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TERRITORIO Y TURISMO EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL

EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

OMAR BOUAZZA ARIÑO1

Profesor Titular de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

En memoria del padre del Derecho Ambiental español

RESUMEN: El autor analiza la tarea del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la

ponderación de derechos e intereses en conflicto. En concreto, su jurisprudencia en las

materias referidas a la promoción del turismo y la utilización racional de los recursos

territoriales en su conexión con respecto de diversos derechos humanos, principalmente

el Derecho de propiedad.

ABSTRACT: The author analyses the task of the European Court of Human Rights in

the weighing of conflicting rights and interests. Specifically, its case-law on promotion

of tourism and rational use of land resources in its connection to diverse human rights,

principally, right to property.

PALABRAS CLAVE: Tribunal Europeo de Derechos Humanos, utilización racional de

los recursos territoriales, turismo, derechos fundamentales, ponderación.

KEYWORDS: European Court of Human Rights, rational use of land resources,

tourism, fundamental rights, weighing.

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EL SIGNIFICADO DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

DE 1978 EN EL CAMBIO DE MODELO TURÍSTICO: LA DECISIÓN DE INADMISIÓN

BAHÍA NOVA C. ESPAÑA, DE 12 DE DICIEMBRE DE 2000. III. CONTAMINACIÓN

LUMÍNICA, AREAS NATURALES Y DERECHO AL DESCANSO. IV. UTILIZACIÓN

1 obouazza@der.ucm.es Publicado en la Revista Aranzadi de Derecho Ambiental 32 (Homenaje a Ramón Martín Mateo), 2015.

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RACIONAL DE LOS RECURSOS TERRITORIALES E INFRAESTRUCTURAS TURÍSTICAS: 1.

La Decisión de Inadmisión Haider c. Austria, de 29 de enero de 2004. 2. La Decisión

Saarenpkään Loma Ky c. Finlandia, de 9 de mayo de 2006. 3. Incumplimiento de los términos

de la licencia, protección del paisaje y derecho al respeto de los bienes. 4. Promoción del

turismo y protección de la naturaleza. 5. Demanio marítimo y transferencia coactiva de la

propiedad. 6. Complejos hoteleros, contradicción administrativa en la protección de los bienes

naturales y culturales e imprecisión judicial. 7. Boom turístico, protección de especies

endémicas y contenido del Derecho de propiedad. 8. Clasificación del suelo: como cuestión de

principio, no debe otorgarse prioridad a los imperativos económicos frente a las

consideraciones relativas a la protección del medio ambiente. V. ACCESO A LA

INFORMACIÓN PÚBLICA Y RESTRICCIONES AL TURISMO RESIDENCIAL POR

RAZONES MEDIOAMBIENTALES. VI. FINAL.

I. INTRODUCCIÓN

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (“el TEDH” o “el Tribunal de Estrasburgo”,

en adelante), en el ámbito del Consejo de Europa, constituye la más alta instancia

judicial internacional a nivel europeo de protección de los derechos fundamentales. Su

cometido es la salvaguarda de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo de

Derechos Humanos (en adelante, también, “el CEDH”, “el Convenio”, o “el Convenio

Europeo”) ante las demandas presentadas por particulares de Estados parte del

Convenio contra los Estados integrantes del Consejo de Europa, una vez agotadas las

vías jurisdiccionales internas.

A pesar de la sencillez de los preceptos del Convenio Europeo, el Tribunal, haciendo

uso de lo que él mismo ha denominado una “jurisprudencia evolutiva”, ha sorprendido

verdaderamente con el alcance que ha dotado a sus preceptos. Un ejemplo claro viene

dado con el caso de la intervención de la Administración en la economía en cuanto

incide en el ejercicio pacífico de los derechos fundamentales. En este sentido, destaca la

jurisprudencia en materia de ordenación del territorio, turismo y medio ambiente, en

tanto en cuanto, en ocasiones se observará que los derechos fundamentales, como el de

propiedad, deberá ceder ante el interés general a una ordenación racional del territorio.

Y en otras ocasiones, el derecho al respeto del domicilio ante inmisiones molestas,

deberá prevalecer sobre el interés general que pueda suponer el bienestar económico

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que implica una empresa turística. En esta línea de decisiones y sentencias se

ponderarán diferentes cuestiones, como el desarrollo económico que proporciona la

industria turística, el impacto que ocasionan los establecimientos de alojamiento u otros

establecimientos dedicados al ocio turístico, la necesidad de proteger zonas de especial

valor, así como la calidad de vida de las personas. Y la conexión de todo ello con lo

urbanístico y territorial.

II. EL SIGNIFICADO DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978

EN EL CAMBIO DE MODELO TURÍSTICO: LA DECISIÓN DE

INADMISIÓN BAHÍA NOVA C. ESPAÑA, DE 12 DE DICIEMBRE DE

2000

Con la bonanza económica de los países del Norte de Europa tras la II Guerra Mundial,

la Dictadura de Franco atisbó en el turismo una fuente muy nada desdeñable de ingresos

rápidos para promover el desarrollo de España. La intervención de la Administración

Franquista se redujo a eliminar las trabas urbanísticas para garantizar una máxima

expansión de la industria hotelera, sin tener en consideración criterios racionales de

ordenación ni estéticos. El Ministerio de Información y Turismo de la Dictadura, de

hecho, era la Administración que coordinaba la acción de las demás administraciones,

en cuanto pudiesen incidir en el sector turístico. Además, la Administración Central

centralizó todas las competencias que las Administraciones locales pudiesen tener en

esta materia. Por consiguiente, la legislación de la etapa pre-constitucional tenía como

objetivo primar los criterios cuantitativos, es decir, potenciar el desarrollo económico a

toda costa, frente a los criterios cualitativos, es decir, no se tenía en consideración la

calidad de los servicios turísticos que se prestaban ni la conservación medioambiental.

Así, la Ley 197/1963, de 28 de diciembre, de Centros y Zonas de Interés Turístico

Nacional, adoptaría un papel protagonista al contemplar que el Ministerio de

Información y Turismo coordinaría, como antes se ha avanzado, las competencias de

otras áreas que pudieran afectar a lo turístico, desplazando así las disposiciones de la

Ley del suelo de 1956 en aquellos Centros y Zonas que fueran declarados de interés

turístico.

Con la aprobación de la Constitución Española de 1978, la legislación general y

sectorial introducirá los criterios cualitativos bajo el paradigma del desarrollo

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sostenible. En consecuencia, la legislación permitirá un mayor intervencionismo de la

Administración en la libre iniciativa de los empresarios privados. Entre las prioridades

de la legislación actual se encuentra la necesidad de ordenar urbanísticamente la

implantación de la infraestructura hotelera, la fijación de estándares de edificación, el

esponjamiento de las zonas turísticas, la ordenación de la calidad de las edificaciones, la

limitación de la contaminación acústica, la eliminación de barreras arquitectónicas para

garantizar el acceso a los establecimientos hoteleros de las personas con diversidad

funcional, la garantía del libre acceso en los establecimientos turísticos prohibiendo

todo tipo de discriminación, la protección de la identidad de cada zona turística, la

formación continuada de los profesionales turísticos, etc.

En este contexto debe situarse la Decisión de Inadmisión Bahía Nova c. España, de 12

de diciembre de 2000, en la que se refleja de una manera nítida la trascendencia que ha

tenido la Constitución Española de 1978 en cuanto al cambio de paradigma en lo

turístico, en el paso de una política turística en la que sólo importaba lo cuantitativo, a la

consideración –también- de criterios cualitativos. Así, como se comprobará, ante un

Centro de Interés Turístico Nacional, previsto antes de la aprobación de la Constitución,

se optará, una vez promulgada, por su paralización, ante el daño ecológico que la

infraestructura turística iba a producir. Un impacto ecológico que, tras la Constitución,

queda proscrito.

La demandante es una sociedad anónima con sede en Palma de Mallorca. A principios

de los años 70, adquirió una finca rústica en la Isla de Mallorca de una superficie de

3.165.270 metros cuadrados con el objeto de promover un centro turístico de carácter

residencial. En base a la Ley en vigor, inició el procedimiento para obtener la

recalificación del suelo como Centro de Interés Turístico Nacional, regulado por la

antedicha Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional. Valdrá la pena recordar

que, de acuerdo con el art. 2.1. de esta Ley, “se consideran «Centros de Interés

Turístico Nacional» aquellas áreas delimitadas de territorio que, teniendo condiciones

especiales para la atracción y retención del turismo, son, previa su declaración como

tales, ordenadas racionalmente en cuanto a la urbanización, servicios e instalaciones

precisas para su mejor aprovechamiento”.

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El proyecto del conjunto residencial fue aprobado por la comisión nacional de

urbanismo el 17 de diciembre de 1973. El Consejo de Ministros, por Decreto de 27 de

septiembre de 1974, declaró el lugar como centro de interés turístico nacional y aprobó

el plan de urbanismo. La demandante realizó parte de las obras de saneamiento y de

adecuación de electricidad entre 1972 y 1975. La demandante estimó el importe de las

obras en 148.725.927 pesetas. Las obras de acondicionamiento fueron interrumpidas

tras declararse en quiebra la sociedad. Un nuevo grupo de accionistas reflotaría la

sociedad y reanudó las obras en 1979.

El consejero adjunto a la presidencia y de turismo del gobierno autónomo de Baleares

informó a la demandante el día 6 de abril de 1981 que, en base a la nueva organización

territorial del Estado suscitada por la Constitución española de 1978, las competencias

en materia de turismo habían sido transferidas al consejo general insular, órgano pre-

autonómico que gestionaría estas competencias hasta la constitución de la Comunidad

Autónoma con el Estatuto de Autonomía de 1983. Entre sus competencias constaba la

de control de los planes de interés turístico nacional. Al efecto, se solicitó a la

demandante que comunicara sus intenciones sobre el centro en cuestión. El consejero

adjunto a la presidencia y de turismo informó a la demandante el 2 de noviembre de

1981 que el plan de ocupación urbana del centro turístico seguía en vigor y detalló las

diversas componentes del centro y sus respectivas superficies.

