EUROPA:SEIS PROPUESTAS

DE PROGRESO

ESTUDIOS DE PROGRESO

PRESENTACIÓN

Publicamos en este documento de trabajode la Fundación Alternativas el cuarto deuna serie de análisis realizados por el “Gru-po de Estudios Europeos” de esta Fundaciónque, bajo la coordinación de Antonio Estellade Noriega (profesor de Derecho Adminis-trativo y Comunitario de la Universidad Car-los III de Madrid), se han desarrollado a lolargo de los años 2000/2001. El propósitode estos estudios es, como su propio nom-bre indica, el de formular propuestas en unaserie de ámbitos (desde la justicia hasta la li-

beralización económica) que, por una parte,pudieran llegar a formar parte de una “agen-da” de progreso, y que, por otra, pongan encuestión la idea de consenso que existe enpolítica europea en nuestro país.

El plan de publicación será el siguiente: • Documento de trabajo nº 5: “España 2006:

un proyecto en Europa, un proyecto paraEuropa” Dr. José Ignacio Torreblanca(UNED).

• Documento de trabajo nº 6: “Un análisispolítico de la opinión pública española an-te la integración europea” Dr. Ignacio Sán-chez-Cuenca (Fundación Juan March).

1. UNA CONSTITUCIÓN EUROPEA 5

2. INTERGUBERNAMENTALISMO Y SUPRANACIONALISMO: LOS MOTORES DE LA INTEGRACIÓN 9

3. LA PROPUESTA DE FISCHER 11

3.1. ¿Federación o Estado federal? 11

3.2. ¿Constitución o Tratado constitucional? 14

3.3. La soberanía en la propuesta Fischer 15

3.4. El Parlamento Europeo en la propuesta Fischer 17

3.5. El Gobierno Europeo en la propuesta Fischer 18

4. ¿ES UNA CONSTITUCIÓN EUROPEA UNA ALTERNATIVA REALAL SUPRANACIONALISMO E INTERGUBERNAMENTALISMO? 20

5. TRATAR DE HACER CONSTITUCIONALISMO... SIN TENER MUCHA IDEA 24

INDICE

6. LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES 27

CONCLUSIONES 32

BIBLIOGRAFÍA 35

5

UNA CONSTITUCIÓN EUROPEA

Los valores inherentes al término constitu-ción han fomentado su utilización reiteradaa lo largo de la historia de la integración eu-ropea. En algunos casos como un deseo, unobjetivo perseguido por los europeístas. Demanera más concreta, el término “Constitu-

ción Europea” se ha venido usando por losestudiosos del fenómeno de la integracióneuropea para hacer referencia a los tratadoscomunitarios existentes. El mismo significa-do le ha otorgado en ciertas ocasiones el Tri-bunal de Justicia, al considerar los tratadoscomunitarios como “la Carta Constitucionalde una Comunidad de Derecho”.Ha habido momentos en la integración euro-pea en los que se ha planteado la necesidad

LA CONSTITUCIÓN EUROPEAY LA CARTA DE DERECHOS

FUNDAMENTALESDra. María Luisa Fernández Esteban

Administradora.Comisión Europea

* Las opiniones expresadas en este trabajo son pu-ramtente personales.

de tener una Constitución al margen de lostratados comunitarios. Momentos que coin-ciden con el rechazo a los métodos tradicio-nales de integración (conferencia intergu-bernamental para modificar los tratados co-munitarios y discusión a puerta cerrada) porparte de la ciudadanía de algún país, lo queha llevado a los europeístas a reclamar unadecisión valiente para ver quienes están dis-puestos a seguir adelante con la integracióny quienes no se atreven a dar este paso. Pa-ra desesperación a los auténticos europeís-tas, estas reclamaciones no están exentasde buenas dosis de frustración por los re-sultados conseguidos. El primer caso tuvolugar en 1993, en medio de la sensación dedesastre tras el famoso No al Tratado deMaastricht por parte del electorado danés, yculminó con la elaboración de un Proyectode Constitución Europea por el ParlamentoEuropeo, que no recibió la atención que me-recía al haber sido elaborado por el único ór-gano de la Unión Europea con legitimidad di-recta de los pueblos de Europa.El segundo caso es, quizá, el que estamosviviendo. Tras la reforma del Tratado de laUnión Europea por el Tratado de Amsterdamdurante las discusiones de nueva reformapor el Tratado de Niza se han evidenciado,una vez más, las limitaciones de los méto-dos tradicionales de integración. La respues-ta desde distintos sectores a la sensación deinsatisfacción creada, ha sido proponer la

elaboración de una auténtica constitucióneuropea. También se percibe que para loseuroescépticos la idea de una constitucióneuropea empieza a ser aceptable como malmenor, ante las continuas modificaciones yampliaciones incontroladas del poder de laUnión.En este contexto se inscribe la propuestaque Joscka Fischer, Ministro alemán de Exte-riores, expuso el 12 de mayo de 2000 en laconferencia que bajo el título “De confedera-ción a federación-reflexiones sobre la finali-dad de la integración europea”, pronuncióen la Universiad de Humbolt de Berlín.Jacques Chirac se sumó después a la pro-puesta Fischer, en su intervención ante elBundestag el 27 de junio de 2000. CarloAzelio Ciampi, Presidente de la RepúblicaItaliana, en un discurso pronunciado enLeipzig el 6 de julio de 2000, se refirió a lanecesidad de aprobar una Constitución eu-ropea y de aceptar una cooperación refor-mada, reconociendo el derecho a una inte-gración más estrecha entre aquellos paísesen disposición de hacerlo. También MichelBarnier, Comisario europeo para AsuntosInstitucionales es partidario de un tratadoconstitucional que recoja los derechos delos ciudadanos y el reparto de competenciasentre las instituciones europeas, los Estadosy las regiones. El Parlamento Europeo apro-bó en el año 2000 una resolución en la queapuesta por abrir un gran debate sobre el fu-

6

turo de Europa que incluya entre sus objeti-vos la elaboración de una constitución. Ade-más, el Parlamento Europeo entiende que lafutura Constitución debería ser elaboradapor el mismo procedimiento utilizado pararedactar la Carta de derechos fundamenta-les, es decir, con la participación de repre-sentantes del Parlamento, de los parlamen-tos nacionales, de los gobiernos de la UniónEuropea y de la Comisión. En diciembre de2001, el Consejo Europeo reunido en Laekendecidió convocar una Convención sobre elfuturo de Europa nombrando a V. Giscardd’Estaing Presidente de la Convención. El día28 de octubre ha sido presentado el Ante-proyecto de “Tratado por el que se Instituyeuna Constitución para Europa”.Frente a la aparente uniformidad de declara-ciones en favor de una constitución euro-pea, creo que podrían establecerse diferen-cias entre una posición conservadora y unaposición progresista. Mientras que Schröder,Barnier y Ciampi hablan de “Tratado consti-tucional” en el sentido definido por Fisher,es decir, para crear una federación, Chirac yPortillo prefieren una “Europa unida de losEstados”, sin usar en ningún caso la palabrafederación. La idea de diversidad y flexibili-dad ha sido retomada por el partido conser-vador británico. Así, para M. Portillo deberíaampliarse Europa lo más rápidamente posi-ble y deberían existir diferentes acuerdosque permitieran a distintos países hacer co-

sas. En palabras suyas “la diversidad, lacomparación, la competencia, van a traermucha más eficiencia y éxito que si tenemosun modelo único y un marco para todos”. Enel plano del federalismo fiscal también en-contramos las mismas palabras: diversidady competencia, incluso en los discursos delComisario para el mercado interior y fiscali-dad, F. Bolkestein. Estas discrepancias sehan evidenciado en las reacciones, algunassumamente críticas, al Anteproyecto de Tra-tado.¿Son diversidad y flexibilidad dos términosque deben asociarse con el discurso conser-vador, con una “menos Europa”? En otras pa-labras, ¿deben los partidos de izquierda res-ponder a la diversidad y flexibilidad con unnuevo empuje de “lo común”? A mi juicio, ladiversidad y pluralidad de Europa son la ba-se del éxito del proyecto comunitario, por loque no deberían ser exclusivos del discursoconservador, sino que forman parte ya deldiscurso europeísta. Ahora bien, creo que loantieuropeísta reside en el modo de enten-der esa diversidad y flexibilidad. Por diversi-dad y flexibilidad puede entenderse la Euro-pa a doble velocidad, en la que los paísespreparados dan el paso adelante dejando lapuerta abierta a los demás, tal y como se hahecho con la Unión Económica y Monetaria ocon la Política Social. Un discurso progresis-ta debe ser favorable a este tipo de diversi-dad, inevitable por otra parte, en el futuro.

7

La flexibilidad en el sentido conservador, sinembargo, indica una tendencia que se haacentuado tras el Tratado de Amsterdam porla cual la integración comunitaria avanza so-bre todo a través de actos no obligatoriospara los Estados, de “recomendaciones” y“orientaciones”, es decir de actos no obliga-

torios más cercanos al Derecho internacio-nal que al Derecho comunitario y que supo-nen una pérdida de peso de las institucionescomunitarias frente a los Estados. En termi-nología que se analizará a continuación, haaumentado el peso del intergubernamenta-lismo frente al supranacionalismo.

