Tema 1. El derecho Administrativo. -...
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Tema 1. El derecho Administrativo. EP. 1 CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. EP. 2 DCHO ADMINISTRATIVO, DCHO PÚBLICO, DCHO GARANTIZADOR. DEFINICIÓN DE ZENOBINI: El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho Público [DCHO PÚBLICO COMÚN] , como conjunto de normas y principios que tienen por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos. Las normas administrativas tienen como sujeto o destinatario a una Administración Pública, de tal forma que no son tales sin esa presencia, aunque ello no supone que las administraciones públicas no puedan formar parte de relaciones jurídicas reguladas por normas no administrativas. CLASES DE NORMAS ADTVAS (según la posición de la Admón.). Admiten diversas variedades: 1) Normas con destinatario único y preferente a la Administración Pública y no reclama la presencia de otro sujeto. 2) Normas destinadas a las AAPP, pero que necesitan la simultánea presencia de otros sujetos (administrados o ciudadanos, como x ej.: contribuyente, expropiado, etc) aunque estén destinadas a ser cumplidas por la administración. 3) Normas cuyos destinatarios más directos son los particulares o administrados, pero presuponen la presencia vigilante de la Admón como garante de su efectividad. La Admón es la responsable de que los particulares las cumplan, atribuyéndole una potestad sancionadora o arbitral. Lo que define a las normas como derecho público o derecho privado es el destino principal de las mismas; las de derecho privado tienen por destinatarios a los particulares y las de derecho público al Estado o las Administraciones públicas, como sujetos de Derecho. Aunque algunas de las primeras pueden aplicarse también a estos últimos sujetos y muchas de las segundas también se aplican a los sujetos privados. El Dcho administrativo se puede considerar como el Derecho Público común y general, el verdadero derecho público del que han de excluirse aquellas ramas que están por encima del Derecho público y del privado, como son: - El Derecho constitucional, cuyo contenido fundamental está constituido por el Derecho “legislativo. Es la rama del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Dcho se produce y el distinto valor de unas u otras normas y principios. - El Dcho Garantizador: (Dcho penal y procesal). Sus normas tienen por finalidad garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como del privado.
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Tema 1. El derecho Administrativo.
EP. 1
CONCEPTO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO.
EP. 2
DCHO ADMINISTRATIVO,
DCHO PÚBLICO,
DCHO GARANTIZADOR.
DEFINICIÓN DE ZENOBINI:
El Derecho administrativo es aquella parte del
Derecho Público [DCHO PÚBLICO COMÚN] ,
como conjunto de normas y principios que tienen
por objeto la organización, los medios y las
formas de la actividad de las administraciones
públicas y las consiguientes relaciones jurídicas
entre aquéllas y otros sujetos.
Las normas administrativas tienen como sujeto o
destinatario a una Administración Pública, de tal
forma que no son tales sin esa presencia, aunque
ello no supone que las administraciones públicas
no puedan formar parte de relaciones jurídicas
reguladas por normas no administrativas.
CLASES DE NORMAS ADTVAS (según la
posición de la Admón.). Admiten diversas
variedades:
1) Normas con destinatario único y
preferente a la Administración Pública y
no reclama la presencia de otro sujeto.
2) Normas destinadas a las AAPP, pero
que necesitan la simultánea presencia de
otros sujetos (administrados o ciudadanos,
como x ej.: contribuyente, expropiado, etc)
aunque estén destinadas a ser cumplidas por
la administración.
3) Normas cuyos destinatarios más
directos son los particulares o
administrados, pero presuponen la
presencia vigilante de la Admón como
garante de su efectividad. La Admón es la
responsable de que los particulares las
cumplan, atribuyéndole una potestad
sancionadora o arbitral.
