Tema 9 - ADAMS

Referencias Legislativas

• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento AdministrativoComún.

• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa.

TTeemmaa 99

El acto administrativo.

1. El acto administrativo

1.1. Concepto

1.2. Naturaleza jurídica

2. Clases de actos administrativos

2.1. Por los órganos de los que emanael acto

2.2. Por la extensión de sus efectos a losdestinatarios

2.3. Por su contenido

2.4. Por su lugar en el procedimientoadministrativo

2.5. Por la posibilidad de ser recurridosen vía contencioso-administrativa

2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlos

2.7. Por el modo de exteriorizarse

3. Elementos del acto administrativo

3.1. Elemento subjetivo

3.2. Elemento objetivo

3.3. Elemento final

3.4. Elemento formal

3.5. Elemento causal

4. Validez y eficacia de los actos administrativos; notificación y publicación

4.1. Eficacia y validez

4.2. Notificación y publicación

5. La obligación de resolver y los actos presuntos

6. El silencio administrativo

6.1. Silencio administrativo enprocedimientos iniciados a solicitudde interesado

6.2. Falta de resolución expresa enprocedimientos iniciados de oficio

7. La ejecución forzosa de los actos administrativos

7.1. Suspensión de los actos administrativos

7.2. Procedimientos de ejecución

8. La invalidez de los actos administrativos y sus grados

8.1. Nulidad de pleno derecho

8.2. La anulabilidad y las irregularidadesno invalidantes

9. Transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación de actos administrativos

9.1. Transmisibilidad

9.2. Conversión y conservación

9.3. Convalidación

9-2

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

Derecho Administrativo

Guión-resumen

1. El acto administrativo

1.1. Concepto

El concepto de acto administrativo es uno de los más importantes de todo el DerechoAdministrativo por cuanto estos actos constituyen la piedra angular de todo el ordena-miento jurídico-administrativo.

Tal como destaca FORSTHOFF, si tratamos de buscar una definición que responda alsignificado literal de las palabras, tendríamos que decir que acto administrativo es cualquieracto realizado por la Administración como si fuese un particular, sin distinguir si dicha acti-vidad es regulada o no por el Derecho público y sin hacer referencia a su objeto y a su fin.

Ahora bien, si queremos delimitar más el concepto deberíamos tener en cuenta queel acto administrativo es el obrar de la Administración con sometimiento al Derecho Admi-nistrativo.

El origen del concepto es discutido por la doctrina. Así, unos lo sitúan en el DerechoAdministrativo francés, mientras otros lo sitúan en Alemania.

GARCÍA DE ENTERRÍA sitúa el origen en la separación de poderes realizado en laRevolución Francesa, manifestándose como un acto jurídico exento del control jurisdic-cional de los Tribunales y sometido únicamente al control de la Administración.

La doctrina alemana señala que el acto administrativo tiene una semejanza con unasentencia judicial, es decir, como un acto que decide autoritariamente la situación jurídicadel súbdito, en un caso concreto.

En el Estado de Derecho, la noción de acto administrativo está íntimamente relacio-nada con la sumisión de la Administración Pública a un determinado régimen de derecho.Será, por tanto, el Estado de Derecho y en definitiva la adopción del principio de legalidad,la que permitirá configurar a determinados actos de la Administración como actos admi-nistrativos.

De esta forma, según GARRIDO FALLA, el acto administrativo trata de ejecutar o con-cretar la ley y se convierte en requisito previo de toda operación material realizada por laAdministración Pública.

Según ZANOBINI, “es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, dedeseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública enel ejercicio de una potestad administrativa”.

ENTRENA CUESTA, de una forma más breve, lo define como “un acto jurídico reali-zado por la Administración con arreglo al Derecho Administrativo”.

FERNÁNDEZ DE VELASCO lo define como “toda declaración jurídica,unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual, la Administración tiende a crear,reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas objetivas”.

9-3

El acto administrativo

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común de 26 de noviembre de 1992 (LRJ-PAC) no da un concepto de actoadministrativo, si bien el art. 53 presupone el mismo al decir:

“Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio oa instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al proce-dimiento establecido.

El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y serádeterminado y adecuado a los fines de aquéllos.”

Por tanto, podemos concluir que en las definiciones más básicas del acto administrati-vo confluyen dos elementos principales, como son, de un lado, la condición de acto jurídi-co, pues se trata de un hecho humano realizado por una voluntad consciente y exterioriza-da, que produce efectos jurídicos. Y, además, la necesaria participación de la Administracióncomo sujeto activo.

Sin embargo, como ponen de relieve diversos autores, hay que añadir a estos ele-mentos que el contenido de un acto podrá expresarse también, en determinadas ocasio-nes, con una manifestación no proveniente de la voluntad consciente, como podría ser laexpedición de un certificado solicitado a una autoridad administrativa, o la emisión de uninforme o dictamen de un órgano consultivo, en los que se requiera simplemente una acti-vidad de juicio registral o expedidor de un acto que, por su contenido y significación jurí-dica, constituya un acto administrativo.

1.2. Naturaleza jurídica

Teniendo en cuenta lo anterior, el acto administrativo reviste una especial naturalezajurídica, caracterizada por los siguientes elementos:

1º. El acto administrativo es un aaccttoo jjuurrííddiiccoo: consiste en una declaración, lo cualexcluye las actividades materiales.

2º. La declaración puede ser de vvoolluunnttaadd, de jjuuiicciioo, de ccoonnoocciimmiieennttoo y de ddeesseeoo.

Entre las declaraciones de juicio podemos citar los actos consultivos, los infor-mes, los actos de intervención y fiscalización financiera, etc.

Entre las declaraciones de conocimiento podemos citar los certificados, las ano-taciones o registro de títulos, los levantamientos de actas...

Como declaraciones de deseo, las propuestas o peticiones de un órgano a otro.

3º. El acto administrativo hhaa ddee pprroocceeddeerr ddee uunnaa AAddmmiinniissttrraacciióónn, lo que implica queno puedan ser considerados actos administrativos:

— Los actos políticos del Gobierno.

— Los actos jurídicos del interesado o administrado.

9-4

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


— Los actos de ejecución material dictados por el poder judicial o legislativo.

— Los contratos o convenios en cuanto son consecuencia de un acuerdo devoluntades y no sólo de la Administración.

4º. La declaración administrativa debe ser consecuencia de una determinada ppootteess--ttaadd aaddmmiinniissttrraattiivvaa.

5º. El acto ha de estar regulado por el DDeerreecchhoo AAddmmiinniissttrraattiivvoo. Desde esta perspec-tiva, no serán actos administrativos los actos realizados por la Administración consujeción al Derecho privado.

6º. La potestad administrativa debe ser distinta de la potestad reglamentaria.

La naturaleza que se deriva de este especial carácter de declaración jurídica volun-taria, hace diferenciar a los actos administrativos de oottrrooss aaccttooss eemmiittiiddooss ppoorr llaaAAddmmiinniissttrraacciióónn:

— LLooss rreeggllaammeennttooss, que se estudian con las fuentes del Derecho Administrativoy que son actos de carácter nnoorrmmaattiivvoo (Reglamento de Espectáculos Taurinos,Reglamento de Minas, etc.). Reúnen las tres características de la definición delacto, pero su nota de normatividad hace que su naturaleza sea muy diferen-te a la de los actos que al no ser normativos son simple aplicación del orde-namiento (en vez de integrarse en él) y se agotan en su cumplimiento.

— LLooss ccoonnttrraattooss, que son actos, pero actos bilaterales, reduciéndose la catego-ría de los actos administrativos a los actos unilaterales de la Administración.Se regulan en la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 30/2007, de 30de octubre).

— Las ooppeerraacciioonneess mmaatteerriiaalleess, que aunque sirvan de preparación o de ejecu-ción de los actos administrativos, no son actos jurídicos.

— Los aaccttooss jjuurrííddiiccooss ddee llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn realizados con sometimiento alDerecho privado. Aquí la Administración actúa en el tráfico jurídico comoun sujeto privado.

Tradicionalmente tampoco eran actos administrativos los actos políticos del Gobier-no; en este caso se aducía que el Gobierno opera no como cabeza de la Administración,sino como titular de funciones constitucionales de relación con otros poderes (en particu-lar, con el legislativo). Así, el acto por el que el Presidente del Gobierno disuelve las Cor-tes y convoca nuevas elecciones no estaría sometido al Derecho Administrativo, no seríaun acto administrativo y no sería controlable por el Juez. En la actualidad, a raíz de la Ley29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sesomete a su control todo acto del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comu-nidades Autónomas, cualquiera que sea la naturaleza del acto, en cuanto a la protecciónjurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y ladeterminación de las indemnizaciones que resulten procedentes (Exposiciónde Motivos y art. 2 a) de la Ley).

