Tendencias de las finanzas pblicas en Amrica Latina y el Caribe

Se deterioran los saldos pblicos, pero la deuda pblica se mantiene estableEn un entorno de desaceleracin de la actividad, los pases de Amrica Latina han mantenido en general una poltica fiscal moderadamente contracclica, a travs de la flexibilizacin de las metas fiscales como principal medio.Por supuesto, un mayor endeudamiento en aquellos pases que presentan espacios fiscales disponibles tendra sentido como instrumento para aplicar polticas contracclicas temporales, especialmente de inversin pblica, siempre que el acceso al financiamiento se mantenga a tasas de inters compatibles con las perspectivas de crecimiento de mediano plazo de las economas.

Los ingresos fiscales continan aumentando, especialmente aquellos provenientes del impuesto sobre la renta Las reformas tributarias recientes han fortalecido el impuesto sobre la renta

En las polticas tributarias y de subsidios se est considerando, progresivamente, la proteccin del medio ambienteLas externalidades representan un problema de decisiones privadas en que no se toman en consideracin los efectos que producen sobre terceros. Esto hace necesario algn tipo de intervencin pblica para lograr que los agentes que generan externalidades negativas, como la contaminacin u otras, ajusten su comportamiento para beneficio de la sociedad. A travs de la imposicin de un gravamen especfico de acuerdo con el dao ocasionado, se busca que los agentes causantes de la externalidad se orienten racionalmente a minimizar el pago de estos tributos reduciendo aquellos efectos derivados de su produccin o su consumo por los que son especialmente gravados.1. La poltica tributaria es un instrumento adecuado para la poltica ambiental, pero con limitaciones tambin existen una serie de mecanismos basados en las leyes de mercado, entre los cuales, adems de los impuestos ambientales, se incluyen subsidios para la disminucin de emisiones de gases contaminantes, cuotas de contaminacin otorgadas por el Estado y permisos de contaminacin transferibles entre agentes privados.Adems, los impuestos ambientales no solo permiten inducir una reduccin de la contaminacin producida, sino que tambin tienen el potencial de aportar ingresos tributarios adicionales al Estado. A su vez, estos recursos pueden ser utilizados para reducir otros impuestos distorsivos del sistema tributario, como aquellos que recaen sobre los salarios o sobre la inversin. Por este motivo, varios autores (Oates, 1995a; Goulder, 1995) han destacado que los impuestos ambientales pueden generar lo que se ha denominado un doble dividendo, un medio ambiente ms limpio y un sistema tributario ms eficiente, en la medida en que permitan el reemplazo, en la base tributaria total, del capital y el ingreso laboral a costa del consumo y produccin de bienes contaminantes. de una posible prdida de competitividad (OCDE, 2006). Por un lado, cuando la introduccin de un gravamen de este tipo aumenta los costos de produccin interna de bienes transables en el mercado internacional, las empresas tienden a reducir su nivel de produccin, lo que se traducira en prdida de empleos y otros ajustes econmicos. Por otro lado, cuando la introduccin de un impuesto ambiental efectivamente reduce las ganancias de algunos sectores industriales, el resultado ser ineficiente en materia de proteccin del medio ambiente ya sea que los productores se relocalicen en lugares donde no se apliquen estos instrumentos o que los consumidores opten por adquirir ms productos provenientes de jurisdicciones donde no se apliquen tributos ambientales similares. Los riesgos que, en ese sentido, implica la utilizacin de impuestos ambientales de manera unilateral en un determinado contexto regional o continental conducen inexorablemente a plantear la importancia que adquiere la cuestin de la coordinacin de estas polticas tributarias relacionadas con el medio ambiente.2. Es necesaria una coordinacin interregional en la poltica tributaria ambientalsurge como fundamental la necesidad de coordinar las acciones y decisiones de poltica entre los diferentes niveles de gobierno en funcin de las ventajas relativas que podra mostrar cada uno en las distintas dimensiones que comprende la poltica de proteccin del medio ambiente3. La incidencia distributiva de los impuestos y subsidios a los combustibles es acotada puede concluirse que el carcter generalmente regresivo de los impuestos a los combustibles es bastante acotado y que su influencia sobre la distribucin del ingreso es mnima, por lo que los aspectos distributivos no deberan constituir un factor que impida la adopcin de polticas destinadas a combatir los problemas de contaminacin ambiental, en la medida en que se tomen en consideracin las condiciones iniciales existentes.

