El resultado del presente trabajo, se realizó bajo la metodología de investigación

aplicada, en una práctica basada en diagnóstico, en la provincia del Gualivá –

Cundinamarca, Colombia, durante los años 2020 y 2021.

EL EMPRÉSTITO INTERNO COMO ALTERNATIVA DE FINANCIACIÓN PARA LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN POR LOS GOBIERNOS LOCALES

DE LA PROVINCIA DEL GUALIVÁ - DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - COLOMBIA

JAVIER ALBERTO LOMBANA ANGEL AUTOR

MAESTRÍA EN GOBIERNO DEL TERRITORIO Y GESTIÓN PÚBLICA

ANDRES FELIPE MORA CORTES

TUTOR

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES

INTERNACIONALES MAESTRÍA EN GOBIERNO DEL TERRITORIO Y GESTIÓN PÚBLICA

BOGOTÁ, JULIO DE 2021

2

Tabla de contenido 1. Resumen 3 2. Introducción 5 3. Marco contextual del problema de investigación 7 4. Marco de referencia 16 5. Metodología 38 6. Resultado 39 7. Propuestas 58 8. Conclusiones 59 9. Bibliografía 60 10 Anexos 64

3

1. Resumen El presente documento tiene como propósito, a través de un estudio de

investigación aplicada y justificada en una práctica basada en diagnóstico, lograr

Identificar las limitaciones que se presentan en la gestión de los gobiernos

locales de la provincia del Gualivá – Departamento de Cundinamarca, en la toma

de decisiones fiscales y gestión financiera en la contratación empréstitos

internos; así mismo, proponer estrategias que les permita considerar la deuda

pública como alternativa de financiación para la ejecución de los proyectos de

inversión consignados en los planes de desarrollo territorial.

Para efecto del estudio, se parte de los componentes y conceptos de reglas

de la política fiscal en la gestión financiera pública, en las que su implementación

y ejecución son primordiales para el equilibrio fiscal y desarrollo de los territorios:

el ingreso público, el gasto público, el presupuesto y la deuda pública. Siendo la

deuda pública, a través de los contratos de empréstitos internos, una alternativa

de financiación para la ejecución de los proyectos de inversión consignados por

los líderes políticos, en los planes de desarrollo de cada uno de sus periodos

administrativos.

En un contexto más amplio, se analizará el impacto de la situación fiscal en

la provincia del Gualivá, dada por la Emergencia Social y Ecológica decretada

por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020 y considerando que

el pasado 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud – OMS,

declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus – COVID-19 como una

pandemia; lo cual ha generado cambios significativos de la actividad productiva

en las regiones del país.

Palabras claves: provincia del Gualivá, empréstito interno, territorio,

descentralización, reglas fiscales, política fiscal, planes de desarrollo, finanzas

públicas, decretos, leyes, hacienda pública, covid-19.

4

Abstract

The present work is intended to identify limitations that arise in the management

of local governments in Gualivá province, located in Cundinamarca department.

Limitations related with making tax decisions and financial management in

contracting internal loans. Also, propose strategies that allow them to consider

public debt as a financing alternative for the execution of investment projects

included in the territorial development plans. Through a justified and applied

research study in a diagnostic-based practice.

For the study purpose, we start from the fiscal policy rules components and

concepts in public financial management. Considering its importance in the

implementation and execution to achieve the fiscal balance and development of

the territories: public income, public spending, the budget and public debt. Being

the public debt, through internal loan contracts, a financing alternative for the

execution of investment projects. Projects consigned by political leaders, in the

development plans of each of their administrative periods.

In a broader context, the fiscal impact situation in Gaulivá province will be

analyzed. Due to the Social and Ecological Emergency decreed by the National

Government through Decree 417 of 2020 and considering that on March 11,

2020, the World Health Organization - WHO, declared the current outbreak of

coronavirus disease - COVID-19 as a pandemic. Which has generated significant

changes in productive activity in the regions of the country.

Key words: Gualivá province, internal borrowing, territory, decentralization, fiscal

rules, fiscal policies, public state, development plans, public finances, decrees,

laws, covid-19.

5

2. Introducción

El ejercicio académico del presente trabajo de grado tiene como propósito a

través de un estudio de investigación aplicada, Identificar las limitaciones que se

presentan en la gestión de los gobiernos locales de la provincia del Gualivá –

Departamento de Cundinamarca, en la toma de decisiones fiscales y gestión

financiera para la contratación de empréstitos internos; así mismo, proponer

estrategias que les permita considerar la deuda pública1, a través de los

contratos de empréstitos internos2, como alternativa de financiación para la

ejecución de los proyectos de inversión consignados en los planes de desarrollos

territoriales por los líderes políticos, para sus periodos administrativos.

Igualmente, se pretende alinear el contenido de este, bajo los conceptos

revisados en la asignatura de Finanzas y Gestión Pública del Presupuesto, de

la Maestría en Gobierno y Gestión Pública Territorial, donde el manejo financiero

del Estado depende en gran medida de los recursos que pueda gestionar. Dicha

gestión adquiere unas características y dinámicas propias en las entidades

territoriales, que son resultado de las interrelaciones de aspectos políticos,

técnicos, económicos y jurídicos, orientados a la satisfacción de las necesidades

colectivas, y donde la gestión fiscal territorial asociada a la tributación, el

endeudamiento, la gestión presupuestal y los vínculos entre procesos de

planificación y los financieros son insumos relevantes para la toma de decisiones

por parte de las administraciones gubernamentales. Igualmente, la investigación

se articula en el eje del territorio y Descentralización, donde la deuda pública

1 La deuda pública, es un instrumento válido de financiación que tiene tanto el Gobierno Central, como los gobiernos departamentales y municipales, cuya destinación es el desarrollo de programas o proyectos y, en la mayoría de las oportunidades, el cubrimiento del déficit fiscal. La deuda se puede definir como el total de obligaciones que tiene del sector público, originadas en la contratación de empréstitos, internos y externos, que generan un pasivo reconocido frente al resto de la economía y que debe ser amortizado periódica y cumplidamente, (Machuca Sanabria, 2014). 2 Contrato de Empréstito Interno; tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional con plazo para su pago; para las entidades territoriales se rigen por lo señalado en el Decreto 1222 y 1333 de 1986 y sus normas complementarias (CONGRESO, 1993). Otra corriente doctrinal, considera que el empréstito es un contrato, el cual nace del acuerdo de voluntades entre un Estado y sus acreedores, generando entre las partes obligaciones recíprocas y además otorgando al acreedor la posibilidad de exigir al deudor el cumplimiento de sus obligaciones. (Arenas Uribe, 2000).

6

a través del contrato de empréstito forma parte de los componentes de la gestión

financiera pública por parte de las administraciones municipales.

La importancia de esta investigación radica, entonces, en el impacto a futuro

que puedan brindar las alternativas de financiación a través de la contratación

de los empréstitos internos en la gestión pública por los actores políticos de la

provincia del Gualivá, con efectos en la optimización de los ingresos y la

ejecución de proyectos de alto impacto social y económico en beneficio de la

población y del territorio.

En el marco de referencia, se da una mirada global de la política fiscal en

Colombia, en sus componentes, la estructura y reformas tributarias; el gasto

público; el balance fiscal; la deuda pública; y misiones fiscales relevantes

internacionales y nacionales; estas últimas con fines de estudiar, analizar,

debatir y proponer reformas estructurales y de política en las áreas de la

tributación, la fiscal y la deuda pública; cada una de las misiones contratadas

han evolucionado y transformado la dirección de la hacienda pública, tanto la

nacional como las territoriales.

En un contexto más amplio, se analizará el impacto de la situación fiscal en

la provincia del Gualivá, dada por la Emergencia Social y Ecológica decretada

por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020 y considerando que

el pasado 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud – OMS,

declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus – COVID-19 como una

pandemia; lo cual ha generado cambios significativos de la actividad productiva

en las regiones del país.

El trabajo de investigación, permite ver los componentes de la situación

financiera pública, que son esenciales dentro del marco normativo para

identificar las capacidades de endeudamiento de las entidades territoriales que

conforman la provincia del Gualivá; para ello, y alineado con el ejercicio

académico de la realización de una investigación de práctica basada en

diagnóstico, se tuvo en cuenta en la metodología de la misma, la aplicabilidad

en forma general de las técnicas documental y de campo.

Respecto a la técnica documental, se tuvo acceso a información relevante

publicada en la página del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

www.chip.gov.co, como también a las páginas de las entidades territoriales de la

provincia del Gualivá, para revisar y conocer el endeudamiento a través de

7

empréstitos contratado por dichas entidades para la financiación de los

proyectos de inversión durante las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020.

En lo relacionado con la técnica de campo, se optó por el instrumento de las

entrevistas. A pesar de los contratiempos y dificultades presentados, que se

dieron por las restricciones de la pandemia y las movilizaciones en el territorio,

se logró su realización en el periodo de tiempo entre mayo y junio de 2021,

aplicando el cuestionario a seis (6) secretarios de hacienda y a un asesor

financiero de la provincia de Gualivá; con este ejercicio de campo, se pretendió

indagar, identificar y conocer desde los aportes conceptuales de los directivos,

algunas limitaciones que se presentan en la gestión pública, para contratar

empréstitos internos con el sistema financiero local.

La importancia de esta investigación radica, entonces, en el impacto a futuro

que puedan brindar las alternativas de financiación a través de la contratación

de los empréstitos internos en la gestión pública por los actores políticos de la

provincia del Gualivá, con efectos en la optimización de los ingresos y la

ejecución de proyectos de alto impacto social y económico en beneficio de la

población y del territorio.

Como resultado de la investigación, se planteará una estrategia integral

alineada con los conceptos de instrumentos de política fiscal, gestión

administrativa y participación ciudadana, que motive a los gobiernos locales de

la provincia del Gualivá, a considerar, los contratos de empréstitos internos

como una adecuada alternativa de financiación para la ejecución y desarrollo de

los proyectos de inversión contemplados en sus planes de desarrollo.

3. Marco contextual del problema de investigación

3.1. Contexto El Departamento de Cundinamarca territorialmente está conformado por 15

subdivisiones o provincias en las cuales se agrupan los 116 municipios del

departamento. Una de ellas y donde se centra el análisis del estudio corresponde

a la provincia del Gualivá, la cual se encuentra integrada por doce municipios de

8

categoría sexta3, con una población aproximada de 99.310 habitantes, de los

cuales 2.281 corresponden a habitantes Etnia; el 60.11% de su población se

concentra en el área rural, (ver gráfica No.1 “Información Demográfica Provincia

del Gualivá”), (Plan de Desarrollo Departamental, Cundinamarca, 2020).

Según el Plan de Gestión Ambiental Regional 2001-2010, formulado por la

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, los municipios que la

conforman son: Albán, La Peña, La Vega, Nimaima, Nocaima, Quebradanegra, San Francisco, Sasaima, Supatá, Útica, Vergara y Villeta.

Su principal actividad socioeconómica, la agricultura (cultivos de caña, plátano,

banano, café y variedad de frutos cítricos), de la cual sobresale la producción y

comercialización de caña panelera, (CAR, 2004) y (Facatativá, 2018).

Gráfica No. 1, “Información Demográfica Provincia del Gualivá”

Elaboración propia, fuente de información (Plan de Desarrollo Departamental, Cundinamarca, 2020). También en el gráfico No.1, se observan algunas variables de cobertura

socioeconómica de la población de la provincia del Gualivá, acueducto con el

65,3%, alcantarillado 33,93%, los índices de competitividad provincial con el

3,91%, el PIB provincial del 2,9%, la educación básica 87,84% y el índice de

3 Municipios de categoría sexta: corresponden a aquellos con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales. Ley 617/2000.

