Título de la comunicación: Prevención de la corrupción … · transparencia y el comportamiento...
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1 Título de la comunicación: Prevención de la corrupción en la contratación: un análisis a través de los informes de fiscalización de la contratación del Servicio Gallego de Salud Autor: Villanueva Rodríguez, Ulpiano Leandro Institución: Consello de Contas de Galicia Grupo 2: Experiencias de fiscalización Correo Electrónico: [email protected] 1. RESUMEN INTRODUCTORIO Recientemente el Consello de Contas de Galicia ha asumido entre sus competencias la de la prevención de la corrupción, con el mandato parlamentario de realizar propuestas en la elaboración de manuales de gestión de riesgos, comprobar los sistemas de prevención de la corrupción que se pongan en marcha por las administraciones sujetas a fiscalización y fomentar la transparencia y el comportamiento ético en la actuación del sector público. Una de las principales áreas de riesgo de corrupción reside en la contratación pública, siendo la transparencia uno de los remedios más eficaces para combatirla, junto con la articulación de garantías suficientes en los procedimientos de contratación para dificultar su posible manipulación en beneficio particular. Este año, el área del Consello de Contas encargada de la fiscalización del Servicio Gallego de Salud (Sergas) ha realizado dos informes relativos a la contratación del organismo. Uno genérico sobre la actividad contractual durante el período 2012-2014 y otro más específico sobre el transporte sanitario no urgente. Dichos informes recogen conclusiones que están directamente relacionadas con las áreas de riesgo que se pueden apreciar en los procedimientos de contratación.
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Título de la comunicación: Prevención de la corrupción en la contratación:
un análisis a través de los informes de fiscalización de la contratación del
Servicio Gallego de Salud
Autor: Villanueva Rodríguez, Ulpiano Leandro
Institución: Consello de Contas de Galicia
Grupo 2: Experiencias de fiscalización
Correo Electrónico: [email protected]
1. RESUMEN INTRODUCTORIO
Recientemente el Consello de Contas de Galicia ha asumido entre sus
competencias la de la prevención de la corrupción, con el mandato
parlamentario de realizar propuestas en la elaboración de manuales de gestión
de riesgos, comprobar los sistemas de prevención de la corrupción que se
pongan en marcha por las administraciones sujetas a fiscalización y fomentar la
transparencia y el comportamiento ético en la actuación del sector público.
Una de las principales áreas de riesgo de corrupción reside en la contratación
pública, siendo la transparencia uno de los remedios más eficaces para
combatirla, junto con la articulación de garantías suficientes en los
procedimientos de contratación para dificultar su posible manipulación en
beneficio particular.
Este año, el área del Consello de Contas encargada de la fiscalización del
Servicio Gallego de Salud (Sergas) ha realizado dos informes relativos a la
contratación del organismo. Uno genérico sobre la actividad contractual durante
el período 2012-2014 y otro más específico sobre el transporte sanitario no
urgente.
Dichos informes recogen conclusiones que están directamente relacionadas
con las áreas de riesgo que se pueden apreciar en los procedimientos de
contratación.
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El presente trabajo tiene por objeto poner en relación las deficiencias
detectadas con propuestas de mejora para la prevención de la corrupción, a
través del análisis de las distintas fases del procedimiento contractual.
2. EL CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA Y LA PREVENCIÓN DE LA
CORRUPCIÓN.
La Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consello de Contas de Galicia, modificada
por la Ley 8/2015, de 7 de agosto, recoge un conjunto de actuaciones
encaminadas a la prevención de la corrupción, que se hacen residir en un
nuevo órgano, la Sección de Prevención de la Corrupción.
Entre sus funciones destacan las siguientes (artículo 16 del Reglamento de
Régimen Interior del Consello de Contas):
Colaborar con las administraciones sujetas al ámbito de actuación del
Consello de Contas y hacerles propuestas en la elaboración de códigos
de conducta y manuales internos de gestión de riesgos que permitan
garantizar el comportamiento ético de los gestores públicos.
Solicitar información a las administraciones relativa a sus sistemas de
prevención de la corrupción, comprobando el adecuado diseño e
implantación de las políticas de integridad y proponiendo mejoras que
garanticen la transparencia y reduzcan las posibilidades de fraude.
Evaluar los planes de prevención de riesgo de corrupción que realicen
las instituciones del sector público gallego.
Fomentar la conciencia y la participación ciudadana a favor de la
transparencia y el comportamiento ético en el sector público.