8

INTERGUBERNAMENTALISMO Y SUPRANACIONALISMO:LOS MOTORES DE LA INTEGRACIÓN

9

Antes de pasar a analizar la propuesta Fis-cher, es preciso referirse brevemente a dosconceptos imprescindibles para entender elproceso de integración comunitaria. Es cono-cido que la integración europea lleva implíci-ta la coexistencia de dos tendencias: inter-gubernamentalismo y supranacionalismo.Desde el Tratado de la Unión Europea de1992, estas dos lógicas no han hecho másque acentuarse por lo que dentro del actualsistema conviven elementos típicos del dere-cho internacional (intergubernamentalismo)con otros más ambiciosos que inciden en lasoberanía de los Estados (supranacionalis-mo). Cuanto más avanza la construcción eu-ropea más se acentúan las dos tendencias.La propuesta Fischer, que será analizada acontinuación parte de que a mayor integra-ción, es decir, al aumentarse los rasgos su-

pranacionales, se hace más perentorio refor-zar el vínculo con los ciudadanos acentuan-do la legitimidad democrática del sistema.Es decir, retomar la idea de que la base últi-ma de legitimidad de la institución es el Pue-blo, (Pueblo o Pueblos) de la Unión, que de-be ser soberano para tomar decisiones porsí mismo o sus representantes. Cuanto másavanza la construcción supranacional, es de-cir, cuantos más elementos de integraciónhay, se acumula más tensión en la lógica de-mocrática hasta el punto de que puede lle-gar a hacerse insoportable. En palabras de J.Fischer, ha aparecido una tensión entre lacomunitarización de la economía y de la mo-neda por un lado, y la ausencia de estructu-ras políticas y democráticas por otro. Hasta ahora, Europa ha evitado ser califica-da afirmando su condición sui géneris como

10

Objetivo Jurídico-Político no Identificado.Sin embargo, la impaciencia por solventaresta indefinición apremia para resolver ladisyuntiva actual entre intergubernamenta-lismo y supranacionalismo. De acuerdocon la propuesta Fischer, el tratado consti-tucional establecería ya claramente cualesson los objetivos de la integración, es de-cir, se acabaría de una vez con la indefini-ción del proyecto europeo. Pero es precisa-mente la idea de prescribir los objetivos dela integración lo más criticable. En todaslas disciplinas, incluido el Derecho, se ha

llegado a aceptar el proceso de integracióncomo un descubrimiento paulatino, másque como un esquema predeterminado.Hasta ahora la más feliz caracterización dela Unión Europea ha sido “menos que unafederación y más que una organización in-ternacional”. Este sistema ha dado mues-tras de su validez a largo plazo, y su éxitoreside, precisamente, en su indetermina-ción. En su propuesta, J. Fischer ha recha-zado como respuesta simple a su proposi-ción lo que ha sido una fórmula de com-promiso muy exitosa.

LA PROPUESTA FISCHER

11

La Convención vuelve a plantear la oportuni-dad de una constitución europea. La inter-vención de Fischer ha tenido como resultadoel lanzamiento de un proceso de reflexiónsobre cómo hacer que las instituciones co-munitarias estén dotadas de una estructuramás simple, más transparente, más demo-crática, más aceptable para los países candi-datos, y más eficaz en un escenario de 30miembros en vez de los 15 actuales. La cons-titucionalización más allá del Estado naciónse ha convertido en un tema de discusión en-tre países con fuerte tradición de Estado na-ción. Todo esto implica una búsqueda de es-tructuras de gobierno democráticas que nopueden ser copiadas del modelo de Estadodemocrático. El discurso de Fischer ha logra-do dirigir la opinión pública especializadahacia el tema de la constitución europea.

El esquema institucional propuesto por J. Fis-cher es el de una constitución, centrada en laidea de unos derechos fundamentales y unaslibertades públicas, de soberanía compartiday una clara definición de competencias entrelos niveles de gobierno europeo y nacional; ladivisión de poderes entre las instituciones eu-ropeas, incluyendo la atribución al ParlamentoEuropeo de unas competencias similares a lasde los parlamentos nacionales, con la creaciónde dos cámaras; un gobierno europeo y, a serposible, la elección directa del Presidente, alque se le confiarían amplios poderes de admi-nistración.

3.1. ¿Federación o Estado federal?

El modelo más simple desde un punto devista lógico, aunque de ningún modo desde

un punto de vista político, sería la creaciónde un Estado federal, que transcendiese elantagonismo entre el intergubernamentalis-mo y la legitimación democrática, junto conla instauración de unas instituciones demo-cráticas: un Parlamento con auténticos po-deres legislativos, y un ejecutivo jurídica-mente responsable; todo ello basado en unaconstitución que incluyese un catálogo dederecho fundamentales. Pero ésta no es lasolución propuesta por Fischer, inviable hoyen día tras la sentencia sobre el Tratado dela Unión Europea del Tribunal Constitucionalalemán de 1992. Fischer hace otra propues-ta, que él llama federación en lugar de Esta-do federal. La federación tendría su propioparlamento y gobierno elegidos en las ur-nas. A juicio de Fischer, la idea es pasar dela actual confederación a una federación.Joschka Fischer propone una “transición des-de una unión de Estados a una sistema ple-namente parlamentario basado en una fede-ración europea”. Ahora bien, para Fischer esimprescindible acomodar a los Estados endicha construcció, pues solo así podría di-cho proyecto salir adelante. En palabras deFischer “el concepto existente de Estado fe-deral europeo, que reemplaza los estadosexistentes y sus democracias como nuevopoder soberano, se revela como una cons-trucción artificial que ignora la realidad eu-ropea”. Fischer vuelve a decir en su discursoque la transición de una unión de Estados a

una federación europea significa nada me-nos que un parlamento europeo y un go-bierno que realmente posea poderes norma-tivos y ejecutivos dentro de la federación. Es legítimo preguntarse qué diferencia elmodelo de Fischer, que Delors llama “fede-ración de Estados-nación” de un Estado fe-deral. Este es un punto de capital importan-cia en la propuesta de Fischer. En una res-puesta a su discurso de su colega francés H.Vedrine, publicada en Le Monde el 11 de ju-nio de 2000, éste dice que el concepto claveen el discurso de Fischer es el concepto defederación o federación de Estados miem-bros. Esta misma idea parece haberse plas-mado en el Anteproyecto de Constitución,en cuyo artículo 1 se menciona: “una uniónde Estados europeos que [...] gestionen de-terminadas competencias comunes según lafórmula general”. Si al final se trata de lamisma idea de federalismo clásico volvería-mos a un impasse. Pero ¿es posible la exis-tencia de una federación de Estados nación?La tradición del federalismo aporta un mar-co teórico que puede ser aplicado a un sis-tema de gobierno con múltiples niveles, pe-ro hay que tener presente que existen dis-tintos modelos de federación que podríanaportar ideas para una futura federación eu-ropea. Para Herrero de Miñón “Europa puedeser una liga de Estados, una confederación,una federación o Estado federal (que en bue-na terminología es lo mismo). Pero no pue-

12

de ser, a la vez cosas contradictorias, y la fe-deración de Estados lo es”. Efectivamente,como dice Herrero de Miñón, lo que legitimaal Estado, en especial al democrático, es lavoluntad de vivir juntos, la nación, la comu-nión. Los ejemplos exitosos de federacionescomo Estados unidos, Alemania, Méjico sonEstados de una misma nación, pero no dife-rentes Estados nacionales como la Unión So-viética, Yugoslavia o Checoslovaquia.Si comparamos la estructura actual de laUnión Europea con el concepto de federa-ción que maneja la doctrina, puede apreciar-se que la Unión Europea se comporta ya co-mo una federación salvo por dos cuestiones.En primer lugar la Unión Europea carece del‘taxing and spending’, es decir, del poder derecaudar y de gastar. En segundo lugar, losEstados miembros continúan siendo los“dueños de los tratados constitutivos” de laUnión y de la Comunidad Europea, ya que sumodificación se realiza en conferencia inter-gubernamental, al más puro estilo de Dere-cho internacional. Uno de los elementos más importantes delfederalismo, la posibilidad de imposiciónfiscal y gasto por la federación implica tam-bién otro elemento que distingue a las fede-raciones, y especialmente al modelo alemáncomo indica Tania A. Börzel. Se trata de lasolidaridad entre las distintas partes de lafederación, en otras palabras la idea de queel nivel de vida de los miembros de la fede-

ración debe alcanzar unas condiciones míni-mas. En la Unión Europea se prevé un decli-ve futuro de las políticas de cohesión o, almenos, un estancamiento y teniendo encuenta la próxima ampliación al este, es pa-tente que la Unión se aleja de los modelosde federalismo existentes. El presupuestode la Unión es el 1,27% del PNB europeofrente al 20% del norteamericano, por lo queuna discusión constitucional debería incluirun debate sobre el federalismo fiscal. Encuanto a la segunda cuestión, es decir, el he-cho de que los gobiernos de los Estadosmiembros sigan siendo los “dueños de lostratados constitutivos”, la elaboración de laCarta de Derechos fundamentales, es unprecedente alejado de la conferencia inter-gubernamental y que trata de involucrar a laciudadanía. Ahora bien, la suerte que corraesta Carta indicará el impacto que tal proce-dimiento de elaboración tenga en el futuro. Coincido con constitucionalistas como Char-les Leben o Herrero de Miñón, en que esmuy difícil imaginar una federación que nosea un Estado. Es cierto que el uso de prin-cipios federalistas no requiere la formaciónde un Estado federal. Ahora bien, una pro-puesta como la de Fischer, que parece haberacogido el Anteproyecto de Constitución,que trata de superar la dicotomía entre in-tergubernamentalismo y supranacionalismoproponiendo una federación que aun man-tenga estrictamente la personalidad y sobe-