9

necesidades básica insatisfecha del 13%. Lo anterior confirma el reto que para

la región significa la formulación de una agenda de proyectos económicos que,

además de crear dinámicas de generación de valor, brinden oportunidades

laborales de calidad para los habitantes del Gualivá, (CEPEC & Universidad del,

2011).

Entre 1993 y 2005, el porcentaje de población pobre de la Provincia de

Gualivá, medido por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)4, cayó 15,7%

puntos porcentuales, al pasar de 47,3% a 31,6%. Dicha disminución fue una de

las más significativas en Cundinamarca.

Sobre este punto es importante mencionar que las mejores condiciones de

vida en la Provincia de Gualivá se han dado en áreas urbanas, ya que en el

sector rural los avances no han sido significativos. Lo anterior se corrobora si se

analiza la tasa de pobreza por NBI al interior de la Provincia, dónde se hace

evidente que en los municipios con mayor porcentaje de población rural y más

desarticulados del circuito económico, como La Peña, Vergara, Útica y

Quebradanegra, aún se registran altos niveles de pobreza en la región, (ver

gráfica No. 2, Población pobre por Necesidades Básicas Insatisfechas en los

municipios de la provincia de Gualivá 1993 Vs 2005).

Gráfica No. 2 – Población pobre por NBI en los municipios de la provincia

del Gualivá.

Tomada de (CEPEC & Universidad del, 2011)

4 La metodología de NBI busca determinar, con ayuda de algunos indicadores simples, si las necesidades básicas de la población se encuentran cubiertas. Información tomada de la página web del Departamento Nacional de Estadísticas DANE, (CEPEC & Universidad del, 2011).

10

Según el informe del CEPEC (2011), se identificaron algunos obstáculos

que han dificultado la gestión de proyectos provinciales para la competitividad y

el desarrollo regional: en la Provincia de Gualivá, las mayores dificultades son,

en primer lugar, la falta de voluntad política para la gestión de proyectos

conjuntos, la corrupción, la ausencia de una visión compartida acerca de la

vocación económica de la Provincia, así como la ausencia de mecanismos y/o

instrumentos que faciliten la coordinación interinstitucional e intermunicipal, (ver

gráfica No.3), obstáculos que más dificultan la gestión de proyectos provinciales

para la competitividad y el desarrollo regional, (CEPEC & Universidad del, 2011).

Gráfica No. 3 – Obstáculos que más dificultan la gestión de proyectos

provinciales para la competitividad y el desarrollo regional.

Tomada de (CEPEC & Universidad del, 2011).

3.2. Planteamiento del problema de investigación

Dentro del escenario general expuesto, se analiza la baja dinámica

institucional en la ejecución de proyectos para la competitividad regional,

generada por las diferentes dificultades, como se observa en la gráfica No. 3,

especialmente por la baja disponibilidad de recursos financieros y la ausencia de

mecanismos y/o instrumentos que facilitan mayores apalancamientos en la

estructura fiscal en las entidades territoriales de la provincia del Gualivá. En tal

sentido, el propósito del tema de investigación, fue realizar un estudio de

11

investigación enfocado a identificar determinadas causas por las cuales los

gobiernos locales de la provincia de Gualivá, limitan o no toman como alternativa

de financiación los contratos de empréstitos internos5, para la ejecución de sus

proyectos de inversión consignados en los planes de desarrollo territoriales; el

mismo se realizó teniendo en cuenta información financiera base en un periodo

de tiempo de 2017, 2018, 2019 y 2020, al igual que la información cualitativa

resultado de la realización de las entrevistas a través de un cuestionario aplicado

a seis(6) secretarios de hacienda y a un(1) asesor financiero de las entidades

territoriales objeto de estudio. Con el resultado del estudio se pretende, plantear

algunas estrategias que contribuyan a que estos gobiernos consideren los

contratos de empréstitos internos como una alternativa de fuente de financiación

para apalancar la ejecución de sus gastos de inversión de alto impacto social y

económico.

Con base en el contexto informado y alineado al propósito del tema de

investigación, se plantea la siguiente pregunta del problema de análisis: ¿QUÉ ESTRATEGIAS IMPLEMENTAR PARA MOTIVAR A LOS GOBIERNOS LOCALES DE LA PROVINCIA DEL GUALIVÁ A CONTRATAR EMPRÉSTITOS INTERNOS COMO ALTERNATIVA DE FINANCIACIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE SUS PROYECTOS DE INVERSIÓN, EN EL MARCO DEL MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL VIGENTE Y LOS EFECTOS DEL COVID-19?

En definitiva, lo que trae la globalización en la gestión pública es que se

desplace la gobernabilidad nacional a los territorios locales y regionales, para

ejecutar o regular en un espacio determinado políticas públicas que redunden en

el desarrollo social, político, económico y cultura, de la población, tanto local

como nacional; es decir el cambio de modelo centralizado como alternativa para

atender con eficiencia las demandas de la población, acogiendo como mejor

opción la descentralización6 territorial (Villa Arcila, Urrea Duque, & Guio

Rodriguez, 2014).

5 Contrato de Empréstito Interno: tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional con plazo para su pago; para las entidades territoriales se rigen por lo señalado en el Decreto 1222 y 1333 de 1986 y sus normas complementarias (CONGRESO , 1993). 6 La descentralización es un proceso de reforma del estado compuesto por un conjunto de políticas públicas que transfieren responsabilidades, recursos o autoridad de los niveles más altos de gobierno a los más bajos (Departamentos, Distritos y Municipios) fortaleciendo la autonomía de los gobiernos locales. Se pueden identificar los siguientes tipos de autoridad

12

Bajo el entorno indicado, el caso de estudio se ubica en el eje del territorio,

en el sistema del modelo descentralizado; inicialmente se realizó un análisis

exploratorio con el fin de lograr identificar algunas causas observables que

limitan a las administraciones de los gobiernos locales de la provincia del

Gualivá, en el proceso de toma decisiones fiscales en la gestión financiera, para

contratar empréstitos internos como alternativa de financiación de deuda pública

en la ejecución de proyectos de inversión de alto impacto social y económico,

incluidos dentro de los planes de desarrollo territorial.

Desde una mirada general, los municipios de categoría sexta, no tienen un

músculo técnico y financiero importante (CHIP.GOV.CO, 2017, 2018, 2019 y

2020); a pesar, de que con sus ingresos directos e indirectos logran cubrir sus

gastos de funcionamiento, los excedentes o superávits de las vigencias, son

reducidos para ejecutar proyectos de inversión de alto impacto económico para

el desarrollo del territorio.

Actualmente, los municipios de la región del Gualivá, concentran su gestión

de consecución de recursos de financiamiento principalmente con la Nación o

nivel departamental. Sin embargo, estos recursos que se logran a través de

transferencias directas o de cofinanciación no son suficientes para ejecutar las

principales obras que se han contemplado por los administradores públicos en

los planes de desarrollo.

3.3. Objetivos Objetivo General Identificar limitaciones que se presentan en la gestión de los gobiernos locales

de la provincia del Gualivá, para las decisiones fiscales y gestión financiera en

la contratación empréstitos internos; con el fin de proponer estrategias que les

permita considerar la deuda pública como alternativa de financiación adecuada

para la ejecución de los proyectos de inversión consignados en los planes de

desarrollo territorial.

delegada en la descentralización: Administrativa, fiscal y política (Falleti, 2006).

13

Objetivos específicos

● Conocer a través de visitas y entrevistas aplicadas a actores

políticos (secretario de hacienda, asesores financieros) de la provincia

del Gualivá, las limitaciones que se presentan para contratar

empréstitos internos con el sistema financiero local, con lo cual, se

busca realizar un diagnóstico que brinde apoyo en la gestión pública

de los gobiernos locales de esta provincia.

● Plantear una estrategia integral alineada con los conceptos de

instrumentos de política fiscal, gestión administrativa y participación

ciudadana, que le ofrezca a los gobiernos locales de la provincia del

Gualivá, la oportunidad de considerar los contratos de empréstitos

internos como una adecuada alternativa de financiación para la

ejecución y desarrollo de los proyectos de inversión contemplados en

sus planes de desarrollo.

● Analizar la situación fiscal de los municipios de estudio, dentro del

marco del modelo de descentralización en Colombia y los posibles

efectos que generará el Covid-19, en materia de desempeño fiscal

dentro del territorio.

3.4. Tipo de investigación aplicada Las investigaciones prácticas basadas en diagnósticos, implican un

procedimiento llevado a cabo mediante encuestas, entrevistas o cuestionarios,

para establecer las necesidades o problemas que afectan un sector o una

situación de la realidad social y plantear propuestas de utilidad para las

instituciones, tales como: definir políticas institucionales, lineamientos,

producción de materiales, reglamentos específicos, herramientas técnicas

especializadas, mejores prácticas, entre otras, (Vargas Cordero, 2009).

En ese orden de ideas, la tipología de investigación aplicada que se

seleccionó para el desarrollo del caso de estudio de la temática del presente

trabajo, es la Práctica Basada en Diagnóstico, a través de la cual se plantea,

diseña y prueba una acción o intervención, para dar respuesta a una necesidad

específica en el territorio de la provincia del Gualivá, donde se observan

14

limitaciones en las decisiones fiscales y gestión financiera para contratar

empréstitos internos. La finalidad es proponer estrategias o acciones que les

permitan a los actores políticos considerar la deuda pública a través del contrato

de empréstito interno como una alternativa para apalancar su planeación y

gestión en el territorio, optimizando sus ingresos para la inversión social,

seguridad, crecimiento económico, desarrollo territorial y calidad de vida de sus

habitantes.

3.5. Eje curricular del programa El estudio del caso de investigación propósito del trabajo grado, del programa

de la Maestría en Gobierno del Territorio y Gestión Pública, se desarrolla a partir

de los conceptos propuestos en la asignatura de Finanzas y Gestión del

presupuesto de la entidades territoriales; se articula en el eje del territorio7 y

Descentralización, más específicamente en la deuda pública a través del

contrato de empréstito como uno de los componentes de la gestión financiera

pública.

Los cambios y las dinámicas de los procesos socioeconómicos, culturales y

políticos nacionales y regionales, se presentan por las transformaciones

enmarcadas en los pensamientos interrelacionados de la globalización,

descentralización y la modernidad, con notoria influencia de los actores locales,

dando paso a mayores expectativas en la capacidad transformadora de la

ejecución de estrategias para la producción y el desarrollo en los territorios

(Manzanal, Arzeno, & Nussbaumer, 2007).

Bajo este concepto la investigación pretende plantear una estrategia integral,

que motive a los gobiernos locales de la provincia del Gualivá a considerar los

contratos de empréstitos internos como una adecuada alternativa de financiación

para la ejecución y desarrollo de los proyectos de inversión contemplados en sus

planes de desarrollo.

7 Entendiendo territorio como la limitación de un espacio imaginario donde se articulan políticas públicas, el mercado, la actividad social, económica, religiosa y cultural de una población.

15

3.6. Justificación y propósito del estudio Se observa que las administraciones Locales de la provincia del Gualivá, no

utilizan el contrato de empréstito para financiar proyectos de inversión que se

han propuesto desarrollar en sus programas de gobierno; a pesar de la

capacidad de endeudamiento con las que cuentan sus Entidades Territoriales;

razón por la cual, los motivos que se tienen en cuenta, para realizar el presente

trabajo de investigación, es conocer las limitaciones en la decisión fiscal y gestión

financiera de estos municipios, para contratar empréstitos internos como una

alternativa de financiación en la ejecución de los proyectos de inversión,

especialmente en aquellos de impacto social y económico que incorporan las

administraciones de los gobiernos locales en los planes de desarrollo

territoriales.