Impulsar dentro del sector privado el establecimiento de mecanismos de
autorregulación con el fin de evitar prácticas irregulares, en particular en
las empresas licitadoras y adjudicatarias de contratos, concesionarias de
servicios públicos y beneficiarias de subvenciones y ayudas públicas.
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Para el desarrollo de estas funciones, la normativa prevé la inclusión en los
planes anuales de actividad del Consello de actuaciones encaminadas a la
prevención de la corrupción (por primera vez, en el Plan anual de trabajo 2017)
y la necesidad de que los informes de fiscalización contengan una revisión del
entorno de control interno implantado en las entidades y se realice una
evaluación de riesgos aplicando procedimientos de auditoría aprobados por la
Sección de Fiscalización.
Por otro lado, desde abril de este año, está en funcionamiento la Comisión
Técnica para la Prevención de la Corrupción, que en la actualidad está
trabajando en la elaboración de los cuestionarios de evaluación del control
interno y en modelos de planes de prevención de riesgos de corrupción.
3. RIESGOS DE CORRUPCIÓN E INFORMES DE FISCALIZACIÓN SOBRE
LA CONTRATACIÓN DEL SERVICIO GALLEGO DE SALUD.
Según el informe de la OCDE de 2007 titulado “Integridad en la contratación
pública, buenas prácticas de la A a la Z” la mayor amenaza contra la integridad
en la contratación es la falta de transparencia y la necesidad de
responsabilidad por la gestión.
La transparencia en la actuación administrativa es, en general, garantía de
éxito frente al riesgo de corrupción, y en particular, en el ámbito contractual, se
configura como la herramienta definitiva para atajar prácticas irregulares.
Esta transparencia opera ad intra, a través de los principios de publicidad,
igualdad de trato y objetividad y ad extra, ofreciendo a la sociedad toda la
información relativa a la contratación pública.
A continuación se realiza un análisis de las principales áreas de riesgo en las
diferentes fases del proceso de contratación y su detección en los últimos
informes de fiscalización sobre la contratación del Sergas.1
1 Informe de fiscalización de la contratación del Sergas. Ejercicios 2012-2014.
(http://www.consellodecontas.es/sites/consello_de_contas/files/contents/documents/2014/164_D_Informe_Contratacion_Sergas_C.pdf).
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3.1. Áreas de riesgo en la preparación del contrato.
a) Justificación de la necesidad de la prestación y determinación del precio.
Se ha observado que en la mayoría de los contratos analizados la necesidad
de su celebración no está debidamente justificada, aludiéndose, por lo general,
a conceptos genéricos e indeterminados.
Por otro lado, en relación con la fijación del precio del contrato y su adecuación
al mercado, en gran parte de los expedientes en los que aparece una memoria
económica, ésta se limita a alusiones genéricas al histórico de consumos o
precios medios, pero sin que se reflejen, objetivamente, el método de obtención
ni las cantidades a las que se aluden y, en general, sin que se aporte
documentación adicional que permita verificar que el precio estimado es el
adecuado.
En otros casos es en las memorias justificativas de la necesidad de la
contratación donde se hacen genéricas alusiones al precio del mercado o a
antecedentes de anteriores contratos, pero sin adjuntar datos o información
objetiva que permita realizar ninguna evaluación al respecto.
b) Criterios de solvencia.
Con carácter general, no consta en los expedientes la justificación de los
criterios de solvencia elegidos y su adecuación a la finalidad del contrato, en
especial en determinados contratos de cierta entidad y complejidad, al objeto
de asegurar su correcta ejecución.
Asimismo se constata la gran heterogeneidad de dichos criterios y de su forma
de acreditación, tal y como se recoge en el siguiente cuadro.
Informe realizado sobre una muestra de 117 contratos que representan el 26,3% del importe total adjudicado durante el período fiscalizado.
Informe de fiscalización sobre el traslado de pacientes en medios extraordinarios de transporte no urgente. Ejercicios 2008-2015.
(http://www.consellodecontas.es/sites/consello_de_contas/files/contents/documents/2015/164_D_Traslado_Pacientes_Medios_Extraordinarios_Non_Urxentes_C.pdf Informe realizado sobre los conciertos (gestión de servicios públicos) celebrados con las empresas prestadoras del transporte no urgente durante el período fiscalizado.
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Cuadro 1: Criterios de solvencia.
