvo si el magistrado supe­rior hubiera hecho prohibiciones particularesa la ejecución. En tal caso, convendría que lasprohibiciones se anularan antes de ser ejecu­tadas porque, de otra manera, no es necesarioque la apelación sea declarada desierta por elmagistrado superior para la ejecución de lasentencia, porque la deserción se adquiere porla ley y no en virtud de la sentencia del magis­trado. La dignidad de los magistrados superio­res no es ofend ida por los inferiores cuandona intervienen prohibiciones particulares, porcuya reverencia los magistrados inferiores de­ben suspender la ejecución, si la tardanza nofuese perjudicial a la República. En este casose puede proceder, aunque se trate de la vida,acerca de la cual se responderá (dice la ley)por escrito, y si el magistrado no admite ape­lación, tratándose de la vida, merece pena ca­pital; por la ley Sempronia, el magistrado eraculpable de lesa majestad si no difería la ape­lación, aunque el caso no fuera sino de azotes.

Todo lo que hemos dicho de los magistra­dos y de la obediencia que deben los unos alos otros, se ha de entender de los magistradosde una misma República. Que diremos de losmagistrados de diferentes repúblicas cuando,por ejemplo, unos han condenado a un súb­dito y éste, como extranjero, se ha refugiado

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en la jurisdicción de otras. ¿Deberán ejecutarla sentencia, sin conocer del mérito de la cau­sa? Yo he visto acontecer esta diferencia enel Parlamento de París: un mercader francés,condenado en Venecia por rebeldía a pedi­mento de un veneciano que fue a Francia apedir la ejecución de la sentencia, habiendotraído cartas rogatorias de aquella señoría, talcomo los príncipes las usan en tales casos poruna obligación mutua que todos los príncipesdeben a la justicia, pues de ella tienen sus ce­tros y corona. La causa era civil y a muchosparecía que no era necesario informarse sihabía sido bien juzgado o no, ya que era agra­viar a la señoría veneciana, que en otras oca­siones crearía dificultades queriendo examinarlas sentencias de los magistrados de Francia yanularlas, antes por los celos del Estado quepor la iniquidad e injusticia de ellos. Debidoa que el mercader francés fue condenado porrebeld ía, se quiso saber si había contratadoen Venecia o si se había sometido a la señoríay su jurisdicción, y si la rebeld ía había proce­dido según términos y las ordenanzas venecia­nas, pero no más. Sólo si se tratase del honoro de la vida, no se deberían cumplir las sen­tencias de los magistrados extranjeros, sin an­tes entender los méritos de la causa y ver loscampos.

En este sentido, el emperador Adrianoordenó a los gobernadores de las provinciasque de nuevo conocieran las causas de los quehab ían sido condenados por los frenarquios,sujetos a un mismo príncipe. Todo cuanto hedicho se observa rigurosamente en las Repú­blicas de esguizaros, en Venecia, Luca y Gé­nova. Los jurisconsultos, desde hace más detrescientos años, convienen en que están obli­gados, en lo cual tienen razón, si se habla entérminos de obligación civil, de la cual todos

los príncipes están exentos. Mas el daño esque pasan por ellos sin alguna distinción. Hayuno solo que añade esta condición, a saber:que el príncipe en cuyo reino se ha refugiadoel culpado, haga justicia. Mas, si reconoce quetodo príncipe está obligado a hacer justiciapor obligación divina y natural, consecuente­mente se ha de confesar que está obligado aentregar al súbdito extranjero a su príncipenatural, no sólo para más fácil verificación ypara descubrir a los conjurados y partícipes(en lo cual, el arrostrarlos y confrontarlos esmuy necesario), sino también para el castigoejemplar que se debe hacer en los mismos lu­gares porque, en materia de justicia, lo que menos se ha de buscar es la muerte del culpado.

Si los magistrados de una misma Repúbli­ca son obligados, por condición recíproca, arespaldarse y cooperar para procesar y castigara los malos, ¿por qué los príncipes han de es­tar exentos de la obligación a la que la ley deDios y la natural obligan? Mahoma, llamado elGrande, siendo advertido que quien mató enla iglesia a Julián de Médicis se había refugia­do en Constantinopla, lo mandó aprehender ylo envió atado de pies y manos a Florencia.En el reino de Francia se acostumbraba enviara los fugitivos delincuentes a sus príncipes yseñores cuando hacen instancia, salvo si se tra­tase de asuntos de Estado porque, en tal caso,el príncipe no está obligado. Al respecto sepueden referir tres sentencias: la del Parla­mento de París; la de Roma contra el rey deInglaterra, que pedía un súbdito fugitivo yle fue negado; y la del Parlamento de Tolosa,En cuanto a la de Roma, el reino de Inglaterraen aquel tiempo reconocía la suprema autori­dad de la Sede Apostólica.

A excepción de los asuntos de Estado y deotros implicados en penas públicas, no hay

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príncipe que no esté obligado a restituir elsúbdito a otro príncipe, tal como quedó esta­blecido por sentencia del Parlamento de Bur­deos el 24 de diciembre de 1517, pronunciadacon ropas coloradas. Este particular es muchasveces declarado en los tratados de paz, comoel que se concertó entre el emperador CarlosV, como duque de Milán, y los esquízaros. Elartículo VII en la cláusula habla de la restitu­ción de los culpables fugitivos. El rey Enrique1, después de haber usado de ruegos ante go­bernantes de Ginebra para que extradictarana Batista Diato, recibidor general de Rouen,que se había fugado con los dineros de la Cá­mara, protestó a los berneses, bajo cuya pro­tección se hallaba aquella República, que usa­ría del derecho de represalia. Los ginebrensesprimero habían determinado, en su consejode los doscientos, no extraditarlo de ningunamanera; mas, después, instados por los berne­ses, cambiaron de parecer y lo entregaron.Esto lo conocía por cartas del embajador deFrancia (que estaba en Selebre) para el con­destable.

Soy de la opin ión que se daña al Estadode otro príncipe, si consta que el fugitivo esculpable y no lo extradita; esto es más fla­grante cuando se trata de los magistrados deun mismo príncipe. La tribu de Benjamín fuemasacrada (salvo seiscientas personas) por ha­ber rehusado devolver a los culpables que lesfueron pedidos. También hallamos que loshipotes, siendo requeridos para que restituye­sen a los asesinos de Forboecio y haberlo re­husado a los tebanos, fueron cercados, presos,saqueados, arrasada la ciudad y los habitantesreducidos a servidumbre y vendidos como es­clavos. Pero si el pr íncipe, en cuya jurisdic­ción se ha cobijado el delincuente, halla quees justamente perseguido, no lo debe restituir;

también prohibe la ley de Dios devolver alesclavo que se ha fugado de casa de su amo,por evitar el inconveniente del furor de suseñor.

Todo lo anterior comprende a los magis­trados y la obediencia que deben a susprínci­pes, así como a la autoridad que ejercen sobrelos particulares y el respeto que, con razón, sehan de tener los unos a los otros. En cuantoa la comparación que hay entre los antiguosmagistrados y los modernos, no es necesariotratar de ella, conforme a que están sujetos acontinuas mudanzas y variaciones. Con todoeso, vemos que son semejantes, aunque dife­rentes sean sus nombres, ta I como se puedeobservar en los Libros de los Reyes, donde sedice que Azarias, hijo del gran pontífice Isa­doc, caminaba junto a la persona de Salomónpara instruirle en las cosas divinas; Josafat eracanciller; Eliforo y Ajah, secretarios de Es­tado; Benaia, condestable; Azarias, hijo deNatan, lugarteniente general del rey sobre elgobierno de las doce tribus, que son y siemprehan sido muy parecidos en todas las monar­quías. También se ve que el primer rajá es ca­beza y general del ejército, como condestableo primer mariscal; los belerbeis son goberna­dores generales de las provincias; los San Ja­cobos son como gobernadores particulares;los dos cadilesquiers son los cancilleres super­intendentes de la justicia, el uno en Asia, elotro en Europa; los sobarcos y cadís son losmagistrados y jueces ordinarios; el moftí re­presenta al gran pontífice en los reinos deTúnez, de Fez y de Marruecos; el Humafidoes canciller; el almirante es el capitán generalde la armada, palabra que la hemos tomadode los árabes, como se lee en León de Africa.También se observa que los cargos y los ofi­cios son casi semejantes, aunque los nombres

ESTUDIOS

sean diferentes, como el gran maestro de Etio­pía, llamado bethudete, que es la palabra he­brea y significa mayordomo mayor. Porquelos oficiales y magistrados están integradosen cuerpos y colegios, digamos lo mismo deellos.*

* El próximo número de 18 Revista continúa V concluyeel tratamiento de Badina sobre los oficiales, los comlsertos,los magistrados V los ministros.

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EL ESTADO FEUDAL Y ELIESTADO BUROCRATICO *

Gaetano Mosca

Antes de comenzar creemos oportuno, conobjeto de facilitar la exposición que haremosa continuación, dar un breve esbozo acerca delos dos tipos según los cuales nos parece sepueden clasificar todos los organismos poi í­ticos. Dichos tipos son el feudal y el buro­crático.

Comenzaremos por hacer notar que nues­tra clasificación no está basada en criterios in­mutables y esenciales; por ello, no creemosque exista alguna ley psicológica que sea espe­cial para alguno de los dos tipos y desconoci­da para el otro. Nos parece, más bien, que losdos tipos no son más que la manifestación, enmomentos diferentes, de una sola tendenciaconstante por lo cual la organización poi íticade la sociedad humana se hace menos sencilla,es decir, más complicada, en forma paralela alaumento en grandeza y civilización de cadasociedad. La segunda de estas condiciones esmás indispensable y de carácter más generalque la primera, porque, a decir verdad, tam­bién los estados muy grandes pueden estarorganizados feudalmente. En el fondo, un Es­tado burocrático no es sino un Estado feudalcuya organización va progresando y desarro­llándose, se ha hecho más complejo; también

.. Este ertrculc comprende las secciones VI, VII Y VIII delCap. 111, de la obra EJementi di ScienzB Politice, de GaetanoMosca.

un Estado feudal puede provenir de una so­ciedad ya burocratizada, cuya civilizacióndecadente y constantemente fragmentada, sevio obligada a regresar a un orden poi íticomás sencillo y primitivo.

El Estado feudal

Dicho esto, diremos que por Estado feudalentendemos aquel tipo de organización poi í­tica en la cual todas las funciones directivasde una sociedad, como las económicas, lasjurídico-administrativas y las militares, sonejercidas por los mismos individuos y al mis­mo tiempo, el Estado se compone de peque­ños agregados sociales, cada uno de los cualesposee todos los organismos necesarios parabastarse a sí mismo. La Europa medieval nosofrece el ejemplo más conocido de la especiede orden que hemos llamado feudal, pero,estudiando la historia de otros pueblos y le­yendo los cuentos de viajeros contemporá­neos, nos podemos fáci Imente dar cuenta qu~

este tipo de orden estaba muy difundido. AsI

como vemos cómo el barón medieval era pro­pietario de la tierra, comandante de las fuer­zas armadas, juez y administrador de su feu­do, así también el Ras abisinio comparte lajusticia, manda a los guerreros y recoge lostributos, o sea, quita al campesino (cultiva­dor) todo lo que sea estrictamente necesario

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para su manutención. En ciertas épocas delantiguo Egipto el Hig o gobernador local,cuidaba el mantenimiento de los canales, di­rigía los cultivos, administraba la justicia,exig ía los tributos y mandaba las fuerzas ar­madas;' también el curaca del Perú, bajo elImperio de los incas, era el jefe de su tribu ypor eso administraba la propiedad rural co­lectiva, ejerciendo las funciones judiciales y,a nombre del Hijo del Sol, mandaba al con­tingente armado.'

Algunas veces también las funciones reli­giosas eran desempeñadas por el mismo jefeque dirigía lasotras actividades sociales, comosucedía cuando, en el medioevo europeo, losabades y obispos eran también señores feuda­les. Hay que tener presente que, para que vivauna orden federal, no esnecesarioque la tierra,fuente casi exclusiva de la riqueza en las so­ciedades poco avanzadas, esté jurídicamenteen propiedad absoluta de la clase gobernante.Aunque los campesinos no sean legalmentevasallos o esclavos y que sean nominalmen­te propietarios del campo que cultivan, ciertoes que el jefe local y sus ayudantes, teniendopleno poder de imponer tributos, dejaran alos trabajadores de los campos sólo aquelloestrictamente necesario para su subsistencia.

1 Esto sucedía, sobre todo, en la época de 181 dio.tíasmás antiQll81 V también durante algunas de lal mál: recientes.Hay que tener pr••nte que la historia del antiguo Egiptodura casi treinta SiglOl, tiempo en el cual, 8 pesar del pre­tendido estancamiento orlentet, una sociedad tiene cómoda·mente la oceIión de ~.r mucha veces del Estado feudal alburocráticoy de éste regresar al orden feudal.

2 Tambi'" China atravesó IU periodo feudal y en Japóneste orden duró hasta hace pocos .1'\05. Es todavía feudal laorganización en Afganistán V lo era gran parte de la Indiacuando fue conquistada por los europeos. Se puede decirque cad. gran sociedad ha tenido que pasar una o más vecespor el periodo feudal.

Han tenido carácter fuertemente feudaltambién pequeños organismos poi íticos, enlos cuales la producción de la riqueza no seencontraba solamente en el cultivo de la tie­rra, sino también en el comercio y la indus­tria, ya que las funciones de dirección poi íticay económica estaban en las mismas personas.Así, los jefes de las comunas medievales eranal mismo tiempo jefes de lascorporaciones deartes y oficios. Lo negociantes de Tiro y Si­dón -como los de Génova y Venecia, de Bre­men y Hamburgo- dirig ían los bancos, lashaciendas y las fábricas establecidas en lospaíses bárbaros, y dirigían las naves que unasveces servían para el comercio y otras para laguerra; y, con todo ello, también goberna­ban sus ciudades. Esto suced ía especialmentecuando la ciudad vivía del comercio maríti­mo, durante el cual, quien comandaba la naveen la función comercial, tenía también la di­rección poi ítica y militar. En otros lados, Flo­rencia por ejemplo, donde gran parte de lasrentas se obten ían de la industria y de los ban­cos, la clase dirigente rápidamente perdió lascostumbres guerreras y, por tanto, la direc­ción militar.' Tal vez a eso se debió en partela vida agitada que vivió la oligarquía mercan­til de Florencia desde la salida del duque deAtenas hasta Cósimo de Médici.

El Estado burocrático

En el Estado burocrático no necesariamentetodas las funciones directivas deben estar con­centradas en la burocracia y ser por ellas ejer­cidas; es más, podemos afirmar que hasta elpresente, ello tal vez nunca ha sucedido. La

3 Según Gino Capponi (Historia de mrepública de Flo­rencia, Florencia, Barbera, 1876), les últimas cabalgatas, osea, expediciones militares en las cuales participaron los no­bles y los ricos mercaderes, se remontana 1326.

