Temas 13 La Gestic3b3n Por Resultados Ley 1178

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  • LA GESTIN POR

    RESULTADOS

    LEY 1178 (MODELO GERENCIAL?)

    A partir de 1980 la situacin econmica se vuelve cada vez ms difcil. Sin que la Administracin Pblica haya alcanzado la evolucin necesaria para atender los

    requerimientos del nuevo Estado, se lleg al "crecimiento desmesurado del nmero de

    instituciones pblicas y de la masa de empleados", "cuya nica justificacin era el magro

    bienestar social emergente ..... del empleo pblico. Vctor Paz Estenssoro

    CONTENIDO

    1. Diagnsticos de los Sistemas de Administracin y Control Gubernamentales, dcada del 80

    2. El modelo de gestin pblica por resultados. La Ley 1178 3. Caractersticas de la Ley 1178 4. Las Responsabilidades Institucionales 5. Finalidades y mbito de aplicacin de la Ley 1178 6. Sistemas de Administracin Gubernamental 6.1 Los Sistemas Nacionales 6.2 Los Sistemas de administracin y control gubernamentales a) Sistema de programacin de operaciones

    b) Sistema de organizacin administrativa

    c) Sistema de presupuesto

    CAPTULO 13

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 522

    d) Sistema de administracin de personal

    e) Sistema de administracin de bienes y servicios

    f) Sistema de tesorera y crdito publico

    g) Sistema de contabilidad integrada

    h) Sistema de control gubernamental

    7. Responsabilidad por la funcin pblica 7.1 Nuevo enfoque de la responsabilidad 7.2 Aspectos generales sobre la responsabilidad por la funcin pblica en la Ley 1178 7.3 Clases de responsabilidad

    b) Responsabilidad administrativa c) Responsabilidad ejecutiva d) Responsabilidad civil e) Responsabilidad penal f) Responsabilidad de los profesionales

    8. Estrategias de implantacin de la Ley 1178 9. Qu es y qu no es la Ley 1178?

    Los participantes al finalizar de estudiar el mdulo podrn:

    Explicar las razones tcnicas por las cuales se disearon los sistemas de administracin control gubernamentales.

    Describir la naturaleza del modelo de gestin que plantea la Ley 1178. Diferenciar y explicar las finalidades y mbito de aplicacin de la ley 1178. Conceptualizar y explicar los procesos fundamentales de los sistemas de

    administracin y control sealados en la Ley 1178.

    Establecer la relacin de los Sistemas Nacionales y los sistemas de administracin.

    Diferenciar la naturaleza y tipos de responsabilidad por la funcin pblica Sealar las estrategias para la implantacin de la Ley 1178 Describir las fortalezas y debilidades de la Ley 1178

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 523

    INTRODUCCIN

    Ms all de explicaciones econmicas o ideolgicas, sin duda que la obsolescencia de los mecanismos de administracin instaurados en los aos 20 tuvo gran responsabilidad

    en el agotamiento del Estatismo Boliviano como modelo de desarrollo econmico y

    social as como buena parte de responsabilidad en la crisis hiperinflacionaria. Por tal

    razn, a partir de 1985 la superacin de la bancarrota estatal no se limit a una nueva

    poltica econmica de estabilizacin sino que incluy, con sobrada fundamentacin, una

    oportunidad para cambiar las bases mismas de los sistemas de administracin y control

    del Sector Pblico Boliviano.

    La misiva del Dr. Vctor Paz Estenssoro al Congreso Nacional, en ocasin de la remisin

    del proyecto de Ley SAFCO, sin lugar a dudas que es un excelente testimonio de la

    importancia de su aprobacin y de las caractersticas de sta. A continuacin el texto in

    extenso de la misma:

    La Paz, 13 de diciembre de 1988 S.A.P. 1840/88

    Al H. Seor

    Dr. Julio Garrett Aylln

    Presidente del H. Congreso Nacional

    Presente.-

    Honorable Seor Presidente:

    Por su intermedio remito a consideracin del H. Congreso Nacional, el

    Proyecto de Ley de Administracin y Control Gubernamentales que sustituir un

    mandato para lograr la eficacia de la Administracin Pblica al dotarle de

    preceptos esenciales para programar, organizar y efectuar de forma integrada la

    captacin y el uso de los recursos, as como de un sistema tcnico de control que

    contribuya a mejorar un proceso administrativo basado en la asuncin plena de las

    responsabilidades inherentes a la funcin pblica.

    El Poder Ejecutivo considera que el futuro de la Nacin est ntimamente

    vinculado a la eficacia con que el Estado logre cumplir sus fines y objetivos

    generando el mximo de beneficios con los recursos que disponga. Es por ello que

    mi gobierno asigna primera prioridad al establecimiento progresivo de los

    sistemas de administracin y control, cuyo marco bsico y principista debe

    constar en una ley de la Repblica, en resguardo de la seguridad jurdica

    indispensable para la construccin del Estado que cada momento histrico

    requiere.

    Desde la Guerra del Chaco y especialmente a partir de 1952, el Estado ha

    incursionado en las actividades de bienestar social, de produccin de bienes y

    servicios como de intermediacin financiera, adems de ampliar las tradicionales

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 524

    de seguridad, comunicaciones, educacin y salud, sin que la Administracin

    Pblica haya alcanzado la evolucin necesaria para responder a estos nuevos

    requerimientos. Por el contrario, aument de forma desmesurada el nmero de

    instituciones pblicas y la masa de empleados, con atribuciones sobrepuestas y

    contradictorias, duplicando y anulando esfuerzos entre diversas entidades; se

    multiplicaron los regmenes especiales para la administracin de las instituciones

    y se dictaron medidas parciales, algunas veces muy loables pero insuficientes para

    integrarlas en una gestin ordenada y dinmica; inclusive el poder fiscal fue

    confundido con el poder monetario llegndose a la destruccin de la moneda

    como consecuencia del caos en las finanzas pblicas. Finalmente, se mantuvo un

    sistema hbrido de control fiscal que convirti al fiscalizador en coadministrador y

    juez de sus propios actos y de los que acusa, en franca violacin del artculo 16 de

    la Constitucin Poltica del Estado, todo lo cual atent contra el ejercicio de la

    funcin contralora.

    Como consecuencia del proceso reseado anteriormente, la gestin de

    gobierno iniciada en 1985 encontr un Estado inoperante y costoso cuya nica

    justificacin era el magro bienestar social emergente del desmedido crecimiento

    del empleo pblico. El desorden impeda medir si la conveniencia o

    inconveniencia de las polticas y planes de gobierno obedecan a la concepcin

    intrnseca de una disposicin o proyecto o a la inoperancia administrativa y de

    control que interfera en su ejecucin y no permita su ajuste oportuno. Los

    principales obstculos a la eficiencia de la Administracin Pblica son:

    S No existe una armonizacin de los objetivos y programas de un sinnmero de Instituciones y empresas donde participa el Estado con las polticas de

    gobierno y, lo que resulta ms grave an, no todas justifican su

    funcionamiento en trminos de costo y beneficio para la sociedad.

    S Persiste la elaboracin de presupuestos pblicos en base a estimaciones de los requerimientos monetarios para que continen funcionado las entidades, al

    margen de las polticas y programas de gobierno. Como consecuencia, los

    presupuestos no reflejan las operaciones previstas ni la estimacin nacional de

    los recursos necesarios para su ejecucin.

    S La carencia de normas bsicas para el desarrollo de los sistemas especficos que requieren las entidades para la administracin de su personal, bienes y

    servicios, genera una incoherencia total en la asignacin, contratacin y

    manejo de estos recursos, impidiendo el cumplimiento de las polticas de

    gobierno y la eficacia en la gestin, con divergencias extremas entre las

    entidades en cuanto a su costo y rendimiento.

    S La gestin administrativa de captar los recursos, ejecutar los presupuestos y concretar el financiamiento, carece de la necesaria unidad de mando

    dispersndose en mltiples centros de poder en materia de ingresos,

    compromisos y gasto pblicos. El Tesoro Nacional, como mximo organismo

    representativo del poder fiscal del Estado, ejecuta sus actividades sin el

    concurso de informacin confiable y oportuna sobre el desenvolvimiento

    financiero del conjunto del Sector pblico y supeditado a las presiones

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 525

    provenientes de autarquas interpretadas en beneficio de intereses parciales,

    frecuentemente contradictorios con las polticas nacionales y con las

    prioridades sectoriales y locales.

    S En materia de informacin financiera sobre la gestin del Estado, se han realizado varios intentos infructuosos para establecer una contabilidad nica

    para todo el Sector Pblico, desconociendo la necesidad de sistemas contables

    especficos segn la naturaleza de la operacin de cada entidad. Si bien

    algunas entidades y empresas estatales tienen contabilidades propias, los

    estudios y auditorias han comprobado que casi ninguna opera en condiciones

    satisfactorias y no constituyen un sistema integrado que permita apreciar la

    situacin econmico-financiera de la totalidad del Sector Pblico y de cada

    uno de sus componentes y, mucho menos, evaluar los resultados de la gestin.

    S El Banco Central contina realizando actividades incompatibles con su funcin de rgano rector de los sistemas monetario y de intermediacin

    financiera sin que, de otra parte, se haya roto su dependencia del Ministerio de

    Finanzas para ejecutar las polticas monetaria, cambiaria, bancaria y crediticia

    establecidas por el Poder Ejecutivo, subsistiendo el riesgo de volver a incurrir

    en una indisciplina fiscal que conduzca al derrumbe monetario.

    S El Control Fiscal debe enfrentar la falta de sistemas de administracin auditables y un rgimen legal contradictorio y de difcil aplicacin. Se han

    intercalado disposiciones que responden a las tcnicas modernas de control

    interno y auditora a las de la ley de 1928 que haba creado una unidad de

    control previo interno del Poder ejecutivo, congruente con el limitado alcance

    del Estado y los usos financieros de la poca. Adems se confiri a la

    Contralora atribuciones administrativas y jurisdiccionales incompatibles con

    la funcin auditora y antagnicas con la doctrina de Entidad Fiscalizadora

    Superior responsable de normar el control interno a cargo de la institucin que

    realiza la gestin y de ejercer el control posterior externo de la misma.

