Tema 13 Validez Del Acto Administrativo (1)
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LA VALIDEZ DEL ACTO ADMI ISTRATIVO.
1. LA PRESU�CIÓ� DE VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMI�ISTRATIVOS.
Artículo 57.1 “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
Esta norma establece como presunción que los actos administrativos han satisfechos
todos sus requisitos, es decir, se presumen que son validos y cumplen todos los
extremos exigidos por el ordenamiento.
Ahora, el acto puede ser jurídicamente incorrecto, y haberse dictado con infracción del
ordenamiento jurídico. Por esta razón, la presunción de validez es iuris tantum, hasta
que se declarada nula o sea anulada: hasta que sea formalmente eliminado mediante los
medios de impugnación por parte de los interesados, o los medios de anulación de oficio
por parte de la Administración.
La afectación de la validez de los actos administrativos puede ser de dos tipos:
(*) Invalidez, se trata de un vicio tan importante que le impide la consideración de
válido, y provoca la eliminación del acto una vez constatada la infracción, esto es, en el
momento en que se destruya formalmente la presunción de validez de la que se
beneficia el acto.
(*) Irregularidad: es un vicio de muy escaso de relieve y entidad que no conduce a la
eliminación del AA.
2. LOS GRADOS DE I�VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMI�ISTRATIVOS.
Dentro de la invalidez existen diversos niveles, según la gravedad de la infracción del
ordenamiento jurídico en que haya incurrido el acto. La invalidez más intensa o grave es
la llamada nulidad radical, absoluta o de pleno Derecho; y la más leve la nulidad
relativa, denominada más frecuentemente anulabilidad.
La regla general es que cuando un acto incurre en algún vicio es anulable. Los supuestos
de nulidad (y también las irregularidades) constituyen excepciones a la regla, y por tanto
están expresamente previstos en el ordenamiento jurídico.
El acto administrativo
(B) GRADOS DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Invalidez
Nulidad absoluta
Anulabilidad
subsanable en cualquier momentovicio subsanable con arreglo a procedimientos específicos
vicio insubsanable
ha de alegarse por las partes ante el juez
vicio de orden público, apreciable de oficio por el juez aunque las partes no lo señalen
el particular puede solicitar su corrección, sin que ello afecte a la validez del acto
no tiene efectos retroactivos, sino ex nunc (desde que se declara)
efectos retroactivos: conlleva la eliminación de todos los efectos derivados del acto
vicio irrelevantevicio prescriptiblevicio imprescriptible
- vicios formales que no produzcan indefensión (art.63.2)actuaciones extemporáneas en las que el tiempo sea determinante (art.63.3)- errores materiales o de hecho (art.105)
es la regla general cuando el acto incurre en cualquier vicio (art.63)
supuestos tasados; art.62.1 LRJPAC
AnulabilidadNulidadIrregularidad no invalidante
INVALIDEZ
(*) Debe notarse que en este cuadro se agrupa también a las irregularidades, que serán
analizadas más adelante.
2.1 Diferencias entre nulidad de pleno Derecho y anulabilidad del AA
1) La nulidad es un vicio de carácter imprescriptible; mientras que la anulabilidad
prescribe por el transcurso de un determinado plazo del tiempo.
Por tanto, la nulidad puede ser alegada siempre, y el particular que se encuentre
perjudicado por un acto nulo podrá ejercer acciones contra él en cualquier momento
como ha señalado la jurisprudencia.
Aquí, sin embargo, hay que diferenciar y tener presente dos ideas:
(a) En el supuesto de que nos encontremos ante actos nulos, estos también deben
recurrirse a través de los recursos administrativos que sean procedentes, y
posteriormente a través de los recursos judiciales.
(b) Si no se recurren, existe la posibilidad de anulación a través de un
procedimiento específico: la revisión de oficio, que puede ser iniciado a instancia
del particular o por la propia Administración (art. 102 LRJPAC), pero que exige el
cumplimiento de determinadas particularidades, la más importante el dictamen
favorable del Consejo de Estado o del órgano equivalente de las CCAA.
Es a este procedimiento específico al que hacemos referencia cuando señalamos
que el acto afectado de nulidad puede ser atacado en cualquier momento. Los
recursos administrativos y judiciales, siempre están sujetos a plazo. Una vez
transcurridos no se puede acudir a ellos, sin importar que el AA se encuentre
afectado de nulidad absoluta. Si el AA es firme, queda la opción de recurrirlo pero
a través de este procedimiento, cumpliendo con las particularidades que exige.