9-5


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

2. Clases de actos administrativos

No es posible establecer una clasificación completa y exhaustiva de los actos admi-nistrativos: podrían hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aquí seproponen engloban las categorías más importantes de actos.

2.1. Por los órganos de los que emana el acto

— AAccttoo ssiimmppllee, si el acto procede de un solo órgano administrativo; si dicho órga-no es un órgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rigepor normas distintas a si fuera unipersonal o monocrático (compuesto por unasola persona).

— AAccttoo ccoommpplleejjoo, si en su producción intervienen dos o más órganos administrativos.

2.2. Por la extensión de sus efectos a los destinatarios

— GGeenneerraalleess: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de per-sonas (resolución de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).

— SSiinngguullaarreess oo eessppeecciiaalleess: destinados a una o varias personas determinadas o deter-minables (resolución mencionando al funcionario o resolución por la que elSecretario General para la Administración Pública nombra a diez personas comofuncionarios del Cuerpo General Administrativo).

2.3. Por su contenido

— AAccttooss ccoonnssttiittuuttiivvooss: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situa-ciones jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del destinata-rio (concesión de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de grava-men, si restringen tal esfera jurídica.

— AAccttooss ddeeccllaarraattiivvooss: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sinincidir sobre su contenido (certificación o notificación, por ejemplo).

2.4. Por su lugar en el procedimiento administrativo

— AAccttoo ddee ttrráámmiittee es aquel que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a laterminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final. (Ejem-plo: providencia para que pase el expediente a otro órgano).

— AAccttoo ddeeffiinniittiivvoo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendonormalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órganoy en general han de ser notificados a los interesados (ejemplo:denegación de una licencia urbanística). Contra estos actos cabenrecursos.

9-6

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


2.5. Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa

— AAccttoo iimmppuuggnnaabbllee es aquel que pone término a la vía administrativa, que la agota,no quedando otro recurso planteable. Se dice que “causa estado” y ya única-mente puede ser objeto de recurso ante el juez o Tribunal de lo contencioso-administrativo.

El art. 25.1 de la LJCA (Ley 29/1998, de 13 de julio), dice textualmente que “elrecurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposicio-nes de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la AdministraciónPública que pongan fín a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite,si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determi-nan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o per-juicio irreparable a derechos o intereses legítimos”.

Son impugnables los actos:

• Definitivos.

• De trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,o causen indefensión.

• En todo caso, tales actos deben poner término a la vía administrativa.

De acuerdo con el art. 109 de la Ley 30/1992, ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere elart. 107.2 (los que sustituyan el recurso de alzada o de reposición ensupuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especifidad de lamateria así lo justifique).

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superiorjerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposiciónlegal o reglamentaria así lo establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración definalizadores del procedimiento.

Por su parte, la Disposición Adicional decimoquinta de la LOFAGE establece queponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

1. Los actos administrativos de los miembros y órganos delGobierno.

2. En particular, en la Administración General del Estado:

9-7


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

• Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejerciciode las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que sontitulares.

• Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director Generalo superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas enmateria de personal.

3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

• Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales ocolegiados, de acuerdo con lo que establecen sus estatutos, salvo quepor ley se establezca otra cosa.

— AAccttoo nnoo iimmppuuggnnaabbllee, si no cabe recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Adminis-trativa, por existir aún la posibilidad de un recurso ante la propia Administración.

También son actos no impugnables:

• Los actos firmes (por haberse agotado el plazo para su impugnación).

• Los que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes.

• Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.

2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlos

— AAccttoo rreeggllaaddoo, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el orde-namiento; la Administración no puede optar entre varias decisiones, sino quetiene que atenerse a una determinada, actúa sin juicio subjetivo posible, auto-máticamente. (Ejemplo: jubilación de un funcionario al llegar a la edad prevista,admisión a las pruebas de una oposición si se reúnen los requisitos señalados enla convocatoria). Se ejercita una potestad reglada.

— AAccttoo ddiissccrreecciioonnaall, cuando alguno de sus elementos no está especificado por elordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Administración respetandoen todo caso los límites establecidos por la norma habilitante. Ésta no actúaautomáticamente, sino que puede optar entre varias alternativas. (Ejemplo: otor-gar una subvención o no otorgarla, u otorgarla en una cuantía inferior de la soli-citada, construir una autopista Madrid-Málaga o no construirla, o pasando porGranada o hacerlo por Córdoba). Se ejercita entonces una potestad discrecional.

2.7. Por el modo de exteriorizarse

— AAccttoo eexxpprreessoo, si consiste en una manifestación de voluntad expresa-da por la Administración, normalmente en forma escrita; es decir, setrata de un acto administrativo tal como se deduce de la definiciónantes dada.

9-8

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


— AAccttoo pprreessuunnttoo, aquí se produce una ficción jurídica, puesto que no se produceningún acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la leysustituye la voluntad inexistente por una de carácter positivo o negativo, depen-diendo de los casos. Es decir, transcurrido un cierto tiempo de inactividad de laAdministración ante una petición o solicitud, el solicitante puede entender,según los casos, que su petición ha sido aceptada o rechazada. Así pues, el silen-cio administrativo se convierte, mediante esta ficción, en acto administrativo. Laregla es que el silencio es positivo, es decir, se entenderá estimada la solicitud delciudadano; siendo muy limitados los casos de silencio negativo.

9-9


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

POR LA FORMA DE

EXTERIORIZACIÓN

POR LA POSIBILIDAD

DE RECURRIRLOS EN

VÍA CONTENCIOSA

POR LA POTESTAD

EJERCITADA AL

DICTARLOS

— Generales: los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada desujetos.

— Especiales: destinados a una o varias personas determinadas odeterminables.

— Constitutivos: crean, modifican o extinguen relaciones o situacio-nes jurídicas.

— Declarativos: acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidirsobre su contenido.

— Definitivos: ponen fin al procedimiento (resoluciones).— De trámite: impulsan el procedimiento (informes, propuestas...).

— Impugnables: pueden ser recurridos en dicha vía. Como regla general,debe tratarse de actos que agoten la vía administrativa.

— Inimpugnables: no admiten tal recurso. Un acto es firme cuando hasido impugnado mediante todos los recursos queestablece el Derecho positivo o cuando, notificadoen legal forma, se han dejado transcurrir los plazosde presentación de tales recursos.

— Reglados: las normas regulan todos los aspectos y momentos de suproducción.

— Discrecionales: ejercitan una potestad cuyas condiciones de actuaciónno están totalmente delimitadas por las normas.

— Expresos: existe una clara e inequívoca exteriorización de la volun-tad administrativa.

— Presuntos: no existe tal exteriorización, pero el ordenamiento jurídicopermite suponer aceptada o denegada la solicitud, trans-currido el plazo de resolución (silencio positivo y negativo).

POR LOS ÓRGANOS DE

LOS QUE EMANA

— Acto simple: el acto procede de un solo órgano administrativo.— Acto complejo: en su producción intervienen dos o más órganos

administrativos.

POR SUS EFECTOS

POR SU

CONTENIDO

POR SU LUGAR EN EL

PROCEDIMIENTO

3. Elementos del acto administrativo

Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir paraque un acto administrativo sea válido. No obstante, suelen señalar como tales el elemen-to subjetivo, el objetivo, el teleológico o final, el causal y el formal.

Antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revis-ten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo deberán concurrir entodo acto administrativo, la exigencia de los restantes dependerá de lo que en cada casodisponga el Derecho positivo.

3.1. Elemento subjetivo

El acto administrativo, tal como se ha especificado, sólo puede ser producido por unaAdministración Pública. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actúana través de órganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ahí que el acto admi-nistrativo haya de ser dictado por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribu-ya competencia para ello (el Ministro de Economía y Hacienda será el órgano competen-te para imponer la sanción de suspensión a un funcionario destinado en su Ministerio, porestipularlo así la normativa aplicable al respecto). Por último, el titular del órgano ha decontar con la correspondiente legitimación y hallarse en una situación abstracta de impar-cialidad.

Así pues, para que podamos hablar de un acto válidamente producido, su elementosubjetivo requiere:

— QQuuee pprroovveennggaa ddee llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn.