    Mantener prcticas de control previo externo con el justificativo de accin

    preventiva de la corrupcin, convierte a quien lo ejerce en coadministrador y

    solamente sirve para demorar los trmites administrativos, para diluir y hasta

    encubrir la responsabilidad de los administradores de la cosa pblica y para

    incentivar su participacin en la corrupcin administrativa. Lo que es ms

    significativo, invalida la independencia de la auditoria por cuanto se estara

    revisando actos en los que ha participado la entidad y unidad fiscalizadora.

    A pesar de los esfuerzos realizados en procura del ordenamiento de las

    finanzas pblicas y del aparato estatal, remover los obstculos descritos implica

    un programa de cambio profundo tanto en la estructura del Sector Pblico como

    en sus sistemas de gestin y, lo que es esencial, en las responsabilidades, aptitudes

    y capacidades del servidor pblico. Un programa de esta envergadura trasciende a

    loa alcances de un perodo presidencial y requiere de un compromiso poltico que

    supere las divergencias ideolgicas, inclusive las ms extremas, en procura de una

    Administracin pblica que sea un instrumento eficaz para ejecutar cualquier

    poltica de gobierno.

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    Dadas la magnitud del Programa, la situacin econmica del pas y la falta

    de precedentes de financiamiento internacional para proyectos globales de cambio

    de la Administracin, su preparacin signific un largo perodo de negociacin

    con organismos internacionales para obtener recursos concesionales. Obtenido el

    financiamiento e iniciada la ejecucin del programa en 1988, se hace oportuno

    contar con una ley que supere las contradicciones de la legislacin vigente y

    permita llevar a cabo el cambio requerido.

    El proyecto de ley que se adjunta consta de cuarenta y un artculos

    distribuidos en cuatro captulos sustantivos y dos de otras disposiciones.

    El captulo I seala las finalidades de la ley, identifica los sistemas de

    administracin y control que regula, delimita el mbito de aplicacin que se

    extiende a todo usuario de recursos pblicos, sin excepcin.

    El captulo II establece los preceptos tcnicos para programar y organizar

    las actividades, ejecutarlas y controlar la gestin del Sector Pblico.

    El captulo III define las responsabilidades tradicionales administrativa,

    civil y penal emergentes de la funcin pblica. Introduce la responsabilidad

    ejecutiva por la falta de rendicin de cuenta no slo de los objetivos a que se

    destinan los recursos pblicos que le fueron confiados, sino tambin de la forma y

    resultados de su aplicacin. sta responsabilidad ejecutiva y la salvaguardia de la

    funcin gerencial que tambin incorpora la ley, constituyen dos instrumentos para

    otorgar iniciativa, dinamismo y responsabilidad por los resultados de la gerencia

    pblica, superando el procedimentalismo y formalismo que paraliza la accin del

    Estado.

    El Captulo IV asigna responsabilidades institucionales para establecer y

    manejar los sistemas de administracin y control integrndolos al proceso de

    planificacin y formulacin de polticas. A este efecto establece facultades

    concretas para los Ministerios de Finanzas, de Planeamiento y Coordinacin y

    para el Banco Central de Bolivia a fin de lograr armona y disciplina en la

    actuacin pblica. A la contralora General de la Repblica corresponder la

    normatividad del control gubernamental y la supervigilancia de las normas

    contables y la ejecucin del control externo posterior, asimismo, dictaminar

    sobre las responsabilidades administrativas, ejecutivas y civiles,

    independientemente del proceso de juzgamiento que se cumplir por los tribunales

    ordinarios en estricta aplicacin del artculo 122 de la Constitucin Poltica del

    Estado. An ms, tendr a su cargo la continua vigilancia sobre el cumplimiento

    de las obligaciones establecidas en la ley, con personera procesal para demandar

    a las autoridades que omitieran perseguir judicialmente el resarcimiento de los

    daos y perjuicios ocasionales al Estadio y a sus instituciones.

    Los seores Ministros de Finanzas y de Planeamiento y coordinacin

    tendrn a su cargo la fundamentacin y defensa del proyecto ante el H. Congreso

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 527

    Nacional. El Contralor General estar a disposicin de las comisiones para emitir

    el criterio tcnico que stas requieran.

    Sin transformar el Sector Pblico como se propone, la Nacin no podr

    superar el atraso ni estar en condiciones de compartir los beneficios de una

    creciente interrelacin mundial. De otra parte, la democracia requiere no

    solamente un Estado eficiente en procura del bien comn, sino tambin de una

    Administracin transparente que permita a los ciudadanos contar con informacin

    adecuada para juzgar y elegir a los responsables de las polticas y recursos

    pblicos. Al iniciar el proceso de modernizacin del Estado, este proyecto de Ley

    constituye un paso esencial hacia la eficiencia y transparencia de la gestin

    pblica, especialmente al enfatizar una administracin servidora en lugar de

    magnificar su capacidad coercitiva.

    Hago propicia la oportunidad, para reiterar al Honorable seor Presidente

    mis consideraciones distinguidas.

    FDO. DR. VCTOR PAZ ESTENSSORO1

    1. DIAGNSTICOS DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y

    CONTROL GUBERNAMENTALES, DCADA DEL 80

    Como se ha dicho, el proceso inflacionario puso en evidencia el caos y la anarqua en que

    se desenvolva el Sector Pblico con una corrupcin generalizada. No funcionaban las

    instituciones financieras fundamentales: Banco Central de Bolivia, Renta y Aduana,

    Empresas Pblicas, Ministerio de Finanzas.

    Quienes tuvieron a su cargo el diseo de los Sistemas de Administracin y Control

    Gubernamentales, reconocieron la imposibilidad de controlar el desorden que tena como

    causas la falta de armonizacin entre objetivos y programas, la carencia de normas

    bsicas y la total desinformacin financiera. Este estado de cosas deba ser superado por

    una administracin integrada, para ello se realiz un diagnostico del funcionamiento de

    dichos sistemas en entidades de la Administracin Pblica.

    1.1 Diagnsticos de los Sistemas de Administracin Financiera2

    Por los contratos de financiamiento suscritos por el Gobierno de Bolivia con organismos

    internacionales de crdito como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de

    Desarrollo, los financiadores adquieren capacidad para supervisar la utilizacin de los

    recursos del emprstito y la Contralora General de la Repblica est habilitada para

    dictaminar sobre los estados financieros de las entidades prestatarias. Por esta situacin

    1 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Seminario de Anlisis de la Ley 1178. Cochabamba

    20 al 23 de septiembre de 1990. 2 SAFCO. Sistema Integrado de Administracin y Control Gubernamentales. Proyecto BOL/87/R03

    Banco Mundial. Centro de Capacitacin. Curso de Principios del SAFCO. Marzo 1990. La Paz Bolivia

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 528

    los organismos financieros siempre se interesaron en los sistemas de administracin

    financiera y en el desenvolvimiento de la Contralora.

    Misiones internacionales de evaluacin (BIRF, BID, AID y PNUD) han coincidido desde

    1982, en la necesidad de mejorar la gestin administrativa y financiera del Sector Pblico Boliviano.

    Algunos de los problemas identificados por estas misiones son:

    - Falta de Informacin Bsica para fundamentar decisiones.

    - Ausencia de integracin y coordinacin de actividades financieras.

    - Ausencia de Sistemas de Control Interno en las Entidades Pblicas.

    - Aplicacin de mecanismos y procedimientos obsoletos.

    - Estructuras orgnicas y normatividad tcnica inadecuada.

    - Sistemas financieros ineficientes, parciales, fragmentados y paralizados.

    Dichas misiones recomendaron la racionalizacin y reestructuracin de los Sistemas de

    Administracin Financiera a nivel nacional y en cada entidad pblica significativa.

    Los diagnsticos identificaron la carencia de Sistemas de Administracin. Los sistemas

    de administracin y de control constituyen los instrumentos de apoyo o insumos que

    requiere la maquinaria administrativa para lograr eficiencia. A continuacin se presenta

    un informe del mismo, de manera puntual y resumida:

    a) Falta de un Sistema de Programacin de Operaciones

    La Programacin de Operaciones debe responder a la ejecucin de actividades y

    proyectos aprobados por el Sistema de Planificacin y asignados a una entidad en funcin

    de sus objetivos. En la Programacin de Operaciones se integran y compatibilizan con la

    Poltica de Gobierno, las polticas sectoriales y regionales incluidas en el Plan de

    Inversiones Pblicas y los objetivos y programas de las instituciones y empresas donde

    participa el Estado. Con la Programacin de Operaciones concluye el manejo poltico y

    empieza el desarrollo administrativo.

    En el pas se haban desarrollado sistemas de planificacin tcnicos, denominados

    planes libro.

    Las propias instituciones pblicas no basaban sus planes estratgicos, menos operativos

    en las directrices del Plan Nacional, lo que condujo a la realizacin errtica de tareas y

    proyectos de acuerdo al criterio de los eventuales administradores de la cosa pblica.

    La carencia de Programacin de Operaciones ha conducido a la asignacin de recursos en

    funcin del presupuesto de la gestin anterior. Por esta situacin muchas entidades

    pblicas no justifican su funcionamiento en trminos de costo-beneficio para la sociedad.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 529

    b) Falta de un Sistema de Organizacin Administrativa

    Una de las consecuencias que acarrea la falta de Programacin de Operaciones, es la

    ausencia de Organizacin Administrativa que se desenvuelve sin el marco referencial de

    las tareas que se deben ejecutar en cada gestin.

    La falta de un rgimen legal de organizacin administrativa acorde con el desarrollo del

    Estado, ha ocasionado que cada entidad se desenvuelva de acuerdo a las disposiciones

    especiales de su creacin, la gran mayora sin estatutos, reglamentos ni manual de

    funciones, dificultando su integracin en un anlisis global del desenvolvimiento

    administrativo del Estado.

    Un otro fenmeno fue la creacin indiscriminada de Instituciones Pblicas, muchas de

    ellas duplicando, triplicando o ms, tareas, objetivos y funciones, mostrando la

    Organizacin del Estado varios criterios de organizacin del mismo, sobrepuestos unos a

    otros.

    c) Falta de un Sistema Presupuestario

    El Presupuesto es un plan de operaciones a corto plazo expresado en trminos

    financieros, relacionados con proyectos de mediano y largo plazo definidos por el

    Sistema de Planificacin e Inversin Pblica.