La demandante informó al consejero de turismo, economía y hacienda de Baleares, en

1983, del estado de las obras y de su voluntad de concluir el acondicionamiento. En

respuesta a una demanda de la autoridad de Baleares, la demandante presentó, el 4 de

junio de 1983, un nuevo plan de acción para los años 1982-1991. El consejero de

turismo de Baleares tomó nota del plan de acondicionamiento del centro turístico y

expresó por carta de 6 de junio de 1983 el deseo de que la sociedad demandante

continuara con la realización del centro turístico en total coordinación con el nuevo

gobierno de la Comunidad autónoma de Baleares, de manera que el interés de los

promotores fuera más compatible con los intereses generales del turismo en Mallorca.

A partir de ese momento, y según la demandante, todos los esfuerzos de continuar y

terminar las obras del centro turístico tuvieron una frontal oposición de la

Administración, bien que el sitio fue dotado de carreteras asfaltadas, de alumbrado

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público, viviendas habitadas, etc. Un edificio ya construido incluso sería después

demolido. El movimiento de oposición a este proyecto turístico se concretaría en la

aprobación de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 1/1984, de 14 de marzo, de

ordenación y protección de áreas naturales de interés especial. Esta Ley define las

competencias autonómicas en materia de acondicionamiento, de conservación y de

protección de las zonas naturales de interés especial. En 1986 se presentó una primera

proposición al Parlamento balear sobre la declaración de la propiedad como área natural

de especial interés. Al término del procedimiento parlamentario, el Parlamento balear

aprobó la Ley 9/1988, de 21 de septiembre, de declaración de Sa Canova d´Artà como

área natural de especial interés, área en la que se integraba la propiedad de la

demandante. En la exposición de motivos de la ley, se subraya la necesidad de proteger

la zona a la vista de sus extraordinarios valores de orden geológico, hidrológico, su

vegetación y paisajes. La exposición de motivos señalaba igualmente que el Decreto de

27 de setiembre de 1974 aprobó la creación de un centro de interés turístico nacional

denominado “Bahía Nova”, que una parte de la infraestructura se había construido así

como algunos chalés, pero que el plan de etapas no se había cumplido. La ley declaró

que el Ayuntamiento de Artà podía declarar como zona construible una parte limitada

del sitio protegido.

La empresa demandante interpuso una demanda de indemnización ante la

Administración al considerar que la calificación de su propiedad como área natural de

especial interés, realizada por la Ley de 1988, implicaba una pérdida patrimonial. Al no

obtener respuesta, presentó recurrió ante el Tribunal Superior de Justicia de las Islas

Baleares. En su recurso, la demandante calculó la minusvalía de su propiedad en cerca

de doce mil millones de pesetas, más quinientos millones de pesetas por el coste de las

obras ya realizadas. El Tribunal rechazó el recurso debido a que la demandante no había

justificado debidamente su condición de propietaria de los terrenos en litigio. Contra

esta sentencia, la demandante interpuso un recurso de casación ante el Tribunal

Supremo. El TS en casación, en su Sentencia de 9 febrero 1999 (rec. 340/1999), admitió

parcialmente el recurso, anuló la sentencia y condenó a la Comunidad Autónoma al

pago de 103.974.235 pesetas en concepto de indemnización por los gastos derivados de

las obras de urbanización realizadas en la zona declarada no urbana. Sin embargo, el

Tribunal Supremo rechazó las demandas de indemnización presentadas en concepto de

las obras realizadas en la zona declarada urbana, así como las relativas a la pérdida de

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valor por la recalificación de la propiedad como área natural protegida. Sobre este

último punto, el Tribunal se pronunció en los siguientes términos (FJ 10º y 11º):

“El segundo de los criterios aplicables para la determinación de la existencia de

perjuicios indemnizables, (…), radica en la determinación de si los derechos o

intereses de que ha resultado privado el eventual perjudicado han sido

incorporados realmente a su patrimonio, o constituyen meras expectativas de

derecho (…).

(…) Bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976, el contenido económico

propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial

del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no

urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola,

ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello el artículo 87.1 de la citada

Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento,

reconociendo así plenitud al «ius variandi» de la ordenación urbanística a la

Administración. Mediante la clasificación del suelo como urbano y urbanizable

se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no

son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística.

Pero esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente (como dice la

Sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 1987), sino en consideración a la

participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a

los importantes deberes que se le imponen -- artículos 83.3 y 84.3 de la citada

Ley--, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de

su ejecución. Sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que

el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se

añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer

físicamente posible su ejercicio. Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a «la

fase final de realización» o --al menos durante la vigencia de la Ley del Suelo de

1976-- cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la

Administración se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos

previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del

planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido. Desde la perspectiva

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que estamos considerando la indemnización por la privación legislativa de

derechos de carácter urbanístico debe estar en congruencia con el grado del

contenido patrimonial consolidado del que se priva a su propietario, como

pusieron de manifiesto, casi con plasticidad, los artículos 23 y siguientes del

Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, por el que se aprueba el Texto

Refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, hoy

sustituidos por los artículos 12 y siguientes de la Ley 6/1998, de 13 de abril,

sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, al describir la gradual incorporación

de los derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del

propietario. (…)

(…) En el supuesto examinado sólo hubiera podido hablarse de una privación de

derechos patrimoniales propios del contenido del derecho de propiedad ya

incorporados en el supuesto, no alegado, de que el nuevo régimen de protección

del suelo hubiera privado a su propietario de usos acordes con su clasificación

como suelo no urbanizable --agrícolas, ganaderos, forestales, etc.-- de los que se

hubiera visto privado, atendido que el valor del llamado derecho a urbanizar

puede entenderse concretado en el importe de los gastos a que dieron lugar las

obras de urbanización.

Sin embargo, en modo alguno puede considerarse incorporado a su patrimonio el

derecho al valor futuro desde el punto de vista de su explotación turística o

urbanística del terreno, como pretende la sociedad recurrente, dado que, por una

parte, el plan parcial no se encontraban en un grado avanzado de ejecución,

como demuestra sobre todo el hecho de que los peritos arquitectos a los que se

encargó la valoración del terreno observaron que la iniciada urbanización había

sufrido una larga paralización durante años que comportó una situación cercana

al abandono (concretamente, se pone de manifiesto que «una parte de los

elementos realizados debe estar oculta por la vegetación, dada la larga

paralización de las obras y su falta de uso»); y, por otra, no puede afirmarse que

la inejecución o el retraso en la misma fuera imputable a la Administración sino

que de los antecedentes resultantes en los autos se infiere que fue debida a los

avatares que sufrió la empresa recurrente, entre los cuales ostenta un papel

decisivo el proceso de quiebra experimentado.”

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Agotada la vía interna, la sociedad demandante acude ante el TEDH alegando una

violación del artículo 1 del Protocolo adicional al Convenio (Derecho al respeto de los

bienes). La recurrente dice que la desestimación de sus demandas de indemnización,

con posterioridad a la recalificación de su propiedad en espacio natural protegido y, por

tanto, no urbanizable constituye una vulneración del derecho al respeto de sus bienes.

Señala que la recalificación de su propiedad eliminó todo contenido económico a los

terrenos, sin ninguna indemnización salvo el pago de las obras de infraestructuras

realizadas. Señala igualmente que no fue privada de una simple expectativa sino de un

verdadero derecho de contenido patrimonial incorporado en su patrimonio. Considera

que la calificación de su propiedad como zona protegida supone una carga especial y

exorbitante que no contempla el equilibrio justo que debe darse entre las exigencias del

interés general y la protección del derecho individual, en este caso, el derecho al respeto

de los bienes.

El Tribunal señala que la demandante no se queja de una privación de propiedad, que es

un acto instantáneo, sino de la ausencia de indemnización tras la recalificación de su

propiedad como área natural protegida, situación que subsiste en el momento de dictarse

la Decisión. El Tribunal señala también que el proceso de indemnización de la

demandante tras la decisión de recalificación del lugar se prolongó más allá de la fecha

de entrada en vigor del Protocolo núm.1 para el Estado demandado. Ahora bien, el

Estado es responsable de los actos y omisiones que hagan referencia a un derecho

garantizado por el Convenio y que tenga lugar tras la fecha de ratificación de éste.

El Tribunal constata que tras la adopción de la Ley 9/1988, los terrenos en litigio se

encontraron con varias limitaciones, entre ellas la prohibición de edificar en gran parte

de ellos. El Tribunal considera que aunque la decisión de recalificación deja

jurídicamente intacto el derecho de la demandante a disponer de sus bienes, esta

decisión reduce, en gran medida, la posibilidad práctica de ejercerlo.

El TEDH considera que las limitaciones que se desprenden de la Ley que declaró los

terrenos área natural protegida pretenden la regulación del uso de los bienes. Los efectos

de la medida discutida, aunque disminuyen la disponibilidad de los bienes en cuestión,

no pueden equipararse a una expropiación formal ni a una expropiación de hecho. En

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efecto, la demandante podía explotar los terrenos respetando las limitaciones que se

desprenden de las disposiciones aplicables a las áreas protegidas. Por tanto, el TEDH

considera que el segundo párrafo del artículo 1 es aplicable en este caso.

A continuación, el TEDH analiza si hubo un justo equilibrio entre las exigencias del

interés general y la protección de los derechos individuales. Al respecto, el TEDH dice

que la demandante no discute ni la legalidad de la injerencia ni su carácter de interés

general, a saber: la protección de la naturaleza y del medioambiente. En cambio,

considera que el rechazo de sus demandas de indemnización, tras la recalificación de su

propiedad como área natural protegida, no respetó el equilibrio justo entre los intereses

presentes.

El TEDH señala que el terreno en litigio adquirido por la demandante a principios de los

años 70 era de uso agrícola. Al respecto, el Tribunal observa que la demandante omitió

indicar el precio de compra, elemento de relevante importancia para determinar el

perjuicio que declara haber sufrido con posterioridad a la Ley 9/1988. Además, el

Tribunal constata que un acto normativo, a saber, el decreto aprobado en Consejo de

Ministros el 27 de septiembre de 1974, fue el que declaró el terreno centro de interés

turístico, que, calificando los terrenos de urbanizables, se incrementaron de valor. Fue

igualmente otro acto normativo, la Ley 9/1988 del Parlamento de las Islas Baleares,

que, calificando la zona de área protegida, disminuyó su valor de mercado. De esta

manera, esta Ley no prohibió utilizar los terrenos en litigio según el uso primero que

tenían antes de 1974, es decir, con fines agrícolas, ganaderos o forestales.