— QQuuee lloo ddiiccttee uunn óórrggaannoo ccoommppeetteennttee. La competencia se define como “la medi-da de la potestad que pertenece a cada órgano”, es decir, la parcela de actuaciónque legalmente le corresponde. La competencia puede establecerse en funcióndel territorio (competencia territorial), de la materia (competencia funcional) odel grado jerárquico del órgano (competencia jerárquica). Si el acto lo emite unórgano incompetente (acto del Ministro de Educación regulando el tráficoportuario, acto del portero del Ministerio destituyendo al Ministro) se producesu nulidad o anulabilidad, según la gravedad de la infracción.

— QQuuee eell ttiittuullaarr ddeell óórrggaannoo eessttéé lleeggaallmmeennttee iinnvveessttiiddoo eenn ssuu ccaarrggoo (nombramiento,toma de posesión).

— QQuuee ssee hhaallllee eenn uunnaa ssiittuuaacciióónn aabbssttrraaccttaa ddee iimmppaarrcciiaalliiddaadd, no concurriendo en supersona alguna de las causas de abstención establecidas en el art. 28.2 de la Ley30/1992:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro encuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador desociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pen-diente con algún interesado.

9-10

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidaddentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administra-dores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para elasesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personasmencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimien-to de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directa-mente en el asunto, o haberle prestado en los últimos años servicios profe-sionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Si concurriese alguna de estas causas, el interesado podrá recusar al funcionarioen los términos establecidos en el art. 29 de dicha Ley.

En cualquier caso, la intervención de autoridades y personal en quienes concu-rran causas de abstención, no implicará necesariamente la invalidez de los actosen que hayan intervenido (art. 28.3).

3.2. Elemento objetivo

Es el objeto o contenido del acto: ya quedó dicho que el acto consiste en una declara-ción, y puede ser de voluntad (es el caso más frecuente), pero también de juicio, de deseoo de conocimiento. El objeto o contenido de esta declaración puede ser un comporta-miento de otra persona jurídica (un administrado, otro órgano administrativo), un hecho(que se documenta o se califica), un bien (dinero, en una declaración de deuda tributaria,o una finca que se expropia), o una situación jurídica (jubilación, excedencia voluntaria).

El contenido debe ser llíícciittoo,, ppoossiibbllee,, ddeetteerrmmiinnaaddoo oo ddeetteerrmmiinnaabbllee y adecuado al findel acto.

Se dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos seencuentran condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependende un factor externo. Estos factores pueden agruparse en tres categorías:

— CCoonnddiicciióónn: es un hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia delacto (ejemplo: acto dictado en previsión de un cambio de sede del Ministerio).

— TTéérrmmiinnoo: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (término inicial) o finali-za (término final).

— MMooddoo: es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta elacto, que no surtirá efectos hasta que dicha carga no se realice(ejemplo: la subvención solicitada se otorgará cuando el interesadorealice determinadas mejoras en su empresa o industria).

9-11


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

3.3. Elemento final

Es la respuesta a la pregunta ¿Para qué se ha dictado el acto? Y esta respuesta sólo puedeser una: la consecución de un fin público, el perseguir un interés público (art. 103 de la Cons-titución: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”).

Cualquier actividad de la Administración que no persiga un fin público es ilegal (ejem-plo: expropiación de la finca vecina a la finca particular de un funcionario para construirseuna piscina y un gimnasio particulares). El nombre técnico de esta ilegalidad es “desvia-ción de poder”, y su consecuencia práctica es la anulabilidad del acto.

3.4. Elemento formal

El elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta serdictado (procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de reves-tir el acto cuando se emite. En otras palabras: eell ccoonnjjuunnttoo ddee ttrráámmiitteess yy ddee ffoorrmmaalliiddaaddeessppoorr mmeeddiioo ddee llooss ccuuaalleess ssee ccoonnffiigguurraa llaa vvoolluunnttaadd aaddmmiinniissttrraattiivvaa..

Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es una garan-tía para los administrados, puesto que impide que la Administración actúe según le parez-ca: el procedimiento establece pautas y reglas en único beneficio del administrado, y sin éltoda la actuación administrativa sería arbitraria. De modo que es una de las más importan-tes muestras del sometimiento de la Administración (del poder ejecutivo) al Derecho.

El vviicciioo ddee ffoorrmmaa (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordenamien-to), según su gravedad o trascendencia para el administrado, pprroodduuccee, como veremos alfinal del tema, llaa nnuulliiddaadd oo llaa aannuullaabbiilliiddaadd ddeell aaccttoo.

Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay que destacar quelos órganos colegiados (compuestos por una pluralidad de personas que normalmentedeciden reunidas) siguen un procedimiento especial para la formación de su voluntad(arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC).

Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decirque normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadas,como la militar, es frecuente que se utilice la forma verbal).

El art. 55 de la LRJ-PAC, señala al respecto:

1. Los actos administrativos se producirán ppoorr eessccrriittoo aa mmeennooss qquuee ssuu nnaattuurraalleezzaaeexxiijjaa oo ppeerrmmiittaa oottrraa ffoorrmmaa mmááss aaddeeccuuaaddaa ddee eexxpprreessiióónn yy ccoonnssttaanncciiaa.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de formavveerrbbaall, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firma-rá por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expre-sando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede.Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá auto-rizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expre-sión de su contenido.

9-12

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


3. Cuando deba dictarse una serie de aaccttooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss ddee llaa mmiissmmaa nnaattuurraalleezzaa,tales como nombramientos, concesiones o licencias, ppooddrráánn rreeffuunnddiirrssee eenn uunnúúnniiccoo aaccttoo, acordado por el órgano competente, que especificará las personas uotras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

3.5. Elemento causal

La causa del acto administrativo constituye el “porqué” del propio acto; es decir, larazón justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que unacto administrativo se dicta.

Es evidente que la resolución convocando un concurso para la provisión de una plazaque no está vacante adolece de un defecto que acarreará su anulabilidad: falta el presu-puesto –la plaza vacante- que da soporte al propio acto.

9-13


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

•• PPllaanntteeaammiieennttoo ggeenneerraallLa Administración, única autora posible de los actos, actúa a través de Órganos que deben ser competentes. Ade-más, el titular del órgano ha de contar con la correspondiente legitimación y hallarse en situación abstracta deimparcialidad.

•• LLaa ccoommppeetteenncciiaa— Es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida, salvo casos de delega-

ción y avocación.— Delegación: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros órganos administrativos, aunque no sean

dependientes jerárquicos.— Avocación: se produce cuando el órgano superior asuma el conocimiento de un asunto que corresponde a

órganos dependientes.•• LLeeggiittiimmaacciióónn

El titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de posesión, etc.) para actuar en nombre dela Administración.

•• IImmppaarrcciiaalliiddaadd

CCaauussaass ddee aabbsstteenncciióónn ((aarrtt.. 2288))— Interés personal en el asunto; ser administrador de

entidad interesada o tener cuestión litigiosa con uninteresado.

— Parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado ode afinidad dentro del segundo con cualquiera de losinteresados...

— Amistad íntima o enemistad manifiesta.— Haber tenido intervención como perito o testigo en el

procedimiento de que se trate.— Tener relación de servicio (o haberla tenido en los dos

últimos años) con persona interesada.

RReeccuussaacciióónn ((aarrtt.. 2299))— Se planteará en cualquier momento del

procedimiento, por escrito.— En el día siguiente, el recusado manifestará si se da o

no la causa alegada.— En el 1er caso, el superior podrá sustituirle acto segui-

do.— Si niega la causa, el superior resolverá en el plazo de

tres días.— No cabe recurso contra tal resolución.

SSuubbjjeettiivvoo

•• El acto ha de referirse a un objeto posible, lícito y determinado.•• Su contenido podrá estar integrado por una declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.

OObbjjeettiivvoo

•• Los actos se producirán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada deexpresión y constancia.

•• Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuará y firmará la cons-tancia escrita del acto.

•• Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, p.e.) podrán refundirse en un único acto.

FFoorrmmaall

• El acto debe tender a la satisfacción del interés general, de lo contrario incurrirá en desviación de poder.FFiinnaall

• Es la razón justificadora de cada acto; la circunstancia que justifica en cada caso que un acto se dicte.CCaauussaall

4. Validez y eficacia de los actos administrativos; notificación y publicación

4.1. Eficacia y validez

4.1.1. Eficacia

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se pre-sumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos sedisponga otra cosa.

La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supedi-tada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando:

a) Se dicten en sustitución de actos anulados.

b) Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hechonecesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y éstano lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

4.1.2. Validez

Un acto es válido cuando reúne todos los requisitos o elementos que exige el orde-namiento; consecuentemente, un acto es inválido cuando carece de alguno de ellos, o, silo tiene, está viciado.