ESTUDIOS 113

característica principal de este tipo de organi­zación social, creemos que está en el hecho deque, donde ella existe, el poder central recogepor vía de impuestos una parte importante dela riqueza social, lo cual sirve sobre todo parael mantenimiento de la organización militar y,después, para satisfacer una cantidad máso menos grande de funciones civiles. De estemodo, una sociedad está más burocratizadapor cuanto mayor es la cantidad de funciona­rios que desempeñan cargos públicos y vivenrecibiendo un salario del gobierno central ode las agencias locales.

En un Estado burocrático la especializa­ción de las funciones administrativas es mayorque en los Estados feudales: la primera y máselemental división es la que retira al elementomilitar las facultades administrativas y judi­ciales. Es también evidente que en los Estadosburocráticos la disciplina en todos los gradosde la jerarquía política, administrativa y mili­tar, se asegura mucho más. La comparaciónentre un conde del medioevo, rodeado de va­sallos, por siglos servidores de su familia ymantenidos con los productos de las tierrasdel señor, y un gobernador civil o un generalmodernos, a los cuales un cable telegráficopuede retirarle de golpe toda autoridad y has­ta el sueldo, nos inspira en seguida una idea:en el Estado feudal se requiere una gran ener­gía, un gran sentido poi ítico en quien o quie­nes que están en el vértice de la escala socialpara tener organizados, compactos, obedien­tes, en un único impulso, los diferentes grupossociales que tenderían a la dispersión y a laautonom (a, y esto es tan cierto que, frecuen­temente, con la muerte de un jefe autoritariose termina la fuerza de un Estado. Sólo unagran unidad moral, el pertenecer a un tipo so­cial muy elevado, puede salvar por mucho

tiempo la existencia de un pueblo feudalmen·te organizado; y ciertamente se necesitó delcristianismo para aislar y salvar la autonomíade los abisinios, rodeados de paganos y maho­metanos. Cuando esta fuerza de cohibiciónactúa de modo débil y cuando el Estado feu­dal se encuentra en contacto con pueblos mássólidamente organizados, es entonces muy fá­cil que sea absorbida y desaparezca en una delas tantas crisis periódicas a las cuales el podercentral está fatalmente sujeto.' Por el contra­rio, las cualidades personales del jefe supremoinfluyen relativamente poco en la duración deun Estado burocrático y una sociedad buro­cráticamente organizada puede conservar suautonom ía, aun cuando repudie una antiguafórmula política y adopte una nueva, o biencuando modifique su tipo social en forma ra­dical. 5

Burocratismo y centralización

La organización burocrática no debe ser nece­sariamente centralizada, en el sentido que porlo común suele darse a esta expresión; con fre­cuencia, la burocratización se puede conciliarcon una gran autonom ía provincial, como su­cede, por ejemplo, en China, donde las dieci­ocho provincias propiamente chinas tienenuna gran autonom ía, de manera que la capitalde cada una de ellas satisface casi todos losasuntos locales.'

4 El pensamiento nos lleva en seguida al ejemplo de Po­lonia.

5 Como sucedió en el Imperio romano, que en occidentesobrevivió siglo V medio, V en oriente más de once siglos a laadopción del cristianismo. Podrían hacerse observacionesanálogas sobre las naciones modernas. que del derecho divinopasaron al régimen parlamentario.

6 Ver Huc, Reclus, Housset, obras cltedes.

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Los Estados de civilización europea, aúnlos más descentralizados, están todos más omenos burocratizados. Como lo hab íamos di­cho, la característica principal de un organis­mo burocrático es que en su seno las funcio­nes militares y un número máso menos grandede otros servicios públicos, son ejercidos porempleados asalariados. El hecho de que lossalarios sean todos pagados por el gobiernocentral o que en parte recaigan sobre los orga­nismos locales, que más o menos están bajo elcontrol de aquél, es un detalle que no tienetanta importancia como se le suele atribuir.

En la historia no faltan casos de organis­mos poi íticos muy pequeños, los cuales, te­niendo una organización burocrática apenasesbozada o bien completa, han realizado mi­lagros de energía en cada ramo de la actividadhumana. Las ciudades helénicas y los munici­pios italianos de la Edad Media son ejemplosque ni siquiera necesitamos citar. Pero cuan­do se trata de grandes organismos humanos,que se extienden sobre enormes territorios eincluyen millones y millones de individuos,parece que sólo la organización burocráticaconsigue reunir bajo un único impulso esosinmensos tesoros de fuerza económica y deenergía moral e intelectual, con los cuales laclase dirigente puede lograr modificar de ma­nera profunda las condiciones internas de unasociedad? y hacer eficaces y poderosas las ac­ciones más allá de sus confines. El Egipto delos bellos tiempos de las dinastías XVII yXVIII era de hecho burocratizado, cuando la

7 Hav que tener presente que en ta organización feudales más dura, directa y arbitraria la autoridad que un miembrode la clase dirigente puede ejercer sobre uno O muchos de laclase sometida, mientras que en la organización burocráticaes más eficaz la acción de la clase pclúice , como un todo, so­bre el resto de la sociedad.

civilización de los faraones tuvo uno de losmás espléndidos renacimientos y los batallo­nes del Nilo Azul extendieron sus conquistashasta los pies del Cáucaso." El Imperio roma­no era un Estado fuertemente burocrático, unsólido organismo social que supo extender lacivilización griega y la lengua italiana a mu­chas partes del mundo, llevando a cabo unode los más difíciles trabajos de integración so­cial. Burocrática es la China moderna, que hasabido resistir desde 1840 terribles convulsio­nes sociales que habrían deshecho un organis­mo menos fuerte:" y burocrática es Rusia,que, a pesar de algunas graves debilidadesinternas, tiene aún una potente vitalidad yempuja siempre su expansión en los muy vas­tos territorios de Asia.

A pesar de éstos y muchos otros ejemplos,que fácilmente se podrían encontrar, no hayque olvidar un hecho importante, que ya ha­b íamos mencionado, y es que no encontramos

8 Es de hacer notar que en el antiguo Egipto, así como enChina, no se ccnccre aún la acuñación de metales preciosos.Los tributos se recogían, por tanto, en productos naturaleso bien se calculaban en metales preciosos, que eran pesados.Esto era un obstáculo no indiferente al funcionamiento delrégimen burocrático V se suplía con una complicada V minu­ciosa contabilidad. Es importante, desde el punto de vistapsicológico, el hecho de que, cuando las circunstancias socia­les son idénticas, el hombre, a miles de afias de distancia, serebela, aun en las pequeñas cosas, siempre ante lo mismo.Existen, en efecto, cartas de oficiales egipcios que describensu disgusto en las lejanas guarniciones en Siria, V otras cartasde funcionarios que se aburren en las pequeñas ciudades deprovincia V solicitan la protección de los superiores V el tres­lado a la capital.

9 En efecto, de 1840 en adelante se han tenido que librardos guerras infelices contra potencias europeas; es la accióndisolvente de la civilización europea, con la cual ha tenidonecesariamente contacto, así como de las sociedadessecretasV las tres grandes rebeliones de los Tehanq-meo o Taeping delos Nlea-fe¡ o de los mahometanos del noroeste. Reciente­mente las derrotas en la guerra contra el Japón, han convul­sionado nuevamente la sociedad china.

ESTUDIOS 115

en la historia ninguna gran sociedad en la cualtodas las actividades humanas hayan estadocompletamente burocratizadas, Es éste, talvez, uno de los grandes indicios de la grancomplejidad de las leyes sociales, lo cual haceque un orden político que produce buenos re­sultados cuando es aplicado hasta cierto pun­to, al momento de ser sistematizado y gene­ralizado se hace improcedente y dañino. Enefecto, nosotros vemos a menudo burocra­tlzada la justicia y la administración, aquelgran burocratizador que fue Napoléon 1, lle­vaba a un buen punto la burocratización de laenseñanza y de la jerarqu ía sacerdotal católi­ca. Vemos a menudo la construcción, por laburocracia, de calles, canales, vías de tren,todos los trabajos públicos que facilitaban laproducción de la riqueza, pero a esta mismaproducción no la vemos nunca enteramenteburocratizada. Parece que la dirección de estarama tan importante de la actividad social seajusta mal, como muchas otras, a la regulari­dad burocrática, y para la clase que ella sededica, la utilidad individual es un provechomás eficaz que cualquier salario estatal.

Pero hay más. Tenemos indicios, bastantefuertes, de que la burocratización, llevada a laproducción y a la entera distribución de la ri­queza, resultaría funesta. No queremos aludira los daños económicos del proteccionismo, ala injerencia del gobierno en los bancos y elexcesivo desarrollo dado a las obras públicas,hacemos solamente notar un hecho bien com­probado.

El régimen burocrático, en el cual quiendirige la producción es el mismo trabajador,donde éste está protegido contra la confica­ción arbitraria por parte de los fuertes y losprepotentes, y la guerra privada está severa-

mente reprimida, ofrece una gran seguridad ala vida humana y también a la propiedad; deesta manera, mediante una cuota fija, que elproductor paga en provecho de la organizaciónsocial, él puede tranquilamente disfrutar delresto de la producción, lo que permite undesarrollo de la riqueza pública y privada, loque desconocido en los países bárbaros y pri­mitivamente organizados. Puede suceder, y hasucedido, que debido a que las pretensionesde la clase militar y de otras clases burocráticasson demasiado exageradas, o por los excesivoscargos que la burocracia quiere desempeñar opor las guerras y las deudas que son su conse­cuencia, la cantidad de riqueza que absorbey consume la clase que se ocupa de las otrasfunciones que no son las económicas, sehace demasiado exagerada. Entonces, elimpuesto repercutido a las clases produc­toras de la riqueza que puede aumentar a talque son su consecuencia, la cantidad de rique­za que absorbe y consume la clase que se ocu­pa de las otras funciones que no son las eco­nómicas, se hacedemasiado exagerada. Enton­ces, el impuesto repercutido a las clases pro­ductoras de la riqueza puede aumentar a talpunto de hacer disminuir fuertemente la utili­dad individual de la producción y, en estecaso, viene a mermar en forma invariable laproducción misma. Con la disminución dela riqueza van, en forma paralela, la emigra­ción o una mayor mortalidad en las clases po­bres y, finalmente, el agotamiento del orga­nismo social completo. Son éstos, precisa­mente, los fenómenos que vislumbramos enel declinar de los Estados burocráticos; lo ve­mos en la época que siguió al máximo desa-

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rrollo burocrático del antiguo Egipto y, aúnmás evidentemente durante la decadencia de lImper io rornano.!"

10 Al final del I.,go reinado di Ram.~s 11, con lo CUII ce­mÑl'nze l. decadencia de la tercer. c1vi'i zltCión ~ipcil. los im·puestos pr ivados que la eneu&ntTan descifrados In las obr.del Maspero del Lenorm.,t. etc. Es ~bido Que l. verdader .causa de l. decadeneia del Imperio rom ano fUI l. d isminu­ción de la pobIeción V de l. ri queza. Que fue pr incip"mentee:eUSI por lo peudo de 101 imp uestos y de la ignorante vara·cidad con que .r.n I xigidOl . Tamb ién en Francia la poblaciónV ta riqueza disminuyeron al fi nal del largo reinado del granrey Lu i, XIV y volvieron I un buen Estado durante el gobier.no del pecrüeo clrde'nal Fleurv . En un gr.n Estado moderno,que no tiene caso ctt... . el continuo aumento de 100 Ierviciosburocratizedoi y . por tanto , oe rOl Impuestos , produ jo ya unasensible decadencia de l. econom ía nacional .

EL GOBIERNO CONGRESIONAL tv LA ADMINISTRACION PUBLICA *

Woodrow Wilson

El Congreso se apresura siempre, mientraspuede, para hacer leyes. El primer objeto desus reglamentos es facilitar la legislación. Sususos son el fruto de la diligencia que pone enhacer leyes. Va se ocupe en cosas pequeñas ograndes, frívolas o serias, su objeto es tenersiempre una ley en el telar. Su carácter esesencialmente legislativo. Si no puede arreglartodas las cuestiones que se le someten cadasemana, desdicha suya es y no culpa; porquesus facultades están limitadas por la naturale­za, pero sus deseos no tienen límites. Si susistema de comités es incapaz de hacer votarmás de 1 por 100 de los proyectos de ley quese le presentan, es, sin embargo, cierto que elmóvil de todos los actos de su vida es el deseode examinar rápidamente todos esos proyec­tos. Por eso, si la legislación fuera el principalobjeto a que debe consagrar su tiempo, seríaforzoso admirar esos reglamentos, bien hechospara el despacho precipitado de los negocios,y esas costumbres inexorables cuyo objeto esfacilitar la confección de las leyes. Pero pre­guntémonos, solamente, si el Congreso debeo no limitarse a la legislación, y esta preguntanos bastará para poner en duda su organiza­ción como máquina de fabricar rápidamenteleyes.

* Este ertrcutc corresponoe al Cap. V I de la obra Congresosional Govemment, de Wilson.

La función legislativa del Congreso

En nuestra época, en que todos los pueblos segobiernan ellos mismos, la filosofía poi íticatiene, sin embargo, más que una duda quéoponer a la utilidad de una Asamblea repre­sentativa que se limita a hacer leyes, con ex­clusión de todas las otras funciones. Buckleha declarado que la legislación de nuestra épo­ca debía su principal utilidad y su valor alpoder que tiene de poner remedio, cuandose presente la ocasión, a las faltas de la legis­lación del pasado; que no era benéfica sinocuando llevaba la curación en sus alas; que laderogación de antiguas leyes los hacía más di­chosos que la promulgación de leyes nuevas.V es verdad, ciertamente, que la mayor partede la labor de la legislación consiste en llevarlas cargas que los antepasados brava y descui­dadamente han echado sobre sus lomos en lostiempos pasados, cuando el animal que hoyesun toro no era más que un becerro, y en com­pletar, si son susceptibles de serlo, las tareasemprendidas en tiempos pasados bajo formade humildes proyectos que parecían asaz ino­centes al principio. Una vez lanzado el legisla­dor en esa vía, le es muy difícil, si no imposi­ble, salir de ella. La organización industrialmoderna, que comprende los bancos, las cor­poraciones, las sociedades por acciones, lascombinaciones de hacienda, las deudas nacio-

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nales, el papel moneda, los sistemas nacionalesde impuestos, es en gran parte creación de lalegislación (no en sus orígenes históricos, sinoreglamentada por la legislación. El capital esel soplo de la vida para esta organización, ya medida que ella se hace cada vez más com­pleja y delicada, es una locura cada vez másgrande atacar el capital y el crédito. Es al mis­mo tiempo evidente que el legislador tiene ne­cesidad de más experiencia y de más juiciopara abrazar con una sola ojeada el sistemaentero y para adaptar sus reglamentos, de talsuerte que el juego de las instalaciones civilesno cause daño al juego de las fuerzas econó­micas. Y, luego, cuanto más grandes son lacomplicación y la delicadeza del sistema in­dustrial, más numerosas son las probabilida­des de ejercer la codicia, cuando ésta va acom­pañada de la astucia; así, se hace de día en díamás difícil la tarea del legislador que quiereoponerse a las tentativas de la codicia y hacer­las fracasar.'