El Tribunal constata que el Tribunal Supremo condenó a la Comunidad Autónoma de

las Islas Baleares a abonar a la demandante la cantidad de 103.974.235 pesetas en

concepto de indemnización por los gastos que resultaron de las obras de urbanización

realizadas en la zona declarada no urbanizable. Sin embargo, el Tribunal Supremo

rechazó las demandas de indemnización presentadas por las obras realizadas en la zona

declarada urbanizable, así como las relativas a la pérdida de valor debido a la

recalificación de la propiedad como área natural protegida. Así, la demandante obtuvo

una indemnización, solo parcial, por los perjuicios sufridos.

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En cuanto al resto de demandas de indemnización presentadas por la demandante, el

TEDH señala que el Tribunal Supremo las rechazó debido a que, teniendo en cuenta que

los ajustes inmobiliarios previstos en el marco del proyecto turístico no habían sido

realizados por la demandante dentro del plazo establecido, el valor descontado a éstos

no podía ser considerado como incorporado en el patrimonio de la demandante, no

siendo imputable la inejecución de las obras a la Administración sino a ella misma. En

opinión del Tribunal, dicha motivación parecía razonable y carente de arbitrariedad. En

efecto, conviene señalar que la demandante contribuyó en la pérdida de oportunidad en

cuanto a las expectativas legítimas al no respetar la programación establecida para la

realización de las obras. En estas condiciones, el TEDH considera que la sentencia del

Tribunal Supremo mantuvo un equilibrio justo entre, por un lado, el interés general y,

por otro, el respeto del derecho de propiedad de la demandante. Así, la injerencia no

supuso para la demandante una carga excesiva susceptible de hacer que la medida

denunciada fuera desproporcionada a la finalidad legítima perseguida por ella. Por todo

ello, concluye declarando la inadmisión de la demanda en cuanto al Derecho al respeto

de los bienes (art. 1 del Protocolo nº 1).

Rechazará igualmente la demanda en cuanto a la alegación de violación del artículo 1

del Protocolo nº 1 en relación con el art. 14 (prohibición de discriminación). No

considera, a la luz de los datos de los que dispone el TEDH, que se haya producido

violación alguna de los derechos fundamentales concernidos.

III. CONTAMINACIÓN LUMÍNICA, AREAS NATURALES Y DERECHO AL

DESCANSO

Como es sabido, la Europa del sur cuenta con privilegiados parajes naturales que atraen

a millones de turistas cada año. Uno de los países de la cuenca del Mediterráneo que

conoce bien los beneficios económicos que produce el turismo es Grecia. Será

precisamente en relación con este país con el que se presente por primera vez y de

forma inicial, la tensión entre la protección de los hábitats naturales y el progreso

económico derivado del desarrollo (sin control) de la industria del turismo. Este

conflicto de intereses se expone en Estrasburgo a través de la sentencia Kyrtatos c.

Grecia, de 22 de mayo de 2003. Los hechos ocurren en la isla de Tinos. Los

demandantes, la señora Sofia Kyrtatou y su hijo, el señor Kyrtatos, denuncian la

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instalación de un complejo turístico cerca de su propiedad que daña un pantano y, por

tanto, su flora y fauna, de especial valor natural. La instalación del complejo hotelero no

sólo fue permitida por el prefecto de Cíclades, sino que también autorizó un nuevo

trazado de los límites de varias poblaciones en distintos municipios, afectando a la

propiedad de los demandantes. Es en base a este nuevo trazado de los mojones por el

que la autoridad urbanística concede permisos de obra la para facilitar un desarrollo

urbano con fines turísticos. Los demandantes y la Sociedad Griega de Protección del

Medio Ambiente acuden al Tribunal Supremo griego alegando que, de acuerdo con el

artículo 24 de la Constitución Griega -precepto que recoge la protección del medio

ambiente-, la instalación de un complejo hotelero en una zona de tal valor ecológico, era

ilegal. El Tribunal Supremo reconoció que se había violado el artículo 24 de la

Constitución ya que “(...) el nuevo trazado de los mojones de las poblaciones, puso en

peligro el pantano Ayios Yiannis, un importante hábitat natural para varias especies

protegidas (...)” (parágrafo 13). Además la decisión del Tribunal declara ilegales los

permisos de obra concedidos en virtud del nuevo trazado de los mojones, por lo que

debían ser anulados, así como la misma decisión inicial de realizar el nuevo trazado ya

que no fue publicada en forma en el Diario Oficial. No obstante, esta decisión judicial

no sólo no es acatada por la Administración griega, sino que ésta concederá nuevos

permisos de obra en el mismo pantano. Dos años después de la decisión judicial, un

comité especial del Tribunal Supremo advirtió que no se había restaurado la legalidad

urbanística, esto es, no se habían demolido las obras ilegalmente construidas,

habiéndose permitido, por el contrario, nuevas construcciones ilegales. Por

consiguiente, la Administración Helena no sólo no había dejado de actuar conforme al

mandato judicial, sino que persistió en la realización en más ocasiones de esa actividad

ilegal.

Considerando que, de acuerdo con el artículo 6 del Convenio, la ejecución de la

sentencia es una parte integral de todo proceso, el Tribunal de Estrasburgo dice que

mediante la abstención de la Administración griega durante más de siete años en la

realización de medidas efectivas para acatar la decisión judicial, ja supuesto una

violación del artículo 6 del Convenio (apartado 31).

Otro punto de interés de la sentencia, nos conduce a la alegación por los demandantes

de una violación del artículo 8 del Convenio (Derecho al respeto de la vida privada y

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familiar), pues ello conecta con la ya tradicional línea jurisprudencial del Tribunal de

Estrasburgo entendiendo que determinados daños ambientales pueden afectar al

domicilio y a la intimidad de las personas (SSTEDH Powell y Rayner c. el Reino

Unido, de 21 de febrero de 1990, López Ostra c. España, de 9 de diciembre de 1994,

Guerra y otros c. Italia, de 19 de febrero de 1998 y Hatton y otros c. el Reino Unido,

de 2 de octubre de 2001, entre otras). En el caso Kyrtatos c. Grecia, a pesar de la

escasa conexión entre el daño producido en el pantano y la agresión a la intimidad de

los demandantes a consecuencia de ese daño ambiental, el Tribunal va a dar un paso

más en el reconocimiento del derecho humano a un medio ambiente saludable.

Los demandantes construyen su demanda en base a dos puntos básicos. En primer lugar,

se quejan de que el desarrollo urbano ha destruido el pantano y el valor paisajístico del

área donde estaba situada su propiedad, argumentación exclusivamente ambiental, que

les permitió obtener una sentencia favorable en el ámbito interno. En segundo lugar,

temiendo la dificultad a priorística de no tener éxito en Estrasburgo por la primera

alegación, ya que el derecho al medio ambiente no está expresamente recogido en el

CEDH, dicen que la contaminación acústica y lumínica nocturna producida por las

instalaciones turísticas, han afectado a su vida, problema que, teniendo en consideración

la problemática española en ciertas zonas turísticas, en las que los espectáculos de

iluminación de centros de ocio al aire libre situados cerca de los aeropuertos incluso

ponen en riesgo la seguridad de los vuelos, deberá tenerse cada vez más en

consideración. En base a esta argumentación en relación con la conexión medio

ambiente-intimidad, el Tribunal va a decir que (parágrafo 52):

“(...) Todavía el elemento crucial que debe tenerse presente para determinar si,

en las circunstancias del caso, la contaminación ha afectado negativamente uno

de los derechos salvaguardados por el párrafo 1 del artículo 8, es la existencia de

un efecto dañino en la esfera privada o familiar de una persona y no en el simple

deterioro del medio ambiente. Ni el artículo 8 ni ningún otro artículo del

Convenio están específicamente destinados para proveer una protección general

del medio ambiente como tal”.

Si bien ello es enteramente cierto, no debe olvidarse que varias sentencias del Tribunal

de Estrasburgo han limitado derechos fundamentales expresamente recogidos, en aras al

interés general en la protección del medio ambiente, dándose prioridad al interés

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colectivo a un medio saludable frente al derecho individual. Así, en materia de

intimidad y domicilio, las sentencias Chapman, Coster, Lee, Jane Smith, Beard c. el

Reino Unido, de 18 de octubre de 2001. Y en materia de propiedad, la sentencia Pine

Valley Developments c. Irlanda, de 29 de noviembre de 1991.

Seguidamente hace referencia a la escasa consistencia de las argumentaciones de los

demandantes, sorprendiéndonos con una argumentación que podrían haber alegado los

demandantes que, sin duda, supone un avance más en la integración del medio ambiente

en el Convenio, a través de su importante función de garantizar el bienestar de la

persona. Así, el Tribunal dice que (parágrafo 53):

“En el presente caso, aún asumiendo que el medio ambiente ha sido dañado

severamente por el desarrollo urbano del área, los demandantes no han traído

argumentos convincentes demostrando que los daños alegados a las aves y a

otras especies protegidas del pantano era de tal naturaleza como para afectar

directamente sus propios derechos de acuerdo con el artículo 8.1 del Convenio.

Podría haber sido si, por ejemplo, el deterioro ambiental hubiera consistido en la

destrucción de un área forestal en la vecindad de la casa de los demandantes, una

situación que podría haber afectado más directamente al bienestar de los

demandantes. Para concluir, el Tribunal no puede aceptar que la interferencia en

las condiciones de la vida animal en el pantano, constituya un ataque en la vida

privada o familiar de los demandantes”.

Y concluye argumentando que la contaminación acústica y lumínica producida a

consecuencia del desarrollo del área, no ha alcanzado un suficiente grado de intensidad

para tenerlas en consideración en el marco del artículo 8.

