TEP Neoinstitucionalismo 2da Parte

1

MAESTRA EN POLTICAS PBLICAS COMPARADAS

2012-2013

Gua de Estudio de la Materia:

TEORA DE LA ELECCIN PBLICA Y NEOINSTITUCIONALISMO

Segunda Parte: Neoinstitucionalismo

Dr. Diego Reynoso FLACSO-Argentina

Mxico D.F., Noviembre de 2012

2

ndice Bibliografa obligatoria 3

Bibliografa recomendada 3

Consigna del ejercicio integrador 5

I. Introduccin 11

II. Institucin 11

III. Viejo Institucionalismo y Reaccin Conductista 13

IV. El nuevo institucionalismo 16

V. Los nuevos Institucionalismos en la Ciencia Poltica 18

VI. Otra Historia: Eleccin Pblica e Instituciones 21

VII. Los problemas de la decisin en Amrica Latina 29

Bibliografa citada 30

3

Bibliografa Obligatoria

GOODIN, Robert (1996), Las instituciones y su diseo, en Teora del diseo institucional. Barcelona: Gedisa; pp. 13-44.

PETERS, Guy (2003), El Nuevo Institucionalismo en la Ciencia Poltica. Barcelona: Gedisa (captulos 1, 2, 3, 4, 5 y 9).

SCHEDLER, Andreas (1999), Neoinstitucionalismo, en BACA, Laura et al. (comp.), Lxico de la Poltica. Mxico: FCE.

Bibliografa recomendada

Instituciones

OSTROM, Elinor (1986), An Agenda for the Study of Institutions, Public Choice

48, pp. 3-25.

NORTH, Douglas (1990), Introduccin a las instituciones y al cambio

institucional; Cooperacin: el problema terico y Una teora del costo de

negociacin del intercambio, en Instituciones, cambio institucional y desempeo

econmico. Mxico, FCE; pp. 13-22, 23-30 y 43-53.

JEPPERSON, Ronald (1991), Institutions, Institutional effects and

Institutionalism, en Paul Dimaggio y Walter Powell (eds.), The New

Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press;

pp. 143-160.

La paradoja de Condorcet y el teorema de la imposibilidad de Arrow

ARROW, Kenneth (1991), Valores individuales y valores sociales, en Lecturas de

teoras poltica positiva. Madrid: Ministerio de Economa y Hacienda.

RIKER, William (1982), Liberalism against Populism: A Confrontation between the

Theory of Democracy and the Theory of Social Choice. Illinois: Waveland Press

[Captulos 1, 2 , 3 y 5].

miguelvasquezvasquezResaltado

4

COLOMER, Josep (2000), Instituciones Polticas Comparadas. Barcelona: Ariel

[Captulo 1].

El Neo-Institucionalismo en la Ciencia Poltica: Enfoques Normativo, Histrico,

Emprico y Eleccin Racional

ROTHSTEIN, Bo (1996), Political Institutions: An Overview en Robert Goodin y

Hans Dieter Klingemann (ed.) A New Handbook of Political Science. Oxford:

Oxford University Press; pp.133-166.

MARCH, J.G. y J. P. OLSEN (1984): The New Institutionalism: Organizational

Factors in Political Life, American Political Science Review, 78; pp. 734-749 [hay

una versin en castellano].

STEINMO, Sven; Kathleen THELEN y Frank LONGSTRETH (1992), Structuring

Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge

University Press; pp. 1-32.

KOELBLE, Thomas (1995), The New Institutionalism in Political Science and

Sociology, Comparative Politics 27 (1); pp. 231-243.

Neo-Institucionalismo y teora de la eleccin racional

BUCHANAN, James y Geoffrey BRENNAN (1985), The Reason of Rules:

Constitutional Political Economy. Indianapolis: Liberty Fund.

KNIGHT, Jack (1992), Institutions and Social Conflict. Cambridge: Cambridge

University Press.

SHEPSLE, Kenneth y Mark BONCHEK (1997): Institutions: General Remarks, en

Analyzing Politics. Nueva York: Norton and Company; pp. 299-311.

TSEBELIS, George (1992), Nested Game: The Rational Choice Approach in

Comparative Politics. Los Angeles: University of California Press.

5

WEINGAST, Barry: Rational Choice Perspectives en Robert Goodin y Hans

Dieter Klingemann (ed.), A New Handbook of Political Science. Oxford: Oxford

University Press; pp. 181-190.

Consigna del Ejercicio Integrador

En un mnimo de 7 cuartillas y un mximo de 10, escritas en Word, letra Times

New Roman, tamao 12, espacio interlinear de 1.5, y en base a las lecturas de la

bibliografa obligatoria y la Gua, responda lo siguiente:

A. Complete el siguiente cuadro de doble entrada.

1. Cada columna representa una corriente neoinstitucionalista.

2. Cada fila representa una pregunta que usted tendr que responder o

completar para cada corriente.

3. Evite respuestas recargadas (apelando al lenguaje cotidiano, evite el

rollo), un prrafo por respuesta para cada corriente alcanza; siempre y

cuando cumpla con el punto siguiente.

4. Sea claro y preciso.

Normativo Histrico Eleccin racional

Alcances y Caracterstica general de la perspectiva

Qu es una institucin?

Cmo se forman las preferencias?

Cmo se explica el cambio institucional?

Cmo se da la interaccin entre Actores e Institucin?

Qu es una buena institucin?

Enumere algunos de los lmites que segn su lectura podran asignarse a cada perspectiva

6

B. Lea atentamente los siguientes prrafos y responda en forma argumental

eligiendo una de las preguntas que figuran al final.

Las instituciones polticas y la toma de decisin

Los cambios polticos en direccin a la instalacin de regmenes democrticos en

Amrica Latina y Europa del Este, fueron in crescendo a lo largo de la dcada de

los 80s y de los 90s.1 Estos cambios polticos, especficos por su modalidad en

cada caso, abrieron la posibilidad de que las decisiones polticas se acerquen ms

a las preferencias ciudadanas (a travs del sistema de partidos y de la

representacin en las legislaturas), y menos a los caprichos de las elites

autoritarias, e incrementaron las expectativas en favor de polticas pblicas ms

cercanas a las necesidades de la poblacin, y en consecuencia a un cambio en el

status quo (SQ).2

Los procesos electorales libres y limpios, el incremento del nmero de partidos

polticos y la alternancia partidaria en los ejecutivos ha ido aumentando la

probabilidad de situaciones de gobierno dividido o sin mayora, en las cuales el

partido titular del ejecutivo no posee una mayora de escaos en la legislatura.3

1 Por rgimen poltico entiendo el conjunto de pautas, explcitas o no, que determinan las formas y los canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las caractersticas de los actores que son admitidos y excluidos de este acceso, y los recursos y estrategias que stos pueden utilizar para tener acceso (ODonnell y Schmitter, 1986:73). La cuestin aqu es decisiva al entender la democracia como rgimen y distinguirla de su desempeo. Esto ha producido la distincin entre una concepcin procedimental o minimalista de la democracia y una concepcin sustantiva. Debido a que es difcil de acordar acerca de cules deberan ser los resultados objetivos de una democracia, considero prudente considerar la democracia en tanto rgimen poltico, independientemente de mis gustos personales acerca de los resultados deseables de una gestin de gobierno. 2 Por status quo, entiendo el conjunto vigente de la poltica pblica y su desempeo. 3 Rpidamente, un gobierno con mayora legislativa en un sistema presidencial es lo que en la literatura conocemos como gobierno unido, mientras que cuando la mayora legislativa pertenece a otro partido distinto al partido del gobierno lo denominamos gobierno dividido. Existen una tercera situacin, ms comn en los sistemas multipartidistas que en los bipartidistas, que consiste en que ningn partido detente la mayora. Denomin en alguna ocasin a esta situacin como gobierno sin mayora (Casar y Marvn, 2002). Despus de estudiar la mecnica del funcionamiento de estas situaciones, quizs el impacto de esta categora sea gobierno disperso. Utilizar entonces cada uno de estos tres trminos para referir a las diferentes situaciones que se pueden producir en sistemas presidenciales. Ver Fiorina, 1992; Cox y Krennell, 1991; y para Mxico Casar y Marvn, 2002.

