Tesis FLAVIO BELLINATO

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1 República Dominicana Universidad Católica Santo Domingo UCSD Facultad de Ciencias Políticas y Jurídicas Escuela de Diplomacia y Servicios Internacionales Análisis de la aplicación de los Reglamentos Italianos y Comunitarios Europeos, en el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana. Año 2012. Anteproyecto de Trabajo de Grado para optar por el título de: Licenciatura en Diplomacia y Servicios Internacionales Sustentante: Flavio Bellinato (2006-1335) Asesora: Licda. Elizabeth Novo Distrito Nacional Septiembre, 2012

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República Dominicana

Universidad Católica Santo Domingo UCSD

Facultad de Ciencias Políticas y Jurídicas Escuela de Diplomacia y Servicios Internacionales

Análisis de la aplicación de los Reglamentos Italianos y Comunitarios Europeos, en el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la Sección Consular de la

Embajada de Italia en la República Dominicana. Año 2012.

Anteproyecto de Trabajo de Grado para optar por el título de:

Licenciatura en Diplomacia y Servicios Internacionales

Sustentante:

Flavio Bellinato (2006-1335)

Asesora:

Licda. Elizabeth Novo

Distrito Nacional Septiembre, 2012

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2

ÍNDICE

Pág.

AGRADECIMIENTOS

INTRODUCCIÓN

CAPITULO INTRODUCTORIO

Tema de investigación 9

Planteamiento del problema 10

Formulación del problema 13

Sistematización del problema 14

Objetivos de la Investigación:

Objetivo general 16

Objetivos específicos 16

Justificación 18

CAPITULO I: MARCO REFERENCIAL

1.1 Marco teórico 20

1.2 Marco conceptual 24

CAPITULO II: ASPECTOS METODOLOGICOS

2.1 Diseño de la investigación 27

2.2 Tipo de investigación 27

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3

2.3 Métodos de investigación 27

2.4 Fuentes y técnica 28

CAPITULO III: PRESENTACIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS

3.1 - Principales tipologías de visado objeto de análisis. 29

3.1.1 - Visa Shengen Uniforme (VSU) 31

3.1.1.1 - Visa de Turismo 33

3.1.2 - Visa Nacional (VN) 36

3.1.2.1 - Visa por Motivos Familiares (con ciudadanos de la U.E.) 37

3.1.2.2 - Visa por Motivos Familiares (con ciudadano extranjero titular de

Permesso di Soggiorno o Visa de Trabajo Subordinado, trabajo autónomo,

estudio o motivos religiosos con validez no inferior al año). 39

3.1.2.3 - Visa de Trabajo Subordinado 42

3.2 - Los Reglamentos Europeos Comunitarios actuales, en materia de

concesión de Visas Shengen Uniforme (VSU) 43

3.2.1 - El Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del

Consejo del 13 de Julio del 2009 – Código de Visa 46

3.2.2 Procedimientos y condiciones para la expedición de Visas Shengen

Uniforme. 46

3.2.3 Subjetividad normativa en la aplicación del Código de Visa: concepto

de “riesgo migratorio”. 49

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4

3.3 - Aplicación del Código de Visa por parte de la Sección Consular

de la Embajada de Italia en la República Dominicana, y sus

consecuencias. 55

3.3.1 - Organización logística de la Embajada de Italia, para atender

solicitudes de VSU 56

3.3.2 – Motivación de las denegaciones: la cuestión

“riesgo migratorio”. 58

3.4 - Los reglamentos italianos actuales, en materia de concesión de

Visas Nacionales de Larga Estadía. 65

3.5 - Aplicación de los reglamentos italianos actuales en materia de

visas nacionales de larga estadía, por parte de la Sección Consular de

la Embajada de Italia en la República Dominicana. 67

3.5.1 – El derecho a la reunión familiar con ciudadanos de la U.E.:

identificación del habiente derecho. 68

3.5.2 – Testo Unico y modificaciones vs D.L. No.30 del 2007: confusión

normativa. 79

3.5.3 – Suposición de solicitudes instrumentales: el visado de trabajo

subordinado. 81

CONCLUSIÓN

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS

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5

AGRADECIMIENTOS

Agradezco a mis padres, por haberme permitido obtener las herramientas para

terminar mis estudios, a pesar de todas las dificultades; su amor hacia mí y su

valentía ante los problemas que la vida nos interpone hacia el camino al éxito, han

sido, son, y serán mi mayor ejemplo a seguir.

Agradezco a mi esposa, quien siempre me ha apoyado en cada decisión tomada a

través de los años; no solamente es mi compañera y mi alma gemela, sino

también la madre de un hijo estupendo quien, aun que involuntariamente dada su

temprana edad, me ha motivado aun más en terminar mi carrera y mejorar como

ser humano.

Agradezco al Dr. Alejandro Vicini por haber despertado en mí la voluntad de

terminar esta carrera, a pesar de los tantos momentos en que he dudado y me he

cuestionado acerca de “la razón de ser” del objetivo final. Siempre ha creído en mí

y en mis capacidades.

Agradezco al Lic. Jesús Navarro Zerpa, quien ha sido un maestro de vida para mí

y para todos los estudiantes universitarios que han tenido la suerte de cursar

alguna de sus asignaturas. Su alto sentido ético y su lucha por un mundo

diferente, han servido de base para querer tratar de ser “más”.

Agradezco mi Asesora de Tesis, la Licda. Elizabeth Novo; no he tenido el placer

de cursar alguna de sus asignaturas, pero su disponibilidad y profesionalidad han

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6

sido de gran apoyo para mí y me han ayudado enormemente en la finalización de

este trabajo.

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7

INTRODUCCIÓN

Todo ciudadano dominicano o extranjero residente en la República Dominicana

que necesite trasladarse a la República italiana, en caso de necesitar una visa que

le permita realizar el viaje en cuestión, debe de presentar una solicitud formal ante

la Embajada de Italia en el país. Sin embargo, los mismos solicitantes y

profesionales en el área del derecho migratorio, se cuestionan acerca de las

modalidades de aplicación de las normativas vigentes. Los constantes cambios en

materia y la interpretación de las leyes actualmente en vigor, suelen convertirse en

un laberinto burocrático y normativo.

A través de este Trabajo de Grado, lo que se quiere analizar es principalmente la

aplicación adoptada de las normas europeas y nacionales de la República Italiana,

por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República

Dominicana, durante el presente año. Desde las primeras páginas del capítulo

referente a los resultados de la investigación, se hace necesario clasificar las

tipologías de visa objeto de estudio, creando las bases para la profundización

necesaria finalizada al correcto entendimiento de los casos presentados.

Para poder desarrollar este Trabajo de Tesis en base a datos concretos, en

ausencia de estadísticas disponibles por parte de la Embajada de Italia o del

Ministerio de Relaciones Exteriores italiano (situación que se ha convertido en el

principal obstáculo para la realización de la investigación), se ha hecho necesario

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8

el utilizo de informaciones referentes a casos reales, por parte de una Compañía

encargada de realizar gestiones legales ligadas a la entrega de solicitudes

dirigidas a la Sección Consular italiana en la República Dominicana. Ésta es

“Gruppo Italia, S.A.”, la cual está domiciliada al interno de la Agencia “Amigos del

Caribe”, a su vez conocida sobre todo por cuestiones inherentes a traducciones

autorizadas por la Embajada de Italia.

La cercanía de esta compañía (se encuentra frente a la Embajada de Italia), y los

tantos años que tiene la agencia Amigos del Caribe trabajando en el sector

mencionado, han facilitado la recolección de datos y el estudio de la aplicación de

las normas, a través del sumarse de situaciones resultantes de decisiones

administrativas de la Embajada de Italia.

El objetivo principal de esta investigación, no se circunscribe solamente al análisis

per se de la aplicación de las normas por parte de una oficina con funciones

administrativas, sino que también resulta imprescindible verificar si la actuación de

la Embajada frente a las solicitudes recibidas, es parte de un modus operandi

continuo y coherente durante todo el periodo investigado, o si determinadas

decisiones se adaptan a situaciones particulares que conllevan una diferenciación

contextual sui generi que llegan a prescindir de las normas.

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9

TEMA DE INVESTIGACIÓN

Análisis de la aplicación de los Reglamentos Italianos y Comunitarios Europeos,

en el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la Sección Consular de

la Embajada de Italia en la República Dominicana. Año 2012.

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10

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Durante las últimas dos décadas, a partir de la inclusión de la República

Dominicana en el listado de países que necesitan de visado para ingresar al

espacio Shengen (y, por ende, también al territorio de la República Italiana), ha ido

aumentando gradualmente la solicitud de concesiones de esta índole y, en

cadena, la voluntad de aquellos emigrantes que residen legalmente en el territorio

italiano, de solicitar la presencia de sus familiares en virtud de los reglamentos

nacionales.

La concesión o el reconocimiento al derecho de obtención de dichos visados

(Shengen de corta duración y/o Nacionales de larga duración) han ido decayendo

a medida de que su actuación ha ido restringiéndose, causando perplejidad y

dificultades en muchos de los solicitantes.

A nivel estadístico, desde el año 2006 hasta el año 2010, se puede denotar un

aumento de solicitudes, así como una disminución de visados otorgados,

evidenciando de tal manera una relación inversamente proporcional en la

concesión de permisos de esta categoría. “En el año 2006, por ejemplo, los

visados otorgados llegaron a una cantidad de 4412 concesiones”1 mientras que,

1 2008 Council of the European Union: “Exchange of statistical information on uniform visas issued by

Member States' diplomatic missions and consular posts” - Bruxelas, 2008, pág. 33

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11

“en el año 2009, llegaron a una cantidad de 4779”2, y “en 2010 a 4029”.3 Aun

pareciendo una diferencia no tan amplia, hay que tomar en consideración el

aumento del número de solicitudes, y el progresivo sumarse de denegaciones de

visas de tipo C (Visas Uniformes Shengen de corta duración, mayormente de

turismo).

Tal situación obedece a nuevos reglamentos, tanto comunitarios europeos como

nacionales italianos, que desde el año 2007 han ido modificando las intenciones

legislativas de la Unión Europea y del estado italiano, así como a la interpretación

restrictiva, subjetiva y discrecional de los mismos por parte de las autoridades

consulares de la Oficina de Visa de la Embajada de Italia en la República

Dominicana.

Los Reglamentos en cuestión, especialmente el Reglamento (CE) No.810/2009

del Parlamento Europeo y del Consejo del 13 de Julio 2009 que instituye un

Código Comunitario de Visa (Código de Visas Shengen), el “Testo Unico per

l’Immigrazione” con sus modificaciones recientes, y el Decreto Legislativo No.30

del 6 de febrero del año 2007, acerca del actuación, en la República Italiana, de la

directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión Europea y

2 2009 Council of the European Union: “Exchange of statistical information on uniform visas issued by

Member States' diplomatic missions and consular posts” - Bruxelas, 2009, pág. 40

3 2010 Council of the European Union: “Exchange of statistical information on uniform visas issued by

Member States' diplomatic missions and consular posts” - Bruxelas, 2010, pág. 38

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12

de sus familiares de circular y vivir libremente en el territorio de los Estados

Miembros, regulan las veinte distintas tipologías de visa existentes.

Las circunstancias objeto de este Trabajo de Grado, pueden llevar a la

desvirtuación de la razón de ser de las normas, la violación de derechos de

cohesión familiar y de igualdad ante la ley, y la búsqueda de nuevas estrategias

para emigrar ilegalmente, aumentando inclusive los riesgos para la soberanía del

Estado italiano y, por ende, de todos los Estados Miembros de la Unión Europea,

al interno de sus Fronteras Internas.

Esta situación hace necesaria el análisis de la problemática inherente a la

concesión de visados otorgados por el Estado italiano a ciudadanos dominicanos

o extranjeros en general residentes en la República Dominicana, tanto desde un

punto de vista legal interpretativo, así como desde un punto de vista sociológico,

humano, y de protección de la soberanía nacional italiana.

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13

FORMULACIÓN DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

¿De qué forma se aplican los Reglamentos Italianos y Europeos Comunitarios, en

el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la Sección Consular de la

Embajada de Italia en Santo Domingo?

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14

SISTEMATIZACIÓN DEL PROBLEMA

¿Cuáles son los Reglamentos Europeos Comunitarios de referencia en el

estudio de una solicitud de Visa Shengen?

¿Qué parte de los Reglamentos Europeos Comunitarios es sujeta a

interpretación por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en

la República Dominicana?

¿Cuáles son las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos

Italianos y Comunitarios Europeos, por parte de la Sección Consular de la

Embajada de Italia en la República Dominicana, en materia de visados

Shengen de corta estadía?

¿Cuáles son los reglamentos de referencia en el estudio de una solicitud de

Visa Nacional de larga estadía?

¿De qué manera son evaluadas las solicitudes de Visa Nacional, en la

Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana?

¿Cuáles son las normas de los Reglamentos Italianos, sujetas a

interpretación por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en

la República Dominicana?

¿Cuáles son las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos

Italianos y Comunitarios Europeos, por parte de la Sección Consular de la

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15

Embajada de Italia en la República Dominicana, en materia de visados

nacionales de larga estadía?