2) La declaración de nulidad de un acto tiene efectos retroactivos –ex tunc-; La
declaración de nulidad comporta una eliminación radical del acto, llevada hasta el
extremo de considerar que ni siquiera llegó a existir, suprimiendose las consecuencias
asociadas al acto.
En sentido contrario, la anulación provoca efectos ex nunc, es decir, desde el momento
en que se produce tal declaración.
3) La nulidad es un vicio «de orden público», es decir, que puede ser apreciado de oficio
por el tribunal que conozca de del recurso contra el acto; los vicios de mera anulabilidad
han de ser alegados por las partes en el proceso.
4) La nulidad es un vicio insubsanable, que no puede enmendarse mediante una
actuación administrativa posterior, ni en virtud del consentimiento del afectado. Los
actos anulables pueden ser convalidados, subsanándose sus vicios cuando acontezcan
determinadas circunstancias, mediante la técnica de convalidación (véase más abajo).
2.2 Supuestos de nulidad de pleno derecho.
La nulidad radical o de pleno derecho es la máxima sanción. Por ello los vicios que el
ordenamiento contempla son infracciones de especial gravedad, que atentan contra los
principios fundamentales del sistema.
Los actos administrativos nulos de pleno derecho, se recogen en el art. 62.1 LRJPAC:
1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en
los casos siguientes:
a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de
la materia o del territorio.
c. Los que tengan un contenido imposible.
d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas
esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados.
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico
por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de
los requisitos esenciales para su adquisición.
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición
de rango legal.
(a) Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional:
Se trata, única y exclusivamente, de los derechos reconocidos en los artículos 14-29 y
30.2 CE (quedan fuera, i.e, la libertad de empresa y propiedad). No se requiere que
afecte al contenido esencial del DDFF, simplemente que afecte al DDFF.
Ejemplos. Actos administrativos que supongan un trato discriminatorio por
parte de la Administración.
(b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio:
La norma hace referencia a dos requisitos:
(*) Que la incompetencia sea manifiesta, es decir, resulte clara y nítida, sin que
exija esfuerzo interpretativo. La valoración de esta circunstancia ha de hacerse
necesariamente en relación con el caso concreto.
Ejemplo. Una Comunidad Autónoma dicte un acto resolviendo sobre un asunto
de competencia exclusiva del Estado.
(*) Que la incompetencia sea por razón de la materia o del territorio: queda
excluida la incompetencia jerárquica.
Ejemplo. Es nulo de pleno Derecho un acto administrativo del Ayuntamiento de
Pamplona, ordenando a una empresa la reparación de una vía en Barañain. Es
decir, es nulo un AA de un Municipio que deba aplicarse fuera de su término
municipal, porque no sería competente por razón del territorio.
Sin embargo, no sería nulo, sino anulable un AA que debía ser dictado por el
Ministro y fue dictado por el Secretario de Estado del mismo Departamento. Es
decir, no es nulo de pleno Derecho un acto viciado de incompetencia jerárquica.
(c) Los actos de contenido imposible:
La imposibilidad, puede ser de tres tipos:
(*) Contenido imposible propiamente dicho: imposibilidad subjetiva, como el
otorgamiento de una subvención a quien ya ha muerto; material, como la orden
de demolición de un edificio que ya se derribó; y jurídica, como la orden de baja
de un vehículo a quien ya lo vendió (y efectuó la transferencia).
(*) contenido contradictorio o carente de lógica: sucede cuando su contenido es
absurdo, contiene contradicciones en su motivación o decisiones
contradictorias.
AA DE CONTENIDO IMPOSIBLE: CONTENIDO CONTRADICTORIO
(*) Contenido indeterminado, en el que no es posible concretar los efectos del
acto: nadie puede cumplir lo que no conoce.
AA DE CONTENIDO IMPOSIBLE: CONTENIDO INDETERMINADO
(…)
(d) Actos constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de ésta.