7

As, lo distintivo del cambio poltico latinoamericano es que ha producido un

aumento en el nmero de actores cuyo acuerdo es necesario para modificar el

status quo (SQ) de la poltica pblica (Tsebelis, 2002:2); en otras palabras: son

ms los tomadores de decisiones o jugadores de veto ahora que en el pasado.

Un jugador de veto (veto player) es aquel actor colectivo o individual cuyo acuerdo

es necesario para modificar el status quo de la poltica pblica. stos pueden ser

institucionales o partidarios. Por ejemplo, en un sistema de divisin de poderes se

requiere en algunos asuntos el acuerdo del ejecutivo y del legislativo para

modificar una poltica pblica o, lo que es lo mismo, para aprobar una iniciativa. De

este modo, los jugadores de veto institucionales son aquellos que crea la

Constitucin al establecer las reglas para la adopcin de una decisin.4 Estas

reglas pueden variar segn se trate de la legislacin ordinaria o de una reforma

constitucional, con lo que pueden tambin variar los jugadores de veto creados por

la constitucin. As en algunos pases, incluso una vez que la legislatura aprueba

alguna iniciativa, se necesita el acuerdo tcito del presidente esperando que no

ejerza su poder de veto. Los jugadores de veto partidarios, en cambio, son

producto de la distribucin de los votos y los escaos. Por ejemplo, una legislatura

puede estar compuesta por muchos partidos de los cuales ninguno posee una

mayora de votos, o ninguno supera el umbral estipulado por la ley para poder

adoptar una decisin. De este modo, se necesita que dos o ms partidos acuerden

para poder hacer pasar la legislacin, de modo tal que en su defecto la decisin no

se puede adoptar y se mantiene el SQ.

Las posiciones en la disciplina estn dividas respecto de las consecuencias

polticas que produce la divisin del poder o la existencia de muchos jugadores.

Por un lado se sostiene que es ms difcil tomar una decisin cuanto mayor es el

nmero de actores involucrados en el proceso de toma de decisin, y que por lo

tanto, se producen menos decisiones significativas, de modo tal que la mayor

estabilidad del SQ puede conducir a una valoracin negativa de la efectividad y 4 Por ejemplo, las reglas pueden ser diferentes segn se trate del asunto. As, en Mxico se utiliza la mayora de cada cmara para aprobar la legislacin ordinaria y la mayora de los 2/3 para aprobar una reforma constitucional.

8

desempeo del gobierno democrtico, sobre todo all donde urge cambiarlo. A

esta concepcin la denominar decisionista, y refleja las visiones que apuestan

por modelos institucionales que favorecen la concentracin del poder en manos de

la mayora. William Riker (1982) denomin a este modelo democracia populista;

mientras que Arend Lijphart (1999) se refiri a l como modelo de Westminster o

mayoritario. Para los decisionistas, si hay que elegir conviene sacrificar la

representacin y la deliberacin a favor de un gobierno que decida.5

En contraposicin a la visin decisionista, se sostiene que cuanto mayor es el

nmero de actores involucrados en el proceso de toma de decisin, menores

probabilidades existirn de que las decisiones sean alcanzadas unilateralmente

segn las preferencias de un simple grupo, que en muchos casos ni siquiera es

una mayora en sentido estricto. De este modo, un mayor nmero de actores

involucrados en el proceso de toma de decisin permite que las decisiones

significativas satisfagan a un mayor nmero de actores o al menos que impidan el

mayoriteo6. Esta visin se ve favorecida por modelos institucionales pluralistas y

proporcionales. William Riker (1982) denomin a los arreglos institucionales

conducentes a estos resultados como democracia liberal, mientras que Arend

Lijphart se refiere a ellos como modelo de democracia de consenso. Esta

concepcin sostiene que un mayor nmero de ciudadanos est ms satisfecho, y

por lo tanto, mayor utilidad social se alcanza, si se divide y comparte el poder por

parte de un mayor nmero de actores (Colomer, 2001).

La polmica terica se traslada a una tensin poltica acerca de los modelos

institucionales ms viables para la democracia. Powell (2000:19) seala que an

el xito de usar las elecciones como un instrumento de control ciudadano acarrea

usualmente un trade-off entre procesos deseables, que se construyen dentro de la

tensin entre la concentracin y la dispersin del poder para la hechura de la

5 Por ejemplo, para Sartori (1994:63) los sistemas polticos o bien cumplen con la funcin de representar o bien con la funcin de funcionar. En este sentido, el politlogo italiano manifiesta una clara preferencia por los modelos institucionales que favorecen la decisin. 6 En Mxico se denomina mayoriteo a la aprobacin automtica de una decisin por parte de una mayora legislativa sin mediar discusin ni deliberacin.

9

poltica pblica y las consecuencias deseables de cada uno. No hay un conjunto

de arreglos electorales que pueda satisfacer las condiciones para todos los roles

deseables.

En resumen, las decisiones que requieren pocos actores pueden ser ms

efectivas y coherentes, pero al precio de producir altas externalidades.7 Por el

contrario, las decisiones con un mayor nmero de actores disminuyen las

externalidades, pero son ms costosas desde el punto de vista del proceso de

toma decisin y pueden conducir a situaciones en donde la coherencia social o el

equilibrio no se garanticen, a menos que el diseo institucional lo induzca. La

democracia representativa, con reglas menos inclusivas que la unanimidad, surge

como el ptimo entre la dictadura y algn tipo de democracia directa de plena

participacin.

Ahora bien, una vez dejado atrs los regmenes autoritarios y habiendo aceptado

el juego de elegir a los tomadores de decisiones y representantes de los

ciudadanos, me gustara que, teniendo en cuenta la bibliografa leda y los

conceptos y enfoques desarrollados en esta gua responda una las siguientes preguntas (si lo desea, tambin puede contestar ambas preguntas. La calificacin

se har en funcin de la calidad de los argumentos, no en funcin del nmero de

respuestas):

1. En relacin a la disyuntiva (entre efectividad/ejecutividad versus

representacin/participacin) presentada en los prrafos anteriores qu

sacrificios relacionados con la misma enfrentan los gobiernos

latinoamericanos? Qu potenciales soluciones vislumbra usted? Estas

soluciones son puramente institucionales o necesitan de alguna conversin

de la conducta, cultura o moral de los individuos? (no necesita contestar

cada una de estas preguntas por separado, sino elaborar un argumento que

7 Arrow (1951) lleg a la conclusin de que existe un fuerte trade-off entre racionalidad colectiva y concentracin del poder. Para l slo la violacin del criterio de no dictadura poda conducir a resultados sociales transitivos, siempre que se garantice el criterio de admisin universal de las alternativas, esto es, que se permita ordenar las alternativas libremente, cualesquiera sean ellas.

10

contemple los distintos aspectos de estas preguntas en base a las lecturas

realizadas).