Los subsidios a los combustibles plantean problemas recurrentesGeneralmente, dada la magnitud que suelen adquirir, estos subsidios representan un elevado costo fiscal para el Estado, ya sea por el aumento del gasto pblico o por la disminucin de los recursos disponibles (de acuerdo con el esquema de financiamiento de las empresas petroleras pblicas o de empresas privadas subvencionadas). Indudablemente, el principal desafo frente a los subsidios a los combustibles consiste en la compleja y dificultosa tarea que implica su reduccin, eliminacin o reemplazo por otros instrumentos de poltica que permitan obtener los mismos resultados. En varios pases de la regin la calidad institucional es an insuficiente, lo que aumenta la influencia de determinados grupos de presin y la resistencia a la remocin de estos beneficios.

II. La incidencia redistributiva de la accin fiscalMtodos de estimacin de la incidencia de los principales impuestos: En el caso del impuesto a la renta personal hay amplio acuerdo en los trabajos analizados para atribuirlo a la persona fsica gravada, mientras que los impuestos indirectos, como el IVA y los impuestos selectivos al consumo, son soportados por el consumidor final.Estimaciones recientes de la incidencia del impuesto sobre la renta y del IVA en los pases de Amrica LatinaEn otras palabras, la accin de la poltica tributaria no logra mejorar la distribucin del ingreso de manera relevante en la regin.Determinantes de la distribucin del ingreso disponible y la incidencia del gasto pblicoSi bien este tipo de clculos son relevantes para identificar el impacto directo de la accin fiscal, la provisin de bienes pblicos tiene tambin efectos indirectos y de ms largo plazo, pues las polticas que inciden en la productividad de los ms pobres tienen grandes retornos en materia de equidad distributiva. Los gastos pblicos en educacin, salud, seguridad ciudadana, infraestructura, transporte pblico e inclusin social, entre otros, benefician ms que proporcionalmente a los ms pobres, al insertarlos a la fuerza laboral en mejores condiciones.

III. Calidad y transparencia del gasto pblicoMediciones de calidad: los casos de salud y educacin: Sin embargo los recursos y espacios fiscales son limitados y en varios casos estn sujetos a la volatilidad de los precios de los productos bsicos y al ciclo de la actividad econmica, por lo que resulta importante evaluar el margen que tienen los pases para aumentar la eficiencia del gasto pblico social y proteger as a la poblacin ms vulnerable.

1. El gasto en salud: evolucin, situacin actual y algunos indicadores de resultado2. La evolucin del gasto en educacin y su relacin con indicadores de resultadoEn general, los pases con mayores gastos en educacin tambin son los que ms gastan en salud. Por otra parte, en la mayor parte de la regin el presupuesto pblico para educacin es ms elevado que para salud.3. La evidencia emprica sobre la eficiencia del gastoEl concepto de eficiencia puede orientarse a resultados y productos (output) o a insumos (input). La eficiencia de los insumos est relacionada con el uso de una cantidad mnima de estos para producir un determinado producto o resultado, mientras que la eficiencia del resultado o de la produccin se refiere a la cantidad mxima de producto que se puede obtener con una cantidad dada de insumos.

Educacin: En resumen, los anlisis de frontera de las investigaciones disponibles sugieren que los pases de Amrica Latina y el Caribe estn operando con notable ineficiencia en la provisin de servicios de educacin, aun teniendo en cuenta las diferencias socioeconmicas. Es decir, los pases de la regin podran obtener los mismos resultados con menos recursos o podran conseguir mejores logros educativos con la misma cantidad de recursos si fuesen ms eficientes. Eficiencia Sector pblico: De acuerdo con las estimaciones de la frontera de eficiencia, los pases de la muestra podran utilizar en promedio un 40% menos de los recursos empleados para alcanzar el mismo resultado o, alternativamente, las cantidades producidas podran incrementarse un 19% con el mismo nivel de insumos si fueran eficientes. Por ltimo estos autores efectan un anlisis economtrico que sugiere que con una mayor transparencia, ms control de la corrupcin y una mejor calidad de las regulaciones y de los derechos de propiedad mejoraran los ndices de eficiencia