La importancia de esta investigación radica, entonces, en el impacto a futuro

que puedan brindar las alternativas de financiación a través de la contratación

de los empréstitos internos en la gestión pública por los actores políticos de la

provincia, con efectos en la optimización de los ingresos y la ejecución de

proyectos de alto impacto social y económico en beneficio de la población y del

territorio.

4. Marco de referencia En el presente trabajo de investigación, se analiza y evalúa el empréstito

interno como alternativa de financiación, con el cual se pueden apalancar las

entidades territoriales para el desarrollo y ejecución de los programas de

inversión contemplados en los planes de desarrollo; más específicamente el

caso de estudio se desarrolla en la Provincia o Provincia del Gualivá del

Departamento de Cundinamarca, con el propósito de identificar limitaciones que

se presentan en la decisiones fiscales y gestión financiera por los actores

políticos de los gobiernos locales de dicha provincia, sobre la contratación de

deuda pública con el sistema financiero, especialmente la relacionada con el

contrato de empréstito interno, como alternativa de financiación para la ejecución

de los proyectos de inversión consignados en los planes de desarrollo territorial.

16

Un denominador común de las dificultades en materia de la política fiscal8

durante el siglo XX fueron los factores exógenos al manejo económico, como los

conflictos internos y externos, la situación económica internacional, así como los

importantes acontecimientos políticos internos, y, en general, las condiciones en

que se han desarrollado los procesos de decisiones políticas, (Junguito &

Rincón, 2004).

Se da una mirada global de la política fiscal en Colombia, en sus

componentes, la estructura y reformas tributarias; el gasto público; el balance

fiscal; la deuda pública; y Misiones fiscales relevantes internacionales y

nacionales. Así mismo, se puede observar que los diferentes gobiernos han

acudido a diferentes firmas consultoras, con la participación de miembros

nacionales internacionales, para estudiar, analizar, debatir y proponer reformas

estructurales y de política en las áreas de la tributación, la fiscal y la deuda

pública; cada una de las misiones contratadas han evolucionado y transformado

la dirección de la hacienda pública, tanto la nacional como las territoriales.

4.1. Mirada global de las finanzas públicas en Colombia para el siglo XX

4.1.1. La tributación en Colombia

Se puede considerar como uno de los principales componente o mecanismos

en las finanzas públicas, a través del cual se buscan los recursos fiscales por

vías impositivas (impuestos)9 y gravámenes (tasas)10 para el logro del

financiamiento de los gastos de inversión y funcionamiento que garanticen la

funcionabilidad y la dinámica del establecimiento público en bienes y servicios

8 Política Fiscal, hace alusión a las estrategias que utilizan las autoridades económicas centradas en la gestión y administración de los recursos del Estado, está en manos del Gobierno del país, controlar los niveles de gastos e ingresos mediante variables como los impuestos y el gasto público, (Cardenas S, 2020). 9 Impuesto, aporte obligatorio proveniente de la riqueza o los ingresos de una persona natural o jurídica para el servicio de los poderes públicos, (Cardenas S, 2020). 10 Tasa, es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación, (Corte Constitucional, 1994).

17

básicos para la población y para el desarrollo en la infraestructura de los

territorios y del país.

Las necesidades de los recursos fiscales para atender los déficits

sistemáticos del sector público o lograr la estabilidad de las finanzas públicas, es

un desafío que afronta la administración pública tanto nacional como territorial

generando la necesidad de llevar a cabo las reformas tributarias.

Colombia, se ha convertido en uno de los países con mayor variabilidad en

las reglas impositivas y gravámenes más elevados del contexto latinoamericano,

con sus reformas tributarias; este comportamiento tiene su origen en la compleja

estructura tributaria que se ha venido formando a través de los años,

convirtiéndose en un reto para la eficiencia técnica de los organismos

encargados del recaudo, a tal punto que se cuentan con más de 18 impuestos

de carácter nacional, más de 18 departamentales y más de 21 municipales,

(González & Calderón, 2002).

En la historia de Colombia se han hecho más de 50 reformas tributarias desde

1987, con el propósito que el país logre y mantenga una estabilidad de recaudo

en el corto, mediano y largo plazo, (anexo No.1 principales reformas tributarias

en Colombia), (Salazar Sierra, 2021).

En la estructura del sistema tributario en Colombia, el Gobierno Nacional

Central se encarga de recaudar los impuestos nacionales; la administración

descentralizada recauda los impuestos departamentales y municipales, con lo

cual se sigue el principio fundamental del funcionamiento de la democracia, en

cada nivel de gobierno, el poder legislativo es el encargado de aprobar los

cambios en materia tributaria, (Cárdenas S, 2020).

En la gráfica No. 4. Sistema tributario en Colombia, se visualiza de manera

general un mapa conceptual del sistema tributario en Colombia.

18

Gráfica No. 4, Sistema tributario en Colombia.

Elaboración propia, fuente de información (EITI, 2017).

4.1.2. El gasto público en Colombia Son muchas las tensiones y antecedentes en las finanzas públicas que se

han presentado a través de la historia de las diferentes administraciones del

gobierno, donde el gasto público11 ha sido el principal determinante en la

dinámica económica y fiscal de la Nación, para lo cual los mismos han tenido

que acudir a una serie de mecanismos y misiones de impacto fiscal para dar un

equilibrio a las finanzas pública; las reformas presupuestales adelantadas a lo

largo del siglo son parte de las estrategias a las que han tenido que acudir los

gobiernos para ajustar el gasto público tanto de inversión, funcionamiento y

servicio de deuda, y para reformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto,

(Junguito & Rincón, 2004).

También son relevantes en materia de las finanzas públicas, las decisiones

constitucionales y legales sobre las transferencias públicas del gobierno central

11 El gasto público representa el costo de las actividades del sector público que comprenden la producción y el suministro de bienes y servicios y las transferencias de ingresos, (subsidios principalmente), (Hernández Mota, 2009).

19

a los gobiernos territoriales y, de manera más general sobre las políticas de

descentralización; la decisión con mayor impacto en las transferencias

territoriales fue la fijada en la Constitución del 1991, se resalta las decisiones

sobre transferencias y hace evidente el papel que estas han jugado en el

incremento del gasto, (Junguito & Rincón, 2004).

4.1.3. El balance fiscal durante el siglo XX El autor evidencia cuatro periodos de grandes déficit en el balance fiscal: el

primero se dio como consecuencia de la Guerra de los Mil días; el segundo tiene

relación con la administración del presidente Rafael Reyes (1904 -1910),

presentó un desajuste fiscal provenientes de un ambicioso programa de obras

públicas; un tercer episodio de déficit fiscal, al comienzo de la década de los

ochenta, en la administración Turbay, como consecuencia del efecto combinado

de un programa deliberado de gasto de infraestructura (transporte, energía y

minas), financiado con crédito externo, y de un bajo crecimiento económico; un

cuarto período de déficit fiscal se presentó en la segunda mitad de los noventa,

por aumento del gasto por encima de los ingresos, especialmente relacionados

con gastos de funcionamiento e intereses de la deuda, (Junguito & Rincón,

2004). En el 2020 se estima que el déficit del Gobierno Nacional Central exceda

el 8% del PIB, el más alto de la historia, (Cárdenas S, 2020).

Podría decirse que se presenta un déficit fiscal cuando el Estado gasta más

dinero del que recibe dentro de una vigencia o un periodo fiscal determinado; es

decir el exceso del gasto del Estado; caso contrario cuando el ingreso total del

Estado es mayor al gasto se presenta un superávit fiscal.

El superávit o déficit primario es la diferencia entre los ingresos y los gastos

totales, excluyendo el pago de intereses sobre la deuda pública. Es útil porque

permite evaluar si los ingresos del gobierno, descontado sus gastos, alcanzan

para pagar los intereses sobre la deuda, o si, por el contrario, tiene que

endeudarse para ello. Si el gobierno tiene un déficit primario no logra pagar los

intereses con sus propios recursos. Para hacer sostenible la deuda, es decir,

para poderla pagar, es necesario generar un superávit primario, cuyo nivel

óptimo está determinado por el nivel de deuda preexistente, la tasa de interés y

la tasa de crecimiento económico, (Cárdenas S, 2020).

20

Respecto del balance fiscal de los entes territoriales, después de un fuerte

desequilibrio durante los años noventa, se puede decir que actualmente, las

finanzas de los departamentos y municipios muestran una estabilidad fiscal

superavitaria. Además de los recursos propios, los entes territoriales reciben

como ingreso las transferencias provenientes del Gobierno Central y los recursos

del Sistema General de Regalías-SGR, (Cárdenas S, 2020).

Con la expedición de las Leyes 136, 488 y 549 de 1999, la Ley 358 de 1997,

la Ley 617 de 2000 y la Ley de Responsabilidad Fiscal 819 de 2003, se han

logrado importantes avances en cuanto al fortalecimiento fiscal territorial,

(Cárdenas S, 2020).

Un elemento que altera constantemente el balance de las entidades

territoriales es el ciclo político. En este sentido, la cercanía a las elecciones

locales y regionales lleva a que los gobiernos territoriales gasten más para ganar

apoyos políticos. En los años previos a elecciones las entidades territoriales

presentan un balance fiscal negativo, explicado por un mayor gasto de inversión,

lo cual contrasta con los balances positivos que se observan en el resto de los

años, (Cárdenas S, 2020).

De otra parte, se da una mirada amplia sobre las reglas fiscales

subnacionales, consideradas como aquellas medidas adoptadas en Colombia

que de una u otra manera están orientadas a propender por la viabilidad fiscal y

la estabilidad económica de los gobiernos subnacionales, las cuales fueron

implementadas entre 1997 y 2003: ley 358 de 1997 (Ley de semáforos), Ley 488

de 1998 (fortalecimiento de los ingresos con la creación de varias sobretasas),

Ley 549 de 1999 (creación del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades

Territoriales – Fonpet), Ley 550 de 1999 (reestructuración de pasivos), Ley 617

de 2000 (racionalización del gasto) y Ley 819 de 2003 (responsabilidad fiscal

subnacional y creación del Marco Fiscal de Mediano Plazo – MFMP), (Pérez

Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021). En el gráfico No. 5, se

muestran las principales normas de disciplina fiscal subnacional, 1997-2003.

Estas medidas fiscales, buscan asegurar la sostenibilidad de las finanzas

públicas en Colombia, con lo cual diferentes gobiernos han acudido a firmas

consultoras, con la participación de miembros nacionales internacionales, para

estudiar, analizar, debatir y proponer reformas estructurales y de política en las

áreas de la tributación, la fiscal y la deuda pública; cada una de las misiones

21

contratadas han evolucionado y transformado la dirección de la hacienda

pública, tanto la nacional como las territoriales, dentro de ellas se relacionan

algunas como:

● Misión Kemmerer (1923 – 1930), como propósito principal la creación

del Banco Central (Banco de la República), también se aprobó la

legislación creando la Superfinanciera Bancaria, la Contraloría General de

la República (Ley 42 de 1923) y se elaboraron proyectos de ley

reformando el régimen impositivo y el régimen presupuestal, (Junguito &

Rincón, 2004).

● Misión de Banco Mundial, conocida como la Misión Currie, participar en las relaciones de créditos internacionales que estaba

otorgando el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento para

promover el desarrollo de la región, la creación de la Dirección de Crédito

Público en el Ministerio de Hacienda, (Junguito & Rincón, 2004).

● La Misión Taylor en 1965, se encargó de analizar 30 impuestos,

caracterizados por su baja eficiencia y difícil recaudo; dentro de su

principales objetivos fue recuperar los recaudos de impuesto a la renta y

complementarios y lograr su integración a nivel individual y empresarial,

(Departamento Nacional de Planeación, 2002); también se sugirió

trasladar a los departamentos la participación del gobierno en los

impuestos a licores y tabaco y fortalecer el impuesto a la gasolina,

(Junguito & Rincón, 2004).