Se contienen dos supuestos distintos:
(*) Los actos constitutivos de delito: por ejemplo, los casos de prevaricación (es
decir, dictar una resolución arbitraria a sabiendas de su injusticia)
(*) Los actos que se dictan como consecuencia de infracción: por ejemplo, el
caso de un funcionario que acepta un soborno, dictando un acto injusto no
delictivo: la aceptación del soborno es lo que constituye el cohecho y el acto
dictado consecuencia de este es nulo.
(e) Los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
administrativo.
Supuestos:
(*) La ausencia total de trámites (también denominada vía de hecho).
(*) La tramitación del acto con arreglo a un procedimiento distinto del que le
corresponde;
(*) La vulneración de un trámite absolutamente esencial del procedimiento.
(f) Actos dictados prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
Ejemplo. Cuando se dicta un AA con falta de quórum del órgano colegiado.
(g) Actos expresos o presuntos por los que se adquieran facultades o derechos cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
Tiene por finalidad evitar que los particulares consoliden facultades o derechos si no
reúnen los requisitos que el ordenamiento jurídico impone para poder ostentar dichas
facultades o derechos. Sin embargo, como se trata de actos que afectan situaciones
favorables para los ciudadanos, debe interpretarse restrictivamente, admitiéndose
exclusivamente en caso de que se omitan trámites esenciales.
Ejemplo. Una resolución a por la que erróneamente se concede un permiso de
conducir a quien no superó el examen teórico pero pudo celebrar el práctico.
(h) Los que se establezcan expresamente en una norma con rango de Ley.
Ejemplo. La Ley del Suelo prevé como nula de pleno Derecho las licencias
otorgadas con infracción del uso de zonas verdes.
(i) Los actos dictados en aplicación de un reglamento ilegal o de normas legales
declaradas inconstitucionales.
Volvemos aquí al tema del recurso indirecto contra reglamentos, que como ya sabemos
se intenta no contra los reglamentos, sino contra los actos administrativos dictados con
fundamento en los reglamentos ilegales.
2.2.1 Doctrina jurisprudencial de aplicación a los casos de nulidad.
La jurisprudencia ha venido estableciendo algunas reglas generales que resultan de
aplicación a todas las causas de nulidad. Estas pueden resumirse en:
(a) La interpretación restrictiva de las causas determinantes de nulidad absoluta:
Esta interpretación restrictiva esta vinculada con la idea de estabilidad y seguridad
jurídica de los actos administrativos.
Así lo ha señalado el Tribunal Supremo, Sentencia de 24 abril 1993, RJ 1993\2863:
“La jurisprudencia de este Tribunal, ciertamente, como alega la
Administración apelada, se pronuncia por una interpretación restrictiva,
tanto de la aplicación de los supuestos de nulidad de pleno derecho del art.
47 de la LPA, como de su declaración por la vía del art. 109 de la misma,
cauce impugnatorio para el que recomienda la máxima prudencia [SSTS -
antigua Sala 3.ª- de 20-2-1984 ( RJ 1984\973 ); -antigua Sala 4.ª- de 12-3-
1986 ( RJ 1986\4091 ) y de 22-10-1990 -actual Sala 3.ª, Sección 5.ª- ( RJ
1990\8254 )], dada la necesidad, según se indica en las dos últimas, de
«articular un procedimiento de impugnación ordinario con la invocación de
un precepto de aplicación extraordinaria o excepcional, cual el art. 109 de la
Ley de Procedimiento Administrativo..., lo cual requiere al hacerlo de una
cuidadosa ponderación, sobre todo habida cuenta de que la no sujeción
a plazo para efectuarlo, como, en cambio, se prevé para el sistema
general de revisión, entraña un riesgo evidente para la estabilidad o
seguridad jurídica...».
(b) En el examen judicial los vicios de nulidad, tienen preferencia sobre cualquier otra
cuestión que haya sido alegada:
Así, por ejemplo, Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo),
sentencia de 13 mayo 1981, RJ 1981\2813:
“Que en estudio de la mencionada fundamentación jurídica de esta apelación,
y sin desconocer, en absoluto, como igualmente hace de forma acertada la
sentencia apelada, que es viable la impugnación de un acto administrativo
fundado en la nulidad de pleno derecho del mismo, aunque tal impugnación
sea extemporánea, y que, incluso, en la confrontación de un motivo de
nulidad radical con otro opuesto a él de inadmisibilidad, debe prevalecer
el enjuiciamiento prioritario del primero, dada la preferencia del examen
de la acción de nulidad absoluta…”
Esta es una postura que se ha mantenido durante mucho tiempo, pero no esta del todo
admitida, pues existen varias líneas jurisprudenciales. Parece claro que si se analiza un
supuesto de nulidad y uno de anulabilidad, el tribunal primero revisara el supuesto de
nulidad.