Tipo contrato
Servicios Obras Suministros Total
Solv
encia
económ
ica y
fin
ancie
ra
Me
dio
s
Volumen negocios de 3 últimos ejercicios 10 2 17 29
Acreditación libre por uno o varios medios ley 5 2 7
No procede por exigir clasificación 2 2
No se menciona 2 2
Total 19 2 19 40
Crite
rio
s
Superar importe licitación
Cifra negocios 1 8 9
En uno de los ejercicios 8 2 8 16
En cada uno de los ejercicios,
1 1 4
No se menciona 9 2 11
Total 19 2 19 40
Solv
encia
técnic
a o
pro
fesio
nal
Me
dio
/Crite
rio
Relación servicios/suministros realizados
en los últimos 3 ejercicios 10 17 27
en los últimos 5 ejercicios
2 2
Acreditación libre por uno o varios medios ley 5 2 7
No procede por exigir clasificación 2 2
No se menciona 2 2
Total 19 2 19 40
Inclusión número mínimo servicios/suministros similares objeto
1 servicios/suministros 2 8 10
2 servicios/suministros 1 1
3 servicios/suministros 4 2 6
5 servicios/suministros 2 2
No se menciona 11 2 8 21
Total 19 2 19 40
3.2. Áreas de riesgo en la licitación y adjudicación del contrato.
a) Abuso de procedimientos que limitan la competencia.
Procedimiento negociado sin publicidad:
El procedimiento negociado, en cualquiera de sus modalidades, es un
procedimiento excepcional de adjudicación de contratos, que sólo es de
aplicación en los supuestos determinados en la ley, y exige una fase de
negociación así como la motivación de su utilización en lugar de los
procedimientos ordinarios.
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Durante el período 2012-2014 el procedimiento negociado fue empleado en el
20% de los contratos suscritos por el Sergas, representando casi el 48% del
importe total adjudicado.
Cuadro 2: Datos sobre contratos por procedimiento negociado sin publicidad.
Procedimiento Número
contratos
Importe
licitación
Importe
adjudicación % baja
% núm.
contratos
% importe
adjudicación
Abierto 836 778.556.791 702.878.937 -9,7% 79,1% 52,4%
Autorización de uso 12 306.445 306.445 0,0% 1,1% 0,0%
Negociado 209 641.780.123 639.253.079 -0,4% 19,8% 47,6%
Total 1.057 1.420.643.359 1.342.438.461 -5,5% 100,0% 100,0%
Gráfico 1: Porcentaje de contratos por procedimiento negociado sin publicidad.
La justificación legal más empleada fue la exclusividad (un 45% del número
total de contratos suscritos en el periodo 2012-2014 y cerca del 98% del
importe total formalizado), bien por no ser posible promover la concurrencia en
la oferta o bien por poder encomendarse sólo a un empresario determinado.
En determinados contratos se apreció una excesiva participación de un único
órgano administrativo en los distintos trámites, confluyendo en el mismo la
elaboración de la memoria y de las prescripciones técnicas del contrato, la
elección de criterios de adjudicación, la designación de empresas a invitar, la
elaboración de informes técnicos e incluso la participación en la negociación,
en caso de existir. Esta situación constituye un factor de riesgo para
salvaguardar la objetividad y evitar posibles actuaciones irregulares.
Abierto 79%
Autorización de uso 1%
Negociado 20%
Número de contratos
Abierto 52%
Autorización de uso
0%
Negociado 48%
Importe adjudicación
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Contrato menor:
El contrato menor es una figura de carácter excepcional (frente a los
procedimientos ordinarios –abierto y restringido-) que la ley contempla con la
finalidad de satisfacer de forma rápida aquellas necesidades de escasa cuantía
y duración temporal. Se configura como un sistema ágil y sencillo, que requiere
únicamente la aprobación del gasto y la factura correspondiente.
Se puede recurrir a la contratación menor para la celebración de contratos de
obras que no excedan de 50.000 euros, y para los de suministros y servicios
cuya cuantía no supere los 18.000 euros, en todos los casos, IVA excluido.
En Galicia, la Ley de racionalización del sector público, introdujo la obligación
de promover la concurrencia para este tipo de contratos cuando su importe
superase los 25.000 euros (obras) y los 9.000 euros (suministros y servicios), al
exigir la invitación a un mínimo de tres empresas para participar en la selección
del contratista.
Normalmente, la tramitación presupuestaria de este tipo de contratos supone la
acumulación de las distintas fases de gasto en un solo acto, mediante la
contabilización de un documento contable ADOK.
De la información obtenida y reflejada en los cuadros nº 3 y 4, se aprecia que
más del 60% de la ejecución presupuestaria, fundamentalmente del capítulo II,
se lleva a cabo por procedimientos distintos a los ordinarios y al negociado,
concentrándose en el artículo 22 del presupuesto, que recoge principalmente
las adquisiciones de productos farmacéuticos, implantes y material sanitario y
de laboratorio, y que históricamente siguen esta forma de tramitación,
convirtiendo en ordinario lo que está previsto como excepcional.