2. Relacione esta disyuntiva (entre efectividad/ejecutividad versus

representacin/participacin) con alguna experiencia propia dentro de su

campo de actuacin profesional en el pasado o en la actualidad. Luego de

recorrer estos textos de teora podra proponer una solucin o un anlisis

de las medidas tomadas para solucionar el problema pblico relacionado

con dicha experiencia? Apelara a un cambio de reglas? A qu tipo de

cambio de reglas? Sanciones, Incentivos, Patrones Culturales, Rutinas,

Rutas Histricas (path dependence) para enfrentar el problema? O

apelara a la voluntad y decisin de los individuos (decisores y/o

beneficiarios)? O ambas? (no necesita contestar cada una de estas

preguntas por separado, sino guiarse por ellas para elaborar un argumento

slido y coherente en base a lo incorporado a travs de las lecturas).

Para cualquiera de estas preguntas, usted puede adoptar un enfoque eclctico

(mixto) o bien tomar partido por una nica versin del neoinstitucionalismo. Usted

ser evaluado no por su eleccin, sino por la coherencia interna de sus

respuestas. Argumente slidamente basndose en, y citando, la literatura.

11

I. Introduccin

En los ltimos 20 aos, junto al incesante avance del paradigma de la eleccin

racional,8 ha venido desarrollndose una corriente muy amplia que ha recibido el

nombre de neoinstitucionalismo.9 Es difcil establecer con precisin los lmites de

esta corriente. Las confusiones son tan comunes, como extendida es la idea de la

existencia de un cuerpo de proposiciones que pueden ser denominadas

neoinstitucionalistas. All caben teoras de diferentes tipos, supuestos de lo ms

variado y muchas veces enfrentados, y concepciones del papel de la accin y de

las instituciones muy diversas. Pero si pudiramos establecer un mnimo comn

denominador este sera el de que las instituciones importan (March y Olsen,

1984; Weaver y Rockman, 1993; Peters, 2003) y que no pueden ser soslayadas

en un anlisis cientfico del proceso poltico (econmico y social) que se precie de

tal. Ms all de eso, es muy difcil encontrar un conjunto de proposiciones sobre

las cuales haya acuerdo, consenso y evidencia provisoriamente aceptada.

Antes de introducirnos en las diferentes ofertas tericas neoinstitucionalistas,

necesitamos discutir dos cuestiones fundamentales: qu es una institucin? y

por qu y qu es lo nuevo del neo-institucionalismo?

II. Institucin

Por institucin algunos entienden: patrn, regularidad, estructura, sistema, rutina,

convencin, costumbre, hbito, norma, rol, regla, ley, restricciones, organizacin,

cdigo. Cmo se puede apreciar, en las ciencias sociales, lamentablemente

hacemos referencia a cosas muy dispares (Schedler, 1999) y el trmino por s

mismo est expuesto a una embarazosa multiplicidad de usos (Ostrom, 1986).

No obstante, podemos acordar que las instituciones son un conjunto de reglas,

8 Perdn por el uso del trmino kuhniano de paradigma. En realidad, dada la definicin del mismo, la eleccin racional no constituye un paradigma strictu sensu, pero se la parece muchsimo. Quizs convendra usar el concepto de programa de investigacin cientfica de Lakatos; es decir, un conjunto de teoras e hiptesis articuladas en torno a un ncleo duro que nunca es puesto en duda: los individuos son racionales, y que est recubierta de una malla de proteccin sobre la cual se dirigen las crticas y las refutaciones. 9 Que incluso incluye a muchos estudiosos que se encuentran en las filas de la eleccin racional.




12

conocidas y compartidas por los miembros relevantes de una comunidad, que

estructuran la interaccin social (Knight, 1992)10; son las reglas del juego en una

sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan

forma a la interaccin humana () estructuran incentivos en el intercambio

humano, sea poltico, social o econmico (North, 1990:13). Conviene por lo tanto

hacer una distincin analtica (y emprica) entre las reglas que estructuran la

interaccin y los actores o agentes que interactan. De este modo, conviene

distinguir a las instituciones de las organizaciones. Estas ltimas deben

considerarse como los actores colectivos que poseen una estructura interna, esto

es que estn sujetos a una institucin. Usando una metfora del mencionado autor

(Douglas North) conviene distinguir los jugadores (la organizacin) de la cancha

(las reglas que enmarcan el accionar de los jugadores).

Para salir de la embarazosa multiplicidad de usos denunciada por Elinor Ostrom,

Guy Peteres (2003:36) propone un conjunto de 4 caractersticas bsicas o mnimo

comn denominador. En primer lugar, el elemento ms importante de una

institucin es el de ser un rasgo estructural de la sociedad, el cul puede ser

formal o informal. Una segunda caracterstica es la estabilidad a lo largo del

tiempo. Una tercera caracterstica importante consiste en que una institucin

afecta el comportamiento individual. En otras palabras, para que se trate de una

institucin, las restricciones a la conducta de los individuos (a travs de incentivos

o sanciones, rutinas, etc.) deben existir. Finalmente, entre los miembros de la

institucin debe haber cierto sentido de valores compartidos.

Si hay algo que permite distinguir al neoinstitucionalismo, entonces, de otros

enfoques no institucionalistas, es su acento en las instituciones y su vnculo con el

comportamiento; es decir, su hincapi en la estructura que moldea, da forma,

constrie, restringe, habilita, genera oportunidades y distribuye, en mayor o menor

10 Las nuevas versiones del neoinstitucionalismo se han dirigido o han exigido tener en cuenta no slo las reglas formales sino, y en muchos casos principalmente, las reglas informales. Es decir, ese conjunto de reglas no escrita pero que estn implcitas en la interaccin entre los individuos y grupos sociales y que por lo tanto moldean el proceso poltico, social o econmico. Al respecto ver North (1990), ODonnell (1999) y Helmke y Levitsky (2003).












13

medida, la interaccin entre los actores. Ello permite distinguir a esta corriente, 1)

de las corrientes comportamentalistas, conductistas o behavioralistas que no

se detienen en el fenmeno institucional y, slo consideran a los actores y su

comportamiento, como aspectos claves de la interaccin social, econmica y

poltica; 2) de las corrientes que slo se detienen ante las instituciones formales,

en los diseos constitucionales, en las normas escritas, sin considerar a los

actores y sus interacciones, es decir, en versiones institucionales ingenuas o

estructuralistas.

III. Viejo Institucionalismo y Reaccin Conductista

Las instituciones han sido siempre el objeto de estudio privilegiado de la filosofa

poltica, de los estudios de gobierno y de la ciencia poltica contempornea. La

preocupacin acerca de bajo qu tipo de instituciones polticas se pueden alcanzar

mejores resultados no es nueva. Nos podramos remontar a Aristteles y su

estudio sobre las constituciones, a Hobbes y su preocupacin por el orden poltico,

a Locke y la preservacin de los derechos naturales, y a Monstequieu y la

preocupacin por garantizar la libertad poltica. Lo mismo podramos decir de los

clsicos de la sociologa moderna Weber, Durkheim y Marx. Como seala Peters

(2003:16) lo inconstante e inestable del comportamiento individual y la necesidad

de orientarlo hacia propsitos colectivos requera de la formacin de instituciones

polticas y a ello se dedic la reflexin y la especulacin filosfica clsica. Lo que

ha variado quizs ha sido la concepcin de lo que se considera un buen resultado

o lo que debe incluirse o no como propsito colectivo.