Eficiencia de los gobiernos subnacionales: En resumen, en los estudios a nivel subnacional se estiman ndices de eficiencia cercanos al 60%, por lo que se podra alcanzar la misma provisin de bienes y servicios municipales con un 40% menos de recursos. Adems se concluye que, en general, las transferencias condicionadas desde los niveles centrales de gobierno hacia los subnacionales disminuyen la eficiencia del gasto municipal, mientras que la autonoma financiera de los municipios tiende a producir un efecto positivo sobre la eficiencia.A partir del anlisis de la evidencia emprica es posible afirmar que, a pesar de la menor disponibilidad de recursos y de las condiciones socioeconmicas, Amrica Latina y el Caribe cuenta con margen para mejorar la calidad y cantidad de los servicios de salud con los recursos actuales. Adems, los pases de la regin estaran operando con considerable ineficiencia en educacin, aun cuando se tienen en cuenta las diferencias socioeconmicas.Por ltimo, los anlisis de eficiencia a nivel subnacional permiten identificar municipios que pueden ser tomados como referencia por los que son menos eficientes o tienen problemas de gestin, lo que a la vez muestra que hay espacio para mejorar la provisin de bienes y servicios municipales con el nivel actual de recursos. Adems, con este tipo de anlisis es posible detectar las causas de las ineficiencias en cada uno de los gobiernos subnacionales, para as formular acciones tendientes a fortalecer las capacidades municipales, aumentar la eficiencia del gasto y mejorar el bienestar de las comunidades locales.

Calidad del gasto pblico y reformas institucionalesEl anlisis de la calidad del gasto pblico requiere de una mirada amplia de las finanzas pblicas, lo que implica que debe hacerse atendiendo a una triple funcin: su contribucin a los objetivos de poltica econmica, su eficiencia asignativa y su eficiencia y eficacia operativas. La mejora de la calidad pblica a mediano y largo plazo requiere, adems de un refinamiento de los instrumentos de poltica fiscal, una consolidacin de los procesos, sistemas e instituciones que materializan ese gasto en polticas y programas pblicos que, en ltima instancia, son los bienes y servicios que se brindan a los usuarios y permiten cumplir los objetivos de poltica.Los arreglos institucionales son determinantes en lo que se puede definir como una poltica de gasto, que establece los niveles, la composicin y la estructura en funcin de los objetivos de desarrollo.En trminos generales las iniciativas de mejoramiento de la calidad del gasto pblico estn asociadas tanto a aspectos de poltica fiscal como de gestin pblica. Existe consenso en que ambas dimensiones deben abordarse de manera complementaria para adoptar cualquier decisin de reforma o iniciativa de poltica orientada a optimizar la contribucin del gasto al crecimiento, el empleo y la igualdad.

Innovaciones presupuestariasEn los ltimos aos los pases de la regin han incorporado un conjunto de innovaciones presupuestarias para avanzar hacia una mayor eficiencia y eficacia del gasto pblico. Entre estas figuran las reglas fiscales, los marcos de gasto de mediano plazo, los presupuestos plurianuales y el conjunto de instrumentos asociados a lo que se ha denominado presupuesto orientado a resultados.Como parte de las reformas presupuestarias, se han aprobado leyes de administracin financiera y de responsabilidad fiscal, entre otros cuerpos normativos. Estas reformas contienen en su mayora arreglos institucionales con que se trata de vincular la informacin sobre los resultados de la gestin con las etapas del proceso presupuestario. Pero, ms all de la normativa, el logro de un presupuesto ms informado y transparente supone una profunda reforma de prcticas y procedimientos, pues es preciso: Contar con mecanismos claros y simples de definicin de prioridades de poltica pblica para establecerlas explcitamente en un plan que sea referente de los objetivos estratgicos del gobierno, y en particular de los ministerios o dependencias a cargo de implementar las polticas establecidas desde la presidencia. Contar con sistemas de recursos humanos que garanticen la generacin de incentivos para un desempeo responsable. Contar con sistemas de compras y contrataciones que garanticen la transparencia, confiabilidad y agilidad de las transacciones.. Desarrollar sistemas de monitoreo y evaluacin de polticas y programas pblicos vinculados a la planificacin y el presupuesto. Compartir responsabilidades entre organismos gubernamentales cuando los objetivos son transversales.La calidad del gasto pblico depender de la capacidad de integrar este conjunto deinstrumentos, en la medida en que cada uno de estos tiene un papel que desempear, ya sea en la definicin de prioridades de gasto o en la determinacin de los niveles adecuados para el logro de la eficiencia y eficacia deseadas.