Lo que define a las normas como derecho
público o derecho privado es el destino
principal de las mismas; las de derecho
privado tienen por destinatarios a los
particulares y las de derecho público al
Estado o las Administraciones públicas,
como sujetos de Derecho. Aunque
algunas de las primeras pueden aplicarse
también a estos últimos sujetos y muchas
de las segundas también se aplican a los
sujetos privados.
El Dcho administrativo se puede
considerar como el Derecho Público
común y general, el verdadero derecho
público del que han de excluirse aquellas
ramas que están por encima del Derecho
público y del privado, como son:
- El Derecho constitucional, cuyo
contenido fundamental está constituido por
el Derecho “legislativo. Es la rama del
ordenamiento que regula el sistema de
fuentes, los modos en que el Dcho se
produce y el distinto valor de unas u otras
normas y principios.
- El Dcho Garantizador: (Dcho penal y
procesal). Sus normas tienen por finalidad
garantizar el cumplimiento tanto del
Derecho público como del privado.
EP. 3
EL CONCEPTO DE ADMON. PÚBLICA Y SU RELATIVA
EXTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS PODERES DEL
ESTADO.
3.2. La Admón. y la función
legislativa.
3.1. El Derecho administrativo
como Derecho de la
Administración pública.
De la noción de Administración pública primero hay
que excluir aquellas organizaciones estatales o
poderes públicos cuya función específica es crear
el Derecho (Cortes Generales, Parlamentos
Autonómicos) o garantizarlo (jueces y Tribunales).
Con lo que resta del Estado, se construye el
concepto de Administración pública, que engloba:
1) La Administración del Estado, compuesta,
bajo la dependencia del Gobierno, por los diversos
Ministerios, Secretarías de Estado, Subsecretarías,
Direcciones Generales, Subdirecciones, Servicios,
Secciones, Negociados y su organización periférica
(Delegaciones del Gobierno, Subdelegaciones de
Gobierno y Áreas funcionales).
2) Demás administraciones de base territorial:
más de 8.000 Municipios; Provincias y
Comunidades Autónomas.
3) Diversas Entidades de Derecho Público:
Organismos autónomos, entidades públicas
empresariales, administraciones independientes,
que dependen de la AP (unas 2000).
En conclusión, la ley 29/98 de la jurisdicción
Cont-Adtva, entiende por AP: La Admón
General del Estado, la Admón. de las CCAA, las
entidades que integran la Admón local, y las
entidades de Dcho Público dependientes del
Estado, CCAA o entidades locales.
La Admón es:
- Un sujeto de dcho,
destinatario de las normas, y a
la vez…
- Un órgano creador del
derecho y aplicador ejecutivo,
ya que ostenta poderes
materialmente análogos a los
de legisladores y jueces. La
función legislativa del Estado y
de los parlamentos
autonómicos es una función
mediatizada por los
respectivos gobiernos.
3.3. La Admón.
y los jueces.
Las relaciones de la Administración con el Poder
Judicial han evolucionado de forma inversa a las
que mantiene con el Poder Legislativo; aún así,
la Administración ostenta todavía importantes
poderes cuasi-judiciales (potestad sancionadora,
arbitral y privilegio de decisión ejecutoria para la
efectividad y ejecución forzosa de sus actos).
Además de las prohibiciones al Juez de
mezclarse en asuntos peculiares a la
Administración del Estado, ni dictar reglas o
disposiciones de carácter general acerca de la
aplicación o interpretación de las leyes , el
principio de separación de funciones (la
independencia de la Administración respecto de
los Tribunales) se sustentará también en otras
técnicas, como:
- La creación de una Jurisdicción o fuero
especial: la Jurisd. Cont.-Administrativa.
- Protección de los funcionarios frente a las
acciones de responsabilidad civil o penal contra
ellos en el ejercicio de sus cargos.
-Independencia de la Admón frente a Tribunales
- Poder sancionador en todos los campos de
intervención administrativa.
-Por último, los CARACTERES DEL DCHO
ADMTVO son: El poder reglamentario, el
poder de autotutela (declarativa y ejecutiva) y
el poder sancionador.
