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David Shields Campbell

Testigo social PF022

TESTIMONIO DEL TESTIGO SOCIAL

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DE LA FLOTA PETROLERA

Licitación Pública Internacional No. R0 LP 906 001. Adquisición de hasta cinco buquestanque de doble caso con año de terminación de construcción de 2007 ó 2008 ó 2009 ó 2010 para efectuar el transporte de productos petrolíferos, de un porte mínimo de 40,000 toneladas de peso muerto, a precio fijo.

México, Distrito Federal, al 11 de octubre de 2010.

David Shields Campbell, Testigo social PF022

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David Shields Campbell

Testigo social PF022

En relación a la designación efectuada el 18 de marzo de 2010 por la Secretaría de la Función Pública, a través de la Unidad de Normatividad de Contrataciones Públicas, con Oficio No. UNCP/309/AC/0137/2010, para participar como Testigo Social en el proceso de la contratación de la Adquisición de hasta cinco buquestanque de doble caso con año de terminación de construcción de 2007 ó 2008 ó 2009 ó 2010 para efectuar el transporte de productos petrolíferos, de un porte mínimo de 40,000 toneladas de peso muerto, a precio fijo, mediante la Licitación Pública Internacional Num. R0 LP 906 001, abierta a la participación de cualquier interesado y bajo la cobertura de los capítulos o títulos de compras del sector público contemplados por los tratados de libre comercio suscritos por los Estados Unidos Mexicanos, la cual fue convocada por la Subdirección de Finanzas y Administración y la Gerencia de Recursos Materiales de Pemex Refinación, procedimiento que forma parte del “Proyecto de modernización de la flota petrolera”, me permito entregar este

TESTIMONIO DEL TESTIGO SOCIAL. Este Testimonio corresponde al Contrato Abierto de Prestación de Servicios a Precio Fijo No. 4600016869, celebrado entre Pemex Refinación y el Lic. David Shields Campbell para atestiguar el proceso de contratación antes mencionado.

A. ANTECEDENTES, CONTEXTO Y CONVOCATORIA DE LA LICITACIÓN.

La Licitación Pública Internacional No. R0 LP 906 001 es el segundo de dos procedimientos, mediante los cuales Pemex Refinación pretende adquirir nuevos buquestanque con el fin de mejorar la cadena de suministro de petrolíferos mediante transporte marítimo.

Con motivo de la entrada en vigor de las enmiendas a las reglas del Convenio Internacional de Protección al Medio Ambiente (MARPOL), y teniendo en cuenta la antigüedad y la baja eficiencia operativa de los buquestanque con las que contaba, Pemex Refinación ha implementado, desde hace algunos años, una estrategia de renovación de los buquestanque de su flota petrolera.

En el marco del llamado Proyecto de Modernización de la Flota Petrolera, con los acuerdos CAPR-103/2004 del 5 de octubre del 2004 y CAPR-035/2007 del 12 de abril del 2007, el Consejo de

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Administración de Pemex Refinación autorizó el arrendamiento financiero de 10 buquestanque. Previo a ese último acuerdo, el 19 de febrero de 2007 se emitió un análisis jurídico referente a la Estrategia de Renovación de la Flota Petrolera, que sirvió de base para la aprobación de dicha estrategia.

En estos documentos, se establece como viable un esquema de arrendamiento financiero, conforme a lo dispuesto en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) para la contratación de hasta 5 buquestanque mediante arrendamiento financiero con opción de compra. En ese entonces, al carecer Pemex Refinación de recursos presupuestales para salir a comprar los buques de contado, el arrendamiento financiero fue el único esquema que se pudo adecuar al Presupuesto de Egresos de la Federación, razón por la cual fue autorizado por el Consejo de Administración de ese organismo subsidiario.

En el año 2008, se llevó a cabo la Licitación Pública Internacional Núm. 18576018-022-07 para contratar por arrendamiento financiero los cinco buquestanque, lográndose la obtención de cuatro buques, que recibieron los nombres de Chicontepec, Burgos, Tampico y Bicentenario, quedando pendiente, en esa primera fase, la adquisición de uno más. Ahora, en 2010, la licitación No. R0 LP 906 001 tiene como propósito llevar a cabo la contratación de otros cinco buquestanque en una segunda etapa. De hecho, la intención, a principios del 2010, era obtener seis buques este año, pero finalmente, por razones presupuestales, la licitación salió por cinco, quedando pendiente la contratación de otro más que requerirá Pemex Refinación para cubrir sus necesidades operativas de capacidad de transporte marítimo en el corto plazo.

A fin de cumplir con la distribución oportuna y suficiente de productos petrolíferos por vía marítima, Pemex Refinación cuenta con una flota fija y una variable. La flota fija está integrada por un total de 17 embarcaciones más un buquetanque de menor porte contratado en fletamiento por tiempo. De estos buques, seis son propios (cuatro que aún están en servicio y el Lázaro Cárdenas II y Guadalupe Victoria II, recientemente retirados de acuerdo con la regulación MARPOL en materia marítima), los 4 buques adquiridos mediante arrendamiento financiero y 7 buques contratados a largo plazo en la modalidad de casco desnudo. De estos últimos, 4 terminan su contrato en el año 2010.

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*Extensión solicitada a la Dirección General de Marina Mercante para alinear su retiro con la obtención de los nuevos buques. ** Actualmente retirado del servicio, el cual es cubierto por un buque contratado mediante fletamiento por tiempo.

Con base en estos antecedentes y requerimientos, Pemex Refinación elaboró el proyecto de arrendamiento financiero de cinco buquestanque a 10 años, con opción de compra, o bien compra de contado de esos buques, en el año 2010, que es materia de la licitación pública internacional No. R0 LP 906 001 que nos ocupa. El proyecto tiene las siguientes características:

(1) Se proyecta obtener cinco buquestanque del porte mínimo de 40,000 toneladas métricas de peso muerto. Los buques deberán ser de reciente construcción, entre 2007 y 2010, eslora máxima, 202 metros, y manga máxima, 32.2 metros; para el transporte de productos petrolíferos, químicos y petróleo.

(2) Los resultados de las investigaciones de mercado efectuados por McQuilling Services, LLC, y por PMI Trading, S.A. de C.V., indican que el 2010 es un buen momento para la adquisición de buquestanque, coincidiendo en que los precios del mercado internacional de buques son bajos y podrían repuntar antes del 2012. Estos estudios establecen que la

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opción más económica para Pemex Refinación consistía preferentemente en la adquisición de contado de buquestanque de construcción reciente.

(3) La licitación No. R0 LP 906 001 es de carácter internacional, ya que no existen buques mexicanos que cumplan con los requisitos de porte y año de construcción.

El 29 de julio de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Convocatoria 01/2010, Licitación Pública Internacional No. R0 LP 906 001, abierta a la participación de cualquier interesado y bajo la cobertura de los capítulos o títulos de compras del sector público contemplados por los tratados de libre comercio suscritos por los Estados Unidos Mexicanos, que dice:

“En cumplimiento a las disposiciones que establecen los Artículos 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Art. 54 y 55 de la Ley de Petróleos Mexicanos, 50 Fracción I y Artículo Cuarto transitorio fracción XIII de su Reglamento y de las Disposiciones administrativas de contratación en materia de adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios de las actividades sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y organismos subsidiarios, se convoca a todos los interesados a participar en la licitación antes mencionada para la adquisición de hasta cinco buquestanque de doble caso con año de terminación de construcción de 2007 ó 2008 ó 2009 ó 2010 para efectuar el transporte de productos petrolíferos, de un porte mínimo de 40,000 toneladas de peso muerto, a precio fijo”.

Es de destacarse que esta licitación es la primera en Petróleos Mexicanos que se convoca bajo el régimen especial de contratación que emana de la Reforma Energética aprobada por el Congreso de la Unión en octubre del año 2008. Ese régimen se establece en la Ley de Petróleos Mexicanos (Diario Oficial de la Federación, 28-11-2008), Reglamento de la Ley de Petróleos Mexicanos (DOF, 4-9-2010) y las Disposiciones administrativas de contratación (DOF, 6-1-2010).