Esta decisión es criticada duramente por el juez Zagrebelsky en relación con el artículo

8 del Convenio. Será más ilustrativo plasmar la idea que quiere transmitir la minoría

mediante una extracción de los fragmentos más significativos:

“(...) No hay ninguna duda de que el medio ambiente no está protegido como tal

por el Convenio. Pero al mismo tiempo no hay duda de que la degradación

ambiental podría conducir a una violación de un derecho específico reconocido

por el Convenio (...).

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En el presente caso es claro que hubo un deterioro del medio en el que la casa de

los demandantes estaba situada. En particular, es irrefutable que el nuevo

desarrollo urbano ha causado daños al hábitat de la fauna que hacía del área

pantanosa próxima a la propiedad de los demandantes cercana a la costa de

Ayios Yiannis, excepcionalmente interesante y agradable.

Desde mi punto de vista, no podría decirse que el deterioro ambiental no llevó a

un correspondiente deterioro en la calidad de vida de los demandantes, incluso

sin tener en cuenta su especial interés en el estudio de la fauna.

(...) En el párrafo 53 la mayoría acepta a modo de ejemplo que la destrucción de

un área forestal lindando la casa de los demandantes, podría constituir una

interferencia directa en la vida privada y familiar de acuerdo con el artículo 8.

Estoy de acuerdo, pero no veo diferencias de importancia entre la destrucción de

un área forestal y la destrucción de un extraordinario ecosistema pantanoso que

los demandantes podían disfrutar cerca de su casa”

(...) Es cierto que la importancia de la calidad ambiental y la creciente

conciencia en esa materia no puede llevar al Tribunal a ir más allá del ámbito

del Convenio. Pero estos factores deberían inducir a reconocer la creciente

importancia del deterioro ambiental en la vida de las personas. Este enfoque

estaría perfectamente en consonancia con la interpretación dinámica y evolutiva

de actualización del Convenio que el Tribunal actualmente adopta en muchos

campos.

El artículo 8 incluso permite importantes interferencias por el Estado en el

derecho al respeto de la vida privada y familiar. Sin embargo, una interferencia

contravendrá el artículo 8 a menos que sea “de acuerdo con la Ley”, persiga uno

o más fines legítimos referidos en el párrafo 2 y sea “necesario en una sociedad

democrática” para conseguirlo. En el presente caso, no es necesario examinar si

la interferencia en el derecho de los demandantes era necesaria y

proporcionada a los intereses económicos. Aquí, el Tribunal sólo tiene que

constatar, como determinaron los tribunales griegos, que la interferencia era

ilegal (...).

16

Argumentación, esta última, que choca con la advertencia que suele hacer el TEDH en

el bien entendido de que su función es la de controlar si se ha producido en efecto una

lesión de un derecho fundamental contemplado en el Convenio, más allá de que la

actividad sea ilegal. Al respecto, por ejemplo, la Decisión de Inadmisión recaída en el

caso Zbigniew KOCENIAK c. Polonia, de 17 de junio de 2014, en la que el TEDH no

considera que el funcionamiento sin licencia de una planta de elaboración de productos

cárnicos supusiera una violación del derecho al respeto del domicilio del demandante,

cuya vivienda se encuentra a medio metro de la misma.

IV. UTILIZACIÓN RACIONAL DE LOS RECURSOS TERRITORIALES E

INFRAESTRUCTURAS TURÍSTICAS

1. La Decisión de Inadmisión Haider c. Austria, de 29 de enero de 2004

Las decisiones administrativas y los diferentes usos del territorio, como el turístico,

deberán ajustarse a una ordenación racional del territorio. Así se establece en toda una

serie de sentencias y decisiones como en la sentencia que ahora comentaré. En efecto,

en la Decisión de Inadmisión Haider c. Austria, de 29 de enero de 2004, se va a

plantear el choque entre el derecho de propiedad y la utilización racional del territorio,

en relación con una solicitud de licencia para la construcción de un hotel. Lo interesante

de esta Decisión es que se va a considerar que debe prevalecer un uso racional del

territorio como fin legítimo que justifica una limitación del derecho de propiedad (art.

1.2. Protocolo adicional número 1), frente a otro fin legítimo que, podríamos decir,

viene configurado por el desarrollo económico que implica la expansión de la industria

hotelera. De esta manera, se rechaza, sin entrar en el fondo de la cuestión, una demanda

de protección del derecho de propiedad frente al interés legítimo de respeto de los

recursos naturales.

Los hechos los podemos enunciar de la siguiente manera. El señor Anton Haider

adquiere una parcela en 1971 clasificada como “área agrícola” en el municipio de

Möggers (Voralberg), lo que implicaba ciertas limitaciones a la hora de realizar

desarrollos urbanísticos. No obstante, unos años más tarde, en 1975, el Ayuntamiento

17

desclasificó la zona, permitiendo la edificación. El señor Haider decidiría en 1992

solicitar una licencia para la construcción de un hotel con 65 camas y un restaurante.

Ante la solicitud de licencia, el Alcalde del municipio celebró una vista pública a la que

asistió un experto urbanístico, quien recomendaría la denegación de la licencia ya que,

como el lugar donde el señor Haider quería levantar el hotel estaba situado en una zona

sin explotar entre dos zonas urbanizadas, no era deseable la aprobación de un proyecto

de tales dimensiones. Seguidamente se procedió a establecer una prohibición de

construir en la zona, con lo que se denegaría la solicitud de licencia, argumentando,

entre otras cuestiones, que la construcción de un hotel, alteraría las características

paisajísticas del área. El señor Haider recurriría primero ante la Administración y

después ante los Tribunales sin éxito, alegando que la prohibición de construir era

ilegal. Posteriormente, la prohibición de construir se sustituyó por una nueva

reclasificación del área, tomando ahora la categoría de suelo no urbanizable. El

demandante iniciaría de nuevo el mismo procedimiento ante la Administración y los

Tribunales: solicitó licencia de construcción y ante su denegación recurrió sin éxito ante

la Administración y luego ante los Tribunales.

Finalmente acudirá a Estrasburgo para alegar que la modificación del plan urbanístico

había supuesto una expropiación de facto de su derecho de propiedad. El Tribunal

Europeo de Derechos Humanos, en este sentido, realiza una serie de aseveraciones muy

significativas desde la perspectiva de este trabajo. En primer lugar, el TEDH destaca la

autoridad que supone la opinión de un experto urbanístico al desaconsejar por motivos

ambientales la construcción de un hotel en una zona rural. A ello añade que parece

razonable que en un periodo de tiempo tan largo, como es el transcurrido desde que el

demandante adquiere el terreno (1971) y la fecha en la que se establece la prohibición

de construir por motivos paisajísticos y territoriales (1992), hayan cambiado los

objetivos de la ordenación territorial. Con ello, el Tribunal está reconociendo el especial

valor que ha adquirido la necesidad de la ordenación racional del territorio y demás

recursos naturales en la evolución de los tiempos, valores que se deben sopesar con

otros como el desarrollo económico que ofrece la industria del turismo, así como con

derechos fundamentales, como el derecho de propiedad, reconocido así por el Convenio.

El TEDH constatará que la modificación del plan urbanístico que afectaba al área, se

ajustaba a lo dispuesto en el instrumento general de ordenación territorial de Voralberg.

18

Concluirá que el interés general a la utilización racional de los recursos territoriales

constituye una limitación que justifica una injerencia en el derecho de propiedad.

2. La Decisión Saarenpkään Loma Ky c. Finlandia, de 9 de mayo de 2006

Esta Decisión nos traslada al municipio de Valkeala, situado en una destacada región

del sudeste de Finlandia, que cuenta con paisajes de singular belleza, caracterizados,

primordialmente, por sus lagos y profundas zonas selváticas. Estos méritos constituyen

importantes recursos turísticos de la región. De hecho, el turismo y la construcción, son

dos de las principales fuentes de ingresos económicos de la zona.

La demandante, Saarenpka¨n Loma Ky, es una sociedad limitada cuya principal

actividad consiste en la construcción y el alquiler de casas de vacaciones así como la

prestación de servicios de viaje. Sus propietarios son el Sr. Kari Saarenpka¨ y la Sra.

Eevaliisa Saarenpka¨. Cuatro de sus casitas de vacaciones están situadas en la zona

boscosa de Repovesi, en el municipio de Valkeala. Las propiedades de los demandantes

rodean un lago y algunas de ellas están afectadas por un plan de ordenación del mismo.

La sociedad demandante solicitó a la Administración del condado la concesión de un

permiso excepcional para construir cuatro cabañas y una sauna en una zona no

afectada por el plan. La Administración, siguiendo la opinión autorizada del Consejo

Nacional Forestal, denegó la solicitud al constatar que las nuevas construcciones

afectarían a una zona incluida en el Programa Nacional de Protección. En concreto, el

Consejo, de conformidad con la Ley sobre Edificación (arts. 123.1 y 132.1) consideró

que el proyecto impediría poner en práctica un plan de ordenación previsto. Además, los

derechos edificatorios ya se habían establecido y no se podían conceder más. La

demandante recurrirá el acto ante el Ministro. El superior jerárquico, no obstante,

también denegará la autorización basándose en los mismos motivos que la

Administración del condado. La sociedad demandante acudió a la vía judicial. El

Tribunal Supremo finlandés, sin embargo, diría que las pequeñas dimensiones del

proyecto no obstruían la puesta en práctica del plan. Por consiguiente, se daban las

condiciones legales para no aplicar la regla general prevista en el instrumento de

ordenación. Anuló las decisiones administrativas y, de acuerdo con lo previsto en el

derecho interno, re-envió el asunto al Centro Ambiental del Sudeste de Finlandia

(Kaakkois-Suomen ympkristo¨keskus, Sydo¨stra Finlands miljo¨central). El Centro, sin

19

embargo, denegó la licencia debido a que se pensaba proteger la zona. Añadió que todo

proyecto que se pensase realizar en la zona debía tomarse en consideración en relación

con los planes de protección [art. 123.b) 1, 137.d) 2 de la Ley sobre Edificación]. La

sociedad demandante recurre nuevamente ante el Ministro. En alzada, haciendo

referencia a la sentencia del Tribunal Supremo finlandés, se otorgará la licencia. No

obstante, el Centro Ambiental, en un intento de salvaguardar los intereses de la

ordenación del territorio que se tiene previsto establecer en la zona, y haciendo uso de

los poderes que le otorga la legislación aplicable en estos casos, prohíbe cualquier

actividad que pueda poner en peligro el estado natural del área, aplicando el art. 55 de la

Ley de Protección de la Naturaleza de 1996. La moratoria entraba en vigor

inmediatamente y tenía una duración de dos años. Hizo referencia, en primer lugar, al

Programa de protección de los lagos, en el que se indica que las autoridades deben

proteger las áreas designadas, como la de Repovesi, en su estado natural; y, en segundo

lugar, a varios inventarios ecológicos, en los que se recoge la zona por sus

excepcionales valores naturales. La sociedad demandante no recurriría esta decisión.