A fines del siglo XIX se produce una emancipacin disciplinaria de las ciencias

sociales, y en particular de la ciencia poltica, respecto de la filosofa social. La

ciencia poltica nace y se constituye en relacin a preocupaciones institucionales y

fuertemente normativas, vinculadas a los aspectos formales del gobierno (su

estructura legal y su maquinaria de gobierno) como de lo que se podra llamar el

estudio del estado, en el cul predomin un enfoque formal y legal. Este es el

origen de la ciencia poltica como disciplina estrechamente vinculada al




14

constitucionalismo jurdico, dirigida al estudio de las instituciones. Era en cierto

sentido una disciplina institucionalista, plagada de un formalismo ingenuo, aterico

y descriptivo. Hoy definimos a esa prctica disciplinaria con el nombre de viejo

institucionalismo. Las crticas contra este surgieron durante el perodo de

posguerra y de descolonizacin, y se enfocaron en su excesivo legalismo, que

implicaba una ponderacin del aparato legal como el elemento central de las

instituciones polticas y de la actividad gubernamental en desmedro del estudio de

la poltica en s. En segundo lugar, se critic su estructuralismo implcito en el

supuesto de que los comportamientos se determinan por la estructura, lo cual

condujo a centrar la atencin en las caractersticas institucionales (formales) de los

sistemas polticos en vez de en los comportamientos. Por otro lado, la estrategia

con la que se abordaba el anlisis de las instituciones polticas en el viejo

institucionalismo se caracterizaba por su holismo, el cual consista en estudiar a

los sistemas polticos ntegros en vez de poner la atencin en instituciones

polticas individuales. Tambin se lo critic por su historicismo ingenuo que se

verificaba en la recurrencia a la historia del desarrollo del sistema poltico para

explicar el funcionamiento de la poltica. Por ltimo, el viejo institucionalismo fue

objeto de crtica por su sesgo normativo al vincular las declaraciones descriptivas

de los hechos de la poltica a su preocupacin por los valores del buen gobierno.11

Estas crticas tomaron cuerpo en la revolucin conductista de los aos 50s y 60s

que transformaron completamente la disciplina. Esta revolucin, en sus diferentes

versiones, se caracteriz por 1) una preocupacin por la teora y la metodologa,

es decir por las formas de verificacin de las teoras y por la validacin del material

emprico ofrecido como prueba. Esto signific, que ya no alcanzara con describir la

poltica de algunos pases e interpretarlos eruditamente, sino que haba que

encajar el fenmeno poltico en un marco terico que permita obtener

11 Es interesante observar que el hecho de que este institucionalismo sea viejo, no signifique que en la actualidad no existan trabajos que podran ser definidos como tales. El hecho de que sea viejo, lamentablemente, no significa que est muerto.










15

proposiciones generales12; 2) una tendencia anti-normativa y positiva, que haca

hincapi no en lo que los individuos deberan hacer sino en lo que los individuos

efectivamente hacen13; 3) un fuerte individualismo metodolgico14 y; 4) un enfoque

sistmico de la conducta.

Esta reaccin era ms que comprensible frente a los enfoques a-tericos y

formalistas del viejo institucionalismo. Y estas preocupaciones en s mismas

fueron las que han convertido a la ciencia poltica actual en una disciplina que es,

por cierto, mucho ms cientfica que especulativa, ms positiva que normativa,

ms explicativa que narrativa y periodstica. Sin embargo, el conductismo termin

por ignorar y desechar el estudio de las instituciones formales y con ello arroj a

las reglas y procedimientos a una caja negra (inexplicada) del sistema poltico.

En los aos 80s se produjo una reaccin frente al curso que la ciencia poltica

estaba tomando. No se desconoci el logro de hacer de la disciplina una ciencia

emprica y positiva pero se cuestion los problemas que tena tal y como se

practicaba. Ello dio forma a una primera versin del llamado neoinstitucionalismo

(March y Olsen, 1984) que se dirigi contra la versin individualista y conductista

que descuidaba el papel que la estructura juega en los procesos sociales, polticos

y econmicos, en favor de un enfoque centrado pura y exclusivamente en el

comportamiento de los individuos.15 Esta nueva concepcin disciplinaria exigi

entonces tomar a las instituciones en serio.

12 De este modo, la tarea sera recopilar datos y material emprico para ofrecer evidencia y poner a prueba las teoras. Con ello cobr auge la preocupacin por el uso de la estadstica y la matemtica aplicada al estudio de los fenmenos sociales. 13 Han existido diferentes versiones o explicaciones de la conducta que se disputaron el paradigma conductista. La escuela de Columbia que basaba su explicacin en factores sociales, la escuela de Michigan para la cual la explicacin resida en factores psicolgicos y, quizs la versin ms exitosa de los conductismos: la eleccin racional, que basa la explicacin de lo que los individuos hacen en el supuesto de que la conducta est orientada a la consecucin de fines conscientes. 14 Esta orientacin supone que los actores claves del proceso poltico y social son individuos, y por lo tanto una ciencia de ello se debe enfocar a los individuos y sus comportamientos. De ello se sigue, aunque no necesariamente, que las colectividades no toman decisiones (p.e. sindicatos, legislaturas, partidos) sino que son las personas, los individuos que las integran los que deciden y actan. 15 Cabe precisar que March y Olsen bautizaron su propuesta como neoinstitucionalista. Ellos fueron quienes le dieron el nombre al movimiento.








16

IV. El nuevo institucionalismo

Las crticas de March y Olsen (1984) contra el conductismo y los enfoques de

eleccin racional imperantes en la disciplina16 fueron dirigidas al contextualismo

que subordinaba los fenmenos polticos a los fenmenos contextuales, haciendo

que la poltica sea tratada como una variable dependiente de la sociedad. Al

mismo tiempo, acusaron a estos enfoques de reduccionistas, debido a que sus

teoras reducen el comportamiento colectivo al comportamiento individual,

eludiendo cualquier consideracin analtica sobre el impacto que la sociedad y la

organizacin poltica tienen sobre el comportamiento. Tambin rechazaron el

utilitarismo del enfoque de la eleccin racional, que considera que las decisiones

de los individuos estn en funcin de los resultados que stas producen para cada

individuo. Este aspecto del enfoque anula la posibilidad de que las decisiones

contengan valores intrnsecos que guen la conducta. Adems rechazaron el

tratamiento que hacen de la historia los enfoques racionales y conductistas por ser

funcionalistas. Con ello se designa a una tendencia que considera que el proceso

histrico conducir intrnsecamente hacia cierto equilibrio. Por ltimo, y vinculado

con lo anterior, criticaron a los enfoques conductistas y de la eleccin racional por

ser instrumentalistas, al poner en el centro el dominio de los resultados del

proceso por sobre otros valores sociopolticos.

Desde entonces hemos empezado a acuar la expresin institutions matter (las

instituciones importan) como una definicin de lo que significa esencialmente el

neoinstitucionalismo, y como una reaccin a los enfoques centrados

exclusivamente en el comportamiento de los actores individuales o grupales. El

lugar que este consenso ocupa hoy en la disciplina es central, y no por ello libre de

ambigedades.17 El neoinstitucionalismo entonces vendra a reemplazar las cinco

16 Peters (2003) seala que la descripcin y crtica que March y Olsen hicieron de la disciplina todava sigue siendo vigente. 17 La ambigedad de este campo semntico amplio, en palabras de Ostrom (1986), se deja entrever en las innumerables apelaciones a la idea de que las instituciones importan desde tradiciones tericas muy diversas. Incluso muchos de los alcances de la eleccin racional pueden ser incluidos bajo este rtulo. Ms adelante volvemos sobre ello.


17

principales caractersticas de la ciencia poltica por una concepcin que colocara

la accin colectiva en el centro del anlisis (Peters, 2003:35).

Ms all del acento sobre los valores y las normas puesto por March y Olsen

(1984), surgi una familia de corrientes que es difcil de aprehender como una

gran teora superadora. De hecho, no lo es. A lo sumo puede ser vista como una

especie de movimiento muy vasto y flexible, en donde caben corrientes con

supuestos muy diferentes, con prcticas y concepciones diversas.