La convocatoria de la licitación No. R0 LP 906 001 establece que los licitantes podrán ofertar la cantidad de buques que deseen, debiendo presentar una oferta por cada buque, ya sea por compra de contado o por arrendamiento financiero con opción a compra, o pueden presentar el mismo buque por ambos esquemas. El licitante adjudicado deberá presentar el (los) buque(s) en el puerto de Salina Cruz, Oax., o Coatzacoalcos, Ver., o Tampico, Tamps., para lo cual en su propuesta debe precisar la ventana de entrega del (los) buque(s), la cual no deberá tener una amplitud mayor a 15 días naturales y deberá quedar comprendida dentro del período de entrega del 28 de octubre al 6 de diciembre del 2010.

Establece, asimismo, que la primera junta de aclaraciones se llevaría a cabo el 5 de agosto del 2010 y la presentación y apertura de proposiciones se efectuaría el 13 de septiembre de 2010. Plantea que Pemex Refinación podrá llevar a cabo una etapa de aclaraciones a las propuestas y de subsanación de errores con los licitantes oferentes, así como una etapa de negociación de precios, tal y como se establece en la Ley de Petróleos Mexicanos.

Durante el periodo del 29 de julio al 12 de septiembre, se vendieron bases de licitación con un costo de 10 mil pesos M.N. Adquirieron las bases 19 empresas: PMI Norteamérica, S.A. de C.V.;

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Arrendadora Ocean Mexicana, S.A. de C.V.; Intermar Carmen, S.A. de C.V.; Transportación Marítima Mexicana, S.A. de C.V.; TMM División Marítima, S.A. de C.V.; FTapias México, S.A de C.V.; R.H. Shipping & Chartering, S.A. de C.V.; Naviera Delrem S.A. de C.V.; FTapias Grupo de Sociedades e Inversiones, S.A.; Integradora Marítima del Golfo, S.A. de C.V.; Corporación Mexicana de Servicios Navieros, S.A. de C.V.; King Fish Trading, Ltd.; Naviera de Sotavento, S.A. de C.V.; Naviera Integral, S.A. de C.V.; Internaves CNSA; Banamex, S.A.; Clear Creek Capital; Naviera Takuntah, S.A. de C.V. y Apoyos en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V.

B. ACTIVIDADES DEL TESTIGO SOCIAL. Como parte de la actividad de atestiguamiento, asistí a la instalación de la Mesa de Asesoramiento Preventivo, instaurada por la Unidad de Normatividad de Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública, evento que se efectuó el 15 de abril de 2010. Posteriormente, estuve presente en doce reuniones de la mesa en estas fechas: 6 de mayo, 18 de mayo, 27 de mayo, 4 de junio, 11 de junio, 17 de junio, 23 de julio, 25 de junio, 29 de junio, 20 de julio, 3 de agosto y 5 de octubre.

Asistí, asimismo, a la reunión del Subcomité de revisión de la convocatoria el 15 de junio de 2010 y a la presentación “Proyecto de Renovación de la Flota Petrolera”, que se ofreció en el Edificio ExITAM, situado en Av. Marina Nacional 350, Col. Anáhuac, Del. Miguel Hidalgo, México, D.F., C.P. 11311, el 23 de junio de 2010, a la que se invitó a embajadas, a la Cámara Mexicana de la Industria del Transporte Marítimo (Cameintram), a la Confederación de Cámaras Industriales (Concamin) y a terceros interesados.

Revisé documentación diversa relacionada con el procedimiento, desde las autorizaciones originales del Consejo de Administración de Pemex Refinación relativas al Proyecto de Modernización de la Flota Petrolera, la autorización de la suficiencia presupuestal de la licitación que nos ocupa, así como los estudios económicos realizados por McQuilling Services, LLC, (Market Sector Analysis & Charter Evaluation of Medium Range Tankers, marzo de 2010) y por PMI Trading, S.A. de C.V., así como las minutas y los acuerdos de las diversas reuniones que formaron parte del proceso de deliberación y de toma de decisiones, desde mi incorporación a dicho proceso el 15 de abril de 2010. También me reuní con servidores públicos de Pemex Refinación en las ocasiones que lo ameritaran, para tratar diferentes aspectos del proceso.

Estuve presente en los actos públicos de la licitación, es decir, en las cuatro juntas de aclaraciones, realizadas los días 5 de agosto, 12 de agosto, 19 de agosto y 26 de agosto; en el acto de presentación y apertura de proposiciones técnicas y económicas (el 13 de septiembre); reunión para dar a conocer a los licitantes el procedimiento de negociación de precios (14 de septiembre); reunión para dar inicio a la etapa de aclaraciones a las propuestas presentadas y subsanación de errores u omisiones (21 de septiembre); reunión con la que terminó la etapa de aclaraciones a las propuestas presentadas y subsanación de errores u omisiones (23 de septiembre); actos de la etapa de negociación de precios (24 y29 de septiembre y 4 de octubre) y notificación del fallo (8 de octubre).

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En este testimonio, he optado por no hacer una relatoría de todas las diversas reuniones, discusiones y decisiones que formaron parte del proceso de atestiguamiento en el que participé, ya que sería ocioso elaborar un larguísimo recuento de eventos, de los cuales ya queda constancia en las minutas, actas y otros documentos generados durante el procedimiento. Más bien, este testimonio se centra en al análisis de los asuntos que, en mi opinión, fueron de mayor relevancia para la toma de decisiones y para el desarrollo y el resultado del proceso de licitación.

Quiero reconocer y subrayar que los servidores públicos de Petróleos Mexicanos con los que traté, sobre todo los de Pemex Refinación, apoyaron mi trabajo como testigo social en forma irrestricta, siempre pusieron a mi disposición toda la información y documentación relevante,no dudaron en comentarme todo lo que ocurría, además de que mostraron en todo momento un profundo compromiso con la transparencia y con la mejoría de su institución. Si las cosas no salieron bien, fue por deficiencias en los procesos y por la disfuncionalidad de los métodos, del sistema de trabajo y de los instrumentos jurídicos, mas no por falta de voluntad de los individuos.

C. DESARROLLO DE LOS ACTOS DE LA LICITACIÓN, EVALUACIONES Y FALLO.

Juntas de aclaraciones. Se efectuaron cuatro juntas de aclaraciones a la convocatoria los días 5 de agosto, 12 de agosto, 19 de agosto y 26 de agosto de 2010. En la primera junta se recibieron 59 preguntas, entregadas por 5 licitantes. En la segunda junta se recibieron 285 preguntas, de 10 licitantes. En la tercera, 102 preguntas de 9 licitantes. En la cuarta, 75 preguntas de 9 licitantes. Todas las preguntas fueron entregadas por escrito 72 horas antes de las respectivas juntas de aclaraciones y todas fueron contestadas por escrito. Las preguntas y respuestas constan en las actas respectivas. Pemex Refinación no permitió preguntas verbales ni ningún tipo de discusión a viva voz sobre las preguntas y respuestas. Pemex Refinación explicó que en el pasado, las discusiones a viva voz en las juntas de aclaraciones habían llevado a polémicas y a imprecisiones en las respuestas y que las discusiones solían encaminarse a modificar las bases, no para aclarar su contenido, por lo que, al no discutir las preguntas, no se pretendía coartar ninguna libertad, ya que todas serían contestadas. Esta posición de Pemex Refinación era comprensible por las experiencias que se habían tenido en el pasado en las licitaciones de fletamiento y adquisición de buques. Sin embargo, también era válida y razonable la solicitud de algunos licitantes de que hubiera discusión, sobre todo considerando que el formato de la licitación y el apremio de los tiempos para obtener los buques prácticamente anulaban la posibilidad de un intercambio y comunicación fructífera entre la convocante y los licitantes. Al respecto, debe tenerse en cuenta que no hubo revisión con de prebases de la licitación con los interesados. Además, el espíritu de la legislación en materia de contrataciones públicas va en el sentido de que sí haya discusión, si bien esta práctica es cada vez menos común en los actos de licitación, sobre todo en Petróleos Mexicanos.

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Las preguntas y respuestas de las cuatro juntas de aclaraciones pueden ser consultadas en las actas respectivas. Los temas que generaron más interés entre los licitantes, así como diferencias de opinión entre ellos y la convocante, se abordan en las Secciones D (Marco legal aplicable a la etapa de negociación de precios y criterios de evaluación económica) y E (Discusión y análisis de diversos aspectos de mayor relevancia en el proceso de licitación) de este testimonio.