Desde esta perspectiva un presupuesto informado por desempeo (PID) se define comola utilizacin de la informacin de desempeo por cada uno de los actores clave del proceso presupuestario. El principal objetivo del PID es mejorar la calidad del gasto pblico a travs de una asignacin de recursos coherente con los objetivos de poltica, lo que permite una mayor eficiencia en el uso de esos recursos. Un objetivo intermedio del PID es poner la informacin sobre desempeo a disposicin de los encargados de la toma de decisiones, posibilitando as la conexin entre la planificacin y la accin directiva. Esto permite fundamentar de mejor manera las decisiones sobre medidas de desempeo y otras fuentes de informacin. Los datos de desempeo en el proceso de presupuestario deberan ser generados por sistemas de informacin fidedignos que apoyen las cuatro fases del presupuesto: formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin-auditora.

Sistemas de monitoreo y evaluacin de resultadosLa planificacin estratgica o la capacidad de definir prioridades y estrategias gubernamentales no es un problema tcnico, sino netamente poltico. En el anlisis de los vnculos entre la medicin del gasto pblico y la elaboracin del presupuesto es clave disear y mantener un sistema de evaluacin que proporcione la informacin necesaria acerca de la relevancia, efectividad y eficiencia de (futuras) polticas con el fin de poder priorizar los gastos pblicos en la elaboracin del presupuesto. De ah la importancia de considerar que los objetivos que se definen en los planes y que establecen esas prioridades puedan articularse con el ciclo presupuestario mediante un mecanismo gil, claro y transparente.Una de las caractersticas de estos planes es que en ellos se intenta vincular la informacin sobre las metas con el presupuesto anual. Para lograrlo es necesario que se cumplan algunos prerrequisitos: objetivos estratgicos gubernamentales claramente definidos y medibles, asignacin de responsabilidades institucionales para el cumplimiento de esos objetivos, una perspectiva presupuestaria plurianual para el financiamiento de las prioridades establecidas, y el establecimiento de programas presupuestarios con la identificacin de una cadena de valor pblico que pueda expresarse en resultados, productos y procesos.Un requisito fundamental para que se implementen las prioridades de poltica de manera eficaz implica alcanzar altos niveles de coordinacin intergubernamental entre los diferentes ministerios responsables del cumplimiento de los objetivos de desarrollo presentes en los planes.

Hacia una mayor transparencia del gasto pblicoNo cabe duda de que las mejoras necesarias en la calidad de las polticas de gasto pblico pasan por una mayor transparencia. En el mbito fiscal este atributo facilita la obtencin de informacin clara y precisa sobre la actuacin pblica, lo que aumenta la capacidad de comprensin, vigilancia e incidencia de la ciudadana en la poltica pblicaLa transparencia y la rendicin de cuentas son complementarias.

Por transparencia fiscal se entiende el acceso del pblico a informacin completa y confiable sobre las actividades pasadas, presentes y futuras del gobierno, pero tambin sobre los posibles riesgos para las perspectivas fiscales que permitan la adopcin de medidas de poltica oportunas5. En este sentido, la informacin que se presenta sobre la actividad fiscal y los objetivos del gobierno debe ser completa, de modo que facilite el anlisis de las polticas pblicas y promueva la rendicin de cuentas.