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16

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

General:

• Analizar la aplicación de los Reglamentos Italianos y Europeos

Comunitarios, en el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la

Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana.

Específicos:

• Mencionar los Reglamentos Europeos Comunitarios de referencia en el

estudio de una solicitud de Visa Shengen.

• Identificar la parte de los Reglamentos Europeos Comunitarios sujeta a

interpretación por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en

la República Dominicana.

• Explicar las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos Europeos

Comunitarios por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en

la República Dominicana, en materia de visas Shengen de corta estadía.

• Mencionar los reglamentos de referencia en el estudio de una solicitud de

Visa Nacional de Larga Estadía.

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17

• Explicar la manera en que son evaluadas las solicitudes de Visa Nacional,

en la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República

Dominicana.

• Indicar las normas de los Reglamentos Italianos, sujetas a interpretación

por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República

Dominicana.

• Explicar las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos Italianos,

por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República

Dominicana, en materia de visas nacionales de larga estadía.

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18

JUSTIFICACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN

La Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana, recibe

a diario decenas de solicitudes de visa para ingresar al territorio nacional que

representan. El estudio de la documentación presentada por los impetrantes, es

competencia de la Oficina de Visas, la cual es administrada por un Funcionario

Delegado para esos fines. La decisión final, la cual puede ser positiva (a través de

la concesión y/o otorgación de la visa), o negativa (a través de la entrega de una

denegación escrita y motivada), tiene la particularidad de ser prerrogativa de los

Consulados, los cuales toman en consideración las normas europeas y nacionales

italianas vigentes y, al mismo tiempo, el entorno social, político y económico en el

cual operan.

El “porqué” de este análisis, no se enfoca solamente en la voluntad de esclarecer

ciertos puntos poco claros de las normativas vigentes, así como su interpretación,

sino que se trata de un tema que pocos profesionales en la República Dominicana

han podido desarrollar, por tratarse de una materia de derecho migratorio muy

específica y delimitada, dejando muchas veces que ciertas decisiones tomen su

curso sin las debidas apelaciones de lugar, permitidas por las normativas

europeas e italianas, dependiendo del caso especifico.

De acuerdo con los objetivos de este análisis, el resultado de esta investigación,

luego de describir las normas vigentes, tiende a cuestionar tres aspectos

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19

referentes a las solicitudes impetradas por nacionales dominicanos y extranjeros

residentes en la República Dominicana en general: en primer lugar, la

interpretación de las normas tomadas en consideración para la concesión de

visados; en otro orden, el modus operandi de la oficina competente; por último, las

consecuencias negativas para los solicitantes extranjeros, y para el proprio Estado

italiano, producto de lo anteriormente señalado.

Este Trabajo de Grado, se convierte en una útil herramienta para estudiantes de

Derecho y Relaciones Internacionales, así como todos aquellos profesionales

especializados en el área del Derecho Migratorio, Consular y Administrativo.

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CAPITULO I

MARCO REFERENCIAL

1.1 Marco Teórico:

Las autoridades consulares en territorios extranjeros tienen plenas facultades para

la concesión de visados que permitan a ciudadanos de países extra U.E., ingresar

a través de las fronteras exteriores de ésta. Tanto la Unión Europea, como la

República Italiana, otorgan formalmente esta facultad a sus Consulados alrededor

del mundo, a través de Reglamentos que marcan las pautas para el

reconocimiento de ciertos derechos, y la concesión del disfrute de otros.

La actuación de dichos Reglamentos, pueden tener diferentes interpretaciones por

parte de las distintas autoridades consulares, especialmente cuando éstas le dan

la oportunidad de hacerlo, debido a su estructura o contraste respecto a otras

normas de una misma índole. “La aplicación en concreto del derecho presenta

problemas ligados con la interpretación, o sea, aquella actividad intelectual a

través de la cual se forma, desde la disposición normativa entendida como la

expresión lingüística que tiene la forma gramaticalmente hecha, la regla útil para

cada caso”4.

El Funcionario que analiza una solicitud de visa, tiene ante sí la dificultad de actuar

reglamentos que pueden tener contradicciones o ir en contra del sentido común,

4 Mezzetti, Luca: “MANUALE BREVE DIRITTO COSTITUZIONALE” Giuffré Editore, Italia, año 2011, pág. 121

(TRADUCCIÓN: Flavio Bellinato)

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21

por tener vacios normativos que afectan el buen funcionamiento de sus servicios

como servidor público. Mientras la jurisprudencia resulta necesaria a los fines de

posible apelaciones sobre decisiones consideradas injustas, el Funcionario debe

de aplicar las normas vigentes, aun que las mismas se presenten incompletas,

subjetivas en algunos casos, e incongruentes unas con otras.

De toda manera, existen diferentes aspectos referentes a la interpretación de las

normas, siendo ésta una actividad que suele ser producto de un análisis más

judicial que ejecutiva a nivel administrativo. Las interpretaciones en esta materia,

por parte de la administración pública italiana en la República Dominicana, suelen

ser tanto restrictivas (“cuando el significado extraído de la norma es más restrictivo

que lo literalmente enunciado – lex plus dixit quam voluit” 5) como, en otros casos,

extensivas (“cuando el significado es más amplio que el que puede aparecer de la

letra – lex minus dixit quam voluit” 6).

El tema “visados” tiene diferentes puntos desde los cuales comienza un análisis de

esta índole. En primer lugar, está “la persona” y su necesidad de que se le

conceda la visa solicitada. Luego, está la “comunidad / estado” de la cual proviene

y desde donde el ciudadano extranjero hace la solicitud, con todas las

características consecuenciales que su entorno social y político conlleva. En fin,

5 Della Torre, Massimiliano y Angelo Mestroni: “ISTITUZIONI DI DIRITTO PUBBLICO PER ESAMI UNIVERSITARI

E CONCORSI PUBBLICI”, Giuffré Editore, Italia, 2008, pág.34

6 Idem

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22

está el “derecho y los principios” sobre los cuales fueron legisladas en su debido

momento las normas y los reglamentos objeto de este estudio.

Resulta imposible y no tan necesario para los fines de esta investigación, analizar

la motivación personal de cada persona, para solicitar un visado. El análisis de la

realidad dominicana en un contexto más global, al momento de hablar de los

motivos por los cuales se hacen una serie de coyunturas a la hora de la otorgación

de un visado, estará incluido en los considerando de este trabajo, especialmente

en la parte referente a la llamada evaluación del “riesgo migratorio” en los casos

de visas de corta duración. En esta sección teórica, se hace necesario limitarse a

consideraciones puramente normativas, a nivel de principios constitucionales

reconocidos al interno de la Comunidad Europea y la República Italiana.

En tal sentido, es importante señalar, entre los principios fundamentales de la

Unión Europea, los enumerados en su Carta de Derechos Fundamentales:

“Consciente de su patrimonio espiritual y moral, la Unión está fundada sobre los

valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y

la solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y del Estado de

Derecho. Al instituir la ciudadanía de la Unión y crear un espacio de libertad,

seguridad y justicia, sitúa a la persona en el centro de su actuación”.7

7 Diario Oficial de la Comunidad Europea: “DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN

EUROPEA”, Bruxelas, año 2000 – Preámbulo.

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23

Entrando en detalles de la Declaración para luego, en el desarrollo de este trabajo,

llegar a analizar las normativas objeto de interpretación, vale la pena mencionar

que para la Unión Europea “la dignidad humana es inviolable. Será respetada y

protegida”8, así como se reconoce “el derecho a fundar una familia según las leyes

nacionales que regulan su ejercicio”9.

El Estado italiano, además “reconoce y garantiza los derechos inviolables del

hombre, tanto como persona, como en las formaciones sociales donde él

desarrolla su personalidad, y solicita la ejecución de deberes inderogables de

solidaridad política, económica y social.”10

Los apenas enunciados son principios que, si vistos singularmente, podrían no

parecer entrar en el contexto de los objetivos de este análisis. Sin embargo, llegan

a ser fundamentales analizando caso por caso, donde lo que se cuestiona es la

posible arbitrariedad y el carácter excluyente de ciertas interpretaciones

normativas cuando, antes que nada, lo que debería de ser tomado en

consideración es el principio general sobre el cual se fundamenta la ley, sin

restricciones en contra del solicitante.

8 Idem – art.1

9 Idem – art.9

10 Constitución de la República Italiana, 1948, art.2 (TRADUCCIÓN: Flavio Bellinato)

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24

1.2 Marco Conceptual:

Acuerdo de Shengen: “documento suscrito por Francia, Alemania, Italia y

países del Benelux en 1985 en la ciudad que lleva su nombre. Es el

Acuerdo que marca la libre circulación de personas en el marco de la Unión

Europea, integrándose como un Protocolo Anexo al Tratado de la U.E.

Reino Unido e Irlanda mantienen determinadas restricciones a la entrada de

personas en su territorio”.11

Fronteras Exteriores: “fronteras terrestres (fronteras fluviales y lacustres

incluidas) y fronteras marítimas de los países de la Unión, así como sus

aeropuertos, puertos fluviales, puertos marítimos y puertos lacustres,

siempre que no sean fronteras interiores.”12

Fronteras Internas: “fronteras terrestres comunes (fluviales y lacustres

incluidas), aeropuertos (para los vuelos interiores) y puertos marítimos,

11

Marcu, Silvia: “DEL OESTE AL OESTE: GEOPOLITICA FRONTERIZA E INMIGRACIÓN DE LA EUROPA ORIENTAL

A ESPAÑA”Ediciones Universidad Salamanca, España, 2010 – pág.67.

12 Reglamento (CE) n o 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006 , por el

que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de

fronteras Schengen), art.2 incíso 2

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25

fluviales y lacustres (para las conexiones regulares por transbordador) de

los países de la Unión.”13

Permesso di Soggiorno: “documento expedido por las autoridades policiales

italianas que permite al ciudadano extranjero residir de manera regular en el

territorio italiano”14.

Visa Nacional (VN): “Es una autorización expedida por uno de los Estados

Miembros, para estadías de larga duración, superiores a los 90 días, en el

territorio del Estado en el cual el solicitante tiene su destino. Además,

garantiza la libre circulación en todos los Estados Miembros, por un período

no superior a los 90 días por cada semestre”.15

Visa Shengen Uniforme (VSU): “Es una autorización expedida por uno de

los estados miembros del espacio Schengen, ya sea de tránsito o como

estancia planificada en el territorio de los estados miembros, con una

13

Ídem, art.2 inciso 3

14 Disponible en: http://poliziadistato.it/articolo/225/ – consultada en fecha 29 de Junio del presente año.

15 Disponible en:

http://www.esteri.it/MAE/IT/Ministero/Servizi/Sportello_Info/DomandeFrequenti/Visto_per_Italia/ -

consultada en fecha 12 de Abril del presente año.

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26

duración máxima de tres meses por semestre desde la primera entrada en

el territorio.”16

16

Disponible en:

http://www.maec.es/subwebs/Consulados/Pekin/es/MenuPpal/visados/tasas/Documents/Informaci%C3%B

3n%20Visado%20Uniforme%20Schengen.pdf - consultada en fecha 12 de Abril del presente año.

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27

CAPITULO II

Aspectos metodológicos:

2.1 Diseño de la investigación

Esta investigación va a llevar a cabo con un diseño no experimental, a través del

cual no hay manipulación deliberada de las variables, y se observan las

actuaciones de la administración en cuestión tal y como se da en su contexto, para

su posterior análisis.

2.2 Tipo de estudio

Este estudio es de tipo documental, dado que el mismo se desarrolla a través de

la recopilación y la selección de documentos y materiales bibliográficos.

2.3 Métodos de investigación

Los métodos de investigación utilizados para este Trabajo de Grado son

esencialmente el análisis y la síntesis, a través de la descomposición de todos los

elementos encontrados a través de las fuentes consultadas y la sucesiva

articulación de las mismas, obteniendo conclusiones inherentes al caso objeto de

la presente Tesis.

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28

2.4 Fuentes y técnicas de información

Fuentes primarias:

Entrevistas

Fuentes secundarias:

Reglamentos y normas

Decisiones administrativas escritas por la Sección Consular de la Embajada

de Italia en la República Dominicana.

Sentencias de Tribunales administrativos y regionales italianos.

Libros que traten sobre el tema.

Artículos de periódicos sobre el tema.

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29

CAPITULO III: PRESENTACIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS.

3.1 - PRINCIPALES TIPOLOGÍAS DE VISADOS OBJETO DE ANALISIS

En la actualidad, las tipologías de visas necesarias para viajar hacia la República

Italiana, son las siguientes: “adopción, negocios, curas medicas, diplomático,

competencia deportiva, invitación, trabajo autónomo, trabajo subordinado, misión,

motivos familiares, motivos religiosos, reingreso, residencia electiva, investigación,

estudio, transito aeroportuario, transito, transporte, turismo, vacaciones-trabajo,

voluntariado.”17

En este trabajo de grado, el análisis se concentra sobre todo en las solicitudes que

más frecuentemente son presentadas a la Oficina de Visa de la Embajada de Italia

en la República Dominicana, siendo las mismas las que más controversia generan

entre el público solicitante de nacionalidad dominicana, e invitantes y familiares

(extranjeros o ciudadanos de la Unión Europea) residentes en Italia.

