Tema 21

Sociología Rural Tema 21 Las políticas socioestructurales en la modernización del mundo rural

TEMA 21. LAS POLÍTICAS SOCIOESTRUCTURALES EN LA MODERNIZACIÓN DEL MUNDO RURAL

1.LOS PERÍODOS PREVIOS2-PRIMERA MODERNIZACIÓN: RECUPERACIÓN Y AJUSTE HASTA 19603-SEGUNDA MODERNIZACIÓN: RACIONALIZACIÓ AGRARIA DESDE 1960 HASTA 1980. LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA AGRICULTURA4-LA TERCERA MODERNIZACIÓN:ESTABILIZACIÓN Y REESTRUCTURACIÓN EN LOS AÑOS 805-CUARTA MODERNIZACIÓN:REDESCUBRIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LO RURAL EN LOS AÑOS 90

5.1GESTIÓN DEL MEDIO AMBIENTE5.2.SEGMENTACIÓN DEL MERCADO

6.UNA PEQUEÑA CONCLUSIÓN

En conjunto todos los gobiernos, todas las ideologías y todas las épocas han necesitado establecer un marco de regulación de la actividad agraria, dado su carácter estratégico. Esta regulación ha afectado directamente a los agricultores e indirectamente a la sociedad rural, a través de dos instrumentos básicos:-la generalización de una política de precios que oriente la producción y regule la oferta y-una política de estructuras que tienda a favorecer una composición socioeconómica de la sociedad rural más coherente con la primera.Sobre la premisa axiomática de que los gobiernos se ocupan del bienestar de sus poblaciones, de la gestión de los recursos y su multiplicación, se establece la capacidad de cada uno de los grupos que constituyen la sociedad para incidir en la determinación de los objetivos y opciones prioritarias del sistema productivo.

En muchos sentidos puede decirse que la capacidad de movilizar recursos e iniciativas expresa la cuota de poder de cada grupo social en las sociedades occidentales avanzadas.

Del cuadro (página 840) puede deducirse un proceso de transición desde una posición hegemómica del sector agrario, por extensión rural- con las matizaciones que se verán-que, en 1950 afectaba al 50% del total de la población activa de España hasta la irrelevancia demográfica y económica de los años noventa. Todo esto se expresa en la acción de las sucesivas administraciones y, de esta forma, cuando la población rural resulta voluminosa, las disposiciones gubernamentales girarán en torno a estrategias políticas de puesta en producción de la tierra, Reformas Agrarias, entendiendo la recuperación de suelo agrario para las familias campesinas como objetivo estratégico.

Pero este objetivo estratégico, al extenderse y diversificarse la política económica global, cedió su lugar al objetivo de intensificación de la productividad, y el campesino familiar como referencia da paso al empresario agrario.

Al pasar los años, no obstante, varias razones han hecho que las sociedades campesinas en el marco europeo reciban una atención no proporcional a su peso político o económico específico, y existe una consideración extendida de que las explotaciones campesinas forman parte del “patrimonio nacional”.

Cuando hablamos de modernización nos referimos a los esfuerzos sucesivos de los poderes públicos para maximizar la relación del sector agrario con la obtención de recursos, favoreciendo en la medida de lo necesario la organización de la sociedad rural en torno a este propósito. La acción de la administración empieza con las disposiciones que reconstruían el paisaje rural a la situación existente antes de la guerra civil.

Las etapas principales que se pueden considerar en la política socioestructural agraria son las siguientes:

1.Primera Modernización de las estructuras agrarias: recuperación y ajuste desde 1940 hasta 1960.

2.Segunda Modernización: racionalización agraria desde 1960 hasta principios de los 80, profesionalización y especialización.

3.Tercera modernización. Estabilización, reestructuración y ajuste en la crisis de los 80.

4.Redescubrimiento de la ruralidad: rehabilitación y reorganización de la sociedad rural como resultado de la mundialización del mercado.

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El punto de vista básico de estos períodos gira en torno al énfasis puesto por las iniciativas públicas a través de la política estructural.

1. Los períodos previos.

La evolución de las sucesivas modernizaciones mencionadas antes tienen como referencia básica la preocupación que, a partir del siglo XVIII se expresa acerca de la identificación de los obstáculos que dificultan el progreso de la agricultura y su posible remoción por medio de “las Leyes Agrarias (que) animan o desalientan el interés de sus agentes”1.

La preocupación por la enajenación de los baldíos ya adelantada por algunos de los arbitristas agrarios del siglo XVI, de los cuales Jovellanos es continuador, inicia una corriente de disposiciones orientadas a la liberación de tierras y protección de las superficies cultivadas que tiene lugar en la primera mitad del XIX. El proceso de reconquista y puesta en valor de las tierras de los titulares que, además de no ser productivos eran un estorbo para la libertad de producir, constituía uno de los ejes de la reflexión económica que abogaba por la modernización.