Sin embargo, si alguna parte argumenta que el recurso debe inadmitirse (es decir, que
no se puede admitir), la jurisprudencia del Tribunal Supremo es errática, algunas veces
revisa primero los argumentos de inadmisión, mientras que en otros, se encarga en
primer término de la nulidad.
Esto sin embargo, no es una cuestión de mera práctica judicial. Tiene mucho sentido a
efectos de preparar los recursos. Según el orden de revisión de los Tribunales,
convencionalmente se prepara el recurso: normalmente –y por orden lógico- primero se
alegaría la admisión del recurso; posteriormente los vicios de nulidad, que son los que
mayores efectos tendrán, y finalmente los vicios anulables.
(c) La concurrencia de los vicios de nulidad son apreciables de oficio, es decir, sin que
se exija la mediación de parte.
2.3 La anulabilidad de los actos administrativos.
El acto administrativo, como se ha comentado, se construyó en estrecha relación con el
desarrollo de la jurisdicción contencioso-administrativa, y concretamente con el recurso
de anulación (o recurso por exceso de poder francés).
En este Derecho, los supuestos que permitían la anulación recogen básicamente los que
hemos analizado respecto a la actual nulidad de pleno derecho (incompetencia, vicios de
procedimiento, etc). Uno de los últimos supuestos en incorporarse en Francia fue la
violación de la Ley y los derechos adquiridos.
El Derecho administrativo español le debe mucho al derecho francés, sin embargo,
tempranamente (concretamente desde la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa de 1956), éste se apartó de la construcción francesa. La razón fue
expuesta en la exposición de motivos de esta Ley: los supuestos de ilicitud que la
realidad presenta son mucho más variados que aquellos que se pueden recoger en una
clasificación legal, y en muchas ocasiones, encuadrarlos en uno de ellos, en lugar de
facilitar el control del acto administrativo, puede hacerlo mucho más complejo.
Por tanto, desde esta Ley se estableció una fórmula general, que se recoge en el actual
art. 63 LRJPAC:
“Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”.
Por tanto, el art. 63 recoge –con carácter general- cualquier tipo de infracción como
supuesto de anulabilidad.
Además, como ha señalado la doctrina, esta construcción ubica la anulabilidad entre dos
niveles. Por arriba, encontramos los vicios de nulidad absoluta, y por debajo, las
irregularidades no invalidantes. La regla –como ya se ha señalado, y recoge con carácter
general el art. 63- es la anulabilidad; las excepciones, son los demás supuestos.
Las infracciones que pueden conllevar la anulabilidad del acto administrativo son muy
variadas. Algunas pueden afectar a los elementos del acto administrativo:
(*) Puede afectar los elementos subjetivos del acto administrativo: por ejemplo, en
el caso de incompetencia jerárquica (la incompetencia por la materia o territorio
afectaría el AA de nulidad de pleno derecho);
(*) Pueden afectar también al objeto o contenido del acto, por infracción o
inaplicación de normas (bien sea comunitarias, españolas, autonómicas, etc. bien
sean leyes, reglamentos, etc).
También puede tratarse de:
(*) Vulneración de principios generales del Derecho (i.e, proporcionalidad,
confianza legítima, etc.);
(*) Inexistencia o incorrecta valoración de los hechos determinantes (i.e, una
multa por violar las ordenanzas sobre ruido, y que en realidad no se haya superado
el nivel de decibelios admitidos. El hecho determinante de la infracción es
«superar el nivel de decibelios permitidos», si no se configuran los “hechos
determinantes” (el equivalente de los fundamento de hecho de las sentencias
judiciales), el acto administrativo sería anulable;
(*) Cualquier otro tipo de infracciones: por ejemplo vulneración de las bases de
una convocatoria (en el caso de Navarra las ayudas predoctorales exigen dos años
de empadronamiento en un Municipio Navarro. Si se concede la ayuda a alguien
que no esté empadronado o que no alcance el plazo de dos años, el acto de
concesión de la ayuda sería anulable).