En el caso de las solicitudes de Visa Shengen Uniforme (VSU), la concesión

finalizada al turismo es históricamente la más controversial. Entre los visados de

corta duración es la más requerida, siendo el turismo una de las actividades

humanas más frecuentes entre las que entran en el renglón de las visas de corta

17

Decreto interministerial n. 850 del 11 de Mayo del 2011 – art.1.

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30

duración, y está entre las más fácilmente justificables a la hora de solicitar el

ingreso a un país tercero.

En el caso de las Visas Nacionales de larga duración, la tipología más presentada

es la de Motivos Familiares, la cual a su vez se divide en dos sub categorías

(Reunión familiar con ciudadano de la Unión Europea, y Reunión Familiar con

ciudadano extranjero), además de las solicitudes de Visa de Trabajo Subordinado.

Las Visas por Motivos Familiares, son producto del efecto multiplicador que

subsiste en el momento en que el ciudadano dominicano residente o “ciudadano

italiano por filiación”18 o naturalización, o de la Unión Europea en general, siente la

necesidad de reunirse con sus familiares. Es natural que, al emigrar, surja la

necesidad de reunirse con los parientes más directos.

Por otro lado, la Visa de Trabajo Subordinado, es producto de una necesidad dual

donde el aspirante trabajador extranjero necesita mejorar su condición económica,

y el Estado italiano debe de colmar un vacío ocupacional en ciertos renglones

laborales.

Esto no significa que no se tocarán otros casos y categorías de visa presentadas a

la Oficina de Visa de la Embajada de Italia en la República Dominicana. Este

Trabajo de Grado, como lo describe el título del mismo, abarca la aplicación de los

reglamentos vigentes en el sentido más amplio posible pero, al mismo tiempo, se

hace necesario concentrar el análisis en las solicitudes mayormente presentadas

18

La ciudadanía italiana se fundamenta principalmente en el principio del “Jus Sanguinis”.

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31

por ante la oficina correspondiente, y los casos más controversiales a nivel de

aplicación de las normativas vigentes.

3.1.1 - Visa Shengen Uniforme (VSU)

Las categorías de visa que conforman este bloque son: negocios, competición

deportiva, invito, transito, y turismo. Hay otras categorías de visados que pueden

ser tanto Shengen, como nacionales. Estas son: curas médicas, trabajo autónomo,

trabajo subordinado, misión, motivos religiosos, investigación, estudio,

voluntariado. Lo que puede cambiar su tipología es el tiempo de permanencia en

el territorio italiano (más o menos noventa días).

La concesión de esta tipología de visados, es regulada por el llamado “Código de

Visa”19. El mismo “establece los procedimientos y condiciones para la expedición

de visados de tránsito o para estancias previstas en el territorio de los Estados

miembros no superiores a tres meses en un período de seis meses”.20

19

Técnicamente lleva el nombre de: “Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo

del 13 de julio del 2009”.

20 Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo del 13 de julio del 2009 – art.1

Page 32: Tesis FLAVIO BELLINATO

32

“La posesión de un Visado Uniforme, o de un visado con Validez Territorial

Limitada, no confiere automáticamente un derecho de ingreso”21. Es importante

hacer la salvedad, para limitar la funcionalidad de un visado eventualmente

otorgado, el cual da derecho al solicitante a llegar hasta las Fronteras Exteriores,

desde las cuales las autoridades migratorias nacionales correspondientes tienen la

facultad de realizar los debidos controles, dentro de lo requerido en términos

generales por el mencionado Reglamento.

A su vez, “las Visas Uniforme Shengen se dividen en tres tipologías:

Trasito aeroportual (tipo A) – 0 días

Transito (tipo B) – hasta 5 días

Visas de corta duración o de viaje (tipo C) – válido por periodos de estadía

del ciudadano extranjero por un periodo no superior a los 90 días en todos

los Estados Shengen.”22

21

Idem – art.30

22 Delle Fave, Claudio: “MANUALE DI POLIZIA GIUDIZIARIA: PROCEDURE, ATTI DA REDIGERE, MODALITÁ

OPERATIVE”. Maggioli Editore, Italia, 2010 – pág. 413. Traducción: Flavio Bellinato.

Page 33: Tesis FLAVIO BELLINATO

33

3.1.1.1 - Visa de turismo

Al igual que los demás Visados Shengen Uniforme, puede ser solicitado por un

periodo no superior a los noventa días. A pesar de que su concesión sea regulada

por el anteriormente mencionado Código de Visa (y, por ende, válido para todos

los Estados europeos que son parte del Acuerdo de Shengen), con iguales

requisitos independientemente del Consulado al cual se presenta la solicitud,

pueden haber algunas variaciones de país a país, referentes a las modalidades de

patrocinio y demostración de medios de subsistencia.

El Código efectivamente establece que “Los Estados miembros podrán requerir

que los solicitantes demuestren tener un patrocinador, alojamiento privado o

ambos, mediante la compilación de un impreso elaborado por cada Estado

miembro.”23

Por ejemplo, en la página web de la Embajada de Italia en la República

Dominicana, los requisitos descritos son los siguientes:

1. “Formulario de solicitud de visa debidamente llenado;

2. Fotografía reciente en formato 2x2;

23

Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo del 13 de julio del 2009 – art.14,

numeral 4.

Page 34: Tesis FLAVIO BELLINATO

34

3. Documento de viaje (pasaporte) en curso de validez con vencimiento

superior de por lo menos tres meses del de la visa requerida;

4. Reservación de ida y vuelta, ticket o demostración de disponibilidad de

medios de transporte personales;

5. Demostración de la disponibilidad en Italia de alojamiento: vouchers

turísticos, reservaciones hoteleras, declaraciones de hospitalidad;

6. Demostración de los medios económicos de sustento, en la medida prevista

por el decreto del Ministerio de Interior (Ej.: Fideiussione bancaria);

7. Documentación justificativa de su condición socio-profesional; Ej.: Estados

de cuenta bancarios, carta de banco, certificados financieros, títulos de

propiedad, declaración del empleador, que especifique su salario, el tiempo

de permanencia en la empresa y autorizando las vacaciones, certificaciones

de estudio, etc.;

8. Seguro médico internacional con cobertura mínima de Euro 30.000 para los

gastos de hospitalización, de emergencia y repatriación.

Advertencia:

La Embajada de Italia se reserva de solicitar documentación adicional”24

24

Documento en formato Word disponible en:

http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/ ,

consultada en fecha 10 de Agosto del presente año.

Page 35: Tesis FLAVIO BELLINATO

35

Mientras que los puntos números 1, 2, 3, 4, 7 y 8 no deberían de tener

variaciones, independientemente del Consulado a través del cual se solicita el

visado, lo indicado en el punto 5, en el caso de la declaración de hospitalidad, es

resultado de un formulario pro forma en idioma italiano, y auto regula lo declarado

por el ciudadano hospedante a través de normativas nacionales.

El punto 6, es resultado de una tabla establecida a través de un Decreto

Ministerial, indicando la cantidad de dinero diaria que debe de demostrar poseer el

solicitante para poder subsistir durante su estancia, sea a través de un

patrocinador (indicando la “Fideiussione bancaria” como una posible forma de

garantizar dicho patrocinio, siendo ésta una garantía económica a través de la cual

“se prevé la coparticipación de tres partes representadas por el beneficiario, es

decir el Banco o el Instituto financiero, por un contrayente, representado por el

cliente que ha solicitado un préstamo, y por un garante, o sea una tercera persona

que favorece al contrayente con su propio respaldo”25) o de medios personales.

Los medios de subsistencia previstos por la “Directiva del Ministerio de Interior26,

son descritos en basa a una tabla que establece qué cantidad diaria de dinero hay

que poseer durante la estadía, para demostrar poder quedarse en el territorio

nacional sin convertirse en una carga para el Estado hospedante. La misma “no

25

Disponible en: http://www.bancheitalia.it/finanziamenti/la-fideiussione.htm , consultado en fecha 10 de

agosto del 2012. Traducido por: Flavio Bellinato.

26 Más específicamente, se trata de la Directiva del Ministerio de Interior 1.3.2000

Page 36: Tesis FLAVIO BELLINATO

36

incluye las sumas necesarias para el regreso en el país de origen del extranjero, ni

los gastos relativos a la disponibilidad de un alojamiento”27.

3.1.2 Visa Nacional (VN)

Las categorías de visa que conforman exclusivamente este bloque son: Adopción,

Diplomática (por acreditación), Motivos Familiares, Reingreso, Residencia

Electiva, Vacaciones-Trabajo. "Hay que incluir las categorías de visados que

pueden ser tanto Shengen, como nacionales”28

El Visado Nacional (Tipo D) “es válido por más de 90 días, propedéutico a la

expedición del permesso di soggiorno. Es concedido por cada Estado sobre la

base de su propio ordenamiento interno.”29

27

Terraciano Ugo e Ornella Lupo: “CODICE DEGLI STRANIERI COMMENTATO”, Maggioli S.P.A., Italia, año

2012, pág.70. Traducción realizada por: Flavio Bellinato.

28 Ver capítulo 3.1 (Visa Shengen Uniforme (VSU)) del presente Trabajo de Grado

29 Delle Fave, Claudio: Op.Cit., pág.413. Traducción: Flavio Bellinato.

Page 37: Tesis FLAVIO BELLINATO

37

3.1.2.1 – Visa por Motivos Familiares (con ciudadanos de la U.E.)

Anteriormente a la puesta en acto del Decreto Interministerial No.850 del 11 de

Mayo del 2011, los visados por Motivos Familiares se dividían en tres renglones

bien definidos: Visa de Reunión Familiar con Ciudadano de la UE, Visa de Familiar

Acompañante, y Visa de Reunión Familiar con Ciudadano Extranjero.

Hoy en día, los tres visados siguen siendo regulados por los mismos reglamentos

nacionales y han sido simplificados solamente a nivel de terminología, con el

nombre en común objeto de éste y del próximo subcapítulo. Todavía, en la página

web de la Embajada de Italia en la República Dominicana, existe la misma

subdivisión, la cual ayuda a definir con más detalle los requisitos correspondientes

para cada caso.

El Visado por Motivos Familiares “permite el ingreso hacia Italia, a los fines de una

estadía de larga duración, al ciudadano extranjero por el cual el conjunto residente

en Italia desee ejercer su proprio derecho de mantener o readquirir la unidad

familiar.”30

En el caso de las reuniones familiares con ciudadano de la Unión Europea, o

simplemente italiano, residente en Italia, la normativa que regula su otorgación

está incluida en el Decreto Legislativo No.30 del 6 de Febrero del 2007.

30

Decreto Interministerial No.850 del 11 de Mayo del 2011 – Anexo A, numeral 10.

Page 38: Tesis FLAVIO BELLINATO

38

En la página de internet de la Embajada de Italia en la República Dominicana, los

requisitos señalados son los siguientes:

1. “Formulario de solicitud de visa debidamente llenado;

2. Fotografía reciente en formato 2x2;

3. Documento de viaje (pasaporte) válido, con vigencia de, como mínimo, tres

meses adicionales respecto al visado solicitado;

4. Declaración del ciudadano de la U.E. o del Espacio Económico Europeo,

acompañada por un documento de identidad, en el cual se solicite la

presencia en Italia del familiar que posea los requisitos previstos por la ley;

5. Actas de estado civil o documentación idónea administrativa que demuestre

el ligamen de parentesco (Ej. Acta de nacimiento in-extensa, legalizada por

la J.C.E. y Cancillería);

6. En el caso de hijos menores, se requiere el consentimiento a la expedición

de la visa del otro padre.

Advertencia: La Embajada de Italia se reserva de solicitar documentación

adicional”31

31

Documento en formato Word disponible en:

http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/ ,

consultada en fecha 11 de Agosto del presente año. Traducción: Flavio Bellinato.

Page 39: Tesis FLAVIO BELLINATO

39

3.1.2.2 Visa por Motivos Familiares (con ciudadano extranjero titular de

Permesso di Soggiorno o Visa de Trabajo Subordinado, trabajo autónomo,

estudio o motivos religiosos con validez no inferior al año)

A diferencia de la sub categoría por Motivos Familiares anteriormente descrita, en

este caso quien solicita la presencia del familiar en Italia, es todo extranjero que

esté residiendo regularmente en la Republica Italiana y que haya, entre otras

cosas, previamente demostrado por antes las autoridades migratorias nacionales,

poseer requisitos tales como la documentación que certifique vivir en una casa

que pueda ser considerada idónea según las normativas nacionales vigentes, y

tener un rédito suficiente para mantener económicamente al familiar requerido.

Las referencias de ley están incluidas en el mismo numeral del Anexo A del

Decreto Interministerial No.850 del 11 de Mayo del 2011. Las normativa básica

desde la cual se reglamenta esta tipología de visado, es el “Testo Único per

l’immigrazione”32 y sucesivas modificaciones e integraciones. Otra normativa

básica es el Decreto del Presidente de la República (D.P.R.) No. 394/1999.