    Las dificultades y demoras en la aprobacin del Proyecto de Presupuesto por el Poder

    Legislativo han sido tan frecuentes que el artculo 147 de la Constitucin Poltica vigente,

    otorga fuerza de ley a los proyectos de presupuestos nacionales y departamentales no

    considerados por el Congreso dentro de los sesenta das de su recepcin.

    Otra consecuencia notoria de la falta de sistema presupuestario, es la creacin de

    impuestos a travs de la Ley de Presupuesto, para financiar los gastos que prev, as

    como la inclusin de disposiciones de carcter permanente que contradicen la

    transitoriedad del presupuesto, que segn la Constitucin y cada Ley Financial, tiene

    vigencia solamente de un ao (del primero de enero al 31 de diciembre).

    En cuanto a la ejecucin presupuestaria, se han dado casos de reglamentos dictados en

    diciembre para la ejecucin presupuestaria que conclua en ese mismo mes; el D.S. 22572

    de 29 de agosto de 1990 reglament la Ley Financial 1141 de 28 de febrero del mismo

    ao.

    En muchas gestiones de gobiernos de facto, se prolong la vigencia del presupuesto del

    ao anterior, con el respaldo del Art.50 de la Ley de Presupuesto de 1928, pese a ser

    contrario a la Constitucin Poltica de 1965 que reiterativamente seala la vigencia de la

    gestin anual (Art. 59, atribucin 3 y Art. 96, atribucin 7).

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 530

    d) Deficiente rgimen de Contratacin y Administracin de Bienes y Servicios

    El rgimen de contratacin de obras, de bienes y de servicios contenido en el D.L. 15192,

    el D.S. 15223 de 15 y 30 de diciembre de 1977, y el D.S. 16850 de 19 de julio de 1979,

    respectivamente, encomendaba a las entidades la elaboracin de los documentos de

    licitacin; asignaba la calificacin y adjudicacin de propuestas a las Juntas de

    Licitaciones sobre la base de documentos en cuya elaboracin no haba participado; se

    transfera al Presidente, al Gabinete Ministerial y al Ministro del ramo, segn la cuanta,

    la responsabilidad de las adquisiciones porque las adjudicaciones deban aprobarse por

    Decreto Supremo, Resolucin Suprema o por Resolucin Ministerial, respectivamente.

    En las Juntas de Licitacin y de seleccin participaba la Contralora General de la

    Repblica y representantes de las Cmaras de Construccin y de Industria y Comercio,

    entidades a su vez llamadas a otorgar certificaciones exigidas en la documentacin.

    Los engorrosos procedimientos provocaron que hasta 1987 el Gobierno Boliviano contara

    con un mil cuatrocientos millones de dlares ($us 1.400000.000.-) de crdito externo contratados para obras, adquisiciones y consultoras, los cuales no fueron desembolsados

    por falta de adjudicacin, pagando el Estado comisin de compromiso por no utilizar

    tales recursos, situacin que fundament el Captulo III, De la adquisicin de bienes y contratacin de servicios para el sector publico del D.S. 21660, que regia este campo.

    No existe un sistema de administracin de bienes y servicios; las nicas disposiciones

    aplicables estaban consignadas en la Ley Orgnica de la Contralora y en la Ley del

    Sistema de Control Fiscal que se derogaron por el D.S. 22165, razn por la cual se

    incorporaron a las Normas de Control Interno de 1989 y al Instructivo AG-01 de junio de

    1989 que, entre otros aspectos, encomienda a la mxima autoridad, el avalo, subasta y

    adjudicacin o venta de bienes. Este instructivo dispone que la compra-venta de bienes

    entre entidades del Sector Pblico requiere acuerdo entre partes y la aprobacin de los

    organismos que ejercen tuicin sobre las participantes en la transaccin; la donacin de

    bienes a las entidades educativas, salud y beneficencia, requiere que los bienes objeto de

    la donacin sean innecesarios para la entidad donante.

    e) Deficiente administracin de Personal

    En cuanto a la Administracin de Personal la Constitucin Poltica del Estado de 1967

    seala que los funcionarios pblicos son servidores del Estado y ordena el

    establecimiento del Estatuto del Funcionario Pblico (art. 43 CPE). Se tiene informacin

    de un Estatuto dictado en 1964 que nunca fue aplicado.

    Con algunas excepciones como el personal del Poder Legislativo, el personal del Sector

    Pblico centralizado y desconcentrado est regido por el Sistema de Personal y de la

    Carrera Administrativa aprobados por D.L. ll049 de 24 de agosto de 1973, regmenes que

    se aplican solo en la parte de obligaciones y no as en cuanto a los derechos por no

    haberse instalado los organismos previstos por la Ley para tal efecto.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 531

    Seala, por ejemplo, que forman parte de la Carrera Administrativa los funcionarios

    designados de acuerdo al Sistema de Clasificacin de Cargos, que nunca se ha elaborado,

    e inscritos en el Registro Nacional del Funcionario Pblico que nunca se ha organizado;

    tampoco se han establecido los Juzgados de Personal, ni la Sala Tercera de la Corte

    Nacional del Trabajo, ni las Oficinas de Personal cumplen las funciones atribuidas por el

    Art. 14 de la Ley del Sistema Nacional de Personal.

    Los problemas que acarrea la inexistencia de un Sistema de Personal y la necesidad de

    implantarlo, ha motivado que la Ley Financial N 1141 de 1990 y la N 1231 de 8 de

    febrero de 1991, dispongan que el Ministerio de Finanzas apruebe antes de su ejecucin

    (control previo externo), las planillas presupuestarias del personal permanente de los

    Ministerios y Entidades del Sector Pblico.

    El Personal del Sector Pblico descentralizado, autnomo y local, est sujeto a la Ley

    General del Trabajo

    Respecto la contratacin de personal, no se han establecido de manera clara y tcnica los

    requisitos ni procedimientos para acceder a los cargos pblicos, considerndose estos

    como parte del botn correspondiente a quienes accedan al gobierno, bajo el argumento de necesitar personal de confianza y acusacin de que los anteriores servidores pblicos

    eran corruptos y/o ineficientes (sin haber realizado proceso tcnico alguno para sustentar

    tales afirmaciones).

    f) Falta de Sistemas de Tesorera y de Crdito Pblico

    El Tesoro se desenvolva como una caja pagadora. Los balances de Tesorera eran

    confeccionados con base en informaciones extracontables o anotaciones asistmicas. El

    Banco Central efectuaba cargos directos o realizaba pagos imputando las cuentas del

    Tesoro, sin conocimiento previo de ste. No se hacan conciliaciones bancarias. Los

    saldos de cuenta corriente del T.G.N. eran proporcionados por funcionarios del BCB.

    Los periodos de pago oscilaban entre tres o cuatro meses, debido a los obsoletos

    mecanismos de pago y los procesos burocrticos desarrollados en los mismos. Esto

    acarreaba costos adicionales y la prdida del crdito. En pocas inflacionarias, quin

    deseaba vender a crdito?

    Las operaciones de crdito pblico requieren disposiciones concretas que regulen desde

    el inicio de la negociacin hasta la determinacin del responsable de la amortizacin y

    pago de intereses. La discrecionalidad en el acceso del Tesoro General de la Nacin y de

    las empresas pblicas al crdito del Banco Central, al margen del Programa Monetario,

    provoc el dficit fiscal decisivo en el proceso inflacionario y su atencin ha obligado al

    Gobierno a transferir tales pasivos al Tesoro General de la Nacin.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 532

    g) Falta de un Sistema de Informacin Financiera o Contabilidad Gubernamental

    El D.S. 12329 de 1 de abril de 1975 aprueba los Principios y Normas de Contabilidad

    Fiscal encomendando su ejecucin a la Direccin General de Contabilidad del Ministerio

    de Finanzas. Result un sistema muy complejo que dificultaba la apreciacin global del

    comportamiento econmico-financiero del Sector Pblico y no fue aplicado por las

    empresas pblicas que tienen personera y patrimonio independiente.

    Con honrosas excepciones, la administracin descentralizada tampoco contaba con

    sistemas de contabilidad. Para respaldar este acierto, baste mencionar el dictamen de 30

    de enero de 1986 de la Contralora sobre los estados financieros del Banco Central al 31

    de diciembre de 1984, que dice:

    En nuestra opinin, el estado financiero del mayor consolidado -La Paz y agencias - y el estado consolidado de perdidas y ganancias que se acompaan, no presentan

    razonablemente la situacin patrimonial y financiera del Banco Central de Bolivia al 31

    de diciembre de 1984, ni los resultados del ejercicio terminado en esa fecha, de acuerdo

    con principios de contabilidad generalmente aceptados.

    La informacin proporcionada por presupuestos, era distinta de la que se generaba en el

    nivel patrimonial. Obviamente la toma de decisiones no se basaba en los registros

    contables.

    h) Diagnsticos sobre Control Fiscal

    En enero de 1982 una Misin Mixta BIRF/BID emiti un diagnstico que en su versin

    no oficial en el punto de Conclusiones y Recomendaciones, seala que en la Contralora

    se han mezclado las funciones otorgadas por leyes anteriores de 1977 y funciones

    modernas de control, habiendo prevalecido las anticuadas y tradicionales. La CGR est obligada a participar en la gestin de las entidades pblicas diluyendo la responsabilidad

    de los actos administrativos y de hecho corriendo el riesgo de ser corresponsable de las

    irregularidades o desviaciones no detectadas en base a su control previo3. En cuanto a los sistemas de administracin financiera, los encuentra deficientes y recomiendan su

    reforma e implantacin simultnea con la reforma de la CGR.

    El diagnstico trat rigurosamente aspectos tcnicos operativos y coincidi con el criterio

    expresado por profesionales de la Contralora y de organizaciones nacionales

    especializadas y arrib a conclusiones y recomendaciones similares a las referidas por la

    Misin de 1982 y que se resumen en lo siguiente:

    - Falta de Sistemas de Control

    La Constitucin Poltica del Estado en sus artculos 154 y 155 se refiere a la Contralora

    General de la Repblica y sus atribuciones; los artculos 68 y 96 tratan de la designacin

    3 BANCO MUNDIAL. La Necesidad de Mejorar la Gestin Administrativa y Financiera en el Sector

    Pblico Boliviano, Observaciones de la Misin Mixta BIRF/BM de enero de 1982.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 533

    del Contralor General y el 152 somete a la auditora externa anual la cuenta de las rentas

    y gastos de las entidades autnomas y autrquicas. La redaccin de estos artculos

    subsiste desde las Reformas Constitucionales de 1931, ignorando el desarrollo del Estado

    a 1967, ao en que se promulga la Constitucin vigente.