(*) Infracciones del procedimiento o vicios de forma, aunque aquí se plantean dos
problemas: por una parte, determinar si es un vicio de nulidad o anulabilidad, y
por otra, determinar si el vicio de procedimiento es de suficiente entidad para la
anulación.
2.4 La determinación del motivo de impugnación del acto ¿nulidad o anulación?
Un problema específico que se plantea –en algunos supuestos- es determinar si un vicio
de procedimiento supone la nulidad o la anulación del acto administrativo. El trámite de
audiencia en el procedimiento administrativo, nos permite ilustrar esta cuestión.
Hemos dicho antes que el procedimiento administrativo se configura como una serie de
trámites sucesivos que tiene por objetivo la adopción del acto administrativo,
garantizando –entre otros- los DDFF de los interesados. Dentro del procedimiento
administrativo uno de los trámites concierne a la participación de los interesados, y
dentro de este uno de los más importantes es el trámite de audiencia (recogido en el art.
84 LRJPAC). Este se realiza una vez que se ha instruido el expediente e inmediatamente
antes de redactar la propuesta de resolución, para que los interesados aleguen y
presenten las justificaciones o consideraciones que estimen convenientes.
Bien, respecto al trámite de audiencia la jurisprudencia ha señalado reiteradamente que
se trata de un trámite esencial, y su ausencia o práctica defectuosa constituye
indefensión material.
Sin embargo, determinar si la ausencia del trámite de audiencia constituye un vicio de
nulidad o anulabilidad, dependerá de las circunstancias y del tipo de procedimiento ante
el cual nos encontremos. Por tanto, la casuística puede ser variada.
Por ejemplo, si se trata de un procedimiento sancionatorio, la jurisprudencia ha
determinado que constituye un vicio de nulidad absoluta, por equipararse a los
supuestos en los que se prescinde del procedimiento. En estos casos, el cumplimiento de
los vicios de forma adquiere mayor relevancia, porque se trata de procedimientos que
pueden culminar con decisiones ablatorias de derechos, es decir, son decisiones que
restringen los derechos de los particulares.
Por el contrario, si nos encontramos ante un procedimiento en el que se incrementa el
patrimonio de los particulares, por ejemplo un procedimiento por el cual se concede una
ayuda pública, probablemente el acto sería anulable.
De manera similar, cuando se vulnera el DDFF a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE),
el vicio se considerará de nulidad absoluta (no de anulabilidad).
Sin embargo, aquí también entran en juego otros preceptos como el art. 63.2 LRJPAC y
algunos principios como la economía procesal.
2.5 El carácter instrumental de las formas y del procedimiento. Indefensión vs. economía procesal, eficacia y celeridad.
El art. 63.2 establece que “el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando
el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar
a la indefensión de los interesados”.
Dos ideas derivan de una primer lectura de la norma. Para que el acto administrativo
pueda considerarse anulable:
(1) Los vicios deben ser indispensables para que el acto administrativo pueda
alcanzar su fin; o,
(2) Que el vicio de procedimiento de lugar a indefensión.
Sin embargo, esta norma establece mucho más. Este artículo recoge lo que se conoce
como el carácter instrumental de las formas. En otras palabras, el Derecho
administrativo es tremendamente antiformalista. Esto se hace evidente en el art. 63.2
LRJPAC que reduce las posibilidades de anulación por violación de las formas o
procedimiento a supuestos excepcionales. En otras palabras, el vicio sólo es admisible
cuando supongan una disminución efectiva, real y trascendente, de forma tal que incida
en la decisión de fondo y altere su sentido en perjuicio del administrado y/o la
Administración.
Este carácter instrumental permite una reducción progresiva de los vicios de
procedimiento, y por tanto, se ha desarrollado una interpretación jurisprudencial
bastante restrictiva de estos supuestos.
La razón de esta construcción puede explicarse en los siguientes términos: el
procedimiento es un conjunto de trámites sucesivos. Además, con posterioridad a la
terminación de éste existen recursos administrativos.