Los vicios o carencias del acto pueden ser más o menos importantes: es justamente enfunción de esta importancia como se establecen los diferentes niveles o grados de invalidez.

4.1.3. Relación entre validez y eficacia

En lo referente a validez de los actos, el art. 57.1 de la LRJ-PAC establece que seránválidos desde la fecha en que se dicten; lo que aquí se hace es sentar llaa pprreessuunncciióónn ddee vvaallii--ddeezz ddee llooss aaccttooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss: todo esto es válido mientras no se demuestre su invalidez.

Y en lo referente a la eficacia, el mismo art. 57.1 de la LRJ-PAC añade que los actos seránválidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se dispongaotra cosa, con lo cual, además de presumirse válido, el acto produce efectos inmediatamen-te (salvo los casos, ya mencionados, del art. 57.2 de la Ley 30/1992). Esto implica que lainterposición de un recurso administrativo nnoo ssuussppeennddee llaa eeffiiccaacciiaa ddeell aaccttoo, que sigue pro-duciendo sus efectos. Este carácter no suspensivo de los recursos se justifica para impedir elque pueda paralizarse la actividad administrativa, mediante recursos arbitrarios.

La validez hace referencia al contenido del acto, si se ha dictado por unórgano competente, si cumple el supuesto legal, si el objeto es lícito o si reúnetodos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento.

9-14

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


Sin embargo, la eficacia hace referencia a los efectos jurídicos del acto, es decir, a lapublicación, notificación, o alguna condición. Un acto que sea válido puede ser declaradonulo (art. 62 de la LRJ-PAC) o anulable (art. 63 de la LRJ-PAC). Al mismo tiempo, un actoperfectamente válido puede que sea ineficaz si está pendiente de su publicación, notifica-ción o alguna otra condición que supedite su eficacia (art. 57 de la LRJ-PAC).

Ejemplo: el acto de nombramiento de un funcionario es válido, pero sólo es eficaz,esto es, sólo comienzan sus efectos, con la toma de posesión del nombrado.

4.2. Notificación y publicación

4.2.1 Notificación

A) Ideas generales

Como medio de comunicación entre el órgano administrativo que dicta el acto y sudestinatario, aparece la nnoottiiffiiccaacciióónn como un requisito formal más.

Es un elemento importantísimo de la actuación administrativa, puesto que su omi-sión afectará a la eficacia del acto. Así, el art. 57.2 de la Ley 30/1992 dice:

“La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supe-ditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.

La notificación no es un acto en sí mismo, sino que es una práctica posterior dondese comunica el contenido del acto, de la voluntad del órgano. De esto se deduce que lanotificación no afectará a la validez del acto sino más bien al grado de vinculación deladministrado hacia ese acto.

Esta notificación cumple, pues, tres objetivos:

1. Poner en conocimiento del administrado la voluntad del órgano.

2. Constituye una condición para la eficacia de los actos administrativos.

3. Actúa como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los queel administrado dispone para recurrir.

La Ley establece en el art. 58.1 qué actos deben ser notificados a los inte-resados:

9-15


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

nulidad (art. 62 de la LRJ-PAC).válido

anulabilidad (art. 63 de la LRJ-PAC).ACTO

publicación (art. 60 de la LRJ-PAC).eficaz

notificación (arts. 58 y 59 de la LRJ-PAC).

“Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afec-ten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente”.

B) Contenido

En cuanto al contenido, en virtud del art. 58.2 de la Ley 30/1992, la notificaciónincluirá:

a) El texto íntegro de la resolución.

b) Indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa.

c) Expresión de los recursos que procedan.

d) Órgano ante el que hubieran de presentarse los recursos y plazo para interpo-nerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquierotro que estimen procedente.

C) Plazo

El mismo apartado 2 del art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las notifica-ciones:

“Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fechaen que el acto haya sido dictado”.

9-16

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


NOTIFICACIÓN

1. Comunicar al administrado la voluntaddel órgano.

2. Condición para la eficacia del acto.

3. Presupuesto para el comienzo del cómputode los plazos para recurrir.

1. Texto íntegro de la resolución.

2. Expresión de si el acto es definitivo en vía administrativa.

3. Indicación de los recursos que proceden.

4. Órgano ante el que se puede recurrir y plazo.

1. OBJETIVOS

2. CONTENIDO

3. PLAZO Diez días a partir de que el acto fue dictado.

D) Práctica

En cuanto a la forma de proceder a la notificación, los 5 primeros apartados del art.59 de la Ley 30/1992, lo establecen de una manera bastante minuciosa:

“1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener cons-tancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha,la identidad y el contenido del acto notificado.

La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se prac-ticará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ellono fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medioconforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artículo.

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallar-se presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacersecargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y hagaconstar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación se haráconstar esta circunstancia en el expediente junto con el día y la hora en que seintentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez en una hora dis-tinta dentro de los tres días siguientes.

3. “…”. Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de losciudadanos a los Servicios Públicos, en lo relativo a la notificación por mediostelemáticos.

4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuaciónadministrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstan-cias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndoseel procedimiento.

5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore ellugar de la notificación o el medio a que se refiere el apartado 1 de este artículo,o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificaciónse hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de suúltimo domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónomao de la Provincia, según cuál sea la Administración de la que proceda el acto anotificar y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.

En el caso de que el último domicilio conocido radicara en el extranjero, la noti-ficación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Con-sulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas denotificación complementarias a través de los restantes medios dedifusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a losdos párrafos anteriores”.

9-17


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece para la prácti-ca de la notificación por medios electrónicos:

— Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se reque-rirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya con-sentido su utilización, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad deutilizar esta forma de comunicación. Tanto la indicación de la preferencia en eluso de medios electrónicos como el consentimiento citados anteriormentepodrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.

— El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzcala puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como lade acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entende-rá practicada a todos los efectos legales.

— Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez díasnaturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación hasido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 deRégimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común y normas concor-dantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la impo-sibilidad técnica o material del acceso.

— Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órganocorrespondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medioselectrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 de la Ley30/1992, excepto en los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta formade comunicación.

— Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso elec-trónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas corres-pondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.

E) Notificación defectuosa

Podemos definir la notificación defectuosa como aquella que no contiene todos losrequisitos exigidos en el art. 58.2 Ley 30/1992.

Sin embargo, la Ley 30/1992 en su art. 58.3, indica que:

“Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen algunode los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partirde la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conoci-miento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificacióno resolución, o interponga cualquier recurso que proceda”.

Por tanto, aquí se subsana el vicio por la manifestación expresa o implícita.

La interposición del recurso procedente –y no la de cualquier otro– con-valida, pues, la notificación defectuosa.

9-18

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


Para GARCÍA DE ENTERRÍA, ante una notificación defectuosa el interesado puedeoptar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la Admi-nistración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la Ley.

Si el defecto de la notificación practicada consiste en la errónea indicación de losrecursos que proceden contra el acto notificado, es obvio que ningún perjuicio podrá sufrirel interesado que sigue puntualmente los términos de aquélla.

Por último, el apartado 4 del artículo 58, establece que:

“4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos deentender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de dura-ción de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuandomenos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debi-damente acreditado”.

9-19


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

• Notificar en el tablón deanuncios delAyuntamiento del últimodomicilio.

• Se publicará en el BOE dela CCAA o de laprovincia.

{

1. MEDIOS

2. LUGAR

3. IMPOSIBILIDAD DE

NOTIFICACIÓN

4. NOTIFICACIÓN

DEFECTUOSA

Cualquiera que permita tener constancia de la recepción porel interesado, de la fecha, identidad y del contenido del acto.

1. En el lugar señalado por el interesado, en procedimientosiniciados a instancia de aquel.

2. Si es el domicilio: puede recibir la notificación cualquierpersona que esté allí.

1. Porque se rechaza la notificación: se tendrá por notificado.

2. Porque los interesados Se procederá a:son desconocidos.

3. Porque se ignora el lugar de notificación.

4. Porque no se pudo practicar la notificación intentada.

1. Regla General: ineficacia de la notificación.

2. Característica: le falta algún requisito esencial.

3. Excepción:— Surte efectos si el interesado realizaactuaciones que demuestran elconocimiento del acto o interpone recurso.

— Convalidación.