● La Misión Musgrave en 1971, proporcionó una visión independiente de

la problemática fiscal del país; esta concluyó que existía un desbalance

en la estructura tributaria, donde el impuesto a la renta estaba 60% por

encima del promedio de otros países de América Latina, mientras los

impuestos indirectos estaban 50% por debajo de éste. La misión

recomendó al gobierno encaminar su política hacia el fortalecimiento del

sistema de los impuestos indirectos, (Departamento Nacional de

Planeación, 2002).

● Misión de Finanzas Públicas Bird- Wiesner de 1981, tenía como

propósito central introducir un nuevo entendimiento del gasto público, que,

sin desconocer la importancia de los ingresos, enfatice la eficiencia con la

22

que se asignan, transfieren y emplean los recursos públicos, (Fernández

Delgado , 1994).

● Misión Finanzas Intergubernamentales en Colombia, conocido con

el informe Bird-Wiesner, en el cual se formulan varias recomendaciones

específicas encaminadas a fortalecer las finanzas de las regiones y de los

municipios y aumentar su grado de autonomía política; otros de los

componentes aconsejados fue la elección popular de alcaldes, que en

efecto comenzaría a practicarse en 1988, (Moncayo Jiménez, 2002).

● Misión del Ingreso Público, tenía como propósito analizar los

factores estructurales y coyunturales que debilitaron las finanzas públicas

en la última década. También revisar la equidad, la eficiencia y la

competitividad internacional de la estructura tributaria, (Fedesarrollo ,

2003).

Gráfico No. 5, Principales normas de disciplina fiscal en Colombia

Elaboración propia, fuente de información, (Pérez Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios,

2021).

23

4.1.5. La deuda pública colombiana Dentro de un contexto general, ha comienzos del siglo XX, Colombia había

heredado una deuda pública externa significativa resultante de los empréstitos

contratados a través de bonos desde la independencia; y otras obligaciones

internas derivadas de la colocación de bonos; otros grandes episodios de

endeudamiento se dieron en los años veinte con la contratación de deuda

externa, en los años treinta con la moratoria, a partir de los años sesenta con el

crédito multilateral, en los setenta con el crédito de la banca comercial

internacional, en los años ochenta con la crisis de la deuda Latinoamericana y a

partir de los años noventa con el crecimiento sin precedente de la deuda interna

y externa, (Junguito & Rincón, 2004).

Sobre el endeudamiento interno cabe destacar que ha tenido tres

componentes principales a través del tiempo: 1). Créditos con emisión del banco

central; 2). Los bonos forzosos y/o subsidiados; y 3). Colocación de deuda

interna, desde el comienzo de los noventa se abrió paso al crédito interno a

través de crédito de tesorería- TES, de inversiones institucionales con los bancos

(contrato de empréstito) y fondos privados de pensiones o proveedores. El periodo de 1990 al 2003, tiene especial trascendencia en el proceso de

descentralización en la nueva constitución de 1991; los artículos 356 y 357,

relacionados, respectivamente con el situado fiscal, dirigido a financiar los

sectores de educación y la salud, estableciendo las transferencias del situado

fiscal conforme a la Ley 60 de 1993, (Junguito & Rincón, 2004).

A partir de 1990, la deuda pública comenzó a registrar un elevado crecimiento

como reflejo de la acumulación de altos déficits fiscales, que coincidieron con la

profundización de la descentralización ligada a la nueva Constitución, la cual

pasó del 13,2% del PIB 1995 al 44,8% en 2002; las entidades territoriales

registran un sobreendeudamiento entre 1993 y el 2000, efectos de los cambios

que trajo la Constitución en términos del desarrollo del mercado de deuda

soberana, (Pérez Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021). Los

niveles de deuda cayeron entre los años 2003 y 2012 hasta llegar a 34,5% del

PIB, pero las crisis presentadas y muy especialmente la devaluación del peso

hizo que volviera a escalar. De hecho, el saldo neto de la deuda externa del

gobierno nacional pasó del 9,3% del PIB en 2013 a 15,6% del PIB en 2018

24

debido a que durante ese mismo lapso se registró una fuerte depreciación de la

moneda. En el año 2018 la deuda bruta del Gobierno Central representó el 50,6%

del PIB, el autor estima que la deuda llegará a 65% de PIB en 2020 como

resultado del mayor déficit para enfrentar la crisis económica asociada al Covid-

19, (Cárdenas S, 2020).

De acuerdo con la literatura, la deuda pública total de los Gobiernos

Subnacionales registra un aumento a partir de la primera mitad de los noventa

(1990 -1995), con un aumento sostenido de la deuda interna al pasar de 2,2% al

6,2% del PIB durante el mismo periodo. El crecimiento de la deuda interna se dio

por la mayor garantía que le ofrecían los gobiernos subnacionales al sistema

financiero, a través de los recursos recibidos por transferencias, (Pérez

Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021).

Cabe resaltar que los entes territoriales tienen la posibilidad de llevar a cabo

operaciones de endeudamiento mediante la emisión de bonos y la contratación

de crédito (empréstitos), los cuales deben contar con el aval de los

correspondientes Concejos (municipios) y Asambleas (Departamentos). Pero

adicionalmente el artículo 364 de Constitución Política también previó una

restricción a esta facultad ya que el endeudamiento no debería superar la

capacidad de pago, ley 358 de 1997, y el cumplimiento de las normas de

disciplina fiscal subnacionales aplicables, (Pérez Valbuena, Ricciulli Marín,

Bonet Moron, & Barrios, 2021).

De todas maneras y a causa de la crisis originada por el aislamiento

decretado para prevenir el contagio por el COVID-19, han aumentado los

argumentos a favor de una reforma a las reglas de sostenibilidad fiscal

subnacional para Colombia, las cuales han mostrado que han sido exitosas en

sus objetivos de reducción del gasto, control del endeudamiento y fortalecimiento

de los ingresos de municipios y departamentos. Sin embargo, estas normas no

consideraron en su reglamentación inicial, estrategias para enfrentar choques

exógenos que afectaran significativamente los ingresos de las entidades

territoriales, y que llevaran a la imposibilidad de cumplir con las estrictas

restricciones de gasto y deuda. Igualmente, el autor, expone que ninguna

reglamentación que se hubiera considerado habría sido suficiente ante una crisis

como la enfrentada por la actual pandemia del COVID-19. Es así, que, frente a

un escenario sin la suficiente flexibilidad, en Colombia se expidió́ el Decreto 678

25

del 20 de mayo de 2020, el cual reglamenta la suspensión temporal de las reglas

fiscales subnacionales con el fin de facilitar a las entidades territoriales conjurar

parte de la actual crisis, (Pérez Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios,

2021).

4.2. Descentralización en Colombia

Lo que se pretende con la descentralización es legitimar el Estado,

descongestionar administrativamente el Gobierno Central, mejorar la

administración del Estado, acercar la administración al ciudadano, limitar el

poder del gobierno central, involucrar en las tareas del gobierno a otros sectores,

facilitar un desarrollo territorial equilibrado, apoyar la planificación económica,

incorporar zonas y regiones marginadas, mejorar el uso de los recursos

humanos, económicos, y físicos, controlar mejor el territorio, mejorar el cobro de

impuestos, racionalizar las inversiones del gobierno central, neutralizar

presiones de grupos regionales, evitar las emigraciones hacia las ciudades, en

sí emprender un proceso de transformación del modelo económico imperante, a

través de los actores políticos de los gobiernos locales, (Villa et al., 2014).

El proceso de descentralización en América Latina incluye tres dimensiones:

● Descentralización política, refiere a la elección directa de gobernantes en las unidades subnacionales y el fortalecimiento de su legitimidad y la

autonomía que tiene para decidir sobre asuntos de interés propio de

impacto territorial, (Vásquez Cárdenas & Montoya Brand, 2016).

● Descentralización fiscal, consiste en la distribución de recursos desde

el gobierno central a los gobiernos subnacionales, la misma propendía por

garantizar a las entidades territoriales un mínimo de recursos para la

debida atención en sus nuevas competencias y el cumplimiento de sus

funciones, dando una mayor autonomía a los gobiernos subnacionales,

aprovechar las fuentes de riqueza propias y promover tanto la eficiencia

como la rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos, entre

otros, (Villa et al., 2014).

26

● Descentralización administrativa, implica la asignación de

competencias a las unidades subnacionales; siguiendo el criterio de

¨asignación y provisión de los municipios, seguimiento y control a los

departamentos, y la definición y diseño de políticas y estrategias al

gobierno central¨, (Villa et al., 2014); la mayoría de países

latinoamericanos han descentralizado, los servicios de salud y educación

básicos, servicios públicos domiciliarios, infraestructura, transporte y

ordenamiento del espacio físico, (Vásquez Cárdenas & Montoya Brand,

2016).

Uno de los aspectos centrales observados en América Latina, tiene que ver

con el proceso de descentralización fiscal desde el gobierno central hacia niveles

inferiores de gobierno (Jiménez, Juan Pablo; Ruelas, Ignacio, 2016); que para

los años ochenta, esta visión de descentralización permitiría mayor eficiencia en

la asignación de los bienes públicos hacia una población local territorialmente,

buscando mejorar los canales de participación ciudadana, la responsabilidad

política y de rendición de cuentas (Jiménez, Juan Pablo; Ruelas, Ignacio, 2016).

La Constitución Política de Colombia, de 1991, en su artículo 1, define a

Colombia dentro del modelo de estado descentralizado transfiriendo recursos y

competencias del nivel central hacia los niveles territoriales locales.

¨Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de

República Unitaria, Descentralizada con autonomía de sus entidades

territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto

de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que

la integran y en la prevalencia del interés general¨, (CONGRESO, DE LA

REPÚBLICA COLOMBIA, 1991).

En este proceso de descentralización en Colombia, se destacan los limitados

recursos, la poca capacidad técnica y administrativa de los entes territoriales y

las inequidades en término de desarrollo y dotación de recursos. También se

hace referencia a otro aspecto importante que tiene que ver con el proceso de

autonomía territorial, desde el inicio no hubo reglas de juego claras en términos

de sostenibilidad de las finanzas de los gobiernos subnacionales, situación que

27

se vio reflejada en aumentos acelerados en los niveles de deuda, gasto y déficit,

(Pérez Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021).

Bajo este lineamiento, en la descentralización del territorio, para el caso de

estudio de investigación, se da una mirada a la gestión a los gobiernos locales

de las ET de la provincia del Gualivá, para identificar limitaciones que afectan

las decisiones fiscales y gestión financiera pública, relevantes para el desarrollo

territorial, especialmente lo relacionado con la deuda pública en la contratación

del empréstito interno, como alternativa de financiación para desarrollar y

ejecutar proyectos de inversión alto de impacto social y económico de los

territorios.

4.3. Hacienda Pública

El hacendista Gerhard Colm (1955)12, describe la Hacienda Pública como la

disciplina que “estudia la forma en que se logran los objetivos del sector público

a través de los medios de ingresos y gastos públicos, dirección de la

administración de la deuda y las transacciones correspondientes. De forma

específica estudia la manera en que se toman las decisiones por el sector público

y la forma en que son realizadas y controladas. Su ámbito de análisis se asienta

sobre las numerosas ciencias tradicionales¨, (Restrepo, 2015).

Unos de los objetivo fundamentales de la Hacienda Pública es ocuparse de

las finanzas públicas, dentro de sus principales componentes están: la

redistribución, la estabilidad, el desarrollo económico institucional del Estado; y

la provisión de bienes y servicios colectivos; es decir, en su proceso de reforma,

y evolución la hacienda pública ya no solamente se entiende con asuntos

relacionados con los ingresos y gastos públicos, sino que la disciplina se viene

ampliando a otros campos, como la regularización económica y la políticas

ambientales sobre las políticas públicas, (Restrepo, 2015).