    Las leyes que regularon el Control Fiscal con anterioridad al D.S. 22165 de 5 de abril de

    1989, estaban totalmente divorciadas de la realidad nacional y muy lejos de responder a

    los requerimientos de la Administracin Pblica acrecentada a partir de 1952. As

    tenemos que no obstante los principios tcnicos de control contenidos en las leyes

    aprobadas por el D.L. 14933, aunque no establecen la firma de documentos de pago por

    funcionarios de la Contralora, asignan a la entidad funciones administrativas y de control

    previo, como ser: revisin y refrenda de contratos; calificacin de fianzas; verificacin de

    la ejecucin de contratos; control sobre ejecucin de proyectos; intervencin en los casos

    en que se afecte el derecho propietario de los bienes del Estado y estudio de los

    requerimientos de vehculos; participacin en las juntas de licitacin; intervencin en

    construcciones como supervisor; registro de operaciones de entrega de fondos y

    recepcin de rendiciones de cuentas; registro de vehculos oficiales, y otras.

    - Distorsin de las disposiciones del Control Fiscal.

    En la prctica, se desvirtu el Control Fiscal tratando de suplir la falta de sistemas de

    informacin y control interno en las entidades pblicas, con funciones de Control Previo

    Externo efectuadas en mltiples formas, situacin tolerada y hasta solicitada por algunos

    administradores que encontraron en la autorizacin de la Contralora, un eximente de

    responsabilidad y encubrimiento de sus actos.

    A su vez, la falta de procedimientos internos en la Contralora, permita la aplicacin

    subjetiva de las disposiciones de fiscalizacin en forma arbitraria, con la agravante de

    interpretarse la palabra fiscalizacin como equivalente a Control Previo que est bajo responsabilidad de las entidades.

    Las funciones de auditora son medulares para la Contralora. Sin embargo estas

    operaciones de Control Posterior Externo se cumplan con deficiencias que afectaban a su

    oportunidad y credibilidad, como ser:

    - La falta de estados, registros e informacin contable como controles internos

    (Administracin) impedan la oportunidad de los informes de auditora que,

    normalmente, tomaban un ao en elaborarse y los haba sin concluir por casi tres aos.

    - La funcin de auditora estaba asignada a varias unidades operativas, con un alto grado

    de dispersin de profesionales y falta de coordinacin en los trabajos que resultaban

    inadecuados para el conocimiento global del movimiento administrativo y financiero

    de la entidad auditada.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 534

    - La carencia de independencia y objetividad en los informes de auditora- porque

    revisaban operaciones en las que la Contralora de una u otra forma haba participado-

    limitaban su credibilidad y utilidad.

    - La Direccin de Contabilidad Fiscal desde sus orgenes no elabor un solo Balance

    General de la Nacin. Los balances preparados solo comprendan al Gobierno Central

    y algunas entidades del Sector Descentralizado en cuanto a gastos ejecutados con

    recursos del TGN, Oficina que enviaba la documentacin con hasta ocho meses de

    atraso. El Balance de la Gestin de 1980 fue concluido en marzo de 1983 y por ende

    carece de utilidad para la toma de decisiones, no solamente por su alcance restringido

    al 20-25% del gasto total del Sector Pblico, sino tambin por su falta de oportunidad.

    La falta de aplicacin uniforme de normas de Contabilidad Fiscal en todas las

    entidades, vuelve materialmente imposible consolidar los estados financieros en un

    solo Estado Financiero de la Nacin.

    - Inoperancia Institucional

    Por la inadecuada estructura orgnica y la carencia de autonoma financiera, resultaba

    difcil que la Contralora cumpla mnimamente su responsabilidad. Por ejemplo:

    - La estructura verticalista concentraba en el Contralor General la atencin y resolucin

    de la mayora de los asuntos internos y externos de la Entidad. A tal punto que de un

    total de 45 unidades, 43 reportaban directamente al Contralor y solamente dos al

    Subcontralor. Esta verticalidad se traduca en alto costo, ineficiencia y falta de

    oportunidad en las actuaciones de fiscalizacin;

    - No obstante, de que las funciones de fiscalizacin son altamente tcnicas, solamente el

    30% del personal de la Contralora tena preparacin profesional;

    - Pese a las prohibiciones contenidas en el artculo 155 de la CPE y en el artculo 60 de

    la Ley Orgnica, los interventores de la Contralora General tenan acceso a prstamos,

    anticipo de haberes, horas extras, bono de movilidad, viticos, pulpera barata y otros

    beneficios que forman parte del rgimen salarial de la entidad fiscalizada.

    Por el estigma que signific el control previo externo en todo el desenvolvimiento del

    Estado Nacional, ingresamos a su anlisis.

    Los argumentos ms frecuentes para defender la aplicacin de mecanismos de control

    previo externo son4:

    a) El gasto pblico est sujeto a objetivos y montos determinados y limitados por el

    presupuesto pblico el cual, a su vez, es de naturaleza legal. En consecuencia, un

    control externo posterior slo servira para comprobar que se transgredi la ley

    presupuestaria y no para impedir tal trasgresin. Como el objetivo del control externo

    4 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. El Control Previo Externo: Evita la corrupcin o encubre la Responsabilidad Pblica posibilitando la Extorsin y el Cohecho?. Diciembre de 1989.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 535

    es impedir la violacin de la ley, la nica forma de garantizar el cumplimiento del

    objetivo es ejercer un control previo externo sobre la ejecucin del gasto, con lo cual

    nace el llamado control previo numrico-legal del presupuesto.

    b) El proceso de gastar est sujeto a normas y procedimientos que, en su mayor parte,

    tienen naturaleza legal. En consecuencia, un efectivo control previo externo preventivo

    se debe aplicar en todas las fases del proceso de gasto, sin esperar a los momentos

    finales del mismo.

    Al amparo de estos argumentos exclusivamente basados en un control de legalidad, se

    desarroll una frondosa variedad de mecanismos de intervencin previa en manos de la

    Contralora. Significativamente estos procedimientos se agregaron al mecanismo

    tradicional de rendir cuentas de lo actuado, que por su naturaleza implica un control

    posterior. Sin embargo la rendicin de cuentas se fue convirtiendo en un rito burocrtico

    consistente en una obligacin radicada exclusivamente en los llamados funcionarios de

    manejo, cajeros-pagadores y almacenistas, quienes deban continuar presentando ante el

    organismo externo de control, cuenta debidamente respaldada en soporte documentario

    del movimiento de los fondos y bienes fiscales de las entidades.

    Huelga decir que el Control Previo al interior de cada entidad, es la base y fundamento

    del Sistema de Control Gubernamental, como el conjunto de procedimientos que se

    aplican por todas las unidades de la entidad antes de la ejecucin de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto. Comprende la verificacin del

    cumplimiento de las normas que los regulan y los hechos que los respaldan as como de

    su conveniencia y oportunidad en funcin de los fines y programas de la entidad (Art. 14 de la Ley 1178).

    El Control Previo Externo tiene consecuencias aberrantes5 como ser:

    - En la Contralora se lo aplic para prevenir el alzamiento de fondos y el robo de bienes por empleados de menor jerarqua, as como a velar por el cumplimiento legal

    sin tener en cuenta las formas que asume el delito de corrupcin; - El Control Previo Externo aument la ineficiencia del control externo porque los

    organismos de ste debieron aumentar sus recursos humanos para atender a todo el

    Sector Pblico;

    - Sin que los Interventores tuvieran la calificacin adecuada, su labor se extendi a los aspectos de conveniencia del gasto ejerciendo una coadministracin para la cual carecan de competencia y de capacidad;

    - Contribuy a politizar los organismos externos de control por el mayor nmero de personal requerido;

    - Elimin la autonoma del Control Externo al otorgar su aprobacin antes del perfeccionamiento de los actos administrativos fusionando los organismos de control

    externo con el poder administrador, perdiendo as autonoma ante la gestin de ste;

    - Garantiz la impunidad jurdica de los responsables de la gestin del Estado al validar anticipadamente el proceso decisorio de la Administracin;

    5 C.G.R., Ob. Cit.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 536

    - Suprimi la eficacia del Control Externo Posterior al quedar ste reducido al examen de las cuentas rendidas por funcionarios de manejo, donde todos los soportes

    documentarios estaban refrendados por el Interventor del Control Previo; permitiendo

    que los funcionarios de menor jerarqua, que eran quienes normalmente firmaban en

    la Contralora el cargo respectivo, respondan civilmente por daos causados por

    decisiones tomadas en los niveles superiores;

    - Obstaculiz el desarrollo de la contabilidad y la auditora gubernamental porque las necesidades de la Administracin en materia de informacin financiera para la

    gestin, fueron resueltas con sistemas extracontables no integrados, impidiendo el desarrollo de la auditora gubernamental que requiere como referencia de dichos

    sistemas en la entidad auditada.

    - La mayor aberracin fue haber creado la impunidad para la corrupcin porque el funcionario que ejerce control previo externo y de cuya firma o refrenda depende todo

    el proceso administrativo, es el nico servidor pblico no sujeto a jerarqua en la

    entidad donde acta y que, bajo ninguna circunstancia, puede ser sometido a un juicio

    de responsabilidad por sus actos, ya que no puede ser considerado un funcionario de

    manejo ni mucho menos un responsable de la gestin pblica.

    2. EL MODELO DE GESTIN PBLICA POR RESULTADOS. LA

    LEY 1178

    El agotamiento del rol de capitalismo del Estado; la obsolescencia de sus sistemas de

    administracin; las aberraciones de control fiscal y la expansin de la corrupcin

    administrativa, fundamentaron la necesidad de iniciar una modificacin sustantiva del

    ordenamiento del Sector Pblico Boliviano.