Al respecto, Robert Goodin (1996:35) seala que los nuevos temas institucionales

emergen de una gama de contextos disciplinarios que, a pesar de sus diferencias,

constituyen un recordatorio de las distintas posiciones contextuales dentro de las

cuales se sita la accin social. En este sentido, un neoinstitucionalismo

consolidado debera adscribir al menos a las siguientes proposiciones:

1. Los Agentes persiguen sus proyectos en un contexto colectivamente restringido.

2. Esas restricciones toman la forma de instituciones. 3. Por ms estrictas que sean, las restricciones pueden resultar ventajosas

en diversos aspectos para los individuos y los grupos.

4. Los factores contextuales que restringen las acciones, tambin moldean los deseos, preferencias y motivaciones.

5. Estas restricciones tienen races histricas, como residuos de las acciones y elecciones pasadas.

6. Las mismas encarnan, preservan y distribuyen recursos de poder diferenciales con respecto a los distintos individuos y grupos.

7. La accin individual y grupal, por muy restringida que y moldeada que est, es el motor de la vida social.

La diferencia en los neoinstitucionalismos, ya sea que provengan de diferentes

disciplinas (historia, sociologa, economa) o ya sea al interior de una disciplina

(ciencia poltica), radica en que adscriben en diferente grado y ponderan con

nfasis diferenciado algunas proposiciones ms que otras. Incluso, diferentes



18

corrientes neoinstitucionalistas podran llegar a no sentirse cmodas con algunas

de las siete proposiciones enumeradas arriba. Sin embargo, una sntesis de este

tipo captura la visin general del movimiento neoinstitucionalista.

Otra vez, existen numerosas versiones acerca de lo que implica que las

instituciones importen. Todas ellas comparten un mnimo comn denominador que

se encuentra en medio del viejo institucionalismo (o institucionalismo ingenuo)

descriptivo, formalista y legalista; y el conductismo individualista, reduccionista e

instrumentalista que predomin durante los 60s y 70s. En cierta forma, el

corazn del movimiento neoinstitucionalista es la pretensin de analizar el

comportamiento sin descuidar el contexto institucional donde se desenvuelve, o

bien, analizar a las instituciones sin olvidar que son producto de la invencin

humana, deliberada o no. Es aqu donde emerge un conjunto amplio de cuerpos

conceptuales y teoras, que no siempre son coherentes entre s, y que parten de

supuestos diferentes acerca de qu es una institucin, cmo se forman, cmo

cambian, cmo se da la interaccin individuos-instituciones y qu constituye una

buena institucin (Peters, 2003) . Obviamente, las diferentes corrientes o grupos

de teoras, que surgen entorno a esto, tienen alcances y lmites muy diferentes.

V. Los nuevos Institucionalismos en la Ciencia Poltica

Al encarar el trabajo de investigacin la inmensa mayora se autodenomina con el

trmino institucionalista, al punto tal de que hoy todos podramos ser

institucionalistas. Incluso las crticas ligeras al movimiento (muy frecuentes, por

cierto) podran ser incluidas tambin como institucionalistas, a pesar incluso de la

crtica. Existen al menos seis versiones distintas acerca de lo que define a un

miembro del partido neoinstitucionalista. Aqu desarrollaremos con mayor

extensin cuatro de ellas (por ser ms pertinentes al campo de polticas pblicas)

y mencionaremos con menor desarrollo las ltimas dos.

La primera versin, vinculada al origen de este movimiento, es el enfoque

normativo. Este hace un fuerte nfasis en las normas de las instituciones como

medios de comprender cmo funcionan estas y cmo determinan, o al menos




19

moldean, el comportamiento individual. March y Olsen subrayan la lgica de lo

adecuado como el mecanismo que moldea el comportamiento dentro de una

institucin. Los valores penetran el marco de referencia de los individuos, que

impiden considerarlo slo como una estructura de maximizacin de utilidad. En

otras palabras, los valores implicados en una regla forman parte del marco

referencial de un individuo ubicado en una organizacin. El mismo no slo gua su

accin en funcin de un clculo costo/beneficio, sino que tambin lo hace en

funcin de una serie de valores implcitos en las reglas, entendidas como rutinas o

patrones culturales que permiten encauzar la conducta de los individuos

pertenecientes a una organizacin ahorrando de esta manera la atencin

organizacional de las jerarquas gerenciales (recordar los planteos de Simon

presentados en la primera parte de la gua de esta materia).

La versin ms contrastante con la anterior es la escuela institucionalista

relacionada con la eleccin racional. sta sostiene que en vez de guiarse por

normas y valores, el comportamiento es una funcin (o un resultado de) las reglas

entendidas como incentivos positivos o negativos (sanciones). Las instituciones

son un conjunto de reglas que introducen incentivos al comportamiento, dentro

de las cuales los individuos tratan de alcanzar sus objetivos18 (ver por ejemplo:

Weingast, 1996). En otras palabras, las reglas forman parte del clculo que cada

individuo realizara para alcanzar racionalmente sus objetivos. Al formar parte de

este clculo dichas reglas pueden aumentar o disminuir los costos de una accin.

Por ejemplo, en el ya visto problema de la accin colectiva (mencionado como

dilema del prisionero, del gorrn, o como la tragedia de los comunes en la

primera parte de la Gua), una regla que sancionara la depredacin (supongamos)

de la reserva de un recurso natural colectivo, aumentara el costo de no cooperar

en la manutencin de dicho bien pblico (evitando el mencionado problema del

18 Con esto quiero hacer notar que la idea de la maximizacin es una caricatura de la accin racional. Una mejor descripcin de ello, sera que la conducta est orientada a metas conscientes y que los individuos escogen cursos de accin para alcanzar esas metas, bajo restricciones que determinan el conjunto de metas aceptables y el conjunto de medios disponibles. Son racionales justamente, porque bajo la informacin que disponen y las reglas existentes, toman decisiones teniendo en cuenta sus objetivos. Nada dice que estn perfectamente informados, sean egostas o matemticos hbiles.


20

gorrn- free rider-). Esta versin del neoinstitucionalismo permite introducir a

las instituciones como la respuesta a muchos de los interrogantes ms molestos

de las primeras versiones de la escuela de la eleccin pblica: cmo se alcanza

cierto equilibrio a nivel pblico partiendo de un conjunto de individuos racionales (y

egostas)? (ver por ejemplo: Shepsle, 1986).19

Una tercera versin proviene de lo que se denomina neoinstitucionalismo histrico.

Para esta corriente, el anlisis debe comenzar con las decisiones que se toman

tempranamente en la historia de toda poltica y de todo sistema de gobierno. Estas

decisiones iniciales determinan el rumbo o sendero y, con ello, el conjunto de

alternativas y decisiones posteriores (por ejemplo: Thelen y Steinmo, 1992; Hall,

1986; North, 1993). Las polticas dependen del rumbo o sendero (path-

dependence) y lo siguen en piloto automtico (por inercia) hasta que una fuerza

poltica lo suficientemente fuerte lo desva de l.

Una metfora muy citada en el campo de este neoinstitucionalismo es la de la

construccin del teclado de una mquina de escribir: por qu las letras no estn

ubicadas en orden alfabtico? La respuesta es que en determinado momento

histrico los teclados se construyeron de esta forma por necesidad de los

telgrafos y luego, por inercia, siguieron construyndose de esa forma, y por lo

tanto, se continu enseando a utilizarlos de esa manera. Cuando algunas

empresas trataron de innovar, no pudieron hacerlo con la suficiente fuerza como

para cambiar esa regla de ordenacin de las letras, que an hoy contina

utilizndose. De alguna forma, esta metfora expresa lo que el

neoinstitucionalismo histrico quiere significar, al proponer que cuando una regla

se instala con efectividad guiando la conducta humana, sta tiende a permanecer

en tanto una nueva configuracin de actores lo suficientemente poderosos no

logre cambiarla.