Importantes poderes cuasi-judiciales aún que ostenta la Admón:
El de decisión ejecutoria, que permite a la Administración decidir y ejecutar lo decidido aun en
contra de la voluntad de los administrados; el poder sancionador; poder de dejar sin efecto las
sentencias que le afectan, expropiando mediante indemnización; y el poder de gracia (indulto
particular que concede el Gobierno de dejar sin efecto una sentencia penal).
EP. 4
EL DESPLAZAMIENTO DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO POR
EL DERECHO PRIVADO (LA “HUIDA DEL
DCHO ADMINISTRATIVO”).
En ocasiones, las administraciones públicas se sujetan al Derecho privado y se someten los litigios que originan esas relaciones privadas a los jueces y
Tribunales civiles. Lo que hay que determinar es cuándo es inexcusable la aplicación del Derecho administrativo (Derecho propio o estamental) y cuando es
admisible el recurso al Derecho privado.
En el siglo XIX, cuando nacía en Francia y España el moderno Derecho administrativo, los casos en los que las administraciones públicas se sometían al
Derecho privado y a la jurisdicción civil, constituían excepciones a la sumisión a su jurisdicción propia que tenían una doble justificación:
1) La consideración de los jueces ordinarios como guardianes de las libertades y derechos fundamentales, entre ellos el de propiedad, por lo que las
cuestiones y litigios sobre la propiedad se les atribuyeron con exclusión de la Jurisdicción Administrativa y su Derecho.
2) Que si el Derecho y la jurisdicción administrativa se justificaban por la asunción de funciones y servicios públicos y la construcción de obras
públicas, se entendía que la simple gestión por las entidades públicas de su patrimonio privado (del mismo modo que pueden hacerlo los
particulares) puede originar relaciones sujetas al juez civil.
Ya en el siglo XX, la aplicación del Derecho privado se entiende además como una posibilidad para la realización de actividades industriales y comerciales.
Con ese objetivo tanto el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 como la Ley de creación del INI de 1939 habilitaron a los Entes locales y al Estado
para crear empresas de sociedad anónima de un solo socio. Después, la aplicación del Derecho privado se llevó más lejos: como sistema generalizado para
la gestión de funciones o servicios públicos o la contratación de obras públicas, justificando esa utilización en la mayor eficacia de éste. De modo que en el
campo de la organización y la contratación, las Administraciones públicas obtuvieron la posibilidad de crear formas privadas de personificación, como la
sociedad mercantil (de capital público en exclusiva o mayoritario) o las Entidades públicas que sujetaban su actividad al Derecho privado.
La consecuencia primordial que se deriva de esta utilización de formas privadas de personificación es lo que se conoce como “huida del Derecho
administrativo”: la inaplicación de la legislación administrativa sobre contratos, así como del régimen de función pública para su personal, además de la
inaplicación de los controles internos de intervención previa propios del común de las Entidades públicas. Esta huida del Derecho administrativo es
dudosamente constitucional y, muy frecuentemente, constituye un fraude al Derecho comunitario.
La inconstitucionalidad de esa “huida al Derecho privado” se fundamenta en el art. 103 CE: Además de sentar los principios a que ha de ajustarse la
Administración (objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación), fija que ha de actuar con “pleno sometimiento a la Ley y
el Derecho”. El Dcho Privado no sirve para garantizar los principios constitucionales que se le exigen al Dcho Público, que son:
Legalidad (entendida como vinculación positiva, de habilitación de la actividad administrativa, mientras que en el Derecho privado actúa como límite
negativo: es lícito todo lo que no está prohibido); de prohibición de la arbitrariedad (común a la actuación de todos los poderes públicos); de objetividad,
mérito y capacidad; de imparcialidad; de igualdad; y la actuación a través de procedimientos, además de la responsabilidad patrimonial de las AAPP;
la irretroactividad y la buena fe.