Repoblar con campesinos y liberar tierras será la base de las leyes desamortizadoras del siglo XIX y de las diferentes iniciativas que, durante este tiempo, se plantean la recuperación de la agricultura a través de diferentes regulaciones. Se introducen gran cantidad de superficies agrarias en el mercado, con suerte desigual por lo que respecta a la generación de agriculturas prósperas, dando lugar a una corriente de fomento de ocupación de tierras por colonos, cuya iniciación puede situarse en la Ley de Colonias Agrícolas formulada en 1855 “para reducir a cultivo los terrenos baldíos y realengos del Estado”. Este primer planteamiento evolucionará, en leyes sucesivas hasta alcanzar una mención expresa a la instalación de familias “pobres y aptas” en parcelas suficientes para su sustento (Ley de Colonización y Repoblación Interior, de 30 de agosto de 1907) que agrupadas podrán dar lugar a Colonias que alcancen un mínimo de 20 familias. Esta misma Ley hizo la cooperativa obligatoria para ciertas actividades y productos, reguladas a partir del Real Decreto de 23 de octubre de 1918.

En esta línea de puesta en valor de las tierras será toda la legislación posterior, quizás con el paréntesis de los esfuerzos republicanos por incluir en la lista no sólo las tierras públicas o montes arables, sino también las de propietarios latifundistas insuficientemente aprovechadas. En realidad, la Reforma Agraria más efectiva tuvo lugar en el período que empieza a partir del triunfo del Frente Popular y más específicamente a partir de octubre del 36, en la Guerra Civil, cuando se expropiaron mas de cinco millones de Ha.

2. Primera Modernización: Recuperación y ajuste hasta 1960.

Al tiempo que concluía el proceso de restitución a la normalidad que implicaba, para el nuevo régimen, la política de liquidación de la reforma agraria, se reintrodujo la colonización a partir de la creación de un órgano específico (El Instituto Nacional de Colonización) que recogía las 61 fincas con 60.455 Ha y 9.138 colonos procedentes de legislaciones anteriores. El nuevo organismo y la Ley de Colonización de Grandes Zonas, que se configuraba como su instrumento de intervención, planteaba una estrategia de fomento de sociedades privadas de colonización y adquisición de tierras y estaba orientada a solucionar los problemas de puesta en producción de nuevas tierras a través de la intervención de los particulares, que supuso un evidente fracaso, al intentar asociar los grandes propietarios a la colonización. Así este Instituto, que estaba dotado de capacidad de adquisición de tierras en mercado libre (a partir de la oferta voluntaria de los propietarios) se hizo con 222.642 Ha. Según Lamo de Espinosa2 este éxito se debió a la posibilidad de que los propietarios de la tierra de deshicieran de

1 Jovellanos:1955,50)

2 Uno de los grandes gestores agrarios del franquismo

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arrendamientos poco remuneradores. Barciela, por su parte, entiende que la falta de apoyo de los propietarios a la colonización obedecía a una estrategia de cultivo directo con asalariados abundantes, baratos y en precario.

Este procedimiento se mantuvo vivo hasta finales de los 40, que se introdujo una normativa más eficiente para la política de regadío.

Los años 50 son una buena época para el régimen. En 1952 se declara concluido el racionamiento, se admite a España en la FAO y se firman los acuerdos bilaterales con Estados Unidos (1953), que permiten la normalización de la presencia del régimen en las instituciones internacionales surgidas de la guerra. Poco después se alcanza el nivel de producción agraria de 1935.

Se empieza entonces la resolución de lo que Barceló ha llamado “ el problema de los alimentos”, clave en la década anterior. Dado que la población rural suponía un 50% de la población activa, la política de aprovechamiento de superficies para la producción tenía prioridad estratégica, lo que hizo que la Ley de Colonización de Grandes Zonas fuera reemplazada por una Ley de Colonización y Distribución de la Propiedad de las Zonas Regables que condujo a la iniciación efectiva de los programas de colonización. Para ello, se introdujeron varias novedades:

-la coordinación de programas (Planes Coordinados de Obras) entre los Ministerios de Obras Públicas (Obras Hidraúlicas) y Agricultura (Colonización).

-la definición de una política expresa de creación de poblados e instalación de colonos en régimen de propiedad de las parcelas a través de un procedimiento de acceso a la propiedad, directa o indirecta y

-la expresión de una política expropiatoria que llevó a la promoción de una trama extensa de asentamientos agrícolas para la ubicación de 17178 colonos en otras tantas explotaciones de áreas transformadas en regadíos.

La política de transformación en regadío incluía la generación de una capa de pequeños propietarios campesinos que puedan garantizar una capa social esencialmente conservadora en unas regiones con importante tradición de reivindicación jornalera. Simultáneamente se producía un efecto capitalizador para lso propietarios afectados por las expropiaciones que, pudiendo escoger las tierras reservadas, obtenían recursos de la expropiación al tiempo que reforzaban la capacidad productiva de sus tierras gracias al regadío.

Dos iniciativas deben ser destacadas de este período, tanto por su magnitud territorial como por su alcance político:

-el Plan Badajoz, que da lugar, tras la puesta en marcha de la Ley que aprueba en Plan de Obras, Colonización, Industrialización y Electrificación de la provincia, que durante 14 años proponía la realización de los canales, redes secundarias, poblados e industrias transformadoras necesarias para transformar en regadío un total 105.000 Ha en las Vegas Altas y Bajas del Guadiana. Se convirtió en el estandarte de la modernización .