La legislación engendra indudablementelegislación. Puede decirse que cada ley ha sidoprecedida de una larga progenie de leyes; ycabe preguntarse, para cada ley tan bien comopara los antepasados de cada legislador, si esaprogenie es honrosa o si tiene mala reputación.Cada ley, a su vez, tiene una numerosa poste­ridad, y sólo el tiempo y las circunstancias nosdirán si sus retoños serán para ella un honor ouna vergüenza. Si entran a la danza de la legis-

1 Andrew Jeckscn, por el profesor Summer (seríe de Loshombres de Estado IImer;cllnos). p. 226: En una palabra,_"ade Summer, los método. V el mecanismo del sBlfgolltlrn­menr republicano demócrata, -los csncus. las comisiones,las convenciones-, se presten quizá más fácilmente que losotros métodos V los otros mecanismos a las intrigas de laspandillas ego(stas que buscan la influencia política con unobjeto interesado.

lación, están obligados a agitarse a través desus dédalos tanto como puedan, y a precipi­tarse hasta el fin, si lo tienen.

No es, pues, sorprendente que la promul­gación, la revisión, la reforma, la derogaciónde las leyes, ocupen la atención y acaparentoda la energía de un cuerpo como el Congre­so. Es, sin embargo, fácil ver cómo podríanocuparse más útilmente, al menos, cómo po­drían agregar, con gran provecho del gobier­no, otras funciones a esa función predominan­te. La legislación no es más importante queuna atenta vigilancia de la administración; estodavía menos importante que la instruccióny la dirección política que el pueblo podríarecibir de una Asamblea que discutiera públi­camente y a plena luz todos los asuntos na­cionales. No existe legislatura semejante a lanuestra que se dedique exclusivamente, comolo hace nuestro Congreso, a la obra de la le­gislación. Ya he dicho que vigila, hasta ciertopunto, la administración con ayuda de un de­recho de información judicial, cuyos límitese insuficiencia son manifiestos. Pero otras le­gislaturas nacionales dirigen la administracióny merecen su nombre de "Parlamentos" por­que hacen conocer al público por sus discur­sos los actos oficiales. Las convenciones extra­constitucionales de nuestros partidos, queson, sin embargo, efímeras y poco poderosas,constituyen el único mecanismo que tenemospara ejercer sobre el ejecutivo esa interven­ción, que consiste en recompensar o en casti­gar a los que retienen el poder. He ah í el he­cho principal que diferencia al Congreso de laCámara de Diputados francesa y del Parlamen­to británico, y que lo priva de esas útiles fun­ciones cuyo ejercicio lo elevaría en utilidad yen dignidad.

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Una Asamblea representativa, eficaz, do­tada del poder de gobernar, no debería, alparecer, contentarse con expresar la voluntadde la nación por palabras, como lo hace elCongreso; debiera también hacerla ejecutar,dar una voz a sus ideas, y reemplazar los ojosdel pa ís vigilando todo lo que se refiere al go­bierno; lo cual hace el Congreso. Las discusio­nes que hay en el Congreso no tienen objetopreciso. Algunas veces s í recaen sobre elpunto sensible, a propósito de talo cual medi­da; pero, según he dicho, no hay dos proyec­tos que tengan el mismo objeto o el mismocarácter, y así los debates se apartan tantouno de otro como los proyectos que se dis­cuten. Puesto que no hay casi nada comúnentre las leyes que se aportan, no hay casinada común tampoco entre los debates. Nohay poi ítica que atacar ni que defender, sinosólo una o dos docenas de proyectos diferen­tes. Esas discusiones no interesan a los que lassiguen, ni pueden instruir a nadie. Hay algu­nas veces escándalo e inconvenientes, perotambién hay ventajas infinitas en someterconstantemente todos los asuntos adminis­trativos al examen de la Asamblea que repre­senta al pa ís. La principal utilidad de ese exa­men no es la dirección de esos asuntos en unsentido que dé satisfacción al país (aunqueeso sea, naturalmente, cosa enteramente im­portante), sino que es la instrucción del pue­blo, la cual es siempre su consecuencia cierta.Pocos hombres son incapaces de hacer frentea un peligro que vean y de que se den cuenta;todos los hombres retroceden ante una ame­naza oscura e ininteligible, todos experimen­tan sospechas sobre lo que se hace detrás deuna cortina. Si el pueblo pudiera tener por elCongreso una idea de todos los actos impor­tantes del gobierno, una vista de todo lo quehoy parece escondido y mantenido en secreto,

su confianza en el ejecutivo, con tanta fre­cuencia quebrantada hoy, no tardaría, así locreo, en existir de nuevo. Porque la falta dehonradez puede ocultarse detrás del velode que los empleados administrativos tienenhoy el derecho de rodearse, se tiene injusta­mente por sospechas muchas cosas que sonhonradas y puras. El descubrimiento de unafalta en una oficina, hace que se ciernan du­das sobre la honradez de un departamento.Como nada se hace bastante a plena luz paraque la conclusión y el fraude sean fácil y rá­pidamente descubiertos, la honradez está tam­bién demasiado oculta para ser reconocida ydefendida públicamente como merece. El ais­lamiento y la soledad que impiden descubriraquéllos, arrebatan a ésta su recompensa.

La curiosidad no es en ninguna parte tanaudaz, tan emprendedora, tan irreprimiblecomo en una Asamblea popular que tiene elderecho de hacer preguntas, y medios fácilesy numerosos de obtener una respuesta. Nin­gún interrogatorio es más escudriñador queaquel a que se somete a un Ministro de la Co­rona por los miembros en extremo curiososde la Cámara de los Comunes. "Sir RobertoPeel pidió una vez que se le escribieran concuidado una serie de preguntas que se le diri­gieron un día sucesivamente en la Cámara.Hubiérase creído que era una lista de todo loque pod ía ofrecerse en el Imperio británico,o presentarse en el cerebro de un miembrodel Parlamento." Si no se considerase másque la fatiga que impone a los Ministros deEstado esa plaga, las preguntas incesantes,se podría desear que su vida no se desgastaraasí por la obligación de dar sin cesar explica­ciones; pero no se puede valorar demasiadoalto la inmensa ventaja que hay de poder co­nocer fácilmente todo lo que pasa en las esfe-

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ras donde reina la autoridad. La concienciade cada uno de los Representantes está al ser­vicio de la nación. Lo que se siente obligado asaber, puede descubrirlo; y lo que descubre,llega hasta los o ídos del pa ís. La pregunta essuya, la respuesta es a la nación. Y la curiosi­dad de Asambleas como el Congreso, es lamejor fuente de noticias. El Congreso es el úni­co Cuerpo que tiene motivo fundado para in­formarse, y es también el único Cuerpo quetiene la facultad de sacar partido para el biendel país de las cosas que aprende. La prensaes simplemente curiosa, o bien defiende unpartido. El pueblo está disperso y no está or­ganizado. Pero el Congreso es, por decirlo así,el pueblo constituido, el intérprete de su vo­luntad. Es la sola delegación soberana quepuede hacer preguntas con dignidad, porquetiene la autoridad y el poder de obrar.

Legislación y administración

El Congreso se convierte rápidamente enel Cuerpo encargado de gobernar la nación, ysin embargo, el único poder del que disponeperfectamente no es más que una parte delGobierno; el poder de hacer las leyes. La legis­lación no es más que el aceite del Gobierno.Es lo que lubrica sus vías y hace andar susruedas, lo que disminuye el roce y facilita elmovimiento. Quizá se admitirá que he encon­trado una comparación todavía más exacta ymejor apropiada, si digo que la legislación essemejante a un jefe que se hubiera puesto a lacabeza de las fuerzas del Gobierno. Ella da lasórdenes que otros obedecen. Ella dirige, ellareprende, pero no hace el penoso trabajo realdel Gobierno. Un buen jefe, es cierto, ponemano en la obra que dirige; y he ah í por quénuestra legislación no puede ser comparadamás que a un jefe mediocre, porque perma-

nece enteramente apartada de la obra que estáencargada de conseguir que haga conveniente­mente. No se debe, sin embargo, censurar de­masiado severamente a los miembros del Con­greso que no impiden las prácticas culpablesdel Ejecutivo. Se les han negado los nedios dehacerlo pronta y eficazmente. Cualesquieraque hayan sido las intenciones que han presi­dido a los convenios contenidos en la Cons­titución de 1787, el resultado ha sido darnos,no un Gobierno por la discusión, que es elsolo género de gobierno aceptable para unpueblo que trata de gobernarse a sí mismo,sino una legislación por la discusión, que noes más que una pequeña parte del Gobier­no por la discusión. Los debates no son másindispensables en los problemas de la legisla­ción que en las cuestiones de administración.Aún es más importante saber cómo se cons­truye la casa, que saber cómo ha concebidoel arquitecto sus planes y ha calculado losdiversos materiales de que tienen necesidad.

Vale más tener un trabajo bien hecho, pa­redes sólidas, bóvedas que no se resquebrajen,vigas que no se comben, ventanas que cierrencon seguridad el paso "al soplo del invierno",que tener sobre el papel un hermoso dibu­jo que excite la admiración de todos los ar­tistas del país. La disciplina de un ejércitodepende tanto del carácter de las tropas comode las órdenes del día.

Es el deber esencial de una Asamblea re­presentativa examinar con cuidado todos losasuntos del Gobierno y hablar mucho de loque ve. Ella está all í para reemplazar a los ojosy la voz, para representar la sabiduría y la vo­luntad de los electores. A menos que el Con­greso tenga y emplee todos los medios paraconocer los actos y el carácter de los emplea-

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dos administrativos del gobierno, el país esincapaz de saber cómo está servido; y a menosque el Congreso examine y expurgue esas co­sas con ayuda de todas las formas de la dis­cusión, el país está obligado a permanecer enuna ignorancia molesta y penosa de los asun­tos que tiene un interés muy grande en com­prender y dirigir. El Congreso prestaría másservicios ilustrando al pa ís que haciendo leyes.Yo no digo sólo que una Administración so­bre la cual se discute y a la cual se interroga esla única Administración honrada y eficaz; yoañado que un pueblo no se gobierna realmen­te él mismo, sino cuando discute sobre su Ad­ministración y la interroga. Los discursos delCongreso que nosotros condenamos con justotítulo, son las disputas de palabras estériles apropósito de leyes frívolas o de egoístas cues­tiones de partido. No se puede hablar dema­siado largamente ni demasiado a menudo delas medidas prácticas y de los actos del Go­bierno. Cuando son llevadas seriamente y conun objeto determinado, esas discusiones ilus­tran el espíritu y preparan las demandas dela opinión pública.

El Congreso no puede tomarse demasiadotrabajo en ese género de discusión; mientrasque fácilmente se toma excesivo trabajo parahacer leyes. Y con frecuencia hace demasiadas.El envía ya a sus comités millares de proyec­tos, tantos que éstos ni siquiera tienen tiempode examinarlos a la ligera; pero los numerososcomités y la ausencia de todas las otras fun­ciones además de la legislación, le hacen devo­rarlo todo; tanto apetito tiene por los nuevosmotivos de estudio. El congreso está ávido deprobar todos los platos posibles que pasan porsu mesa, como "extra" al menú constitucio­nal. Este temperamente es tanto más notablecuanto que está menos obligado a precipitarse

y agobiarse por la legislación que las demásgrandes legislaturas nacionales. El Congresono es a la vez una legislatura de Estado y unalegislatura nacional como la Cámara de losComunes en Inglaterra y las Cámaras france­sas. Como el Reichstag de nuestros primos deAlemania, no tiene que ocuparse más que encuestiones que conciernen al Imperio. Todossus pensamientos están reservados para losintereses nacionales. No tiene que perder sutiempo en examinar los asuntos locales. Hastase halla privado para abordar el vasto terrenode las leyes sobre la propiedad, sobre las rela­ciones comerciales y sobre los crímenes ordi­narios. Y aun cuando se trata de los interesesnacionales, encuentra un camino muy fácil deseguir y que existe desde un principio. No hayinstituciones feudales embarazosas para rno­lestarlo; no tiene que desarraigar los antiguosusos de una tiranía legal o real; no tiene quequitar viejos escombros de ninguna clase; nadaviene a retardarle en el ejercicio de su poderrazonable sobre una nación enteramente mo­derna y amiga del progreso. Es fácil creer quelos proyectos de ley tendrían un carácter másclaro y más sencillo, si el Congreso se dedicaseal mismo tiempo a comprender, estudiar ydirigir la administración de una manera con­cienzuda. Esta intervención importantísima leserviría para corregir las leyes.

Si los representantes autorizados del pue­blo no se encargan de esas funciones, y si,identificándose con la obra real del gobierno,no se levantan entre él y los críticos irrespon­sables y mal informados, la qué tormentosno se verá expuesto el ejecutivo? La prensa noteme nada, porque es anónima; sus críticasardientes son con frecuencia prematuras eirreflexivas; pero si el Gobierno quisiera mo­derarla y dirigirla, podría ser disciplinada y

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prestar servicios con sus juicios y sus explica­ciones. Su energ ía y su sagacidad podrían seratemperadas por la discusión y fortalecidaspor el saber. Una de nuestras más grandes di­ficultades constitucionales viene de que, enlos casos en que se debe informar y guiar a laopinión pública, la libertad de la prensa esmás grande que la libertad del Congreso. Escomo si los periódicos se sustituyeran al con­sejo de administración para informar a los ac­cionistas de una sociedad. Consultamos lascartas de los corresponsales, y no los extractosde las sesiones del Congreso, para saber lo quese hace y lo que se prepara en los departamen­tos. El Congreso está excluido de la inteli­gencia con que se pronuncia la prensa sobrelo que es el ejecutivo; y son las convencionesde los partidos nacionales las que deciden loque el ejecutivo será. Los redactores de losperiódicos se han convertido en nuestros gu íasy los delegados de los caucus dirigen nues­tro gobierno.