En la página de internet de la Embajada de Italia en la República Dominicana, los

requisitos señalados son los siguientes:

1. “Formulario de solicitud de visa debidamente llenado;

32

Técnicamente llamado T.U. No.286/98

Page 40: Tesis FLAVIO BELLINATO

40

2. Fotografía reciente en formato 2x2;

3. Documento de viaje (pasaporte) en curso de validez con vencimiento

superior de por lo menos tres meses del de la visa requerida;

4. Nulla Osta expedido desde hace no más de 6 meses por el “Sportello

Unico” correspondiente;

5. Actas de Estado Civil que demuestren la relación de parentesco y, si

requerida, documentación oficial que compruebe la condición de familiar a

cargo, del estado de salud y/o la falta de un apropiado suporte familiar;

6. En el caso de hijos menores, se requiere el consentimiento a la expedición

de la visa del otro padre.

Advertencia: la Embajada de Italia se reserva de solicitar documentación

adicional”33

Para el correcto entendimiento del requisito No.4, deben de definirse dos

conceptos fundamentales.

En primer lugar, el significado de “Nulla Osta”. Éste es “un acta a través de la cual

se declara que no subsisten preclusiones o prohibiciones para cumplir con una

33

Documento en formato Word disponible en:

http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/ ,

consultada en fecha 11 de Agosto del presente año.

Page 41: Tesis FLAVIO BELLINATO

41

acción determinada”34. En este caso especifico, el Nulla Osta es emanado

exclusivamente por parte de las autoridades migratorias italianas competentes.

En segundo lugar, el “Sportello Unico”35, en ámbito general, es aquel ente

gubernamental a través del cual se concentran una serie de gestiones

administrativas especificas. En el caso migratorio italiano, el nombre completo de

dicha oficina / departamento administrativo es “Sportello Unico per l’Immigrazione

(SUI)”, el cual “es instituido en la “Prefettura”36 de cada provincia, y es responsable

de todo el procedimiento relativo al ingreso en Italia por motivos de trabajo y

reunión familiar (expedición de Nulla Osta y Permesso di Soggiorno).”37

34

Bertozzi, Paride: “DIZIONARIO DEI BROCARDI E DEI LATINISMI GIURIDICI”; Wolters Kluver Italia s.r.l., Italia,

año 2009, pág.130.

35 Traducción literal: “Ventanilla Única”.

36 Institución gubernamental dependiente del Ministerio de Interior, con tareas de ámbito provincial. Es

llamada también Oficina Territorial de Gobierno (Ufficio Territoriale di Governo – UTG), y ejerce funciones

finalizadas a coordinar la vida en las comunidades, el orden público, la inmigración, el ámbito económico,

electoral y, sobretodo, representa el Gobierno en ámbito local.

37 Disponible en: http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2005/giugno/srm-inform-

59.pdf, consultada en fecha 11 de agosto del 2012.

Page 42: Tesis FLAVIO BELLINATO

42

3.1.2.3 Visa de Trabajo Subordinado

La Visa de Trabajo Subordinado autoriza “el ingreso, a los fines de una estadía

breve o de larga duración, por tiempo determinado o indeterminado, al extranjero

que sea llamado en Italia a prestar una actividad laboral con carácter

subordinado.”38

Así como en el caso de los visados por Motivos Familiares y los demás visados

nacionales, esta tipología de visado es reglamentada por el Testo Unico per

l’Immigrazione y el D.P.R. No.394/1999, ambos con sus sucesivas modificaciones

e integraciones.

Los requisitos publicados en la página de internet de la Embajada de Italia son los

siguientes:

“Se otorga este visado previa entrega del Nulla Osta al trabajo, expedido bajo la

solicitud del Jefe de la Empresa. El departamento se encargará de enviar el Nulla

Osta al trabajo y la propuesta de contrato de estadía para trabajo. La misma

tendrá que ser comunicada a la persona interesada.

1. Formulario de solicitud de visa debidamente llenado;

2. Fotografía reciente en formato 2x2;

38

Decreto Interministerial No.850 del 11 de Mayo del 2011 – Anexo A, numeral 8. Traducción: Flavio

Bellinato.

Page 43: Tesis FLAVIO BELLINATO

43

3. Documento de viaje (pasaporte) en curso de validez con vencimiento

superior de por lo menos de tres meses del de la visa requerida.

Advertencia: la Embajada de Italia se reserva de solicitar documentación

adicional”39

En la misma página, en los requisitos escritos en idioma italiano, se añade el

listado de actividades laborales que pertenecen a esta categoría: “trabajadores

domésticos, temporales, personal altamente especializado, dirigentes, lectores

universitarios y profesores universitarios, investigadores, traductores, interpretes,

trabajadores destacados por adiestramiento, enfermeros, trabajadores marítimos,

deportistas y atletas, trabajadores del espectáculo.”40

3.2 - LOS REGLAMENTOS EUROPEOS COMUNITARIOS ACTUALES, EN

MATERIA DE CONCESIÓN DE VISAS SHENGEN UNIFORME (VSU).

La norma imperativa que debe de aplicarse para decidir sobre las solicitudes de

Visa de corta duración, es esencialmente una: el “Código de Visa”. Los demás

reglamentos creados a través de los años, abarcan temas que van más allá de la

39

Documento en formato Word disponible en:

http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/ ,

consultada en fecha 11 de Agosto del presente año.

40 Idem. Traducción: Flavio Bellinato.

Page 44: Tesis FLAVIO BELLINATO

44

decisión propiamente dicha de los Consulados, a los fines de conceder o denegar

los visados.

Las demás Normas Comunitarias básicas señaladas por la página web del

Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Italiana, son:

“Acquis de Shengen, artículo 1, párrafo 2, de la decisión 1999/435/CE del

Consejo del 20 de Mayo del 1999.

Reglamento (CE) No. 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo del

15 de marzo 2006 (y sucesivas modificaciones e integraciones), que

instituye un código comunitario relativo al régimen de cruce de las fronteras

por parte de las personas (Código de Fronteras Shengen).

Reglamento (CE) No.539/2001 del Consejo, el cual adopta un listado de

países terceros de los cuales sus ciudadanos deben de poseer el visado en

el acto de cruce de las fronteras exteriores y el listado de países terceros de

los cuales sus ciudadanos están exentos de dicha obligación.

Decisión del Consejo del 8 de Junio del 2004 que instituye el Sistema de

Información de visa (VIS).

Reglamento (CE) No.767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo del

09 de Julio del 2008 concerniente el sistema de información Visa (VIS) y el

intercambio de datos entre los Estados miembros sobre los visados para

estadías de corta duración (Reglamento VIS).

Page 45: Tesis FLAVIO BELLINATO

45

Decisión de ejecución de la Comisión del 21 de Septiembre del 2011, que

establece la fecha de inicio de la actividad del sistema de información Visas

(VIS) en una primera región.

Decisión de ejecución de la Comisión del 27 de abril del 2012 que establece

la fecha de inicio de las actividades del sistema de información visa (VIS)

en una segunda región.”41

Los reglamentos apenas señalados, van más allá de las decisiones en materia de

concesión de Visa en el momento en que se presentan las solicitudes en los

Consulados alrededor del mundo. Se trata de asuntos inherentes al acuerdo de

Shengen desde su origen y su finalidad, así como de temas que están siendo

complementados como lo es la protección de las fronteras exteriores y la

posibilidad de intercomunicar datos relativos a solicitantes que tengan algún tipo

de señalamiento, emitidos por parte de uno de los Estados Miembros.

Para los fines del análisis objeto de este Trabajo de Grado, se hace necesario

concentrarse en el Código de Visa, siendo éste el Reglamento que delimita el

accionar de los Consulados.

41

Disponible en: http://www.esteri.it/MAE/IT/Ministero/NormativaOnline/Normativa_consolare/Visti/ ,

consultada en fecha 18 de Agosto del presente año. Traducción: Flavio Bellinato.

Page 46: Tesis FLAVIO BELLINATO

46

3.2.1 El Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo

del 13 de Julio del 2009 – Código de Visa

Este nuevo Reglamento, “incorporando en un único corpus normativo común,

todos los instrumentos jurídicos que disciplinan las condiciones y los

procedimientos relativos a las visas de ingreso, tiende a simplificar el cuadro

jurídico de la disciplina completa concerniente a los visados. En síntesis, la nueva

normativa introduce medidas finalizadas a armonizar las modalidades de

expedición de visados, reforzando las relativas garantías procesuales.”42 Habiendo

ya definido cuál es su “objeto y ámbito de aplicación”43, se hace necesario analizar

en detalle el Código en su conjunto.

3.2.2 Procedimientos y condiciones para la expedición de Visados Shengen

Uniforme

En lo que concierne a los procedimientos y las condiciones para expedir los

visados, éstos se encuentran consagrados en el Titulo I del Código de Visa.

42

Terraciano Ugo e Ornella Lupo: op.cit., pág. 64. Traducción: Flavio Bellinato.

43 Ver página 23 del presente Trabajo de Grado.

Page 47: Tesis FLAVIO BELLINATO

47

La distinción entre la concesión de un visado y la concesión de ingresar

efectivamente en el territorio de los Estados miembros, se hace evidente desde los

primeros artículos que forman parte del Reglamento. En éste se hace constar que

los Consulados son las instituciones que tienen la potestad de decidir sobre las

solicitudes de visa mientras que, el acceso real al territorio de los Estados

Miembros, es facultad de las autoridades migratorias de los mismos, en el

momento en que los ciudadanos extranjeros están a punto de cruzar las fronteras

exteriores.

El consulado competente para examinar una solicitud, es siempre el que

representa al Estado miembro que es señalado por el solicitante como único

destino de visita o el que, por duración o finalidad de la estancia, se convierta en el

principal destino.

En caso de tours turísticos organizados alrededor de Europa, por ejemplo, el

Consulado competente será el que represente al Estado miembro donde más

tiempo permanezca el solicitante. En caso de no poder individualizar un Estado

Miembro que pueda ser considerado como principal destino, el solicitante se

dirigirá al Consulado que representa al Estado Miembro de primera entrada.

Page 48: Tesis FLAVIO BELLINATO

48

“A falta de un Consulado que represente a un Estado Miembro, los países que

conforman el Acuerdo de Shengen colaborarán entre sí.”44

La presentación de las solicitudes debe de hacerse exclusivamente de manera

personal, por parte del solicitante, no más allá de los tres meses anteriores al

comienzo del viaje previsto (aparte los casos de visados múltiples con validez de

seis meses mínimo).

Entre los documentos principales que deben de ser llevados, como condición sine

qua non, están el impreso de solicitud, un documento de viaje de conformidad con

el artículo 12, una fotografía conforme a los reglamentos europeos, documentos

justificativos, de conformidad con el artículo 14 y el anexo II del Código, prueba de

poseer un seguro médico de viaje que tenga parámetros indicados en el artículo

15 del mismo Código. Al mismo tiempo, el solicitante deberá de permitir la toma de

impresiones dactilares y pagar las tasas de tramitación del visado.

La validez de los documentos de viaje, deberá de ser de por lo menos tres meses

después de la fecha prevista de salida.

El Capítulo III resulta ser fundamental para el análisis de la aplicación del Código,

y será tema de debate en los próximos subcapítulos y capítulos. Éste se concentra

en la admisibilidad de la solicitud y, sobretodo, en la decisión final.

44

Por ejemplo, el Consulado de Alemania en Jamaica recibe las solicitudes de VSU de ciudadanos

Jamaiquinos que requieren viajar hacia Italia como destino único o principal, reenviándolas luego a la

Embajada de Italia en la República Dominicana.

Page 49: Tesis FLAVIO BELLINATO

49

El resto del Código, hace referencia a detalles técnicos sobre la expedición de

visas, la descripción de las informaciones puestas en él, la conducta del personal

de los Consulados, la cooperación entre Consulados. Además, está incluida una

serie de anexos tales como el formulario estándar de solicitud de visa, un modelo

de denegación de VSU, un listado de posibles documentos justificativos, una

legenda para el entendimiento de las abreviaturas puestas en los visados, normas

adicionales para casos particulares (ej.: visas otorgadas a marinos en tránsito), y

descripción de las estadísticas anuales que los Consulados deben de preparar.

3.2.3 Subjetividad normativa en la aplicación del Código de Visa: concepto

de “riesgo migratorio”.

No obstante la claridad en la redacción del Código de Visa, y la amplitud de las

directivas necesarias para el cumplimiento de los objetivos en él propuestos, la

normativa presenta ciertos puntos que conllevan un relativo nivel de subjetividad

en el momento en que ésta se aplica. El análisis de la misma se hace necesario

para evaluar la aplicación del Código en su conjunto, por parte de la Oficina de

Visa objeto de estudio.