13

ranía de sus partes constitutivas, no será ca-paz de conseguir la ansiada síntesis y segui-rá persistiendo la oposición entre confede-ración de Estados o Estado federal.Joschka Fischer argumenta que el sistemaactual de integración no podrá funcionarcon los nuevos miembros. En su opinión, laprofundización, como se conoce en la jergacomunitaria al avance en la integración, pro-vocará el escepticismo de los nuevos paísesmiembros. La amenaza de un núcleo duroen la integración puede reforzar nuevasalianzas con los euroescépticos británicos,para oponerse a nuevos impulsos integra-cionistas. No estoy de acuerdo con JosckaFischer. Entiendo con Joseph Weiler que lascosas no podrán funcionar con las institu-ciones tal y como están definidas hoy porhoy, cuando el número de miembros au-mente, pero para ello no es preciso destruirel sistema y pretender algo nuevo que partade cero, porque eso es precisamente lo queno funcionará. Por el contrario, es patenteque la propuesta de Fischer puede encon-trarse con el rechazo de algunos países de laUnión. Francia también desea una mayorunión política aunque recela del federalismopropuesto por los alemanes. Otros paísescomo el Reino Unido se oponen a estoseventuales pasos hacia la federación, por-que los observa como una amenaza a la so-beranía de los Estados. El Ministro de Asun-tos Exteriores J. Piqué ha declarado no tener

duda de que España debería acordar posi-ciones con países como Francia y Alemaniamás que como el Reino Unido, sin tenermiedo a un debate de mayor calado que elde la moneda única.

3.2. ¿Constitución o Tratadoconstitucional?

El discurso de Fischer es ambivalente en laforma de dividir la soberanía formal entrelos estados miembros y la futura federación.Fischer rechaza la idea de un Estado euro-peo federal que remplace a los Estadosmiembros. Un futuro tratado constitucionaleuropeo debería clarificar la división de so-beranía entre las instituciones europeas ylos Estados miembros, además de contenerun catálogo de derechos. Esto solo puedesignificar que la visión de la federación eu-ropea propuesta por Fischer es menos queun estado supranacional (que debería estarbasado en una auténtica constitución y noen un “tratado” que implica que el poder demodificación del mismo sigue residiendo enlos Estados miembros), pero más que la ac-tual mezcla de instituciones supranaciona-les e internacionales que conforman laUnión Europea. No es casual que el Antepro-yecto presentado el día 28 de octubre lo seade un “tratado constitucional”.La palabra constitución puede usarse paradescribir el grupo de normas que establecen

14

una determinada organización. Por otra par-te, “Constitución” implica también la cúspidenormativa de un Estado. En el caso de un Es-tado federal la Constitución puede tener suorigen en un tratado internacional. En estecaso, la Constitución de la federación es elobjeto de un tratado a través del cual los Es-tados, hasta entonces independientes, seponen de acuerdo para crear un nuevo Esta-do federal. El tratado entre las dos Alema-nias de 31 de agosto de 1990 es un buenejemplo reciente de ello. La cuestión siguesiendo en qué momento se produce la tran-sición de un instrumento de derecho inter-nacional a una Constitución. Ch. Eisenmannexplica de manera clara que la transforma-ción sucede porque el tratado establece quesus cláusulas sobre la organización de la co-lectividad pueden ser modificadas a travésde un procedimiento establecido en derechointerno: la revisión constitucional. En estecaso, aunque el instrumento normativo seorigina en derecho internacional, se hatransformado en norma interna debido a suprocedimiento de revisión. La manera enque se estableció históricamente ya nocuenta: el tratado se ha convertido en unaconstitución. Pero es preciso algo más: la voluntad de for-mar parte de un futuro común, de un pro-yecto único expresada por la ciudadanía.Luis María Díez Picazo recupera unas pala-bras de la politóloga Hanna Pitkin que reco-

gen esta idea: “las Constituciones se hacen,no se encuentran. No caen milagrosamentedel cielo o crecen naturalmente en la viña;son producto de la creación humana, frutosde la convención, elección, la historia pecu-liar de un grupo específico de personas y(casi siempre) una lucha política en la que al-gunos ganan y otros pierden. (...) A menosque consigamos crear –junto con otros– algopermanente, incluyente, principiado y fun-damental, no habremos conseguido consti-tuir nada (mi traducción)”.

3.3. La soberanía en la propuestaFischer

El federalismo cumple dos funciones princi-pales: una separación vertical de poderes,con un reparto de competencias entre dosniveles de gobierno, y la integración de so-ciedades heterogéneas preservando su au-tonomía cultural y política. Estas dos fun-ciones implican que las unidades que com-ponen la federación y la federación tienenpoderes de decisión autónomos que pue-den ejercitarse de forma independiente. Esdecir, la soberanía está dividida o es com-partida. Aún sin ejercer el monopolio legíti-mo de la fuerza, la Unión Europea posee yaalgunos rasgos de carácter federal; por loque para muchos autores (entre los que meincluyo) la Unión Europea es una federaciónemergente.

15

El concepto tradicional de Estado nación, co-mo autoridad legítima y organizada jerár-quicamente que controla un territorio, tienepoco que ver con la situación actual de laUnión Europea y sus Estados miembros. Pa-ra resolver la paradoja entre los conceptos yla realidad, Tania A. Börzel y Thomas Risseproponen distinguir entre un concepto for-mal y un concepto material de soberanía,definiendo este último como el grado de ca-pacidad para realizar una acción autónoma.Ni la Unión Europea ni los Estados miembrosgozan de la capacidad de acción de un Esta-do de siglo XIX.La cuestión primordial es si la federaciónemergente que es la Unión Europea debe ba-sarse principalmente en un sistema de so-beranía compartida, según el modelo ale-mán, o dividida siguiendo el modelo nortea-mericano. El modelo alemán se basa en unafuerte representación de los ejecutivos delos Estados miembros en la federación y enla existencia de competencias compartidas,mientras que el modelo norteamericano sebasa en una división más rígida de las com-petencias entre los dos niveles de gobiernoy, por tanto, no requiere ni una fuerte repre-sentación de los ejecutivos de los Estadosen el ámbito federal, ni que la federación po-sea una amplia capacidad impositiva y degasto. Aunque el modelo americano puedaser más apreciado por aquellos que temenuna gran erosión de las competencias de los

Estados miembros, el modelo alemán se ase-meja más a la evolución de la integracióneuropea. La idea de soberanía compartida seajusta bien a la estructura de gobierno a dis-tintos niveles, que es la situación actual dela Unión Europea.En la propuesta Fischer el tratado constitu-cional establecerá lo que debe ser reguladoen el ámbito comunitario y lo que aún escompetencia de los Estados miembros. Peroen lugar de la situación actual, denominadapor el Ministro Fischer “comunitarización in-ductiva”, el tratado constitucional definiríaclaramente las competencias de la Unión yde los Estados miembros. Una serie de ma-terias serían atribuidas al nivel europeo,mientras que el resto de materias quedaríanen manos de los Estados miembros.Para superar el problema de los que aún noestén preparados para asumir este proyecto,Fischer entiende que la federación deberíaestablecerse entre aquellos países pertene-cientes a un centro de gravedad, resueltos aseguir adelante sin esperar a que todos lospaíses de la Unión Europea estén prepara-dos. Sobre la base de este tratado, la Fede-ración desarrollará sus propias institucio-nes, estableciendo un gobierno que hablaríacon voz propia, en representación de todoslos países miembros del grupo, sobre el ma-yor número de asuntos posible; un parla-mento fuerte y un presidente elegido direc-tamente. Este centro de gravedad debe ser

16

la vanguardia, la fuerza motora para com-pletar la integración política y debería, des-de un primer momento, comprender los ele-mentos de la futura federación.Pero la tibieza de la propuesta Fischer ha si-do criticada también. En ella, la superviven-cia de los Estados miembros, con sus tradi-ciones culturales y democráticas, seránirremplazables en asegurar la legitimaciónde la unión de ciudadanos y Estados acepta-da por el pueblo. Pero no se entiende quesea necesario que los Estados miembros re-tengan formalmente el mismo grado de so-beranía que antes del establecimiento de laConstitución. En otras palabras, es difícil re-conciliar la existencia de una federación eu-ropea y de Estados nación como estados so-beranos. De nuevo nos encontramos con ladificultad de concebir ese tertium genus, al-ternativo a la federación y a la confedera-ción de Estados, que sería la federación pro-puesta por Fischer, y que parece acoger elAnteproyecto de tratado constitucional.