El caso de Inglaterra

Puesto que ese esparcimiento de las funcionesy la creación de un mecanismo de Gobiernofrágil y extraconstitucional son el resultado dela separación completa entre la legislatura y elejecutivo, separación que es entre nosotrosparticular y esencialmente constitucional, esinteresante investigar e importante compren­der por qué los autores de la Constitución in­sistieron sobre esa separación. Se ha reprocha­do severamente a Hamilton en nuestros días,y en otro tiempo también, haber dicho que"el gobierno británico era el mejor modeloconocido". En 1787, eso era una verdad evi­dente. "Cualesquiera que fuesen los disen­timientos de los hombres de aquella época,estaban todos de acuerdo para despreciar la

Constitución a priori y los gobiernos perfec­tos bajo el punto de vista ideal que sal ían delos cerebros de entusiastas visionarios, comose vieron brotar vigorosamente del suelo de laRevolución francesa. La Convención de 1787se integraba de hombres muy capaces, per­tenecientes a la raza que habla inglés. Ellostomaron el sistema de gobierno que les erafamiliar, lo perfeccionaron, lo adaptaron a lascircunstancias en que se encontraban y con­siguieron hacerlo funcionar. El plan de Ha­milton se parecía, pues, como los demás, almodelo británico, y en los detalles no diferíaesencialmente del que fue adoptado finalmen­te." Conviene, sin embargo, recordar acercade esto, lo que hemos dicho en otra parte,es decir, que cuando aquella Convención co­piaba la Constitución inglesa, ésta se encon­traba en un estado de transición y no hab íadesarrollado aún los rasgos que hoy la carac­terizan más particularmente. Mr. Lodge tienerazón en decir que la Convención, en su adap­tación. hizo una Constitución mejor que laConstitución inglesa que conocían sus miem­bros: la de Jorge 111 y de Lord North, la Cons­titución que no hab ía podido romper Sute.No puede decirse con igual confianza quenuestro sistema, tal como entonces fue crea­do, era más perfecto que esa idea de un go­bierno por un gabinete responsable, que causahoy la admiración del mundo; pero era, cierta­mente, superior a un Parlamento de pensio­n istas y de hombres nombrados por el rey, ya un gabinete secreto de amigos del rey. LaConstitución inglesa de entonces contenía va­rias cosas que no pod ían ser imitadas por unarepública. Se sospechaba, sin tener certeza deello, que los ministros que se sentaban en elParlamento no eran más que los instrumentosde un ministerio de favoritos del Rey, que seescond ían tras la confianza absoluta de la cor-

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te. Todo él sabía que los Parlamentos inferio­res de aquella época representaban las propie­dades y el dinero de los Pares y la influenciadel rey, más que la inteligencia y los deseos dela nación. La forma V la opresión de esa épocaexplican demasiado la idea de Lord Bute, quedecía que "las formas de un gobierno libre noson de ningún modo incompatibles con unpoder arbitrario". Era, pues, perfectamentenatural que el espectáculo de un monarca des­pótico, que pon ía los privilegios y los usos delself government al servicio de sus designiosinmoderados, sirviera de ejemplo y de leccióna los norteamericanos. Estos no dejaron deprestar a ello atención, porque eran los quemás hab ían sufrido por los abusos existentes.Era, pues, más que natural que la Convenciónde 1787 deseara crear un Congreso que nofuera esclavo y un ejecutivo que no pudieraser despótico. Creyeron, como también deb íaesperarse, que una separación absoluta entreaquellas dos ramas del sistema era el únicomedio eficaz de alcanzar el objeto deseado.No pod ían creer que la legislatura y el ejecu­tivo pudiesen estar unidos por las relacionesestrechas de la colaboración y de la confianzamutua, sin verse tentados a obrar en conniven­cia, aun cuando no fuesen invitados a hacerlo.

é Cómo podía guardar cada uno de los dos suindependencia de acción, si la Constitución noponía sus dominios absolutamente al abrigo detoda invasión, y sus prerrogativas al abrigode toda reclamación? "Se negaron a poner enparte alguna el poder soberano. Tuvieron mie­do de que engendrase la tiranía; Jorge 111 ha­bía sido un tirano para ellos, y no querían pornada del mundo crear un Jorge 111." Los nor­teamericanos no se atrevían a poner ese poderen unas solas manos: serían sus dueños repar­tiéndolo.

"La Constitución inglesa, en una palabra-dice Bagehot, nuestro sutil crítico inglés-,tiene por principio elegir una sola autoridadsoberana y hacerla buena; el principio de laConstitución norteamericana es tener variasautoridades soberanas, con la esperanza deque su número compensará su inferioridad.Los norteamericanos alaban hoy sus institu­ciones, y se privan así de los elogios que lesson debidos. Pero si no tuvieran el genio dela poi ítica, si no tuvieran en sus actos una mo­deración muy curiosa en un país en que laspalabras superficiales son tan violentas, si notuvieran para la ley un respeto que no ha mos­trado nunca ningún otro gran pueblo y que seestá lejos de encontrar entre nosotros, la mul­titud de las autoridades creadas por la Consti­tución norteamericana habría, desde hacemucho tiempo, causado la ruina de esa Cons­titución. Yo he o ído decir a un procuradormal icioso que accionistas razonables sabensacar partido de cualquier acta de sociedad;creo que los habitantes del Massachusetts sa­brían sacar partido de cualquier Constitu­ción. "

No es necesario dar asentimiento a las crí­ticas de Mr. Bagehot; pero es imposible noreconocer la exactitud penetrante de esa crí­tica. Para ser justo para con la memoria de losgrandes autores de nuestra Constitución, deberecordarse que cuando se sentaban en la Con­vención, en Filadelfia, la Constitución inglesaque copiaron no era el sencill ísimo sistemaque Mr. Bagehot tenía ante sus ojos al escribirsu libro. La única autoridad soberana no eraentonces una Cámara de los Comunes dos vecesreformada después, representante realmentede la nación y dirigida por un ministerio res­ponsable que la obedece sin vacilar. La sobera­nía jugaba a la balanza entre el trono y el

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Parlamento, donde el extremo en que se ha­llaba el trono era generalmente el más eleva­do. La estratagema de los poderes separados,individualizados, era muy superior a aquellasoberan ía nominal de la Cámara de los Comu­nes, a que ven ía a sobreponerse, sin oposición,por la fuerza, el fraude o la astucia, la sobera­nía real o el rey. La Constitución inglesa era,en realidad, muy inferior a la nuestra en aque­lla época, y si hoy le es superior, consiste enque su crecimiento no ha sido estorbado oimpedido por los lazos demasiado apretadosde una ley fundamental escrita.

La tendencia natural, inevitable, de todoslos sistemas de gobierno del país. A un país,como el nuestro y como el de la Gran Breta­ña, es elevar la Asamblea representativa, elParlamento del pueblo, a la supremac ía abso­luta. Esta tendencia, según creo, ha sido másacentuada en nuestra historia constitucionalque en la de ningún otro país; pero su fuerzaha sido neutralizada hasta cierto punto, y sudesarrollo paralizado en parte, por esa nega­ción de supremacía que representamos,porque está escrita en nuestras leyes constitu­cionales. La ley poi ítica, escrita en nuestroscorazones, difiere aqu í de la que la Constitu­ción ha tratado de establecer. Una Constitu­ción escrita puede ser y es a menudo violadaen su espíritu y en su letra por un pueblo do­tado de un poderoso talento poi ítico y delvivísimo instinto del desarrollo práctico pro­gresivo. Pero mientras ese pueblo se apeguea tal Constitución, mientras el mecanismo gu­bernamental que ella ofrece sea el único meca­nismo que ese pueblo se atreva a permitirseemplear por respeto a las leyes y a su concien­cia, su desarrollo poi ítico debe estar estrecha­mente limitado en varios sentidos por falta devías libres y suficientes. Como todas las Cons-

tituciones que ponen en manos de una Asam­blea popular el derecho de hacer leyes y el de­ber de fiscalizar los gastos públicos, la nuestraotorga en la práctica a esa Asamblea la autori­dad soberana para el Gobierno de una nación.Pero al separarla de sus agentes ejecutivos, lapriva del medio y de la ocasión de hacer suautoridad completa y fácil de ejercer. El me­canismo constitucional es tal, que fuerzas me­nos grandes que las del Congreso pueden en­trar en lucha con éste y perjudicarlo, aunquesean demasiado débiles para dominarlo o paraocupar su puesto. Resulta de aqu í, natural­mente, un rozamiento desagradable, fatigoso,que se podría fácilmente evitar con ayuda dealgunos arreglos mejores y que ofrecieran lamisma seguridad.

El Congreso se arrastra y se agita todavíaenmedio de aquellas trabas que hacían de laCámara de los Comunes una cosa incómodapara ella misma y para todo el mundo, inme­diatamente después que el cambio de dinastíaque siguió a la Revolución hubo prometido,de una manera cierta, la supremacía. El pa­ralelo es maravillosamente exacto:

"En apariencia, la Revolución de 1688 nohabía hecho más que trasladar la Soberaníasobre Inglaterra de Jacobo a Guillermo y Ma­ría. En realidad, había dado un impulso pode­roso y decisivo al gran progreso constitucional,que hacía pasar la soberan ía del rey a la Cá­mara de los Comunes. Desde el día en que el8ill of Rights estableció que sólo la Cámaratendr ía el derecho de fijar los impuestos dela nación, y en que la Cámara votó una leypor la cual decid ía no conceder a la Coronamás que créditos anuales, la Cámara de losComunes se convirtió en el supremo poderdel Estado. Pero aunque el cambio constitu-

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cional fuera completo, el mecanismo del go­bierno estaba lejos de haberse adaptado a lasnuevas condiciones de la vida poi ítica que talcambio deb ía producir. Por poderosa que fue­ra la voluntad de la Cámara de los Comunes,no tenía los medios de hacerla obrar directa­mente para la intervención en los asuntos pú­blicos. Los ministros que estaban encargadosde éstos no eran sus servidores, sino los ser­vidores de la Corona; al rey era a quien ped íanuna dirección, y ante el rey se considerabanresponsables. Por una acusación o por mediosmás indirectos, la Cámara de los Comunespod ía forzar al rey a separar a un ministro quecontrarrestaba su voluntad; pero no teníaningún poder constitucional que le permitie­ra reemplazar al ministro caído por otro queejecutara su voluntad."

El resultado fue la formación en la Cáma­ra baja de un estado de espíritu que causaba ladesesperación de Guillermo. Se volvió tan co­rrompida, tan celosa de su poder, tan incons­tante en sus decisiones y facciosa por su hu­mor, como se vuelven siempre las asambleasen que la conciencia de las dificultades prác­ticas o de la responsabilidad moral que aca­rrea su poder. Ella se quejaba y hacía recaersobre la Corona y sobre sus ministros todas lascausas de sus quejas. Pero era difícil saber quépoi ítica o qué medidas habría preferido. Ellacambiaba de humor a cada instante, lo queGuillermo les reprochaba. Las Cámaras se ha­llaban, en realidad, privadas de la direcciónde jefes reconocidos, de datos suficientes yde esa organización que sólo es capaz de pro­ducir una política definida. (Green: Historiadel pueblo inglés.)

El remedio que Sunderland tuvo la saga­cidad de proponer y Guillermo la sabiduría

de aplicar contra ese estado de cosas fue lainterposición entre el rey y la Cámara de losComunes de un gabinete que representara ala mayoría de la Cámara popular.-Tal fue elprimer paso, muy largo, pero decisivo, quecondujo a la formación de un gobierno porun gabinete responsable. Yo no me propongohoy investigar si tal remedio es posible o desea­ble en nuestro caso. Muestro hechos, indicoremedios, sin ordenarlos. Lo que quiero decires que no cabe evitar el quedar sorprendidopor la gran semejanza que existe entre las en­fermedades nacientes de los primeros Parla­mentos de Guillermo y de María, y las enfer­medades plenamente desarrolladas que seadvierten claramente en la Constitución delCongreso. Aunque éste sea honrado y activo,es revoltoso e ineficaz: y es así, por las mis­mas razones que hicieron a los Parlamentariosingleses posrevolucionarios torpes e incons­tantes, es decir, "porque está privado de ladirección de jefes reconocidos, de datos sufi­cientes y de esa organización que sólo es ca­paz de producir una política definida".

El gobierno federal

Los peligros de estos defectos de nuestro me­canismo gubernamental no han sido aún de­mostrados, hasta el día, por la experiencia;pero hoy, su fin, largo tiempo retardado, pa­rece próximo. Existe una tendencia evidenteque conduce a la centralización de todas lasfacultades importantes del gobierno en manosde las autoridades federales y a la confirma­ción práctica de esas prerrogativas de autori­dad suprema que el Congreso se ha arrogadopoco a poco.

El gobierno central se hace cada vez másfuerte y más activo, y el Congreso se apodera

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de la autoridad soberana ante ese gobierno.Bajo el punto de vista teórico V, en general, enla práctica de los tiempos pasados, nuestrogobierno ha sido lo que Mr. Bagehot llama unsistema "compuesto". Además de las autori­dades federales V las de los estados que sehan disputado la soberanía ha habido, en elsistema federal mismo, poderes rivales e irre­conciliables. Pero, poco a poco, los débilesson sometidos por los fuertes. Si cabe fiarsede las señales de los tiempos, nos acercamosmuy pronto a un arreglo de la soberanía tansencillo como pueda desearse. El Congreso noconservará solamente la autoridad que posee,sino que, con mucha frecuencia, se verá obli­gado a hacer frente a las peticiones que se di­rijan a su energía, a su sabiduría, a su concien­cia; esto es, tendrá que aceptar funciones cadavez más extensas V responsabilidades másgrandes, sin tener un momento ocasión deapartarse del arado que dirige con sus manos.

La esfera V la influencia de la adminis­tración V la legislación nacionales se extienderápidamente. Nuestra población se aumentatan de prisa, que causa asombro cuando secuentan los millones de seres humanos que vi­virán V trabajarán en este continente antesque haya transcurrido el corto periodo decincuenta años. El Este no será siempre elcentro de la vida nacional. El Mediod ía acu­mula rápidamente las riquezas V recobraráaún más de prisa su influencia. El Oeste haadquirido va un poder indisputable V tieneen reserva una potencia de desarrollo futurode que nadie puede tener una idea. lObraránestas partes de concierto o estarán en disen­timiento? Eso depende enteramente de losmétodos V de la poi ítica del Gobierno Fede­ral. Si ese Gobierno no tiene el cuidado depermanecer en su esfera, si no es bastante

sabio para regular su poi ítica sobre los inte­reses del bienestar nacional, debe haber Vhabrá escisiones. Los ciudadanos de una par­te del país pueden mirar con ojos recelososV hasta con sentimientos de odio a sus compa­triotas de la otra parte; V entonces las faccio­nes desgarrarán V las discusiones dividrán aun país que la Providencia ha querido hacerfeliz, V sobre el cual el hombre hará caer lamaldición. Es necesario que el Gobierno deun país tan vasto V tan diverso sea fuerte,pronto para obrar, fácil para dirigir V eficaz.Su fuerza debe ser el resultado de la seguridadV de la uniformidad de sus designios, de suacuerdo con el sentimiento nacional, de suacción enérgica V de la honradez de su ob­jeto. Es preciso que se haga sabio V digno deaprobación por una administración franca quese muestre sumisa a los juicios permanentesde la opinión pública; V es preciso, además,que sus únicos agentes activos, las Cámarasrepresentativas, obtengan otra cosa que elpoder de hacer las leves.

Tal como hoy está constituido, el Gobier­no Federal carece de fuerza, porque sus fa­cultades están divididas; carece de prontitud,porque los poderes encargados de obrar sondemasiado numerosos; es difícil de manejar,porque no procede directamente; carece deeficacia, porque su responsabilidad es vaga Vsu acción sin dirección competente. Es ungobierno en que cada funcionario puede ha­blar de los deberes de los demás funcionariossin verse obligado a explicar rigurosamentepor qué no ha hecho su deber él mismo, enque los servidores se oponen a los señores Vlos contradicen. Mr. Lowell lo ha llamado elgobierno por la declamación. Nada obligaa los miembros del Congreso a ser moderadosen su lenguaje V a poner sus acciones en rela-

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Clan con sus palabras. No hay día de ajustede cuentas por las palabras que han pronun­ciado. Los oradores de la mayoría del Congre­so pueden, sin exponerse a quedar en ridículoo desconsiderados, condenar lo que hacen suspropias Comisiones, y los representantes dela minoría pueden proponer todas las medi­das contrarias que quieran, con la certidumbreabsoluta de que lo que digan será completa­mente olvidado antes de verse obligados aobrar en consecuencia. Nadie sale garante dela poi ítica del gobierno. Una docena de hom­bres la crean; una docena de convenios ladeforman y la alteran; una docena de oficinas,cuyos nombres apenasson conocidos fuera deWashington, hacen ejecutar las órdenes reci­bidas.