-La Concentración Parcelaria (CP) es el otro gran estandarte de la época. Aunque nació en 1953, adquiere significado en los años 60, dentro de los esquemas de modernización o racionalización de la producción agraria. Como política estructural se presentaba complementariamente a la de transformación en regadío, dirigiéndose a las regiones del centro y norte de España en las que coincidía la existencia de miríadas de pequeños propietarios de propiedades muy desmigajadas, tanto por el efecto de las tradiciones como por ausencia de leyes protectoras de las explotaciones. Uno de los efectos ventajosos resultó ser la introducción de legislación que impedía la parcelación por debajo de ciertos límites.

En cuanto a las tierras afectadas, se presumía una clara predisposición favorable de los principales propietarios y una relativa confianza de los pequeños, reticencias que se solucionaron con pequeñas obras (pozos, caminos de acceso). La principal aportación deriva en que parece la aplicación práctica de lo que Gómez Benito llama “ideología de la soberanía del campesinado”. En este período, se concentraron una total de 252 zonas (sobre todo en Castilla y León). En el norte las actuaciones fueron mucho más restringidas.3. Segunda modernización: Racionalización agraria desde 1960 hasta

1980. La profesionalización de la agricultura.A partir de 1960 la política de concentración parcelaria y su desarrollo más

ambicioso, la Ordenación Rural, conocieron una extraordinaria expansión en el

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centro de España y, de manera más limitada en el norte.. La política de regadío, por su parte, siguió manteniendo , aunque amortiguada, su primacía en algunas regiones del sur y centro de España.

El primer elemento para evaluar el sentido y la evolución de las políticas estructurales de este período3 debe referirse al Informe del Banco de Reconstrucción y Fomento que establece, a petición del gobierno español, un modelo de desarrollo orientado al sector industrial o agroindustrial, implícito desde los años 50 pero con una modificación sustancial: ahora se deberán centrar en la eficiencia de las inversiones más allá de los propósitos de provisión de recursos que querían garantizar la autosubsistencia de los años anteriores: la agricultura debería contribuir a ese objetivo mecanizándose. Como consecuencia de ese planteamiento se convierte en norma el Primer Plan de Desarrollo (1964-67), lo que supone la sustitución del modelo de producción de alimentos por el de productividad de las inversiones agrícolas por varios motivos:

-Se produce una reducción en el ritmo de adquisición de tierras por parte del Estado y en la instalación de colonos. Y se produce una gran intensificación de la concentración parcelaria que se reconvierte con los programas de Ordenación Rural..

-Se produce un planteamiento “empresarial” de reorganización de la estructura productiva agraria al definir legalmente la Ordenación como “la actividad…dirigida a la constitución de empresas agrarias de dimensiones suficientes y de características adecuadas en orden a su estructura, capitalización y organización empresarial”. Ya no se habla de campesino, sino de empresario agrario. La Ordenación Rural también recoge y amplifica el esfuerzo de aproximación de los agricultores a “todas las cuestiones relacionadas con la práctica agrícola” que desde 1955 desarrollaban los Agentes de Extensión Agraria.

La novedad aportada se materializará en:a) La definición de ámbitos territoriales de actuación intensiva, las

comarcas agrariasb) La definición de objetivos meta-agrarios, dirigidos a la estructuración de

núcleos rurales, mejora de formación y bienestarc) La aparición de profesionales de nuevo cuño en la planificación del

desarrollo agrario en España: los Agentes de Desarrollo, reclutados entre sociólogos y economistas.

El criterio dominante es la intensificación productiva por la introducción de instrumentos de intensificación química o mecánica. La consecuencia más clara era la generación de excedentes de mano de obra agraria, que se puede integrar en los nuevos centros industriales.

La política agraria de los gobiernos se centra en establecer mecanismos de expansión de la mecanización, financiando la adquisición de maquinaria agrícola. Esta estrategia comporta efectos importantes sobre la población rural, como la redistribución de la población activa debida a:

-el crecimiento acelerado de la economía europea-el proceso industrializador español, generado por los nuevos planes y-la aceleración de un proceso de cualificación y mejora de la población

agraria, que en cierto modo era resultado de la emigración De esta forma, la modernización de la agricultura del sur se produce,

aparentemente, como un efecto inducido de los movimientos migratorios, no por la acción expropiatoria de la colonización.

El desplazamiento de más de dos millones de personas4 terminó dando lugar a un proceso de debilitamiento y desestructuración de la sociedad rural que se tradujo en un amplio movimiento de abandono de los pueblos conocidos como éxodo rural.

Todas estas circunstancias hicieron que el todo el proceso de ordenación rural evolucionase hacia un procedimiento de financiación de la capitalización de las

3 Ver cuadro página 848 4 Ver cuadro página 851

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empresas agrarias susceptibles de ser mecanizadas, escoltada por algunas iniciativas de carácter territorial, básicamente a través de las acciones de los agentes de desarrollo, concentrados en la financiación de medidas de equipamiento social y cultural.

En lo que respecta a la concentración parcelaria, desde el texto refundido de 1962, nunca se llegó a generalizar la iniciativa, posiblemente por las dificultades intrínsecas derivadas de la legislación civil. Una opción alternativa para acercar la concentración a la dimensión de las explotaciones deseables o al menos, efectivas, se realizaba a través de las medidas de fomento de las agrupaciones de agricultores. Tuvo cierto éxito porque permitía a los pequeños agricultores, al asociarse, tener los recursos suficientes para mecanizar las explotaciones. Se alcanzó a agrupar a 12.828 agricultores en 1952 agrupaciones que abarcaban algo más de 350.000 Ha útiles hasta 1971,si bien a partir de entonces este instrumento decayó bastante.