La página web de la Embajada de Italia en la República Dominicana, señala que

“la presentación de toda la documentación indicada no otorga garantías de que el

visado sea concedido o automático, pero sirve exclusivamente como base para el

Page 50: Tesis FLAVIO BELLINATO

50

examen de la situación personal del invitado y del invitante, la cual deberá de ser

evaluada por parte de la Embajada de conformidad a las disposiciones de ley.”45

El portal del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Italiana, señala al

mismo tiempo que “la presentación de la documentación requerida no conlleva

necesariamente la otorgación del visado.”46

De las advertencias hechas por parte de ambas instituciones, se desprende que la

documentación presentada por parte de los solicitantes, no es el único elemento

que los Consulados toman en consideración.

En efecto, la subjetividad planteada deriva de unos artículos presentes en el

Código. En primer lugar, el artículo 14, letra d), hace constar que, entre los

documentos justificativos que el solicitante debe de presentar, está la “información

que permita establecer la intención del solicitante de abandonar el territorio de los

Estados miembros antes de la expiración del visado solicitado.”

El artículo 21 del Código, titulado “Verificación de las condiciones de entrada y

evaluación del riesgo” en su numeral 1, menciona que “durante el examen de una

solicitud de visado uniforme, se determinará si el solicitante cumple las

condiciones de entrada del artículo 5, apartado 1, letras a) c) d) y e), del Código de

45

Disponible en:

http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/,

consultada en fecha 18 de agosto del presente año. Traducción: Flavio Bellinato.

46 Disponible en: http://www.esteri.it/visti/, consultada en fecha 18 de agosto del presente año. Traducción:

Flavio Bellinato.

Page 51: Tesis FLAVIO BELLINATO

51

fronteras Shengen, y se estudiará con la debida atención si el solicitante presenta

un riesgo de inmigración ilegal o un riesgo para la seguridad de los Estados

miembros antes de la fecha de expiración del visado solicitado.”

El artículo 32 (Denegación de un visado), literal b), señala que “Sin perjuicio de lo

dispuesto en el artículo 25, apartado 1, se denegará el visado si existen dudas

razonables acerca de la autenticidad de los documentos justificativos presentados

por el solicitante o de la veracidad de su contenido, de la fiabilidad de las

declaraciones efectuadas por el solicitante o de su intención de abandonar el

territorio de los Estados miembros antes de la expiración del visado solicitado”

En caso de denegación de visa, lo Consulados notifican su decisión al solicitante

de forma escrita, “a través de un modelo estándar”47. El mismo, consta de once

posibles razones de denegación de visa:

1. “Se ha presentado un documento falso o falsificado

2. No se ha justificado el propósito y las condiciones de la estancia prevista

3. No ha aportado pruebas de que dispone de medios de subsistencia

suficientes para la totalidad de la estancia prevista o para el regreso al país

de origen o de residencia, o para el tránsito a un tercer país en el que tenga

garantías de que será admitido, o bien no está en condiciones de obtener

legalmente dichos medios.

47

Está presente en el anexo VI del Código de Visa.

Page 52: Tesis FLAVIO BELLINATO

52

4. A lo largo del semestre en curso, ha permanecido ya durante tres meses en

el territorio de los Estados miembros con un visado uniforme o un visado de

validez territorial limitada

5. Ha sido introducida una descripción en el Sistema de Información de

Shengen (SIS) a efectos de denegación de entrada por _____ (indíquese el

Estado miembro)

6. Uno o varios Estados miembros consideran que supone usted un peligro

para el orden público, la seguridad nacional, la salud pública, tal como se

define en el artículo 2, punto 19, del Reglamento (CE) No. 562/2009

(Código de fronteras Shengen), o las relaciones internacionales de uno o

varios Estados miembros

7. No se ha presentado prueba de que posee usted un seguro médico de viaje

válido y adecuado

8. La información presentada para la justificación del propósito y las

condiciones de la estancia prevista no resulta fiable

9. No se ha podido establecer su intención de abandonar el territorio de los

Estados miembros antes de que expire el visado

10. No se han aportado pruebas suficientes de que no pudo usted solicitar un

visado con antelación y de que la solicitud de un visado en la frontera está,

por tanto, justificada

Page 53: Tesis FLAVIO BELLINATO

53

11. El titular del visado ha solicitado la retirada de este”48

El concepto de “riesgo migratorio” está claramente presente en el punto No.9 de

las posibles razones de denegación de visa apenas indicadas.

El Código señala de qué manera documental se puede limitar el caer bajo la

sospecha de ser un potencial riesgo migratorio:

“Documentación que permita evaluar la intención del solicitante de abandonar el

territorio de los Estados miembros:

1. Reserva de billete de vuelta o de ida y vuelta o billete de vuelta o de ida y

vuelta

2. Prueba de medios económicos en el país de residencia

3. Prueba de empleo: extractos bancarios

4. Prueba de propiedad inmobiliaria

5. Prueba de integración en el país de residencia: lazos familiares, situación

profesional.”49

Se desprende, analizando los preceptos legales mencionados hasta ahora, que

una de las razones de posible denegación de un VSU, depende de la presunción

48

Anexo VI del Código de Visa: “IMPRESO UNIFORME PARA LA NOTIFICACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LA

DENEGACIÓN, ANULACIÓN O RETIRADA DE UN VISADO”.

49 Anexo II del Código de Visa: “LISTA NO EXHAUSTIVA DE DOCUMENTOS JUSTIFICATIVOS”, letra B).

Page 54: Tesis FLAVIO BELLINATO

54

legal del Consulado, según la cual el solicitante puede convertirse en un

inmigrante ilegal. La pregunta que surge es la siguiente: ¿Cómo puede un

solicitante demostrar, sin que haya duda razonable, que no es un inmigrante ilegal

potencial?

Cuando en el artículo 32 del Código se utiliza la expresión “duda razonable”,

probablemente esto no surge de una interpretación jurídica generalmente utilizada,

a través de la cual la misma “no es alguna cosa fija e independiente, pero depende

de principios fundamentales del sistema jurídico: nadie es culpable hasta que se

pruebe lo contrario; y de otro principio que quizás no sea tan diferente del primero:

es mejor dejar un culpable libre que condenar a un inocente”50

Sin embargo, hay opiniones más restrictivas del concepto de “duda razonable”:

“¿qué seria la duda razonable? ¿Sería la duda que es razonable que cualquier

persona tenga dada la imperfección de la razón humana? Si fuera así, cualquier

duda sería razonable, hasta la más trivial, porque no se podría disipar

“razonablemente”. Pero si significa, como parece más probable, una duda

motivada, es decir, una incertidumbre ocasionada por una laguna o contradicción

de pruebas, la formula más allá de la duda razonable probablemente no acaba de

expresar la misma idea con claridad…”51

50

Hoyos, Luis Eduardo: “RELATIVISMO Y RACIONALIDAD” – Universidad Nacional de Colombia, pág. 161.

51 Turell, M. Teresa: “LINGÜÍSTICA FORENSE, LENGUA Y DERECHO: CONCEPTOS, MÉTODOS Y APLICACIONES”

Edicions a Pedició, SL, Barcelona, año 2005, pág. 57.

Page 55: Tesis FLAVIO BELLINATO

55

A pesar de que haya un listado de posibles documentos para ser presentados, no

hay una directiva uniforme sobre como evaluar al solicitante. Los Consulados se

guían de las estadísticas generales y la situación socio económico y política del

Estado en el cual se encuentra.

Los solicitantes se enfrentan a medidas discrecionales por parte de quienes toman

la decisión final. La legítima sospecha de que una persona extranjera puede estar

intentando emigrar ilegalmente, se convierte en el principal obstáculo para los

solicitantes. De ahí, el concepto aquí descrito del “riesgo migratorio” y la

subjetividad en las decisiones tomadas en base a la evaluación de éste.

3.3 - APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE VISA POR PARTE DE LA SECCIÓN

CONSULAR DE LA EMBAJADA DE ITALIA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA,

Y SUS CONSECUENCIAS.

El Código de Visa toca distintos aspectos referentes a los requisitos mínimos a ser

presentados por los solicitantes y las modalidades con que los Consulados deben

de atenderlos.

Este capítulo es resultado de la observación de la actuación de la Embajada

durante este año 2012, tanto desde el punto de vista de la rapidez con que son

Page 56: Tesis FLAVIO BELLINATO

56

atendidos determinados casos, así como en lo referente a la evaluación de las

solicitudes.

Para poder enfrentar el tema evaluativo, en el periodo incluido entre el mes de

enero, y el mes de agosto del presente año, han sido tomados en consideración, a

nivel estadístico, un total de setenta y cinco solicitudes presentadas por

ciudadanos dominicanos.

3.3.1 - Organización logística de la Embajada de Italia, para atender

solicitudes de VSU

De acuerdo con el artículo 9 (Modalidades prácticas para la presentación de una

solicitud), numeral 2, del Código de Visa, “se podrá exigir a los solicitantes que

obtengan una cita para la presentación de una solicitud. La cita tendrá lugar, por

regla general, en un plazo de dos semanas a partir de la fecha en que se haya

solicitado la cita”.

Además, “en casos de urgencia justificados, el consulado podrá permitir que los

solicitantes presenten su solicitud sin cita previa, o bien se concertará una cita

inmediatamente”52.

52

Código de Visa – art. 9, numeral 3.

Page 57: Tesis FLAVIO BELLINATO

57

Desde el año 2007, la Embajada adopta un sistema de citas automatizado a través

de una “página de internet”53. En la misma, hasta el momento se ha respetado el

mencionado artículo 9, dando siempre la posibilidad a los solicitantes de conseguir

una cita en los términos previstos de no más de quince días.

En el mes de julio del presente año, además, se han establecido nuevas

modalidades promovidas por el portal electrónico de la Embajada de Italia en la

República Dominicana, las cuales mejoran el servicio brindado y, al mismo tiempo,

respetan al pié de la letra lo mencionado en el artículo 9 del Código de Visa.

La sumatoria de modalidades de toma de citas es descrita de la siguiente manera:

a) “reservando una cita con el sistema web: www.ambsantodomingo.org

b) Reservando una cita por correo electrónico, fax o correo

c) Presentándose directamente a la ventanilla informaciones en el límite

máximo de 20 personas diarias (el acceso viene garantizado solamente a

los primero 20 usuarios).”54

53

La página en cuestión, creada ad hoc para esos fines, es la siguente: www.ambsantodomingo.org

54 Consultado en:

http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Templates/HomePage.aspx?NRMODE=Published&NRNODEGUID=%

7bEA0A7D7F-C1CF-4AD8-ADE8-

FAEFB2F7B9E9%7d&NRORIGINALURL=%2fAmbasciata_SantoDomingo&NRCACHEHINT=NoModifyGuest, el

día 26 de agosto del presente año.

Page 58: Tesis FLAVIO BELLINATO

58

Claro está que este sistema de citas no se circunscribe al solo caso de las VSU,

sino que es utilizado para todas las demás categorías de solicitud de visa.

3.3.2 – Motivación de las denegaciones: la cuestión “riesgo migratorio”

Al no haber terminado el año solar, no hay estadísticas respecto a la concesión o

denegación de VSU otorgadas. Sin embargo, los casos analizados para los fines

de la presente investigación durante el período enero – agosto gracias al aporte de

la empresa GRUPPO ITALIA, S.A., han sido setenta y cinco en total.

Obviamente las razones que han llevado cada caso a una decisión determinada,

deberían de ser estudiados de manera individual, dado que los solicitantes tienen

situaciones totalmente distintas una de otra. Además, las denegaciones son

motivadas a través de un modelo que generaliza sin entrar en detalles, las razones

por las cuales se obtiene un resultado negativo.

Los casos analizados han presentado los siguientes resultados, en término de

concesiones / denegaciones:

Total Solicitudes de VSU analizadas (periodo enero-agosto 2012): 75

VSU de turismo concedidos: 29

VSU de turismos denegados: 46

Page 59: Tesis FLAVIO BELLINATO

59

VSU concedidas

VSU denegadas

De los puntos presentes en los modelos de denegación de visa, los resultados han

sido los siguientes:

VSU denegados exclusivamente por una de las motivaciones: 17

VSU denegados por dos o más motivaciones: 29

1 motivación

2 o más motiv.

Page 60: Tesis FLAVIO BELLINATO

60

En detalle, las motivaciones observadas para la denegación de las solicitudes

objeto de estudio, han sido las siguientes:

Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 9 del modelo de

denegación de VSU: 46

Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 2 del modelo de

denegación de VSU: 29

Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 3 del modelo de

denegación de VSU: 7

Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 7 del modelo de

denegación de VSU: 2

Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 5 del modelo de

denegación de VSU: 1

0

10

20

30

40

50

Cantidad

Den. punto No.9

Den. Punto No.2

Den. Punto No.3

Den. Punto No.7

Den. Punto No.5

Page 61: Tesis FLAVIO BELLINATO

61

Se denotan dos aspectos relevantes. El primero es la presencia, en todas las

denegaciones de VSU, del punto No.9 del modelo de denegación previsto por el

Código de Visa; atendiendo a lo expresado en el capitulo anterior, se trata del

punto relacionado a la suposición legal de que el solicitante no ha podido

demostrar su intención de regresar a su país de origen, catalogando el mismo

como de “alto riesgo migratorio”.

El segundo aspecto relevante es que el punto No. 9 acompaña cualquier otra

motivación que esté presente en las denegaciones.