Su principal componente son las finanzas públicas que tiene objeto central la

administración de los bienes y servicios colectivos que no pueden suministrarse

a través de los mecanismos normales y condiciones del mercado, debido a que

los instrumentos normales de mercado no resultan idóneos para suministrar

12 Gerhard Colm (1987-1968), alemán, economista y científico financiero.

28

eficientemente los llamados bienes colectivos, que según la terminología de

Musgrave, la pueden distinguir en dos tipos de bienes colectivos, las

necesidades sociales y los bienes meritorios, (Restrepo, 2015).

4.4. El Contrato de empréstito interno

En los últimos años, varios países de América Latina, en especial aquellos

más descentralizados, como Colombia, fortalecieron los mecanismos de

coordinación y control del endeudamiento local territorial, los cuales se vieron

reflejados en resultados fiscales ligeramente positivos durante la última década,

con reducciones sustanciales de la deuda local territorial promedio, pasando

durante los últimos diez años de niveles de deuda cercanos al 9% en 2004 al 4%

del producto interno bruto para el 2015, aproximadamente, (Jiménez & Ruela,

2016).

También se evidencia en el contexto económico y fiscal de Colombia, para

los años 2018 y 2019, pronósticos favorables, dada las buenas relaciones con

los socios comerciales, especialmente Estados Unidos, la zona de euro y los

países de América Latina; es así, como se espera una baja en la tasa de interés,

descenso de la inflación que repunte en mayor confianza industrial, comercial y

de consumo, al igual que incentivos a la inversión, un mejor uso de los recursos

productivos, la preservación del poder adquisitivo de los hogares y una favorable

dinámica del crédito, el consumo y la inversión, que sin lugar a dudas repercute

positivamente al desarrollo territorial local, (Estudio Económico , 2018).

De otra parte, la temática del caso estudio implicada en los contratos de

empréstitos internos, como alternativa en las decisiones fiscales y gestión

financiera para subvencionar proyectos de inversión establecidos en los planes

de desarrollo territoriales, estará enmarcada bajo la normativa legal establecida

en el proceso de contratación de deuda pública para contratos de empréstitos

internos con el sistema financiero local rigiéndose por lo señalado en el Decreto

1222 y 1333 de 1986 y sus normas complementarias, según el caso, (Jiménez,

2006).

29

4.5. Aspectos Legales del endeudamiento territorial

Se define el siguiente marco legal dentro del proceso de contratación de

deuda pública territorial, así:

1. Constitución Política, art. 354: El endeudamiento interno y externo no

puede superar la capacidad de pago, en caso de que esta supere la

capacidad de pago, se requiere autorización del MHCP.

2. Decreto 2681 de 1993: Son operaciones de crédito público los actos o

contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos,

bienes y servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales

la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago.

3. Ley 358 de 1997: Controlar los niveles de endeudamiento, los créditos se

deben destinar a gastos de inversión o a financiar procesos de

reestructuración administrativa. Con esta Ley se fija los indicadores de

capacidad de pago, que corresponde a flujo mínimo de ahorros

operacional que permite cumplir en todos los años el servicio de la deuda.

4. Decreto 696 de 1998 ( Reglamentado por la Ley 358 de 1997): Los

créditos de corto plazo podrán destinarse a fines distintos a inversión,

siempre y cuando sean cancelados con recursos diferentes del crédito y

dentro de la misma vigencia que se contraten, (DECRETO 696 DE 1998,

s.f.)

5. Decreto 610 de 2002 (Reglamentado Ley 358 de 1997): Establece el

sistema obligatorio de calificación de capacidad de pago para las

entidades descentralizadas del orden territorial, (DECRETO 610 DE 2002,

s.f.).

6. Ley 617 de 2000; Artículo 68, permite endeudamiento para procesos de

reestructuración administrativa con línea Findeter; Artículo 76, no se

pueden titularizar rentas por un periodo superior al de Gobernador o

Alcalde respectivo; Articulo 80, restringe ayudas de la Nación y

empréstitos a la entidad territorial que incumpla los límites de la Ley 617

de 2000; Artículo 90, las entidades financieras no pueden otorgar créditos

a entidades territoriales que incumplen limites de ley 617 de 2000, sin la

previa suscripción de un plan de desempeño en los términos establecidos

30

en la Ley 358 de 1997 y sus disposiciones complementarias, (LEY 617,

2000).

7. Ley 715 de 2001: Modificó la base para calcular el ahorro operacional, no

se debe tener en cuenta en el ingreso y en el gasto, los recursos del SGP

en educación, Asignaciones Especiales y Salud, (LEY 715 DE 2001, s.f.).

8. Ley 795 de 2003: El artículo 114 derogó los artículos 4 y 5 de la Ley 358

de 1997, es decir ya no existe la instancia de endeudamiento intermedio

– semáforo amarillo, (LEY 795 DE 2003, s.f.).

9. Ley 819 de 2003: Artículo 14, la capacidad de pago se analizará para toda

la vigencia del crédito; Artículo 15, reglamentó los créditos de tesorería

para financiar insuficiencias temporales de caja, sin que superen la

doceava de los ingresos corrientes (Ley 358 de 1997); Artículo 16, desde

enero de 2005 todos los departamentos, distritos y municipios de

categoría especial, 1 y 2 requieren concepto de la calificadora de riesgos

para nuevo endeudamiento, (LEY 819 DE 2003, s.f.).

10. Ley 1483 de 2011, Vigencias Futuras: Los montos por vigencias que se

comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias

futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que

sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento,

teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los

presupuestos de las vigencias afectadas con los gatos aprobados de

manera anticipada, (LEY 1483 DE 2011 VIGENCIAS FUTURAS, s.f.).

4.6. Una mirada general en cambios de las principales cuentas de los Gobiernos Subnacionales por efecto de la Pandemia Covid-19 en Colombia.

Literatura preliminar en investigaciones sobre los efectos de la pandemia

Covid-19, han buscado dilucidar las consecuencias económicas y sociales

generadas por la crisis, los autores del documento de trabajo -Economía

Regional y Urbana, hacen referencia al informe del CEDE (2020), el cual

determina que cerca de nueve millones de personas son las más vulnerables

en esta crisis por estar vinculadas a actividades que son afectadas por las

causas de los cierres preventivos; por ejemplo el estudio proyectó pérdidas

31

cercanas al 10% del PIB, principalmente jalonadas por sectores económicos que

desarrollan actividades de difícil virtualización, (Pérez Valbuena, Ricciulli Marín,

Bonet Moron, & Barrios, 2021).

Desde el punto de vista regional y sectorial, los efectos y consecuencias

económicas que se han presentado, dada las medidas de aislamiento

preventivo, han generado pérdidas billonarias representadas entre el 0,5% y el

6,1% del PIB, dadas la desaceleración productiva y desempleo debido al cierre

de las empresas de diferentes sectores obedeciendo a los aislamientos

preventivos obligatorios por el Covid-19; dentro de los sectores más afectados,

se destacan los relacionados con alojamiento y servicios de comida, actividades

inmobiliarias, construcción, cultura, turismo y el comercio.

Las pérdidas en las finanzas de los gobiernos subnacionales, se evidencia en

las reducciones y cambios de las cuentas, en escenarios generalizados, donde

los ingresos de los municipios y departamentos disminuyeron en forma

significativa desde el inicio de la pandemia, presentando su punto más bajo a

partir del segundo trimestre del 2020, especialmente a razón de las profundas

reducciones en los ingresos tributarios. Del mismo modo, los gastos de

funcionamiento de las entidades territoriales presentaron contracciones que se

vieron reflejadas en mayor medida en los gastos generales. Los gastos de

inversión no fueron ajenos a tales disminuciones, en donde casi la totalidad de

sectores se vieron afectados por el aislamiento obligatorio decretado por el

Gobierno Nacional, con excepción de sectores como la salud y educación tanto

en municipios como en departamentos, y adicionalmente en sectores como

servicios públicos, prevención y atención de desastres, promoción del desarrollo

y fortalecimiento institucional en el caso de los municipios, (Pérez Valbuena,

Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021).

El autor, basado en informes de la DAF(MHCP-DAF,2020), valora posibles

efectos generados de las implicaciones de la pandemia sobre la situación fiscal

y financiera de las entidades territoriales; prevé en el corto plazo problemas de

liquidez causados por reducciones en el ingreso y mayores presiones en el

gasto, (Pérez Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021).

En cuanto a la reorientación de los recursos, de acuerdo con lo establecido en

el Decreto 461 de 2020, son las rentas con destinación específica por acto

administrativo y legal las que se incluyen para este propósito, excluyendo

32

recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), Sistema General de

Regalías (SGR), recursos de juego y azar, y los derivados del monopolio de

licores. En términos de su utilidad en la cobertura de la caída de los Ingresos

Corrientes de Libre Destinación (ICLD), bajo el escenario moderado, los recursos

reorientados podrían cubrir completamente la caída, mientras que bajo los otros

dos, los recursos adicionales no alcanzarían a cubrir la totalidad de dicha caída,

(Pérez Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021).

Las caídas en los ICLD son heterogéneas por tipo de entidad territorial, en

donde los municipios capitales y los departamentos son los que enfrentan las

más fuertes disminuciones, en comparación con los municipios no capitales. La

razón es la alta dependencia de transferencias de estos últimos que los hace

menos susceptibles por tener menores niveles de ICLD; es el caso de los

municipios de la provincia de Gualivá, que por su tamaño poblacional (inferior a

10.000 habitantes) y sus ingresos corrientes de libre destinación anuales no

superan los quince mil salarios mínimos legales mensuales y los mismos son

clasificados en categoría sexta, conforme a la ley 617 de 2000, (Pérez Valbuena,

Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021).

Para el caso de la ley 358 de 1997, que considera los límites en los

indicadores de sostenibilidad y solvencia, encontró que, bajo ninguno de los tres

escenarios (moderado, intermedio y estresado), las entidades territoriales

enfrentarían incumplimientos generalizados en los indicadores; lo cual obedece

a la buena salud fiscal en términos de deuda, ya que los autores encontraron

que, por ejemplo solo tres de los 711 gobiernos subnacionales con algún tipo de

deuda, excedían los límites de sostenibilidad y ninguno excedía los de solvencia

al cierre de 2019. Sin embargo, la capacidad de endeudamiento sí se vería

reducida en forma significativa si se tiene en cuenta que antes de la pandemia

del COVID-19 la disponibilidad de endeudamiento estaba alrededor de los $30

billones, y bajo los diferentes escenarios, moderado, intermedio y estresado,

pasaría a $25.3, $19.0 y $12.7 billones, respectivamente.

Dentro del contexto que se menciona y con motivo de la crisis económica y

social originada por el COVID-19, se han aumentado los argumentos a favor de

una reforma a las reglas de sostenibilidad fiscal subnacional para Colombia, las

cuales han mostrado que han sido exitosas en sus objetivos de reducción del

gasto, control del endeudamiento y fortalecimiento de los ingresos de municipios

33

y departamentos. Sin embargo, estas normas no consideraron en su

reglamentación inicial, estrategias para enfrentar choques exógenos que

afectarán significativamente los ingresos de las entidades territoriales, y que

llevarán a la imposibilidad de cumplir con las estrictas restricciones de gasto y

deuda. Es así, que, frente a un escenario sin la suficiente flexibilidad, en

Colombia se expidió́ el Decreto 678 del 20 de mayo de 2020, el cual reglamenta

la suspensión temporal de las reglas fiscales subnacionales con el fin de facilitar

a las entidades territoriales conjurar parte de la actual crisis, (Pérez Valbuena,

Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021).