FORMA DE LAFORMA DE LA NOTIFICACIÓN

4.2.2. Publicación de los actos administrativos

Puede suceder también que nos encontremos ante una pluralidad de destinatarios o queestemos ante un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. Enambos supuestos las notificaciones personales darán paso a las notificaciones a través de lapublicación en los términos que establecen los arts. 59.6, 60 y 61 de la LRJ-PAC:

AArrttííccuulloo 5599..66

“6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificaciónsurtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de perso-nas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solointeresado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en esteúltimo caso, adicional a la notificación efectuada.

b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concu-rrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedi-miento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde seefectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven acabo en lugares distintos”.

AArrttííccuulloo 6600

“1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcanlas normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones deinterés público apreciadas por el órgano competente.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a lapublicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes,podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándosesolamente los aspectos individuales de cada acto”.

AArrttííccuulloo 6611

“Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios ola publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará apublicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del conteni-do del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo quese establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto yconstancia de tal conocimiento”.

5. La obligación de resolver y los actos presuntos

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su art. 42 (según redacción dadapor la Ley 4/1999, de 13 de enero) establece la obligación que tiene la Admi-

9-20

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


nistración para dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cual-quiera que sea su forma de iniciación.

Se exceptúa de la obligación de resolver, los supuestos de terminación del procedi-miento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de dere-chos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por lanorma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seismeses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto enla normativa comunitaria europea.

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, ésteserá de tres meses. Este plazo y los previstos en el párrafo anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud hayatenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar laresolución se podrá suspender en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficien-cias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, porel tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cum-plimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido,todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la Ley 30/1992.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órganode las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, quehabrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento ala Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes delcontenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, porel tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados,y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos.Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentespropuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorpora-ción de los resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o con-venio en los términos previstos en el art. 88 de Ley 30/1992, desde la declara-ción formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso,de las referidas negociaciones que se constatará mediante declara-ción formulada por la Administración o los interesados.

9-21


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieransuponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente pararesolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órganocompetente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales ymateriales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución ynotificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vezagotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superioral establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notifi-cado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

Directamente relacionada con la obligación de resolver y con el transcurso de los pla-zos, se encuadra la denegación presunta que supone el silencio administrativo negativo, yla excepción del silencio positivo, que se analizará en el siguiente epígrafe.

PARADA VÁZQUEZ, por su parte, reconoce la diferenciación entre actos expresos otácitos en virtud del silencio administrativo, y añade: “también se habla de actos presun-tos porque la voluntad administrativa se deriva de hechos concluyentes”. Como se verá acontinuación, formalmente, la ausencia de respuesta, el silencio de la Administración fren-te a una petición o el recurso de un particular, es un hecho jurídico, pues falta la declara-ción de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos como es propio de actos expresos. Elsilencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad: qui tacet non uti-que fatetur. Y añade PARADA que, a diferencia de otros órdenes como el civil, el DerechoAdministrativo atribuye al silencio un significado estimatorio o desestimatorio (de ahí quese hable de silencio positivo o negativo).

Más conexión con el problema de la forma de la declaración de voluntad administra-tiva, como recuerda GARRIDO FALLA, presentan las declaraciones tácitas, que consistenen comportamientos de la Administración que, sin tener por fin manifiesto una voluntad,directamente la presuponen. La ya extinguida “jurisdicción de agravios” declaró expresa-mente que del silencio administrativo “se distingue el acto administrativo tácito, en el que,si bien se produce la misma abstención del pronunciamiento principal, sin embargo, con-siste en una declaración indirecta o en una ejecución que significa por sí misma y sin pre-cisión de una disposición general que lo interprete o dé valor, aquiescencia o repulsa”.

Y desde este punto de vista, el mencionado autor concluye que todo el problema delas declaraciones tácitas resulta ser una cuestión de interpretación, a los efectos de cono-cer lo que la Administración ha querido. Señala ZANOBINI que estas declaraciones o actostácitos se producirían en todos aquellos acuerdos que no serían jurídicamente posibles sinun acto precedente, lo que revelaría la existencia de éste, como es el caso deun funcionario que implica un precedente acto de nombramiento, o la con-cesión de una subvención a una institución, que presupone el reconocimien-to previo de su personalidad.

9-22

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


6. El silencio administrativo

La regulación del silencio administrativo, positivo o negativo, es la garantía que impi-de que los derechos de los particulares se vacíen de contenido por la inactividad de laAdministración. Se establece tal garantía en el art. 43, y actúa cuando los ciudadanos noobtienen respuesta expresa de la Administración dentro de plazo.

La Ley 4/1999 introduce una importante modificación en la Ley 30/1992 en elsupuesto en que transcurrido el plazo para resolver una solicitud la Administración no con-testa al ciudadano, es decir, lo que conocemos como silencio administrativo. Tenemos queestablecer, en primer lugar, que la AAddmmiinniissttrraacciióónn ttiieennee llaa oobblliiggaacciióónn ddee rreessoollvveerr aun en elsupuesto que hayan transcurrido los plazos fijados en la Ley.

En cuanto al silencio administrativo, el art. 43, que lo regula en pprroocceeddiimmiieennttooss iinnii--cciiaaddooss aa ssoolliicciittuudd ddeell iinntteerreessaaddoo, prevé:

Como rreeggllaa ggeenneerraall eell ssiilleenncciioo ppoossiittiivvoo (es decir, se entenderá estimada la solicitud delciudadano), eexxcceeppttuuáánnddoossee ssóólloo ccuuaannddoo uunnaa nnoorrmmaa ccoonn rraannggoo ddee lleeyy ppoorr rraazzoonneess iimmppeerriioossaassddee iinntteerrééss ggeenneerraall oo nnoorrmmaa ddee llaa UUnniióónn EEuurrooppeeaa eessttaabblleezzccaa lloo ccoonnttrraarriioo. No podemosolvidar que, cuando se regula el silencio, en realidad se están tratando de establecer medidaspreventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de laAdministración que diseña la propia Ley. Pues bien, estan situación de falta de respuestapor la Administración nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que,equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quienha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.

SSee eexxcceeppttúúaann ddee llaa rreeggllaa ggeenneerraall ddee ssiilleenncciioo ppoossiittiivvoo llooss pprroocceeddiimmiieennttooss ddee eejjeerrcciicciiooddeell ddeerreecchhoo ddee ppeettiicciióónn,, llooss ddee rreevviissiióónn ddee aaccttooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss yy ddiissppoossiicciioonneess ggeenneerraalleess,,llooss iinniicciiaaddooss ddee ooffiicciioo yy llooss pprroocceeddiimmiieennttooss ddee llooss qquuee ppuuddiieerraa ddeerriivvaarrssee ppaarraa llooss ssoolliicciittaanntteessoo tteerrcceerrooss llaa aaddqquuiissiicciióónn ddee ffaaccuullttaaddeess ssoobbrree eell ddoommiinniioo oo sseerrvviicciioo ppúúbblliiccoo..

La reforma de 1999 suprime la certificación de actos presuntos que permitía a la Admi-nistración, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificación oque transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuandoresultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio admi-nistrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la AdministraciónPública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley.

Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal parapermitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque,en todo caso, la Administración tiene la obligación de resolver expresamente, de forma quesi da la razón al ciudadano, se evitará el pleito.

Por su parte, el art. 44 regula la iinnaaccttiivviiddaadd ddee llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn eenn llooss pprroocceeddiimmiieennttoossiinniicciiaaddooss ddee ooffiicciioo..

Se diferencian los casos en los que pudiera derivarse el reconocimiento oconstitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales losinteresados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pre-

9-23


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

tensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de loscasos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención suscepti-bles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podránentender caducado el procedimiento.

Dado el interés de los mencionados artículos 43 y 44, en los que se contempla lamateria del silencio, analizaremos más detalladamente la distinción entre los procedi-mientos iniciados a solicitud de interesado, y los que comiencen de oficio.

6.1. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitudde interesado

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resoluciónque la Administración debe dictar en la forma prevista en el art. 43.3, el vencimiento delplazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesadosque hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo,excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley o una norma de DerechoComunitario establezca lo contrario.

Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos alejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución, aquellos cuyaestimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a tercerosfacultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos deimpugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se hayainterpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por eltranscurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, elórgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de actoadministrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativotiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativoo contencioso-administrativo que resulte procedente.

La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el art. 42.1 de la Ley 30/1992,se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa pos-terior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresaposterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vincula-ción alguna al sentido del silencio.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valertanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica,pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento delplazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sinque la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por

9-24

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo delsilencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitadoel certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.