3.4. El Parlamento Europeoen la propuesta Fischer

Fischer propuso en un principio un Parla-mento bicameral cuya primera Cámara estu-viera compuesta por miembros electos, re-presentantes a su vez de los Parlamentosnacionales. La segunda Cámara deberíaconstituirse siguiendo el modelo alemán del

Bundesrat o el Senado norteamericano. En elcontexto europeo, el modelo de Senado im-plicaría una institución auténticamente fede-ral con senadores nombrados medianteelección directa en los Estados miembros,mientras que el modelo cercano al Bundes-rat significaría simplemente otra instituciónintergubernamental. Posteriormente, Fis-cher optó por una versión modificada del Se-nado norteamericano: la primera cámara delParlamento europeo estaría compuesta pormiembros elegidos directamente (una Cáma-ra de representantes europea) mientras quelos senadores europeos serían delegados delos Parlamentos de los Estados miembros.En todo caso, Fischer cree que el Parlamen-to Europeo debe incorporar una segunda Cá-mara con una fuerte representación de losEstados miembros.Por otra parte, parece evidente que cuandola federación posea un Parlamento investidode auténticos poderes legislativos sobregrandes áreas, sin la supervisión del gobier-no de la federación o de los Parlamentos na-cionales, se habrá creado un estado federal.En opinión de Leben es aquí donde el dis-curso de Fischer es más frágil e inconsisten-te. Para salvar la idea de federación que de-ja intactos a los Estados miembros, proponeuna solución bastante peculiar con la confi-guración de la cámara de representación delos ciudadanos. Para Fischer, esta cámara es-taría compuesta por miembros elegidos de

17

los Parlamentos nacionales para evitar “cual-quier choque entre los Parlamentos naciona-les y el Parlamento europeo”. Pero esta solu-ción plantea numerosos problemas, como laindependencia de dicha cámara, o lo que pa-rece más probable, su vinculación por man-dato imperativo a los dictados de sus Parla-mentos de origen. La cámara así compuestaparece que se limitaría a albergar en el ám-bito comunitario tantos mini-parlamentosnacionales como Estados miembros. Estaidea supone un retroceso en el tiempo a an-tes de 1979, fecha de las primeras eleccio-nes por sufragio universal al Parlamento Eu-ropeo. El Anteproyecto de tratado constitu-cional del 28 de octubre ha dejado abierta ladefinición del Parlamento Europeo y del res-to de las instituciones.

3.5. El Gobierno Europeoen la propuesta Fischer

Por lo que ser refiere al Gobierno europeo, lapropuesta de Fischer es más ambigua: obien derivar el Consejo Europeo hacia unGobierno europeo, es decir, el gobierno eu-ropeo estaría formado por los gobiernos na-cionales, o retomar la estructura existentede la Comisión europea como punto de par-tida, otorgando a su presidente extensospoderes ejecutivos. En este caso el Presiden-te sería elegido directamente. Más tarde Fis-cher optó por un presidente elegido directa-

mente con el apoyo de una mayoría de Esta-dos miembros.Esta propuesta de un Presidente europeoque forme su propio gobierno y que deba re-cibir el respaldo del Parlamento, está en lí-nea con la idea de un orden político europeoautónomo. Si esta solución se pusiera enpráctica, las instituciones comunitarias, queactualmente representan los intereses de losEstados miembros, el Consejo Europeo y elConsejo de la Unión Europea serían aboli-dos. Por otra parte, Fischer entiende que elgobierno europeo debería recibir el respaldode los Estados miembros. La elección direc-ta del Presidente del gobierno europeo in-crementaría su legitimidad enormemente.Según la propuesta Fischer, el Consejo Euro-peo y el Consejo de la Unión Europea podrí-an fácilmente transformarse en una segundaCámara del Parlamento Europeo de tipo Bun-desrat, mientras que la Comisión podríaconvertirse en el Gobierno europeo, conelección directa del Presidente o sin ella.También podría discutirse si los miembrosde la primera Cámara deberían también sermiembros de los Parlamentos de los EstadosMiembros. Además, se distinguiría clara-mente la figura del Presidente de la Comi-sión misma, que se convertiría en una meraadministración.Es preciso tener en cuenta que en estos mo-mentos existe una doble legitimidad de pue-blos y Estados en la Unión Europea, encar-

18

nada por el Parlamento Europeo y el Conse-jo de la Unión. Lo importante hoy es que, amodo de Cámara de representantes y Sena-do, puedan decidir conjuntamente en todaso casi todas las materias, como ya lo hacenen el Tratado de la Comunidad Europea (nú-cleo supranacional), estableciéndose así unansiado equilibrio entre la legitimidad de lospueblos y la legitimidad de los Estados. Esteequilibrio representa el punto de encuentroentre la lógica democrática encarnada en elParlamento Europeo y la lógica de los Esta-dos que representa el Consejo de la Unión.En cuanto a la opción entre Comisión y Con-sejo de la Unión, en opinión de C. Westen-dorp lo importante es no optar por ningunode los dos ejecutivos actuales haciendo, sinembargo, una nítida definición de sus com-petencias. Es criticable que la propuesta Fis-cher haga caso omiso de los actuales equili-brios entre las instituciones. Así, la propues-

ta de un Presidente elegido por sufragio uni-versal de los ciudadanos va en contra de lalógica actual, que es la de un Presidente de laComisión configurado como un primer mi-nistro parlamentario.Finalmente, debe tenerse presente que lossistemas federales que pueden servir de mo-delo comparten algo que puede resultar di-fícil de alcanzar en el futuro por la inevitableampliación: una cultura del consenso queayude a prevenir el estancamiento político ypermita a los miembros más pequeños tenerla oportunidad de ser oídos, aunque su po-der de voto se vea muy reducido. En segun-do lugar, hay otro elemento esencial para lafutura constitución europea y es la ausenciade un sistema europeo de partidos que inte-gre las diversas corrientes ideológicas, so-ciales y políticas de acuerdo con líneas fun-cionales y no territoriales.

19

¿ES UNA CONSTITUCIÓN EUROPEA UNA ALTERNATIVA REALAL SUPRANACIONALISMO E INTERGUBERNAMENTALISMO?

Para Carlos Westendorp, la propuesta Fis-cher de federación es una distracción de unproceso bien encarrilado. La Unión Europeano va a ser en un futuro próximo un Estadofederal como los Estados Unidos, pero ni fal-ta que hace. Lo importante, y coincide en es-te punto Enrique Barón, es participar activa-mente en la definición de unas institucionesque van a tener que funcionar quizá para 30miembros cuando hay cuestiones urgentísi-mas que decidir, cuyo impacto federalista esmayor que una hipotética, constitución otratado constitucional: número de represen-tantes de cada país en la Comisión, exclu-sión del veto en el Consejo en todas las ma-terias, haciendo así constitucionalismo sindecirlo.El corazón de la integración europea es la fu-sión de ideales federalistas y de la negocia-

ción de mutuas ventajas, con el paso a unsegundo plano de los ideales a medida queel pragmatismo impregna el proyecto. Prag-matismo al alto precio de perder el espíritudel proyecto. Como recuerda Giuliano Ama-to, esto resultaba evidente para los padresfundadores como Altiero Spinelli, que haciael final de su carrera dijo: “la arquitecturaeuropea que hemos creado es el productode la tensión entre la concepción radical delos federalistas y la visión pragmática de loshombres de Estado. Sin esa tensión nada sehubiera conseguido: la visión federalista sehubiera quedado en utopía y el pragmatis-mo conservador de los hombres de Estadono hubiera llegado a ninguna parte”.Frente a la tensión motora de la integración,la elaboración de una Constitución atraemucha más atención por su parecido con la