El papel de la prensa

He ahí el defecto sobre el cual vuelvo sin ce­sar, como ha podido verse; a que vuelvo siem­pre, porque todo estudio del sistema, en cual­quier lugar que se empiece, conduce ahí inevi­tablemente como a un retiro central. Es eldefecto que explica todo lo demás, porquees su común producto. Lo que lo muestrabien es el hecho extraordinario de que losartículos de la prensa tienen más peso y en­cuentra más crédito, aunque la prensa hablesin autoridad, que los discursos del Congreso,aunque el Congreso posea toda la autoridad.Se escucha más las habladurías de la calle,que las palabras de los legisladores. El directorde un periódico dirige la opinión pública; elmiembro del Congreso la obedece. Cuandouna elección presidencial está próxima, sinembargo, se pone atención durante ciertotiempo en las palabras del orador poi ítico;se le reconoce autoridad en la palestra; se leconsidera como un crítico competente para

discutir los puntos fuertes y los puntos débi­les y para calcular de antemano las probabi­lidades de los adversarios. Muestra que hay unpunto especial que examinar, y se sabe que loha estudiado bajo todos sus aspectos. Se tratade uno de los administradores, del que se juz­ga que conoce bien la administración. Habla"dentro de su terreno". Pero cuando hablanno ya de los candidatos, sino de los proyectoso de la poi ítica del gobierno, sus observacio­nes caen al nivel de la expresión individual deuna opinión, a que sus ocupaciones poi íti­cas no parecen dar mucho valor. Está univer­salmente admitido entonces que habla sinautoridad de cosas que su voto puede contri­buir a arreglar, y para las que otros varioscentenares de hombres tienen un voto igualal suyo. La legislación no es una cosa que pue­da ser conocida de antemano, depende de lascondiciones de diversos comités permanentes;no es un producto simple, contiene variascosas reunidas. Es imposible decir cuántasopiniones e influencias han entrado en sucomposición. Es hasta imposible determinar,según las leyes hechas este año, a qué se pa­recerán las leyes que se hagan el año próximo.

Puesto que habla sin autoridad, el oradorpoi ítico habla, en consecuencia, bastanteinútilmente cuando se refiere a la legisla­ción. Los periódicos no dan cuenta exactade sus discursos, y los artículos del redactoren jefe toman rara vez el colorido de sus ar­gumentos. La prensa, que es anónima y re­presenta una inmensa fuerza de curiososaveriguadores de noticias, es mucho máspoderosa que el hombre poi ítico, sobre todoporque es impersonal y parece representar unorden más vasto y más completo de unifor­mes. A mal andar, todavía puede ser igual,por lo menos, a cualquier individuo ordinario.

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La opinión de un periódico será consideradatan digna de atención como cualquier otraopinión individual. Además, la prensa es casipor todas partes bastante poderosa para ne­garse a hacer circular los discursos de indivi­duos de los que no le interesa hablar. Elperiódico va a sus oyentes; el orador se veobligado a aguardar que sus oyentes vengana él. El periódico puede hacerse oír en todaslas casas, el orador no puede hacerse oír másque desde lo alto de una plataforma o en laselecciones. El público no pide en este paísque los periódicos den in extenso los discur­sos poi íticos. Al contrario, la mayor parte delos lectores se indignarían de ver así ocupadassus columnas favoritas. Sólo con dar a ese dis­curso una cuenta un poco detallada, un redac­tor corre el riesgo de ser tratado como pe­sado. Y yo creo que la posición de la prensaamericana es, bajo este punto de vista, entera­mente particular. Los periódicos inglesesestán tan lejos de ser potencias independientesy que se basten a sí mismas -de ser suya laley-, que se ven obligados de bueno o malgrado a rendir homenaje al orador político.Los redactores de periódicos conservadoresse ven obligados a ostentar por entero antesus lectores, no sólo los discursos de los jefesde su propio partido, sino también los princi­pales discursos de los grandes oradores delpartido liberal; y los periódicos liberales tie­nen también que inquirir cada sílaba de losdiscursos públicos importantes pronunciadospor los jefes conservadores. La nación quieresaber lo que tienen que decir sus hombrespúblicos, aun cuando esté menos bien dichoque el informe que los periódicos hayan dado.

Sólo dos cosas pueden dar a un hombre elderecho de esperar que toda la nación lo es­cuche cuando habla: el genio y la autoridad.

Probablemente, nadie discutirá que Sir Staf­ford Northcote era orador, y hasta un buenorador. Mas por su carácter sin tacha, porservicios públicos asiduos, concienzudos e in­tel igentes, se ha elevado hasta ser el jefe reco­nocido de su partido en la Cámara de losComunes; y es tan sólo porque habla conautoridad; y no como los escribas de laprensa; por lo que está tan seguro de serescuchado con atención como Mr. Gladstone,cuyo genio y noble elocuencia se agregan a laautoridad del jefe de partido reconocido. Paraelevarlos por encima de la prensa anónima, losjefes de la vida pública inglesa más que suvalor personal, que el prestigio de su expe­riencia y de sus servicios, que la autoridad desus opiniones individuales, tienen una autori­dad, un poder definido en la intervención realdel gobierno. Están directamente encargadosde hacer intervenir la poi ítica en la adminis­tración. Son considerados en el país, en elParlamento y fuera de él como los jefesresponsables de su partido. Es asunto suyodirigir esos partidos, y los colegios electoralestienen la costumbre muy natural de hacerrecaer sobre los partidos los castigos mereci­dos por las faltas de esos jefes. Son a la vez losservidores y las víctimas propiciatorias de supartido.

He ahí sus responsabilidades y bien senta­dos sus privilegios, gracias a los cuales se con­sideran sus discursos como dignos de ser oídos-como acreedores a ser escuchados y medita­dos. Los discursos públicos son los programasde su partido. Lo que promete el jefe, el par­tido está dispuesto a hacerlo, si llega al Poder.La certidumbre de ser escuchado y creído desaber a lo que esos jefes tienen que decir, yeleva el tono de todas sus discursos. Evitan,generalmente, hacer promesas que sea difícil

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transformar en leyes. Fácil es ver las grandesventajas que les dan sobre nuestros hombrespúblicos su situación y su influencia. No te­nemos jefes de partido responsables de estelado del océano; vacilamos mucho en darmucha autoridad a alguien, de suerte que senecesita que un hombre de Estado, entre nos­otros, tenga genio para adquirir el derechouniversalmente reconocido de ser oído, ypara obtener que se desee oírle cuantas veceshable, no sólo de candidatos sino de medidasque adoptar. Los oradores extraordinarios, tanpocos, que no siempre se ve uno en cada ~e­

neración, serán siempre escuchados por elpueblo, porque lo encantarán. Pero el genio yla elocuencia son demasiado raros para quese cuente con ellos para instruir y guiar a lasmasas; y puesto que nuestros poi Iticos no go­zan del crédito que dan la autoridad y la res­ponsabilidad, preciso es que cedan el puesto,excepto en el momento de laselecciones, a laprensa, que se encuentra por todas partes, queestá generalmente bien informada y que hablasiempre.

Es necesariamente un gobierno de decla­madores y de redactores de periódicos.

La función de los partidos

Es probablemente también esa falta de direc­ción la que da a nuestros partidos nacionalessu carácter curioso, conglomerado. No se exa­geraba mucho sin duda, al decir que no sonhomogéneos más que de nombre. Ninguno delos dos principales partidos tiene ideas poi (ti­cas homogéneas. Cada uno tolera en sus filasopiniones muy diferentes y aspiraciones muyvariadas. Cada cual pretende tener el mismoobjeto y permite a los miembros de su partidoexpresar ideas contrarias a ese objeto. No es-

tán agrupadas alrededor de jefes legislativoscuyo talento haya sido probado y cuyasopiniones acepten lealmente. Se asemejan aejércitos sin oficiales, lanzados en una campa­ña sin tener una gran causa que defender, loque los retiene juntos son sus nombres y sustradiciones, pero no sus esperanzas ni su po­I(tica.

A este hecho, tanto como a la corta dura­ción del mandato de los representantes, queno permite que las diferencias se acentúen,debe atribuirse el acuerdo fácil de las mavor í­

as en el Congreso. En las demás Asambleassimilares, la armonía de las mayorías estáconstantemente expuesta a perturbaciones.Los ministros pierden sus partidarios y ven asus amigos alejarse a la mitad de una legisla­tura. Pero no ocurre lo mismo en el Congreso.

AII í, aunque la mayoría no esté con frecuen­cia más que conglomerada, compuesta defracciones bastante numerosas y llevando ensu seno todos los gérmenes de discordia, la ar­mon ía del voto de los partidos es rara vez in­terrumpida. En cuanto puede juzgarse desdefuera, la legislación no encuentra obstáculosen general, la mayoría hace fácilmente lo quequiere, obrando con una especie de unanimi­dad completamente natural, sin una aparien­cia siquiera de libertad de acci6n individual.Cualesquiera que sean las revueltas que hanamenazado estallar o han estallado en las fi­las del partido en el momento de la votaci6nfuera de la Cámara, su poder queda siempreintacto en el interior de ésta. Esto es debido,en parte, al hecho de que no hay libertad dediscusi6n en la Cámara, pero cierto estambiénque se debe, sobre todo, al hecho de que losdebates no tienen objeto, porque la legisla­ci6n no tiene enlace. La legislaci6n esconglo-

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merada. La ausencia de toda inteligenciaentre los comités no deja casi huellas de lasideas de los partidos en la legislación. No haydos proyectos que marchen de acuerdo. Siexiste una coincidencia de principios entrevarios proyectos de ley de la misma legislatu­ra, es generalmente accidental y la confusiónde ideas poi íticas que impide toda colabora­ción inteligente impide también todas lasdivergencias inteligentes y todos los votossensatos. El poder no pasa nunca de un par­tido a otro durante una legislatura, porqueese cambio no tendría sentido. La mayoríaconserva las mismas opiniones mientras viveel Congreso, porque sus opiniones se determi­nan de una manera muy vaga, y en conse­cuencia no le es posible apenas preparar unaescisión. Esa mayoría no tiene un plan co­mún, y si lo tuviera, no está armada parasacar partido de él. Es llevada por veinte ocuarenta comités, cuya composición debequedar siendo la misma hasta el fin; yesoscomités son demasiado numerosos y estándemasiado separados unos de otros para quesea posible luchar contra ellos. Permanece enun lado porque apenas sabe dónde se encuen­tran los I imites de ese lado, o de qué formase les podría franquear.

Además, hay en el mecanismo del Congre­so una pieza muy conocida que se ha inventa­do desde hace mucho tiempo y de que se hanservido particularmente para mantener launión en la mayoría tanto como en la mino­ría. El caucus legislativo representa, en nues­tro sistema, un papel casi tan importantecomo los Comités permanentes, y merece serestudiado con la misma seriedad. Se compren­den mucho más fácilmente sus funciones,bajo todos sus aspectos, que las de los comi­tés, porque son mucho más sencillas. El ceu-

cus tiene por objeto servir de antídoto a loscomités. Está destinado a suministrar el prin­cipio de cohesión que la multiplicidad y laindependencia recíprocas de los comités tien­den a destruir. No teniendo primer ministrocon quien puedan conferenciar sobre la poi í­tica del gobierno como lo hacen los miembrosdel Parlamento británico, los miembros delCongreso conferencian juntos en caucus. An­tes que exponer el país las divergencias deopinión que amenazan producirse o que yase han producido entre sus miembros, cadapartido se apresura a descartar las discusionesque pudieran acarrear una escisión en las se­siones públicas del Congreso, donde los orado­res estarían dispuestos a dejarse llevar dema­siado precipitadamente a la insubordinación,cada partido se junta en pacíficas reunionessecretas en que se pueden aquietar los escrú­pulos, despertados a curar los desacuerdos conel bálsamo de un convenio, o calmarlos mos­trando las ventajas poi íticas de la unión. Elcaucus es el terreno de ejercicio de los parti­dos. AII í es donde se fortalece y renueva ladisciplina, y donde el paso y la actitud se ha­cen uniformes. Las votaciones y los discursosde la Cámara no son, generalmente, más quelos movimientos de una especie de parada aque se preparan con los ejercicios del ceucus.Fácilmente se ve cuán difícil sería a un parti­do marchar unido en medio de esas idas y ve­nidas de los comités en todos sentidos, sino se reuniera de tiempo en tiempo en ceucuspara darse cuenta de sus opiniones y compro­meterse de nuevo a estar eternamente deacuerdo.

El mérito de haber inventado esta estra­tagema es, probablemente, debido a los demó­cratas. Parece que ellos hicieron uso de elladesde la segunda legislatura del Octavo Con-

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greso; a propósito de ella, un hombre digno defe dice: "Durante esa legislatura del Congresose han visto menos discusiones libres e inde­pendientes sobre las medidas propuestas porlos amigos del gobierno de lasque otras vecesse veían en las dos ramas de la legislaturanacional. Parece que, para los asuntos másimportantes, la línea de conducta adoptadapor la mayoría era el resultado de una inteli­gencia establecida en caucus o, en otrostérminos, que esta línea de conducta habíasido fijada de antemano en reuniones secre­tas tenidas por los demócratas. Así, la legisla­ción del Congreso ha estado influida por unpartido que obedecía a sentimientos y a com­promisos mucho más que a la sana razón y auna convicción personal." La censura conte­nida en esta última frase ha podido parecermerecida en una época en que esos compromi­sos adquiridos en caucus eran vistos con ma­los ojos y considerados como nuevas trabas,pero los poi íticos prácticos de nuestros díasse negarían a aceptarla como justa. Preferirí·an, probablemente, expresarse así: "Las pa­labras de plata pronunciadas en caucus ase­guran el silencio de oro que reina después enla sala de sesiones del Congreso, y hace a cadapartido rico por la concordia y feliz por lacolaboración. "

El hecho que hace esta apología del cau­cus poco concluyente, es que está protegidacontra toda responsabilidad por su caráctersecreto y solapado. Su gran poder no tienecontrapeso en ninguna responsabilidad. Proba­blemente, la lectura de los debates del caucussería interesante e instructiva para el públicosi fueran publicados; pero no se conocen másque por rumores repetidos con frecuencia, ytambién con frecuencia desmentidos. Se pue­de estar seguro de que son mucho más since-

ros y penetran mucho más profundamente enlas cuestiones poi íticas, que todo lo que sedice públicamente en el Congreso ante latribuna de los reporteros. Abordan las cosassin careta y las manejan sin guantes. Eso po­dría lastimarlos, pero nos instruiría oírlos. Sinembargo, por desgracia, obligados a reconocerque pueden sobreponerse a la sana razón y alas convicciones personales. El caucus no pue­de reducir siempre al silencio y dominar auna gran minoría influyente de disidentes;pero su látigo consigue casi siempre someter alos descontentos y a los rebelados individua­les. No hay sitio en las justas del Congresopara las lanzadas libres. El hombre que des­obedece al caucus de su partido, es reputadocomo infiel a éste. Cae en esa neutralidadpeligrosa que degenera tan fácilmente en purocapricho, y que debe infaliblemente destruirsu influencia, haciendo pesar sobre él la sos­pecha de ser un hombre con el cual no se pue­de contar, sospecha que hace siempre dañoen la vida. Todo individuo a toda minoríapoco numerosa o poco influyente, que tienela temeridad de olvidar las decisiones dell ceu­cus, tienen la seguridad de ser arrojados delpartido sin esperanza de ser aceptados de nue­vo, si su ofensa se repite con frecuencia osi se comete una vez a propósito de una vota­ción importante. Ahora, todo el mundo sabeque en poi ítica nada puede hacerse separán­dose de los demás. El solo privilegio que ob­tienen esos recalcitrantes, es el privilegio dela disidencia; y pierden para siempre el de lacooperación y de la confianza. Han optadopor la impotencia de una facción.