6.2. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo estableci-do sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administracióndel cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o,en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individuali-zadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadassus pretensiones por silencio administrativo.

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionado-ras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorableso de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución quedeclare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos pre-vistos en el art. 92 de la Ley 30/1992.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado porcausa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo pararesolver y notificar la resolución.

9-25


— El interesado podrá entender estimada la solici-tud.

— Es la regla general: sólo será negativo en loscasos previstos (ver cuadro adjunto).

— Tiene consideración de acto finalizador del pro-cedimiento.

— Puede acreditarse por cualquier medio, incluidoel certificado, el cual deberá emitirse en el plazomáx. de 15 días.

— Produce efectos desde el vencimiento del plazoen que debió dictarse y notificarse la resolución.

— La resolución expresa posterior, en su caso, serásiempre confirmatoria.

— El interesado podrá entender desestimada la solicitud.

— SSee pprroodduucciirráá::

1. Cuando lo establezca una norma con rango de leypor razones imperiosas de interés general o de laUnión Europea .

2. Si se ejercita el derecho de petición (art. 29 de laConstitución).

3. Si la estimación acarrease transferencia de facultadesrelativas al dominio o al servicio público.

4. En los procedimientos de impugnación de actos ydisposiciones (regla general).

5. Cuando se trate de procedimientos iniciados deoficio de los que pudiesen derivar derechos paralos interesados (art. 44.1).

— Permite interponer el recurso que proceda.

— Acreditación y momento de producción de efectos: igualque el silencio positivo.

— La resolución expresa posterior, en su caso, podráconfirmar o no la denegación.

SILENCIO ADMINISTRATIVO

PPoossiittiivvoo NNeeggaattiivvoo

Art. 43

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazomáximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimien-tos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha.

7. La ejecución forzosa de los actos administrativos

Define GARRIDO FALLA la ejecutividad del acto administrativo como la cualidad jurí-dica que se reconoce a la Administración para proceder a ejecutar los actos y operacionesnecesarias que su ejecución comporta.

En este sentido, el decir que un acto es ejecutivo es tanto como confirmar que tienefuerza obligatoria y debe cumplirse, lo cual ocurre desde el momento en que (supuestoslos demás requisitos que de forma genérica condicionan su eficacia) el acto es definitivo,con independencia de que sea firme.

De aquí se desprende la regla general del carácter no suspensivo de los recursosadministrativos y jurisdiccionales que se pueden utilizar para impugnar los actos admi-nistrativos, recogida en nuestro Derecho, al establecer el art. 111 de la LRJ-PAC que lainterposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvoen los casos en que una disposición establezca lo contrario. No obstante, la Ley 4/1999,de reforma de la LRJ-PAC, manteniendo la regla general de la no suspensión, introduceen el artículo 111, con las cautelas adecuadas, algunos criterios que la jurisprudenciahabía manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizándose la posibilidadde que la suspensión, en el marco del principio de razonabilidad, pueda prolongarse sinsolución de continuidad hasta la sede jurisdiccional, tal y como veremos al estudiar losrecursos administrativos.

No obstante, tras la aprobación de la Constitución de 1978, se considera que los actosadministrativos sancionadores no son ejecutivos, de modo que la interposición del corres-pondiente recurso, administrativo o jurisdiccional, suspende su efectividad. Así lo hanseñalado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, que entienden que la presun-ción de legalidad de los actos administrativos cede ante la presunción de inocencia y elprincipio «in dubio pro reo», que recoge el art. 24 de la Constitución.

Asimismo, la Exposición de Motivos de la LRJ–PAC establece que: “(la) potestad (dela Administración) que permite articular los medios de ejecución que garanticen la efica-cia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los límites constitu-cionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecución, de modo que se res-trinja al mínimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad”.

7.1. Suspensión de los actos administrativos

Dice ROYO VILLANOVA que la eficacia de los actos administrativos puede quedar, enciertos casos, interrumpida por voluntad de un órgano público. Esto es lo quese llama suspensión: iinntteerrrruuppcciióónn tteemmppoorraall ddee llaa eejjeeccuucciióónn ddee uunn aaccttoo aaddmmii--nniissttrraattiivvoo. La suspensión puede alcanzar a la totalidad de las declaracionescontenidas en el acto administrativo o solamente a parte de las mismas.

9-26

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


La suspensión puede ser dictada por la misma autoridad que realizó el acto, por unaautoridad gubernativa y por la autoridad judicial. En cuanto a la suspensión gubernativa,ésta puede ser de oficio o en virtud de recurso.

Parece natural que la autoridad administrativa que ha realizado el acto pueda, en oca-siones, suspender la ejecución del mismo. Esta facultad guarda perfecta correspondenciacon los fines de la Administración Pública, a saber: la satisfacción de los intereses generales.

Según el art. 111 de la LRJ–PAC, la interposición de cualquier recurso, excepto en loscasos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del actoimpugnado, pero la autoridad a quien competa resolverlos, previa ponderación, suficien-temente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspen-sión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediatadel acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución delacto impugnado en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposibleo difícil reparación. También podrá suspenderse cuando la impugnación se fundamente enalguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62 de la LRJ–PAC. Elacuerdo de suspensión será motivado (art. 54 LRJ–PAC).

En virtud de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, éstos son inme-diatamente ejecutivos; además, la Administración tiene el privilegio de poder llevar a efec-to, por sí misma, su ejecución.

Contra las actuaciones de los órganos administrativos no se admiten interdictos, siem-pre que aquéllos actúen dentro de su competencia, y de acuerdo con el procedimientolegalmente establecido.

Si la Administración vulnera estos requisitos, actúa por vía de hecho y sí que podríanemplearse aquí los interdictos.

La acción de oficio es sinónimo de ejecutoriedad esto es, que la Administraciónpuede, a través de los órganos competentes, en cada caso, proceder a la ejecución for-zosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecuciónde acuerdo con la ley; o en que por ley se exija la intervención de los Tribunales (art. 95de la LRJ–PAC).

El acto administrativo desempeña, con respecto a su ejecución, el papel de título eje-cutivo, y en base a ello:

— La Administración Pública no puede iniciar actuación material que limite dere-chos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisión quele sirva de fundamento jurídico.

— El órgano que autorice el acto de ejecución material de resoluciones está obliga-do a notificar al particular interesado la resolución que autorice laactuación administrativa (art. 93 de la LRJ–PAC).

9-27


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

7.2. Procedimientos de ejecución

La LRJ-PAC (Ley 30/1992) enumera cuatro medios de ejecución forzosa en el art. 96.Son los siguientes:

— El apremio sobre el patrimonio.

— La ejecución subsidiaria.

— Las multas coercitivas.

— La compulsión sobre las personas.

En cualquier caso, la Ley no impone a la Administración la obligación taxativa de uti-lizar uno determinado al caso concreto. Desde esta perspectiva, la Ley establece que si laAdministración tuviese varios medios de ejecución entre los que pudiera elegir, aplicará elmenos restrictivo a las libertades individuales.

Por otra parte, si a la hora de ejecutar un acto la Administración tuviese la necesidadde entrar en el domicilio del afectado, deberá obtener el consentimiento del mismo o, ensu defecto, la oportuna autorización judicial para proceder a la entrada.

Examinaremos, a continuación, y por separado cada uno de los medios de ejecuciónforzosa que la Ley 30/1992 contempla.

7.2.1. El apremio sobre el patrimonio

Dice el art. 97 de la LRJ-PAC:

“1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida seseguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimientorecaudatorio en vía ejecutiva.

2. En cualquier caso no podrá interponerse a los administrados una obligaciónpecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.”

Es el procedimiento de que dispone la Administración Pública para el cobro de los cré-ditos consistentes en cantidad líquida a favor. Fundamentalmente se emplea este procedi-miento para el cobro de las deudas que tienen un carácter contributivo o fiscal, pero laposibilidad hay que extenderla a cuantas liquidaciones tengan su origen en un acto admi-nistrativo (por ejemplo, multas y procedimiento sobre los bienes de los responsables direc-tos o subsidiarios frente a la Administración por razón del manejo de caudales públicos).Pero hay que entender excluidas las deudas de tipo civil.

Este procedimiento se desarrolla a través de la venta de bienes del destinatario delacto, en la medida necesaria para que la Administración haga efectiva la deuda.

Hay que tener en cuenta que no podrá imponerse una obligación de estetipo (pecuniaria) que no estuviese establecida con arreglo a una norma derango legal.