Presentación y apertura de proposiciones

Se llevó a cabo el Acto de Presentación y Apertura de Proposiciones el día 13 de septiembre de 2010. Sólo dos compañías presentaron proposiciones, recibiéndose cuatro propuestas para compra de contado de parte de la compañía Apoyo en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V., así como dos propuestas para compra de contado y dos propuestas para arrendamiento financiero de parte de la compañía PMI Norteamérica, S.A. de C.V.

Pemex Refinación revisó de forma cuantitativa la documentación presentada, sin entrar al análisis detallado de su contenido, y selló las propuestas recibidas. De acuerdo con lo establecido en las DACs, no se dieron a conocer detalles de las propuestas entregadas –y por lo mismo, tampoco los nombres de los buques ofertados– y no se asentaron en actas los montos de las propuestas económicas. Por razones de confidencialidad, las propuestas económicas fueron separadas por los propios licitantes y guardadas en sobres sin que nadie conociera su contenido en el día de presentación y apertura.

En ese tenor, el Acta de Presentación y Apertura de Proposiciones establece: “Con fundamento en el Artículo 28, inciso e) de las Disposiciones, se hace constar que no se harán públicas las propuestas económicas presentadas por los licitantes, por lo que el Lic. David Shields Campbell, Testigo Social designado por la SFP para esta licitación, ha tomado nota de las propuestas presentadas y dará seguimiento a su evaluación y, en su caso, a la etapa de negociación de precios, a fin de vigilar la transparencia de estos procesos y asegurar que ésta se refleje en el fallo de la licitación y en el acta de fallo correspondiente”.

Se reiteró en el acta que, de acuerdo con las bases de la licitación, podrá haber etapas de aclaración a las propuestas y subsanación de errores, así como de negociación de precios, por lo que los dos licitantes oferentes podrían ser convocados a esas etapas. Se ratificó que el plazo para notificar el fallo sería del 5 al 8 de octubre del 2010.

Hubo cierta polémica sobre la condición física en la que se presentaron las propuestas de los dos licitantes (Ver Sección E.6 de este testimonio, “Entrega de proposiciones sin sobre cerrado”).

También en este evento, se asentó en el acta el hecho de que presentaron carta excusa o de desistimiento, por no contar con propuestas, las siguientes compañías: Clear Creek Capital, LLC; Intermar Carmen, S.A. de C.V.; Transportación Marítima Mexicana, S.A. de C.V.; TMM División Marítima, S.A. de C.V.; Naviera Integral, S.A. de C.V.; FTapias México, S.A. de C.V.; Naviera Delrem, S.A. de C.V.; FTapias Grupo Sociedades e Inversiones, S.L.; y Arrendadora Ocean Mexicana, S.A. de C.V.

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Cabe comentar que, en esas cartas, los licitantes manifestaron algunos motivos por los que decidieron no participar. Unas se refirieron a la rigidez de algunos requisitos técnicos y otras señalaron que no tenían embarcaciones disponibles. Algunas expresaron desconcierto por no conocer detalles de la etapa de negociación de precios antes de que Pemex Refinación ofreciera una explicación en la última junta de aclaraciones. Algunas (Transportación Marítima Mexicana, S.A. de C.V.; TMM División Marítima, S.A. de C.V.; FTapias México, S.A. de C.V.; y Arrendadora Ocean Mexicana, S.A. de C.V.) expresaron que, en su opinión, las compañías del Grupo PMI participaban con ventaja en esta licitación al ser empresas controladas por Petróleos Mexicanos que tuvieron conocimiento anticipado de este concurso. La compañía Transportación Marítima Mexicana, S.A. de C.V. manifestó en su carta que “se ve en la necesidad de hacer valer sus derechos por la vía de la inconformidad”. La carta de Clear Creek Capital, LLC, no fue aceptada, por carecer de firma.

Las propuestas económicas recibidas el 13 de septiembre se abrieron hasta el día 20 de septiembre, fecha en que –con la presencia del Órgano Interno de Control y el Testigo Social– los servidores públicos de Pemex Refinación realizaron la apertura de las mismas. Se levantó una minuta correspondiente.

Etapas de subsanación y de negociación de precios, resultados de la evaluación de las propuestas y fallo de la licitación

Del 21 al 23 de septiembre de 2010, se llevó a cabo la etapa de aclaraciones y subsanación de errores y omisiones. Servidores públicos de Pemex Refinación se reunieron por separado con los representantes del licitante PMI Norteamérica, S.A. de C.V., al que se le pidió enmendar únicamente aspectos legales-administrativos, y con los del licitante Apoyos en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V., al que se solicitó rectificar aspectos técnicos relativos al buquetanque “Histria Azure”, así como aspectos legales-administrativos. El Órgano Interno de Control y el Testigo Social estuvieron presentes en las reuniones.

Aunque no se dijo explícitamente en estas reuniones, de acuerdo con la confidencialidad que debe prevalecer en esta etapa de la licitación, se entiende que el área técnica Pemex Refinación no pidió rectificaciones técnicas al licitante PMI Norteamérica, S.A. de C.V., porque las propuestas técnicas de sus buques tenían aspectos que no serían subsanables y tendrían que ser desechadas. Igualmente, tampoco las pidió al licitante Apoyos en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V. respecto de los buquestanques que no fueran el “Histria Azure”, porque habría aspectos no subsanables en las propuestas técnicas de los otros buques ofertados por este licitante. Así, el único buque valorado positivamente en la evaluación técnica era el “Histria Azure”.

Se realizó una etapa de negociación de precios que inició el 24 de septiembre de 2010. Como parte de la misma, se informó a la empresa Apoyos en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V., que el precio de referencia del buque tanque “Histria Azure”, resultado de la actualización del precio a través del promedio aritmético de las referencias que se obtuvieron de 11 compañías (brokers) consultadas, era de31 millones 275 mil 301.55 dólares, entendiéndose que este valor actualizado sería el precio más bajo que Pemex Refinación estaría en condiciones de aceptar. Se

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brindó al licitante Apoyos en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V. hasta el día 29 de septiembre para presentar una nueva propuesta económica, fecha que fue prorrogada al 4 de octubre a solicitud del licitante.

El día 4 de octubre, fecha de cierre de la etapa de negociación, se recibió escrito de dicho licitante en el que manifestó no estar en condiciones de presentar una nueva propuesta, por lo que la evaluación económica se llevó a cabo sin cambios en el valor propuesto por ese licitante, que fue 43 millones, 346 mil 608 dólares, es decir, 38.6 por ciento superior al precio actualizado obtenido de los brokers por Pemex Refinación. En este escrito, la compañía mencionó, además, no estar de acuerdo con el precio de referencia que Pemex Refinación le propuso, y planteó que se reservaba el derecho para actuar como a su derecho convenga.

Acto de fallo y resultado de las evaluaciones técnica y económica

En el acto de fallo, llevado a cabo el 8 de octubre de 2010, Pemex Refinación dio a conocer el resultado de las evaluaciones técnica y económica. Informó a los licitantes que Apoyos en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V. presentó cuatro propuestas para compra de contado, ofreciendo los siguientes buques: “Histria Azure”, un buque de año 2007; “Overseas Skopelos”, de año 2009; “DL Rose”, de año 2007; y “DL Cosmos”, también de año 2007. Por su parte, la compañía PMI Norteamérica, S.A. de C.V., presentó cuatro propuestas con únicamente dos buques, ofertando cada uno de ellos bajo el esquema de compra de contado y también bajo el esquema de arrendamiento financiero. Los buques ofertados son el “Ivory Point” y el “Indigo Point”, ambos del 2007.

En cuanto al resultado de la Evaluación Técnica, únicamente cumplió el buque tanque “Histria Azure”, que propuso la empresa Apoyos en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V., pero este buque no pasó la evaluación económica, ya que el precio ofertado, 43 millones, 346 mil 608 dólares, fue 38.6 por ciento superior al precio actualizado obtenido por Pemex Refinación.

En consecuencia, la licitación se declaró desierta.