Por enojosa que sea la necesidad que hacreado los poderes del caucus, esa necesidadexiste y no se la pueda olvidar. Parece queconvendría inventar un elemento de cohesión

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enérgica para luchar contra las fuerzas fatalesde tantos elementos que son propios para dis­gregar nuestros partidos. Cabe preguntarse si,en otra nación, habituada desde hace tan pocotiempo a la poi ítica, los partidos habrían po­dido remitir largo tiempo a las fuerzas centrí­fugas del sistema de los comités, sin otrafuerz;¡ de atracción que la del caucus paramantenerlos agrupados. Lo que me asombraes que, a pesar de la separación forzosa ypoco natural de la legislación y de la adminis­tración, y aunque la legislación haya renuncia­do a vigilar y a preparar de una manera inte­ligente la poi ítica, no tengamos la plaga deesas numerosas facciones que causan el des­orden en la poi ítica de Francia. Es una for­tuna, pero es poco natural que no hayamostenido ni tengamos todavía más que dos par­tidos poi íticos que tengan una importancianacional y un poder real. Sus nombres estánahí para mostrar el hecho, pero no explicansu causa.

Epílogo

Un hombre inteligente que ha estudiado nues­tra poi ítica, ha declarado que hay en los Esta­dos Unidos "una clase, compuesta de milia­res de hombres y de centenas de millares dehombres que creen que se puede gozar de losfrutos de un buen gobierno sin hacer nada portenerlos". Todos los que han visto otra cosaaparte de las apariencias exteriores de nuestrapoi ítíca, están obligados a admitir la verdadde nuestra observación. Explicándola, se enu­meran todas las críticas serias que pueden di­rigirse al gobierno congresional. La opiniónpública sola difícilmente puede expresar susjuicios y obrar por medios muy lentos. Nadaes directo y sencillo en este sistema. La auto­ridad está subdividida y distribuida de una

manera confusa, y la responsabilidad no seencuentra más que en apartados. En suma, noes fácil hallar el medio de trabajar para tenerun buen gobierno. Se puede excusar muy biena la generalidad de los ciudadanos que creenque el gobierno es una cosa de azar, sobre lacual su voto y su influencia tendrán muypoco efecto.

¿Cómo la elección de un representantepara el Congreso puede tener influencia sobrela poi ítica del pa ís en las cuestiones que leinteresan más, si la persona por quien va a vo­tar no entra en el comité permanente queestá encargado de esas cuestiones? ¿Quéimporta el Presidente que sea elegido? ¿Tienemucha autoridad el Presidente en materia depolítica activa? Parece casi imposible tener laseguridad de que la papeleta que el electorponga en la urna tenga una influencia infini­tesimal siquiera en la marcha esencial de la ad­ministración. Hay tantos cocineros ocupadosen mezclar sus ingredientes en la sopa nacio­nal, que parece inútil no cambiar más que uncoci nero cada vez.

Se ha hecho uso por bastante tiempo delencanto de nuestro ideal constitucional parapermitir a hombres reflexivos que no creanen la hechicería poi ítica, juzgar lo que ha rea­lizado y lo que todavía puede realizar sinsometerlo a nuevas pruebas. No se honra laConstitución dedicándole un culto ciego. Amedida que nos hagamos más perspicaces,como nación, sobre sus defectos y aplique­mos más pronto, con el valor enérgico de laconvicción, todos los expedientes completa­mente probados y bien estudiados que estánreconocidos como necesarios para hacer, entrenosotros, del gobierno del pueblo un gobiernorecto, en que el método sea sencillo, el poder

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UnlCO e ilimitado, y la responsabilidad clara,nos acercaremos más al buen sentido y algenio práctico de los grandes y respetableshombres de Estado de 1787. Y la crítica in­trépida de ese sistema es el primer paso quetenemos que dar para libertarnos de la timi­dez y del falso orgullo que nos han llevado aquerer prosperar a pesar de los defectos denuestro sistema nacional, mejor que aparecernegando su perfección. Cuando hayamos

examinado todas sus partes sin ideas pre­concebidas y estudiando todas las funciones ala luz del sentido común práctico, habremosadquirido de nuevo el derecho de alabarnos denuestra sagacidad política; no nos quedarámás que obrar con inteligencia, según lo quenuestros ojos hayan visto, para probar lo bienfundado de nuestras pretensiones al geniopolítico.

EJECUCION y ADMINISTRACION*

Willian Willoughby

La distribución funcional cíelos poderes gubernamentales

La distribución de poderes gubernamentalesentre las divisiones poi íticas de un Estadoconstituye un medio para prever el ejercicioefectivo de dichos poderes. El trabajo quedebe realizar un gobierno es tan complejo ydiversificado que su ejecución demanda elestablecimiento de órganos especiales, necesa­rios no únicamente para asegurar los benefi­cios de la especialización, sino porque con suexistencia la responsabilidad puede ser ubica­da con mayor exactitud. De aqu í se des­prende que todo gobierno debe esforzarse enclasificar los poderes gubernamentales segúnsu naturaleza y en establecer las disposicionespertinentes para el ejercicio de cada uno deellos.

Un análisis de este problema muestra que,al igual que la distribución territorial de lospoderes gubernamentales, la clasificación delos mismos involucra varios factores distinti­vos. Los más importantes de éstos son: 1) lamanera en que serán clasificados para propósi­tos de distribución; 2) la extensión de cadaclase de trabajo o de función así clasificada

* Este ertrcutc corresponde a los cenúulos XIV y XXVIIde la obra The Government of Modern Sta tes, pp. 216-221Y 428-431, respectivamente.

que será asignada a un órgano o rama sepa­rada; 3) las relaciones que se estableceránentre estas diferentes ramas; y 4) la autoridadque efectuará la clasificación y distribuciónde las funciones gubernamentales.

La clasificación de los poderes guberna­mentales. Al clasificar cualquier cuerpo deinformación, el primer elemento indispensa­ble es la adopción del principio en cuya basedeberá efectuarse tal clasificación. Al selec­cionar un principio es conveniente que laelección recaiga sobre alguna característicafundamental y no incidental, lo cual será útilpara mostrar las distinciones que mejor ser­virán a los objetivos buscados. En el presentecaso no existe duda acerca del principio quedebiera ser empleado: una característica pe­culiar del gobierno moderno en sus operacio­nes prácticas es la ley. Todo aspecto de laorganización es asunto de determinación le­gal, y cada uno de sus actos, a fin de te~er

validez debe descansar sobre una sancionlegal. Él problema práctico de organizar y di­rigir un gobierno es, por ende, de acción legal.Se reduce al problema de determinar cómoserán declaradas las leyes del país y particular­mente aquellas relacionadas con las operacio­nes del gobierno; cómo se decidirán las di­ferencias de opinión en torno a su significadoy aplicabilidad a casos particulares y cómo se

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pondrá en vigor la ley una vez declarada einterpretada. Por tanto, es reconocido univer­salmente que, desde el punto de vista funcio­nal, el principio sobre el cual deberán clasi­f icarse los poderes gubernamentales reside enla naturaleza del poder tal como es ejercido ydeterminado por su relación con el derecho.

La clasificación tradicional triple de lospoderes gubernamentales. Desde hace muchotiempo, y con base en este principio de clasif i­cación, los poderes del gobierno se han conce­bido dentro de una u otra de tres grandes cla­ses, según sea su relación con la promulgacióno determinación de la ley, su interpretación oejecución. De esta manera , los poderes recioben el nombre de legislativo , judicial o ejecuti­va, según el caso . Así, desde el punto de vistaestructural se considera que el gobierno estáformado de tres grandes ramas cuyas funcio­nes son"formular, adjudicar y. ejecutar la ley .

Una clasificación quintuple más sstisiec­tona. Pese a que la división triple de los pode­res gubernamentales ha recibido el reconocí­miento general, al grado de haber sido desiqna­da como la división clásica. un estudio comoprobará que no puede soportar la prueba deun análisis científico y, además, que los inten­tos de influir en ella conducen no sólo a con­fundir el pensamiento, sino también a seriasdificultades en la resolución de problemasprácticos de la distribución funcional de dichospoderes. El defecto de este sistema de clasifi· "cación descansa en que no hace distinciónalguna ni prevé en forma separada las func io­nes del electorado y la administración. En lassiguientes páginas se verá qué tan distintas sonestas funciones de las comprendidas en la cla­sificación triple, y cuán importante es que se

reconozca su carácter distintivo en el trabajopráctico de organizar y operar un gobierno,

El electorado como un poder distintivodel gobierno. En la época en que se establecióla clasificación triple de los poderes, las princi­pales naciones del mundo eran monarqu ías.Los electorados, en el sentido moderno, o bienno existian o jugaban un papel tan insignifi­cante en la conducción del gobierno, que sejustificó a los estudiosos de poi ítica el ignorar­los. Con el surg imiento del gobierno popular,el problema total del gobierno sufrió unatransformación radical. La fuente de autori ­dad fue transferida del gobernante hacia elpueblo. Se obligó a éste a organizarse a sí mis­mo para ejercer dicha autoridad. Lo hicieronasí al seleccionar de entre sus miembros aaquellos que actuarían en su nombre. Estosmiembros constituyen lo que es conocidocomo el electorado, esto es. el cuerpo de ciu ­dadanos que ejercita poderes de voto y elec­torales.

Este cuerpo casi no neces ita ser señalado,no sólo constituye una rama distintiva del sis­tema poi ítico de un pa is, sino que tiene fun ­ciones claramente distingu ibles y definidas. Suexistencia da lugar a problemas muy peculia­res: cómo será constituido, cuáles serán susdeberes y poderes, cuáles sus métodos de pro ­ced imiento, cuáles sus relaciones con otrasramas del gobierno, etcétera. La cuestión en­tre democracia y gobierno representativo esclaramente un problema de esta clase. Por lotanto, el electorado debe reconocerse comouna rama característica del gobierno y susproblemas recibir consideración independiente.

Al hacer esto pueden adoptarse dos posi­ciones. El electorado puede contemplarse

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como una parte integral de la maquinaria delgobierno, o bien como una entidad ajena aéste estrictamente hablando. En un gobiernode carácter puramente representativo hay al­guna ventaja en adoptar la última posición.Sin embargo, cuando el electorado, como enlos Estados Unidos, busca llevar a cabo él mis­mo el desempeño de ciertas funciones típica­mente gubernamentales, como son formularpoi íticas y programas de gobierno y participaren el trabajo de legislación, mediante los recurosos de la iniciativa y del referéndum, probable­mente es mejor considerarlo como una ramadel propio gobierno. En la práctica, la elec­ción entre estas dos posiciones es intrascen­dente. Lo importante es reconocer que, en elelectorado, tenemos que tratar con una ramadistintiva de los sistemas poi íticos de los Esta­dos modernos, la cual da lugar a problemas tandifíciles de solucionar como aquéllos presen­tados por cualquiera otra de las ramas.

La administración como rama distintivadel gobierno. En la clasificación triple de lospoderes gubernamentales no se reconoce a laadministración como una función o rama se­parada del gobierno. En lo que se refiere a laexplicación de esta función, en esa clasifica­ción, se confunde y trata como una parte dela función ejecutiva. Esto es cierto a tal gradoque se utilizan estos dos términos, ejecutivosy administrativos, indistintamente. Ello es su­mamente desafortunado dado que, como vere­mos, los dos términos deberían emplearsepara denotar operaciones de carácter diverso.

Con objeto de entender la diferencia entreambos conceptos, es necesario hacer dos dis­tinciones. La primera de éstas es la diferenciaentre la función de vigilar la ejecución de lasleyes y la de hacer realmente lo señalado por

las leyes. Esta distinción es evidente, especial­mente donde el ejercicio real de la autoridadestá distribuido entre varios órganos o partes.Cuando éste es el caso, es patente que deberáhaber alguna autoridad cuya función especialsea vigilar que las leyes que rigen esta distribu­ción, determinan los deberes especiales de lasdiferentes partes y regulan las relaciones entreellas, sean en efecto cumplidas. Sin tal autori­dad no pueden correlacionarse varias partesen un solo sistema armonioso y no cooperanapropiadamente entre sí para lograr un fincomún.

La segunda distinción es aquella que exis­te entre el acto de una organización como untodo y el acto de cada una de sus partes. Haymuchos casos donde la acción gubernamentaldeberá representar la acción de gobierno comouna unidad. Esto se aplica especialmente atodo el campo de las relaciones internaciona­les, en el cual está involucrado el intercambiode Estados soberanos. Esto hace imperativoque exista algún órgano o autoridad cuya fun­ción especial sea representar al gobierno enesta capacidad.

Con estas distinciones y requerimientos enmente, puede contemplarse la diferencia esen­cial que existe entre la función ejecutiva y laadministrativa, usando estos términos en susentido técnico apropiado. La función ejecu­tiva es la de representar al gobierno como untodo y vigilar que sus diferentes partes cum­plan las leyes. La función administrativa es lade administrar realmente la ley tal como hasido declarada por la rama legislativa del go­bierno e interpretada por la judicial. Habitual­mente se establece esta distinción al decla­rar que la función ejecutiva tiene un carácteresencialmente político, es decir, tiene que vercon la determinación de las poi íticas generales

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e implica el ejercicio del juicio en su aplica­ción; y la función administrativa es aquellaencargada de poner en acción las poi íticas de­terminadas por otros órganos. Así Aucoc, laeminente autoridad francesa en derecho pú­blico, diferencia lasdos como sigue:

"Cuando distinguimos al gobierno (estoes, la dirección ejecutiva) de la administra­ción, significa colocar la dirección de todoslos asuntos que son reconocidos como po­líticos en unacategoría especial;esto quie­re decir: la relación de la principal autori­dad ejecutiva con los grandes poderes delgobierno, el convocar a los electores parala elección de senadores y diputados, laclausura de la sesión, el convocar a las cá­maras de diputados y senados, la clausuradel senado, la disolución de la cámara dediputados, el manejo de relaciones diplo­máticas con poderes extranjeros, la dis­posición de las fuerzas militares, el ejerci­cio de los derechosde perdón y el otorga­miento de los títulos nobiliarios."