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Cuadro 3: Comparativa gasto presupuestario con gasto derivado de ADO (miles de euros)
Capítulo
2012 2013 2014
Obligaciones
reconocidas
Total
gasto
ADO
% ADO s/
obligaciones
Obligaciones
reconocidas
Total
gasto
ADO
% ADO s/
obligaciones
Obligaciones
reconocidas
Total
gasto
ADO
% ADO s/
obligaciones
Capítulo II 604.214 391.679 64,8% 660.663 471.823 71,4% 652.443 458.682 70,3%
Artículo 20 6.549 385 5,9% 6.676 428 6,4% 6.062 348 5,7%
Artículo 21 31.468 6.525 20,7% 30.872 7.495 24,3% 31.091 6.421 20,7%
Artículo 22 566.198 384.769 68,0% 623.115 463.900 74,4% 615.290 451.913 73,4%
Capítulo IV+VI 46.760 244 0,5% 54.659 7.334 13,4% 58.116 8.740 15,0%
Total 650.974 391.922 60,2% 715.322 479.157 67,0% 710.560 467.423 65,8%
Cuadro 4: Comparativa gasto presupuestario con gasto derivado de ADO, excluyendo farmacia, implantes y material sanitario y de laboratorio (miles de euros)
Capítulo
2012 2013 2014
Obligaciones
reconocidas
Total
gasto
ADO
% ADO s/
obligaciones
Obligaciones
reconocidas
Total
gasto
ADO
% ADO s/
obligaciones
Obligaciones
reconocidas
Total
gasto
ADO
% ADO s/
obligaciones
Capítulo II 216.439 43.005 19,9% 217.088 67.072 30,9% 212.153 52.608 24,8%
Artículo 20 6.549 385 5,9% 6.676 428 6,4% 6.062 348 5,7%
Artículo 21 31.468 6.525 20,7% 30.872 7.495 24,3% 31.091 6.421 20,7%
Artículo 22 178.423 36.095 20,2% 179.541 59.149 32,9% 175.000 45.839 26,2%
Capítulo IV+VI 46.760 244 0,5% 54.659 7.334 13,4% 58.116 8.740 15,0%
Total 263.199 43.249 16,4% 271.748 74.406 27,4% 270.269 61.348 22,7%
Gráfico 2: Comparativa gasto presupuestario con gasto derivado de ADO
60%
67%
66%
50%
52%
54%
56%
58%
60%
62%
64%
66%
68%
70%
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
2012 2013 2014
mile
s d
e e
uro
s
Comparativa gasto presupuestario con ADO
Obligaciones ADO % ADO s/obligaciones
9
Gráfico 3: Comparativa gasto presupuestario con gasto derivado de ADO,
excluyendo farmacia, implantes y material sanitario y de laboratorio
Además, el empleo de este procedimiento puede dar lugar al fraccionamiento
de los contratos y eludir los requisitos de publicidad, concurrencia y objetividad
que inspiran la contratación del sector público.
Por otro lado, el uso excesivo de este proceder es contrario a los principios de
programación y buena gestión, obviando la utilización de sistemas de
racionalización de la contratación pública.
b) Criterios de valoración.
Los criterios de adjudicación se configuran como uno de los pilares básicos
establecidos para el cumplimiento de los principios fijados por la Unión Europea
en relación a la contratación pública.
El órgano de contratación dispone de cierta libertad para la elección de los
diferentes criterios y para fijar su ponderación, pero siempre debe existir una
motivación. De forma sintética, las condiciones que en todo caso deben cumplir
los criterios son las siguientes:
16,4%
27,4%
22,7%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
18,0%
20,0%
22,0%
24,0%
26,0%
28,0%
30,0%
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
2012 2013 2014
mile
s d
e e
uro
s
Comparativa gasto presupuestario con ADO, excluyendo farmacia, implantes y material sanitario y de laboratorio
Obligaciones ADO % ADO s/obligaciones
10
Estar vinculados directamente al objeto del contrato.
Ser objeto de publicidad.
Ser específicos y cuantificables.
Respetar el derecho comunitario, especialmente los principios de no
discriminación y de libre prestación de servicios y establecimiento.
Se distinguen dos tipos de criterios: los evaluables de forma automática, cuyo
valor viene determinado por la aplicación de una fórmula prevista en los
pliegos, y los no evaluables de forma automática, que son aquellos en los que
su valoración es subjetiva, de forma razonada y fundamentada y nunca
arbitraria.