Siendo el punto No.9 la motivación producto de análisis que, por obvias razones,

resultan ser en parte subjetivas y discrecionales, son las más difíciles de apelar en

los tribunales competentes. Las demás motivaciones, tienen origen en la falta de

documentación o lógica en la preparación de la misma, convirtiéndose en muchos

casos en simples fallas de forma o, en otros casos, en incongruencias

presentadas durante la entrevista ofrecida por los solicitantes a requerimiento de

la Representación Consular.

Llama por ende la atención la insistencia en motivar las denegaciones a través del

no cuantificable riesgo migratorio.

De los casos observados, concentrándonos en las solas denegaciones

provocadas exclusivamente por la suposición de la existencia de un riesgo

migratorio, los mismos han sido clasificados de la siguiente manera y con los

siguientes resultados:

Page 62: Tesis FLAVIO BELLINATO

62

Total denegaciones: 46

Total denegaciones producto del solo punto No.9 del modelo anexo al

Código de Visa: 29

Total denegaciones hacia solicitantes mayores de edad invitados por

ciudadanos italianos, quienes han declarado tener con ellos una relación de

amistad o noviazgo (considerando las solas denegaciones motivadas

exclusivamente por el punto No.9): 20

Total denegaciones hacia solicitantes mayores de edad, invitados por

familiares extranjeros o ciudadanos UE, regularmente residentes en Italia

(considerando las solas denegaciones motivadas exclusivamente por el

punto No.9): 6

Total denegaciones hacia solicitantes menores de edad, invitados por

familiares extranjeros o ciudadanos UE, regularmente residentes en Italia

(considerando las solas denegaciones motivadas exclusivamente por el

punto No.9) 2

Total denegaciones hacia solicitantes mayores de edad invitados por

ciudadanos italianos, quienes han declarado tener con ellos una relación

laboral o profesional (considerando las solas denegaciones motivadas

exclusivamente por el punto No.9): 1

Page 63: Tesis FLAVIO BELLINATO

63

0

5

10

15

20

1st Qtr

>18: amistad y/orel. Pareja

>18: familiares

<18: familiares

>18: relaciónlaboral

La presencia del solo punto No.9, referente al riesgo migratorio, en el caso de las

denegaciones hacia solicitantes no invitados por familiares, se traduce en una

evaluación que se circunscribe exclusivamente al análisis de la persona que

pretende viajar, no habiendo encontrado (el Consulado) razones suficientes para

que los invitados tengan que volver a su país de origen. De haber habido

problemas inherentes a fallas de forma en las solicitudes, los mismos se hubieran

reflejado en los demás puntos del modelo de denegación de visa.

Se hace necesario hacer las siguientes observaciones:

La sola motivación enunciada en el punto No.9 del modelo de denegación

de visa, es de muy amplia interpretación y es difícil de contrastar en caso

de apelación en los Tribunales italianos competentes.

El ciudadano invitante (promotor) puede responsabilizarse solo y

exclusivamente a través de la estipulación de una garantía económica

Page 64: Tesis FLAVIO BELLINATO

64

(Fideiussione Bancaria o Polizza Fideiussoria) y hospedando a la persona

solicitante.

El ciudadano invitante, en el momento en que invita al solicitante a través

de la carta de hospitalidad necesaria, acepta en su entereza lo dispuesto

por el T.U. 286/98 (Testo Unico per l’Immigrazione), y es por ende

consciente de que “toda persona que, en violación de las disposiciones de

este Testo Unico, promueve, dirige, organiza, financia o hace efectiva la

llegada de extranjeros al territorio del Estado, es decir, cumple con otras

acciones dirigidas a procurar el ingreso ilegal en el territorio del Estado, es

decir de otro Estado del cual la persona no es ciudadana o no tiene título de

residencia permanente, es castigado con la reclusión desde uno hasta

cinco años, y una multa de 15.000 euros por cada persona.”55

Esto significa que el ciudadano invitante está arriesgándose desde el punto

de vista penal, al invitar la persona solicitante. Claro está, que el riesgo

migratorio presume cierta desconfianza intrínseca dirigida exclusivamente

hacia quien solicita el visado, sin mencionar la eventual persona invitante la

cual, por lógica, ve reducida su responsabilidad penal en el momento en

que se encuentra engañado en su buena fe por parte de la persona

invitada.

55

T.U. No.286/98, artículo 12, numeral 1.

Page 65: Tesis FLAVIO BELLINATO

65

Las situaciones que incluyen una relación de noviazgo pueden terminar

obligando a la pareja, en caso de denegación de visa, a un forzoso

matrimonio, facilitando los procedimientos de viaje hacia la República

Italiana, en pos de la unión familiar defendida en las normativas nacionales

y comunitarias europeas.

3.4 - LOS REGLAMENTOS ITALIANOS ACTUALES, EN MATERIA DE

CONCESIÓN DE VISAS NACIONALES DE LARGA ESTADÍA.

En materia de otorgación de visados nacionales de larga estadía, las normativas

nacionales de referencia son esencialmente cuatro:

“Decreto Legislativo del 25 de Julio de 1998, No. 286, y sucesivas

modificaciones e integraciones. Testo Único de las disposiciones que

conciernen la disciplina de la inmigración y las normas sobre la condición

del extranjero.

Decreto del Presidente de la República del 31 de Agosto de 1999, No.394, y

sucesivas modificaciones e integraciones. Reglamento acerca de normas

de actuación del Testo Único y disposiciones que conciernen la disciplina

de la inmigración y las normas acerca de la condición del extranjero,

Page 66: Tesis FLAVIO BELLINATO

66

resultantes del artículo 1, numeral 6, del decreto legislativo del 25 de Julio

de 1998, No.286.

Decreto Legislativo del 06 de Febrero del 2007, No.30, y sucesivas

modificaciones e integraciones. Actuación de la directiva 2004/38/CE

relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus familiares, de

circular y de establecerse libremente en el territorio de los Estados

Miembros.

Decreto Interministerial No.850 del 11 de Mayo de 2011 en materia de visas

de ingreso.”56

En el primer caso, el Testo Unico per l’Immigrazione (Decreto Legislativo del 25 de

Julio de 1998, No. 286) es la normativa básica desde la cual derivan la mayoría de

las demás leyes que regulan en tema migratorio y la seguridad del Estado frente a

él. El Decreto del Presidente de la República del 31 de Agosto de 1999, No.394,

es el reglamento de actuación del Testo Unico.

Para las reuniones familiares entre ciudadanos europeos y ciudadanos extra U.E.,

el reglamento a tomar en consideración para la toma de decisiones y la

clasificación de los habientes derecho, es el Decreto Legislativo del 06 de Febrero

del 2007, No.30.

56

Consultado en: http://www.esteri.it/MAE/IT/Ministero/NormativaOnline/Normativa_consolare/Visti/, en

fecha 02 de Septiembre del presente año. TRADUCCIÓN: Flavio Bellinato.

Page 67: Tesis FLAVIO BELLINATO

67

En fin, el Decreto Interministerial No.850, no es más que una clasificación de los

visados por los cuales pueden aplicar los solicitantes extranjeros extra U.E.

3.5 - APLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ITALIANOS ACTUALES EN

MATERIA DE VISAS NACIONALES DE LARGA ESTADÍA, POR PARTE DE LA

SECCIÓN CONSULAR DE LA EMBAJADA DE ITALIA EN LA REPUBLICA

DOMINICANA.

Tomando en consideración las tipologías de visado descritas en el Capitulo 3.1.2,

veremos como la Embajada de Italia en la República Dominicana aplica las

normativas mencionadas el Capítulo anterior.

Para los casos de VSU, las denegaciones llevaron un formato genérico, igual para

todos. Con los visados nacionales, está la obligación de brindar motivaciones de

una manera detallada, al fin de poder apelar las decisiones correspondientes en

los Tribunales competentes.

Para el mayor entendimiento de la aplicación de las normas por parte de la

Embajada de Italia en la República Dominicana, será necesario basarse en

denegaciones y sentencias de Tribunales, para casos específicos que se han ido

convirtiendo en costumbre durante este año 2012.

Page 68: Tesis FLAVIO BELLINATO

68

Los casos analizados, gracias al aporte de la Empresa Gruppo Italia, S.A., quien

ha suministrado las informaciones relativas a los casos descritos en este capítulo,

representan algunos de lo más controversiales desde un punto de vista

interpretativo, en comparación con otros consulados italianos alrededor del

mundo.

3.5.1 – El derecho a la reunión familiar con ciudadanos de la U.E.:

identificación del habiente derecho.

Entre los casos más controversiales analizados durante el año 2012, está el de las

Visas por Motivos Familiares a través de las cuales los solicitantes pretenden

reunirse con un familiar en Italia o de la Unión Europea allí residentes.

Para el correcto entendimiento de las controversias objeto de este subcapítulo, es

necesario referirse al D.L. No. 30 del 06 de Febrero del 2007, el cual regula el

derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus familiares de circular y

establecerse libremente en el territorio de los Estados Miembros.

Los artículos principales a los cuales hay que atenerse para las solicitudes de

visas de reunión familiar con ciudadano de la U.E. son:

“Articulo 2 - Definiciones:

1. A los fines del presente decreto legislativo, se entiende por:

Page 69: Tesis FLAVIO BELLINATO

69

a) “Ciudadano de la Unión”: cualquier persona habiente la ciudadanía de un

Estado miembro”;

b) “Familiar”:

1) El cónyuge;

2) La pareja que haya contraído con el ciudadano de la Unión una unión

registrada sobre la base de la legislación de un Estado miembro, en

el caso en que la legislación del Estado Miembro hospedante

equipare la unión registrada con el matrimonio y en el respeto de las

condiciones previstas de la pertinente legislación del Estado

miembro hospedante;

3) Los descendientes directos de edad inferior a los 21 años o

dependientes económicamente o los del cónyuge o la pareja

descritos en la letra b);

4) Los ascendientes directos o dependientes económicamente o los del

cónyuge o la pareja descritos en la letra b)

c) “Estado miembro hospedante”: el Estado miembro en el cual el ciudadano

de la Unión va con la intención de ejercitar su derecho de libre circulación y

estadía.”57

57

D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, art.2 – Traducción: Flavio Bellinato.

Page 70: Tesis FLAVIO BELLINATO

70

“Articulo 3 - Habientes derecho:

1. El presente decreto legislativo se aplica a cualquier ciudadano de la unión

que se dirige o se establezca en un estado miembro diferente del estado

del cual tiene ciudadanía, y al mismo tiempo a sus familiares descritos en el

artículo 2, numeral 1, letra b), que acompañen o alcancen al ciudadano

mencionado.

2. Sin prejuicio al derecho personal de libre circulación y de estadía del

interesado, el estado miembro hospedante, conformemente a su legislación

nacional, facilita el ingreso y la estadía a las siguientes personas:

a) cualquier otro familiar, cualquiera que sea su ciudadanía, no

definido por el artículo 2, numeral 1, letra b), si depende

económicamente o convive, en el país de proveniencia, con el

ciudadano de la unión titular del derecho de estadía a título

principal o si graves motivos de salud imponen que el ciudadano

de la Unión lo asista personalmente;

b) La pareja con la cual el ciudadano de la Unión tenga una relación

estable debidamente certificada del Estado del ciudadano de la

Unión.

Page 71: Tesis FLAVIO BELLINATO

71

3. El estado miembro hospedante efectúa un examen profundizado de la

situación personal y justifica el eventual rechazo de su ingreso o estadía.”58

Los dos artículos citados, ofrecen una panorámica de quienes son los solicitantes

habientes derecho. Al poder surgir confusiones acerca de la no distinción entre

familiares de ciudadanos italianos y familiares de la Unión Europea en general, es

importante señalar que, la misma ley, aclara la duda de la siguiente manera:

“Articulo 23 - Aplicabilidad a los sujetos no habientes la ciudadanía italiana que

sean familiares de ciudadanos italianos:

1. Las disposiciones del presente decreto legislativo, si más favorables, se aplican

a los familiares de ciudadanos italianos no habientes la ciudadanía italiana.”59

Entre los casos más contradictorios, los cuales han resultado en distintas

interpretaciones por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en la

República Dominicana, está la solicitud de Reunión Familiar que ve como

protagonistas parejas no casadas, de distinta nacionalidad (padre o madre

italiano/a y otra pareja con nacionalidad exclusivamente dominicana).

Surge, en la mayoría de los casos, la necesidad de viajar hacía Italia para fines de

residencia definitiva del núcleo familiar completo (reunión entre padre ciudadano

italiano e hijo ítalo dominicano acompañado por la pareja extranjera). El primer

58

D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, art.3 – Traducción: Flavio Bellinato

59 D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, art.23.

Page 72: Tesis FLAVIO BELLINATO

72

paso a seguir, es el de reconocer el hijo natural por antes las autoridades locales,

en los términos previstos por el Código Civil dominicano. Luego, el niño debe de

ser reconocido por la autoridad consular italiana en la República Dominicana, es

decir, la Sección Consular, la cual realiza las funciones propias de las Oficialías de

Estado Civil. Luego de formal entrega de acta de estado civil, la misma Sección

Consular se encarga de su formal transcripción hacía el Municipio italiano de

residencia del padre ciudadano italiano.