Esta distinción entre los poderes ejecutivoy administrativo está, de hecho, claramenteestablecida en nuestra constitución federal, ypor esa razón, si no por otra, debería aceptar­se el reconocimiento de la rama administra­tiva como una rama distintiva del gobierno.Por lo tanto, en la oficina del presidente y enlos servicios administrativos tenemos dos ra­mas distintivas del gobierno, y lo mismo escierto en los estados donde el poder ejecutivoestá investido en un gobernador y los poderesadministrativos en una serie de unidades ope-

1 "Conferencias sobre la Administraci6n", etc. Citadaspor F. J. Goodnow, Principios de Derscho Administflltivo de10$ E.U.A., p. 67.

rativas que funcionan más o menos en formaautónoma del poder ejecutivo y más allá desu dirección y control.

La rama administrativa:problemas de administración general

La naturaleza de la rama administrativa, cuyafunción es poner en marcha la ejecución de laspoi íticas gubernamentales, ha sufrido trans­formaciones a lo largo del tiempo, debido alas condiciones cambiantes. Tal corno el autorescribió en otra parte,' en la época en que to­maron forma nuestras instituciones poi íticasla atención se concretó principalmente en loque puede calificarse como los problemas pu­ramente poi íticos de asegurar una forma degobierno bajo la cual el pueblo, en relacióncon la conducción de los asuntos públicos, en­contraría expresión adecuada; en reducir elpeligro de que cualquier funcionario o ramadel gobierno pudiera asumir facultades inde­bidas; y en la protección del individuo en elgoce y ejercicio de lo que se creían sus liberta­des y derechos naturales e inherentes. Desdeel punto de vista de la acción, la idea domi­nante fue que el ámbito de la acción guberna­mental debería conservarse tan limitada comofuera posible.

Las condiciones en la época actual son to­talmente diferentes. La realización de las lla­madas funciones esenciales del gobierno cons­tituyen ahora sólo una parte muy pequeña desus actividades totales. No existe más el su­puesto a priori de que una ampliación en laesfera de acción pública es un mal. La compe­tencia del gobierno tiene ahora capacidad paraabarcar todas las formas de actividad que con-

2 Principios de administración pública. Prefacio.

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tribuyan en cualquier forma a promover elbienestar público. Difícilmente hay un campoen el cual nuestros gobiernos no participen.Sus operaciones son ahora de una escala tanvasta que requieren, para su realizacion, deuna organización que excede en tamaño ycomplejidad a cualquier empresa privada, unagran cantidad de personal y un gasto nada pe­queño en relación al ingreso total de la nación.Por consiguiente, resulta que entre los proble­mas de los gobiernos actuales, los relacionadoscon la rama administrativa no tienen rival.

Análisis del problema de la administra­ción pública. Al emprender un estudio decualquier problema complicado, el primerpaso es someterlo al análisis con el fin de de­terminar con claridad los diferentes factoresque lo integran. Al hacer esto, se encontra­rá que el problema de tomar las medidas nece­sarias y de realizar el trabajo que incumbe ala rama administrativa del gobierno, puederesumirse en los siguientes cinco factores cla­ramente distinguibles aunque íntimamenterelacionados:

1. Problemas de administración general.2. Problemas de organización.3. Problemas de personal.4. Problemas de materiales o abasteci­

mientos.

5. Problemas de finanzas.

Las personas encargadas de precisar laforma en que se realizará el trabajo de la ramaadministrativa del gobierno tienen que hacerlassiguientes cinco cosas: deben, en primer lu­gar, llegar a ciertas decisiones fundamentalesrespecto a la ubicación y ejercicio de la fun­ción general de dirección, supervisión y con­trol. Se conoce esta parte del problema de la

administración, desde el punto de vista téc­nico, como el de la administración generala,algunas veces como de alta dirección. Despuésdeben determinar el carácter estructural u or­ganización del servicio o servicios por mediode los cuales se lleva a efecto el trabajo pro­piamente dicho de la administración. Este esun problema comparativamente simple por­que solamente se realiza una categoría de tra­bajo y, en consecuencia, únicamente se re­quiere de un servicio para su ejecución, comoen el caso de la mayor parte de las empresasprivadas industriales y comerciales; pero es,sin embargo, igualmente complicado y difícilporque, como en el caso del gobierno, se tieneque realizar una gran variedad de trabajo y sedeben mantener una gran cantidad de servi­cios para su realización. En tercer lugar, debentomar providencias para contratar el personalnecesario en esta organización y determinarlas condiciones bajo las cuales dicho personalpresentará sus servicios. En cuarto lugar, sepresenta el problema de asegurar la propiedadfísica en forma de planta, equipo y materia­les que serán usados por el personal al desem­peñar sus obligaciones. Finalmente, debe to­marse la decisión con respecto a la manera enque se atenderán todos los asuntos de finan­zas, tales como la determinación y la tomade providencias de las necesidades financie­ras, de los servicios, la custodia y desembolsode los fondos, al llevar las cuentas y la rendi­ción de informes, etcétera.

Aqu í abordaremos únicamente el proble­ma presentado bajo el primero de estos cincotítulos, aquél que tiene que ver con la direc­ción general, la supervisión y el control.

La rama legislativa en los gobiernos norte­americanos como la fuente de toda autoridad

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administrativa. En nuestra consideración dela rama legislativa, ha quedado señalado queuna de las funciones más importantes de nues­tros órganos legislativos es la de actuar comoun consejo de administración de la empresagubernamental y que, al contrario de la creen­cia popular, estos cuerpos y no el jefe del Eje­cutivo son la fuente de toda autoridad admi­nistrativa. Esto se muestra claramente en uninforme idóneo del senado sobre un proyectode ley que ten ía como propósito autorizar alos jefes de los departamentos, a comparecerpersonalmente y participar en el lugar desti­nado a los miembros de la asamblea de lasdoscámaras, en debates sobre proyectos de ley enlos cuales estuvieran interesados."

Después de enumerar los poderes ejecuti­vos del Presidente, tal como le han sido con­feridos por la Constitución, el informe con­tinúa:

"Los departamentos y sus principalesfuncionarios en ningún sentido son co­partícipes de este poder; son criaturas delas leyes del Congreso que sólo ejercentales poderes y realizan únicamente losdeberes prescritos por la ley... Los se­cretarios fueron nombrados jefes de de­partamento; se les encargaron ciertosdeberes y fueron investidos por ley conciertos poderes para ser usados por ellosen la administración... En ningún sentidofueron ministros del Presidente, su mano,su brazo, su agente irresponsable en laejecución de su voluntad. No hubo rela­ción análoga a aquella de amo y sirviente,o director y agente. El Presidente no pue-

3 Congreso 46, Sesión 3, Informe del Senado 837, febrero4.1881.

de dispensarlos de la realización de debe­res o relevarlos de la pena por no reali­zarlos. No puede ser acusado por susactosdelictivos; no se le puede hacercomparecerante cualquier tribunal por la deficiencia omalversación en el cargo: la opinión públicano los obliga a una responsabilidad más es­tricta por la conducta oficial, que por lade cualquier otro funcionario. Son las he­churas de la ley y obligados a realizar elmandato de la ley."

Esta facultad constitucional del Congresopara llevar las riendas del control administra­tivo final en sus propias manos, más que en lasdel presidente, ha sido ampliamente susten­tada por los tribunales.'

El hecho de que el poder legislativo, almenos en los gobiernos norteamericanos, seala fuente de toda autoridad administrativa yque en el ejercicio de esta autoridad actúe encalidad de un consejo de administración, cons­tituye el punto de partida para la considera­ción de todos los problemas de la rama admi­nistrativa a medida que surgen bajo nuestraforma de gobierno, dado que esta rama es laencargada de desempeñar, en primera instan­cia, la importantísima función de la adminis­tración general.

Distinción entre la posesión y el ejerciciodirecto de la autoridad administrativa. El he­cho de que un órgano posea una autoridaddada, de ninguna manera trae consigo la neceosidad de que tal autoridad se ejerza directa-

4 Ver especialmente, Kende/l VI. United Stat"s. 12 Pe­ters,524.

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mente. El órgano puede, si desea, delegar talejercicio a dependencias subordinadas creadaspor él, reteniendo para sí la mera determina­ción de obligaciones, la fijación de normasque regirán a tales dependencias en el desem­peño de sus poderes y obligaciones delegados,y el ejercicio de la supervisión y el controlsobre su actuación que juzgue necesario a finde asegurarse de que sus órdenes han sidocumplidas en forma adecuada. Esta -casi nonecesita decirse- es la poi ítica que, comoun asunto de necesidad práctica, ha sido se­guida por nuestros cuerpos legislativos. Sinembargo, su adopción da lugar a varias pre­guntas. La más importante de éstas se centraen torno al problema de la medida en la cualla legislatura intentará prescribir, por mediode promulgaciones legislativas directas en de­talle, las actividades a que está comprometida,las dependencias a quienes se les encomenda­rá la realización de tales actividades, el carác­ter de la organización de tales dependencias,el personal que se contratará, las normas queregirán sus operaciones y las limitaciones bajolas cuales descansarán respecto al gasto de losfondos.

En el manejo de estos asuntos una legisla­tura confronta consideraciones opuestas queson difíciles de armonizar, pero que debenserlo si se pretende lograr la eficiencia del sis­tema administrativo. Una especificación y uncontrol demasiado detallados sobre lo quedebe hacerse y sobre los medios y procedi­mientos que serán empleados, produce dañosen tres sentidos: resulta una acción mal acon­sejada, toda vez que implica el tomar decisio­nes que pueden ser inteligentemente adopta­das sólo por aquellos que realmente están en­cargados del trabajo que debe efectuarse y,por tanto, familiarizado con las condiciones

que deberán cumplirse; debilita el sentido deresponsabilidad de los funcionarios adminis­trativos y hace imposible para aquellos fun­cionarios ajustar sus acciones a las necesida­des cambiantes, para hacer las cosas que debenefectuar si se pretende obtener eficiencia yeconomía. Por otra parte, una especificacióndemasiado general de lo que se hará y un otor­gamiento exageradamente grande de discre­cionalidad, acompañados por un sistema in­adecuado de supervisión y control, significaque la legislatura no ha cumplido con su deberde determinar las condiciones bajo las cualesserán realizadas las actividades de su compe­tencia, abriendo de par en par la puerta a losabusos administrativos de una amplia variedad.

No puede decirse que nuestros órganoslegislativos han resuelto estos problemas de unmodo satisfactorio. Su conducta ha estadomarcada por grandes incongruencias. En algu­nos casos se han conferido poderes del carác­ter más amplio, mientras que en otros no seha previsto, en relación con la organizacióninterna, el personal o procedimientos, los cua­les han escapado a los reglamentos estatuta­rios. En general, su principal falla ha sido elno apreciar la distinción entre el ejerciciodel control a través de especificación poradelantado y que se tome la acción a travésdel requerimiento de una contabilidad com­pleta. En este caso, la legislatura controla porespecificaciones detalladas precisamente loque se hará y los medios que serán utilizadosal hacerlo. En el otro, da sus instrucciones entérminos generales, pero permite que los fun­cionarios encargados de su ejecución la dotencon información detallada en relación a suacción. Entre estos dos sistemas hay muypoca duda de que el último es superior. Des­afortunadamente, el primero es el método

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que nuestros cuerpos legislativos emplean co­múnmente. Han hecho esta selección no tantopor el deseo de regular los detalles, sino por­que les ha parecido el único medio de control.No reconocen la eficacia del control que pue­de ser ejercido a través del segundo método.

Medios de supervisión y control legislativode la administración. Muy importante es lafunción del poder legislativo al ejercer la su­pervisión y el control sobre la rama adminis­trativa, pero nuestros cuerpos legisaltivos larealizan de forma tan inadecuada, que escon­veniente establecer con algún detalle los me­dios disponibles para llevarla a cabo.

Tal como ha sido señalado, la relaciónentre la legislatura y las dependencias admi­nistrativas es la de director y agente. Ahorabien, es un canon de administración que todaslas concesiones de autoridad deberán estaracompañadas por los medios, a fin de asegurarque tales otorgamientos se ejerzan en formaadecuada. Al efecto es imperativo -si se buscagarantizar una administración adecuada- queel órgano que otorga la autoridad proporcio­ne los medios por los cuales, como director,será capaz de ejercitar la supervisión y el con­trol debidos sobre sus agentes y estar en posi­ción de obligarlos a una responsabilidad estric­ta de la manera como cumplen los deberesque se les han impuesto. Por lo tanto, unalegislatura realiza sólo una parte de sus debe­res cuando dispone que las dependencias ad­ministrativas actúen en su nombre y les ins­truye sobre sus facultades y obligaciones; estodavía de su competencia tomar las provi­dencias conducentes para asegurar que estosagentes cumplan sus obligaciones en formaadecuada.

El examen del problema muestra que losmedios a través de los cuales puede ejercerseesta supervisión y control, así como la respon­sabilidad reforzada, son los siguientes: 1) quetodos los funcionarios administrativos llevenregistros adecuados de sus actos oficiales;2) que estos funcionarios presenten a interva­los fijos y por lo menos una vez al año, in­formes dando cuenta completa de sus actos;3) que se lleve cuenta exacta de todas las tran­sacciones financieras y que se elaboren infor­mes de dichas transacciones, en forma tal quese proporcione información completa relacio­nada con su naturaleza; 4) que se siga un sis­tema de examen o auditoría de estas cuentas,a fin de determinar su exactitud y legalidad;5) que los cuerpos legislativos, actuando direc­tamente o a través de comités constituidosadecuadamente, consideren los informes ad­ministrativos y financieros con el fin de de­terminar no únicamente la legalidad de laacción tomada, sino también el grado deeficiencia y economía que han sido realizadaslas obligaciones oficiales; 6) que los funciona­rios administrativos proporcionen informa­ción relacionada con actos específicos cuandosean llamados por el cuerpo legislativo; 7) quese realicen investigaciones especiales o encues­tas, de carácter total, acerca de la forma enque los asuntos han sido manejados por unservicio en particular.

Manifiestas como son estas obligacionesde los cuerpos legislativos, y bien conocidoscomo son los medios a través de los cualesaquéllas pueden ser cumplidas, no hay un as­pecto de la administración pública manejadoen forma más insatisfactoria. En grado no me­nor, la deficiencia y desperdicio que carac­terizan la conducción de los asuntos públicosen la actualidad, se deben al hecho de que las

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legislaturas no toman las providencias necesa­rias para obligar a los funcionarios adminis­trativos a una responsabilidad adecuada porla forma en que realizan sus funciones. A pe­sar de que la obligación está a cargo directode la legislatura, este cuerpo raramente se haabocado al problema de desarrollar los mediospor los cuales pueda cumplirlos. En lugar dedeterminar y prescribir la naturaleza de losregistros que serán llevados y de las cuentas einformes que serán rendidos, ha dejado a susagentes bastante libres para hacer lo que lesplazca en relación con tales asuntos. El resul­tado es que rara vez las legislaturas aseguran lainformación relacionada con los actos de susagentes, que es esencial tener si van a precisarla fidelidad y eficiencia con la cual éstos hancumplido sus obligaciones. A pesarde que to­dos nuestros cuerpos legislativos toman pro­videncias para la Auditor ía de Cuentas, elsistema de auditoría rara vez es satisfactorio.Todavía más raramente han hecho estoscuer­pos provisión adecuada para considerar loshechos que son presentados por tales audi­torías y para tomar la acción necesaria que lasmismas muestran.