En cuanto a la acción sociocultural puede destacarse la introducción de redes de centros sociales en la práctica totalidad de las cabeceras de comarca, en los núcleos intermedios y también en algunas entidades locales menores.

El papel de la Ordenación Rural se reforzó en 1968, con la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario y la creación de un nuevo organismo responsable de su ejecución: El Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario. De esta manera comienza un proceso de unificación de las dos grandes política estructurales agrarias.

Al crearse el Instituto de Reforma Agrario (1973) se opta por sustituir la estrategia de comarcas de Ordenación Rural por la Ordenación de Explotaciones. Así, se deja atrás toda consideración acerca de la integralidad y multipolaridad del desarrollo rural, reforzándose el sectorialismo, nunca abandonado de modo efectivo. El cambio denominación implicará igualmente una estrategia de apoyo a todas las explotaciones. Asimismo, se debilita el carácter de énfasis de inversiones en ámbitos territoriales calificados por su debilidad estructural. Además los colonos son reemplazados por los concesionarios.

El debilitamiento del concepto de desarrollo comarcal implícitamente intensivo coincide con la aparición de una política socioestructural orientada específicamente a la promoción de equipamientos municipales, definidos por el Ministerio del Interior como “Acción Especial”.

También en 1972 el Consejo de Ministros acordó la publicación de una lista de cabeceras comarcales, concebidas como núcleos de concentración de inversiones de equipamiento de carácter público, fórmula que se consideraba como aplicación de la teoría de crecimiento en “mancha de aceite”. Este procedimiento de fijación de las áreas comarcales como algo fluido, sujeto a la evolución de las fuerzas del mercado, se aproximaba bastante a los modelos de determinación de áreas comerciales acometidas por algunos centros de investigación de la Banca española, desde 1964, y facilitaba la determinación, vía gabinetes técnicos, de los estándares que permitían calificar los núcleos de población y consecuentemente fijar la política de inversiones del Estado. El III Plan de Desarrollo condujo a la definición de 286 cabeceras de comarca de índole rural en función del grado de insuficiencias en su dotación de equipamientos y peso demográfico. También el Ministerio de Agricultura y el Instituto Nacional de Estadística reconocieron esta terminología, lo que le dio carácter semioficial. 4. La tercera modernización: Estabilización y reestructuración en los años

ochenta.

A principios de los ochenta la agricultura española se encuentra ante las consecuencias de la doble crisis de la energía, acelerada a finales de los setenta, con su corolario de inflación y crisis de empleo que da lugar a la práctica duplicación de la población inempleada en tres años (entre 1980-84). Se hacía patente la crónica incapacidad del sistema económico para generar empleo que absorbiera la mano de obra existente.

Aunque hay una leve tendencia de la población a crecer, crece más la población activa por razones como el baby boom de los años 60 o la expansión de la oferta de trabajo femenino. Esta tendencia a la aceleración de las tasas del desempleo se

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alarga hasta 1986, con el período expansivo de la integración en España en la CE, y vuelve con la crisis de 199, que dará lugar a la cuarta modernización rural.

Simultáneamente se genera un proceso acelerado de contención de la población joven en el entorno rural, efecto expansión del paro citado y la difusión de las rentas invisibles que se derivan del crecimiento de la población jubilada.

En conjunto, la agricultura como sector, desde el punto de vista estructural, se encuentra a principios de los 80 con una dimensión de explotaciones algo mayor, con un número de parcelas por explotación considerablemente reducido y una importante mejora en la productividad por activo agrario , debida a la intensificación de la eficiencia y también a la fuerte pérdida de activos en el sector (unas 800.000 personas).

En este contexto se introduce en los primeros 80 un paquete de nuevas disposiciones estructurales que alumbran la política de aliento a las inversiones en capital fijo y constante crecimiento de los inputs de explotación con la tecnología ahorradora de energía y de mano de obra. Se aprobaron tres leyes: la de explotación familiar, la ley de arrendamientos y la ley de agricultura y montaña.

La explotación familiar como desideratum de la política estructural en España, venía a representar de un modo levemente ideológico, la diferencia entre los enfoques “capitalista” y “progresista” de la evolución de la estructura agraria. Y ese carácter se marcaba en la ley en función del tiempo de dedicación y el peso del trabajo agrario familiar que ha ido matizándose en sucesivos apoyos y desarrollos legislativos.

Se generó una tendencia de formación de entidades asociativas como manera de introducir e incrementar la presencia del sector agrario en los procesos de comercialización y distribución. En este sentido, desde 1972 se han realizado esfuerzos, lo que ha dado como resultado una estructura de control de la oferta a través de cooperativas.

La tendencia creciente a llevar los límites de la viabilidad hacia arriba ha dado lugar a la aparición de una forma diferente de referirse a las pequeñas explotaciones familiares , sea como reivindicación de una función social de mantenimiento del medio ambiente, mantenimiento de un tejido social en amplias zonas territoriales, sea com base de movimientos sindicales que rechazan la prioridad de la competitividad en al ámbito de la sociedad rural.