Entre los casos analizados este año, se utilizarán como ejemplo dos que han visto

denegada la solicitud impetrada por ciudadanas dominicanas, madres de

ciudadanos italianos menores de edad de entre seis meses y dos años de edad,

no casadas con los padres de los mismos.

A través del Deniego identificado con el “Protocolo No. 1218/2012, referente al

expediente No. 4668/2012, de fecha 09 de agosto del 2012”60, por ejemplo, la

Embajada de Italia ha motivado la denegación en cuestión utilizando el art. 2 del

D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, el cual no describe el caso en concreto

entre los habientes derecho a la reunión familiar.

Durante el año 2012, los casos similares analizados de denegación de visa

motivados por la misma razón, han sido dieciocho. Otros tres casos, en momentos

en que ha habido un cambio temporal de Funcionario delegado para funciones

concernientes a otorgación de visa (entre mediados de mayo y mediados de julio

60

Documento disponible en la sección “anexos”.

Page 73: Tesis FLAVIO BELLINATO

73

del presente año), han logrado obtener un responso positivo, no obstante las

condiciones fueran prácticamente las mismas.

Lo peculiar del Deniego señalado, el cual es tomado como ejemplo para los fines

de este Trabajo de Grado, es la instrumentación de la solicitud y las pruebas

documentales ofrecidas para demostrar el derecho a la obtención del visado

requerido.

La Declaración firmada por el ciudadano italiano, padre del menor, ha sido

modificada respecto al formato fax simile presente en la página web de la

Embajada de Italia, para preventivamente apoyarse en otros artículos del D.L. No.

30 del 2007. En particular, ha sido señalado por parte del declarante que, en virtud

del artículo 3, numeral 2, letra a), son habientes derecho también “los demás

familiares, cualquiera que sea su ciudadanía, no definido por el art. 2, numeral 1,

letra b), si depende económicamente o convive, en el país de proveniencia, con el

ciudadano de la Unión titular del derecho de estadía o si graves motivos de salud

imponen que el ciudadano de la Unión lo asista”.

Al mismo tiempo, la declaración enlista una serie de pruebas documentales para

demostrar el derecho en cuestión. Entre ellos, el acta de estado civil debidamente

legalizada, para atestar el ligamen de parentesco, así como todos los recibos de

remesas en dinero efectuadas por el declarante en favor de la madre de su hijo, y

las copias del pasaporte italiano del mismo para demostrar los varios viajes por él

interprendidos para visitar al menor y a la madre solicitante.

Page 74: Tesis FLAVIO BELLINATO

74

El artículo 3 eleva, en ciertos casos, a los familiares no descritos por el artículo 2,

en habientes derecho. Las condiciones son: dependencia económica o residencia

conjunta en el país de origen o graves razones de salud. En los casos analizados,

los cuales han sido instrumentados con documentación adicional para demostrar

lo declarado, la denegación ha sido motivada por la misma razón (solo y

exclusivamente el artículo 2).

La justificación interpuesta por la Embajada, haciendo referencia al solo artículo 2

y haciendo por ende caso omiso a la ley en su entereza, puede ser interpretada

como un desconocimiento voluntario del mencionado artículo.

No obstante la presencia de una ley creada ad hoc para establecer quienes tienen

derecho a la reunión familiar con ciudadanos italianos y europeos en general,

residentes en Italia, resulta ser necesario hacer las siguientes observaciones

referentes al caso apenas descrito:

1. La Constitución de la República Italiana establece que “el ordenamiento

jurídico italiano se conforma por las normas de derecho internacional

generalmente reconocidas”, de tal manera que la Carta Magna eleva las

normas internacionales a un nivel constitucional, incorporándolas ipso facto.

2. De acuerdo con lo apenas expuesto, debe de mencionarse la Ley No. 176

del 27 de Mayo de 1991, la cual rectifica la Convención sobre los Derechos

del Niño de 1989, resultante de la Resolución No. 44/25 de las Naciones

Page 75: Tesis FLAVIO BELLINATO

75

Unidas. Los artículos más importantes para el caso en cuestión son los

siguientes:

Art.3:

1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las

instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales,

las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una

consideración primordial a que se atenderá será el interés superior

del niño.

Art.7:

El niño es registrado inmediatamente al momento de su nacimiento y

desde entonces tiene derecho a un nombre y a adquirir una

ciudadanía y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a

ser cuidado por ellos.

Art. 9:

1. Los estados partes velarán por que el niño no sea separado de

sus padres contra la voluntad de éstos, excepto cuando, a reserva de

revisión judicial, las autoridades competentes determinen, de

conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal

separación es necesaria en el interés superior del niño.

Art. 10:

Page 76: Tesis FLAVIO BELLINATO

76

1. De conformidad con la obligación que incumbe a los Estados

Partes a tenor de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 9, toda

solicitud hecha por un niño o por sus padres para entrar en un

Estado Parte o para salir de él a los efectos de la reunión de familia

será atendida por los Estados Partes de manera positiva, humanitaria

y expeditiva. Los Estados Partes garantizarán, además, que la

presentación de tal petición traerá consecuencias desfavorables para

los peticionarios ni para sus familiares.

2. El niño cuyos padres residan en Estados diferentes tendrá derecho

a mantener periódicamente, salvo en circunstancias excepcionales,

relaciones personales y contactos directos con ambos padres. Con

tal fin, y de conformidad con la obligación asumida por los Estados

Partes en virtud del párrafo 1 del Art.9, los Estados Partes respetarán

el derecho del niño y de sus padres a salir de cualquier país, incluido

el propio, y de entrar en su propio país.

El derecho de salir de cualquier país estará sujeto solamente a las

restricciones estipuladas por ley y que sean necesarias para proteger

la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública o

los derechos y libertades de otras personas y que estén en

consonancia con los demás derechos reconocidos por la presente

Convención.

Page 77: Tesis FLAVIO BELLINATO

77

3. A nivel de instrumentación del caso, el ciudadano italiano podría estar

actuando en nombre y a favor de los intereses del menor, declarando la

necesidad de reunión familiar en su lugar. La ley que regula las auto

certificaciones en Italia, en su artículo 5 prevé que “si el interesado es

sujeto a la potestad de sus padres, a tutela, o a curatela, las declaraciones

y los documentos previstos en el presente testo único son suscritas

respectivamente por el padre ejerciente la potestad, por el tutor, o por el

interesado mismo con la asistencia del curador.”61

Queda el problema de la interpretación literal del artículo 2, el cual no

prevé, a todos los efectos, una reunión familiar de este tipo, dando la

oportunidad de que ésta se dé en casos de ascendientes directos y la

dependencia económica de los mismos hacia el declarante.

En otros casos, el desconocimiento del artículo 3 del D.L. No.30 del 06 de Febrero

del 2007 ha llegado más allá. El Deniego indicado con el Protocolo No.689/2012,

Expediente No. 2331/2012, indica entre sus motivaciones la siguiente: “el

ciudadano italiano solicitante su presencia en Italia no resulta residir allá”. Para un

mayor entendimiento del caso, hay que resaltar el hecho de que la ciudadana

italiana que solicita reunirse con su familiar, es esposa del mismo, y que ambos

han residido juntos durante los últimos dos años en la República Dominicana.

61

Decreto del Presidente de la República del 28 de diciembre del 2000, n.445 – Testo Único de las

disposiciones legislativas y reglamentarias en materia de documentación administrativa.

Page 78: Tesis FLAVIO BELLINATO

78

El articulo 3 menciona, entre los habientes derecho, los familiares que viven con

quienes se quieren reunir, en el país de proveniencia. En épocas recientes, éste

habría sido el caso de una visa de “familiar acompañante”. Los solicitantes, no

obstante la presentación de documentación que confirmara la residencia conjunta

y el auto declaración de la ciudadana italiana donde se establecía la intención de

volver a vivir en Italia, han visto denegado un derecho que, de toda manera,

obtendrían en el momento en que la ciudadana italiana volviera a obtener

residencia en su país de origen.

Este tipo de Denegación presenta complicaciones desde el punto de vista

logístico, en virtud de que la ciudadana italiana se ha visto en la obligación de

volver sola con su hijo de unos cuatro meses, teniendo luego que enviar nueva

documentación que indicara la nueva efectiva residencia en Italia, para que el

esposo (habiente derecho ipso facto, según el artículo 2 del D.L. No.30 del 2007)

pudiera volver a solicitar la visa correspondiente nuevamente.

Otro de los casos más controversiales, es el de las denegaciones hechas en

contra de solicitantes hijos de ciudadano extranjero, cónyuge de ciudadano

italiano, mayores de 21 años de edad, y también en contra de padres de

ciudadanos italianos naturalizados o cónyuges de ciudadanos italianos.

El artículo 2 del D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, en su numeral 1, letra b)

Nos. 2 y 3, obliga a hijos mayores de 21 años y a los ascendientes del declarante

(o de su cónyuge) a demostrar que están a cargo del mismo.

Page 79: Tesis FLAVIO BELLINATO

79

El problema principal que surge, está en la demostración de la “dependencia

económica”62, a pesar de las pruebas documentales ofrecidas. En este caso, el

análisis de estas solicitudes es más complejo, dado que la investigación de la cual

debe de hacerse protagonista la Embajada, debe de ser más profunda.

El solo envío de remesas o un hogar ofrecido a los solicitantes por parte de los

familiares en Italia, no es suficiente para demostrar la dependencia económica. La

entrevista y las declaraciones brindadas (a comenzar por el formulario de solicitud

de visa), pueden convertirse en obstáculos para el reconocimiento del derecho en

cuestión.

3.5.2 – Testo Unico y modificaciones vs D.L. No.30 del 2007: confusión

normativa.

El caso descrito en este subcapítulo, se refiere a una solicitud de visa de reunión

familiar con ciudadano de la U.E., en favor de tres familiares: los dos hijos y la

madre de la esposa de un ciudadano italiano. No obstante la concesión de la visa

en favor de uno de los hijos y la madre de la esposa del ciudadano italiano, las

cuales han sido presentadas con unos días de antelación, la solicitud en favor de

62

Ver en los anexos, por ejemplo, el Deniego identificado con el Protocolo 1089/2012, Expediente No.

4335/2012, de fecha 23 de Julio del 2012.

Page 80: Tesis FLAVIO BELLINATO

80

la otra hija menor de edad ha sido rechazada a través de la “Denegación

identificada con el Protocolo No. 916/2012 – Expediente No.3961/2012”63:

“Le informamos que su solicitud de visa de REUNIÓN FAMILIAR ha sido

denegada en cuanto Usted no ha demostrado poseer los requisitos previstos por

la vigente legislación, articulo 6, coma 1, letra c, DPR 394/99. En particular, no ha

sido presentada una certificación de habitabilidad para el apartamento de 36

metros cuadrados en el cual ya conviven, según el certificado de familia, tres

personas”

Como ya señalado en el capítulo 6, cabe resaltar que el DPR 394/99 es el

reglamento de actuación del Testo Único. No obstante se trate de un caso que

debe de ser estudiado a través del D.L. No. 30 del 2007, la decisión de la

Embajada se ha concentrado en otro texto normativo.

El articulo señalado en el Deniego, indica lo siguiente: “La solicitud de Nulla Osta

por reunión familiar, para los sujetos descritos en el artículo 29, numeral 1, del

Testo Unico, debe de ser presentada por ante lo “Sportello Unico” para la

inmigración, en la Prefettura UTG competente para el lugar de demora del

solicitante. La solicitud del interesado debe de ser provista de… c) documentación

comprobante la disponibilidad de un alojamiento, como descrito por el artículo 29,

numeral 3, letra a) del Testo Unico. Para tales fines, el interesado deberá de

producir la certificación de la oficina municipal acerca de la subsistencia de los

63

Documento disponible en la sección “Anexos”.

Page 81: Tesis FLAVIO BELLINATO

81

requisitos, es decir, la Certificación de Idoneidad Higiénico sanitaria expedida por

la Unidad sanitaria local competente para el territorio”64.

Para mayor entendimiento de lo apenas citado, el articulo 29, numeral 1 del Testo

Unico se refiere exclusivamente a las reuniones familiares entre ciudadanos

extranjeros (a diferencia de lo que ocurre con el D.L. No. 30 del 2007) y el articulo

29, numeral 3, letra a), describe la tipología de certificación necesaria para

demostrar tener la “idoneidad habitacional”.

Sin entrar en detalles normativos, es suficiente resaltar la incongruencia entre la

tipología de visa solicitada, la cual otorga categoría de habiente derecho a los hijos

menores de edad de cónyuges de ciudadanos italianos, según el artículo 2 del

D.L. No. 30 del 2007, y los artículos de ley citados en el Deniego en cuestión, los

cuales se refieren exclusivamente a familiares no ciudadanos de la U.E.,

residentes en Italia, que solicitan reunirse con sus parientes directos.

3.5.3 – Suposición de solicitudes instrumentales: el visado de trabajo

subordinado.