En el campo de las polticas pblicas esto implica que la instalacin de reglas,

tanto hacia los recursos humanos del programa como hacia los beneficiarios,

19 Ver ms adelante el apartado otra historia.





21

requiere de un diseo cuidadoso que debiera formar parte del diagnstico o

evaluacin ex.-ante de un programa, ya que una vez que una regla se convierte

inercialmente en rutina puede ser sumamente costoso cambiarla.

Una cuarta versin, muy extendida en el campo de la poltica comparada y muy

cercana en ciertos aspectos al viejo institucionalismo, es la que podemos describir

como emprica o neoinstitucionalismo del desempeo. Esta corriente argumenta

que la estructura de gobierno marca una diferencia en la manera en que se

procesan las polticas y en las decisiones que se toman (ver por ejemplo: Weaver

y Rockman, 1993; Valenzuela y Linz 1994; Lijphart, 1999). En cierta forma, esta

corriente ha ido emparentndose cada vez ms con la corriente de la eleccin

racional (por ejemplo, Tsebelis, 2002).

Existen adems otras dos versiones ms (que slo mencionaremos), al interior de

la ciencia poltica, que han marcado escuela: el neoinstitucionalismo internacional

y el social. El primero es fuerte en el campo de las relaciones internacionales,

mientras que el segundo es en cierta forma una respuesta al neoinstitucionalismo

emprico formal. El social hace hincapi en las mltiples instituciones formales e

informales que hacen a la estructuracin de relaciones entre estado y sociedad

(ver por ejemplo, Schmitter, 1974 y Rokkan, 1966)

VI. Otra Historia: Eleccin Pblica e Instituciones

Lo que grosso modo se denomina teora de la eleccin social se ocupa de los

mecanismos que permiten agregar el ordenamiento de preferencias individuales

en un ordenamiento de preferencia social o colectiva (recordemos la contradiccin

entre preferencias individuales y resultados sociales tratada en la primera parte de

la Gua dedicada a Eleccin Pblica). Dentro de este amplio espacio, un conjunto

de investigadores provenientes de la economa y la ciencia poltica, se valieron de

los desarrollos tericos provenientes de la microeconoma, pero llevados a un

contexto en donde la eleccin y la decisin de los individuos no se efectan en el

mercado econmico. En otras palabras, algunos autores extendieron los

conceptos y herramientas utilizados para explicar el comportamiento humano en








22

los mercados econmicos, estableciendo una analoga con lo que denominaron

como mercados polticos (o electorales en algunos casos). En los aos 60s, estos

autores se agruparon bajo la conduccin de James Buchanan y Gordon Tullock en

una asociacin denominada eleccin pblica (public choice) cuya publicacin

tom el nombre de Papers on Non-Market Decisin-Making20. Los progresos de

este programa de investigacin cientfica han sido notables.21

Algunos de estos progresos fueron comentados en la primera parte de la Gua

dedicada a Eleccin Pblica. Especialmente en dicha parte, nos dedicamos a

profundizar sobre los problemas de accin colectiva. Sin embargo, en relacin a

ello mencionamos tambin el problema denominado como el teorema de la

imposibilidad. Este hallazgo de esta perspectiva (de la Teora de Eleccin

Pblica), con gran influencia en la disciplina, sostiene, por medio de la aplicacin

de la lgica, que cuando existe un nmero elevado de participantes (ms de tres)

con preferencias consistentes que se enfrentan a tres o ms alternativas con el

objeto de alcanzar una eleccin colectiva, pueden producirse ciclos que hagan

intransitiva (incoherente) la eleccin del grupo (Arrow, 1951).22 En otras palabras,

cuando hay grupos compuestos por tres personas o ms (cada una poseedora de

una preferencia) no ser siempre posible arribar una decisin que garantice la

agregacin perfecta de las preferencias individuales (esto es, ser imposible

garantizar una decisin de equilibrio, que siempre impida sacrificar alguna de las

preferencias. La aclaracin cabe ser resaltada, porque lo que el teorema seala es

20 Recomiendo ampliamente ver Buchanan (2003): Public Choice: The Origins and Development of a Research Program. Disponible en http://www.gmu.edu/centers/publicchoice/pdf%20links/Booklet.pdf 21 Por lo general todos los miembros del public choice comparten los supuestos acerca de que la conducta de los individuos es orientada a fines. Ms all de eso, existen fuertes debates al interior del programa de investigacin acerca de la calidad de sus teoras, como por ejemplo el concepto mismo de racionalidad. 22 Este hallazgo es obviamente el teorema de Arrow. Formalmente, plantea que partiendo de preferencias transitivas, completas y reflexivas (racionales), bajo cualquier sistema de agregacin de preferencias que cumpla con unos mnimos criterios de justicia (Pareto optimalidad, transitividad, admisibilidad universal, independencia de las alternativas irrelevantes y el principio de no dictadura) es imposible arribar a resultados socialmente transitivos, esto es, coherentes; o en otras palabras, el resultado social ser intransitivo. El pesimismo de Arrow radica en que si el resultado social es coherente (transitivo) entonces ello implica lgicamente que algn criterio de justicia ha sido violado. El teorema plantea de este modo la existencia de un fuerte trade-off entre la racionalidad social y la concentracin del poder.








23

que no es posible garantizar el resultado social transitivo o coherente, y no que

siempre se produzcan resultados sociales inconsistentes).

Estos resultados, tambin conocidos como paradoja de Condorcet,23 implican que

cualquier decisin puede ser derrotada por otra alternativa de modo tal que no es

posible alcanzar un resultado social que est en equilibrio (i.e. que sea preferido a

cualquier otra alternativa) y evitar que las decisiones no se sucedan de manera

interminable (esto es, no es posible evitar que las decisiones sean inestables.

Pensemos que una de las grandes preguntas que intenta responder la Ciencia

Poltica es aquella relacionada con el problema del orden y la estabilidad. Cmo

lograr orden? Cmo garantizar el buen gobierno? Cmo hacerlo con los

menores costos? Cmo garantizar el orden y al mismo tiempo promover la

participacin ciudadana? Estas son algunas de las tantas preguntas que se

intentas responder).

La coherencia y precisin de los resultados alcanzados por este programa de

investigacin prosigui con el desarrollo de una agenda en torno a estos asuntos.

Un intento de dar cuenta acerca de cundo se puede eludir la paradoja, ha sido la

bsqueda de atenuar algunas de las condiciones de justicia establecidas por

Arrow.

Los resultados expuestos tienen un correlato instantneo en poltica, a saber: al

crecer el nmero de actores o individuos involucrados en el proceso de toma de

decisin, y de contar todas y cada una de las preferencias de los involucrados, es

imposible garantizar que las decisiones de grupo sean estables. De este modo, de existir estabilidad, sta no ser producto de las preferencias individuales sino que se deber a alguna de las siguientes opciones: a) existe un actor que manipula el proceso de agregacin de preferencias (polticas); b) existe

23 Formalmente, la famosa paradoja consiste en que de preferencias individuales transitivas del tipo a > b > c, se arriba a resultados colectivos intransitivos del tipo a > b > c > a. El resultado se produce con mayor frecuencia bajo la regla de la mayora, y por tal razn puede prestarse a confusin que es la regla de la mayora la que lo produce. No obstante, la intransitividad es una posibilidad con una probabilidad determinada dependiendo del nmero de votantes y del nmero de alternativas. Para una ampliacin ver Riker (1982) y Shepsle y Bonchek (1997).





24

un dictador cuya preferencia determina la preferencia social del resto, o c) la decisin es inducida por los mecanismos de agregacin de las preferencias, es decir, por las reglas institucionales.