El Estatuto de la Explotación Familiar y la Ley de Arrendamientos de 1981 establecían dos procedimientos socialmente novedosos: la definición de agricultor a título principal (el que empleaba y obtenía más del 50% de sus trabajos y de sus rentas) y la creación de Juntas Comarcales de Arrendamientos .

Por lo que respecta a la Ley de Arrendamientos rústicos, aparte de una muy fuerte protección, pretendía hacer cristalizar el régimen de arrendamiento español, y simultáneamente, homogeneizar las condiciones del mismo. No obstante el esfuerzo de consolidación de los arrendamientos, que establecía una duración efectiva de 21 años produjo como resultado una reducción de los mismos.

Por lo que respecta a las explotaciones, la aplicación de la ley introducían un derecho de protección de los derechos de los agricultores jóvenes que colaboraban con los padres y titulares de la explotación, por medio del reconocimiento de la prioridad en la sucesión del colaborador de la explotación. De todas formas esta política no consiguió resolver el problema de la desaparición de los sucesores de la explotación ni el de los riesgos de la división de la misma.

En el momento de la incorporación de España a la CE el promedio de valor añadido por unidad del trabajo de las explotaciones españolas alcanzaba al 55’8% del promedio comunitario. La aplicación de las normas comunitarias a la legislación española llevó a acercar el promedio de productividad por unidad de trabajo, en 1991, al 68’8%, lo que implicaba un doble proceso de aproximación a la productividad promedio comunitaria y a la homogeneización regional en España, con un esfuerzo destacable pero insuficiente.

Desde el ingreso en la Comunidad Europea, esencialmente, se ha procedido a gestionar los recursos que se recaban de la misma en lugar de reforzar una línea propia de política de estructuras, quedando por tanto un poco expuestos al albur de la evolución de los diferentes intereses presentes en el Consejo. De haberse trabajado en la dirección de converger en la zona central de la estructura agraria

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comunitaria, se hubiera podido evitar que la convergencia en términos de estructuras agrarias, se produzca únicamente a través de las dotaciones comunitarias, cuyo núcleo tiende a orientarse en dirección diferente a las perspectivas mediterráneas. Esta situación hace necesario mantener una constante lucha de atracción de recursos, en un contexto de pérdida de peso relativo de las regiones mediterráneas, como resulta claro a través de las indicaciones de prensa que se han producido a raíz del tratamiento de las OCM de frutas y hortalizas o la futura del vino. Y, sobre todo lo que concierne a la financiación de las medidas estructurales, la aparición de los denominados PECO (Países de la Europa Central y Oriental) y su relativamente próxima incorporación a la Unión, posiblemente obligará al replanteamiento de las políticas estructurales comunitarias, de las cuales, en la actualidad, España es la principal beneficiaria5. A finales del período empezará a ponerse en cuestión la definición del mismo mundo rural.

La pertenencia a las zonas desfavorecidas, tuvo, igualmente, una amplia repercusión en cuanto a la aplicación de un conjunto de medidas denominadas de Acción Común Específica para la mejora de las estructuras en las zonas desfavorecidas que durante el período de 1988 a 1991, representó la inversión de aproximadamente 64.000 millones de pesetas en programas de reforma y acondicionamiento de las estructuras agrarias, comprendiéndose dentro de los mismos una importante lista de programas de concentración parcelaria, de caminos rurales y vías de acceso, así como transformaciones en regadío, mejora forestal y acondicionamiento de las viviendas rurales.

¿Cuál es el significado de una acción concentrada en la mejora estructural de la agricultura? En primer lugar, la percepción por la Unión Europea de que la entrada de España y Portugal implicaban un profundo cambio de las estructuras del conjunto de la comunidad, lo que llevaría a establecer un modelo de extendido de apoyo a las zonas de menor eficiencia productiva, que dejaban de ser la parte minoritaria ( el 19% correspondía a España).

Un estudio de J. Arango (1995) muestra como las discrepancias en la financiación agraria de la Comunidad resultan ser muy considerables, si se estiman con relación al valor añadido generado o al empleo no asalariado, mostrando como tienden a converger a lo largo de los años 80, alcanzando un máximo de convergencia entre las diferentes regiones en 1990 y tendiendo a divergir de nuevo desde esa fecha.

El problema desde el punto de vista de las preocupaciones comunitarias se dirigía a concentrarse en un número relativamente reducido de explotaciones con el máximo de eficiencia, al tiempo que las necesidades de ajuste de las producciones hacía aconsejable insistir tanto en las medidas estabilizadoras de las producciones como en las dirigidas hacia la desmotivación de la productividad, que en España no tuvieron aplicación ,y medidas de retirada de la producción de algunas superficies, política conocida como de retirada temporal de la producción de cultivos herbáceos o “set aside”.Esta estrategia adelantaba una línea de actuación que combinaba las necesidades de contención con argumentos medioambientales que en los noventa han persistido.

Desde el punto de vista socioestructural, la principal disposición introducida fue la de jubilación anticipada de los titulares de explotación, medida concebida simultáneamente como instrumento de rejuvenecimiento de los activos agrarios y como instrumento de reducción del número de explotaciones y ampliación de la dimensión de las mismas. El envejecimiento de la población activa agraria se considera un estrangulamiento.