Antes de que transcurrieran los dos años de moratoria, el Centro comenzó el

procedimiento expropiatorio. La sociedad demandante recurrió sin éxito ante el

Tribunal Supremo finlandés. No recurrió, por el contrario, la decisión indemnizatoria

realizada por el Tribunal de Mikkeli.

La demandante acude ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos alegando una

violación de su derecho de propiedad (artículo 1 del Protocolo adicional núm. 1 CEDH)

y sus derechos procedimentales (art. 6 CEDH). En primer lugar, la sociedad

demandante considera que desde 1993 a junio de 2002, tiempo que duró el

procedimiento, ha sido privado de su propiedad sin indemnización. Destaca que antes

de la expropiación, durante la fase de la moratoria, los propietarios, de acuerdo con el

derecho aplicable, no tienen derecho a indemnización. Por otro lado, subraya que el uso

de cuatro cabañas y una sauna por los excursionistas favorecería el uso recreativo en

armonía con los valores ambientales.

El Tribunal constata que las decisiones administrativas y judiciales en relación con la

denegación de licencias por motivos excepcionales, la moratoria y la expropiación

tienen una base legal en el derecho finlandés. Además, perseguían un interés general:

prohibir la construcción de una zona incluida en un programa de protección de los lagos

20

y sus orillas. En relación con el test de proporcionalidad, el TEDH constata que aunque

la sociedad demandante ha sufrido un período de incerteza desde 1993 a 1999 sobre las

posibilidades de llevar a cabo el proyecto, el Sr. Saarenpka¨ era propietario del suelo

desde 1980 y debía saber que las instalaciones recreativas que proponía no cumplían

con las exigencias del planeamiento desde 1986, fecha en la que se adoptó el

instrumento de ordenación. Por consiguiente, no tenía ninguna expectativa legítima de

construir, a menos que se le concediese la licencia por motivos excepcionales. En

relación con la duración del procedimiento, el Tribunal indica que el conjunto de

instancias a las que se recurre y, en concreto, las decisiones obtenidas, permiten obtener

un mejor equilibrio del interés general con los intereses individuales. Durante ese

período, además, el demandante podía hacer uso de su propiedad de conformidad con el

planeamiento. Por todo ello, concluye que, de los datos que constan en el expediente,

parece que se ha llevado a cabo un criterio correcto de proporcionalidad entre los

intereses generales, la salvaguarda del estado natural de la zona, y los intereses

individuales, por lo que inadmite la demanda en este punto.

Merece ser destacada esta decisión por la búsqueda de equilibrio que representa y por su

sensibilidad ante los problemas ambientales.

3. Incumplimiento de los términos de la licencia, protección del paisaje y derecho

al respeto de los bienes

En la Decisión de Inadmisión VALICO S.r.l. c. Italia, de 21 de marzo de 2006, el

TEDH dirá que la sanción por el incumplimiento de los términos de la licencia para la

construcción de un hotel, que responde al interés general de proteger el paisaje y una

ordenación del territorio adecuada, debe prevalecer sobre el derecho al respeto de los

bienes, a pesar de la elevada cuantía de la sanción. Veamos con más detenimiento los

hechos y la argumentación del TEDH.

El plan de urbanismo del municipio de Bardonecchia (Turín) designó una zona como

apta para acoger instalaciones hoteleras. En su virtud, el Ayuntamiento firmó un

convenio con la sociedad demandante para la construcción de un hotel de 12.000 metros

cúbicos. Al tratarse de un lugar de especial valor natural y paisajístico, el Consejo

21

Regional del Piamonte debía autorizar el proyecto estableciendo las condiciones

necesarias para garantizar la protección del medio ambiente y del paisaje. Una vez

obtenidos los permisos oportunos, la sociedad demandante, al construir el hotel,

desplaza las instalaciones 958 metros cuadrados, quebrando, de esta manera, lo

estipulado en la licencia. En la zona ocupada ilegalmente se proyectaba crear una zona

verde. El Ayuntamiento, de conformidad con lo previsto por la Ley en estos casos,

impone una multa correspondiente al 100% del valor de la obra realizada abusivamente.

La cantidad fue de 1.385.260 euros. La sociedad demandante recurre sin éxito en la vía

interna. En Estrasburgo reclamará una violación de su derecho al respeto de los bienes.

Considera desproporcionada la reacción de la Administración habida cuenta que, a su

modo de ver, las instalaciones no habían producido daño al paisaje. El TEDH

comenzará su línea argumental constatando que la sociedad demandante ha sido

sancionada de conformidad con el art. 16.5 de la Ley regional 20/1989, según la cual,

toda persona responsable de construir una obra en contravención con la licencia

otorgada por la autoridad regional competente, será sancionada con una multa

correspondiente al valor de la obra ilegalmente realizada. El Tribunal subraya que el

texto legal no indica que la multa en cuestión no pueda ser impuesta en caso de ausencia

de perjuicio probado al paisaje. En cualquier caso, destaca que la medida tenía como fin

legítimo proteger el paisaje y ordenar el territorio de una manera racional y compatible

con el respeto del medio ambiente. Es decir, atendía un fin de interés general. Para

concluir el análisis de la justificación de la injerencia en el derecho de propiedad, el

Tribunal examinará si se ha producido un justo equilibrio entre las exigencias del interés

general y los imperativos de la salvaguarda de los derechos fundamentales del

particular. En primer lugar, el Tribunal, frente a la argumentación de la demandante de

que la nueva ubicación del hotel no afectaba al medio ambiente, subraya que el simple

incumplimiento de las condiciones impuestas por las autoridades encargadas de la

planificación y de la ordenación del territorio constituye una violación de las reglas de

derecho que rigen la materia. En este sentido, la imposición de una multa con el fin de

disuadir del incumplimiento de la normativa urbanística entraría dentro del margen de

apreciación que el Tribunal deja a los Estados a la hora de formular sus políticas

territoriales. No obstante, considera que la cuantía de la multa, aunque pueda parecer

excesiva, es proporcional a la envergadura del proyecto. Además, enfatiza el Tribunal,

las autoridades regionales no han ordenado la demolición del inmueble abusivamente

construido, pudiendo, la sociedad demandante, mantener intacto su derecho de

22

propiedad y su derecho a explotarlo con fines lucrativos. A este respecto, el Tribunal

recuerda que recientemente ha estimado en la sentencia Saliba c. Malta, de 8 de

noviembre de 2005, que la orden de demoler un inmueble construido sin autorización es

compatible con el artículo 1 del protocolo adicional núm. 1. Por todo ello, decide

inadmitir la demanda.

4. Promoción del turismo y protección de la naturaleza

La justicia de Estrasburgo, aparte de cumplir funciones como la resolución de casos

concretos y la fijación de los estándares que deben ser respetados por los Estados-parte

en materia de derechos fundamentales, constituye una ventana a través de la cual se

puede contemplar el grado de sensibilidad de ciertos países hacia temas tan prioritarios

como la protección del medio ambiente frente a las ambiciones desmedidas de

determinadas administraciones de promover un desarrollo turístico a toda costa. En este

último supuesto sitúo la Decisión de Inadmisión Josef EDER c. Alemania, de 13 de

octubre de 2005. Se trata de una Decisión con un contenido muy rico. Abarca ideas

como la ordenación racional del territorio, la protección del paisaje, el necesario

equilibrio que debe existir entre la promoción turística y la protección del entorno, la

importancia de la determinación de los hechos jurídicamente relevantes para decidir, la

discrecionalidad y arbitrariedad de la Administración y de los jueces, así como la

delimitación precisa entre los conceptos de “expectativa legítima” y “esperanza”.

El demandante, el Sr. Josef Eder, es propietario de unos solares cerca de Regen. El

Ayuntamiento de esta localidad proyectó en ese lugar, en el que se encuentran valiosos

humedales, la construcción de casas de vacaciones, instalaciones deportivas y un

restaurante. Poco después, la autoridad urbanística de la Baja Baviera estableció que el

desarrollo propuesto no cumplía con los objetivos de la planificación regional. El

principal motivo para decidir en este sentido era que el proyecto se planteaba en una

zona de destacado valor ecológico. Había además el riesgo de ruptura del paisaje por

segundas residencias y, en definitiva, un impacto negativo derivado de la promoción del

turismo. Posteriormente, al comprar más solares en esa misma zona, el demandante fue

informado por la autoridad urbanística regional de que el suelo en cuestión formaba

parte de un hábitat natural y que se pretendía su designación como zona protegida. Sin

embargo, el municipio parece que iba por su cuenta, hizo caso omiso de la política

23

territorial homogénea que pretendía salvaguardar el Land para asegurar un desarrollo

territorial equilibrado, y publicó el polémico plan de desarrollo. La autoridad

administrativa regional prohibió al demandante alterar la condición natural del suelo. Le

advirtió, asimismo, que si no procedía de esta manera en el plazo establecido, la

Administración ejecutaría estas órdenes a su costa. Al mismo tiempo, la Autoridad

Administrativa Regional le denegó una licencia para realizar obras. Esta decisión devino

firme. Un año después, el Gobierno de la Baja Baviera aprobó un Decreto de protección

de la zona, incluyendo una parte del suelo del demandante. A continuación, la

Autoridad Administrativa Regional, a petición del demandante, procede a expropiar

algunas de sus propiedades, mediante la correspondiente indemnización. El Estado de

Baviera rechazó la expropiación de otros solares del demandante ya que el uso agrícola

en esos solares no quedaba afectado por el Decreto de Conservación de la Naturaleza.