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Como parte del Acto de Fallo, se incluyó un oficio de la Subdirección de Distribución y de la Gerencia de Operación Marítima y Portuaria, en el que se detalla el resultado de la evaluación técnica. En ese documento, se detallan 27 causales de desechamiento de la propuesta en el caso del buque “DL Cosmos”; 32 causales de desechamiento en el caso del “Overseas Skopelos”; 27 causales de desechamiento en el caso del “DL Rose”; 38 causales de desechamiento en el caso del “Ivory Point”; y 33 causales de desechamiento en el caso del “Indigo Point”. Muchos de estos causales de desechamiento pudieron haber sido subsanables, pero el área técnica de Pemex Refinación no solicitó subsanación debido a que varios otros causales, en el caso de cada uno de estos buques, no eran subsanables de acuerdo con las bases de licitación. Los causales no subsanables eran, básicamente, de dos tipos: (1) Ninguno de estos cinco buques cumplió con la especificación técnica del numeral 24 I a) del Documento 2 de las bases de licitación, al tener estas embarcaciones un consumo de combustible pesado mayor a 171 gr/KW/hora, considerando los parámetros al 100 por ciento de carga del motor. Pemex Refinación había solicitado tener un consumo de combustible pesado menor a 171 gr/KW/hora, con base en los parámetros al 100 por ciento de carga del motor, lo cual deberá ser acreditado al momento de presentar la propuesta con el reporte del fabricante de las pruebas de banco del motor. (Ver Sección E.4 de este testimonio, “Sobrerregulación y rigidez de los requisitos, factor que restringió la participación”). (2) Faltaron documentos técnicos importantes en las propuestas, por ejemplo, la copia simple del documento que acreditara que el astillero donde fue construido el buque contaba con las certificaciones de calidad bajo las normas ISO 9000 –este documento faltóen el caso de los buques “”DL Cosmos”, del “DL Rose”, del “Indigo Point” y del “Ivory Point” – o el certificado vigente de propiedad del promitente vendedor, inscrito en el Registro Público Marítimo del país de la bandera del buque, debidamente apostillado o legalizado –documento que faltó en el caso del “Overseas Skopelos” y del “Ivory Point”–. En el caso de la evaluación económica correspondiente al buque “Histria Azure”, Pemex Refinación explica en el Acta de Fallo, que para la actualización de precios de mercado a la fecha de presentación de las ofertas, hizo una consulta 20 empresas a través de Integrated Trade Systems Inc. (ITS), filial de Petróleos Mexicanos con sede en Houston, Texas, que brinda servicios de procura a la paraestatal. Informa que, como resultado de la consulta, se recibieron valuaciones de 11 empresas (las nueve restantes desistieron de participar). Las 11 empresas que enviaron valuaciones fueron: Mc Quilling Partners, Galbraiths, Nor Ocean Offshore AS, TP Shipping AS, Compass Maritime Services LLC, Castor Group, Liberty Shipping AS, Southport Atlantic, Stieglis Shipbrokers BV, Odin Marine Group, y Cass Technava Maritime, S.A. El monto de las respectivas valuaciones aparece en el Acta de Fallo y el promedio de las mismas es de 31 millones 275 mil 301.55 dólares, cifra que se tomó como referencia para evaluar económicamente al buque “Histria Azure”. En el Acta de Fallo, Pemex Refinación no da a conocer los precios ofertados por los licitantes Apoyos en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V. y PMI Norteamérica, S.A. de C.V. en el caso de los cinco buques que no pasaron la evaluación técnica. Aunque yo, igual que los servidores públicos de Pemex Refinación, tuve acceso a esa información, prefiero reservarla y no darla a conocer en este testimonio, por considerar que se trata de información sensible de mercado y que así conviene a los intereses de Pemex Refinación y de los dos licitantes, teniendo en cuenta que continúa la necesidad de Pemex Refinación de contar con cinco o seis buquestanque en el corto

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plazo, por lo que se prevé un nuevo acercamiento de Pemex Refinación al mercado naviero en las semanas posteriores a la publicación de este testimonio.

Se recibieron inconformidades por parte de las empresas licitantes Arrendadora Ocean Mexicana, S.A. de C.V., y Transportación Marítima Mexicana, S.A. de C.V., las cuales estaban en vías de evaluación y resolución a la fecha de este testimonio.

D. MARCO LEGAL APLICABLE A LA ETAPA DE NEGOCIACIÓN DE PRECIOS Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN ECONÓMICA.

Fue hasta la Cuarta y Última Junta de Aclaraciones, realizada el 26 de agosto de 2010, cuando Pemex Refinación respondió a los diversos cuestionamientos de los licitantes, recibidos en las tres juntas de aclaraciones anteriores, sobre cómo sería la etapa de negociación de precios. No había respondido antes de esa fecha, al parecer, porque faltaba tomar decisiones al interior del organismo (o quizás a nivel corporativo en Pemex) sobre cómo se llevaría a cabo esa etapa.

En una “nota informativa”, la convocante explicó a los licitantes, en la Cuarta y Última Junta de Aclaraciones, que “las ofertas que cumplan todos los requisitos legales, administrativos, técnicos y económicos establecidos en las bases de licitación, se ordenarán de menor a mayor en términos del costo total promedio por barril transportado y Pemex Refinación asignará dos contratos a los buques de los licitantes que desde un inicio tengan los dos menores costos por barril transportado, sin entrar a un proceso de negociación de precios. Las demás ofertas entrarán al proceso de negociación de precios.”

Se agregó que “respecto a la etapa de negociación de precios, se aclara lo siguiente: el proceso de negociación de precios tiene por objeto asegurar que Pemex Refinación obtenga los mejores resultados en cuanto a la adquisición de bienes objeto de la licitación a través de una adjudicación imparcial, honesta y transparente, será dado a conocer a los licitantes en un evento posterior al acto de apertura de proposiciones y se sujetará a lo dispuesto en el Artículo 32 de las DACs”. La nota informativa cita textualmente el contenido del Artículo 32 de las DACs.

Por ser de interés para entender cabalmente el proceso llamado “etapa de negociación de precios”, transcribo a continuación el marco legal completo aplicable a esa etapa:

Ley de Petróleos Mexicanos

Artículo 55.- En las licitaciones públicas de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3º. y 4º. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, se tomará en cuenta al menos lo siguiente: (…)

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IV. Se podrán incluir etapas de negociación de precios, con sujeción a las reglas generales aprobadas por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos. Estas reglas deberán asegurar una adjudicación imparcial, honesta, transparente y los mejores resultados.

Reglamento de la Ley de Petróleos Mexicanos

Artículo 48.- Las Disposiciones Administrativas de Contratación establecerán las reglas internas para los Organismos Descentralizados, mismas que incluirán, además de lo dispuesto en la Ley, lo siguiente:

I.- En materia de procedimientos de contratación: … f) Reglas generales a las que se sujetarán las etapas de negociación de precios a las que se refiere el artículo 55, fracción IV, de la Ley.

Artículo 57.- Además de los aspectos incluidos en la fracción III, del artículo 55 de la Ley, las bases de licitación incluirán: …

IV. En su caso, los mecanismos de evaluación de los licitantes en la etapa de precalificación, así como la indicación del método para la evaluación de ofertas, que podrán admitir procesos de negociación de precios, evaluación por puntos y porcentajes, ofertas subsecuentes de descuentos o cualquier otro medio que promueva la competencia entre los licitantes y redunde en mejores condiciones de contratación para el organismo contratante;

Disposiciones administrativas de contratación

Artículo 19.- Además de lo establecido en la fracción III, del artículo 55 de la Ley y en los artículos 56 y 57 del Reglamento, las bases de licitación considerarán, en lo aplicable, lo siguiente: …

c) Cronograma del procedimiento de contratación, incluyendo: … (vii) Fecha de la etapa de ofertas subsecuentes de descuento y de negociación de precios;

Artículo 28- En las bases de licitación se establecerá que el acto de presentación y apertura de propuestas se llevará a cabo en el día, lugar y hora previstos en las mismas, de conformidad con lo siguiente:

e) … en el caso de que se prevea una etapa de negociación no se harán públicas las propuestas presentadas, de las cuales tomará nota un testigo social. …

Artículo 32.- De conformidad con el artículo 55, fracción IV de la Ley, el Organismo Descentralizado convocante podrá optar por realizar etapas de negociación de precios en las que se negocien los términos y condiciones de la contratación que impacten el contenido económico de la propuesta, siempre y cuando se asegure una adjudicación imparcial, honesta, transparente y los mejores resultados. En su caso, la etapa de negociación será comunicada a los licitantes después del acto de apertura de proposiciones, especificando el proceso de la misma.