    Paralelo a las polticas macroeconmicas de estabilizacin econmica y las estructurales

    de rediseo del gobierno, se reuni consensos polticos para disear un nuevo modelo de

    gestin pblica para Estado boliviano. Los preceptos bsicos que definieron este proceso,

    fueron los siguientes6.

    a) Desarrollar y consolidar el Estado de Derecho y el Rgimen Democrtico, lo cual

    implica:

    - Establecer el concepto de Funcin Pblica como cumplimiento de un mandato

    conferido democrticamente por la Sociedad y desarrollar el sentido de

    responsabilidad por su ejercicio en trminos de rendir cuenta, a nivel de cada

    servidor pblico y tanto formal como sustantivamente, del cumplimiento de dicho

    mandato.

    - Iniciar el camino para institucionalizar un control externo sobre el ejercicio de la

    Funcin Pblica, es decir control por los mandantes sobre el cumplimiento del

    mandato, independiente del Poder Ejecutivo, vinculado al Poder Legislativo y

    6 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Curso I. Introduccin a la Ley 1178. Junio 1991. La

    Paz, Bolivia.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 537

    aplicado no solamente sobre los aspectos formales de la gestin sino tambin

    sobre los resultados de la misma.

    - Restablecer el equilibrio entre los Poderes Pblicos promoviendo la funcin

    legislativa y reincorporando al seno del Poder Judicial las competencias

    jurisdiccionales especiales que se haban ido implantando, particularmente el jui-

    cio coactivo en manos de la Contralora.

    - Asegurar, en el diseo de las transformaciones del Sector Pblico, la irrestricta

    vigencia de las garantas y derechos constitucionales de las personas, tales como

    la presuncin de inocencia; el derecho a la defensa; la imposibilidad de condena

    sin previo proceso judicial; el principio de cosa juzgada; la seguridad jurdica; el

    principio de prescripcin; y la igualdad en el tratamiento jurdico de las personas,

    especialmente en los litigios entre stas y el Estado, principios todos ellos

    violentados expresamente por las disposiciones y prcticas vigentes.

    - Procurar la transparencia de la Funcin Pblica mediante la ms amplia difusin de la informacin sobre su gestin y de las conclusiones de los sistemas de control

    gubernamental, en especial las del control externo por su naturaleza

    independiente, todo ello en la bsqueda de un desarrollo del derecho de la

    Sociedad a elegir sus mandatarios y darse sus propias leyes.

    - Obtener condiciones para que el Ciudadano pueda ejercer su derecho a conocer los actos del Estado mediante el acceso irrestricto a la informacin sobre tales

    actos y la gestin que los mismos conforman.

    b) Garantizar la eficacia y la eficiencia del Sector Pblico y eliminar las condiciones de

    impunidad para la extensin de la corrupcin administrativa, mediante:

    - Reordenar las funciones centrales del Poder Ejecutivo, principalmente en las

    materias vinculadas a la programacin y manejo de los recursos pblicos bajo la

    competencia de organismos tales como los Ministerios de Finanzas y

    Planeamiento y Coordinacin, el Banco Central de Bolivia y la Superintendencia

    de Bancos, delimitando sus respectivas reas de autoridad y responsabilidad.

    - Transferir a la Administracin o suprimir cualquier competencia de la CGR con

    implicancias de coadministracin, para as restablecer e identificar ntidamente la

    responsabilidad exclusiva de los mandatarios sobre la funcin pblica a su cargo.

    - Establecer bases normativas y tcnicas mnimas para los sistemas horizontales de

    administracin y orientarlas hacia la eficiencia en el cumplimiento de objetivos, al

    mismo tiempo que su carcter general permitiese el desarrollo desconcentrado y

    descentralizado de reglas especficas segn la naturaleza y necesidad de la gestin

    de cada una de las entidades pblicas y las decisiones que al respecto corresponde

    adoptar a las distintas autonomas consagradas constitucionalmente.

    - Jerarquizar adecuadamente, dentro de los sistemas administrativos, a la funcin contable, dada su trascendencia como instrumento vertebral del control interno;

    del sistema de informacin gerencial para la adopcin de decisiones; y del sistema

    de informacin sobre la gestin para el uso del control externo, ejercido tanto por

    medio del Poder Legislativo como directamente por la Sociedad a travs de la

    publicidad y transparencia de los actos de Gobierno.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 538

    - Sentar las bases para iniciar un desarrollo sostenido de los sistemas de control

    interno de las entidades pblicas, atribuyndolos a la responsabilidad de la

    gerencia estatal e integrando sus mecanismos al plan de organizacin y a los

    procedimientos de trabajo de cada una de las organizaciones pblicas.

    - Transformar el concepto tradicional de responsabilidad administrativa, limitado a

    la satisfaccin de requisitos exclusivamente formales, para introducir la

    responsabilidad por los resultados y por la eficiencia de la funcin pblica y

    ubicando dicha responsabilidad en los niveles ejecutivos de la Administracin.

    - Generar una cultura de servicio pblico al interior del Estado y capacitar en forma

    intensiva a los servidores en las materias administrativas para viabilizar las

    transformaciones procuradas.

    c) Integrar el sistema de Control Externo sobre el Sector Pblico con los sistemas de

    Control Interno de sus entidades, conformando un Control Gubernamental orientado

    a la eficacia y eficiencia y a la erradicacin de la corrupcin administrativa, para lo

    cual se persigue:

    - Independizar a la CGR del Poder Ejecutivo y promover el desarrollo de su

    funcin retroalimentadora respecto del Poder Legislativo y de la comunidad

    misma.

    - Especializar a la Institucin en el ejercicio tcnico de un control externo

    independiente, para lo cual se le deba despojar de cualquier competencia

    administrativa o jurisdiccional, incluyendo el control previo y el juicio coactivo, a

    la vez que desarrollar su capacidad de aplicar los mtodos modernos de auditora

    gubernamental.

    - Erradicar de la Contralora la corrupcin, no solo en cuanto a condiciones de

    impunidad sino en las oportunidades mismas de incurrir en hechos delictuosos, ya

    que la credibilidad de un rgano de control externo est, a diferencia de la

    Administracin, en que no sea posible la corrupcin de sus funciones al no

    manejar clase alguna de negocios pblicos.

    - Promover, apoyar y asesorar intensivamente el desarrollo en las entidades pblicas de sistemas de administracin donde estuvieran inmersos adecuados

    sistemas de control interno para reducir el atraso administrativo, causa de

    ineficiencias y corrupciones, que de mantenerse y por simple sustraccin de

    materia invalida, inclusive, el ejercicio de cualquier control externo por ms

    tecnificado que ste fuese.

    - Profesionalizar el ejercicio de control posterior, tanto externo como interno, mediante el reclutamiento y la capacitacin de servidores pblicos en las materias

    de la Auditora Gubernamental Moderna, cuya complejidad es correlativa con la

    que ha alcanzado el crecimiento y diversificacin de la Gestin Pblica.

    Las premisas sealadas permiten apreciar la intencionalidad de cambiar el

    funcionamiento de una burocracia distorsionada por un nuevo modelo gerencial, orientado a resultados, con nfasis en la eficacia y la eficiencia, as mismo, siguiendo las

    corrientes gerenciales de modernizacin del Estado, promueven los criterios de

    profesionalizacin de la funcin pblica, as como, la independencia del control fiscal. Su

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 539

    Objetivo es la tecnificacin de la administracin de las Entidades Pblicas, el objetivo es intencional, interno. Busca ordenar las competencias centrales del gobierno en cuanto

    el manejo fiscal y las polticas monetarias. Es importante rescatar el carcter

    Constitucional del proyecto, dejando de lado prcticas, normas y procesos que atentaban

    los derechos bsicos de las personas y de los funcionarios pblicos en especial. Por

    ltimo vale la pena destacar la ausencia de criterios ideolgicos y polticos (o bien su

    ausencia expresa su ideologa de preeminencia de lo administrativo sobre lo poltico) en

    el diseo del proyecto, sta caracterstica permite caracterizar su sentido estrictamente

    instrumental y gerencialista, sin un compromiso especfico del para que de la gestin pblica.

    3. CARACTERSTICAS DE LA LEY 1178

    La Ley de Administracin y Control Gubernamentales, cuyo nmero de promulgacin es

    1.178, inadecuadamente conocida como Ley SAFCO, es una disposicin legal que define

    los sistemas y determina los conceptos, criterios y bases fundamentales de administracin

    y control que se deben aplicar en todas las entidades del sector pblico, y establece y

    regula el rgimen de responsabilidad por la funcin pblica7.

    La ley 1178 constituye un mandato para lograr la eficiencia y transparencia de la

    administracin pblica, as como que todo servidor publico y los particulares asuman la

    plena responsabilidad por el uso de recursos pblicos y el desarrollo de sus funciones

    inherentes a la gestin publica.

    La Ley 1178 no abarca los procesos de formulacin de planes y polticas, se limita a

    establecer los mecanismos administrativos para la ejecucin de estas decisiones de

    gobierno por la burocracia profesional8.

    La Ley 1178 establece los instrumentos indispensables para ejecutar con eficacia las

    polticas de Gobierno; no define estrategias, planes o polticas gubernamentales que se

    derivan de los sistemas de adopcin de decisiones que varan con la concepcin poltica

    de los distintos gobiernos. Encomienda a cada Institucin la responsabilidad de crear sus

    propios mecanismos de administracin y control acordes con las actividades que realiza,

    en el lmite de las Normas Bsicas que dictan los rganos Rectores. Define y delimita los

    alcances de la actividad financiera del Estado, el rea de control y de la actividad

    monetaria asignada al Banco Central de Bolivia bajo vigilancia de la Superintendencia de

    Bancos.

    La Ley 1178, por el proceso de gestacin, por la premisas asumidas en su diseo y por su

    necesidad de permanencia en el tiempo, cuenta con caracteristicas muy propias de una

    normativa de naturaleza gerencial, as, se seala que la Ley 1178 es una Ley marco, de

    7 ALIENDRE E. Freddy. Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamentales. Primer encuentro de

    Alcaldes y Presidentes de Concejo. Contralora General de la Repblica Secretaria de Participacin Popular Fondo Nacional de Desarrollo Regional UNICEF. 1996 La paz Bolivia 8 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. El Estado Boliviano en procura de la

    responsabilidad por resultados. Octubre de 1990. La Paz Bolivia.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 540

    carcter instrumental, con preminencia sobre

    otras leyes de igual jerarqua y

    metodologicamente sistmica.

    a) Ley Marco

    La ley 1178 es una ley principista, que slo

    define conceptos y criterios tcnicos para el

    funcionamiento integrado de sistemas de

    administracin y control gubernamentales,

    constituye el marco jurdico que define el mbito

    de aplicacin de los sistemas de administracin y

    control, sus alcances, estableciendo los preceptos

    bsicos para el desarrollo de dichos sistemas.