20

experiencia federal de varios Estados. Sinembargo, este tipo de propuestas olvida laoriginalidad del modelo europeo. Como bienpone de manifiesto Joseph Weiler, la diferen-cia fundamental entre la experiencia euro-pea y la experiencia norteamericana, cana-diense o alemana es la ausencia de un Pue-blo europeo que pueda dar lugar a un poderconstituyente del que nazca una Constitu-ción en el sentido tradicional. Una de las virtudes del modelo europeo esque ha producido un sistema normativo ypolítico muy estable. El rechazo a un EstadoFederal como punto de partida no ha cam-biado con los años. Y creo que tiene razón elsiempre genial Weiler, al decir que la origi-nalidad del modelo europeo reside en sustatus quo, en el equilibrio que ha consegui-do mantener un considerable nivel de inte-gración, solo comparable al de las federa-ciones tradicionales, manteniendo al mismotiempo Estados miembros fuertes. Julio Barquero duda incluso de la seriedadde la propuesta Fischer. Es inconsistente larelación entre ampliación y constitucionali-zación, ya que la primera debe acaecer loantes posible, mientras que la segunda sedeja en la indeterminación, aunque se reco-noce que la ampliación producirá una ero-sión de la integración. ¿No sería mejor reali-zar la constitucionalización ahora, cuandoaún la integración no se ha erosionado (de-masiado), mejor que después, que será más

difícil? Pero como dice Julio Barquero, quizáFischer no pretenda profundizar en la inte-gración política, sino hacer “algo” política-mente. Las culturas políticas nacionales no cedenfácilmente a la presión de la “europeiza-ción”. El debate sobre el posible futuro de laUnión Europea tiene que trabajar con la rea-lidad de las políticas de los Estados miem-bros. Por otra parte, dejar a los países reluc-tantes en la cuneta parece atractivo, aunquepuede ser también contraproducente. De to-das formas, el número de países que formenparte del proyecto puede ser menos rele-vante que éste se base en una serie de polí-ticas congruentes, tal y como demuestranlos ejemplos de cooperación reforzada ac-tualmente en marcha. La cooperación refor-zada, incorporada a los Tratados en Amster-dam, es crucial en la expansión de la inte-gración a nuevos ámbitos, tales como justi-cia, inmigración, seguridad y defensa. Ade-más, va a ser fundamental en una Europa ca-da vez más diversificada. El éxito de una co-operación reforzada atrae posteriormente aotros países miembros que no estaban inte-resados en un principio. Un ejemplo de estoes la Unión Económica y Monetaria. No obs-tante, la actual definición de la cooperaciónreforzada no ha fortalecido suficientementeeficaz, y más bien ha reforzado la coopera-ción al margen de los tratados, ya que tratarde garantizar los intereses de todos hace

21

que el procedimiento sea muy poco ágil. Unbuen ejemplo de ello es el reciente tratadointernacional entre España e Italia para su-primir los procedimientos de extradición pa-siva: se trata de una profundización en unode los objetivos del pilar de cooperación ju-dicial y policial en materia penal muy apro-piado para una cooperación reforzada. Sinembargo, la lentitud del sistema y los exce-sivos requisitos han provocado que los dospaíses interesados actuaran al margen delTratado de la Unión Europea. En los acuer-dos alcanzados en Niza se han flexibilizadolas condiciones para poner en práctica lascooperaciones reforzadas, evitando la posi-bilidad de veto que actualmente tienen lospaíses. El establecimiento de un tratado constitucio-nal aparece en la propuesta Fischer comouna alternativa a las dos tendencias motorasde la integración, pero esta visión descono-ce el proceso de constitucionalización de lostratados existentes, producido por la actua-ción del Tribunal de Justicia. Los tratadosconstitutivos son hoy en día una ficción le-gal provisional a la espera de algo mejor, pe-ro que funciona y opera como una Constitu-ción para todo un sistema. En palabras delTribunal de Justicia, los tratados constituti-vos son la “carta constitucional de una co-munidad de Derecho”. Los discursos sobreel establecimiento de una Constitución eu-ropea parten de la creación de un nuevo tex-

to jurídico, un momento fundacional que ig-nora la Constitución ya existente, es decir,los Tratados constitutivos que han dado lu-gar a la construcción comunitaria. La histo-ria de los cincuenta años de integración su-pranacional demuestran el gran avance quese ha conseguido con el contraste entre su-pranacionalismo e intergubernamentalismo.Además, con todas sus imperfecciones, lostratados constitutivos son ya un proyectocolectivo que ha demostrado su validez enel tiempo. Coincido con Julio Barquero enque todo proyecto constitucional del futurode Europa debe tener en cuenta su presenteconstitucional y construirse sobre él, no ne-garlo.Cabe plantear cuál será el resultado la dis-cusión entorno a una constitución europea.Los arreglos funcionalistas, es decir, la pau-latina expansión de competencias comunita-rias a través de la inclusión de nuevas mate-rias no tenía por objetivo excluir subrepti-ciamente a la opinión pública de compromi-sos impopulares, sino que simplemente re-fleja el hecho de que es más fácil conseguircompromisos sobre propuestas concretas,donde se pueden anticipar los beneficios, lascontrapartidas y que pueden ser objeto denegociación, que conseguir un consenso enuna definición abstracta del bien común. Co-mo bien señala Renaud Dehousse cada cualtiene su propia visión sobre el futuro de laUnión, que a menudo refleja su tradición na-

22

cional. Así, los franceses entienden que laConstitución europea debe incluir la eleccióndirecta del presidente, mientras que para losalemanes la Constitución debe incluir una lis-ta de competencias que evite la expansióncentralista. Tampoco hay acuerdo en los con-ceptos: en el Reino Unido y Francia, el fede-ralismo, antítesis del centralismo, se percibea menudo como sinónimo de uniformidad. El

proyecto Fischer no es ajeno a esta realidady como se ha visto, está claramente ajustadoal modelo y a los intereses de Alemania. Ade-más, numerosos ejemplos demuestran comola negociación de proyectos en aparienciahumildes, como el Acta Única Europea consi-guen cosechar un éxito no alcanzado en pro-yectos más ambiciosos como el tratado casi-federal de Altiero Spinelli.

23

TRATAR DE HACER CONSTITUCIONALISMO... SIN TENER MUCHA IDEA

La importante revista The Economist se ha su-mado también a las voces que reclaman unaConstitución redactando incluso su propioproyecto para estimular el debate. The Eco-nomist no plantea en ningún momento la dis-yuntiva Tratado constitucional-Constitución. Aveces parece inclinarse por la opción constitu-ción. En otros momentos parece decidirse porun tratado constitucional para lo cual es pre-ciso, naturalmente, que sea sometido a refe-réndum en todos y cada uno de los países dela Unión. Un proyecto de Constitución como elpromovido por The Economist exige una rup-tura con los métodos tradicionales de integra-ción. En otras palabras: propugnar una Cons-titución significa renunciar al concepto de“una unión cada vez más estrecha entre lospueblos europeos” que aparece en el Preám-bulo del Tratado de la Comunidad Europea.

Una “unión cada vez más estrecha” es uncompromiso de revolución constitucionalpermanente. El problema de estas técnicas,bien resaltado por The Economist, es queuna integración sin fin, una revolución cons-titucional por sí misma y sin contar con laopinión de los ciudadanos es indefendible.El proyecto de Constitución lanzada por TheEconomist, al renunciar al objetivo de revo-lución constitucional permanente, frena oinhibe la integración, y ello por tres motivos.En primer lugar, para garantizar la responsa-bilidad democrática de las instituciones co-munitarias, y se lee entre líneas, para evitarque los gobiernos democráticos usen lasinstituciones europeas para hacer cosas queno les dejarían hacer sus Parlamentos nacio-nales en sus países. En segundo lugar el Tra-tado de la Comunidad Europea y las institu-

24

ciones comunitarias fueron diseñados paraestablecer un mercado común. Este objetivoestá cumplido y es un logro muy estimable,pero ahora hay que replantearse los objeti-vos. Finalmente, un proyecto de Constitu-ción como el de The Economist pone freno ala futura mayor integración porque, aunquela integración política parezca un resultadonatural de la integración económica según lalógica Schuman, ello no quiere decir que seanecesariamente deseable. En opinión de TheEconomist, la diversidad europea puede diri-girse hacia una competencia entre políticasy países, lo que resulta una ventaja imposi-ble en Estados federales como Estados Uni-dos, donde su poderosa federación se lo im-pide. Ahora bien, leyendo entre líneas elconcepto de diversidad y límite a la expan-sión de la integración se aprecia la idea decooperación entre Estados e interguberna-mentalismo. No olvidemos que el conceptobritánico de Constitución es único en Euro-pa, y por ella se entiende una norma de or-ganización sin la carga axiológica que poseeese concepto en el continente y en EstadosUnidos. Diversidad y flexibilidad tienen unsentido peculiar en el discurso conservador,como se vio anteriormente. Al margen de la importancia que tiene lapropuesta de The Economist para activar ladiscusión sobre estos temas, su propuestaes, a mi juicio, poco seria. En primer lugar,no hay que perder de vista de quién parte

esta iniciativa. La redacción de una Consti-tución no debe dejarse en manos de soloeconomistas ya que no son solo los intere-ses de las empresas y de la economía losque deben estar presentes en algo que sellame Constitución. En segundo lugar, seaprecia que el ansia por la eficacia del siste-ma lleva al equipo de The Economist a igno-rar diferencias entre conceptos fundamenta-les del constitucionalismo, que han sido dis-cutidos durante los últimos 200 años, y du-rante al menos 10 años en el ámbito de la in-tegración comunitaria. Un ejemplo de estos errores de bulto es quese asigna a los ciudadanos de la Unión el de-recho de voto, y no se especifica cual, solo enel país en el que residen. De esta manera, losconceptos de ciudadanía y soberanía popularson eliminados de un plumazo, y con ellos ladistinción entre nacionales y no nacionales.En el segundo capítulo se establece que laslenguas oficiales serán inglés, francés y ale-mán, por lo que conseguirán el apoyo segurode Irlanda, Alemania, Francia y Austria quequedarían sumamente agradecidos a los re-dactores británicos de The Economist por suconsideración. La posibilidad de que el “Con-sejo de Naciones”, nuevo nombre del Conse-jo Europeo, pueda casar las sentencias del Tri-bunal de Justicia y a su vez actuar como unaespecie de Tribunal Constitucional eliminan-do normas, parece inspirarse en el modelo,único en el mundo y sometido a su vez a una