Tanto a través del continuo que constituye el procedimiento, como a través de los
recursos, el particular cuenta con múltiples oportunidades para defenderse y para
exponer sus puntos de vista. Por tanto, las posibilidades de que los vicios de forma
causen indefensión o impidan al acto administrativo alcanzar su fin, son bastante
limitados, pues desde que se inicia el procedimiento hasta que se dicta el acto
administrativo, y hasta que este acto es firme, los vicios de procedimiento pueden
disminuirse progresivamente e incluso eliminarse.
Veámoslo con un ejemplo. Recobremos el trámite de audiencia en el caso de una
subvención (claro procedimiento favorable para los ciudadanos).
Supongamos que terminada la instrucción no se concedió el trámite de audiencia, y
posteriormente se dictó el AA sin que el particular pudiera exponer lo que considerara
conveniente. La posibilidad que tiene el particular para interponer un recurso potestativo
de reposición ante el mismo órgano1, ya actúa como mecanismo para eliminar el vicio
1 Se trata de un recurso potestativo que puede interponerse ante el mismo órgano que dictó el acto
administrativo con la finalidad de que reconsidere su decisión (art. 116.1 LRJPAC).
de procedimiento: mediante el recurso administrativo el particular puede exponer lo
que a bien tenga, que no pudo transmitir en el trámite de audiencia.
Por tanto, la secuencia de trámites que constituye el procedimiento y los posteriores
recursos, permite los vicios de forma se reduzcan (cuando no se eliminen) para el
momento en que el acto administrativo adquiera firmeza.
Dicho esto, sin embargo, pasemos a considerar otro supuesto que también contempla el
art. 63.2 LRJPAC.
Supongamos que efectivamente existe un vicio de procedimiento. Que ha transcurrido
todo el procedimiento, se han interpuesto todos los recursos y finalmente el vicio
persiste. En este caso ¿Debe anularse el acto administrativo?
El mismo art. 63.2 nos da la respuesta, que tiene una explicación jurisprudencial. Una
sentencia de 1963 (que a su vez recoge otra de 1913) vincula la posibilidad de anular el
acto administrativo con la decisión de fondo. Para decidir si el acto administrativo debe
anularse o no, debe considerarse si el resultado final del acto administrativo hubiese
variado de haberse realizado el trámite formal o del procedimiento omitido.
Aquí, por tanto, nos vamos a encontrar con varias posibilidades:
(1) Que la decisión de fondo, es decir, que el acto administrativo fuese la misma si se
hubiese cumplido con el trámite omitido.
En este caso, no tiene ningún sentido anular el acto administrativo y volver a realizar
todo el procedimiento para llegar a la misma decisión. Los principios de economía
procesal, de celeridad y de eficacia de la acción administrativa se verían afectados si se
tramitara nuevamente un procedimiento administrativo que condujera a la misma
decisión;
(2) Que la decisión de fondo hubiese variado si se cumple el trámite omitido.
Si la decisión hubiese variado esto no supone necesariamente que deba anularse el acto
administrativo. Aquí tenemos que analizar algunos supuestos:
(a) Si la decisión es correcta, no tiene sentido anular el AA. Si la decisión es
ajustada a Derecho, el principio de economía procesal, eficacia y celeridad
exigen que la decisión sea convalidada. Tampoco tiene sentido realizar
nuevamente un procedimiento, si la decisión es ajustada a Derecho.
(b) Si la decisión no es ajustada a Derecho, en este caso necesariamente nos vamos
a encontrar frente a dos vicios: el de fondo (que determina que la decisión no
este ajustada a Derecho) y el de forma. En este supuesto, debe declararse la
nulidad de ambos vicios, pero es el vicio de fondo el que determina la anulación
(no el vicio de forma).
(c) Indeterminación de los efectos sobre la decisión de fondo. Un último supuesto es
aquél en el que no es posible determinar si la decisión de fondo es correcta o no,
debido a que el trámite omitido priva de elementos de juicio esenciales para
decidir con acierto.
En aquellos casos en que no puede determinarse si la decisión de fondo es correcta o
no, precisamente porque faltan elementos de juicio esenciales debido al trámite
omitido, entonces el trámite tiene verdadera trascendencia para anular el acto
administrativo. En caso contrario, los principio de economía procesal, celeridad y
eficacia, impiden la anulación y exigen determinar si la decisión de fondo es ajustada a
Derecho (o no), con independencia de los vicios de procedimiento.