La regla general es que haya una mayor ponderación de los criterios
automáticos sobre los no automáticos. En caso contrario habrá de constituirse
un comité de expertos u organismo técnico especializado debiendo ser objeto
de valoración, en primer lugar, los criterios no automáticos.
De la muestra que se analizó en el informe de contratación del Sergas se
observó que en el 61% de los expedientes la puntuación atribuida a los criterios
automáticos era superior a la de los subjetivos, en tanto que en el 39% restante
el reparto de ponderación era equitativo.
En ninguno de los pliegos analizados los criterios de naturaleza subjetiva
fueron dotados de mayor peso específico que los automáticos, existiendo una
paridad con aquellos en un porcentaje del 39%.
Cuadro 5: Porcentaje de expedientes y peso relativo de los criterios de
adjudicación
Peso relativo de cada tipo de
criterio Automáticos (% exptes. s/total) No automáticos (% exptes. s/total)
100% 9% 0%
>50%<100% 52% 0%
=50% 39% 39%
<50% 0% 61%
Total 100% 100%
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Sin embargo, en muchos supuestos, la valoración por criterios no evaluables
de forma automática acaba decantando la adjudicación del contrato. Muestra
de ello es que en dos de cada tres expedientes analizados los criterios
subjetivos fueron superiores a los de carácter objetivo, pese a que en ninguno
de los supuestos los pliegos preveían que aquellos superasen el 50% de la
puntuación total.
En concreto, en relación con la oferta económica y su peso relativo real sobre
la puntuación total alcanzada, cobra especial relevancia la fórmula matemática
que se emplee para alcanzar la puntuación final. De hecho, su aplicación
práctica puede dar lugar a que, aunque el precio pondere dentro de los criterios
de adjudicación un 40%, éste suponga un porcentaje menor en la puntuación
final que ha obtenido el adjudicatario.
En los expedientes analizados, el peso relativo del precio en los criterios fijados
en los pliegos fue el siguiente:
Cuadro 6: Porcentaje de expedientes y peso relativo del precio
% alcanzado por el precio sobre el máximo
previsto en el pliego % exptes. s/total
100% 0%
>50%<100% 30%
=50% 17%
<50 52%
Total 100%
A la vista del cuadro anterior se aprecia que ningún expediente se decidió
totalmente por este criterio y que en el 47% su ponderación fue igual o superior
al 50% de la puntuación otorgable.
Sin embargo, la ponderación real de este criterio tras la valoración de las
ofertas presentadas fue la siguiente:
12
Cuadro 7: Porcentaje de expedientes y valoración del precio en la
adjudicación
% alcanzado por el precio sobre el máximo
previsto en el pliego % exptes. s/total muestra
100% 9%
≥50%<100% 27%
<50 64%
Total 100%
Según el cuadro anterior, en el 64% de los expedientes analizados la
puntuación final del precio no llegó al 50% del máximo establecido en el pliego.
En el 36% la puntuación final se situó entre el 50% y el 100% de la ponderación
teórica del precio prevista en el pliego.
En el informe de fiscalización del transporte sanitario no urgente se observó
que se hacían constar “subcriterios” de valoración a los que no se les otorgaba
puntuación y en los que se apreciaba cierta indefinición (usando por ejemplo la
coletilla “(…) y otros”)
3.3. Áreas de riesgo en la ejecución del contrato.
Para asegurar la eficiencia en el gasto público y la no vulneración del principio
de igualdad de trato es imprescindible garantizar la adecuada ejecución del
contrato.
En este aspecto juegan un papel fundamental las modificaciones contractuales
y el control del mantenimiento del equilibrio económico del contrato.
El informe de fiscalización de la contratación del Sergas no abarcó la fase de
ejecución, siendo el de fiscalización del transporte sanitario no urgente el que sí
entró en su análisis.
En lo relativo a las modificaciones contractuales, es deseable que exista una
ponderación adecuada entre limitarlas a las taxativamente previstas en el
contrato inicial y permitir aquellas que vienen motivadas por el interés público.
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En la fiscalización del transporte sanitario no urgente se detectaron once
modificaciones que afectaban a la duración del contrato, al precio y al
adjudicatario, trayendo causa casi todas en el interés general. El contrato tenía
una duración inicial de cuatro años y terminó ejecutándose durante ocho años
hasta la nueva licitación de 2016.