Cabría por último destacar que en la preocupación por la eficiencia, y para corregir las líneas del Dcho Adtvo tradicional, se han llevado a cabo métodos
como la descentralización territorial y la participación ciudadana directa en la gestión de los entes y servicios públicos, métodos sin embargo con
muy pocos buenos resultados.
Tema 2. Las fuentes del derecho Administrativo.
EP. 1
EL SISTEMA DE FUENTES EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO.
EP. 2
LA CONSTITUCIÓN.
a
1.1. La colaboración de la Admón con el poder legislativo.
La cuestión de las fuentes del Derecho tiene en Derecho administrativo
una importancia superior al resto de las disciplinas jurídicas. La razón está
en que la Administración es a la vez destinatario obligado y participante
en la elaboración y puesta en vigor de las normas jurídicas. Esta
participación se manifiesta de tres formas:
1. Coparticipación de las Administraciones públicas, dirigida por el
Gobierno, en la función legislativa de las Cortes Generales o de los
parlamentos autonómicos, mediante la elaboración de los
PROYECTOS DE LEY, su remisión posterior al órgano legislativo y la
retirada de los mismos.
2. Participación directa en la función legislativa, elaborando N. CON
RANGO DE LEY, denominadas decretos legislativos y decretos-leyes.
3. Elaboración de los reglamentos, que son NORMAS DE RANGO
INFERIOR y subordinadas a la ley, pero cuantitativamente el sector más
importante del ordenamiento jurídico.
1.2. Las fuentes tradicionales del ordenamiento positivo español y su crítica.
En Dcho Adtvo., la costumbre no se usa y sí en cambio los P.G.D., y además del sistema de fuentes
recogido en el art.1 CC, se debe adaptar este sistema a la normativa constitucional (leyes
orgánicas), leyes autonómicas, normas de derecho comunitario e internacional, y valor de las
Sentencias del TC.
1.3. Los principios ordenadores de las fuentes del Dcho.
1) Principio de jerarquía normativa: Una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la
autoridad o del órgano de que emanen, de forma tal que la norma superior deroga a la norma inferior
(fuerza activa) y la norma inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva).
2) Principio de competencia: Atribución a un órgano concreto de la potestad de regular materias o de
dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás órganos.
La Constitución es la primera de las fuentes, la ley
suprema que prevalece y se impone a todas las
demás de origen legislativo y gubernamental.
El art. 53 CE, distingue entre las N. reguladoras de
dchos fundamentales y libertades públicas (que
vinculan a todos los poderes públicos), de las que
recogen los principios rectores de la política social y
económica.
Se garantiza la supremacía de la CE mediante 3
SOLUCIONES:
Control difuso (norteamericano, en que los jueces
ordinarios determinan la constitucionalidad de la N.,
bajo control último del TS), control previo (francés,
en que se analiza previamente por un Consejo
Constitucional) y control concentrado (español, en
que se reserva esta función un TC).
El principio de competencia, implica:
a) Positivamente: que las normas solo se
pueden modificar o derogar por órganos de
misma competencia o por otra de igual
naturaleza.
b) Negativamente: creación de un ámbito
competencial inmune cuya vulneración
determina la nulidad de las normas.
EP. 3
LA LEY Y SUS CLASES.
3.2. Estatutos de autonomía, leyes
autonómicas y leyes de conexión
entre los ordenamientos.
1)
3.1. Ley orgánica y Ley ordinaria.
De origen parlamentario y subordinadas a la CE, hay 2
clases:
1) Leyes ordinarias: Se aprueban por el procedimiento
habitual y mayoría simple.
2) Leyes orgánicas: Las que desarrollan dchos
fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los
EEAA y el régimen electoral general y las demás
previstas en la CE. Requieren un quórum especialmente
reforzado en el Congreso (mayoría absoluta), y ninguna
mayoría especial en el Senado. Es más rígida y podría
regular materia ajenas a la “reserva de ley”, sin ser ello
inconstitucional, aunque dicha materia ajena que quedara
regulada por LO, tendría que ser modifica por Ley
Ordinaria.