Descontando que en una democracia exista por definicin un dictador, las reglas

de decisin colectiva (por ejemplo regla de unanimidad, de mayora absoluta,

relativa, segunda vuelta, etc.) por las cuales se agregan las preferencias

individuales (se arriban a resultados colectivos, por ejemplo, los resultados

electorales) pueden lograr que algn resultado sea alcanzado, produciendo de

este modo un equilibrio inducido por la estructura (Shepsle, 1986).24 De este

modo, si se alcanza alguna decisin estable sta no ser un producto directo de la

suma de las preferencias de los individuos, sino del especfico arreglo institucional

que conduzca a la toma de decisin. Esta estabilidad lejos de ser producida

exclusivamente por las preferencias individuales, es resultado de la induccin

institucional.

No obstante, hoy nos enfrentamos al problema del sacrificio que todo proceso de

toma de decisin tiene que pagar entre tomar las decisiones efectiva y eficazmente (rpidamente y a costos que no sobrepasen los beneficios, sobre todo cuando el contexto as lo requiere por necesidad y urgencia) y la probabilidad de que los beneficios producidos por la decisin generen costos para quienes no participan o son excluidos del proceso de toma de decisin. De este modo existe un fuerte trade-off o un sacrificio entre estos dos

24 Existe la posibilidad de alcanzar un equilibrio a partir de las preferencias individuales sin que medien artefactos institucionales. Por ejemplo, si quienes deciden tienen un ordenamiento de preferencias unimodales o de un solo pico (single-picked), entonces se puede garantizar un resultado social en equilibrio: aquella alternativa que coincide con la posicin del votante mediano. Esta propiedad es desarrollada en el conocido teorema del votante mediano y se la debemos a Duncan Black (1948). Lo mismo podra suceder en situaciones multidimensionales, en las cuales una especfica distribucin de los jugadores (con el mismo jugador o votante mediano en todas las dimensiones y una distribucin de los dems votantes radialmente simtrica) conduce a que la alternativa que coincide con el votante mediano en todas las dimensiones tenga la propiedad de ser el resultado social o colectivo en equilibrio (Plott, 1967); esto es, que sea preferido a todas las dems alternativas. Lo cierto es que esas situaciones son excesivamente raras y un mnimo cambio en las preferencias de alguno de los jugadores puede romper el equilibrio e introducir inestabilidad, ciclos y caos (Mckelvey, 1976). De este modo, si se alcanza alguna decisin no ser producto de las preferencias de los individuos sino de la manipulacin de la agenda o de un claro dictador; o bien, lo que nos interesa a nosotros, de las reglas para tomar la decisin.


25

tipos de costos acarreados por cualquier proceso de toma de decisin relacionado

con problemas pblicos o colectivos.

En primer lugar, los costos que genera el proceso de toma de decisin (D), tales como el tiempo para alcanzar el acuerdo, el debate y la deliberacin que dilatan la

misma decisin hasta el extremo de ponerla en peligro (es decir no tomarla, o

tomarla fuera de tiempo) se incrementan en la medida en que ms actores o

participantes se necesitan para tomar una decisin. En segundo lugar, las

externalidades o la probabilidad de infringirle costos a quienes no estn incluidos en el proceso de toma de decisin (E), disminuyen en la medida que aumenta el

nmero de actores incluidos en la toma de decisin y tienden a ser muy altos

cuanto menor es el nmero de actores decisores (Buchanan y Tullock, 1962: 90-

145).

Brevemente, cuando un slo actor toma las decisiones E alcanza el mximo

mientras que D se mantienen en el mnimo; ste sera el caso de una dictadura.25

En el otro extremo, cuando todos son necesarios para la toma de decisin, los

valores de E son mnimos, pero al mismo tiempo, los de D se incrementan al

mximo, debido a la necesidad de unanimidad para poder adoptar una decisin.26

En trminos generales, los costos totales de toda decisin pblica son iguales a la

suma de los dos tipos de costos:

C = D (costos de decisin) + E (costos infringidos a los excluidos)

25 Entiendo, de nuevo, por dictadura a aquella situacin en la que un individuo determina la ordenacin de la preferencia social. Esto puede ser tanto un dictador, en el marco de un rgimen autoritario, en el sentido usual del trmino, o bien un controlador monoplico de la decisin, tal y como puede ocurrir en el marco de un rgimen de partido hegemnico o en una democracia con un ganador toma todo. La diferencia central entre un tomador monoplico de decisin en un sistema democrtico y un dictador, reside en que el primero es elegido mientras que el segundo no lo es. 26 Existe una diferencia sustantiva entre la unanimidad en una democracia directa y la unanimidad en una representativa. Evidentemente, en la primera situacin las E son nulas, pero los D alcanzan niveles prohibitivos. En las democracias representativas la unanimidad conducira a altos niveles de D y a bajos niveles de E, pero en ambos casos ms modestos que en la situacin de democracia directa. Por ello, Buchanan y Tullock (1962), encuentran la democracia representativa como un punto optimo entre dictadura y democracia directa. Algo hay al respecto en el argumento de Brennan y Hamlin (2000) acerca de la representacin como best choice.

26

As una decisin ser ms eficiente en la medida que se minimice la suma de los

costos implicados. La simple reduccin de D puede hacer ms eficaz la decisin

pero ello no comporta mayor eficiencia, producto del aumento de E. Como se

puede apreciar grficamente, existe un punto de optimalidad tericamente

determinable (K/N) en donde se minimiza el costo total (D+E) de la decisin

pblica.

Esta contradiccin entre la necesidad de efectividad y eficiencia de una decisin y

la demanda de participacin de los implicados en dicha decisin, es un problema

de primer orden en el campo de las polticas pblicas. Por ejemplo, se sabe que

muchos programas han logrado muy buenos resultados promoviendo la

participacin de los beneficiarios incluyndolos en el proceso de diseo,

implementacin y evaluacin, en el sentido de lograr altos grados de adhesin y

compromiso de los beneficiarios en el funcionamiento de un programa. Sin

embargo, tambin se conoce que en muchos casos ello ha implicado costos

considerables en trminos del tiempo implicado en la toma de decisiones, lo que

ha derivado en un desaprovechamiento oportuno de recursos (materiales y

polticos).

Retomando el esquema de paradoja planteado prrafos arriba, decamos que una

decisin ser ms eficiente en la medida que se minimice la suma de los costos

implicados. La simple reduccin de D (costos de decisin, medidos en tiempo o

parlisis decisional) puede hacer ms eficaz la decisin pero ello no comporta

mayor eficiencia, producto del aumento de E (costos de no incluir a todos). Sin

embargo, como siempre, podemos argumentar que no es necesario plantearnos

las cosas de manera dicotmica. Como se puede apreciar grficamente (abajo),

existe un punto ptimo (tericamente determinable que denominaremos K/N) en

donde se minimiza el costo total (D+E) de la decisin pblica. En otras palabras,

podemos plantear que podra existir un punto de equilibrio en el cual incluir a la

mayor cantidad posible de actores (E) sin perjudicar los costos de decisin (D) y,

simultneamente, mejorar lo ms posible los costos de decisin (D) (perder el


27

menor tiempo posible) sin perjudicar la representacin ms amplia posible de los

actores involucrados en la decisin (E).

Grfico 1: Costos esperados en la toma de decisiones

Los autores han observado que las reglas (las instituciones) pueden ser muy tiles

para guiar a los actores hacia el mencionado punto ptimo entre ejecutividad y

representacin. Por ejemplo, en determinados regmenes polticos la regla de

representacin proporcional ha funcionado permitiendo la inclusin de diversas

minoras a los procesos de decisin, sin perjudicar la ejecutividad de las

decisiones. Para otros regmenes polticos, en cambio, se ha argumentado que

esta regla generara desequilibrios en el sistema poltico, ya que derivara en un

entorpecimiento y en una parlisis decisional que no permitira las reformas

necesarias. El debate es lgido y an no est cerrado. El siguiente punto abunda

sobre este tema para el caso de Amrica Latina.