Por tanto, la normativa administrativa -apoyada por la doctrina mayoritaria y la
jurisprudencia- establecen una construcción muy restrictiva sobre la anulación de los
actos administrativos derivados de omisiones de formas o de procedimiento.
Un reflejo de esta doctrina en la jurisprudencia lo evidencia un extracto de la siguiente
sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo número 3 de Santander:
2.6. El rearme del procedimiento: los procedimientos administrativos de gestión de riesgos.
Pese a lo expuesto anteriormente, existe un sector doctrinal que promueve la
modificación de los criterios conforme a los cuales se analizan los vicios de forma y
procedimiento.
Este sector, plantea una visión del procedimiento diferente. No es la mera acumulación
de trámites que llevan a una decisión; el procedimiento administrativo constituye en sí
mismo un mecanismo para garantizar los derechos de los particulares, para garantizar el
acierto de las decisiones administrativas y para garantizar que se tomen en
consideración todos los intereses que pueden estar en juego durante un procedimiento
administrativo.
Es decir, el procedimiento también es una garantía del acierto de la decisión
administrativa, especialmente en los supuestos de complejidad. Por tanto, debería
desarrollarse una interpretación menos restrictiva.
Un ejemplo de esto lo constituyen los procedimientos administrativos de gestión de
riesgos. En estos casos, debido a que para los particulares el procedimiento suele ser
más importante que la decisión (pues se invierte la importancia del procedimiento y la
decisión). La vulneración de los trámites procedimentales adquiere una relevancia
especial que exige que sus omisiones conlleven con mayor facilidad la anulación del
acto administrativo.
3. LOS ACTOS ADMI�ISTRATIVOS IRREGULARES: LAS IRREGULARIDADES �O I�VALIDA�TES.
La irregularidad es un vicio de escaso relieve. Por tanto, se le otorga la categoría de
irregularidad no invalidante.
El principal problema que plantea su estudio es que, a diferencia de la nulidad y la
anulación, la LRJPAC no las agrupa de manera coherente. Deben deducirse por
interpretación a contrario de algunas normas o están diseminadas en el ordenamiento.
Buena parte de la doctrina (a efectos didácticos) las agrupa en tres categorías:
(*)Vicios formales: por interpretación a contrario del artículo 63.2 LRJPAC, los vicios
formales que no generen indefensión ni supongan requisitos indispensables para que el
acto alcance su fin, constituyen irregularidades no invalidantes.
Un ejemplo recurrente en los distintos manuales es el de las decisiones adoptadas
por un órgano colegiado, con ausencia de uno de sus miembros (siempre que se
alcance el quórum y la mayoría exigida).
(*) Errores materiales o de hecho: recogida en el art. 105.2 LRJPAC, que permite a las
administraciones públicas, de oficio a instancias de parte, rectificar errores materiales,
de hecho o aritméticos.
Aquí los ejemplos recurrentes son dos: uno es de los errores aritméticos en la
liquidación del impuesto sobre la renta; y el otro, es el error en la suma o también
errores aritméticos en la determinación de la cuantía correspondiente por una
subvención.
Aquí es necesario diferenciar entre la posibilidad de solicitar la anulación del acto
administrativo, y la posibilidad de oponerse a su ejecución.
Por ejemplo, si la subvención que corresponde a una empresa es mayor a la que aparece
reflejada en el AA por un error aritmético el acto administrativo no es anulable, porque
se puede corregir en cualquier momento. Sin embargo, el particular –en este caso la
empresa beneficiaria de la subvención- puede oponerse a su ejecución, pues resultaría
perjudicada (recibiría menos dinero del que le corresponde).
(*) Actuaciones administrativas extemporáneas, el «ejemplo de manual» es la decisión
administrativa dictada fuera de plazo.
En este supuesto, el artículo 63.3 LRJPAC establece que las actuaciones administrativas
extemporáneas son anulables «sí así resulta de la naturaleza del término o plazo».
Para entender esto, tenemos que revisar algunos elementos del procedimiento
administrativo:
Como primera idea, la Administración tiene la obligación de decidir en un plazo
establecido legalmente. Esto es lo que se conoce como el deber de resolver, recogido en
el art. 42 LRJPAC tanto para los procedimientos iniciados a instancia de particulares,
como de oficio.