Son formas especiales de leyes parlamentarias:
1) Leyes refrendadas: Son las sometidas a referéndum,
por ser “decisiones políticas de especial trascendencia”.
2) Leyes paccionadas: Las pactadas entre el Gobierno y
las CCAA, protegiéndolos de posibles modificaciones
unilaterales del poder ejecutivo (x ej., el amejoramiento
del régimen foral navarro)., modalidad que contradice la
naturaleza soberana y unilateral del procedimiento
legislativo.
3) Leyes de bases: Sirven para que las Cortes
Generales puedan realizar una delegación legislativa en
el Gobierno al objeto de la formación de textos
articulados que posteriormente serán publicados como
Decretos-Legislativos.
4) Leyes autonómicas: Normas aprobadas por las
Asambleas Legislativas de las CCAA, en la materia que
tienen atribuida.
Las leyes autonómicas son las normas que
aprueban las asambleas legislativas de las
CCAA en materias que estatutariamente
tienen atribuidas y cuyo rango como leyes
reconoce la CE, que atribuyen al TC el
control de su constitucionalidad.
La Constitución ha previsto un conjunto de
leyes estatales de conexión con los
subsistemas autonómicos, que por su
naturaleza se imponen jerárquicamente a las
leyes de los Parlamentos de las CCAA.
1) LEYES MARCO: A través de las cuales
“las Cortes Generales, en materia de
competencia estatal, podrán atribuir a todas o
a alguna de las CCAA la facultad de dictar
para sí mismas normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices
fijados por una Ley estatal”.
2) LEYES DE TRANSFERENCIA O
DELEGACION: Por medio de las cuales “el
Estado podrá transferir o delegar en las
CCAA, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materias de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación”.
3) LEYES DE ARMONIZACION: Mediante
las cuales “el Estado podrá dictar leyes que
establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las
CCAA, aún en el caso de materias atribuidas
a la competencia de éstas, cuando así lo
exija el interés general”.
3.3. El procedimiento legislativo.
Se inicia con la iniciativa o presentación de proyectos o
proposiciones de ley antes las Cámaras. Esta iniciativa
legislativa puede ser de varias formas:
1) Iniciativa legislativa del Gobierno: Es el supuesto
más habitual y se concreta en los proyectos de ley, que
una vez aprobados por el Consejo de Ministros, se
remiten al Congreso, acompañados de una exposición de
motivos y de los antecedentes necesarios, para que éste
pueda pronunciarse sobre ellos.
2) Iniciativa del Congreso y del Senado: Por medio de
una proposición de ley, impulsada por los grupos
parlamentarios o individualmente por 15 Diputados o 20
Senadores.
3) Iniciativa legislativa de las Asambleas legislativas
de las CCAA: Remitiendo a la Mesa del Congreso una
proposición de ley y designando a tres de sus miembros
como representantes para que se encarguen de su
defensa.
4) Iniciativa popular: Regulada por la LO 3/84, que exige
un mínimo de 500.000 firmas acreditadas, y no procede
en materias propias de ley orgánica, tributarias o de
carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de
gracia.
Tras la iniciativa tiene lugar la aprobación por el Congreso
de los Diputados, siguiendo los trámites siguientes:
Toma en consideración – Publicación - Presentación de
enmiendas - Informe de una ponencia sobre el proyecto -
Debate y votación artículo por artículo - Elaboración de
un dictamen por la Comisión - Debate y votación final en
el Pleno. Luego se remitirá al Congreso en caso de veto
(para su ratificación por mayoría absoluta o simple si han
transcurrido 2 meses) o enmiendas (el congreso las
aceptará o no por mayoría simple), para su nueva
consideración.