La política de puesta en riego es reemplazada por el interés en la creación y expansión de explotaciones productivas que durante los años siguientes puedan encarar un marco de competencia internacional en los sectores o subsectores en los que se reconoce cierta ventaja comparativa para la agricultura española. Adicionalmente, el proceso de transferencia de la responsabilidad agraria a las Comunidades Autónomas produjo un desplazamiento de la actuación estatal.

5 El libro dice que hay una publicación que afirma que ninguna región española estaría incluida como nueva beneficiaria, pero ya he visto en prensa últimamente que Andalucía sigue en ella.

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En conjunto, el tercer período modernizador de los años ochenta, o período “europeo”, se puede caracterizar por el esfuerzo continuado por ajustar los objetivos manifiestos de la política estructural a las coordenadas comunitarias. La ley de agricultura de montaña es un ejemplo de “territorialización” de las normas comunitarias. Del mismo modo actuó la ley del estatuto de la explotación familiar, efectuando un proceso de ajuste. Mención singular merece en este período el esfuerzo por iniciar la liberalización del mercado de cereales.

La introducción de una normativa específica de mejora de la eficacia de las explotaciones y algunas otras disposiciones orientadas al ahorro energético y a la mejora de los regadíos, dio lugar a una serie de inversiones en las explotaciones agrarias muy considerablemente durante la segunda mitad de la década.

5. Cuarta modernización: Redescubrimiento y rehabilitación de lo rural en los años noventa.

Tanto en el ámbito geográfico como químico y biológico se había producido un crecimiento continuo de la productividad y lo que resultaba peor a principios de los noventa, una previsión de crecimiento continuo de productividad de un 3%. La conciencia de que la productividad no se distribuye homogéneamente entre las regiones implica un elemento desorganizador para los objetivos de la Unión perfilados por el Acta Única en 1985, al dar lugar a la consideración de dos niveles de cohesión: la convergencia entre Estados que debe favorecer la perspectiva de una unión equilibrada se deberá complementar con medidas de convergencia regional, al interior de los diferentes países.

En el horizonte de los años 90 el seguimiento de las discrepancias interregionales se presentaba como un estrangulamiento crucial para mantener una unión cohesionada. Además las exigencias del mercado internacional forzarán a la revisión de las estrategias de desarrollo en la agricultura, según las cuales cada vez se requerirán menos agricultores en explotaciones más tecnificadas para producir lo mismo o más. Así, se fomenta la agricultura biológica, al abandono de tierras y liquidación de explotaciones, la repoblación forestal o la reforestación de explotaciones, el cese de actividad o la extensificación que terminaron por desembocar en una política de compensaciones directas a los agricultores que reducen sus superficies sembradas de diversos cultivos herbáceos con dificultades de mercado como consecuencia de la modificación de las políticas de sostenimiento de la producción agraria para hace compatible la apertura de los mercados agrarios y la subsistencia de esta población.

Desde el punto de vista que aquí interesa, la consecuencia fue la introducción a fines de los 80 de un conjunto de disposiciones para favorecer la convergencia entre las diversas regiones de la Comunidad. Se definió así una estrategia de concentración territorial de los esfuerzos financieros que a través de los fondos comunitarios con propósito estructural se habían diseñado en diferentes momentos y cuya evolución por separado no hacía sino reforzar las diferencias regionales.

La Reforma de los Fondos Estructurales se produce en 1988, sobre la base de la percepción de que las diferencias entre las 179 regiones que componen la UE no tienden a la convergencia. Se tratará de reducir esas diferencias por medio de un esfuerzo especial de desarrollo de las regiones más atrasadas de la Comunidad, propósito que implicaba la definición de unos criterios de delimitación de esas regiones, de un procedimiento para definir objetivos de desarrollo y un mecanismo financiero que garantizase los recursos necesarios.

La definición de las regiones con retraso en el desarrollo (objetivo 1), evaluado por el PIB por habitante, afectó al 76% del territorio español, al que se puede incluir el segundo tipo de acción territorial, destinada a introducir medidas de desarrollo rural en zonas desarrolladas.

Situándonos en el contexto nacional, la cuestión se expresa con claridad en la nueva concepción del papel del mundo rural, en lo que concierne a la relación de los agricultores con al producción, concepción que se basa en la regulación y en las restricciones: Se dispone de menos capacidad de producción de leche de la que corresponde al consumo interior, lo que implicaría estímulo a la intensificación ganadera. Por el contrario, equivale a introducir una política de cese en la actividad

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de algunos ganaderos con el propósito de disminuir la capacidad; se formulan políticas de arranque de viñedos para mantener unos volúmenes de excedentes de vino comunes que implica ceses en la actividad y una disputa actual muy fuerte sobre las cuotas superficiales de producción y arranque imputables a España.

Desde un punto de vista sociológico representa un segundo escalón en la mutación de la fuente de ventas rurales, que durante los años 80 hizo aparecer las rentas invisibles del sistema de jubilación en un entorno social envejecido y que en los 90 hace que las rentas de los agricultores procedan en una tercera parte de las subvenciones a la producción, dando lugar a una sociedad rural poco parecida al modelo tradicional.