Esta circunstancia puede poner de manifiesto una cierta falta de planificación a
la hora de fijar las condiciones de ejecución del contrato, y desvirtúa las
condiciones inicialmente previstas, lo que en definitiva afecta a la concurrencia.
El otro aspecto a tener en cuenta en la ejecución de los contratos es el ya
mencionado mantenimiento del equilibrio económico, que debe conjugarse en
igual intensidad con el principio de riesgo y ventura, debiendo existir un reparto
equitativo de las consecuencias del desequilibrio, salvo que éste se haya
producido por causa exclusiva de una de las partes y operando en ambas
direcciones.
Por otro lado, la ruptura del equilibrio económico ha de ser provocada por una
causa ajena a la voluntad de la parte que reclama su establecimiento, deberá
ser sustancial y haberse producido por una modificación contractual (“ius
variandi”), el denominado “factum principis” o un riesgo imprevisible2.
En relación con este punto, el contrato que regula el transporte sanitario no
urgente preveía la actualización anual del canon y/o las tarifas hasta el
máximo del IPC interanual gallego. No obstante, dicho importe se incrementó,
vía cláusula adicional, en un 1,1% (equivalente al IPC del transporte del año
2013). Esta modificación se justificó en la necesidad de mantener el equilibrio
económico-financiero, como consecuencia del incremento de costes que
supuso para los operadores la nueva obligación de cotizar por las ayudas de
coste y el plus de transporte y el incremento del tipo impositivo del tramo
autonómico del impuesto sobre hidrocarburos.
2 STS de 24 de marzo de 2015 sobres las radiales R-3 Y R-5 de Madrid: “la merma de flujo de vehículos
no constituye un riesgo imprevisible, sino una consecuencia reconducible al principio de riesgo y ventura que rige la contratación administrativa y que la empresa recurrente tuvo que considerar cuando participó en el concurso en el que se le adjudicó la concesión”.
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A este respecto hay que señalar que la previsión de restablecer el equilibrio
económico-financiero sólo se contemplaba en el contrato inicial para
modificaciones en las características del servicio que afectasen al régimen
financiero del contrato, siendo, por tanto, discutible su extensión a
modificaciones normativas que implicase un incremento de costes, tal y como
se producía en este caso. Sin embargo, el Tribunal Supremo (Sentencia de 20
de noviembre de 1985) reconoció como técnica tendente a asegurar el
equilibrio financiero el llamado “factum principis” que podría tener acomodo
para el presente supuesto.
A pesar de lo anterior, no se encontró en el expediente justificación de los
cálculos realizados para determinar el incremento de costes que provocaba en
los licitadores y su fijación en el importe del IPC del transporte para el año
2013.
4. PROPUESTAS DE MEJORA PARA LA PREVENCIÓN DE LA
CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN.
En este apartado se hace una breve referencia a las posibles actuaciones que
se podrían llevar a cabo para mejorar la prevención de la corrupción en la
contratación, articulándose en torno a cinco grandes bloques: transparencia,
independencia y ética en los empleados públicos, refuerzo de los controles,
establecimiento de sistemas de responsabilidad reales y efectivos y, por último,
educación cívica.
4.1. Transparencia
Como se ha dicho más arriba, la transparencia en la contratación pública juega
un papel muy importante, tanto en su vertiente material (ad intra) como formal
(ad extra).
Hacia adentro, estando presente en todas las fases del procedimiento de
contratación.
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En la preparación de los contratos, eligiendo el tipo de contrato y el
procedimiento adecuados a la satisfacción de la necesidad de interés público
requerida; otorgando un plazo de alegaciones mediante la exposición pública
de los proyectos y de los pliegos de contratación; dando acceso a los
licitadores a la información manejada por la Administración y sus actuaciones
(como las consultas previas de mercado); estableciendo claramente los
criterios de solvencia (a modo de lista cerrada) y que sean sencillos de
acreditar por los licitadores y fáciles de aplicar y analizar por la mesa de
contratación; y determinado netamente los defectos insubsanables que
constituirían causa de exclusión.
En la elección del procedimiento de adjudicación, limitando el recurso al
contrato menor, sobre todo en lo que se refiere a la justificación de su empleo y
en el número de veces que se puede adjudicar a una misma empresa, así
como la utilización del procedimiento negociado sin publicidad.
En cuanto a los criterios de adjudicación, habrán de definirse con claridad y
precisión (qué es lo que se va a valorar y cómo), y empleando sistemas de
valoración matemática de carácter proporcional y directo, potenciando el
reparto de todos los puntos e intentando evitar el denominado “error de
céntimo”.