9-28

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


7.2.2. La ejecución subsidiaria

Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que, por no ser perso-nalísimos, puedan ser realizados por sujetos distintos del obligado; por ejemplo, la obliga-ción que se imponga a un administrado de demoler una construcción realizada sin el opor-tuno permiso, o de revocar la fachada de su casa. En estos casos, la Administración realizaráel acto por sí o a través de las personas que determine a costa siempre del obligado, el cualresponde de los gastos, daños y perjuicios que se hayan producido, pudiéndose emplear porla Administración el procedimiento de apremio sobre el patrimonio (art. 98 de la LRJ-PAC).

7.2.3. La multa coercitiva

La Administración podrá, para conseguir la ejecución de determinados actos a cargode los particulares obligados, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiem-po que sean suficientes para cumplir lo ordenado. Pero sólo en los siguientes supuestos(art. 99 LRJ-PAC):

— AAccttooss ppeerrssoonnaallííssiimmooss eenn qquuee nnoo pprroocceeddaa llaa ccoommppuullssiióónn ddiirreeccttaa ssoobbrree llaa ppeerrssoonnaaddeell oobblliiggaaddoo..

— AAccttooss eenn qquuee, procediendo la compulsión, llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn nnoo lloo eessttiimmee ccoonn--vveenniieennttee.

— AAccttooss ccuuyyaa eejjeeccuucciióónn ppuueeddaa eell oobblliiggaaddoo eennccaarrggaarr aa oottrraa ppeerrssoonnaa..

Debe observarse que para que estas multas puedan imponerse hace falta una Leyespecial que la autorice y determine su forma y cuantía. Además, la multa coercitiva esindependiente de las que puedan imponerse en concepto de sanción y, por tanto, compa-tible con ellas.

Con las multas coercitivas lo que la Administración hace es enviar multas encadena-das en el tiempo, una y otra vez, con el fin de hacer efectiva la prestación. No tienen carác-ter retributivo, sino que se orientan a forzar el cumplimiento de la obligación legal que setrate, por ejemplo los recargos de Hacienda o de las Cotizaciones a la Seguridad Social.

7.2.4. La compulsión sobre las personas

El art. 100 de la LRJ–PAC dispone que:

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de nohacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las perso-nas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre delrespeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.

2. Si tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realiza-se la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, acuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

9-29


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

A través de este sistema, la Administración utiliza la coacción con el fin de poder eje-cutar sus actos, sin necesidad de acudir a los Tribunales, en el supuesto que el afectado nocumpla con su obligación.

9-30

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO

POR EL ADMINISTRADO

ACTO ADMINISTRATIVO EFICAZ

ACTO FAVORABLE

EJECUCIÓN DE OFICIO

POR LA ADMINISTRACIÓN

ACTO DE GRAVAMEN

RESOLUCIÓN AADMINISTRATIVA DE EJECUCIÓN

NOTIFICACIÓN AL ADMINISTRADO

ACCIÓNDE OFICIO

1. Apremio sobreel patrimonio.

2. Ejecución subsidiaria.

3. Multa coercitiva.

4. Compulsión sobrelas personas.

Compulsiónsobre laspersonas

EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Apremiosobre el

patrimonioMulta

coercitivaEjecuciónsubsidiaria

aarrttss.. 9933 aa 110011

• Los actos administrati-vos serán inmediata-mente ejecutivos, pre-vio apercibimiento.

• No se iniciará ningunaacción ejecutiva sinresolución previa quela fundamente.

• La interposición de unrecurso no suspende laejecución del actoimpugnado, salvo queésta pudiese causar per-juicios de imposible odifícil reparación o sefundamente en causade nulidad.

• No se admitirán inter-dictos contra las actua-ciones de los órganosadministrativos.

• Se utilizará cuando,en virtud de actoadministrativo,hubiese de satisfa-cerse cantidadlíquida.

• No podrá imponer-se obligación pecu-niaria que no estu-viere establecidacon rango de ley.

• Se impondrán en laforma y cuantía quelas Leyes determinen.

• Pueden reiterarsepor lapsos de tiemposuficientes paracumplir lo ordenado.

• Es independiente delas sanciones queprocedan y compati-ble con ellas.

• Procede:- En actos personalí-

simos, si no cabe ono se cree conve-niente la compul-sión directa.

- En actos cuya eje-cución pueda elobligado encargara otro.

• Debe tratarse deactos no personalísi-mos que puedan serrealizados por sujetodistinto del obligado.

• La Administraciónpodrá realizar el actopor sí o a través delas personas que sedetermine, a costadel obligado.

• El importe podráliquidarse provisio-nalmente y antes dela ejecución.

• Debe autorizarse laLey.

• Se respetará la dig-nidad de la personay los derechos esta-blecidos en laConstitución.

• Procede cuando setrate de actos per-sonalísimos de nohacer o soportar.

• Si el responsable deuna obligación per-sonalísima de hacerno la ejecuta, resarci-rá daños y perjuicios.

REGLAS GENERALES

EJECUTIVIDAD INMEDIATA

INCUMPLIMIENTO POR EL ADMINISTRADO

8. La invalidez de los actos administrativos y sus grados

Hemos visto cómo la LRJ-PAC establece que los actos de las Administraciones Públi-cas sujetos al Derecho Administrativo (es decir, actos administrativos) se presumirán váli-dos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se dispongaotra cosa.

Si analizamos el contenido de esta disposición legal, vemos que se presume la validezy la eficacia por el hecho de ser un acto administrativo. Ello es lógico si pensamos que laAdministración actúa sometida al imperio de la Ley, respetando el ordenamiento jurídico.Sin embargo, tal presunción parece aventurada, por cuanto los interesados pueden discre-par de tal aseveración y por lo tanto alegar la invalidez en cualquier momento. Es decir, losactos administrativos serán válidos en tanto no se demuestre su invalidez.

8.1. Nulidad de pleno derecho

Un acto o negocio es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ine-ficacia es intrínseca y por ello carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de una pre-via impugnación. Este supuesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie deconsecuencias características: ineficacia inmediata del acto, carácter general o erga omnesde la nulidad, e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripción.

El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sinnecesidad de intervención del juez, a quien, en todo caso, puede pedirse una declaraciónde nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o paravencer la eventual resistencia de un tercero.

El carácter general significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta encontra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin quemedie petición de parte, el juez puede y debe apreciarla de oficio, y ello, además, en cual-quier momento, porque, dada su naturaleza, la acción no se extingue ni porcaducidad, ni por prescripción.

9-31


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

GRADOS

DE INVALIDEZ

1. Nulidad de pleno derecho.

2. Anulabilidad.

3. Irregularidad no invalidante.

4. Inexistencia.

La nulidad absoluta no puede sanarse por confirmación puesto que no está en elcomercio de los hombres, ni en la esfera de la autonomía de la voluntad. La trascendenciageneral de la misma supone, además, la nulidad de los actos posteriores que traigan causadel acto nulo, sin otra limitación que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podi-do confiar en la validez del acto.

La nulidad absoluta se identifica con la nulidad de pleno derecho, regulada en elart. 62. Según el mismo, los actos de la Administración ssoonn nnuullooss ddee pplleennoo ddeerreecchhoo enlos siguientes casos:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materiao del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia deésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmenteestablecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formaciónde la voluntad de los órganos colegiados.

f ) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los quese adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esencialespara su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

También serán nulas de pleno derecho (art. 62.2) las disposiciones administrativasque vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango supe-rior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad dedisposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Siempre que pueda demostrarse cualquiera de los preceptos anteriores, el acto debe-rá declararse nulo. Estos actos se caracterizan por:

1. Carecer desde su inicio de eficacia. Aunque existan como tales, nnoo ppuueeddeennpprroodduucciirr eeffeeccttooss.

2. La sentencia o resolución que establezca la nulidad de pleno derecho es unasentencia ddeeccllaarraattiivvaa, ya que tan sólo declara lo que era realidad: que el actono existe.

3. La declaración de nulidad tiene eeffeeccttoo ddeessddee eell ddííaa eenn qquuee ssee pprroodduuccee eell aaccttoo.

4. Estos actos nnoo ppuueeddeenn sseerr ccoonnvvaalliiddaaddooss, por eso la declaración denulidad puede ser solicitada en cualquier momento.

5. CCuuaallqquuiieerraa ppuueeddee iinnvvooccaarr llaa nnuulliiddaadd, tenga o no interés en el asunto,ya que al afectar al orden jurídico se entiende que afecta a todos.

9-32

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no sólo los actos administrativos puedenadolecer de nulidad absoluta, sino también las disposiciones de carácter general.