    Define, en su artculo 20, que corresponde a los

    rganos Rectores (Ministerio de Hacienda y

    Contralora General de la Repblica) la

    competencia de definir los macroproceso, los

    principios, metodologas e instrumentos

    generales de gestin, mediante la formulacin de

    las normas bsicas para cada uno de los sistemas. Para viabilizar la sustitucin del

    procedimentalismo con una Gerencia moderna orientada a resultados en un Estado con

    tanta diversidad, se establece que tanto el diseo especfico como el manejo de los

    mecanismos para ejecutar las polticas de los diferentes poderes y niveles de Gobierno,

    varen en funcin de la naturaleza y requerimientos operacionales de cada entidad. Por

    ello en el Art. 7 se establece el principio de organizacin en que se centraliza la

    formulacin de poltica y normatividad bsica, mientras que se desconcentra o

    descentraliza la ejecucin de las polticas y la aplicacin de los sistemas de

    administracin. En concordancia con sta descentralizacin o desconcentracin en el Art.

    27 se define las responsabilidades, de la Mxima Autoridad Ejecutiva, para la

    implantacin y manejo de los sistemas de las entidades que ejercen competencia sectorial

    sobre otras y de cada entidad en particular. Entonces, el rgano rector, tambin tendr las

    competencias de compatibilizar (no aprobar) los reglamentos especficos de las entidades

    pblicas, as como un seguimiento de su aplicacin.

    b) Ley Especial

    La Ley 1178 por estar referida exclusivamente a los sistemas de administracin y control

    gubernamentales, es de carcter especial, sus normas tienen aplicacin preferente sobre

    cualquier otra disposicin. Solamente la Constitucin Poltica del Estado prevalece sobre

    la Ley 1178.

    c) Ley Instrumental

    La ley 1178 no define estrategias, planes o polticas de desarrollo econmico y social a

    ningn nivel, ni nacional, ni regional, ni municipal, ni universitario. La Ley 1178 no

    Normas y reglamentos

    especf icos de cada Entidad,

    mediante Resolucin de cada

    Entidad.

    Responsable: M.A.E.

    Normas Basicas

    por cada sistema y

    responsabilidad.

    Organos Rectores

    Min.Hda y . C.G.R

    Ley 1178.

    ley Marco

    Principios

    Fundamen

    tales

    Poder

    Legis lativo

    Poder

    Ejecutivo

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 541

    interfiere ni modifica los Sistemas Nacionales de Planificacin y de Inversin Pblica,

    pero s delimita el campo donde termina la toma de decisiones (poltica) y donde empieza

    la ejecucin administrativa y operativa (tcnica). Los niveles de planificacin nacional

    establecern estrategias para generar el desarrollo y polticas sectoriales a partir de las

    cuales las entidades fijarn sus programas de operaciones, de acuerdo a las competencias

    asignadas por Ley, y dentro de su mbito de accin, sea nacional, regional o local.

    El Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la nacin, los planes y polticas

    Sectorial constituyen decisiones de macro gestin, que deben ensamblarse con las

    decisiones gerenciales institucionales o de micro-gestin. As, en el Ministerio Sectorial

    confluyen las decisiones estratgicas de poltica general definidas en el Consejo de

    Ministros, con las decisiones tcnicas estructurales adoptadas por los titulares de las

    entidades del Sector. El Ministro, como responsable de sa poltica general, hace suyos

    los fines ltimos y en funcin de ellos asigna prioridades a las decisiones gerenciales de

    cada una de las entidades de su Sector. La coincidencia entre la decisin macro-

    administrativa y la decisin micro-administrativa se logra a travs de la potestad

    normativa reguladora y promotora de la actividad del Estado.

    Los sistemas que establece la Ley 1178, son instrumentos para las polticas

    gubernamentales y procuran, exclusivamente, la eficiencia de su ejecucin.

    d) Ley Sistmica

    Por ltimo, el ordenamiento de las reglas para administrar y controlar la gestin, deba

    tener en cuenta la naturaleza compleja del Sector Pblico; la necesidad de desarrollar la

    funcin gerencial, su autoridad y responsabilidad a nivel de cada entidad; el objetivo de

    propender a una descentralizacin y desconcentracin de la Funcin Pblica; y la

    constante evolucin de la tecnologa administrativa y de control. Estos requisitos solo

    podan ser satisfechos con un enfoque sistmico en las normas legales para fijar en ellas

    principios rectores, a partir de los cuales la propia Administracin fuese desarrollando y

    actualizando los mecanismos reglamentarios y procedimentales propios de la

    competencia gerencial.

    La Ley 1178 establece una lgica sistmica para las funciones administrativas y de

    control, as como para la relacin de stas con los Sistemas Nacionales de Planificacin e

    Inversin Pblica. (Captulos II y III de la Ley 1178).

    Los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica debern de expresar el

    mandato poltico y legtimo de la Sociedad, que se debern traducir en planes, estratgias

    y polticas gubernamentales, es decir las lneas de accin y prioridades para la gestin

    pblica. A partir de dichas polticas, nace el ya indicado carcter instrumental de los

    sistemas de administracin y control, de ejecucin de las mismas.

    La necesidad de retomar, la naturaleza de servicio a la Sociedad que debe tener la gestin

    estatal, conduce a ubicar como primer paso, en el proceso de administrar recursos

    pblicos, a la Programacin de Operaciones, entendindose por tal el sistema de

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 542

    administracin que a partir de los objetivos, estrategias y polticas derivadas del mandato

    social, establece los parmetros gerenciales que regir la accin de las entidades durante

    un perodo determinado. Consecuente con sus finalidades, la Ley otorga primaca al

    Sistema de Programacin de Operaciones y hace derivar de l las caractersticas de los

    dems sistemas administrativos.

    Los Sistemas de Organizacin Administrativa; Presupuesto; Administracin de Personal;

    Administracin de Bienes y Servicios; y Tesorera y Crdito Pblico, tienen en la Ley

    regulaciones rectoras que en todos los casos siguen principios elementales de

    ordenamiento financiero, a la vez que los convierten en funcionales respecto a la eficacia

    y eficiencia en el cumplimiento de la Programacin de Operaciones, y procuran la

    transparencia en la gestin pblica.

    La integracin de los Sistemas de Administracin, est dada por la integracin de los

    procesos que la Ley define de manera adcuada, y mediante el sistema de Contabilidad

    Integrada, quien se constituye en la columna vertebral de la informacin sobre la gestin

    pblica.

    Por ltimo, la retroalimentacin hacia la propia Administracin y hacia el exterior de la

    misma, est concebida mediante el concepto de un Sistema de Control Gubernamental

    que integra el Control Interno de las entidades y el Control Externo Posterior. En el

    grfico siguiente se observan todos los procesos, de cada uno de los sistemas de

    administracin y contol gubernamentales.

    La Ley 1178, al basarse en el enfoque de sistemas e integrar stos a lo largo de todo el

    proceso administrativo, no solo procura aprovechar la cualidad de la sinergia, segn la

    cual la capacidad de actuacin y de generacin de resultados de un sistema es superior a

    la de sus componentes sumados individualmente, sino que pretende extraer, de cada

    sistema, el mximo de rendimiento al vincularlo estrechamente con los dems y

    establecer sus relaciones funcionales, proporcionndoles las insumos necesarios para

    evitar la entropa y hacer que, en conjunto, aseguren eficiencia, eficacia y economa en la

    consecucin de los resultados buscados.

    Sin embargo, tambin debera prevenirse una debilidad de diseo sistmico, y es que la

    eficiencia del todo est dado por la eficiencia e integracin armoniosa y provechosa de

    las partes, pero cuando una o mas de las partes del sistema, o no existen o funcionan

    deficientemente, el sistema en su conjunto es ineficiente.

    CARACTERSTICAS DE LA LEY 1178

    1. LEY MARCO

    2. LEY ESPECIAL

    3. LEY INSTRUMENTAL

    4. LEY SISTMICA

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 543

    SISPLAN

    Objetivos Nal.

    Polticas

    Estrategias Nal

    SNIP

    Plan de Invers.

    Preinversin

    Inversin Pub.PLANIF.ESTRATGICA

    Misin - Visin

    Objetivos Estratgicos Inst.

    Estratgias

    PROG. DE OPERACIONES* ELABORACION DE POA

    * Formulacin de Objetivos

    * Determinacion de Operaciones

    * Compatibilizacin de POAS

    SEGUIMIENTO Y EVAL DE EJEC. POA

    ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA* Anlisis

    * Diseo

    * Implantacin

    CONTROL

    INTERNO

    PREVIO

    PRESUPUESTO* Formulacin Presupuestaria

    * Coordinacion de la Ejecucin

    * Seguimiento y Evaluacin

    ADM. DE PERSONAL (Eficiencia)* Dotacin de personal, *Evaluacin del

    Desempeo, * Movilidad funcionaria,

    *Capacitacin productiva, *Registro

    ADM. DE BIENES Y SERVICIOS* CONTRATACIN: Licitacin Pblica, Invitacin

    directa, Compras Menores, Compras por excepcin

    * MANEJO: Almacenes, activos fijos, servicios

    * DISPOSICIN: Arrendamiento, enajenacin, baja

    TESORERIA Y CRDITO

    PBLICO* Recaudacin y Adm. de Recursos

    * Planificacin y Adm. de la Deuda Pblica

    CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL* Registro Presupuestario,

    * registro Patrimonia,

    * Registro dde Tesorera

    CONTROL INTERNO PREVIO* Antes de la ejecucin de las operaciones y

    actividades o que estas causen efecto.