Entre finales del año pasado y principio del 2012, se han analizado trece casos de

denegación de visa de trabajo subordinado, todos motivados de la siguiente

manera: “existe la fuerte sospecha de que el Nulla Osta haya sido solicitado de

64

DPR 394/99, articulo 6, coma 1, letra c – Traducción: Flavio Bellinato

Page 82: Tesis FLAVIO BELLINATO

82

manera instrumental para favorecer el solo ingreso a Italia y no con la finalidad de

instaurar una relación de trabajo subordinado”.

Los solicitantes han sido todos cuestionados, durante la entrevista

correspondiente, por razones de parentesco con su empleador o amistad entre el

mismo y algún familiar, así como personas a quienes les haya sido denegada una

visa VSU o VN en alguna ocasión.

El Tribunal Administrativo Regional por la región Lazio (TAR del Lazio) ha dado su

opinión definitiva a través de la sentencia No. 4555 del 21 de mayo del 2012. Entre

sus considerando está el siguiente:

“Considerando que la motivación en examen no es idónea para justificar el iter

lógico-jurídico seguido por la Administración a los fines de la decisión y resulta, por

tanto, no conforme a cuanto previsto por el artículo 3 de la ley No.241/90”65;

Para un mayor entendimiento del considerando mencionado, la Ley No. 241/90 es

la normativa referente al procedimiento administrativo y el derecho de acceso a

documentos administrativos; el artículo 3, el cual tiene que ver con la motivación

de las decisiones, dispone lo siguiente: “1. Toda decisión administrativa, incluidas

las concernientes a la organización administrativa, el desarrollo de concursos

públicos y el personal, debe de ser motivado. La motivación debe de indicar los

65

Disponible en: http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2012/giugno/tar-lazio-visto-

2.pdf, consultada en fecha 12 de septiembre del presente año – Traducción: Flavio Bellinato

Page 83: Tesis FLAVIO BELLINATO

83

antecedentes de hecho y las razones jurídicas que han determinado la decisión de

la administración, en relación a lo que resulte del proceso.”

El TAR del Lazio, además, termina condenando al Ministerio de Relaciones

Exteriores y a la Embajada de Italia:

“El TAR del Lazio (sección Prima Quater):

1) Acoge el recurso y, para el efecto, anula el acta impugnada haciendo nulos

las ulteriores decisiones de la administración.

2) Condena el Ministero degli Esteri a pagar, a favor del recurrente, los gastos

del presente juicio y el cual importo se liquida con setecientos cincuenta

euros, por derechos y honorarios, además de IVA y CPA, como por ley:

3) Dispone la compensación de los gastos relativos a la relación jurídica

procesual instauradas entre el recurrente y las demás partes intimadas.

Ordena que la presente sentencia sea ejecutada por la autoridad administrativa”66.

La Embajada de Italia, al no poder convertir su suposición jurídica en una prueba

concreta, ha perdido el caso frente al máximo tribunal competente. La entrevista y

el sumarse de situaciones que pueden crear sospecha, por si solas no han sido

consideradas motivaciones suficientes para justificar las denegaciones.

66

Ibidem

Page 84: Tesis FLAVIO BELLINATO

84

CONCLUSION

A través de los datos aportados por la Compañía Gruppo Italia, S.A., ha sido

posible analizar casos concretos a través de los cuales se han podido clasificar

una serie de decisiones administrativas por parte de la Sección Consular de la

Embajada de Italia en la República Dominicana. Esta investigación ha logrado su

objetivo primario, es decir, el análisis de la aplicación de las normas europeas y

nacionales italianas vigentes por parte de la Oficina de Visa en cuestión,

concentrándose sobre todo en las solicitudes desde las cuales han surgido los

resultados más controversiales.

El reglamento de referencia para estudiar las solicitudes de Visa Shengen

Uniforme (VSU) es el Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y

del Consejo del 13 de julio del 2009, llamado también “Código de Visa”. Su

contenido marca las pautas para el análisis de la documentación impetrada por

ciudadanos extranjeros que necesitan viajar por períodos inferiores a los 90 días a

territorio europeo perteneciente al Tratado de Shengen; además enmarca un

listado de documentos justificativos para sustentar lo que el solicitante declara.

La aplicación del Código de Visa es sujeta a evaluaciones objetivas y subjetivas;

en el segundo caso, eso se debe al estudio del riesgo de que el solicitante pueda

llegar a no volver a su país de origen. La Embajada de Italia en la República

Dominicana, en todos los casos analizados, justifica sus denegaciones con motivo

Page 85: Tesis FLAVIO BELLINATO

85

de la sospecha jurídica apenas mencionada, es decir, evaluando negativamente el

“riesgo migratorio” y el peligro potencial de que los solicitantes no vuelvan a su

país de origen. Hasta en casos de solicitudes denegadas por diferentes motivos a

la vez, medibles de manera objetiva, se suma siempre a la suposición

mencionada.

La aplicación del Código por parte de la Embajada de Italia en la República

Dominicana, concentrando nuestro análisis en el dato objetivo ofrecido referente a

la continuidad e insistencia en la motivación de denegación descrita (riesgo

migratorio), sugiere que pueda haber una intencionalidad a priori en el modus

operandi adoptado. El punto No. 9 presente en los modelos de denegación de visa

es el que, por razones lógicas, resultaría ser el más difícil de cuestionar en los

Tribunales competentes, en razón de su fundamentación originada en aspectos

económicos, profesionales, y sobretodo sociales.

Los tiempos de espera y los altos costos de una apelación que, además, deben de

presentarse por antes Tribunales italianos, pueden inducir aquellos solicitantes a

quienes les haya sido denegado un VSU, a no utilizar este tipo de recurso judicial.

Visas turísticas denegadas, tienden a convertirse en apelaciones por ante los

Tribunales competentes solo por cuestiones de principio; de lo contrario, no habría

proporcionalidad entre el daño subido, y lo que se necesitaría en términos

temporales y económicos para los posibles recursos. Por otro lado, situaciones

comprobadas de noviazgo se pueden transformar de concesiones denegadas (por

Page 86: Tesis FLAVIO BELLINATO

86

solicitud de visa Shengen), a derechos prácticamente adquiridos (visa por Motivos

Familiares a través de matrimonio).

En cuanto a las solicitudes de Visas Nacionales, las normativas vigentes que se

deben tomar en consideración, son esencialmente tres. En primer lugar, en los

casos de visas por Motivos Familiares con ciudadano de la Unión Europea, está el

D.L. No. 30 del 06 de Febrero del 2007; en todos los demás casos, están el

llamado Testo Unico de 1998 y su reglamento de aplicación de 1999.

Se ha podido denotar, a través del análisis de la aplicación de estas normas, que

existen interpretaciones cuestionables, especialmente en lo referente a los

derechos que efectivamente tienen los familiares de ciudadanos de la Unión

Europea, en lo referente al reconocimiento de la normativa en su entereza. En los

demás casos, se han mezclado unas normativas con otras, y se han motivado

algunas denegaciones a través de suposiciones carentes de prueba (así lo han

sentenciado los Tribunales competentes).

La gravedad de cierto modus operandi, especialmente en los casos de Reunión

Familiar (sin discriminaciones entre la tipología que tiene que ver con ciudadanos

de la Unión Europea y la que se circunscribe exclusivamente a los ciudadanos

extranjeros) radica en denegaciones que no se atienen a lo solicitado por quienes

quieren ver reconocido su derecho.

Page 87: Tesis FLAVIO BELLINATO

87

BIBLIOGRAFÍA

LEYES Y REGLAMENTOS:

Constitución de la República Italiana de 1948

Carta de Principios Fundamentales de la Unión Europea

Decisión del Consejo del 8 de junio del 2004 que instituye el sistema de

informaciones visas (VIS)

Decreto Legislativo 25.7.1998, modificado por la ley 30 de julio del 2002

n.189 y sucesivas modificaciones – “Texto Único de las Disposiciones que

conciernen a la disciplina de la inmigración y normas sobre la condición del

extranjero”.

Decreto Legislativo 6 febrero 2007, n.30 – Actuación de la Directiva

2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus

familiares de circular y vivir libremente en el territorio de los Estados

Miembros.

Decreto Ministerial n.850 del 11.5.2011 en materia de visas

Directiva del Ministerio de Interiores del 1.3.2000 sobre la “definición de los

medios de subsistencia para el ingreso y la estadía de los extranjeros en el

territorio del Estado).

Page 88: Tesis FLAVIO BELLINATO

88

Reglamento (CE) N.810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo del 13

de julio del 2009 que instituye un código comunitario de visas (código de

visas)

Reglamento (CE) No.562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo del

15 de marzo del 2006 que instituye un código comunitario relativo al

régimen de cruce de fronteras por parte de personas (código de fronteras

Shengen)

Tratado de Shengen

LIBROS:

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FONDAMENTALI”, Editrice Il Sirente, Italia, año 2008.

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D’Ascia Lorenzo: “DIRITTO DEGLI STRANIERI E IMMIGRAZIONE:

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Page 91: Tesis FLAVIO BELLINATO

91

www.europa.eu

www.interno.it

www.maec.es

http://scienzaepace.unipi.it

Page 92: Tesis FLAVIO BELLINATO

92

APÉNDICE

Entrevista al señor Andrea Bolzoni Giovannoni, Gerente General de Gruppo Italia,

S.A. (Agencia que ofrece asesoría en materia migratoria y consular, especializada

en solicitudes impetradas a la Embajada de Italia), y ex empleado de la Embajada

de Italia:

P1: ¿Encuentra Usted que, durante este año 2012, la Oficina de Visa de la

Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana, ha

tenido un criterio uniforme en sus decisiones administrativas?

R: Considero que no. A pesar de que el Funcionario Delegado para ejercer

funciones referente a la otorgación de visados es uno, hemos tenido varios casos

de decisiones que han sido tomadas por distintas personas. Esto se puede

verificar a través de las firmas puestas en los visados o en la Denegación de las

solicitudes. Es una situación que ocurre cuando, por ejemplo, un Funcionario está

de vacaciones.

Durante el 2012, a pesar de que es costumbre ver sustituciones al mando de la

Oficina de Visa, se han podido denotar muchos cambios a partir del mes de mayo.

En ocasiones, a distancia de una o dos semanas, casos idénticos han sido

evaluados de maneras totalmente distintas. Eso puede ocurrir solamente si hay

más de una persona que toma las decisiones, y no están coordenadas unas con

otras, es decir, su interpretación en la aplicación de las normas, difiere.

Page 93: Tesis FLAVIO BELLINATO

93

P2: Cuál es su opinión con respecto al alto índice de visados de turismo

denegados, tomando en consideración los casos seguidos por su

Compañia?

R: Más que tomar como referencia los casos seguidos por mi Compañía, los

cuales son presentados de la mejor manera posible y, por ende, están

“influenciados” por una correcta instrumentación de la solicitud, sumaría también

los casos de aquellas personas que llegan a mi oficina exclusivamente para ser

asesorados en casos de visas ya denegadas.

En mi opinión, resulta difícil cuestionar el trabajo de la Oficina de Visas en estos

casos. A través de entrevistas de unos tres minutos promedio, resulta complicado

entender las reales razones que tiene el solicitante para viajar. El alto índice de

personas que no han regresado en el pasado a República Dominicana, induce los

empleados de la Oficina de Visa a considerar los solicitantes en su conjunto, como

potenciales migrantes ilegales.

Además, la veracidad de las informaciones suministradas, a veces es de difícil

comprobación. Resulta complicado poder hacer una investigación profunda de

todas las cartas de trabajo o documentación bancaria entregada. Históricamente,

la Embajada de Italia no tiene recursos humanos suficientes, en cuanto a número

de empleados, ni facilidades producto de acuerdos institucionales que puedan

permitirle verificar la documentación anexa a la solicitud, a parte quizás el caso de

las actas de estado civil.

Page 94: Tesis FLAVIO BELLINATO

94

P3: A través de la investigación realizada, se ha podido observar una

interpretación sui generi de las normas vigentes. El estudio se ha

circunscrito al presente año. Según su experiencia, ¿lo analizado durante el

año 2012, varía respecto a los años pasados, o se trata tendencialmente de

un modus operandi que existe desde hace más tiempo?

R: Los casos de visas nacionales, especialmente cuando se habla de reunión

familiar, se han ido interpretando de manera muy distinta de un año a otro. Era

impensable, hace menos de un año, que se le denegara un visado nacional de

reunión familiar a la madre de un hijo europeo menor de edad, concebido con un

ciudadano italiano. Era además inimaginable que surgieran tantas trabas para el

reconocimiento de ciertos derechos inherentes a la reunión familiar entre

cónyuges, con solicitudes adicionales como lo son la demostración de un rédito

mayor al cheque social.

El caso de las tantas denegaciones de principio de año, con respecto a las visas

de trabajo subordinado, son también una novedad, si consideramos que

probablemente jamás se había denegado una concesión de ese tipo, con la

entrega de un Nulla Osta expedido por la Questura competente.

En pocas palabras, está claro que el año 2012 ha estado lleno de sorpresas,

considerando cómo se interpretaban las mismas normas en los años anteriores.