Otra de las medidas a adoptar sería dar publicidad plena a las actas e informes
de valoración estableciendo, para este último caso, medidas para garantizar la
confidencialidad de los aspectos más reservados de las ofertas.
Y en cuanto a la fase de ejecución, habría que ahondar en los controles,
potenciando la figura del responsable del contrato y la fase de comprobación
material de la inversión por parte de la Intervención. Así mismo, como se ha
señalado antes, limitando los modificados y haciendo compatibles el principio
de riesgo y ventura con el restablecimiento del equilibrio económico.
La otra cara de la transparencia, la formal (ad extra), hace referencia a la
publicidad de la contratación realizada por el organismo de que se trate,
16
incluyendo sus modificaciones. En algunas Comunidades Autónomas, como
Galicia, se ha avanzado al respecto, y desde marzo de 2016 la Xunta publica
en su portal de transparencia todos los contratos menores que realiza.
Sin embargo, al realizar la fiscalización de la contratación del Sergas y a pesar
de disponer de aplicativos informáticos muy desarrollados para llevar a cabo la
función de compra y aprovisionamiento, se ha detectado que el organismo
autónomo no es capaz de ofrecer una información completa sobre su actividad
contractual.
En el informe de fiscalización se ha hecho un esfuerzo compilador y
sintetizador de dicha actividad, que se pone por primera vez a disposición del
Parlamento y los ciudadanos.
En el anexo 4 del informe se ofrece esta información correspondiente al
período 2012-2014, clasificada por tipo de contrato, clase de procedimiento
empleado, grado de centralización, forma de tramitación (ordinaria o urgente),
sujeción o no a regulación armonizada, carácter plurianual o no, con
establecimiento o no de posibilidad de prórroga, con financiación con fondos
europeos, empleando la tramitación anticipada de expedientes de gasto, por
adjudicatarios y hasta por el tipo de justificación empleada para el uso del
procedimiento negociado.
Sirva como ejemplo el siguiente cuadro:
Cuadro 8: Tipos de contratos (importe en euros)
Ejercicio Tipo de
contrato
Número
exptes.
Número
contratos
Importe
licitación
Importe
adjudicación % baja
% núm.
contratos
% importe
adjudicación
2012
Administrativos especiales
8 8 73.400 329.620 349,1% 2,0% 0,2%
Obras 4 4 1.499.760 1.311.609 -12,5% 1,0% 0,8%
Privados 1 1 55.500 55.500 0,0% 0,2% 0,0%
Servicios 91 151 54.885.449 52.124.415 -5,0% 37,4% 32,7%
Suministros 81 233 113.746.419 101.595.019 -10,7% 57,7% 63,8%
Gestión servicios púb.
5 7 3.862.719 3.862.719 0,0% 1,7% 2,4%
Total 2012 190 404 174.123.247 159.278.883 -8,5% 100,0% 100,0%
2013 Administrativos especiales
3 3 47.440 51.888 9,4% 1,0% 0,0%
17
Obras 3 3 911.297 795.753 -12,7% 1,0% 0,4%
Servicios 97 132 134.546.312 116.186.370 -13,6% 44,4% 62,4%
Suministros 40 127 51.020.620 48.282.237 -5,4% 42,8% 25,9%
Gestión servicios púb.
2 32 21.009.528 21.009.528 0,0% 10,8% 11,3%
Total 2013 145 297 207.535.198 186.325.775 -10,2% 100,0% 100,0%
2014
Administrativos especiales
8 8 260.206 383.846 47,5% 2,2% 0,0%
Obras 10 10 70.641.900 51.533.828 -27,0% 2,8% 5,2%
Servicios 105 185 276.247.605 262.635.781 -4,9% 52,0% 26,3%
Suministros 50 140 91.048.758 81.493.903 -10,5% 39,3% 8,2%
Gestión servicios púb.
13 13 600.786.445 600.786.445 0,0% 3,7% 60,3%
Total 2014 186 356 1.038.984.914 996.833.802 -4,1% 100,0% 100,0%
2012-2014
Administrativos especiales
19 19 381.046 765.354 100,9% 1,8% 0,1%
Obras 17 17 73.052.957 53.641.189 -26,6% 1,6% 4,0%
Privados 1 1 55.500 55.500 0,0% 0,1% 0,0%
Servicios 293 468 465.679.366 430.946.566 -7,5% 44,3% 32,1%
Suministros 171 500 255.815.798 231.371.159 -9,6% 47,3% 17,2%
Gestión servicios púb.