Sin embargo, se pueden presentar casos en que la Admón. no decida en el plazo
establecido (o no decida nunca). Esto es lo que se denomina inactividad de la
Administración.
En estos casos de inactividad, «no decidir» generaría situaciones de incertidumbre y la
paralización de la actividad de los particulares y de la Admón. Por tanto, es necesario
buscar soluciones para garantizar el respeto de los derechos de los ciudadanos y la
eficacia de la actividad administrativa.
Para evitar estas situaciones, se adoptó la técnica del silencio administrativo. El silencio
administrativo, es una ficción legal que otorga unos efectos en los supuestos en que la
administración no resuelva a tiempo. La Ley puede contemplar que el silencio sea
positivo, en cuyo caso se entiende que en caso de no decidir a tiempo, la resolución se
presume favorable respecto a lo que solicita el particular (por ejemplo, en algunos casos
cuando se solicita una autorización y la Admón. no resuelve a tiempo, se entenderá que
la autorización ha sido concedida). Si el silencio es negativo, se presume que la
solicitud del particular se deniega.
Dicho esto podemos entender lo que establece el artículo 63.3 LRJPAC cuando señala
que las actuaciones administrativas extemporáneas son anulables sí así resulta de la
naturaleza del término o plazo: se refiere a los casos en que se contempla el silencio
positivo para una solicitud de un particular; si la Admón. no resuelve se entiende que lo
solicitado se concedió. Una vez concedido lo solicitado por silencio positivo, la
Administración no puede extemporáneamente dictar una decisión denegándolo. En este
caso la decisión administrativa posterior sería anulable.
4. LAS REGLAS DE RESTRICCIÓ� DE LA I�VALIDEZ.
Toda la construcción de la validez (o invalidez) de los AA, contempla como cláusula de
cierre las reglas de restricción de la invalidez, que tiene como principal manifestación el
principio de conservación de los actos.
El principio de conservación de los actos se concreta en una serie de reglas dirigidas a
evitar el efecto extensivo o expansivo de la presencia de vicios de los actos
administrativos. Dichas reglas se concretan en: la conservación y conversión de los
actos administrativos viciados; la incomunicación de la invalidez; y, la convalidación.
(a) Conservación y, en su caso, conversión de los actos viciados (art. 65 y 66 LRJPAC)
Artículo 65. Conversión de actos viciados. Los actos nulos o anulables que,
sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto
producirán los efectos de éste.
Artículo 66. Conservación de actos y trámites. El órgano que declare la
nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de
aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse cometido la infracción.
Conforme a los artículos 65 y 66 LRJPAC: La declaración de la nulidad o la anulación
de actos administrativos no supone sin más la de los actos producidos y los trámites
realizados.
Por el contrario, la Administración debe conservar aquellos actos y trámites cuyo
contenido habría permanecido de no haberse producido o cometido la infracción. En
otras palabras, la nulidad o anulación de un acto no necesariamente la completa
inutilidad de la acción administrativa, pues si el acto contiene elementos constitutivos
de otro distinto se produce, por conversión, los efectos propios de ese otro acto.
(b) Incomunicación de la invalidez (art. 64 LRJPAC).
Artículo 64. Transmisibilidad.
1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en
el procedimiento que sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará
la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte
viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera
sido dictado.
El artículo 64 LRJPAC establece la regla de la intransmisibilidad de los vicios:
- La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos en el mismo
procedimiento, siempre que sean independientes del mismo (ejemplo, informe
preceptivo del Consejo de Estado, en los supuestos en que sea preceptivo).
- La invalidez (en cualquier grado) en parte de un acto no se contagia a las restantes
partes del mismo independientes de la viciada, salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no habría sido dictado.
(c) La convalidación de los actos administrativos (art. 67 LRJPAC).
Artículo 67. Convalidación. 1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los
vicios de que adolezcan.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo
dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la
convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea
superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser
convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano
competente.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 67 LRJPAC, los actos anulables son
convalidables mediante la subsanación de los vicios que padezcan. La convalidación
surte efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos
administrativos en general.
En todo caso rigen reglas especiales para los casos de: a) incompetencia no
determinante de nulidad (donde cabe la convalidación por el órgano competente cuando
sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado); y b) falta de alguna autorización
(donde resulta posible la convalidación por el órgano competente mediante el
otorgamiento de la autorización en cuestión).