El demandante comenzaría un recorrido infructuoso por las distintas instancias internas.

El Sr. Eder acude finalmente a la justicia de Estrasburgo alegando, entre otras

cuestiones…

En relación con el art. 6 CEDH (Derecho a un proceso equitativo), que se le denegó la

tutela judicial efectiva en el procedimiento de transferencia e indemnización. Las

medidas adoptadas en el marco de la coacción administrativa no tendrían soporte legal.

Consideraba que su propiedad debió ser valorada en el procedimiento expropiatorio

como suelo urbanizable. Igualmente cuestionó la legalidad del Decreto de Conservación

de la Naturaleza. Es más, el demandante dice que los Tribunales no han realizado una

reconstrucción correcta de los hechos.

En relación con el art. 1 del Protocolo Adicional nº 1, el demandante se quejaba de una

violación, por parte de los Tribunales, de su derecho al goce pacífico de su propiedad,

en relación, entre otras cuestiones, con la cuantía de la indemnización. Sostuvo que fue

víctima de una expropiación ilegal de suelo urbano y suelo urbanizable. Reclamó una

indemnización de 5.000.000 €.

En relación con el art. 13 CEDH, el demandante dijo que no había tenido acceso a un

recurso efectivo para defender sus derechos.

24

Sin duda, la primera cuestión que plantea el demandante en materia procesal, la

corrección de la construcción de los hechos por los jueces internos, toca uno de los

temas más vivos en el marco de la discusión dogmática. Y es que a los jueces les

corresponde la tarea de fijar aquellos hechos que son jurídicamente relevantes para

resolver sobre el fondo. Claro que esa selección la realizan a raíz de la proposición de

pruebas por las partes y su posterior admisión por el juez. Penetramos, por consiguiente,

en un ámbito de cierta discrecionalidad judicial que evidentemente corresponde a las

instancias internas. Por ello, ante la queja del demandante sobre la incorrección en la

construcción de los hechos por los jueces nacionales, el TEDH dirá que, de conformidad

con el art. 19 CEDH, según el cual, “Con el fin de asegurar el respeto de los

compromisos que resultan para las Altas Partes Contratantes del presente Convenio y

sus Protocolos, se instituye un Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (...)”, su tarea

consiste en asegurar la observancia de los compromisos adquiridos por las partes

contratantes en relación con el Convenio. Su función no será por el contrario, continúa

el Tribunal, analizar los errores de hecho o de derecho que se alegue que ha cometido

un Tribunal interno, a menos que ello haya ocasionado la violación de los derechos y

libertades garantizados por el Convenio. Es más, el derecho a un proceso justo del art. 6

CEDH no abarca cuestiones sobre admisión a prueba o sobre cómo debe realizarse, pues

se trata de materias que deben regular las leyes nacionales y aplicar los jueces internos,

como se dijo en el caso García Ruiz c. España, de 21 de enero de 1999 y se habrá

recordado después en otras resoluciones, como la Decisión de Inadmisión Edwin

STEINER y Ottilia SYEINER-FASSLER c. Suiza, de 7 de octubre de 2014.

Aplicando esta doctrina, el TEDH considera que los Tribunales alemanes concluyeron

que los solares del demandante nunca tuvieron la condición de suelo urbano o

urbanizable. El Tribunal considera que las razones en las que basaron esta conclusión

son suficientes y excluyen la posibilidad de que la valoración de la prueba y la

interpretación del derecho nacional fuera arbitraria. Por todo ello, el Tribunal concluye,

en relación con el art. 6 CEDH, que no existe una violación del derecho a un proceso

equitativo por el mero hecho de que el demandante no estuviese satisfecho con el

resultado del litigio.

En relación con la demanda en torno al derecho de propiedad, el TEDH recuerda que,

de conformidad con su jurisprudencia consolidada, únicamente se puede reclamar una

violación del derecho al respeto de los bienes, cuando las decisiones impugnadas

25

afectan de hecho a las “posesiones”. El concepto de “posesiones” a efectos del art. 1 del

Protocolo adicional nº 1 CEDH, atañe a las posesiones existentes, incluyendo acciones,

en relación con los cuales se tienen “expectativas legítimas” de obtener un efectivo

rendimiento económico derivado del derecho de propiedad.

El Tribunal observa que tras un examen minucioso de todos los aspectos del caso, los

Tribunales alemanes consideraron unánimemente que a falta de un plan de desarrollo

válido, el suelo del demandante nunca adquirió la condición de suelo urbano o

urbanizable, en base a lo que el demandante solicitaba una indemnización. Además, de

conformidad con los Tribunales internos, los solares del demandante estaban fuera del

ámbito urbanizable designado por el sistema de planificación con lo que, en realidad, no

había sido afectado por el Decreto de Conservación de la Naturaleza. El Tribunal no

observa indicio alguno para considerar que esta decisión fuera arbitraria o contraria a la

ley alemana aplicable. El TEDH añadirá que un futuro beneficio económico sólo puede

considerarse como una “posesión” si ya existe, o bien existe una acción ejecutable. El

TEDH, como ha hecho en otros casos anteriores, señala que hay una diferencia

significativa entre la mera esperanza sobre un proyecto de desarrollo urbanístico y el

concepto de “expectativa legítima”, que es más concreto y se basa en una previsión

legal o reglamentaria. El Tribunal, por ello, considera que la mera esperanza del

demandante de ver hecho realidad su proyecto, no encaja en el concepto de expectativa

legítima pues el Plan aprobado por el municipio fue nulo de pleno derecho desde el

principio.

Finalmente, el Tribunal considera manifiestamente infundada la reclamación sobre la

violación del derecho a un recurso efectivo (artículo 13 CEDH). Todo lo cual,

obviamente, sirvió de base para que se hiciera uso del trámite de inadmisión, con lo

cual, a falta de razones convincentes, se rechazaban de entrada las pretensiones del

reclamante.

5. Demanio marítimo y transferencia coactiva de la propiedad

La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos suele reflejar las vivas

tensiones que se dan en Turquía como consecuencia de los conflictos entre la minoría

kurda y las fuerzas policiales; o por la dicotomía entre la laicidad del Estado, reconocida

26

en la Constitución, y el fuerte empuje de ciertas corrientes del Islam, religión

mayoritaria del país. El caso N.A. y otros c. Turquía, de 11 de octubre de 2005 nos

sitúa ante una nueva línea que bien podría ser trasladada al caso español.

Turquía cuenta con bellezas naturales muy apreciables y su litoral parece un buen

recurso turístico para la atracción de divisas. Sin embargo, hoy en día junto a lo

económico también se tienen en cuenta otros valores que amplían el concepto

tradicional de calidad de vida, como antes ya hemos tenido ocasión de observar en

relación con Grecia, en el caos Kyrtatos. Valores relacionados con lo ecológico, lo

cultural o lo social. Valores, en definitiva, que integran el concepto de desarrollo

sostenible. Por ello, Turquía, como España, protege la costa para que pueda ser

disfrutada por los ciudadanos en general, impidiendo su privatización.

Los demandantes, los señores que ocultan sus nombres tras las iniciales N.A., N.A.,

A.A., J.Ö. y H.H., heredaron de R.A. un bien inmueble junto a la orilla del mar, inscrito

en el Registro de la Propiedad, satisfaciendo los impuestos y tasas correspondientes.

Deciden obtener un rendimiento económico. Qué mejor que construir un complejo

hotelero, pensarían los demandantes. Para ello, solicitan las licencias necesarias para el

levantamiento y apertura del establecimiento. La Administración, ajena a las claras

reglas que establece la Constitución sobre el régimen jurídico del demanio marítimo,

concede las autorizaciones necesarias.

Los problemas empezarían para los demandantes tras la publicación de un artículo en la

prensa local en el que se denunciaba la construcción del hotel en la zona del demanio. A

continuación, el Tesoro Público, iniciados los trabajos de construcción del hotel,

interpuso un recurso para la anulación del título de propiedad del bien inmueble del

Registro de la Propiedad y la demolición del hotel. En esta línea, un informe de un

experto constató que el inmueble formaba parte del litoral y que, de conformidad con la

Constitución Turca, no podía ser objeto de adquisición, al establecer el artículo 43 que

las costas son de propiedad del Estado. Ante ello, el Tribunal de Primera Instancia

ordenó como medida cautelar la paralización de las obras de construcción.

Seguidamente, el Tribunal anularía la inscripción del bien en el Registro de Propiedad y

ordenó la destrucción de lo indebidamente construido, argumentando que del informe

del experto y de las fotos que aparecen en el expediente, se constataba que el hotel

27

estaba situado en el litoral, con lo que se debía anular el título de propiedad del Registro

pues ningún particular podía tener una propiedad en el demanio marítimo. Por

consiguiente, la inscripción del bien en el Registro de Propiedad a nombre de los

demandantes no les otorgaba derecho alguno.

Los demandantes agotarían la vía interna sin éxito. Interpondrían, también en vano, un

recurso reclamando daños y perjuicios. El Tribunal interno consideró que los

demandantes sabían que estaban construyendo en el litoral, con lo que el Estado en

ningún momento les habría inducido a error.

El artículo 1 del Protocolo Adicional nº 1 recoge tres variantes diferenciadas. En primer

lugar, el reconocimiento positivo del derecho (primera oración). En segundo lugar, la

privación del derecho de propiedad sometida a determinadas condiciones (segunda

oración). En tercer lugar, en el segundo párrafo se prevé la posibilidad de regular el

derecho de propiedad de conformidad con el interés general.

El Tribunal recordará que en la segunda variante no sólo se prevé la expropiación

formal, sino también la expropiación material. El TEDH recuerda que el Convenio

recoge derechos reales y efectivos y, por consiguiente, tendrá en consideración si este

caso concreto equivale a una expropiación material. En esta línea, constata que se ha

producido una privación de la propiedad de conformidad con la segunda oración del

primer párrafo. A continuación, pasa a analizar el supuesto de hecho de conformidad

con el segundo párrafo. Si bien reconoce que la transferencia de la propiedad atendía a

una causa de utilidad pública –el bien inmueble se situaba al borde del mar formando

parte de la playa, lugar público abierto a todos-, y perseguía un fin legítimo –la

protección del demanio marítimo-, la ausencia total de indemnización en la privación de

la propiedad, sin que exista ninguna circunstancia excepcional que lo justifique, ha roto

el justo equilibrio entre el derecho al respeto de los bienes y el interés general. Por

consiguiente, concluye que se ha violado el derecho de propiedad de los demandantes.