De optar por la negociación, el mecanismo antes referido se llevará a cabo de la siguiente manera:

I. En el lugar, fecha y hora que el Organismo Descentralizado convocante determine;

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II. Se podrá llevar a cabo con todos los licitantes, o bien, con el número de licitantes que determine el Organismo;

III. Se realizarán de manera separada con cada uno de ellos, en el entendido de que no se revelará el contenido de las propuestas a los demás licitantes;

IV. Se llevará a cabo con la participación de los representantes de las áreas involucradas en la contratación, quedando la decisión final en el Área Administradora del Proyecto, y

V. Se realizarán de conformidad con lo siguiente:

a) Se podrá realizar concurrentemente o después de la etapa de evaluación; b) El resultado se dará a conocer a los participantes, a través de los mecanismos determinados por el Organismo Descentralizado; c) Se determinará un plazo razonable una vez concluida la etapa de negociación para que los licitantes presenten su oferta definitiva, y d) Se deberá dejar constancia de la negociación y de su resultado, señalando los elementos que sirvieron de base para llegar al mismo en términos objetivos, cuantificables y verificables.

Aspectos de la etapa de negociación de precios en esta licitación

Después de la recepción de propuestas, Pemex Refinación informó a los licitantes, en una breve reunión el día 14 de septiembre, que aplicaría los siguientes criterios de evaluación en esta licitación:

Bases de Licitación, Numeral I.11

Se llevará a cabo la evaluación administrativa-legal de las propuestas, así como la evaluación técnica.

Las propuestas que hayan cubierto ambos requisitos, pasarán a la evaluación económica.

La evaluación de las propuestas económicas se hará en dos etapas:

Verificación de que el precio ofrecido por los licitantes es acorde al nivel de mercado conforme a lo referido en las bases, y

Cálculo del Costo por Barril Transportado (CBT), de acuerdo a lo previsto en las bases.

Las ofertas que cumplan con la referencia de mercado se ordenarán de menor a mayor en términos del Costo por Barril Transportad y se elegirán las cinco ofertas con el menor Costo por Barril Transportado.

Con base en lo anterior, se prevé una etapa de negociación de precios para dos casos:

A. Si se cuenta con cinco o menos ofertas, o B. Si se cuenta con seis o más ofertas. A. Cinco o menos ofertas cumplen la evaluación administrativa-legal y la técnica.

Se evaluará si existen ofertas que cumplan con la referencia de mercado y el CBT. Si una, dos o más ofertas cumplen, se ordenarán en términos de su CBT y se asignarán

hasta dos contratos a los buques con los menores CBT.

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Al resto de los licitantes se les comunicará en lo individual cuál es la referencia de mercado que corresponda al buque de su propuesta.

Estos licitantes, de así decidirlo, podrán replantear su oferta económica bajo el mismo esquema ofertado. B. Seis o más ofertas cumplen la evaluación administrativa-legal y la técnica.

Se evaluará si existen ofertas que cumplan con la referencia de mercado y el CBT. Si una, dos o más ofertas cumplen, se ordenarán en términos de su CBT y se asignarán

hasta dos contratos a los buques con los menores CBT. Al resto de los licitantes se les solicitará replantear su oferta bajo el mismo esquema

ofertado. Se les comunicará en lo individual cuál es la referencia de mercado que corresponda al buque de su propuesta.

El resto de los contratos se asignarán con base en el menor CBT de todas las ofertas que cumplan con la referencia de mercado y el CBT.

E. DISCUSIÓN Y ANÁLISIS DE DIVERSOS ASPECTOS DE MAYOR RELEVANCIA EN EL PROCESO DE LICITACIÓN.

(1) LA DECISIÓN DE APLICAR EL RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN, ASÍ COMO UN ESQUEMA MIXTO DE COMPRA DE CONTADO Y/O ARRENDAMIENTO FINANCIERO.

Al inicio de mi participación como Testigo Social en este procedimiento –concretamente, durante la Instalación de la Mesa de Asesoramiento Preventivo, la cual se realizó en las instalaciones de la Secretaría de la Función Pública el 15 de abril de 2010– los servidores públicos de Pemex Refinación expresaron su intención de realizar esta contratación como un arrendamiento financiero de hasta seis buquestanque (posteriormente, por razones de suficiencia presupuestal se decidió que serían cinco buques) bajo el amparo de la LAASSP.

Sin embargo, ahí mismo se acotó que podría considerarse la opción de realizar una compra de contado y que la licitación aún podría migrar al nuevo régimen especial de contratación, es decir, la Ley de Petróleos Mexicanos, su Reglamento y las nuevas Disposiciones Administrativas de Contratación (DACs) en un momento jurídico posterior, una vez que estuvieran creados los comités y nombrados los consejeros profesionales en los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, que sería requisito indispensable para la aplicación del nuevo marco jurídico.

Durante el desarrollo de las primeras siete Mesas de Asesoramiento Preventivo, creció la convicción entre todos los participantes de que la licitación debería salir como una compra de contado, ya que Pemex Refinación contaba con los recursos presupuestales disponibles y

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autorizados para realizar la compra en este año, además de que la decisión de adquirir de contado fue plenamente justificado por los antecedentes y bien soportado por los estudios económicos realizados por McQuilling, PMI Trading e internamente en la Gerencia de Análisis de Inversiones y Gasto Operativo (GAIGO).

Estos estudios económicos apuntaban a que la compra de contado sería la opción económicamente más conveniente para Pemex Refinación, aunque tampoco se descartaba la opción de hacer un arrendamiento financiero con opción a compra, ya que, según las evaluaciones, no sería muy significativa la diferencia entre las dos opciones en cuanto a ventajas económicas. Los estudios no eran concluyentes en el sentido de que la compra de contado sería mejor que el arrendamiento financiero con opción de compra, sino que reflejaban una ventaja mínima a favor de la compra de contado que podría cambiar según las condiciones de mercado.

Finalmente, en la Octava Mesa de Asesoramiento Preventivo, realizada el 29 de junio, se consensó que la licitación saldría como una compra de contado de los cinco buques, descartándose la opción del arrendamiento financiero con opción de compra. Todos los integrantes de la Mesa de Asesoramiento Preventivo nos mostramos complacidos con esa decisión y la consideramos debidamente sustentada con base en los trabajos de análisis económico que se habían realizado. También se acordó, en dicha Mesa de Asesoramiento, que la licitación se publicaría en estos términos (sólo compra de contado) el día 6 de julio, aplicándose la LAASSP, teniendo en cuenta la premura que tiene Pemex Refinación de contar con los cinco buques para sus operaciones de transporte de petrolíferos.

Sin embargo, el día 2 de julio, el Abogado General de Petróleos Mexicanos envió una comunicación a todas las áreas de la paraestatal, en la que les instruyó que, a partir de la constitución de los Consejos de Administración de los organismos de Petróleos Mexicanos (la cual había ocurrido el 1 de julio) se tenía que aplicar el régimen especial de contratación –y no la LAASSP– en esta licitación.

Adicionalmente, por instrucción de la Dirección General de Petróleos Mexicanos, se decidió que en la licitación se incluyera la posibilidad de ofertar el mismo buque, ya sea por compra de contado o por arrendamiento financiero con opción a compra, o por ambos esquemas, lo cual sería posible bajo el régimen espacial de contratación. Esto, además, estuvo acorde con una decisión tomada en el consejo de administración de Petróleos Mexicanos en días anteriores, según la cual se analizaría toda alternativa de contratación que pudiera propiciar las mejores condiciones para la contratante.

Así, la licitación que nos ocupa fue la primera en todo Petróleos Mexicanos que se convocó bajo el amparo del nuevo marco jurídico. Además, se aplicó en ella un esquema mixto de contratación, al incorporar la novedad de que los licitantes podrían ofertar el mismo buque, ya sea por compra de contado o por arrendamiento financiero con opción a compra, o por ambos esquemas dentro de la misma licitación, homologando todas las ofertas bajo el criterio de que se otorgarían los contratos a los licitantes que ofrecieran el menor costo del barril transportado. Obviamente, la

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determinación de aplicar la Ley de Petróleos Mexicanos y este esquema mixto de contratación obligó a realizar cambios importantes a las bases de licitación antes de publicarlas.

La decisión a nivel Corporativo de llevar a cabo la licitación bajo el esquema mixto y bajo el amparo del régimen especial de contratación fue entendible y justificable, ya que se pretendía aprovechar la flexibilidad que pretende ofrecer el nuevo marco jurídico. Bajo esa óptica, se consideraba que ofrecerles a los licitantes dos opciones diferentes para hacer sus proposiciones –en vez de sólo la opción de compra de contado– sería preferible, si bien se sentaba un extraño precedente en la contratación pública: el poder ofrecer el mismo bien dos veces en el mismo concurso.