Algunas de las posibles medidas que podrían incluirse en una futura reforma

estructural: (1) flexibilización de los créditos de tesorería como medida para

solventar la liquidez; (2) posibilidad por parte de las de las entidades territoriales

de renegociación de la deuda que se tenía al cierre del periodo antes del choque,

y poder obtener un periodo de gracia para el pago de la deuda pública; y (3)

flexibilización temporal de la asignación de propósito general de inversión

forzosa del SGP.

Mas específicamente en lo relacionado con las reglas fiscales, los autores

mencionan la necesidad de incluir cláusulas de escape que permitan que las

medidas funcionen en forma contracíclica: (1) posibilidad de adquirir créditos con

las entidades financieras, sin autorización del MHCP, ante el incumplimiento de

los límites de solvencia y sostenibilidad establecidos en la Ley 358 de 1997; (2)

posibilidad de modificación temporal del limite de sostenibilidad establecido por

la Ley 358 de 1997 con el fin de mejorar la autonomía en la capacidad de

endeudamiento (recomiendan pasar del 80% al 100% el cociente entre saldo de

deuda y los ingresos corrientes), y además suspender el cumplimiento del limite

de solvencia; (3) suspender el requerimiento de suscripción de un plan de

desempeño y de la restricción del apoyo financiero de la Nación en el caso de

que las entidades territoriales superen el limite de gasto establecido en la Ley

617 de 2000; (4) suspender temporalmente la reclasificación de las entidades

territoriales ante disminuciones de los ICLD que lleven a las entidades

territoriales a superar los límites de gasto establecidos en la Ley 617 de 2000,

(Pérez Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Morón, & Barrios, 2021).

34

5. Metodología El trabajo de investigación desarrollado en una práctica basada en diagnóstico se ubica en el eje del territorio. Armonizado con el ejercicio

académico, se tuvo en cuenta en la metodología de esta, la aplicabilidad en

forma general de las técnicas documental y de campo. Inicialmente se realizó,

un análisis exploratorio (anexo II - Árbol del problema), con el fin de lograr

identificar algunas causas y efectos observables que limitan a las

administraciones de los gobiernos locales de la provincia del Gualivá, en el

proceso de toma decisiones fiscales en la gestión financiera, para contratar

empréstitos internos como alternativa de financiación, en la ejecución de

proyectos de inversión enmarcados en los planes de desarrollo.

En una segunda fase y alineado con la técnica documental, se tuvo acceso

a información relevante publicada en la página del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público www.chip.gov.co, como también a las páginas de las entidades

territoriales de la provincia del Gualivá, caso de estudio, donde se revisaron los

componentes de la situación financiera pública (presupuesto, ingresos, gastos,

deuda pública), esenciales dentro del marco normativo fiscal, con el ánimo de

identificar las capacidades de endeudamiento, así mismo, conocer el nivel

endeudamiento con empréstitos internos, de dichas entidades territoriales. La

verificación y análisis de la información (análisis financiero), se llevó a cabo en

los periodos de tiempo de las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020.

En una tercera fase, se realizó el trabajo de campo (técnica de campo); se

optó por el mecanismo de entrevista, la cual, busca con su realización indagar,

identificar y conocer, limitaciones que se presentan para la contratación

empréstitos internos con el sistema financiero local, soportando de igual manera

el resultado mostrado por la técnica documental.

La población objetivo para la aplicación de la entrevista eran los 12

secretarios de hacienda y/o asesores financieros de las entidades territoriales de

la provincia del Gualivá. Debido a las movilizaciones y paros nacional del

segundo trimestre de 2021, se dificultó realizar las entrevistas de manera

presencial y encontrar disponibilidad en las agendas de algunos de los miembros

a entrevistar; motivo por el cual, está actividad se llevó a cabo de manera remota,

aplicando la entrevista a 6 secretarios de hacienda y a un asesor financiero.

35

6. Resultado

Alineado con la técnica documental, se tuvo acceso a información relevante

publicada en la página del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

www.chip.gov.co, como también a las páginas de las entidades territoriales de la

provincia del Gualivá, caso de estudio, para revisar los componentes de la

situación financiera pública (presupuesto, ingresos, gastos, deuda pública),

esenciales dentro del marco normativo fiscal, con el ánimo de identificar las

capacidades de endeudamiento, así mismo, conocer el nivel endeudamiento

con empréstitos internos de dichas entidades territoriales. La verificación y

análisis de la información (análisis financiero), se llevó a cabo en los periodos de

tiempo de las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020. 6.1. Análisis Financiero En la tabla No. 1, se presenta los presupuestos y las ejecuciones del total de

los ingresos por cada una de las entidades territoriales, para las vigencias

observadas, 2017, 2018, 2019 y 2020, respectivamente; donde se refleja la

panorámica del volumen de los recursos percibidos de las fuentes de ingresos

que la conforman, principalmente, los ingresos corrientes, transferencias y

recursos de capital. También se observa en la tabla No.1, el comportamiento en

las variaciones para cada vigencia del total de los ingresos y sus respectivas

ejecuciones.

En el consolidado, los ingresos de la provincia del Gualivá, logró

cumplimientos del 81%, 86%, 95% y 91% para los años 2017, 2018, 2019 y 2020,

respectivamente, y variaciones anuales en las ejecuciones del 6%, 11% y -4%,

respecto de cada vigencia.

36

Tabla No. 1 – Ingresos por municipio provincia del Gualivá.

Elaboración propia, fuente de información (SISTEMA CHIP, SISTEMA CHIP, 2019).

Es importante anotar, para el año 2020, el resultado del cumplimiento en la

ejecución presupuestal, así como la variación respecto del año inmediatamente

anterior del 91% y -4% respectivamente, se enmarca dentro de los efectos

económicos y sociales generados por la crisis de la pandemia Covid-19;

tomando como base información de los autores (Pérez et al., 2020), la

desaceleración productiva y desempleo debido al cierre de las empresas de

diferentes sectores obedece a los aislamientos preventivos obligatorios por el

Covid-19; dentro de los sectores más afectados, se destacan los relacionados

con alojamiento y servicios de comida, actividades inmobiliarias, construcción,

cultura, turismo y el comercio.

En el mismo contexto en relación con los impactos de la pandemia, las

pérdidas en las finanzas de los gobiernos subnacionales, se evidencia en las

reducciones y cambios de las cuentas, en escenarios generalizados, donde los

ingresos de los municipios y departamentos disminuyeron en forma significativa

desde el inicio de la pandemia, presentando su punto más bajo a partir del

segundo trimestre del 2020, especialmente a razón de las profundas reducciones

en los ingresos tributarios. Del mismo modo, los gastos de funcionamiento de las

entidades territoriales presentaron contracciones que se vieron reflejadas en

mayor medida en los gastos generales. Los gastos de inversión no fueron ajenos

37

a tales disminuciones, en donde casi la totalidad de sectores se vieron afectados

por el aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional, (Pérez

Valbuena, Ricciulli Marín, Bonet Moron, & Barrios, 2021).

Respecto de los gastos totales, tabla No. 2, se observa el comportamiento

presupuestal del total de los gastos, sus compromisos(ejecuciones) para las

vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020, respectivamente, donde se puede analizar

que la ejecución presupuestal del total de los gastos se mantuvo por debajo del

objetivo para cada vigencia, con cumplimientos del 65%, 83%, 89% y 76%

respectivamente, con variaciones anuales del cumplimiento de las ejecuciones

del 27%, 7% y -14% respecto a la vigencia inmediatamente anterior. La principal

destinación de los gastos está representada por

Tabla No. 2 – Gastos de los municipios del Gualivá.

Elaboración propia, fuente de información (SISTEMA CHIP, SISTEMA CHIP, 2019).

Ahora bien, conforme a la información suministrada en la tabla No. 3A y 3B ,

se observa, que los gastos totales ejecutados (compromisos) de la provincia del

Gualivá, se comportan así: A). Para la vigencia 2019, ascienden a un total

promedio de $216.924 millones, de los cuales $189.048 millones corresponden

a gastos de inversión diferentes sectores (Infraestructura, Educación, Salud,

Seguridad, entre otros); es decir que dichos gastos de inversión ejecutados

participan con el 87% del total de los gastos ejecutados de la provincia; un 12%

38

corresponden a gastos de funcionamiento; y sólo el 1% corresponde al servicio

de la deuda; B). Para la vigencia 2020, los gastos totales ejecutados ascienden

a un total promedio de $149.534 millones, de los cuales $123.262 millones

corresponden a gastos de inversión diferentes sectores (Infraestructura,

Educación, Salud, Seguridad, entre otros); es decir que dichos gastos de

inversión ejecutados participan con el 82% del total de los gastos ejecutados de

la provincia; un 16% corresponden a gastos de funcionamiento; y sólo el 2%

corresponde al servicio de la deuda; lo que lleva a analizar, que para las dos

vigencias observadas menos del 2% de los gastos de inversión de la provincia

del Gualivá, son financiados con recursos de deuda pública.

Tabla No. 3 A y 3 B – Detalle de los gastos de la provincia del Gualivá.

Elaboración propia, fuente de información (SISTEMA CHIP, SISTEMA CHIP, 2019). Con lo anterior y dando mayor consistencia al planteamiento del problema,

se muestra en la tabla No. 4 y gráfica No. 6, la relación de los 12 municipios que

39

conforman la provincia del Gualivá, con el histórico de la deuda pública

contratada a través de empréstitos internos para los años observables (2017,

2018, 2019 y 2020), y se analiza que la misma, no supera en promedio los $5.457

millones de pesos promedio para las cuatro vigencias observadas, jalonada

principalmente por los endeudamientos contratados de los municipios, La Vega

$3,285 millones; Villeta $3.200 millones y Sasaima $973 millones.

Otras de las particularidades que se analizan, son los tipos de inversiones

que se financian con los recursos del contrato de empréstito y las condiciones

financieras de plazo y tasas, que, si bien aportan al bienestar social de la

comunidad, no reflejan altos impactos para el desarrollo social y económico de

la entidad territorial.

Tabla No. 4 – Detalle de la deuda por municipios de la provincia del Gualivá.

Elaboración propia, fuente de información (SISTEMA CHIP, SISTEMA CHIP, 2019).

40

Gráfica No. 6 – detalle de la deuda por municipios de la provincia del Gualivá.

Elaboración propia, fuente de información (SISTEMA CHIP, SISTEMA CHIP, 2019).

Entrando más al detalle en las normas de disciplina fiscal de cada uno de los

municipios de la provincia del Gualivá, se pretende mostrar la capacidad de

endeudamiento con base a los indicadores de Ley 358 de 1997; de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política de Colombia; el

endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de

pago13, (CONGRESO DE LA REPÚBLICA, COLOMBIA, 1997).

En el gráfico No. 7, se detallan los límites establecidos de cumplimiento de la

Ley 358/97, en sus respectivos indicadores de sostenibilidad y solvencia, con el

propósito de identificar la capacidad de endeudamiento de las entidades

territoriales.

13 Se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones, (CONGRESO DE LA REPÚBLICA, COLOMBIA, 1997; DECRETO 696 DE 1998, 1998).

41

Gráfico No. 7 – Indicadores Ley 358/97

Elaboración propia, fuente de información ley 358 de 1997. Sostenibilidad: Indicador reglamentado por la ley 358 de 1997, mide el

nivel de la deuda respecto de los ingresos de libre destinación14.

Solvencia: indicador reglamentado por la ley 358 de 1997, relaciona los

intereses de deuda que se pagan durante una vigencia con el ahorro

operacional (ingresos menos gastos).