En este caso, se habrá tenido en cuenta que el Estado autorizó, bien que no debía

hacerlo, por lo que deberá responder por su propia negligencia.

28

6. Complejos hoteleros, contradicción administrativa en la protección de los bienes

naturales y culturales e imprecisión judicial

En la sentencia Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grecia, de 21 de

febrero de 2008, la sociedad demandante fue constituida en 1972 con el objetivo de

desarrollar proyectos turísticos de calidad en Grecia. A tal fin, una de sus primeras

acciones sería la de adquirir 16 hectáreas en la Península de Spinaloga (Isla de Creta),

con el objetivo de implantar un complejo hotelero. Presentó al Organismo Heleno de

Turismo un primer proyecto que constaba de 600 camas. El proyecto se aprobaría. De

conformidad con el derecho vigente al plantear el proyecto inicial, no habría

impedimento alguno en la construcción de un establecimiento de tales características, a

pesar de la consideración de la zona como sitio arqueológico. En 1976 la sociedad

demandante presentaría al 14º comité de antigüedades clásicas el proyecto final, en el

que se incrementaría el número de plazas hoteleras. Se pretenderían construir 612. El

Ministerio de Cultura aprobaría el proyecto estableciendo ciertas restricciones: limitó la

capacidad del hotel a 350 camas e impuso modificaciones en cuanto a la altura máxima

de la construcción proyectada. La sociedad demandante alegaría que la modificación del

proyecto, en cuanto a la capacidad del hotel, perturbaría la inversión realizada e

impondría, de hecho, la elaboración de un nuevo proyecto de construcción. El

Ministerio de Cultura, finalmente, denegaría la demanda de la sociedad demandante,

rechazando cualquier construcción, tras considerar que el terreno se encontraba en una

región calificada de sitio arqueológico y de belleza natural particular. En concreto, el

ministro de cultura consideró que próximo al terreno se encontraba una basílica

paleocristiana, calificada de monumento histórico, la cual se vería perjudicada si se

construyese un hotel. Después, clasificaría la zona como zona A-protección absoluta, lo

que implicaba la prohibición de cualquier tipo de construcción. Esta decisión sería

confirmada por el Servicio arqueológico. La sociedad demandante solicitó a la

Administración, sin éxito, la expropiación de su propiedad. Agotada la vía

administrativa, se interpondría un recurso de anulación ante el Consejo de Estado. El

Alto Tribunal decidiría la improcedencia de la expropiación pues, de conformidad con

el derecho vigente, la Administración sólo tendrá la obligación de expropiar un terreno

en el caso en el que las restricciones impuestas impliquen la imposibilidad parcial o

total de explotar el bien según su destino. En este caso, según el Consejo de Estado, el

terreno litigioso se encontraba fuera de la zona urbana y estaba destinado

29

exclusivamente por su naturaleza a uso agrícola, silvícola o de recreo, por lo que no se

ha dado una restricción total o parcial que equivalga a una expropiación.

Agotada la vía interna, la demandante acude ante el Tribunal de Estrasburgo alegando

una violación del artículo 6 CEDH, por la excesiva duración del proceso en la vía

interna, y una violación del artículo 1 del Protocolo adicional nº 1, por la completa

congelación de su propiedad.

El Tribunal comienza su argumentación recordando que en el momento de adquisición

de la parcela el derecho interno reconocía, bajo ciertas condiciones, su edificabilidad.

De hecho, así lo hizo la Administración, como se ha indicado. No obstante, la

explotación del terreno posteriormente fue bloqueada por diversos actos

administrativos. El Tribunal, una vez planteado el supuesto de hecho, analiza si la

injerencia en el derecho de la demandante de disponer libremente de sus bienes estaba

justificada bajo el ángulo del 2º párrafo del artículo 1 del Protocolo adicional nº 1, que

consagra el derecho de los Estados a reglamentar el uso de los bienes de conformidad

con el interés general. El Tribunal recordará, por una parte, que en un campo tan

complejo como el de la ordenación del territorio, los Estados contratantes gozan de un

amplio margen de apreciación para configurar la política urbanística. Por otra parte, el

fin legítimo a proteger, el patrimonio natural o cultural, muy importante en sí mismo, no

dispensa al Estado de su obligación de indemnizar cuando el menoscabo en el derecho

de propiedad sea excesivo. El Tribunal dará un fuerte tirón de orejas a las autoridades

internas por sus posturas vacilantes en relación con la situación jurídica de la parcela de

la sociedad demandante. En efecto, el TEDH dirá que la argumentación del Tribunal de

Casación, en virtud de la cual el suelo no urbano se destina por definición a uso

agrícola, desconocía la realidad del caso concreto. De hecho, el Tribunal observa

contradicciones en el comportamiento de las autoridades internas en relación con la

garantía de la protección del ambiente cultural en este caso concreto. En efecto, si la

propiedad en causa hubiese sido ab initio no edificable por su destino a uso agrícola, las

autoridades internas no hubiesen tenido que prohibir a la demandante la edificación. La

prohibición de construir ha sido el resultado de una serie de actos administrativos

haciendo caduco el derecho inicialmente reconocido por el Derecho interno. Por todo

ello, el Tribunal considera que, en este caso, el criterio empleado por el Consejo de

Estado así como la actuación de las autoridades internas han roto el justo equilibrio que

30

debe reinar, en materia de reglamentación del uso de los bienes, entre el interés público

y el interés privado1 .

7. Boom turístico, protección de especies endémicas y contenido del Derecho de

propiedad

En la sentencia recaída en el caso Theodoraki y otros c. Grecia, de 11 de diciembre de

2008, los demandantes son propietarios de un terreno que integra viñas y tierras de

pastoreo. La finca se encuentra en el municipio de Kalamaki, en la isla griega de Zante.

Concretamente, en la Bahía de Laganas, frecuentada por una especie concreta de tortuga

marina (cartetta-caretta) en el momento de su reproducción. Hasta los años 40 del

pasado siglo, la economía de la región se basaba en la agricultura. Sin embargo,

progresivamente, sobre todo a partir de los años 70, se fue convirtiendo en un

importante destino turístico. De hecho, junto a la finca de los demandantes se construyó

un complejo hotelero de 250 habitaciones. En 1986, la mayor parte del viejo municipio

de Kalamaki se integró en la zona urbana. Se produciría un gran desarrollo urbanístico

junto a las propiedades rurales tradicionales de la región, que se extiende a menos de

300 metros de los terrenos litigiosos. La mayoría de los inmuebles que componen la

urbanización se destinan a alojamiento de turistas que visitan año tras año la bahía de

Laganas. Como consecuencia del desarrollo turístico que estaba experimentando la

zona, el gobierno impuso una serie de limitaciones a las nuevas construcciones, que

afectarían al derecho a edificar de los demandantes. Una de las limitaciones fue la

imposibilidad de construir a menos de 50 metros de la playa. Igualmente, en virtud de

un decreto aprobado en 1990 fruto de la adopción del Convenio de Berna de 1979,

relativo a la conservación de la vida salvaje y del medio natural de Europa, se dividió la

zona en secciones con diferentes grados de limitaciones del derecho a edificar.

Posteriormente, un nuevo decreto, aprobado en 1999, impondría nuevas restricciones

que iban a interferir en los derechos de los demandantes. En concreto, afectaría a una

licencia de edificación de un complejo hotelero, que se otorgó de conformidad con la

legislación anteriormente vigente. Los demandantes, tras agotar la vía administrativa

acudirían a la vía contenciosa. El Consejo de Estado no excluiría la posibilidad de que

los demandantes tuvieran derecho a una indemnización como consecuencia de la

progresiva limitación de sus derechos a edificar. Los demandantes reclamarían la

indemnización a la Administración pero ésta haría caso omiso. Una vez agotada la vía

31

interna recurrirían ante el TEDH alegando la violación de su derecho de propiedad

como consecuencia de las sucesivas normativas restrictivas de sus derechos de edificar.

El TEDH comienza su argumentación indicando que en el momento de la adquisición

de las propiedades en causa, el derecho interno reconocía, con ciertas condiciones, la

edificabilidad de los terrenos. Sin embargo, su explotación fue bloqueada

progresivamente entre 1984 y 1999 en virtud de diversos decretos, los cuales han

limitado drásticamente toda construcción en los solares de los demandantes. La

injerencia en el derecho de los demandantes a disponer libremente de sus bienes, dice el

Tribunal, resulta del impacto que la política urbanística del Estado ha tenido en su caso.

En efecto, la inedificabilidad de la mayor parte de los terrenos litigiosos equivale de

hecho a su cuasi-neutralización debido al excesivo desarrollo turístico experimentado en

la zona en los últimos años. En general, el Tribunal observa que las restricciones forman

un conjunto de medidas adoptadas con el mismo fin, a saber, la protección del medio

ambiente natural en la bahía de Laganas y la reglamentación del uso de los terrenos

litigiosos. El Tribunal deberá examinar si la injerencia en el derecho de los demandantes

a disponer libremente de sus bienes estaba justificada bajo el ángulo del artículo 1 del

Protocolo adicional nº 1. El Tribunal observa, por un lado, que la política urbanística del

Estado debe tomar en consideración los imperativos de la protección eficaz del medio

ambiente natural y cultural. Es por ello razonable que en un ámbito tan complejo y

difícil como la ordenación del territorio, los Estados parte gocen de un amplio margen

de apreciación a la hora de desarrollar su política urbanística, como ha establecido en

anteriores sentencias. El Tribunal estima, pues, que la injerencia en el derecho de los

demandantes al respeto de sus bienes responde a las exigencias del interés general, a

saber la protección del medio ambiente natural en la bahía de Laganas. En cualquier

caso, el fin legítimo de proteger el patrimonio natural no dispensa al Estado de su

obligación de indemnizar cuando se atente de una manera radical contra el derecho de

propiedad. Corresponderá al Tribunal verificar, en este caso en concreto, que el

equilibrio querido ha sido preservado de una manera compatible con el derecho de los

demandantes al respeto de sus bienes. El Tribunal notará, en fin, que los demandantes

han solicitado una indemnización a la Administración por la limitación de sus derechos,

tras la decisión del Consejo de Estado griego, que no excluía esta posibilidad. No

obstante, la Administración no se pronunciaría al respecto. El TEDH concluirá que ha

habido una interferencia injustificada en el derecho de propiedad de los demandantes

32

pues se ha impuesto una carga excesiva a los demandantes al tener que hacerse cargo de

la protección del interés general sin recibir indemnización alguna por la limitación

progresiva de sus derechos a edificar, derechos de los que disponían al adquirir sus

propiedades.