No obstante, a finales de junio, mediante correo electrónico a la Dirección General de Pemex, expresé mi opinión –compartida por varios servidores públicos de Pemex Refinación en ese momento– de que ese esquema mixto podría ser inconveniente o inviable, porque, al intentar homologar ofertas bajo dos modalidades de compra diferentes, complicaría la evaluación y podría elevar el riesgo de que la licitación fracasara o que hubiese inconformidades.

A mi juicio, era muy complicado, jurídicamente, integrar compra de contado y arrendamiento financiero en una sola licitación, tratándose de dos actos de naturaleza jurídica diferente, es decir, combinar la evaluación de un acto civil (compraventa) con la de un acto comercial (arrendamiento financiero). También expresé mi opinión de que no se habían analizado todas las implicaciones y complejidades jurídicas de ese esquema.

En mi opinión, la opción más viable sería ir adelante con la publicación de la licitación bajo el amparo de la LAASSP –por motivos como la disponibilidad de recursos presupuestales este año y el apremio que tiene Pemex-Refinación para contar con los buques este año– y no bajo el régimen especial de contratación con esquema mixto. Sin embargo, la decisión institucional era irrevocable en el sentido de que la Ley de Petróleos Mexicanos, su Reglamento y las DACs se aplicarían en todas las licitaciones de carácter sustantivo, de ese momento en adelante, empezando por la que nos ocupa.

Para los servidores públicos de Pemex Refinación, esto implicó un reto formidable. Les correspondió ser los primeros en aplicar el esquema especial de contratación con nuevos elementos, como es la opción de “negociación de precios” con los licitantes, y lo tendrían que hacer en una licitación que estaba resultando excesivamente complicada, debido a los constantes cambios que habían tenido que realizar a las bases de licitación.

(2) UN PROCEDIMIENTO DEMASIADO COMPLICADO.

Todo el proceso de gestión del proyecto y de elaboración de bases, previo a la publicación de la convocatoria, resultó muy largo y complicado, realizándose muchas modificaciones al proyecto sobre la marcha. Fue un proceso abierto y participativo porque se logró la intervención y colaboración de muchas áreas al interior de Petróleos Mexicanos –todas ellas con servidores

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públicos muy comprometidos con el proyecto–, coordinándose con otras dependencias del gobierno federal. Era, por ejemplo, común que asistieran 30 personas a las reuniones de la Mesa de Asesoramiento Preventivo, mismas que resultaron útiles para encauzar el proceso y lograr acuerdos con la participación de servidores públicos de diversas áreas de Pemex e incluso de otras dependencias de gobierno. Sin embargo, este esfuerzo para ser incluyentes también alargó la toma de decisiones en la fase previa a la publicación de la convocatoria.

Finalmente, resultó aplicable ese refrán que dice que “demasiados cocineros estropean el caldo”, en el sentido de que demasiadas personas intervinieron, directa o indirectamente, tanto en los diversos niveles de Pemex como otras dependencias de gobierno, generando procesos excesivamente complejos, así como bases de licitación también muy complejas y excesos de trámites y burocracia. A todas horas había que tomar el parecer de comités, directores, subsecretarías, consejeros, peritos, grupos de trabajo, etc… lo cual es bueno, con tal de no caer en excesos, como aquí sucedió.

Es comprensible que esta licitación, por ser la primera que se llevó a cabo bajo el amparo del régimen especial de contratación, haya requerido más tiempo y atención que otros concursos. Aun así, es injustificable la inmensa cantidad de horas-hombre dedicadas a esta licitación, sobre todo en vista del resultado obtenido.

Por la premura para contratar los buques y por las complicaciones de los procesos internos de Pemex Refinación, sobre todo, en cuanto a los cambios al esquema de contratación a aplicar, no hubo revisión de las bases de licitación con terceros previa a la publicación de la convocatoria, lo cual redujo las oportunidades para que la convocante interactuara con los licitantes y conociera sus dudas e inquietudes, antes de terminar de elaborar la convocatoria y de publicarla.

Habría sido deseable una mejor comunicación entre Pemex Refinación y los licitantes desde antes de la publicación de la convocatoria y durante la licitación para poder identificar problemas en las especificaciones técnicas requeridas por Pemex Refinación y para asegurar que existiera una alineación entre las necesidades de la convocante y las opciones de buques en el mercado que los licitantes pudieran ofrecer. Si bien el 23 de junio de 2010 Pemex Refinación ofreció una presentación a todos los interesados sobre el proyecto de modernización de la flota, fue una reunión breve e informativa y no hubo una revisión posterior de prebases con terceros.

(3) LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN RESULTÓ DISFUNCIONAL.

La aplicación del régimen especial de contratación generó dificultad e incertidumbre, que, a su vez, se tradujo en pocas ofertas. No simplificó el proceso, sino al contrario, lo complicó en algunos aspectos, sobre todo a partir de la entrega de propuestas. El desconocimiento de cómo operaría la etapa de negociación de precios –Pemex Refinación dio a conocer el mecanismo hasta la última junta de aclaraciones y, en parte, después de la entrega de ofertas– provocó desconfianza entre

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los licitantes. La sola idea de “negociar en corto” en una etapa en que Pemex no pone todas sus cartas sobre la mesa, fue motivo de desconcierto.

En realidad, no hubo ninguna negociación en corto. Aun cuando el régimen especial prevé una erróneamente llamada “etapa de negociación de precios”, la verdad no permite ningún tipo de negociación entre los organismos subsidiarios y los licitantes, sino, más bien, ofrece al licitante una oportunidad de rectificación de su propuesta económica, en la que el licitante tiene que hacer suyo el precio de actualización de mercado que define la convocante. Ese precio, basado en un estudio de mercado actualizado, viene siendo el máximo aceptable para la convocante y se da a conocer al licitante al inicio de la etapa de negociación de precios.

En contraste con lo que ocurre en las licitaciones convocadas bajo el amparo de la LAASSP o la Ley de Obras Públicas, el régimen especial de contratación establece que los precios y otros detalles de las propuestas de los licitantes no sean revelados en el Acto de apertura de proposiciones, si se prevé que habrá una etapa de negociación de precios. (DACs, Artículo 28, inciso e): … en el caso de que se prevea una etapa de negociación no se harán públicas las propuestas presentadas, de las cuales tomará nota un testigo social.)

Este hecho reduce la percepción de transparencia en la etapa final de la licitación, situación que pudo haber contribuido a que sólo dos compañías entregaron propuestas en esta licitación. Posiblemente estadesconfianza de los licitantes frente a este nuevo régimen se podrá ir mitigando en la medida en que ellos se vayan familiarizando con los procedimientos de subsanación y “negociación” que ahora se aplican, pero, salvo que así suceda, la mal llamada “negociación de precios” podría ser un talón de Aquiles de ese nuevo régimen de contratación.

Los servidores públicos de Pemex Refinación se esmeraron en asegurar que prevaleciera la legalidad en todos los aspectos de la licitación, lo cual, a mi juicio, sucedió. Sin embargo, pese a sus mejores esfuerzos, no pudieron brindar equidad ni plena transparencia, en primer lugar, por la participación de una filial de Pemex, PMI Norteamérica S.A. de C.V., como licitante y, en segundo lugar, porque el nuevo marco jurídico no facilita la percepción de transparencia al no hacer públicas las propuestas de los licitantes en el acto de apertura.

Ni la Ley de Petróleos Mexicanos ni la LAASSP parecen ser marcos jurídicos funcionales para realizar este tipo de contrataciones, que, para obtener resultados óptimos, requerirían de una interacción plena con los actores del mercado naviero, opciones de negociación empresarial reales y una simplificación y flexibilización de los procesos, a fin de obtener los mejores precios y condiciones de contratación. Pemex Refinación necesita un modelo más empresarial y poder tomar decisiones de negocios acorde con las mejores prácticas empresariales y marítimas internacionales, a fin de adquirir, o incluso fletar, embarcaciones. De no ser así, los resultados seguirán siendo subóptimas.