Respecto de la regulación para el acceso a operaciones de crédito por parte

de los gobiernos subnacionales se establecieron tres criterios. El primero hace

referencia en que la capacidad de pago no supere el 40% y el indicador

sostenibilidad sea inferior al 80%, caso en el que no se requiere autorización del

Ministerio de Hacienda para la contratación de nuevos crédito; un segundo

escenario es aquel en que la capacidad de pago se encuentra entre el 40% y el

60% y que la sostenibilidad se encuentre por debajo del 80%, situación en la

cual los entes territoriales requieren autorización para el endeudamiento por el

Ministerio de Hacienda, siempre que el saldo de la deuda de la vigencia

inmediatamente anterior no hubiera aumentado a una tasa superior a la meta de

inflación; un tercer escenario es cuando la capacidad de pago exceda el 60% y

14 Ingresos Corrientes de Libre Destinación- ICLD: Son los ingresos tributarios, no tributarios y transferencias que no tienen destinación específica dada por la Constitución, la Ley o Acto Administrativo (Ordenanza o Acuerdo), Ley 617 de 2000, artículo 2, Ley 1551 de 2012, Artículo 6.

42

el indicador de sostenibilidad supera el 80%, caso en el que, sin condiciones

adicionales, los entes territoriales deberán pedir autorización para nuevo

endeudamiento al Ministerio de Hacienda, (Pérez Valbuena, Ricciulli Marín,

Bonet Moron, & Barrios, 2021).

Descrito lo anterior, se analiza en la tabla No. 5, que el 100% de los

municipios de la provincia del Gualivá, cumplen en los límites de los indicadores

de sostenibilidad y solvencia (capacidad de endeudamiento) establecidos

conforme a la Ley 358 de 1997, sin que ninguno de ellos supere el 80% y 40%

respectivamente; con lo cual se ve la oportunidad de tomar como opción de

financiación para los proyectos de inversión dentro de los planes de inversión, el

contrato de empréstito interno.

Tabla No. 5 – Indicadores de capacidad de endeudamiento – Municipios de

la provincia del Gualivá.

Elaboración propia, fuente de información (SISTEMA CHIP, SISTEMA CHIP, 2019).

En tal sentido, con los datos financieros revisados de las entidades

territoriales de la provincia Gualivá, y analizados los componentes del árbol de

problema, se pueden resaltar características especiales que podrían dificultar la

consecución de recursos disponibles financieros para la ejecución de la gestión

pública de los gobiernos locales y cumplir con los compromisos de los proyectos

de inversión de los planes de desarrollo territoriales.

43

6.2. Análisis entrevistas

En lo relacionado con la técnica de campo, se optó por el mecanismo de

entrevista con la aplicación de un cuestionario (Anexo III – cuestionario de

entrevista), con su realización se pretendió indagar, identificar y conocer,

limitaciones que se presentan para la contratación empréstitos internos con el

sistema financiero local, de igual manera soportar el resultado obtenido de la

aplicación de la técnica documental.

La entrevista se aplicó a seis Secretarios de Hacienda de los municipios de

Albán, Nimaima, Nocaima, Quebrada Negra, Sasaima y La Peña. De igual

manera se entrevistó un asesor financiero en Hacienda Pública de la provincia

del Gualivá.

Los resultados obtenidos a las preguntas del cuestionario son los siguientes:

● El 71.4% de los entrevistados, consideran importante la contratación de

empréstitos para financiar los proyectos del plan de desarrollo.

● El 71.4% de los entrevistados, conocen el conjunto de medidas o normas

de responsabilidad Fiscal Subnacional y el 100% de estos, manifiestan la

necesidad de la aplicabilidad de las normas fiscales para la contratación

de empréstitos internos con el sistema financiero es definitivamente

necesario; el 28,6% restante manifestó no conocer a fondo las normas de

responsabilidad fiscal subnacional.

44

● El 57.1% de los entrevistados considera muy probable que su entidad

territorial contrate empréstito para financiar los proyectos de inversión,

mientras el 14.3% lo considera nada probable.

● El 57.1% de los entrevistados está de acuerdo, que el contratar

empréstito como alternativa de financiación le ha permitido a la

administración municipal realizar obras contempladas en el plan de

desarrollo; un 28.6% no opinó que no aplica y solo el 14.3% respondió

muy de acuerdo.

45

● En las cuatro últimas vigencias el 57.1% de los municipios entrevistados

han contratado deuda pública mientras que el 42.9% no han contratado

empréstitos.

● El 100% de los municipios que han contratado deuda pública o

empréstitos como alternativa de financiación lo han hecho solo una vez.

● Los recursos propios y cofinanciados son las alternativas más destacadas

en estos municipios para financiar la ejecución de los proyectos de

inversión con el 71%, mientras que solo el 14.3% de los entrevistados

tiene como fuente de financiación los recursos de empréstitos internos

con entidades financieras.

46

● En el caso de que las finanzas de los municipios entrevistados muestran

capacidad de endeudamiento, el 57.1% consideran muy probable el

contratar empréstito interno con entidades financieras, mientras que 14%

lo considera nada probable.

● El 42.9% de los entrevistados está satisfecho con la asesoría que les

brindan las entidades financieras sobre el portafolio de deuda pública,

mientras que el 28.6% está poco satisfecho, consideran que pueda haber

más información, acompañamiento, voluntad e interés de parte de las

entidades financieras en las convocatorias que se hacen para contratar

empréstitos.

47

● El 71.4% de los entrevistados conoce las condiciones de las líneas de

crédito que ofrece el sistema financiero, destinadas a ser fuente de

financiación para los proyectos de inversión del plan de desarrollo de las

entidades territoriales. Sin embargo, aunque la mayoría tiene presente

estas líneas de crédito afirman que es importante tener mayor asesoría

sobre el portafolio que ofrecen.

● El 85.7% de los entrevistados considera que es definitivamente necesario

tener asesorías del sistema financiero para conocer sobre las líneas de

financiación y sus condiciones. Para la mayoría es importante tener mayor

conocimiento en las diferentes opciones y condiciones de crédito (líneas,

tasas, plazos, periodos de gracia y garantías).

48

● El 71.5% de los entrevistados califica como excelente, muy bueno y bueno

el nivel confianza que le dan las entidades financieras para tramitar

contratos de empréstito como alternativa de financiación, mientras que el

28.3% lo califica como regular.

● El 42.9% de los entrevistados toma una posición neutral ante los

programas de capacitación por parte del gobierno central para la entidad

territorial, sobre recursos disponibles destinado a la financiación de

49

proyectos de inversión y que se canalizan a través del sistema financiero

local; manifiestan que falta mayor comunicación y socialización por parte

del gobierno central sobre los programas de capacitación.

● El 57.1% de los entrevistados conocen las condiciones y características

de las líneas y recursos disponibles de crédito, asignados por el gobierno

nacional, para atender la reactivación económica local, dentro del marco

de la emergencia económica, social y ecológica, mientras que el 42.9%

no tiene presente esta información.

50

● El 100% de los entrevistados afirman que la entidad territorial no ha tenido

que contratar deuda dentro del marco de la emergencia económica, social

y ecológica.

● El 71.4% de los entrevistados, manifiestan que la entidad territorial se

encuentra gestionando contratos de empréstito interno dentro del marco

de la emergencia económica, social y ecológica del covid-19.

51

● Según los entrevistados, los principales motivos por lo que sus entidades

territoriales no contemplarían contratar deuda pública como alternativa

para financiar proyectos de inversión del Plan de Desarrollo Municipal

son:

○ Las elevadas tasas de interés.

○ Que no se ofrezcan periodos de gracia y plazos amplios para el

pago de la deuda.

○ Que el municipio no tenga la capacidad de pago.

○ Desconocimiento de los beneficios que genera la deuda en las

condiciones para el cumplimiento de las metas y objetivos del Plan

de Desarrollo Municipal.

○ Consideran que son municipios pequeños y al contratar

endeudamiento les exige comprometer vigencias futuras

impactando negativamente la ejecución de proyectos de

administraciones respectivas.

○ Son reacios o tienen miedo de endeudar a la entidad territorial por

el mismo desconocimiento en las condiciones de financiación a

través de empréstitos.

7. Estrategia integral para aprovechar el empréstito interno como alternativa para financiar los proyectos de inversión en las entidades territoriales de la provincia del Gualivá

Con los resultados, del análisis financiero de los componentes de gestión

financiera pública (presupuesto, ingresos, gastos, deuda pública) de las

entidades territoriales de la provincia del Gualivá, y de las de las entrevistas

aplicadas, se plantea una estrategia integral focalizada bajo tres pilares, Más

+tributación, Más +Gestión Administrativa y Más +Participación Comunitaria

(ver gráfica No. 8), que permita a las administraciones municipales de la

provincia del Gualivá, tener elementos fiscales para considerar el contrato de

empréstito interno como una alternativas de financiación que puede ser

favorable en la toma de decisiones para el desarrollo de los gastos de

inversión.

52

Gráfico No. 8, estrategia integral para aprovechar el empréstito interno

como una alternativa de financiación.

Elaboración propia, planteamiento de la estrategia integral.

Más + Tributación

● Se hace necesario que las entidades territoriales de la provincia del

Gualivá, cuenten con una dinámica regulada de su estructura tributaria

para la generación de los tributos municipales, es decir, disponer de

mecanismos que contribuyan a fortalecer la cultura del pago de los

impuestos, propendiendo por un mayor recaudo de recursos propios.

Dicha gestión redundará al fortalecimiento de los índices de eficiencia,

sostenibilidad y solvencia, permitiendo de esa forma que la entidad

territorial pueda verse motivada a considerar dentro de su gestión fiscal

en el plan de desarrollo territorial, la alternativa de financiar los proyectos

de inversión a través del contrato de empréstito interno.

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53

● Dentro del marco del modelo descentralizado fiscal, es necesario

pensar sobre la importancia que le deben dar las entidades territoriales al

fortalecimiento de sus recursos propios, articulando la carga fiscal

impositiva en el territorio con las reformas de la estructura tributaria

nacional. Para los municipios caso de estudio, se observa que buena

parte de los ingresos percibidos corresponden a transferencias desde el

gobierno central con destinaciones específicas (Sistema General de

Participaciones) y su ejecución en los gastos de inversión se limita. En tal

sentido, lo que se busca, es que haya más posibilidades de desarrollo,

mayor recaudo de recursos propios y mejores indicadores de capacidad

de endeudamiento y esto solo se dará con la gestión en el fortalecimiento

de la estructura tributaria, por ejemplo, para el caso de los municipios de

la provincia del Gualivá donde su principal actividad y desarrollo

económico depende principalmente del sector agropecuario, sería

entonces estimular el impuesto a la tierra, por que ello daría más

recursos propios al municipio.

Más + Gestión administrativa

● Se plantea, realizar programas de capacitación relacionados con el

manejo de los instrumentos de gestión financiera pública, dirigidos a

alcaldes, secretarios de hacienda y asesores financieros; el contenido de

las capacitaciones debe estar enfocado al conocimiento de las reglas

fiscales subnacionales, al desempeño de la hacienda pública, al manejo

del contrato de empréstito y al marco legal de endeudamiento de las

entidades territoriales.

● Enriquecer la comunicación y las alianzas financieras entre la entidad

territorial y el sistema financiero local, donde se pueda brindar asesoría y

acompañamiento de valor, en las alternativas y condiciones financieras

de deuda disponibles para las entidades territoriales. Se propende por

que las administraciones municipales conozcan y puedan valorar las

oportunidades que existen en el mercado financiero para la contratación

de los empréstitos internos.

54

● Se plantea para los secretarios de hacienda y asesores financieros,

contar con la disponibilidad de una herramienta técnica que le permita

desde la gestión fiscal, realizar los cálculos de capacidad de

endeudamiento de las entidades territoriales de categoría sexta.