    * Legalidad, conveniencia y oportunidad

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  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 544

    4. RESPONSABILIDADES INSTITUCIONALES

    Para el ordenamiento de la actividad estatal, la Ley 1178, en un marco de coordinacin,

    establece las atribuciones institucionales:

    - Al Ministerio de Planeamiento (actualmente Desarrollo Sostenible) corresponde la

    elaboracin del Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES), articular el

    mismo con los Planes de Desarrollo Departamental (PDD) y coadyuvar al desarrollo

    de Polticas Gubernamentales. Inicialmente estaba bajo su tuicin el Sistema de

    Inversin Pblica, lo cual parece coherente, al integrar planes y los programas de

    inversin, sin embargo esta competencia luego asumi el Ministerio de Hacienda,

    convirtindose, as, la inversin como una variable de la poltica fiscal;

    - Al Ministerio de Finanzas (actualmente Hacienda) se le reconoce la calidad de

    Autoridad fiscal. Es el responsable por el mantenimiento de la estabilidad

    macroeconmica, es responsable del desarrollo de las polticas de inversin, fiscal y

    crediticia. Mediante el Tesoro General de la Nacin administra los recursos del

    Gobierno Central;

    - La Contralora General de la Repblica como rgano Rector del Sistema de Control

    Gubernamental, es normativo y evaluador del Control Interno, ejecutor del Control

    Externo con facultad de normar su realizacin por entidades pblicas sobre las

    unidades bajo su tuicin y por firmas privadas de auditora; supervisar los Sistemas

    Contables y los programas de capacitacin y especializacin de los servidores pblicos

    en los sistemas de la Ley 1178;

    - El Banco Central de Bolivia constituye la nica autoridad monetaria del pas que

    acuerda con el Poder Ejecutivo la poltica monetaria, bancaria y crediticia, elabora el

    programa monetario y se constituye en el banquero del Gobierno, es el responsable del

    manejo de las reservas monetarias, adems de normar y reglamentar las disposiciones

    legales referidas al funcionamiento del sistema financiero. Tiene autonoma de

    gestin, pudiendo negar crdito fiscal o crdito al sistema financiero cuando ste

    sobrepase los lmites fijados en el Programa Monetario. Las entidades del Sector

    Pblico no Financiero efectuarn sus operaciones con el Banco Central de Bolivia

    nicamente por intermedio del Tesoro General de la Nacin.

    - La Superintendencia de Bancos, es la autoridad de control del sistema financiero,

    habindose ampliado sus competencias de fiscalizacin ms all de las entidades

    bancarias a todas las operaciones financieras ejecutadas en el pas, por otros entes

    pblicos o privados.

    - El sujeto principal de la Ley es la funcin pblica gerencial, de all la responsabilidad

    que tiene cada Institucin de crear sus propios mecanismos de administracin y

    control, acordes con las actividades que realiza, en el lmite de las Normas Bsicas que

    dictarn los rganos Rectores, para as asumir plena responsabilidad y no escudarse

    en normativa extraa.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 545

    4.1 RGANOS RECTORES DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y

    CONTROL

    De acuerdo a la naturaleza de Ley Marco, se establecen los rganos Rectores. Mediante

    el artculo 20 de la ley 1178, se establecen los rganos Rectores, cuyas atribuciones

    bsicas son:

    a) Emitir las normas y reglamentos bsicos para cada sistema, b) Fijar los plazos y condiciones para elaborar las normas secundarias o

    especializadas y la implantacin progresiva de los sistemas,

    c) Compatibilizar o evaluar segn corresponda, las disposiciones especficas que elaborar cada entidad o grupo de entidades que realizan actividades similares, en

    funcin de su naturaleza y la normatividad bsica, y ,

    d) Vigilar el funcionamiento adecuado de los sistemas especficos desconcentrados o descentralizados e integrar la informacin generada por los mismos.

    Los artculos 21, 23, 24 y 26 establecen las Entidades en calidad de rganos rectores de

    los sistemas de Administracin y Control de los recursos del Estado, as:

    a) Ministerio de Desarrollo Sostenible (s/LOPE)

    Es el rgano rector de los Sistemas Nacionales de Planificacin. Vela por la

    integracin de las normas y procedimientos de este sistema con los sistemas de

    administracin y control gubernamentales.

    b) Ministerio de Hacienda (s/LOPE)

    Es el rgano rector de los sistemas de programacin de operaciones; organizacin

    administrativa; presupuesto; administracin de personal; administracin de bienes y

    servicios; tesorera y crdito pblico; y contabilidad integrada. Tambin se ha

    incorporado el sistema de Inversin Pblica bajo su competencia.

    Es el responsable de desarrollar la poltica fiscal y de crdito pblico del Gobierno y

    participa en el diseo de la poltica econmica.

    c) Banco Central de Bolivia

    Es el rgano rector del sistema de intermediacin financiera por lo que norma y

    supervisa su funcionamiento.

    e) Contralora General de la Repblica.

    Es el rgano rector del sistema de control gubernamental. Emite las normas bsicas del

    control interno y externo, evala la eficacia de los sistemas de control interno, realiza

    y supervisa el control externo y ejerce la supervigilancia normativa de los sistemas

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 546

    contables del sector pblico a cargo de la Contadura General del Estado del

    Ministerio de Finanzas (Hacienda).

    e) Superintendencia de Bancos

    La Superintendencia de Bancos es el rgano rector del sistema de control de toda captacin de recursos del pblico y de intermediacin financiera del pas, incluyendo

    el Banco Central de Bolivia. A este efecto normar el control interno y externo de

    estas actividades y, sin perjuicio de las facultades de la Contralora General de la

    Repblica, ejercer o supervisar el control externo, determinando, y en su caso

    exigiendo, el cumplimiento de las disposiciones legales, normas tcnicas y

    reglamentarias por todas las entidades pblicas, privadas y mixtas que realicen en el

    territorio de la Repblica intermediacin en la oferta y demanda de recursos

    financieros as como sobre las personas naturales o jurdicas que ejecuten actividades

    auxiliares del sistema financiero. En base a ello deber opinar sobre la eficacia de las

    normas y reglamentos dictados por el Banco Central para el funcionamiento de los

    sistemas de captacin e intermediacin financiera y, en su caso elevar al Banco

    Central recomendaciones concretas al respecto.

    La Superintendencia de Bancos, de acuerdo con el Banco Central de Bolivia, podr

    incorporar el mbito de su competencia a otras personas o entidades que realicen

    operaciones financieras, existentes o por crearse, cuando lo justifiquen razones de

    poltica monetaria y crediticia (artculo 26 Ley 1178).

    5. FINALIDADES Y MBITO DE APLICACIN DE LA LEY 1178

    El captulo I de la Ley 1178, norma las finalidades y mbito de aplicacin de sta. Las

    finalidades de la Ley estn sealadas en artculo 1, que expresa: La presente Ley regula los sistemas de Administracin y Control de los recursos y sus relaciones con los

    Sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica, con el objeto de :

    a) Programar, organizar, ejecutar y controlar la captacin y el uso eficaz y eficiente

    de los recursos pblicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las polticas,

    los programas, las prestaciones de servicios y los proyectos del Sector Pblico

    La ley plantea como esencial, ejecutar el proceso clsico de administracin, como un

    medio necesario para llevar a cabo la gestin pblica. La naturaleza de esa gestin

    pblica tiene una nuevo matiz, al no plantearse una gestin estrictamente burocrtica,

    sino ms bien una gestin orientada a resultados, a la generacin de bienes y servicios de

    manera eficaz y eficiente, que satisfagan a la poblacin. Al establecer la Ley, Sistemas

    de Administracin y Control para programar y organizar las actividades, para ejecutar las

    actividades programadas y para controlar la gestin del Sector Pblico, estable los medios

    para procurar el cumplimiento de las decisiones gubernamentales con eficacia y

    eficiencia en los distintos niveles de la organizacin del Estado. Por ello, tambin es

    posible afirmar que la responsabilidad de la administracin financiera del Estado y su

    control necesariamente, as como la responsabilidad inherente al uso de los recursos,

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 547

    apenas son parte de una responsabilidad mayor que es contribuir a mejor la calidad de

    vida de la poblacin.

    b) Disponer de informacin til, oportuna y confiable, asegurando la razonabilidad

    de los informes y estados financieros.

    La Ley se propone superar una de las debilidades gerencial ms crticas en el Sector

    Pblico, la carencia de informacin apta para adoptar decisiones en el proceso de

    ejecucin de polticas. Por est razn, otro objetivo fundamental de la Ley es que los

    sistemas de Administracin y control que se establezcan deben generar informacin

    pertinente, confiable y oportuna para permitir la direccin eficiente de la ejecucin de las

    polticas e, inclusive, retroalimentar el proceso de adopcin y ajuste de estas polticas

    mediante el anlisis e interpretacin dirigida a la evaluacin sustantiva de esa

    informacin. En consecuencia los datos generados por los sistemas de Administracin

    tambin deben ser integrados analticamente, en sistemas de informacin y control

    gerencial, que combinen adecuadamente las variables financieras de la gestin con las de

    tipo operacional y administrativo, tanto desde el punto de vista de la eficiencia en el uso

    de los insumos como de los beneficios brindados a la sociedad por el Estado.

    Por otra parte, la informacin, operativa y financiera, es el requisito indispensable para el

    control, sin sta no es posible realizar ningn tipo de auditora ni fiscalizacin. Adems,

    la informacin es el fundamental para el proceso de rendicin de cuentas del mandato

    recibido, el proceso de disposicin de la misma por la sociedad es la base de la

    transparencia de la gestin pblica, ste proceso permite acrecentar la confianza y

    legitimidad del gobierno, y tamben el fortalecimiento de la democracia, su falta, genera

    los procesos contrarios.

    c) Que todo servidor pblico asuma plena responsabilidad de sus actos, rindiendo

    cuenta no slo de los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos, sino

    tambin la forma y el resultado de su aplicacin

    Anteriormente la capacidad punitiva del Estado sobre sus servidores qued limitada a los

    funcionarios responsables de la custodia y del cumplimiento ritual de normas en la

    administracin de los fondos, valores y bienes pblicos. Esta situacin condujo al

    imperio de la irresponsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica. Al respecto, la Ley

    tuvo que enfocar dos requerimientos: el desarrollo de un nuevo concepto de

    responsabilidad ampliado a la obtencin de resultados y al control de calidad de stos; y

    elevar el nivel jerrquico sujeto a vigilancia y control para alcanzar a quienes adoptan las

    decisiones y ejecutan las polticas, como principales responsables de la gestin pblica.