Siendo Petróleos Mexicanos un organismo descentralizado, el marco jurídico y normativo vigente no permite a sus organismos subsidiarios actuar en forma empresarial y flexible; para poderlo hacer, Petróleos Mexicanos requeriría tener el status de sociedad anónima (como la tiene, por

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ejemplo, Petrobras en Brasil) u operar sus contrataciones mayores de buques a través de una filial de Pemex que tenga ese status, como es el caso de las compañías del Grupo PMI.

(4) SOBRERREGULACIÓN Y RIGIDEZ DE LOS REQUISITOS, FACTOR QUE RESTRINGIÓ LA PARTICIPACIÓN.

Todo indica que Pemex Refinación fue demasiado exigente en cuanto a algunos requisitos técnicos, sobre todo en lo relativo al tipo de motor y al consumo de combustibles. En particular, la especificación técnica del numeral 24 punto I inciso a) del Documento 2 de las bases de licitación, pudo haber sido un impedimento para que hubiera un mayor número de ofertas de buquestanque. En el numeral 24 I a) del Documento 2 de las bases, Pemex Refinación solicitó un consumo de combustible pesado menor a 171 gr/KW/hora ,considerando los parámetros al 100 por ciento de carga del motor. Así, Pemex Refinación insistió en que el motor debe ser de consumo lento de combustible pesado, lo cual puede ser muy razonable en términos de requerir una embarcación para cubrir en forma óptima las necesidades de la convocante, pero parece que las exigencias en cuanto al tipo de motor y consumo de combustibles restringió las opciones de buques susceptibles de ser ofertados.

Tanto en las juntas de aclaraciones como en solicitudes extemporáneas –varios escritos fueron recibidos por Pemex Refinación posteriormente a la última juntas de aclaraciones, pero antes de la entrega de ofertas–, algunas compañías le sugirieron a Pemex Refinación modificar el Numeral 24, punto I), inciso a).

El licitante FTapias México solicitó que el requisito planteado en dicho numera fuera eliminado, ya que en su opinión “restringe o direcciona” las condiciones de la licitación. También el licitante Intermar Carmen solicitó que este requisito fuera revisado, eliminado o corregido.

El licitante Kingfish Trading Inc. afirmó que los requisitos técnicos solicitados por Pemex Refinación reducen significativamente la disponibilidad de embarcaciones en el mercado internacional y que la inflexibilidad en las alternativas técnicas en los equipos vuelve muy estrecha la disponibilidad de embarcaciones, razón por la que solicitó que se diera mayor flexibilidad en las especificaciones en beneficio de Pemex Refinación.

Lo anterior coincide con lo señalado en la publicación Lloyd’s LIst, del 21 de septiembre de 2010, donde se presume que Pemex Refinación podría verse en la necesidad de reponer la licitación a causa de las “especificaciones técnicas altamente restrictivas” de la misma.

En mi opinión, no hubo intención de direccionar la licitación, pero el requisito de un consumo de combustible pesado menor a 171 gr/KW/hora sí pudo haber limitado la participación de varios licitantes.

Por otra parte, en una carta que llegó por vía electrónica a funcionarios involucrados en la licitación –el día 5 de octubre, es decir, justo antes del fallo de la licitación–, la compañía noruega RS Platou ASA –la cual, al parecer, no tenía ningún interés directo en el fallo– expresa su opinión de que “había una cantidad excesiva de requerimientos técnicos, como la pintura de tanques para

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temperaturas de 70 grados. Los métodos de contabilidad aplicadas a combustibles, turbinas y medidores de viscosidad son, en nuestra opinión, de importancia secundaria. Es nuestro sentir que los requerimientos más importantes son para los sistemas de carga y descarga. Por ejemplo, Ustedes piden que las bombas de los tanques sean sólo del tipo que opera con fluido hidráulico”. RS Platou consideró, asimismo, que Pemex debe “investigar más las normas de configuración” lo cual ayudaría a “visualizar las características de buques más nuevos” con equipos más actualizados y menores problemas de operación. También opinó que las ofertas recibidas por Pemex Refinación eran “muy superiores a los precios del mercado internacional” para buquestanque.

Los requisitos económicos de la licitación eran prácticamente imposibles de cumplir para las navieras nacionales. Estas navieras no cuentan con buques modernos propios, por lo que su papel es intentar ofrecerle a Pemex Refinación una intermediación con navieras internacionales, considerando que Pemex Refinación, como organismo descentralizado, no ha podido establecer eficazmente une relación de negocios con ellas. Sin embargo, los criterios económicos de la licitación, siendo muy exigentes al apegarse a actualizaciones de precios de mercado, no dejan un margen de ganancia que cubra los costos de administración que tiene un intermediario. A su vez, a las navieras internacionales no muestran interés en participar directamente en las licitaciones de Pemex Refinación, por la complejidad y los requisitos excesivos que caracterizan a éstas.

Opino que los brokers consultados para realizar la actualización de precios, prevista en la evaluación económica, podrían no ser totalmente desinteresados e imparciales, lo cual me genera una duda acerca de la validez del promedio obtenido en la actualización de precios utilizada en la evaluación.

Tal vez Pemex Refinación podría ser menos inflexible en la aplicación del promedio de las cotizaciones de los brokers o de otro método de definición del precio de referencia para la etapa de negociación de precios. Sin embargo, si pidiera cotizaciones a los brokers y no se apegara estrictamente a ese promedio, podría interpretarse como una actuación discrecional y podría ser motivo de observaciones por parte de la contraloría. Así, este asunto no tiene solución fácil. Y cabe recordar que aun en caso de que algún buquetanque hubiera cumplido con el precio actualizado por Pemex Refinación, todavía habría tenido que pasar por otro filtro de evaluación económica que es el CBT.

Al final del día, los servidores públicos de Pemex Refinación siguen sin tener ningún recurso de negociación empresarial, real y flexible, a pesar de la creación de la erróneamente llamada “etapa de negociación de precios” en el régimen especial de contratación.

(5) SOBRE LA PARTICIPACIÓN DE PMI NORTEAMÉRICA, S.A. DE C.V.

La participación de PMI Norteamérica, S.A. de C.V., agregó un elemento de desconfianza e incertidumbre a la licitación desde las juntas de aclaraciones. Varios licitantes expresaron, en esas juntas, su inconformidad por esa posible participación de una compañía filial de Petróleos

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Mexicanos, señalando un conflicto de intereses por el hecho de que otra compañía del Grupo PMI había participado en la preparación del proceso licitatorio, concretamente en los estudios de mercado previos. En opinión del licitante Transportación Marítima Mexicana, S.A. de C.V., “PMI se colocó en una posición ventajosa al haber participado en ese proceso, tuvo conocimiento anticipado del concurso y por lo tanto tuvo tiempo adicional para buscar y cerrar barcos antes que cualquiera de los otros participantes, poniéndolos en una posición ventajosa con respecto a otros.” Entre las razones por las que no entregó propuestas el licitante F. Tapias México, éste explicó, en su carta excusa, que “otra de las causas de desistimiento es la anuencia de Pemex Refinación respecto a la participación de PMI Norteamérica, S.A. de C.V., lo que fue cuestionado por mi representante en la segunda, tercera y cuarta juntas de aclaraciones, así como mediante Oficio No. FTM/DG/003/2010 de fecha 13 de agosto del presente. Consideramos que la participación de PMI Norteamérica, S.A. de C.V. no ha beneficiado a Pemex, sino que ha contribuido a producir más confusión y muy posiblemente haya sido un detonante para producir el incremento inesperado y quizá poco realista, dado el mercado actual de fletes, de los precios de este tipo de buques”. No es nuevo que una compañía del Grupo PMI participe en las juntas de aclaraciones de los concursos de Pemex Refinación para fletar o adquirir buquestanques, ni es la primera vez que gestione la contratación de buquestanque a favor de Pemex Refinación. Sin embargo, en ocasiones anteriores, ninguna compañía del Grupo PMI había entregado propuestas en licitación pública y la compañía PMI Trading Ltd. había ofrecido buques a Pemex Refinación sólo en el caso de adjudicaciones directas de fletamiento. Si bien es legal la participación de PMI Norteamérica, S.A. de C.V., tratándose de una sociedad anónima, resulta incongruente que una compañía filial de Pemex licite como intermediario entre navieros y otra área de Pemex, con miras a ofertar y vender buques a esa área de Pemex. Su participación como licitante era, al parecer, inesperada para Pemex Refinación e indica que no hay alineación de intereses entre las distintas áreas de Petróleos Mexicanos, ni hay una coordinación corporativa adecuada en este tema. Si las compañías del Grupo PMI, como compañías filiales de Petróleos Mexicanos, pueden realizar negociaciones directas con los propietarios de buques en otros países y son negociadores eficientes en el mercado internacional –como parece ser el caso–, entonces podrían obtener los buques requeridos por las subsidiarias de Pemex, si ésta fuera la política corporativa vigente al respecto, evitando la necesidad de convocar a licitaciones. Y si por alguna razón, las compañías del Grupo PMI prefieren no participar en las licitaciones de buques por fletamiento –como ha sido el caso hasta ahora– el fletamiento podría seguirse concursando vía licitaciones públicas. En todo caso, será importante que Petróleos Mexicanos revise y redefina su política al respecto a nivel corporativo. Por lo pronto, me parece plenamente justificado el reclamo de varios licitantes en el sentido de que las empresas del Grupo PMI deben abstenerse de participar en las licitaciones de buquestanque de Pemex Refinación.