Más + Participación Comunitaria

● Más presupuestos participativos; articular con la comunidad la

financiación de los gastos de inversión contemplados en el plan de

desarrollo territorial; se percibe de gran relevancia, socializar con la

comunidad la financiación de proyectos que se consideren como valiosos,

de impacto para el desarrollo social y económico del territorio. También,

la comunidad debe conocer de las diferentes alternativas de financiación

que pueden existir para ejecución de los proyectos de inversión, al igual

que puedan valorar las condiciones y términos que ofrece el sistema

financiero para la consecución de recursos a través del contrato de

empréstito interno. La importancia que se da a la participación

comunitaria; es lograr una mayor legitimidad y que la gente esté motivada

y respalde el endeudamiento con el pago oportuno de los tributos

municipales.

● Más rendición de cuentas, es responsabilidad de la administración

municipal fomentar un gobierno abierto a la ciudadanía, brindando a

través de un diálogo de valor información confiable y transparente sobre

los resultados de las metas y objetivos propuestos en el plan de desarrollo

municipal. Para nuestro caso de estudio, la comunidad deberá estar

informada del manejo y desarrollo de los proyectos que se ejecutan con

recursos del empréstito.

8. Conclusiones y hallazgos

● Para la realización estudio del presente trabajo, se partió de los

componentes y conceptos de reglas de la política fiscal en la gestión

financiera pública, en las que su implementación y ejecución son

primordiales para el equilibrio fiscal y desarrollo de los territorios: el

55

ingreso público, el gasto público, el presupuesto y la deuda pública.

Siendo la deuda pública, a través de los contratos de empréstitos internos,

una alternativa de financiación para la ejecución de los proyectos de

inversión consignados por los líderes políticos, en los planes de desarrollo

de cada uno de sus periodos administrativos.

● Se pretendió alinear el contenido de este trabajo, bajo los conceptos

revisados en la asignatura de Finanzas y Gestión Pública del

Presupuesto, de la Maestría en Gobierno y Gestión Pública Territorial,

donde el manejo financiero del Estado depende en gran medida de los

recursos que pueda gestionar, orientados a la satisfacción de las

necesidades colectivas.

● Con el desarrollo de esta investigación se pudo identificar algunos

motivos o situaciones que limitan a los gobiernos locales de la provincia

del Gualivá a contratar empréstitos internos como alternativa de

financiación para la ejecución de proyectos de inversión, para lo cual, se

propuso plantear una estrategia integral focalizada en tres pilares: 1). Más

tributación, enfocada en la línea estratégica de gestión en finanzas

públicas en sus componentes relevantes del ingreso público, el gasto

público, la deuda pública y el presupuesto; 2). Más gestión administrativa,

alineada con el conocimiento y aplicación eficiente de reglas fiscales

subnacionales, hacienda pública territorial y 3). Más participación

comunitaria, dándole alta relevancia a la rendición de cuentas y a la

socialización de los proyectos de inversión.

● Para llevar a cabo el trabajo de técnica documental, sobre el análisis

de la gestión financiera de los municipio de la provincia del Gualivá, fue

relevante contar con acceso a la información, publicada en la página del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público www.chip.gov.co, como también

la consulta a las páginas de las entidades territoriales de la provincia del

Gualivá, se pudo revisar los componentes de la situación financiera

pública, esenciales dentro del marco normativo fiscal, también se pudo

conocer sobre la capacidad de endeudamiento y el nivel de

endeudamiento con empréstitos internos de dichas entidades territoriales.

● Realizado el trabajo de campo a través de la aplicación del mecanismo

de entrevista se pretendió indagar, identificar y conocer, limitaciones que

56

se presentan en las administraciones municipales de la provincia del

Gualivá para la contratación empréstitos internos con el sistema

financiero local, dando como resultado los siguientes hallazgos:

✔ Las elevadas tasas de interés.

✔ Que no se ofrezcan periodos de gracia y plazos amplios para el pago

de la deuda.

✔ Que el municipio no tenga la capacidad de pago.

✔ Desconocimiento de los beneficios que genera la deuda en las

condiciones para el cumplimiento de las metas y objetivos del Plan de

Desarrollo Municipal.

✔ Consideran que son municipios pequeños y al contratar

endeudamiento les exige comprometer vigencias futuras impactando

negativamente la ejecución de proyectos de administraciones

respectivas.

✔ Son reacios o tienen miedo de endeudar a la entidad territorial por el

mismo desconocimiento en las condiciones de financiación a través de

empréstitos.

✔ ̈...La deuda pública, es considerada importante, pero la mayoría de

los mandatarios … ven la deuda como algo no tan bueno …por lo que

no le dan la importancia necesaria…no se conocen a profundidad las

reglas fiscales para contratación de empréstitos … dicha información

no es tan detallada en las regiones… poco se conoce sobre su

manejo… los alcaldes son reacios o tienen miedo a contratar

empréstitos dado el desconocimiento sobre de las condiciones y

beneficios que se ofrecen…¨, (Secretarios de Hacienda, 2021).

✔ ¨… muy probable, tomará deuda si se les dan a conocer todas las

líneas que se tienen, los beneficios y alcances que lleguen a generar

la contratación de los empréstitos en la ejecución de los proyectos del

plan de desarrollo…¨, (Secretarios de Hacienda, 2021).

✔ ¨… no he trabajado un contrato de empréstito, en la actual

administración no se ha contratado deuda… hay que sacar tiempo

para aprender sobre la deuda pública … sí, queremos pedir un

empréstito para la construcción de un colegio, ya que el actual está

57

deteriorado, pero nos preocupa la periodicidad para el pago de la

deuda… no conozco sobre normas de responsabilidad fiscal…¨,

(Secretarios de Hacienda, 2021).

✔ ¨… se financia con algunos recursos que da la gobernación… por tema

de la pandemia los ingresos tributarios se han visto disminuidos… y

teniendo en cuenta que la actividad económica principal del municipio

es la agricultura…esto nos ayuda a apalancarnos económica y

socialmente…¨ , (Secretarios de Hacienda, 2021).

✔ ¨… no contemplamos tomar deuda, porque no queremos incumplir, no

se quiere dejar con deuda a la siguiente administración… tasas

financieras elevadas… por temor a que el municipio no tenga o se

quede sin capacidad de pago…¨, (Secretarios de Hacienda, 2021).

● En el presente trabajo de investigación, se analiza y evalúa el empréstito

interno como alternativa de financiación, con el cual se pueden apalancar las

entidades territoriales para ejecutar los programas de inversión

contemplados en los planes de desarrollo.

● En un contexto general, el marco de política fiscal en Colombia, nos

ayuda a comprender los conceptos y componentes de la gestión financiera,

la estructura tributaria, el ingreso público, el gasto público, la deuda pública

y el presupuesto; también comprender las misiones fiscales a las que han

acudido los diferentes gobiernos para estudiar, analizar, debatir y proponer

reformas estructurales y de política en las áreas de la tributación, la fiscal y

la deuda pública; evolucionado y transformado la dirección de la hacienda

pública, tanto la nacional como las territoriales.

● En el marco de referencia los componentes de las finanzas públicas,

ingreso público, gasto público, deuda pública y presupuesto permiten definir

los objetivos y teorías fiscales, sociales y económicos que requiere el

Estado para constituir y administrar el patrimonio público en pro de satisfacer

necesidades colectivas; sin embargo podría percibirse que la administración

territorial se queda corta en comprender dichas lógicas fiscales, dado que

son teorías que se plantean a nivel mucho más macro, por lo cual, se

considera aceptable la participación comunitaria del nivel territorial para la

toma de decisiones financieras responsable; es decir, poder escuchar la voz

y sentir las verdaderas necesidades socioeconómicas del pueblo.

58

● Este trabajo de investigación motivado en la disciplina de las Finanzas y

Gestión Pública del Presupuesto, vislumbra en la gestión pública territorial

un camino con muchas oportunidades por explorar en la hacienda pública;

es permitirse a los involucrados en las dinámicas de la gestión financiera

abanderarse de la ejecución eficiente de los componentes de la gestión

fiscal subnacional para construir y aportar en colectivo al desarrollo

socioeconómico del territorio.

● Finalmente se plantean las siguientes preguntas, que ayudarían a nutrir

de información y respuestas del contenido del presente trabajo: ¿cómo

mejorar la capacidad de solvencia en las entidades territoriales de la

provincia del Gualivá?, ¿cómo articular de manera efectiva los

componentes de la gestión financiera pública…?, ¿qué estrategia se podría

plantear para articular las necesidades financieras de las entidades

territoriales de la provincia del Gualivá con la entidad territorial

departamental y nacional…?

59

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63

10. Anexos

10.1. Anexo I. principales reformas tributarias en Colombia

64

Fuente: documento, (Junguito & Rincón, 2004);

65

10.2 Anexo II. Árbol del Problema

EL EMPRESTITO INTERNO COMO ALTERNATIVA DE FINANCIACIÓN POR LOS GOBIERNOS LOCALES DE LA PROVINCIA DEL GUALIVÁ - DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA

EfectoEstructural FaltadeplaneaciónyGestióndelosactorespolíticos

enelterritorio

InoperanciaeimproductividadenlaejecucióndeobrasyproyectosdeinversiónenlosPD

EstancamientodeldesarrolloSocialyeconómicodelasET

Bajaejecucióndeproyectosdeimpactosocialyeconómicoenelterritorio

EfectosIndirectos

EfectosDirectos

InconvenientesenlaadministracióndelosingresosdelasET.

IncumplirobjetivosdelosPlanesdeDesarrolloPD

Recursosescasosparaejecutarobras,contempladosenelPD

Problema

InsolvenciaEconómicadelasET

LIMITACIONES EN LAS DECISIONES FISCALES DE LA GESTION FINANCIERA POR LOS GOBIERNOS LOCALES DE LA PROVINCIA DEL GUALIVA, PARA CONTRATAR EMPRESTITOS INTERNOS COMO ALTERNATIVA DE FINANCIACION EN LA EJECUCION DE PROYECTOS DE INVERSION.

Desconocimientodebeneficiosyventajasdelafinanciacióncondeudapública

Desaprovechamientodelascondicionesfinancieras,paracontratardeuda

pública

LosproyectosdelosPD,sefinancianconlosrecursosescasos(ingresosdirectos)delasET.

DesconfianzadelasET,frentealendeudamientoconelsistemafinanciero

CausasDirectas

CausasIntermedias

Escasa capacidad de endeudamiento Desatención de los Asesores Financieros de las ET, para percatarse de las condiciones

financieras de la deuda pública.

Pocas estrategias de divulgación del sistema financiero.

Desconocimientos de las condiciones financieras en líneas de crédito para las ET.

Ejecucióndeproyectosdeinversiónconbajoimpactosocialyeconómicosenlas

ET

Debilidades en conocimientos financieros de los actores.

Diferencia en decisiones políticas de los

actores (concejales /alcaldes). Limitada capacitación y difusión del

gobierno central a los actores de las ET, sobre recursos públicos disponibles

destinados para financiar proyectos de inversión a través de las entidades

financieras. CausasEstructurales

Árbol planteamiento del problema – Elaboración propia

Débil capacidad de pago.

InadecuadautilizacióndeherramientasfinancierasdisponiblesporlasET,paraapalancardecisiones

deendeudamiento.

66

10.3. Anexo III. Cuestionario de la entrevista En el siguiente link se puede visualizar el formato con el cuestionario de las entrevistas:

ü https://forms.gle/go7iV15NKJ8DkXRV9 10.4 Anexo IV Video-entrevistas Ingresar al siguiente link para visualizar las video-entrevistas:

ü https://livejaverianaedu-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/lombanajavier_javeriana_edu_co/EijtiRc6Q_RAlwH3wSqrPp4BjdNji13h0eWnqxt0HbOmOg?e=qpye5h