En lo referente al gobierno nacional, selogró un gran avance al aprobar la Ley de Pre­supuestos y Contabilidad de 1921, la cual,además de hacer posible la adopción de unsistema presupuestario científico, creó unaOficina de Contabilidad General independien­te, presidida por un contralor general, entrecuyos deberes están los de prescribir el sis­tema de contabilidad administrativa y finan­ciera de diversas dependenciasadministrativas,así como el revisar y aprobar todas las tran­sacciones que involucran la recepción y gas­to de los fodos públicos e informar el resul­tado de estas encuestas al Congreso,agregando

las recomendaciones que se consideren apro­piadas.

Si bien la creacron de esta dependencia-la cual se formó expresamente independien­te de los poderes ejecutivo y administrativocon el estatus de una agencia directa del poderlegislativo- fortaleció en gran medida losmedios a través de los cuales el Congreso pue­de mantenerse informado y ejercer controlsobre el manejo de los asuntos administrati­vos, es necesario un paso todavía más adelan­te si han de asegurarse los beneficios plenosde esta acción. Tal paso garantiza que la infor­mación puesta a disposición del Congreso sea,de hecho, aprovechada, y se corrijan los de­fectos y actos inadecuados que se hayan des­cubierto. Un estudio del problema, así comola experiencia, muestra que este fin puedeasegurarse mediante la creación, por el Con­greso, de un comité conjunto sobre cuentaspúblicas cuyo deber será recibir los informesadministrativos y financieros de los servi­cios administrativos, así como los informesy recomendaciones del contra lar general,sujetándolos a un examen cuidadoso que re­comiende al Congreso la acción necesaria paracorregir abusos colocando el manejo de losasuntos administrativos sobre una base máseficiente y económica.

Un asunto significativo es que, como seestablece por el autor en su estudio del siste­ma inglés de administración financiera,' elcontrol real del parlamento británico sobreel gasto del dinero público no fue aseguradohasta 1862, cuando el Sr. Gladstone, como mi­nistro de Hacienda, aseguró la adopción de un

5 El sistema de administrsción financiera de la Gran ere­tafia, por W. F. Willoughby, W. W. Willoughby y S. M. Lind­sav.Tnstituto para la Investigación Gubernamental, 1917.

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orden fijo de la Cámara de los Comunes, to­mando providencias para un Comité de estanaturaleza. Este Comité, que ha tenido unaexistencia ininterrumpida desde esa fecha,constituye una de las características principa­les del sistema que la Gran Bretaña ha cons­truido, paso a paso, para la administración desus asuntos financieros. Desde el principio, hatomado seriamente sus deberes y su rnernbre­s ía ha sido altamente recompensada. Unacaracterística particularmente valiosa en suorganización es que, con raras excepciones,su presidente ha sido seleccionado de entre laoposición, a fin de enfatizar el carácter nopartidista de los trabajos del Comité. Cabeseñalar que la función del Comité consiste enrevisar anualmente las operaciones financierasdel gobierno, con el propósito de determinarla fidelidad y eficiencia de los funcionariosadministrativos. No puede haber duda encuanto a los resultados benéficos del trabajode este Comité. En grado considerable, escontemplado como la característica principaldel sistema total de la administración finan ­ciera británica. Esto no surge del hecho deque, a través de él, el Parlamento sea general­mente capaz de formarse un juicio sobre losactos de sus agentes administrativos, sinotambién de la gran influencia restrictiva que elComité ejerce sobre estos funcionarios en loreferente al gasto de los fondos que se les hanasignado .

"En efecto, es reconocido que nada causaun mayor impacto nocivo en un departa­mento que el terror a tener que compare­cer ante el Comité de Cuentas Públicas,y que los departamentos de contabilidadtemen más a este Comité que a la mismaCámara de los Comunes, probablementedebido a que hay menos oportunidad de

escapar de su escrutinio concienzudo. Elpresidente del Comité expresó la mismaopinión a la Cámara: 'En una gran partede la naturaleza humana, dijo, el temores una de las mejores ayudas para conser­var al hombre recto. El temor al Comitéde Cuentas Públicas y el examen minucio­so que se lleva a cabo ah í, hace muchopara conservar en el camino de la rectituda los miembros de servicio civil',"·

Nadie puede estud iar el trabajo de esteComité y el papel que desempeña en el sis­tema de la administración financiera de laGran Bretaña, sin quedar convencido de la ne­cesidad de un cuerpo similar en el Congresode los Estados Unidos y, en ese caso, en todaslas legislaturas de los estados. Sin ello, es im­posible asegurar los objetivos que impulsanla creación de la oficina del Contralor Gene­ral. Tal como dijo el Sr. Martin B. Madden, elprimer presidente del Comité sobre Apropia­ciones, después de la aprobación de la Ley delPresupuesto y Contabilidad de 1921, en apo ­yo de una resolución que dispon ía un comitéde esta naturaleza:

"He sentido, le diré al caballero de Virgi­nia, que es el eslabón que falta en nuestraorganización fiscal donde estamos débiles,donde debemos estar fuertes. Si tuviéra­mos un comité igual al que el caballeroha requerido nuestra atención, sería unamaravillosa ayuda para el Comité sobreApropiaciones en el estudio de problemasy la investigaci6n de hechos; le permitiríamantener en contacto estrecho con elcontralor general, y al contralor general

6 Col, A. J. V. Ourrell, Los principios V prácticas dB¡ sis­rllmll de control sobr, otof{JllmíBntos parlamentarios. Len­dres, 1917, p. 112.

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con los Comités de Gastos y Apropiacio­nes. Estoy seguro que podríamos organi­zar las erogaciones después de asignar eldinero, a fin de, por lo menos, mantenerdentro de la ley a todos los funcionariosdel gobierno que hacen gastos."7

Desafortunadamente, ni el Congreso ni lalegislatura de los estados han tomado hasta lafecha medidas para la creación de una depen­dencia de esta naturaleza.

E/ jefe de/ejecutivo comodireetorgenera/.Dentro del sector privado, al crearse una em­presa con operaciones de considerable impor­tancia, se piensa siempre en la necesidad deun funcionario -generalmente denominadodirector general- represente al consejo deadministración y se haga responsable directode la dirección y supervisión de la admi­nistración de la compañ ía.

Se precisa de este funcionario porque elconsejo de administración, al igual que laslegislaturas poi íticas, tiene únicamente sesio­nes intermitentes; porque sus miembros aun­que competentes para tramitar y aprobarasuntos de poi íticas generales, no poseen elespecializado conocimiento ni el tiempo paradirigir y controlar operaciones técnicas; yporque, si las diferentes partes de la maquina­ria administrativa han de operar con una inter­relación adecuada, deben estar sometidas auna dirección y control centrales.

Esta misma necesidad existe en los gobier­nos, cuyas operaciones son variadas y de granenvergadura. No obstante, ni en la Constitu­ción federal ni en las estatales existe un reco-

7 Registro del Congreso, diciembre 10. 1926.

nocimiento directo de tal necesidad. Afortu­nadamente, sin embargo, en el caso de nuestropropio gobierno nacional, el presidente havenido a tener mucho del carácter y faculta­des de un director general. Ello ha sido elresultado, en parte, de su facultad para desig­nar y remover a los funionarios administra­tivos, pero primordialmente del otorgamientoexpreso de autoridad que ha recibido del Con­greso para dirigir y controlar lasactividades dela administración.

En este sentido, la aprobación de la Leyde Presupuesto y Contabilidad de 1921, quedepositó en el presidente la responsabilidadde determinar qué peticiones deberían presen­tarse ante el Congreso para la autorización deprogramas y la erogación de fondos para surealización, fue de una fuerza especialmentedetermi nante.

Sin embargo, sólo en casos excepcionalesse h~ logrado algo semejanteen los estadosdela Unión. En ellos es usual que el pueblo elijaa muchos de los jefes de los principales servi­cios administrativos, con el resultado de queno son funcionarios subordinados al gober·nador ni están, generalmente, sujetos a sudirección y control. Más aún, donde la legisla­tura creó consejos y comisiones especiales,cuyos miembros fueron designados por elgobernador, es práctica común imponer aéstos, obligaciones traslapadas con la delibera­da intención de hacer imposible, a cualquiergobernador, controlar su composición. Final­mente, las legislaturas estatales adoptaron lapoi ítica de pemitir a los gobernadores menosfacultades administrativas que lasacostumbra­das en el gobierno nacional. Por éstas y otrascircunstancias, hoy día se hace un mayor es­fuerzo para operar nuestros gobiernos estata-

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les sin la ayuda de un director generala, almenos, de alguien con facultades afines. Prác­ticamente todos los exámenes de la adminis­tración estatal llevados a cabo en años recien­tes, llaman la atención sobre este punto y lacitan como uno de los mayores defectos ennuestro sistema de gobierno estatal.

Oficina de administración general. Elsimple otorgamiento al jefe del ejecutivo delas facultades de un director general dicepoco, a menos que al mismo tiempo se to­men medidas para dotarlo de los medios porlos cuales pueda cumplir con las obligacionesde ese cargo. Considerando sus muchas otrasobligaciones, es físicamente imposible para él,sin ayuda, familiarizarse con todos los detallesde la organización, actividades y métodos defuncionamiento de las numerosas unidadesoperativas, as í como mantenerse en contactodiario con sus operaciones y necesidades ycumplir sus responsabilidades en función de laformulación de directrices y la supervisión desu ejecución. Estos requerimientos pueden lo­grarse mejor a través de la creación de un ser­vicio especial, al que se podría llamar oficinade administración general, la cual, adscritadirectamente a la oficina del jefe del ejecuti­vo, actuaría como la dependencia a cuyo tra­vés éste realizaría sus obligaciones adminis­trativas. La necesidad de un servicio de estaíndole puede contemplarse con mayor clari­dad, si se da alguna indicación adicional sobrela naturaleza de sus obligaciones específicas.

El examen del carácter del trabajo realiza­do por las unidades organizativas que integranla rama administrativa de un gobierno, revelaque dicho trabajo encuadra en dos clases cla­ramente distinguibles: aquellas por las cualeslos servicios se habrán de realizar o son rea-

Iizados, a fin de que puedan existir y operarcomo organizaciones o instituciones, y aqué­llas que se realizan a fin de lograr los objeti­vos primordiales para los cuales han sido esta­blecidas. A falta de mejores términos, estasdos clases de actividades pueden denominarseinstitucionales y funcionales. Las activida­des institucionales abarcan trabajos talescomo el mantenimiento, cuidado y operaciónde la planta o edificio; el reclutamiento ymanejo del personal; la recepción, custodiay gasto de fondos; la elaboración de cuentas einformes, etcétera. Lasactividades funcionalesconsisten en el cumplimiento de obligacionesespeciales o técnicas que implican realizar eltrabajo para cuya ejecución se mantienen losservicios.

La diferenciación entre las actividadesinstitucionales y las funciones de los serviciosoperativos, es de importancia fundamentalsi se quiere asegurar una conducción eficientede los asuntos públicos. En primer lugar, es­tas dos clases de actividades difieren no úni­camente en relación con los objetivos en prode los cuales se están realizando, sino tam­bién en relación con su naturaleza esencial.Las actividades funcionales son especiales ytécnicas, y son diferentes para cada clase deservicio. En contraste, las actividades institu­cionales son similares, si no idénticas, en na­turaleza, para todos los servicios. Es impor­tante, por ende, que, hastadonde sea práctico,se efectúen de manera uniforme o estanda­rizada. Esto es conveniente no sólo en pro­vecho de la econom ía y de la eficiencia, sinotambién para que las operaciones de los dife­rentes servicios puedan mostrar cifras consoli­dadas de las operaciones. Especialmente esdeseable que haya uniformidad en relacióncon el registro e información de las cuentas.

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En segundo lugar, como resultado de esta si­militud en la naturaleza de las actividades ins­titucionales en todo el gobierno, y del deseode que se lleven a cabo de una manera uni­forme, se encuentra ventajoso en muchoscasos que su ejecución se encomiende a servi­cios centrales creados especialmente paraactuar en todas las unidades funcionales ope­rativas. Por último, algo que tiene una fuerzaespecial en esta materia es que las obligacionesdel jefe del ejecutivo, como director general,incidan en las actividades institucionales. Noes de esperar que un director general puedatener la competencia para dirigir y controlarlas variadas labores técnicas de los diferentesservicios operativos. Sin embargo, en él recáela responsabilidad de vigilar que la rama ad­ministrativa sea apropiadamente organizada yoperada como una institución.

Una oficina de administración generalbien organizada debería comprender seccioneso unidades subordinadas, cada una a cargo deun funcionario competente relacionado, almenos, con los siguientes asuntos: 1) finanzas;2) personal; 3) recursos materiales o abasteci­mientos; y 4) investigaciones. Cabe afirmarque, de éstas, la primera y la última son deespecial importancia. De todas las obligacio­nes que recaen en el jefe del ejecutivo como di­rector general, con mucho las más importan­tes son aquellas que vigilan los requerimientoslegislativos en cuanto a la recaudación y eldesembolso de los fondos públicos; la obser­vancia de la elaboración de los registros e in­formes adecuados sobre las transaccionesrealizadas; y anual o bianualmente, según elperiodo legislativo, la propuesta y presentacióndel presupuesto ante la legislatura, señalado suprograma laboral y financiero para el periodoque deberá financiarse. La realización del tra-

bajo de detalle involucrado en el cumpli­miento de estas responsabilidades, recaerásobre el jefe de la sección financiera. Debido ala naturaleza de sus obligaciones, el nombreque se da generalmente a este funcionarioes el de contralor, La sección de investiga­ción es importante, porque a través de ella eldirector de la oficina de administración gene­ral, actuando para el jefe del ejecutivo, puedehacer investigaciones detalladas sobre la formaen que las unidades operativas son organizadasy cumplen con sus obligaciones, las cuales sonesenciales si se pretende asegurar que la es­tructura de la rama administrativa y los mé­todos de trabajo empleados sean los más ade­cuados.

Un servicio tal es esencial si el jefe del eje­cutivo pretende cumplir adecuadamente susobligaciones como jefe de la administración,pero ni en el gobierno nacional ni en el de losestados se han tomado las medidas conducen­tes para que se establezca. Ya se observa,en el caso del gobierno nacional. que se hadado comienzo a la creación de la Oficina delPresupuesto. Sin embargo, esa oficina '10 tienemás competencia que la de actuar como unadependencia del presidente para la ejecucióndel trabajo detallado involucrado en la prepa­ración del presupuesto. La dirección y controlde la realización de otras actividades institu­cionales están encomendadas a otras depen­dencias. Pocas cosas contribuirían más a po­ner nuestro sistema total de administraciónnacional sobre una base más eficiente y eco­nómica, que la conversión de la actual Oficinadel Presupuesto en una oficina de administra­ción general, transfiriéndole las responsabili­dades relacionadas con la dirección y control.de las actividades institucionales del gobier­no, ahora dispersas entre varios servicios inde-

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pendientes. En los estados se aprecia unamenor conciencia de lo conveniente que resul­tarfa un servicio como el descrito y, comoconsecuencia, la necesidad de actuar en estesentido es mayor.