20 52 625.658.692 625.658.692 0,0% 4,9% 46,6%
Total periodo 2012-2014 521 1.057 1.420.643.359 1.342.438.461 -5,5% 100,0% 100,0%
4.2. Independencia y ética en los empleados públicos
En la contratación pública confluyen grandes intereses económicos, siendo un
sector de la actividad pública muy vulnerable a la corrupción por razones fáciles
de entender. Al establecimiento de códigos de buen gobierno aplicables a los
cargos de designación política han de unirse códigos éticos que sean asumidos
y aceptados expresamente por los empleados públicos, en aras a evitar por
ejemplo, conflictos de intereses.
Por otra parte, es absolutamente imprescindible la profesionalización de los
partícipes en el procedimiento de contratación así como la despolitización de
los gestores, asesores y, en su caso, fiscalizadores.
Esta exigencia de profesionalización deber ir acompañada de una formación
continua en normativa (las fuentes son complejas y dispersas), en gestión y en
valores éticos.
18
4.3. Refuerzo de los controles: interno y externo
Se trata de asegurar e incidir en la independencia de los órganos de control
interno y externo, y apoderarlos de instrumentos de prevención de la
corrupción.
En este punto me permito destacar el paso adelante que ha dado Galicia al
atribuir al Consello de Contas la competencia de prevención de la corrupción.
No es objeto de este trabajo explicar cómo se está articulando esta nueva
función dentro de la institución de control, ya que se analiza y expone en otra
comunicación presentada en estos encuentros técnicos3. Sin embargo, me
gustaría destacar que esta nueva función se plasma en un enfoque preventivo
del análisis de riesgos, con la finalidad de que tanto los órganos gestores como
los de control interno tengan un campo de mejora en su actuación.
Desde el punto de vista práctico, el Plan de actividades para este año se centra
en la evaluación del diseño e implantación de los sistemas de control interno y
de gestión de riesgos en determinadas entidades del sector público autonómico
y local, así como de los controles de seguimiento implantados sobre la gestión
de los fondos europeos (en concreto en relación con las ayudas concedidas
con cargo a los mismos), abarcando el examen:
Del entorno de control de las entidades, a fin de verificar que fomente la
integridad y valores éticos del personal.
De la estructura organizativa, con la finalidad de examinar que definan
una clara asignación de responsabilidades, y
De las actividades de seguimiento del control interno, a fin de asegurar
que garantizan su efectividad.
3 “El Consello de Contas de Galicia y la prevención de la corrupción”. Eloy Morán Méndez e Isabel García
Garrido. Auditores del Consello de Contas de Galicia.
19
4.4. Sistema de responsabilidad real y efectivo
El establecimiento y refuerzo de los sistemas de exigencia de responsabilidad
de todo tipo (en especial la penal) provoca un efecto disuasorio que tiene
enorme incidencia en la prevención de la corrupción.
Para ello es necesario que las investigaciones en este ámbito se lleven a cabo
sin trabas y con objetividad, que las resoluciones y sentencias se dicten con
agilidad y sean efectivas y que no permanezca en el infractor ningún tipo de
beneficio económico tras su condena.
4.5. Educación cívica
Finalmente, se hace imprescindible llevar a cabo actuaciones encaminadas a
educar en la ética y el buen manejo de los fondos públicos, explicando y
difundiendo esta idea desde edades tempranas.
Con esta finalidad, el Plan de actividades del Consello de Contas prevé la
presentación a las entidades públicas y a la sociedad gallega (medios de
comunicación y opinión pública) de las nuevas funciones de la institución en
materia de prevención de la corrupción.
5. A MODO DE CONCLUSIÓN.
Eliminar por completo la corrupción se antoja una tarea imposible ya que, por
desgracia, es consustancial a la naturaleza humana, y así se ha constatado a
lo largo de la historia.
Pero sí es posible articular los mecanismos necesarios para modificar el
entorno en donde habita el riesgo de la corrupción. Y uno de esos ámbitos es la
contratación pública.
Para alcanzar este objetivo se debe actuar desde varios frentes, siendo uno de
ellos el preventivo, mejorando la normativa y realizando actuaciones
encaminadas a reforzar la ética en el ámbito contractual.
20
Insistir en la transparencia de la actividad pública excluye las zonas opacas
donde se cuece el caldo de cultivo de la corrupción.
Con este trabajo se ha tratado de reflejar, a través de dos informes de
fiscalización sobre la contratación pública en el Servicio Gallego de Salud, las
áreas de riesgo más comunes y que, por otro lado, son frecuentes en otros
ámbitos de la Administración, y recurrentes en análisis realizados por otros
órganos de control externo.