25

profunda transformación, de la House ofLords. Hacer residir el poder legislativo ex-clusivamente en el Consejo de la Unión en suartículo 7, nos hace retroceder en el tiempo alaño 1975, fecha en la que las propias institu-ciones comunitarias se pusieron de acuerdoen el procedimiento de concertación, es decir,en tomar en cuenta al Parlamento Europeo almenos para las cuestiones presupuestarias.Se ignora así toda la evolución posterior de laconquista de poderes por el Parlamento Euro-peo (pero, ¿no se trataba de hacer el funcio-namiento más democrático?). Además, se ex-cluye cualquier relación entre el Parlamento yla Comisión, cuyo nombramiento sería lleva-do a cabo por... ¡el Consejo Europeo! que sinser definido en ninguna parte (surge la dudade si será lo mismo que el Consejo de Nacio-nes) renace solo para esta función. La posibi-lidad de que un juez del Tribunal de Justiciapueda ser cesado por el Parlamento y el Con-

sejo de Naciones ignora la reflexión casi mi-lenaria, aunque seguramente poco importan-te, sobre la independencia judicial como pie-za clave de un Estado de Derecho (¿no se tra-taba de conseguir más responsabilidad, polí-tica y jurídica de los integrantes de las insti-tuciones?). El artículo sobre Asuntos de Justi-cia e Interior es donde queda patente no solosu desconocimiento de cómo hemos llegadoa tener un Tratado de 3 pilares, ignorando ladiferencia entre el método supranacional e in-tergubernamental, complejo, elaborado y ne-cesario equilibrio, sino que tras lanzarse a re-solver el problema de la extradición, de-muestra no tener ni idea de qué significa es-ta institución.Resulta increíble que una revista de la difusióny seriedad de The Economist haya publicadoeste proyecto de Constitución europea en elque un análisis a primera vista permite descu-brir tantos errores.

26

LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES

El proceso de elaboración de la Carta Europeade Derechos Fundamentales con 32 parla-mentarios (16 del Parlamento europeo y 2 decada país miembro además de la Comisión)es una fórmula más abierta y transparenteque el clásico procedimiento de reforma delos tratados constitutivos a través de confe-rencia intergubernamental. Esto ha sido su-brayado también por Álvaro Rodríguez Berei-jo como uno de los factores más positivos dela Carta. El procedimiento de establecimientode la Carta de Derechos Fundamentales comofuturo modelo alternativo a la negociación in-tergubernamental también ha sido subrayadopor Dietman Nickel. En su opinión, ya no haymarcha atrás. Los Parlamentos nacionales yano aceptarán en el futuro que se les presenteun tratado negociado exclusivamente por losgobiernos y al que deben decir sí.

La cuestión crucial de esta Carta es si seráadoptada como instrumento vinculante paralos estados miembros, y en tal caso, si losEstados podrán ser obligados a respetar laCarta con sanciones. Para ello es imprescin-dible establecer si la jurisdicción del Tribu-nal de Justicia se extenderá a la Carta y si lasviolaciones de la Carta podrán ser objeto derecurso ante el mismo. Si esto no se produ-ce, la Carta se convertirá en un instrumentono vinculante, corriendo el mismo riesgoque otras declaraciones anteriores sobre de-rechos fundamentales como la Declaracióncomún adoptada durante el Consejo Euro-peo de Copenhague en abril de 1978.En las Conclusiones del Consejo Europeo deNiza, el Consejo Europeo se congratula de laproclamación conjunta por el Consejo, elParlamento Europeo y la Comisión de la Car-

27

ta de los Derechos Fundamentales. Ademásel Consejo Europeo desea que la Carta gocede la máxima difusión posible entre los ciu-dadanos de la Unión. De conformidad conlas Conclusiones del Consejo Europeo deColonia, la cuestión del alcance de la Cartase examinará posteriormente. La traducción de esta jerga comunitaria esque no ha habido acuerdo para integrar laCarta de los Derechos Fundamentales en eltexto de los tratados por lo que, por el mo-mento, habrá que conformarse con una meraproclamación política carente de efectos jurí-dicos. Las conclusiones del Consejo Europeoparecen indicar el deseo de reexaminar en elfuturo la incorporación del documento a lostratados comunitarios. La incertidumbre so-bre el futuro de la Carta ha continuado du-rante la Convención y se ha plasmado en elAnteproyecto de tratado constitucional.A mi juicio podrán suceder cuatro cosas conla Carta de Derechos Fundamentales: la pri-mera, que constituye el riesgo más previsi-ble, es que se quede como una mera procla-mación sin valor jurídico alguno; la segun-da, que parece hoy en día lo menos proba-ble aunque sí lo más deseable, que se incor-pore al Tratado de la Comunidad Europea dela manera que aquí se propone; la tercera,posible salida atractiva a la disyuntiva, peroen modo alguno solución óptima sino gene-radora de problemas, sería que se incorporeal Tratado de la Comunidad Europea como

Título nuevo con sus propias reglas internasrespecto a la jurisdicción del Tribunal de Jus-ticia, con lo que se crearía un nuevo pilardentro del Tratado de la Comunidad Euro-pea; la cuarta es una incorporación de laCarta fuera del Tratado de la Comunidad Eu-ropea, sin que sea posible que el Tribunal deJusticia extienda su jurisdicción a la Carta,con lo que el efecto vendría a ser similar a laprimera posibilidad, aunque así podrían aca-llarse de manera sutil las voces críticas conel efecto casi nulo de la Carta. La primera posibilidad, es decir, que la Car-ta no tuviese sino un valor meramente pro-gramático y no jurídico, significaría, quetras tantos meses de trabajo, la Carta seríapapel mojado. No comparto la posición deÁlvaro Rodríguez Bereijo que opina que aun-que se adoptase de momento solo con valorprogramático, será un acontecimiento histó-rico de gran trascendencia. En primer lugar,desde el nacimiento de los Derechos Funda-mentales en 1789, la característica esencialde éstos ha sido su vinculación jurídica ex-presada en dos conceptos esenciales: El serlímites al poder, incluyendo al legislador, loque se plasma en que las normas contrariasa los Derechos Fundamentales sean declara-das nulas y expulsadas del ordenamiento; yel ser de aplicación judicial. Precisamentepor el procedimiento seguido para su adop-ción, y las expectativas levantadas en la opi-nión pública, significaría un enorme fracaso

28

que confirmaría los prejuicios sobre déficitdemocrático y política de puertas cerradasen la ciudadanía. Se habría perdido unamagnífica oportunidad de aproximar la ciu-dadanía a la construcción europea, comobien dice Diego López Garrido. Teniendo encuenta las múltiples declaraciones, institu-cionales o no, conjuntas o no, sobre Demo-cracia, Estado de derecho, Derechos Funda-mentales, etc., que han quedado como de-claraciones políticas, es de esperar que laCarta corra la misma suerte de no llegarse alacuerdo sobre su incorporación, lo que esbastante previsible. ¿Es qué alguien seacuerda de los proyectos de Constitucióneuropea elaborados por el Parlamento Euro-peo, aclamados por las instituciones, objetode cursos de verano y libros de análisis yposteriormente convenientemente guarda-dos en los cajones de los despachos institu-cionales? La segunda posibilidad consiste en decidiren un futuro próximo la integración de laCarta en el cuerpo del tratado de la Comuni-dad Europea, o bien como Protocolo al mis-mo, en ambos casos con idénticos resulta-dos prácticos. Esta sería, sin duda, la solu-ción más adecuada teniendo en cuenta elmencionado proceso de elaboración y lasexpectativas puestas en la Carta. La tercera posibilidad requiere una cierta ex-plicación. Actualmente contamos formal-mente con tres pilares sobre los que des-

cansa la Unión: (1) La Política exterior y deSeguridad Común, pilar intergubernamental,(2) el pilar comunitario, formado por los tra-tados constitutivos de la Comunidades Eu-ropeas (Tratado de la Comunidad Europea,Tratado de la Comunidad Europea del Car-bón y del Acero, en vías de extinción, y elTratado Euratom), donde el método es, esen-cialmente, supranacional y (3) la Coopera-ción Policial y Judicial en materia penal, quees un pilar híbrido, ya que combina elemen-tos intergubernamentales y supranaciona-les. A la entrada en vigor del Tratado deAmsterdam, parte del antiguo tercer pilar se“comunitarizó”, es decir, se pasó al pilar co-munitario. Ello quiere decir que el métodoseguido en este caso es supranacional, aun-que el trasvase se hizo con grandes conce-siones. Una de ellas es que la jurisdiccióndel Tribunal de Justicia sobre los actos delnuevo Título IV del Tratado de la ComunidadEuropea (“Visados, asilo, inmigración y otraspolíticas relacionadas con la libre circulaciónde personas”), es especial, y más restringidaque en las partes “antiguas” del Tratado dela Comunidad Europea, de manera que se hacreado un cuarto mini pilar, con reglas pro-pias, dentro del pilar comunitario, rompien-do la uniformidad y homogeneidad dentrodel pilar comunitario.Para que la Carta de Derechos no se con-vierta en un quinto pilar del Tratado de laUnión, es preciso que no se añada ninguna