8. Clasificación del suelo: como cuestión de principio, no debe otorgarse prioridad

a los imperativos económicos frente a las consideraciones relativas a la protección

del medio ambiente

Una línea jurisprudencial del TEDH en materia de propiedad y conservación es la que

considera compatible con el Convenio no indemnizar en casos de clasificación del

suelo. No obstante, habrá que ver caso por caso cuáles son las circunstancias ocncretas.

En el caso Mustafa Tarim c. Turquía, de 9 de marzo de 2010. El demandante es

propietario de dos terrenos agrícolas en Tavşancıl (Kocaeli). Sus propiedades fueron

clasificadas, primero como zona a arborizar y después como sitio natural de primera

categoría. Solicitó varios permisos para realizar actividades turísticas pero no le fueron

concedidos en base a la protección de la zona. Solicitaría, por ello, la expropiación de su

propiedad, la cual sería rechazada por motivos presupuestarios. El Alcalde de la

localidad acudiría ante los tribunales impugnando la clasificación. En base a informes

de expertos, se consideró que la zona presentaba un alto valor natural y cultural y era

desaconsejable la construcción, además, por motivos orográficos. Por consiguiente,

tanto la clasificación como la prohibición de construir respetaban los principios que

rigen el urbanismo y el interés público. El Tribunal observa que la denegación de la

licencia de obra al demandante se enmarcaba en la reglamentación del uso de los bienes,

en el seno del segundo párrafo del artículo 1 del protocolo adicional al Convenio. En

relación con la demanda de indemnización por la expropiación de facto que, a juicio del

demandante, se había producido, el Tribunal observa que en este caso no procede ya que

la simple denegación de un permiso de construir en un terreno agrícola no significa en sí

misma una expropiación de hecho llevada a cabo por la Administración. Además, el

Tribunal subraya que, de conformidad con la ley aplicable, los bienes clasificados como

sitios arqueológicos y sitios naturales pueden ser permutados por otros bienes. Si bien la

iniciativa de este proceso corresponde a los ministros competentes, el demandante no ha

realizado acción alguna al efecto. El demandante, dice el Tribunal, no ha demostrado

33

que la medida adoptada sea desproporcionada. En efecto, la intención del demandante

era realizar actividades turísticas en suelo agrícola y no había manifestado intención

alguna de realizar actividades acordes con la naturaleza del terreno. Se trata de terrenos

agrícolas, no edificables, como indica claramente el Registro de la Propiedad. A modo

de ver del Tribunal, la denegación de la licencia para construir un restaurante turístico

en suelo agrícola, clasificado como sitio natural de primera categoría, no está

desprovista de base razonable. Al contrario, la medida perseguía un fin de interés

general: la protección del medio ambiente. A este respecto, reafirma que no debe

otorgarse prioridad a los imperativos económicos frente a consideraciones relativas a

la protección del medio ambiente. Por todo ello, el Tribunal considera que no ha habido

violación del artículo 1 del protocolo adicional al Convenio, pues la carga sufrida por el

demandante no ha sido excesiva ni desproporcionada al fin legítimo perseguido.

V. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y RESTRICCIONES AL

TURISMO RESIDENCIAL POR RAZONES MEDIOAMBIENTALES

La jurisprudencia del TEDH nos acerca a otro problema específico que en esta ocasión

se da en el Tirol austriaco, pero que igualmente bien podría trasladarse a no pocos sitios

de la realidad española. En esta región se establecen limitaciones cualificadas a disfrutar

de una segunda residencia, justificadas en la escasez de suelo edificable y la presión

turística. En efecto, la Tiroler Grundverkehrsgesetz somete a autorización la adquisición

o edificación de bienes inmuebles para dedicarlos a segunda residencia. Y para

controlar que la Ley se cumple, las organizaciones no gubernamentales ejercerán un

destacado papel de perro guardián.

Valgan estas notas para introducir la sentencia recaída en el caso Österreichische

Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden

land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes c. Austria, de 28 de noviembre de

2013. La demandante, es una asociación austriaca que tiene como finalidad la

investigación del impacto de las transmisiones de propiedades agrícolas y forestales en

la sociedad e informa proyectos de ley.

En 2005 la asociación requirió en dos ocasiones a la Comisión de transacciones

dominicales del Tirol - órgano competente en la aprobación de las transacciones de

34

suelo agrícola y forestal en base a la Ley de Transacciones dominicales del Tirol-

información sobre las decisiones que había adoptado entre enero de 2000 y enero de

2005, de una manera anónima, es decir, respetando datos personales sensibles desde la

óptica de la legislación de protección de datos. La asociación indicó que reembolsaría el

coste de ello. La Comisión denegó la solicitud al considerar que no quedaba amparada

por la Ley de Acceso a la Información del Tirol. Y si fuera de otra manera, es decir, si la

Ley diera cobertura a dicha solicitud, dar respuesta al contenido de la misma, afectaría

al funcionamiento normal del órgano, por el trabajo que acarrearía.

La asociación demandante recurrió ante el Tribunal Administrativo y el Tribunal

Constitucional. El primero rechazó su demanda declarando que no tenía jurisdicción. El

Constitucional inicialmente declinó conocer del caso, por falta de perspectivas de éxito

y porque la materia no estaba excluida de la jurisdicción del Tribunal Administrativo.

Tras una demanda posterior planteada por la asociación demandante, mediante la que

perseguía la declaración de un conflicto negativo de jurisdicción entre los dos

tribunales, el Tribunal Constitucional dictó una resolución en la que se declaraba

competente para conocer de la materia. Una vez el Alto Tribunal entra a conocer,

desestimará la demanda.

La asociación demandante acude ante el TEDH quejándose de la negativa de la

Comisión del Tirol de facilitarle la información requerida, en violación del artículo 10

CEDH. En base al artículo 13 CEDH, además, se queja de que no ha gozado de un

remedio efectivo en relación con su queja.

El Tribunal observa que la Ley tirolesa de Transacciones Dominicales, en base a la cual

la Comisión fue creada, persigue fines de interés general: la protección del suelo para su

uso agrícola y forestal y evitar la proliferación de segundas residencias. La asociación

demandante pretendía, por consiguiente, obtener información de interés general. En

consecuencia, la negativa a la solicitud de la asociación de acceder a las decisiones de la

Comisión constituyó una interferencia en el derecho a recibir información, en base al

artículo 10 CEDH.

El Tribunal observa que la Ley contemplaba la posibilidad de que la Comisión

restringiera el acceso a la información. Igualmente, el TEDH acepta que dicha

35

restricción perseguía la finalidad legítima de proteger los derechos de los demás. En

relación con las razones dadas por las autoridades austriacas para rechazar la demanda

de la asociación -el funcionamiento normal del órgano-, el TEDH observa que fue

incondicional y no se observaron otras posibles soluciones, como la ofrecida por la

asociación demandante de re-embolsar el coste derivado de la realización y envío de las

copias.

Además, dado que la Comisión es una autoridad pública que decide disputas en relación

con derechos civiles, el Tribunal ve llamativo que ninguna de sus decisiones se publica,

por ejemplo, en una base de datos electrónica. En consecuencia, las dificultades a las

que hace referencia la Comisión se deben a su práctica de no publicar sus decisiones. El

Tribunal además observa que la asociación demandante recibió sin dificultad alguna,

copias de las decisiones de las Comisiones análogas del resto de regiones de la

Federación.

En conclusión, el Tribunal considera que las razones ofrecidas por las autoridades

austriacas no son relevantes ni suficientes. Si bien no le toca al TEDH indicar a la

Comisión la manera en la que debe garantizar el derecho de la demandante al acceso a

sus decisiones, considera que un rechazo total ha sido desproporcionado al fin legítimo

perseguido. La Comisión, la que, por elección propia, tiene un monopolio absoluto de

sus decisiones, ha hecho imposible a la demandante llevar a cabo su investigación en

relación con uno de los nueve Länder austriacos y participar de una manera significativa

en el proceso legislativo en relación con las enmiendas a proponer en la ley sobre la

transmisión de la propiedad en el Tirol. Por ello, concluye que ha habido una violación

del artículo 10 CEDH.

No observa, por el contrario, una violación del artículo 13 CEDH. La decisión del

Tribunal Constitucional de dejar a un lado su inadmisión inicial por defecto de

jurisdicción y entrar a conocer del caso, ha garantizado a la demandante su derecho a un

recurso efectivo.

Finalmente, el TEDH decide que el Estado debe pagar a la demandante la cantidad de

7.500 euros por los gastos que le han generado los distintos procesos. No decidirá sobre

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posibles indemnizaciones por daños materiales o morales. La asociación no hizo

reclamación alguna al respecto.

VI. FINAL

Resulta de especial interés observar y analizar la forma de resolución de los conflictos

del TEDH en las materias objeto de estudio en este trabajo en un ponderado ejercicio de

equilibrios entre el interés general y los derechos individuales. En ocasiones, el derecho

individual debe ceder ante intereses generales como la protección de la naturaleza o el

bienestar económico; en otras, se optará por la protección del derecho individual,

teniendo en cuenta que los derechos individuales no deberán quedar vacíos de

contenido; y finalmente, también se muestra el conflicto entre dos intereses generales

(protección del territorio y bienestar económico), quedando ligados uno de los dos a un

derecho fundamental concreto e individualizable.

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