    El nuevo concepto implica instaurar una relacin de responsabilidad del servidor de los

    poderes del Estado ante la sociedad mediante la obligacin y los instrumentos para

    cumplirla, de responder pblicamente no slo por el manejo de los recursos pblicos sino

    tambin por los beneficios generados. Dicha relacin, a partir de la Ley 1178, deber

    incrementar progresivamente la transparencia de la gestin pblica facilitando la censura

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 548

    social si fuera el caso, tanto por la responsabilidad por los resultados alcanzados como

    por el desarrollo de los sistemas de control y la creacin de mecanismos de control y la

    creacin de mecanismos jurisdiccionales aptos para fijar responsabilidades, sin violar los

    derechos fundamentales de los ciudadanos9.

    Al mismo tiempo, la Ley establece que para medir la responsabilidad, debe considerarse,

    entre otros aspectos, las polticas gubernamentales, los riesgos propios de operacin y las

    circunstancias en las que el ejecutivo adopta una decisin (Art. 19 y 33).

    La responsabilidad por resultados obliga a la elaboracin e implementacin de estatutos,

    manuales y reglamentos que sealen la ubicacin concreta de cada ejecutivo y de cada

    servidor pblico en la estructura de la administracin pblica.

    d) Desarrollar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar

    el manejo incorrecto de los recursos del Estado

    La existencia de las formas modernas de corrupcin, permite afirmar la imposibilidad de

    combatirlas exclusivamente mediante los procedimientos tradicionales basados en el

    cumplimiento de requisitos formales. Esta premisa determin como objetivo reducir las

    oportunidades de manejo indebido mediante el desarrollo de sistemas abiertos de

    administracin; la generacin de informacin confiable y oportuna; la obligacin de

    rendir cuenta tambin por resultados y el cambio en el concepto de responsabilidad por el

    ejercicio de la funcin pblica. Todo ello permitir cumplir un ltimo objetivo que es el

    de incrementar la capacidad administrativa para impedir la corrupcin en el manejo de los

    recursos del Estado. Adems implica el mandato de una nueva cultura organizacional, de

    servicio y resguardo de los recursos pblicos, reconociendo que stos s tienen

    propietario, la sociedad en pleno, y que obligacin de los mandatarios; receptores del

    mandato de la Sociedad, preservar por su buen uso y en su caso castigar o ser castigado

    por su mal uso.

    Todo lo hasta aqu anotado corresponde a la finalidad de la Ley con relacin a la

    Administracin Pblica, que puede resumirse en la posibilidad de que cada servidor

    pblico conozca sus derechos y obligaciones y cuente con parmetros confiables para

    sustentar sus decisiones.

    Pero la Ley 1178 no se agota en la Administracin Pblica, sino que sus finalidades se

    extienden hacia la sociedad civil y la sociedad poltica nacional. Al respecto se puede

    sealar que la Ley 1178 persigue:

    - Aumentar de la capacidad operativa del Estado para atender las funciones que le son

    propias;

    - Modificar las estructuras del aparato del Estado adecundolas a las funciones que debe

    cumplir segn la Planificacin permitiendo fusionar, integrar o suprimir ministerios y

    las unidades que los integran;

    - Organizar los Sistemas Administrativos y de Control;

    9 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Ob cit.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 549

    - Institucionalizar los Sistemas a travs de los rganos Rectores;

    - Actualizar las bases legales y jurdicas relativas a la organizacin y funcionamiento

    de la Administracin Pblica.

    5.2 MBITO DE APLICACIN

    Los artculos 3, 4 y 5 de la Ley 1178 establecen su aplicacin a todas las entidades del

    Sector Pblico o Administracin Pblica; a las unidades administrativas de los Poderes

    Legislativo y Judicial y a toda persona, natural o jurdica privada que reciba recursos del Estado, se beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas y excepciones, o preste

    servicios pblicos no sujetos a la libre competencia.

    Los artculos 3, 4 y 5 expresan la naturaleza de la Ley que no contiene regulaciones

    sobre la competencia para la toma de decisiones polticas. El mbito de aplicacin

    expresa la intensidad y criterios de administracin y control aplicables a cada sector,

    diferenciados en funcin de su naturaleza jurdica y de los recursos pblicos que

    administren.

    Al someter a las normas de control a las personas jurdicas, donde el Estado posea ms

    del cincuenta por ciento del derecho propietario, se puede deducir que confirma la calidad

    de personas de derecho privado de las entidades donde participa el Estado con menores

    porcentajes, poniendo fin a la dualidad con que operaban muchas de ellas al cobijarse

    bajo el derecho pblico para obtener liberaciones y otras prebendas, y de derecho privado

    para eludir el control, ahora aplicable en los trminos del artculo 5, que a su vez lleva

    los sistemas de administracin y control a o concesin de servicios pblicos no sujetos a

    la libre competencia.

    La imposibilidad de ejercer control sobre la eficiencia de entidades concesionarias de

    servicios pblicos y otras prebendas estatales, y todas las personas de derecho privado

    que reciben y/o manejen recursos del Estado, llev a la formulacin del artculo 5 que

    amplia los alcances de la Ley. De esta forma, la responsabilidad por el manejo de los

    recursos pblicos no se limita meramente a los entes estatales tradicionales,

    extendindose la misma a los agentes que ejecutan otras formas de gestin, sin que

    puedan ampararse en su naturaleza jurdica privada.

    Finalidades Ley

    1178

    Eficacia y Eficiencia

    Info

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    n y

    Tra

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    are

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    Capacidad Administrativa Anti- corrupcin

    Ple

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    Resp

    on

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  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 550

    Respecto el control para las entidades pblicas, debe puntualizarse que la Ley seala la

    Entidad Correspondiente, por la otorgacin de los recursos o privilegios, o las Entidades

    sealadas por Ley a cumplir estas funciones.

    MBITO DE APLICACIN DE LA LEY SAFCO ARTS. 3,4y 5

    1. SECTOR PUBLICO 2. UNIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS PODERES

    LEGISLATIVO Y JUDICIAL

    3. SECTOR PRIVADO QUE RECIBE RECURSOS O PRIVILEGIOS DEL ESTADO.

    6. SISTEMAS DE ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL

    Los sistemas de administracin son aquellos que conforman un proceso social y racional,

    que consiste en combinar, de la manera ms eficiente, eficaz y econmica, distintos

    recursos humanos, materiales y financieros para la consecucin de los fines propuestos

    por el Gobierno.

    Como todo proceso, supone fases o etapas que poseen cierta secuencia lgica. La

    secuencia lgica implica que no se puede conseguir una etapa sin considerar otra previa

    que la fundamente.

    La ley 1178 define los Sistemas nacionales de Planificaci e Inversin y los sistemas de

    administracin y control gubernamentales, stos ltimos son los siguientes:

    SISTEMAS SAFCO ART.2

    a) Para Programar y Organizar las Actividades - Programacin de Operaciones.

    - Organizacin Administrativa.

    - Presupuesto.

    b) Para Ejecutar las Actividades Programadas - Administracin de Personal.

    - Administracin de Bienes y Servicios.

    - Tesorera y Crdito Pblico.

    - Contabilidad Integrada.

    c) Para Controlar la Gestin del Sector Pblico - Control Gubernamental, integrado por:

    - Control Interno y

    - Control Externo Posterior.

  • LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 551

    Las Normas bsicas que se han aprobado, para los sistemas nacionales y los de

    administracin y control gubernamentales, se detallan en el siguiente cuadro:

    SISTEMAS NACIONALES

    - Sistema Nacional de Planificacin - Sistema Nacin de Inversin Pblica

    NORMAS BASICAS EMITIDAS POR POR LOS RGANOS RECTORES N.B.SISPLAN R.S. 216779 26 de julio 1996 N.B. SNIP R.S. 216768 18 de junio 1996 Reglamento Bsico de Operaciones del SNIP R.M. 528 del 12 de junio de 1997 Reglamento Bsico de Operaciones de Sistema de Informacin sobre Inversiones (SISIN) R.M. 612 de 27 de junio de 1997

    SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y CONTROL

    GUBERNAMENTALES

    NORMAS BSICAS EMITIDAS POR LOS RGANOS

    RECTORES - Programacin de Operaciones. - Organizacin Administrativa. - Presupuesto. - Administracin de Personal. - Administracin de Bienes y Servicios. - Tesorera y Crdito Pblico. - Contabilidad Integrada. - Control Gubernamental

    N.B.S.P.O. R.S. 216784 ,16 agosto 1996 N.B.S.O.A. R.S. 217055, 20 mayo 1997 N.B.S.P. R.S. 217095, 4 julio de 1997 N.B.S.A.P. D.S. 26115, del 21 de marzo de 2001 N.B.SABS D.S. 25964, 22 de noviembre del 2000 NBT y NBCP R.S. 218056 y 218041, julio 1997 N.B.S.C.I. R.S. 218040, 29 julio 1997 N.De Auditoria Gubernamental R.CGR-1/009/99

    P,NGCI, NBCI, CGR enero 2001

    6.1 LOS SISTEMAS NACIONALES

    6.1.1 SISTEMA DE PLANIFICACIN NACIONAL (SISPLAN)

    La elaboracin de las normas bsicas del Sistema Nacional de Planificacin se enmarcan

    en el proceso de modernizacin del Estado, iniciado a partir de las reformas estructurales

    que comienzan a implantarse en Bolivia desde 1985.

    En este sentido el contexto en el cual se inscriben las normas bsicas del SISPLAN est

    definido por:

    - La Ley 1178 que determina la constitucin de los rganos Rectores de los Sistemas de Planificacin, de Inversin Pblica y de Programacin de Operaciones y les

    confiere la atribucin de la formulacin de las normas bsicas de los sistemas de

    administracin pblica y control.

    - La Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo (Ley 1493 Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada) que instituye al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio

    Ambiente como el rgano Rector del Sistema Nacional de Planificacin y el

    Decreto Reglamentario de la Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo, que define

    como objetivo de la Secretara Nacional de Planificacin la institucionalizacin del

    Sistema Nacional de Planificacin.

  • L


Gestic3b3n de Mantenimiento y Productividad

Gestic3b3n de Mantenimiento y Productividad

Ley n° 1178 warisata

Ley n° 1178 warisata

Ley 1178 safco 2013

Ley 1178 safco 2013

6-fichas-para-el-asesor-en-gestic3b3n-escolar-anexos-protocolo-1 (1)

6-fichas-para-el-asesor-en-gestic3b3n-escolar-anexos-protocolo-1 (1)

Modulo II Ley 1178 Ajustado

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