EP. 4
LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY EP. 5
LOS TRATADOS INTERNACIONALES
4.1. El Decreto-Ley.
4.2. El Decreto-Legislativo: textos
articulados y textos refundidos.
Son llamados así porque
emanan del Gobierno
aunque su rango formal es el
propio de la ley. Se recoge
en el art. 86 CE, que regula
una serie de condiciones
que deben reunir:
1) Debe tratarse de un “caso
de extraordinaria y urgente
necesidad”.
2) No pueden afectar “al
ordenamiento de las
instituciones básicas del
Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los
ciudadanos regulados en el
Título I, al régimen de las
CCAA, ni al derecho
electoral general.”
3) Deberá ser ratificado por
el Congreso (sin intervención
del Senado) en el plazo de
los 30 días siguientes a la
promulgación.
La fórmula de los Decretos-
Leyes no es utilizable por la
CCAA.
La segunda técnica que permite al Gobierno aprobar normas con rango
de ley formal es la de los decretos legislativos, así denominados por el
art. 85 CE. El Parlamento mediante leyes de delegación o de
autorización, o bien delega en el Gobierno la facultad de desarrollar
con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases (textos
articulados), o bien autoriza al Gobierno para refundir el contenido de
varias leyes en una única norma (textos refundidos).
Los REQUISITOS de tal delegación, son:
1) Deberá hacerse por una ley de bases cuando se trate de formar
textos articulados o por una ley ordinaria de autorización cuando se
trate de refundir varios textos en uno solo.
2) Puede contener cualquier materia, excepto la que deba ser objeto
de regulación por ley orgánica. La delegación no puede incluir la
facultad de modificar la propia ley de bases, ni la de dictar normas con
carácter retroactivo.
3) Debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su
ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implícito ni
por tiempo indeterminado.
4) Ha de hacerse de forma precisa, de forma que las bases han de
delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación, mientras
que las autorizaciones para refundir textos legales deben determinar si
la delegación se refiere a la mera formulación de un texto único o si
incluye el regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de
ser refundidos.
5) La aprobación ha de hacerse observando las reglas de
procedimiento establecidas para los demás reglamentos
gubernativos, y antes de la aprobación del decreto legislativo, debe
informar el Consejo de Estado sobre su adecuación a la delegación,
informe que tiene carácter preceptivo pero no vinculante.
Los efectos de la delegación son los siguientes:
1) Los textos resultantes de la delegación tienen el valor
de normas con rango de ley, siendo nulos en todo
aquello que no se acomoden a los términos de la
delegación.
2) Una vez ejercitada la delegación se agota, y en caso
de una ulterior modificación del texto necesitará una
norma con rango de ley u otra delegación legislativa.
Los decretos-legislativos podrán ser impugnados
ante el TC y la Jurisd. C-A.
Los tratados internacionales son los acuerdos que el Estado español
celebra con otros Estados soberanos o entidades supranacionales como la
UE, siendo pues fuente de Derecho interno. Una vez publicados en el
BOE, entrarán a formar parte del ordenamiento interno español.
Al no intervenir el Parlamento sino el Ejecutivo en
la negociación y firma de los tratados, la CE
establece un sistema de control:
- Si el tratado contiene estipulaciones contrarias a la
Constitución será precisa la previa revisión
constitucional.
- Mediante ley orgánica se podrá autorizar la
celebración de tratados por los que se atribuya a una
organización internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la CE.
- La prestación del consentimiento del Estado para
obligarse por medio de tratados o convenios requerirá
la previa autorización de las Cortes Generales en los
de carácter político o militar, los que afecten a la
integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales del Título I, los que comporten
obligaciones financieras para la Hacienda Pública y
los que supongan modificación o derogación de
alguna ley o exijan medidas legislativas para su
ejecución.
Finalmente, sus efectos: los tratados modifican las
leyes que les son contrarias, pero no a la inversa,
es decir, no son modificables por leyes
posteriores.