En términos generales la evolución que se produce corresponde a la puesta en cuestión de la tendencia constante a la elevación de la productividad, a la discusión de las ventajas de la tecnología y a la interiorización de los problemas medioambientales, por otra parte ya planteada por diversos analistas y que a través de diferentes corrientes condujo al concepto de la “Sostenibilidad” en oposición al “Fordismo” como expresión del énfasis en la productividad, así como la homogeneidad de la producción a gran escala, hoy cuestionadas por algunos movimientos ecologistas y conservacionistas como criterio básico de las políticas de desarrollo.

La cuestión se plantea en los siguientes términos: Si la reducción de las producción implica la reducción de los activos, a un nivel dado de tecnología agraria con previsiones de progresivas reducciones, la consecuencia previsible puede ser el vaciado demográfico de grandes espacios; además de la dificultad implícita que se deriva de esa reducción, aparece el problema de la absorción imposible por parte de un sector industrial, simultáneamente impelido a optimizar recursos humanos.

Se concluye desde este punto de vista que la opción de futuro consiste en defender la importancia de la permanencia de la población en el espacio rural. El resultado es que se recupera el concepto de desarrollo rural, que se asocia no a crecimiento de las rentas agrarias, sino a crecimiento de las rentas no agrarias.

El horizonte actual, a partir de la globalización de los mercados y la inclusión de la producción agraria dentro de ese esquema global, se caracteriza por un continuo mecanismo a ajuste, en el que todos los elementos de la producción agraria, tierra, trabajo, capital y otros factores indirectos quedan afectados en tanto que favorecen o debilitan la competitividad, esto es, la formación o no de excedentes inasumibles por el mercado ante la presencia de otras ofertas.

Las opciones introducidas en la estrategia de política socioestructural se ha orientado en tres direcciones principales:

1.Reorganización de la agricultura y su inserción en el Desarrollo Rural.2.Descubrimiento y gestión del Medio Ambiente.3.Segmentación de los mercados.En el primer caso la estrategia comporta un esfuerzo considerable de los

gobiernos nacionales sea por sustitución de cultivos (introducción de cultivos no alimentarios) como por diversificación de las opciones de empleo, favoreciendo la introducción de actividades industriales o de servicios en el medio rural, entre las que ocupará un papel sumamente destacado la opción conocida como turismo rural. Simultáneamente, la necesidad de mantener una oferta alimentaria eficiente implica la aplicación de diversas medidas de apoyo a los agricultores, en los que el modelo de “agricultor campesino” o “explotación familiar” se modulara a favor de su mayor o menor proximidad al desideratum de explotación competitiva.

La Ley actual de Modernización de las Explotaciones Agrarias y los Reales Decretos que la desarrollan se orientan en esa dirección al establecer una política de apoyo económico a las explotaciones que se definen como “prioritarias” para la acción de las administraciones públicas. Este concepto se introduce como una vía de determinación de aquellas explotaciones que se puedan considerar como susceptibles de integrarse en el marco de las comercialmente competitivas; las explotaciones prioritarias y competitivas tendrán que ser gestionadas por agricultores “profesionales”.

La concepción dominante, en la actualidad tiende a considerar que la agricultura sólo puede ser motor del desarrollo rural allí donde puede serlo, es decir, en aquellas áreas con un marco suficiente amplio real o potencial de explotaciones

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prioritarias, lo que tiende a crear espacios acotados. En algunas áreas rurales el producto agrario organiza la estructura social y la diversificación no resulta aconsejable, y en otras, la agricultura se plantea como problema en tanto que es necesario descargar de agricultores y explotaciones dirigiéndolo hacia otras opciones.

La política de transformación en regadío se encuentra ante una nueva perspectiva: la justificación en función de la eficiencia y la necesidad de evaluar tanto los resultados económicos como los efectos medioambientales que se producen, esto implica una modificación sustancial de la posición actual de la creación de áreas irrigadas.

5.1. Gestión del medio ambiente

Se introduce la idea de que el medio rural contiene el espacio natural y que éste es un bien en primer lugar protegible, en segundo lugar comercializable, dándose lugar a una discusión aún no resuelta acerca de las funciones de la población rural y de los agricultores, específicamente, con relación a este bien colectivo: el medio ambiente. Opción que conduce a un esquema de defensa de una agricultura no agresiva, no “minera” y por tanto, menos productivista, lo que sin duda coincide con los objetivos de reducción de los excedentes y de la producción en términos generales. Se ha producido de este modo un proceso de apropiación del entorno, cuya puesta en valor resulta uno de los objetivos de los programas de desarrollo rural.

La noción del “atractivo” del medio ambiente rural se ha materializado en un abundante recurso a la promoción del turismo rural, hasta el punto de constituir uno de los núcleos de alguna política de desarrollo rural.

Desde el punto de vista de la legislación estructural española deben mencionarse los decretos que fomentan la forestación de tierras agrarias, la introducción de un conjunto de medidas destinadas al fomento de prácticas agrarias compatibles con la protección y conservación del espacio natural en los que la extensificación de producciones ocupa un lugar destacado, así como las prácticas de agricultura ecológica, es decir, de baja intensidad de acciones químicas de intensificación. Desde 1989 el Gobierno Español ha reconocido una Denominación de Origen Genérica para estas agriculturas.