La Ley no se detiene a enumerar los supuestos de nulidad de disposiciones generales,sino que afirma la nulidad de éstas por infracciones de la jerarquía normativa y por norespetar los principios establecidos en el art. 9.3 CE relacionados con las disposicionessancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

En este sentido, el art. 51 LRJ-PAC establece:

“1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyesni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomíareconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las AsambleasLegislativas de las Comunidades Autónomas.

2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra derango superior.

3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establez-can las leyes”.

8.2. La anulabilidad y las irregularidades no invalidantes

8.2.1. Actos anulables

Con independencia de estos actos nulos de pleno derecho existen otros actos quepueden incurrir en otras infracciones del ordenamiento jurídico, si acaso no tan gravescomo las que hemos visto, ya que aquéllas afectaban a elementos esenciales de los actosadministrativos. Así, podemos decir que si un acto administrativo incurre en infraccionesque no afecten a elementos esenciales o no produzcan indefensión nos encontraremosante actos anulables.

Respecto a estos actos, la LRJ-PAC no limita los supuestos que implican la anulabili-dad, tal como lo hace con los nulos de pleno derecho, sino que anulable serátodo aquello que no sea nulo de pleno derecho y es suficientemente impor-tante como para que se considere irregular.

9-33


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS NULOS

1. Carecen de eficacia desde el inicio.

2. La sentencia que establezca la nulidad es declarativa.

3. La declaración de nulidad tiene efectos retroactivos.

4. No pueden ser convalidados.

5. La legitimación activa la tienen todos.

Así, la LRJ-PAC, en su art. 63 establece:

“1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infrac-ción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el actocarezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar ala indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido paraellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturalezadel término o plazo”.

La aannuullaabbiilliiddaadd o nnuulliiddaadd rreellaattiivvaa tiene unos efectos más limitados. Su régimen pro-pio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurí-dica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sóloellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido elcual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. El ejerci-cio de la acción de nulidad y el consentimiento expreso o tácito de quien puede ejercitar-la producen el efecto sanatorio. Además, el vicio es convalidable por el autor del acto aunantes de que transcurra el plazo o se preste ese consentimiento, sin más que subsanar lainfracción legal cometida.

Estos actos anulables se caracterizan por las siguientes notas:

— TTiieenneenn eeffeeccttooss en tanto no sean anulados.

— La sentencia o resolución que declare la anulación es ccoonnssttiittuuttiivvaa, ya que modi-fica (constituye) una nueva realidad jurídica; lo que existía y tenga efectos ya noexiste y por tanto no tiene efectos.

— La anulación tiene eeffeeccttooss ddeessddee eell ddííaa eenn qquuee eess ddeeccllaarraaddaa, nunca antes.

— PPuueeddee sseerr ccoonnvvaalliiddaaddaa, por diversos sistemas, muy frecuentemente por el trans-curso del tiempo que tiene el particular para interponer recurso sin hacerlo y portanto el acto deviene firme.

— La anulación sólo puede ser iinnvvooccaaddaa ppoorr uunnaa ppeerrssoonnaa iinntteerreessaaddaa, no por cual-quiera.

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particularafectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar con-tra el mismo y de solicitar la declaración de nulidad del acto. Si esta reacción del afectadono se produce el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, seconsidera purgado en aras de la seguridad jurídica, con la que se estima incompatible elmantenimiento de una situación de pendencia prolongada.

Por las mismas razones, la propia Ley permite la convalidación de losactos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación queproducirá efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (art. 67 LRJ-PAC).

9-34

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


8.2.2. Irregularidad

En sentido estricto, la irregularidad no es una categoría de la invalidez: los defectosque la originan no son de entidad suficiente como para invalidar el acto. La doctrina deno-mina “irregularidades no invalidantes” a estos vicios o defectos qquuee nnoo iinnvvaalliiddaann eell aaccttoo:

— Defectos de forma que no reúnen las condiciones del art. 63.2 (afectar a un ele-mento esencial para alcanzar su fin y dar lugar a indefensión). De este modo,como dijimos antes, un defecto de forma de carácter ordinario nnoo iinnvvaalliiddaa eell aaccttoo.

— Las actuaciones fuera del tiempo establecido tampoco invalidarán el acto, salvoen el supuesto que el término o plazo sea verdaderamente esencial (63.3 de laLRJ-PAC). Si la Administración dicta el acto fuera del plazo legal, no se produceautomáticamente la anulabilidad: es necesario ver si el plazo infringido era o noesencial (ejemplo: si se produce retraso en una notificación, normalmente no dalugar a anulabilidad, en la medida en que el acto sólo produce efectos desde sunotificación; pero si se admite un candidato a una oposición fuera del plazo legalsí se produce la anulabilidad).

Las consecuencias prácticas de esta tercera categoría llamada “irregularidad” son míni-mas, puesto que el acto sigue siendo válido. Ahora bien, el art. 63.3 de la LRJ-PAC esta-blece que la inobservancia del plazo no invalida el acto, pero puede dar lugar a responsa-bilidad del funcionario causante de la demora.

En conclusión, la anulabilidad sólo se produce en el caso de infracción del ordena-miento jurídico, es decir, cuando se incumplen normas jurídicas (art. 63 de la LRJ-PAC).

El acto será irregular cuando cumple con los requisitos de legalidad pero tiene algúndefecto formal o externo. La irregularidad como regla general no determina la anulabilidaddel acto, salvo el supuesto del art. 63.2 de la LRJ-PAC. Veámoslo con un ejemplo: la Admi-nistración concede a un ciudadano una pensión de jubilación, pero al notificársela resultaque equivoca la dirección y en vez de mandársela a su domicilio se la manda a otro; o cuan-do al solicitante le faltaba en la solicitud algún requisito no esencial; o cuan-do se concede la pensión pero por más dinero que el que le corresponde. Estosson supuestos de irregularidad formal.

9-35


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

CARACTERÍSTICAS DELOS ACTOS ANULABLES

1. Surten efectos hasta que sean anulados.

2. La sentencia que declare la nulidad es constitutiva.

3. La anulación no tiene efectos retroactivos.

4. Pueden convalidarse.

5. La legitimación activa la tienen sólo las personas interesadas.

En cambio, si el solicitante pidió la pensión y en la solicitud falseó los datos, como,por ejemplo, poner una fecha de cotización cuando en realidad no reunía el tiempo decotización, este defecto de forma determina la anulabilidad del acto de concesión de lapensión.

9. Transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación

9.1. Transmisibilidad

Según el art. 64 de la Ley 30/1992:

“1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en elprocedimiento que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de laspartes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de talimportancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado”.

Se trata, por parte de la Ley, de proteger todos aquellos actos que forman parte delprocedimiento y que sean válidos, con independencia de que otros puedan ser nulos oanulables. Partimos de la base de que todo acto administrativo es subsanable en cuanto alos vicios que padezca.

9.2. Conversión y conservación

La Administración puede convertir los actos nulos o anulables en válidos y eficaces,siempre que contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto válido y eficaz,produciendo los efectos de éste. Es decir, ante dos solicitudes iguales, una puede ser resuel-ta de forma válida y otra adolecer de vicios que hagan que esa resolución sea inválida. LaLey permite que se aplique al procedimiento inválido los efectos del válido (art. 65).

En el supuesto de que determine la Administración la nulidad de un procedimiento,no tiene por qué declarar nulos todos sus actos. Puede conservar todos aquellos que seanválidos y modificar los inválidos. Así, el art. 66 establece:

“El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la con-servación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de nohaberse cometido la infracción.”

Esto se encuentra íntimamente ligado al contenido del art. 64, ya estudiado.

Con todos estos procedimientos se está favoreciendo que la Administración no vuel-va a realizar actos que son perfectamente válidos, y por lo tanto evitandoactuaciones innecesarias.

9-36

LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS


9.3. Convalidación

Íntimamente ligado con el tema de la invalidez de los actos, la Ley establece quépuede hacer la Administración ante la presencia de estos actos y así, nos encontramos conla llamada ccoonnvvaalliiddaacciióónn de los actos. Ya hemos visto que esta convalidación sólo podráefectuarse cuando se trate de actos anulables, nunca de actos nulos de pleno derecho.

Así, el art. 67 establece:

“1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios deque adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuestoanteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la con-validación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superiorjerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacion, podrá ser convalidado elacto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente”.

9-37


LA

BO

R

OM

NI A

V I N C I T

ADAMS

Tema 9 - ADAMS

Documents

Transcript of Tema 9 - ADAMS