Sin embargo, antes de pasar a este caso, debemos mencionar que un debate

anlogo se presenta en el campo de las polticas pblicas. Este debate se

presenta especialmente en torno a las demandas y crticas relacionadas con el

nivel de participacin de los beneficiarios. Deben ser los beneficiarios


28

considerados como clientes de un servicio? Deben considerarse, en ese caso,

los funcionarios como responsables de otorgar un servicio rpido y efectivo

tomando decisiones expeditivas y eficientes? o deben, ms bien, privilegiar

procesos de participacin ciudadana que garanticen la representacin de los

intereses y demandas de todos, aunque ello perjudique la efectividad de dicho

servicio? Privilegiamos la resolucin efectiva y rpida de los problemas pblicos

o privilegiamos la escucha de las demandas de todos los sectores sociales frente

a dicho problema? Es posible encontrar un punto de equilibrio entre uno y otro

problema?

Qu reglas nos ayudaran a alcanzar ese punto y evitar los conflictos y costos de

un desequilibrio? Dejamos que esas reglas estimulen la participacin en el

diseo del programa o slo en la evaluacin? Esta participacin requerir

unanimidad en los acuerdos, o solicitaremos decisiones tomadas por la regla de

mayora, o garantizaremos la representacin proporcional de los distintos grupos

involucrados en un programa? Estableceremos un mnimo o un mximo de

beneficiarios para la participacin? Slo les requeriremos una participacin

consultiva o les pediremos una participacin activa a cambio de los beneficios que

recibirn? Si hay grupos en desventaja (por ejemplo mujeres o etnias

desfavorecidas que son discriminados de los procesos de decisin) las reglas del

programa establecern cuotas de estos grupos para que participen en las

decisiones (sean consultivas o decisivas)?

Estas son algunas de las tantas preguntas que un funcionario, un tcnico o un

poltico, esto es, un decisor en polticas pblicas enfrenta en algn momento de

las fases de un programa y en algn momento de su carrera (seguramente

ustedes pueden relacionar varios ejemplos de su propia experiencia con las

preguntas derivadas de la disyuntiva entre lo que denominamos como D y E). En

la primera parte de la Gua de la Materia: El Ciclo de las Polticas Pblicas vieron

cmo este tipo de problema se ve reflejado en las discusiones en torno de los

enfoques de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba (bottom-

up) relacionados con la implementacin, y en la existencia de diferentes tipos de

29

evaluacin, entre los que se encuentra la evaluacin participativa y la evaluacin

para el empoderamiento de algunos grupos sociales (mujeres, etnias, etc.).

VII. Los problemas de la decisin en Amrica Latina

En todos los gobiernos existen restricciones a la maximizacin de sus potenciales

virtudes; en otras palabras, la realizacin de un bien poltico muchas veces no se

alcanza sin sacrificar otro bien poltico igualmente valorado. Como especificamos

en el apartado anterior, estas restricciones estn dadas por la existencia de un

fuerte trade-off entre el proceso de toma de decisin y el proceso de

representacin de las preferencias de los individuos.27 Por ejemplo, los regmenes

autoritarios (y en el extremo, las dictaduras28) suelen mostrar como virtud la

efectividad y rapidez en la toma de decisiones, pero la experiencia histrica indica

que son absolutamente ineficientes en la representacin de las preferencias de los

ciudadanos, lo que deriva en una vulnerabilidad frente a los conflictos y el

aumento de la complejidad de la sociedad (esto es, el aumento y diversidad de

grupos sociales con diferentes preferencias) (Przeworski, et al. 1999 y Boix, 2002).

Por otra parte, los regmenes democrticos presentan como virtud el acento

puesto en la representacin de las preferencias, pero la historia reciente parece

sugerir que quizs lo hagan sacrificando algn grado de efectividad en la decisin

(lo que muchas veces aparece como una demanda de mayor ejecutividad por

parte de la ciudadana frente a los problemas sentidos como crticos seguridad,

pobreza, reformas estructurales, corrupcin, etc.). Esta, se dice, es la principal

ventaja de los sistemas de divisin de poderes y de frenos y contrapesos.29 Las

formas de gobierno presidencial dividen el poder entre el presidente y el congreso, 27 Estoy haciendo alusin al proceso de agregacin de preferencias individuales en decisiones colectivas, ya tratados en el bloque de eleccin pblica. 28 Entiendo por dictadura aqul rgimen poltico en el cual un individuo dicta la preferencia social. En los regmenes autoritarios no siempre la preferencia social es dictada por un solo individuo. En muchos casos suele ser dictada por un pequeo grupo de individuos que controla el poder y que no son elegidos por los ciudadanos, pero que tienen preferencias heterogneas. 29 La nocin de divisin de poderes procede de Europa, y tiene su expresin en el clsico de Montesquieu. La idea es asignar a cada poder diferentes funciones, tales como legislar, juzgar y ejecutar. La nocin de frenos y contrapesos es americana, y queda establecida en los textos de los federalistas. En esta versin, los diferentes poderes no tienen funciones diferentes, sino repartidas para vigilar y contrapesar el poder de unos a otros. Para una ampliacin de cul tradicin ha influido en el constitucionalismo latinoamericano, consltese Aguilar Rivera (2000).



30

mientras que las formas de gobierno parlamentario atan el destino del gabinete

ejecutivo al del parlamento.30

Como es bien conocido, suele juzgarse al gobierno por la capacidad que tenga de

tomar decisiones y, por supuesto, de que estas sean atinadas; esto es, de ejecutar

su agenda y alcanzar resultados que sean socialmente satisfactorios. Este no es

un problema menor en nuestros pases. Por ejemplo, en las diversas versiones de

la encuesta Latinobarmetro se observa que a muchas personas no le importara

que un gobierno no democrtico llegara al poder, si pudiera resolver los problemas

econmicos. Tanto en Argentina (46%), Brasil (54%), Chile (45%) y Mxico (67%)

el porcentaje de personas que estaran de acuerdo con ello es muy elevado, a

pesar de la profesin de apoyo a la democracia (Latinobarmetro, 2004).31 Para

algunos, este es un problema pura y exclusivamente relativo a la capacidad y

condiciones del cuadro de gobierno, es decir un problema del personal poltico y

su comportamiento. Para otros, esto puede ser resuelto con cambios en las

instituciones, es decir que el problema no radica en la conducta o las capacidades

morales o polticas de los polticos, sino en las reglas que conducen el proceso de

toma de decisiones. Despus de haber ledo esta gua, y haber analizado en

profundidad los textos obligatorios, me gustara concluir con una provocacin: a

usted qu le parece?

30 De aqu surge la polmica iniciada por Linz (1994) en torno a los peligros del presidencialismo. Cabe distinguir el trmino congreso del de poder legislativo, en virtud de que algunos presidentes en algunos pases tienen el poder de legislar pro activamente mediante decretos o de hacerlo reactivamente, mediante el poder de veto. De ah que en los sistemas presidenciales el nombre para la asamblea sea el de congreso, y para los sistemas parlamentarios el de parlamento, en virtud de su soberana para elegir al ejecutivo (Shugart y Carey, 1992). Para una ampliacin consltese Mainwaring y Shugart (1997) y Morgenstern y Nacif (2002). 31 En una muestra ms grande que incluye a todos los pases latinoamericanos el apoyo promedio a la democracia en el 2004 es del 53%. Evidentemente la dispersin es amplia, e incluye niveles muy por encima del promedio como en Uruguay (78%) y muy bajos como en Guatemala (35%).


31

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TEP Neoinstitucionalismo 2da Parte

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