No obstante tiene que reseñarse el hecho del relativo fracaso de estas iniciativas, parte por la modestia de las fuentes de financiación establecidas, y parte por algunas evidentes reticencias de la población rural y rural agraria. Por lo que se refiere a las medidas agroambientales, se han producido retrasos que han significado que tan solo se encuentren en marcha un programa de protección del entorno del Parque Nacional de los Picos de Europa en Asturias, un programa de extensificación de las producciones en la llanura castellano leonesa y un programa de protección de los acuíferos en el entorno del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel. El programa de métodos de producción agraria compatibles con el medio ambiente contempla como objetivos la agricultura ecológica: la protección de las especies ganaderas autóctonas, la expansión del barbecho ecológico y la formación en prácticas agrarias no agresivas.

5.2. Segmentación del mercado

Las acciones de segmentación del mercado de fundamentan en la dicotomía entre producción en masa y producción de calidad, entendiendo este segundo concepto de una forma confusa al referirse indistintamente a la producción con técnicas o procedimientos más o menos tradicionales y/o territorialmente singularizados. La técnica administrativa que se corresponde con este objetivo de accedo al mercado es la creación de mercados específicos para diferentes producciones, entre las que destaca las denominaciones de los vinos, área en la que la diferenciación por la calidad tiene una tradición real y a ella se van uniendo denominaciones de origen para aceites, espárragos, arroces, carnes, judías y otros productos hasta un montante de 35 áreas españolas.

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Desde el punto de vista de la política de acción territorial deberán destacarse dos ámbitos de actividad sumamente ilustrativos:

En primer lugar y desde una perspectiva más bien de las infraestructuras básicas, la acción de desarrollo agrario y rural comprendida en los eje cuarto y subeje cuarto de la programación de los Objetivos 5b (desarrollo de zonas rurales) y Objetivo 1 (desarrollo de regiones en retraso) en ambos casos se incluyen financiaciones de actuaciones en creación de regadíos, construcción de caminos y concentración parcelaria en algunas regiones con escasas actuaciones anteriores que ha representado una inversión muy importante en los años 1989-1993 de algo más 1,5 billones de pesetas.

En segundo lugar y desde 1992 se ha introducido una política de desarrollo local, con cofinanciación comunitaria orientada específicamente al desarrollo local.

La importancia de estos programas de “Relación entre Actividades de Desarrollo Económico Rural” (LEADER) consisten, no sólo en la concepción de un esquema de actividades abiertas a las iniciativas y recursos locales. Más importante si cabe, desde un punto de vista de las relaciones internacionales, resulta el hecho de que dicha actividad se conciba como una Iniciativa Comunitaria y que los mecanismos que se establecen en consecuencia fijan una como coprotagonistas a las fuerzas locales y a las autoridades comunitarias.

La iniciativa LEADER ha comportado la creación de un conjunto de actividades financiadas por la UE, que obviamente no tiene correspondiente española, algo parecido únicamente es un Real Decreto promulgado para el fomento de empleo en las áreas rurales.

Se da la circunstancia de que la densidad de asociaciones de intereses diversos permite esperar una mayor fuerza de compensaciones y equilibrios de la comunidad local. Los tipos de proyectos que se asumen y en los cuales se han invertido más de 77.000 millones de pesetas, se han orientado a las iniciativas vinculadas al turismo rural, junto con la realización de empresas de índole artesana.

La naturaleza de los grupos o centros de desarrollo varía extraordinariamente entre las diferentes Comunidades Autónomas, oscilando entre los Centros que operan como simples gestores de las subvenciones transferidas y otros en los que se ha generado una masa empresarial privada.

Posiblemente esta cuarta etapa o última de la modernización, última en el sentido temporal, implica un riesgo de extinción de la sociedad campesina, en un sentido más efectivo que en lo augurado en los años 60 del final del campesinado por sustitución del campesino por el empresario. El riesgo de los procesos de crecimiento de la comercialización y la competencia significa la posibilidad de una sociedad compuesta de empleados del sector terciario o de actividades campesinas en términos de reserva ecológica. Por lo que respecta a España, esta cuarta modernización, actualmente en proceso, podría ser descrita como la del desencanto europeo, de la discusión de los beneficios de la PAC y sus efectos territoriales, sobre todo lo en lo que concierne al mundo rural en el sentido de que la UE puede ser concebida como una amalgama de intereses, diferentes según países o bloques de países.

6.Una pequeña conclusión

Si se habla de modernizaciones sucesivas, la referencia dominante tiene que ser inevitablemente la adaptación de la agricultura a las condiciones del mercado interior, nacional e internacional. La política de modernización no es entonces más que la política de ajuste a las condiciones cambiantes del mercado. Queremos decir que el desarrollo rural y el desarrollo local pueden ser interpretados como instrumentos de desmantelamiento de la sociedad rural “tradicional” que, ahora se refiera a los agricultores que han pasado a la pluriactividad y diversificación en las estrategias de supervivencia que han desarrollado.

Existen dos limitaciones en este mundo rural agrario. La primera se refiere a la naturaleza del desarrollo rural, orientada hacia la prestación de servicios (ya sea turismo rural o calidad alimentaria). La segunda se refiere a la existencia de ámbitos agrarios marginales.

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En todos los casos, la expectativa estructural actual, formada por una economía agraria subsidiada es imposible de ser mantenida, como tampoco es concebible un modelo de territorio periurbanizado en su totalidad.

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Tema 21

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