29

cláusula específica sobre la jurisdicción delTribunal de Justicia sobre esa parte del Tra-tado de la Comunidad Europea. El objetivode una propuesta seria sobre la Carta debeser evitar que la Carta sufra el mismo proce-so que el Título IV del Tratado de la Comu-nidad Europea contribuyendo a la prolifera-ción de pilares, a la ininteligibilidad de lostratados constitutivos y a la heterogeneidaddel Derecho comunitario. Una de las clavesdel éxito del Derecho comunitario ha sido launiformidad en su aplicación, defendida acapa y espada por el Tribunal de Justicia.Al margen de los aspectos técnico-jurídicosque han sido señalados, cabría preguntarsecual es la necesidad y virtualidad de la Car-ta de Derechos Fundamentales en el contex-to actual de la Unión Europea. La protecciónde los Derechos Fundamentales en la UniónEuropea ha sido asegurada por el Tribunalde Justicia, a través de una consolidada ju-risprudencia, como principios generales delderecho comunitario. Para su definición, elTribunal se ha inspirado en las tradicionesconstitucionales de los Estados miembrosde la Unión Europea y en el Convenio para laprotección de los Derechos Fundamentales ylas Libertades Públicas o Convenio de Roma.Esta fórmula ha sido confirmada a través desu integración en el actual artículo 6 del Tra-tado de la Unión Europea. Numerosos Dere-chos Fundamentales han sido declarados yprotegidos por el Tribunal de Justicia: dere-

cho de asociación y de reunión, libertad deexpresión, derechos del proceso, libertad decirculación, libertad de establecimiento, de-recho de propiedad, igualdad jurídica, liber-tad ideológica y religiosa, derecho al honor,inviolabilidad del domicilio, entre otros.Si la protección de los Derechos Fundamen-tales está asegurada a través de la protec-ción del Tribunal de Justicia, ¿cuál es la apor-tación real de la Carta? Contamos desde1950 con un tratado europeo específico enmateria de Derechos Fundamentales que esel Convenio de Roma, que crea el Tribunal deEstrasburgo, y cuya jurisprudencia es segui-da en todos los países miembros. En lugar deredactar una Carta propia, ¿no hubiera sidomás sencillo que las Comunidades Europeasse adhirieran al Convenio de Roma? ¿Cuál esel sentido de la proliferación de textos jurídi-cos que consagran Derechos Fundamenta-les? ¿Estarán así mejor protegidos?La adhesión formal de las Comunidades Eu-ropeas al Convenio de Roma, a través del ar-tículo 308 del Tratado de la Comunidad Eu-ropea, fue excluida por el Tribunal de Justi-cia por considerar que no existía base jurí-dica suficiente en dicho artículo, y que erapreciso realizar una reforma formal de lostratados constitutivos. En lugar de realizaruna modificación del Tratado de la Comuni-dad Europea que permitiera la adhesión delas Comunidades Europeas al Convenio deRoma, en el Consejo Europeo de Colonia se

30

optó por elaborar una Carta propia de laUnión Europea. Ya en esa decisión se decla-raba un futuro incierto para la Carta, al esta-blecer que “posteriormente habrá que estu-diar si debe incorporarse la Carta a los Tra-tados”. ¿Por qué se optó por esta opción enlugar de permitir la adhesión al Convenio deRoma? A mi juicio, la situación actual de laCarta y su ambigüedad jurídica tiene que vercon el deseo de tener un patrón propiamen-te comunitario, es decir, excluyendo a lospaíses europeos no comunitarios que sonparte del Convenio de Roma, que tienen de-recho a sentar un juez nacional en el Tribu-nal de Estrasburgo, y contribuyen así a la ju-risprudencia que es acatada más tarde portodos los tribunales constitucionales de lospaíses comunitarios. Se ha querido estable-cer un parámetro distinto del tratado de Ro-ma, un Convenio exclusivo de los miembros

de la Unión Europea. Ahora bien, la indeter-minación jurídica, junto con la ausencia decompetencias del Tribunal de Justicia sobreel Convenio delata la falta de consenso enque sea el Tribunal de Justicia el que susti-tuya al de Estrasburgo en los asuntos de laCarta, y ello por dos cuestiones que dejaréapuntadas porque exceden del propósito deeste trabajo. En primer lugar, debido a la cre-ciente desconfianza de algunos países co-munitarios hacia el Tribunal de Justicia, quese ha plasmado desde del Tratado de laUnión Europea de 1992. En segundo lugar,debido a la especial concepción que algúnpaís de la Unión Europea, en concreto el Rei-no Unido, tiene respecto a los catálogos deDerechos Fundamentales, sean estos nacio-nales, el Convenio de Roma u otros textosque surjan en el futuro, como la Carta de De-rechos Fundamentales.

31

CONCLUSIONES

Frente a la no-propuesta del Partido Popularrespecto al debate sobre una futura Constitu-ción europea y sobre la Carta de Derechos,una posición progresista podría, mantenien-do una posición crítica e informada frente a lapropuesta Fischer, hacer propuestas más con-cretas en las cuestiones de extraordinaria im-portancia que se están discutiendo en estosmomentos. En otras palabras, estar abiertos alas propuestas de tratados constitucionales oConstitución europea, pero ser conscientesde la inmadurez de este concepto y de las la-gunas, limitaciones e inconsistencias que hoypor hoy encierra, y centrarse en las cuestio-nes más importantes de debate en estos mo-mentos. Creo que las palabras del ministro dedefensa sueco Björn von Sydow expresanbien esta idea: “hay que ser pragmáticos ycentrarse en las cuestiones de ahora: deje-

mos el futuro constitucional de Europa paramás adelante”.La propuesta de una Constitución europea, co-mo dice Carlos Westendorp, nos aleja de unproceso bien encarrilado. No puede prescin-dirse de los dos motores de la integración, elsupranacionalismo y el intergubernamentalis-mo. Los que propugnan una Constitución, lohacen planteando una ruptura frente a los ins-trumentos de integración que son lo únicoconcreto que tenemos. Cuestiones como las que se han considera-do durante el Consejo Europeo de Niza tie-nen mucha más virtualidad federalizanteque una, por ahora, hipotética Constitucióneuropea. El número de miembros de la Co-misión, la asignación de votos en el Conse-jo de la Unión, y la supresión del veto soncuestiones de enorme trascendencia y que

32

requieren que todos los países cedan algoen favor del bien común de la Unión. El cho-que entre la lógica nacional y el bien comúny sus implicaciones federalizantes nunca hasido tan patente. El conflicto entre la legiti-mación nacional y la legitimación democrá-tica tampoco.Así, la cuestión del eje de paridad franco-ale-mán esconde, en el fondo, la tensión que su-pone el paso de la legitimidad por país a lalegitimidad democrática. Si Francia, con 59millones tiene el mismo peso que Alemaniacon 82 es porque ha primado la legitimidadnacional sobre la democrática. La elimina-ción de la posibilidad de veto en el Consejosupone un paso auténticamente federalizan-te; aunque no se ha conseguido eliminar to-talmente durante el Consejo Europeo de Ni-za, y queda pendiente para una futura refor-ma de los tratados. En realidad, significa quelos países renuncien a su interés particularpor el bien común que supone la adopciónde una decisión, y la certeza de que habráotras ocasiones donde su interés prime fren-te a otros países. También está relacionado,aunque de manera indirecta, con un incre-mento de legitimación democrática y unadisminución de la legitimidad nacional en latoma de decisiones. Esto es así por que laeliminación del veto en el Consejo suponeque ningún país podrá oponerse por sí soloa una decisión querida por el resto de paí-ses, o lo que es lo mismo, un país que re-

presenten una pequeña minoría de ciudada-nos de la Unión no podrá oponerse a lo pre-tendido por un grupo de países que repre-sente una amplia mayoría de ciudadanos dela Unión. Un ejemplo claro de la situación ac-tual es el vivido recientemente con la Direc-tiva sobre retenciones fiscales y transparen-cia bancaria. Luxemburgo, país con no másde 400.000 habitantes ha paralizado duran-te años la adopción de esta norma. Final-mente, la decisión sobre el número demiembros de la Comisión también tienefuertes implicaciones en el sentido antes in-dicado. Razones de eficacia del funciona-miento de la Comisión aconsejan mantenerel número en 20. Esto exigirá modificar elactual equilibrio entre legitimidad nacional ylegitimidad democrática existente en losTratados, ya que los países pequeños notendrán un comisario en todo momento. Lacuestión es, como bien señala Antonio Este-lla, si están dispuestos los Estados que de-fienden una Comisión reducida a dejar enmanos del Parlamento Europeo la elecciónde la Comisión. En caso afirmativo, se habráconseguido dar un gran paso en la lógica fe-deral, consiguiendo una Comisión que fun-cione y salvaguardando su naturaleza su-pranacional, en lugar de permitir que seconvierta en un segundo Consejo, si se si-gue el dictado de un país = un comisario. Pa-rece que ésta es una de las cuestiones en lasque no ha habido acuerdo durante el Conse-