(6) LA ENTREGA DE PROPOSICIONES SIN SOBRE CERRADO.

Al inicio del Acto de Presentación y Apertura de Proposiciones, se observaron anomalías en la presentación física de las propuestas. Como consta en el acta del evento, las cuatro propuestas de la compañía Apoyo en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V., fueron presentadas

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“envueltas en papel manila, cerradas con cinta adhesiva y no en sobre cerrado”, mientras que las cuatro propuestas de la compañía PMI Norteamérica, S.A. de C.V., fueron entregadas “en carpetas de argollas, cerradas con cinta adhesiva y no en un sobre cerrado”.

En mi opinión, las propuestas de la compañía Apoyo en Servicios Administrativos del Golfo, S.A. de C.V., tuvieron una presentación digna y adecuada en paquete cerrado, aunque se podría argumentar que, en sentido estricto, no hubo un sobre. Las propuestas de PMI Norteamérica, S.A. de C.V. se entregaron en carpetas selladas sólo con cinta adhesiva, sin envoltura y con errores en la foliación que se pudieron subsanar en el propio Acto de Presentación y Apertura de Proposiciones.

De acuerdo con el numeral II.4.1.1 de las bases de licitación, es motivo de desechamiento el que el licitante no entregue su propuesta, en el acto de presentación y apertura, de manera presencial en sobre cerrado. Por lo tanto, bajo una interpretación estricta de las bases, Pemex Refinación tal vez pudo haberse negado a recibir algunas o todas las ocho propuestas ofrecidas por los dos licitantes. Obviamente, esto habría sido inconveniente, ya que pudo haber significado quedarse sin propuestas.

Ni la Ley de Petróleos Mexicanos ni su Reglamento y DACs definen el concepto de lo que es un “sobre cerrado”, aunque las DACs, en su Artículo 27, hacen referencia a la necesidad de asegurar la “autenticidad e inviolabilidad de las propuestas”. El nuevo Reglamento de la LAASSP, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de julio de 2010, sí define este concepto, por lo que esta definición podría considerarse aplicable por analogía a la licitación que nos ocupa.

Dicho Reglamento, en su Artículo 2.XI, define: “Sobre cerrado: cualquier medio que contenga la proposición del licitante, cuyo contenido sólo puede ser conocido en el acto de presentación y apertura de proposiciones en términos de la ley”.

Sin embargo, esta definición es, en mi opinión, bastante imprecisa y, por lo tanto, no resulta útil, pero apunta a la importancia de que la envoltura sea íntegra al inicio del acto de entrega y no haya manipulación de la oferta por parte del licitante, una vez iniciado el acto. En todo caso, tanto las bases de licitación como este reglamento están sujetos a interpretación, por lo que opino que Pemex Refinación hizo bien al no rechazar ninguna de las ocho propuestas sólo por supuestamente carecer de una envoltura adecuada.

(7) LAS OPCIONES INMEDIATAS PARA OBTENER LOS BUQUES.

Pemex Refinación continúa requiriendo la obtención de seis buquestanque en el corto plazo para cubrir sus necesidades de transporte y distribución de petrolíferos, por lo que se prevé que en breve volverá a acercarse al mercado naviero. Una de sus opciones sería adjudicar directamente los buques, pero, para ello, tendría que flexibilizar sus requisitos técnicos, teniendo en cuenta la experiencia obtenida de la licitación No. R0 LP 906 001. Podría tratar de adquirir de contado los buquestanque requeridos por medio de

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una adjudicación directa antes de fin de año, aprovechando la disponibilidad de presupuesto y lo establecido en el Artículo 36 de la Ley de Petróleos Mexicanos, que permite realizar ajustes a las especificaciones técnicas cuando conviene hacerlo, con tal de que no cambien los requisitos esenciales del bien que se requiere contratar. Dicho artículo señala textualmente: “Cuando se declare desierta una licitación pública o alguna partida y persista la necesidad de contratar con el carácter y requisitos solicitados en la licitación, el Organismo Descentralizado convocante podrá asignar el contrato mediante invitación restringida o adjudicación directa, siempre y cuando no varíen los requisitos esenciales de la contratación”. Otra opción sería cubrir sus necesidades mediante el fletamiento de buques, pero ello implicaría dar marcha atrás, por lo menos temporalmente, a la estrategia de adquisición de buquestanque que tiene Pemex Refinación. Ciertamente, podría argumentarse que la operación de buquestanque no es una actividad medular de la industria petrolera, por lo que las compañías petroleras no necesariamente necesitan tener embarcaciones propias.. Una tercera opción –no recomendada, sobre todo por la urgencia de obtener los buques en el corto plazo– sería convocar a una nueva licitación pública, teniendo en cuenta la autorización plurianual para el caso de un arrendamiento financiero.

F. ALGUNAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. Se tienen las siguientes conclusiones y recomendaciones:

Pemex Refinación deberá revisar y flexibilizar sus requisitos, sobre todo los técnicos, si desea obtener los buquestanque que requiere. El buque técnicamente perfecto y mejor adaptado a los requerimientos de Pemex Refinación quizás no exista o no esté disponible.

Se requiere una mejor comunicación e interacción entre Pemex Refinación y las compañías del sector naviero para revisar y aclarar conjuntamente las bases de las futuras licitaciones, para discutir y definir los requerimientos técnicos y así asegurar una mejor coordinación y alineación de propósitos entre la convocante y el mercado naviero, simplificando procesos en todo lo posible.

El nuevo régimen especial de contratación tiene propósitos loables en términos de mejorar el desempeño de Pemex, pero no resulta ser un instrumento apropiado ni funcional para realizar este tipo de adquisiciones en las mejores condiciones. La aplicación de las etapas de subsanación de errores y omisiones y de negociación de precios resultó complicada y generó desconfianza e incertidumbre entre los participantes.

Los servidores públicos de Petróleos Mexicanos siguen sin contar con un recurso de negociación empresarial, real y flexible, a pesar de la creación de la mal llamada “etapa de negociación de precios” en el régimen especial de contratación.

Las empresas del Grupo PMI deben abstenerse de participar en las licitaciones de buquestanque de Pemex Refinación.

Petróleos Mexicanos debe revisar a nivel corporativo su política respecto de la compra y renta de buquestanque y definir cuál es el papel de las compañías del Grupo PMI en ésta y cuál debe ser la forma en que las compañías del Grupo PMI deben complementar y apoyar a Pemex Refinación, estableciendo estas políticas con plena transparencia.

Se debe reducir en forma muy importante el número de servidores públicos que intervienen en procesos de gestión de proyectos y de contratación de buquestanque.

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Se debe simplificar los procesos y la toma de decisiones, centrándose ésta y las discusiones en un grupo muy pequeño de funcionarios, y reducir en forma muy importante –a lo estrictamente indispensable– el número de reuniones y consultas, tanto dentro de Pemex como entre Pemex y otras dependencias, sobre los proyectos.

Complicación es opacidad, ineficiencia, burocracia, uso ineficaz de recursos públicos y diluye responsabilidad. Racionalización y simplificación es eficiencia y transparencia.

Se entrega un ejemplar de este testimonio a la Secretaría de la Función Pública y otro a Pemex Refinación para ser publicado en la página de internet de la convocante.

David Shields Campbell. Testigo Social designado por la Secretaría de la Función Pública.