33

jo Europeo de Niza, y se ha acordado exten-der el número de comisarios a 27, en detri-mento de la eficacia de la institución.En cuanto a la Carta de Derechos Fundamen-tales, es crucial para la supervivencia de estetexto que se incorpore al Tratado de la Comu-nidad Europea, bien en el articulado, bien co-mo Protocolo al Tratado, pero sin admitir nin-guna especialidad respecto de la jurisdiccióndel Tribunal de Justicia. En ambos casos, la va-lidez jurídica de la Carta quedaría asegurada ycon ella la jurisdicción del Tribunal de Justicia.Me gustaría detenerme sobre una frase deÁlvaro Rodríguez Bereijo que ha llamado miatención: “Con gran autocontención y res-ponsabilidad, y sin dejarse llevar por fácilestentaciones constituyentes a fin de elaborarun texto equilibrado que todos pudieran asu-mir, aunque ninguno viese plenamente satis-fechos sus aspiraciones o deseos” (la cursivaes mía). Está claro que el órgano encargadode la redacción no tenía encomendada la ela-boración de un germen de Constitución eu-ropea, sino una simple compilación de dere-chos que dotase de mayor seguridad jurídicala actuación de las instituciones de la Unión

Europea. Me parece interesante la concienciaque tenían los ponentes, o al menos ÁlvaroRodríguez Bereijo, sobre lo que significa ela-borar un catálogo de derechos. El carácter que adquiera esta Carta será unexamen imprescindible para conocer el gra-do de madurez de la idea de una Constitu-ción Europea. En efecto, en el constituciona-lismo moderno y desde la Declaración deDerechos del Hombre y del Ciudadano de1789, el concepto de Constitución parte in-excusablemente de una declaración de De-rechos vinculantes para todos los poderespúblicos. El artículo 16 de esa Declaraciónya establecía que “toda sociedad en la queno esté asegurada la garantía de los dere-chos ni determinada la división de poderescarece de Constitución”. Desde 1789, la ideade Constitución ha ido intrínsecamente liga-da al catálogo de Derechos Fundamentales,como bien ha captado la oposición conser-vadora británica en un documento hechopúblico el 29 de noviembre de 2000. Siendosuspicaces ¿no será esta la razón para queno se consiga un acuerdo sobre su incorpo-ración en los Tratados comunitarios?

34

BIBLIOGRAFÍA

Las conclusiones del Consejo Europeo de Ni-za pueden consultarse en:http://europa.eu.int/comm/nice_council/pdf/concl_es.pdfmientras que el discurso de Joscka Fischerpuede leerse en:http://www.law.harvard.edu/programs/Je-anMonnet/papers/00/joschka_fischer_en.rtf

El Anteproyecto de Tratado Constitucionalpuede consultarse en:http://european-convention.eu.int/docs/sess-Plen/00369.es2.PDF

Guliano Amato, “A Strong Heart for Europe”.Harvard Jean Monnet Working Paper No. 7/00,Symposium: Responses to Joschka Fischerhttp://www.law.harvard.edu/programs/Je-anMonnet/papers/00/00f0401EN.html

Julio Barquero Cruz “Whiter Europe... andWhen? Citizen Fischer and the European Fe-deration” Symposium: Responses to JosckaFischer, Jean Monet Working Paper No. 7/00http://www.jeanmonnetprogram.org/Pro-grams/jeanMonnet/papers/00/00f0601.html

E. Barón Crespo “El abrazo de la Unión” ElPaís, 29 de junio de 2000, 15.

Enrique Barón Crespo “Por la Carta de Dere-chos Fundamentales de la UE” El País, 10 deoctubre de 2000, p. 16.

Klaus von Beyme, Fischer's Move Towards aEuropean Constitution, Harvard Jean MonnetWorking Paper No. 7/00, Symposium: Res-ponses to Joschka Fischerhttp://www.law.harvard.edu/programs/Je-anMonnet/papers/00/00f0201EN.html

35

Tanja A. Börzel and Thomas Risse, Who is Afraidof a European Federation? How to Constitutio-nalise a Multi-Level Governance System, Har-vard Jean Monnet Working Paper No. No.7/00,Symposium: Responses to Joschka Fischerhttp://www.law.harvard.edu/programs/Je-anMonnet/papers/00/00f0101.html

Renaud Dehousse “Rediscovering Functiona-lism” Harvard Jean Monnet Working PaperNo.7/00, Symposium: Responses to JoschkaFischerhttp://www.law.harvard.edu/programs/Je-anMonnet/papers/00/00f1101.html#TopOf-Page.

L. M. Díez-Picazo Giménez “Reflexiones so-bre la idea de constitución europea” Revistade Instituciones Europeas (1993), p. 533.

Antonio Estella de Noriega “Democracia dela Unión Europea y reforma de la Comisión”El País, 16 de noviembre de 2000, p. 16.

María Luisa Fernández Esteban “La nociónde constitución europea en la jurisprudenciadel Tribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas” 40 Revista Española de DerechoConstitucional (1994), p. 241.

María Luisa Fernández Esteban The Rule ofLaw in the European Constitution (Kluwerlaw International, 1999).

Nichole Fontaine “UE: de donde venimos, ha-cia donde vamos” El País, 14 de julio de2000, p. 15.

Charles Leben, A Federation of Nation Statesor a Federal State? Harvard Jean MonnetWorking Paper No. 7/00, Symposium: Res-ponses to Joschka Fischerhttp://www.law.harvard.edu/programs/Je-anMonnet/papers/00/00f0301EN.html

Diego López Garrido y Carlos Carnero “Másy Mejor Europa” El País, 15 de mayo de2000, p. 26.

M. Herrero de Miñón “¿Europea federal o in-tergubernamental?” El País, 18 de junio de2000, p. 17.

Dietmar Nickel, “Maintaining and Improvingthe Institutional Capacities of the EnlargedEuropean Union” Harvard Jean Monnet Wor-king Paper No. 7/00, Symposium: Respon-ses to Joschka Fischerhttp://www.law.harvard.edu/programs/Je-anMonnet/papers/00/00f1301.html

W. Oppenheimer, entrevista a M. Bernier “Nosoy optimista ante la Cumbre de Niza”, ElPaís, 27 de noviembre de 2000, p. 8.

Álvaro Rodríguez Bereijo, “De la Europa delos Mercados a la Europa de los Ciudadanos”El País, 9 de octubre de 2000, p. 15.

36

Ignacio Sotelo, “Eje franco-alemán o hege-monía alemana”El País, 1 de diciembre de2000, p. 2.

Helen Wallace, “Possible Futures for the Eu-ropean Union: A British Reaction” Sympo-sium: Responses to Joscka Fischer, Jean Mo-net Working Paper No. 7/00http://www.jeanmonnetprogram.org/Pro-grams/jeanMonnet/papers/00/00f0701.html

J. Weiler “Federalism and Constitutionalism:Europe's Sonderweg” Harvard Jean MonnetPapershttp://www.jeanmonnetprogram.org/Pro-grams/jeanMonnet/papers/00/001001.html

Carlos Westendorp “ Hacer federalismo sindecirlo” El País, 18 de junio de 2000, p. 17.

“Ciampi Apoya la creación de un grupo devanguardia en la Unión Europea”, El País, 7de julio de 2000, p. 5.

“Our constitution for Europe” The Economist,28 de octubre-3 de noviembre de 2000, p. 21.

“Chirac define el futuro de la UE como una'Europa unida de los Estados'” El País, 15 dejulio de 2000, p. 5.

“Suecia se plantea revisar su tradicional neutra-lidad” El País, 30 de noviembre de 2000, p. 4.

“Los euroescépticos británicos rechazan queEuropa tenga una constitución” El País, 30de noviembre de 2000, p. 4.

“El Tratado de Niza ni incluirá la Carta de De-rechos de la UE” El País, 30 de noviembre de2000, p. 4.

“Blair quiere un Reino Unido fuerte en la Eu-ropa ampliada” El País, 29 de noviembre de2000, p. 6.

“Chirac y Schröder se reúnen hoy en buscade un acuerdo que evite el fracaso de Niza”El País, 2 de diciembre de 2000, p. 8.

“Schröder apuesta por abrir un debate sobreuna constitución para Europa” El País, 23 denoviembre de 2000, p. 8.

“Entrevista a J. Piqué, 'No vamos a Niza conmentalidad de bloqueo'”El País, 3 de diciem-bre de 2000, p. 4.

“La eficacia de la Unión Europea depende deléxito de la reforma de Niza” El País, 3 de di-ciembre de 2000, p. 3.

“Chirac y Schröder mantienen el desacuer-do” El País, 3 de diciembre de 2000, p. 2.“La Eurocámara apuesta por una constitu-ción para Europa” El País, 1 de diciembre de2000, p. 2.

Tribunal Constitucional Alemán, sentenciade 13 de octubre de 1993.

37