EP. 6
EL SISTEMA DE DCHO
COMUNITARIO.
EP. 7
OTRAS FUENTES DEL DCHO
ADMINISTRATIVO.
6.1. Caracteres generales. 6.2. Dcho originario y Dcho derivado
(clases de normas “derivadas”).
Características de las
relaciones entre el Dcho
interno y el Dcho
comunitario:
1) El ordenamiento
comunitario es autónomo e
independiente de los
ordenamientos de los Estados
miembros.
2) Dicho ordenamiento tiene
fuentes propias de producción
del Derecho.
3) El Derecho comunitario se
integra en el Derecho interno a
través de una relación vertical,
con lo que las personas de los
Estados miembros son a la
vez sujetos del ordenamiento
interno y del ordenamiento
comunitario.
4) Las normas comunitarias
que cumplen determinados
requisitos tienen eficacia
inmediata en el ordenamiento
interno de los Estados
miembros.
En el Derecho comunitario, como en todos los ordenamientos, existe un
nivel de fuentes primarias (derecho originario), más los tratados y demás
actos posteriores que lo san modificado o completado y que se integran en
ellos. Son:
1) T. Comunidad Europea Carbón y Acero: CECA (París, 1951)
2) T. Comunidad Económica Europea: CEE (Roma, 1957)
3) T. Comunidad Europea Energía Atómica: EURATOM (Roma, 1957)
4) T. Unión Europea: UE (Maastricht, 1992)
Otras NORMAS POSTERIORES (protocolos) son:
1) Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad.
2) Estatuto de la Banca Europea para las inversiones.
Además, los tratados comunitarios contienen dos tipos de normas:
- Las de alcance general, que reconocen derechos a los particulares.
- Y otras que agotan su eficacia en las relaciones entre los Estados
miembros o entre éstos y las instituciones comunitarias.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades ha ido definiendo las
condiciones y requisitos que deben reunir las disposiciones de los tratados
que tendrán esta eficacia normativa directa y cuáles no:
- N. EFECTO DIRECTO: Normas dirigidas a los Estados y no a sus
ciudadanos, siempre que contengan un mandato claro e incondicional, no
sometido a reserva ni apreciación por parte de os Estados ni supeditado a
un plazo. También lo son: las relativas a la libre circulación de mercancías y
de trabajadores, al derecho de establecimiento y de libre prestación de
servicios, las prohibiciones de impuestos discriminatorios, etc.
- FUENTES DERIVADAS: Se fundamentan en las anteriores, y las hay de
5 tipos: [IZQUIERDA]
1) Reglamento: Directo y obligatorio.
2) Directivas: Obliga en cuanto al
resultado, dejando libertad al medio.
3) Decisión: Obligatorias.
4) Recomendaciones y dictámenes
Condiciones para la entrada en vigor y eficacia
de reglam., directiv. y decisiones:
1) Adecuada motivación con referencia expresa
a las propuestas y pareceres requeridos en
ejecución del tratado.
2) Es necesario seguir el procedimiento de
elaboración establecido (art. 190 y ss. Tratado
CE).
3) En los reglamentos es necesaria su
publicación en el Diario oficial de la Comunidad
Europea para su entrada en vigor.
Las directivas y decisiones deben dirigirse a
sujetos determinados, aplicándose la técnica de
notificación propia de los actos administrativos
que adquieren así eficacia.
7.1. La costumbre: En general se da una
resistencia a ella, pero se acepta la “secundum
legem”. Se rechaza la “contra legem”.
7.2. Los precedentes y prácticas
administrativas: Las prácticas admtvas son
una reiteración en la aplicación de un
determinado criterio en casos anteriores. Los
precedentes son la forma en que se resolvió
con anterioridad un único asunto. La diferencia
con la costumbre es que son reglas deducidas
del comportamiento de la Admón. sin
intervención de los administrados y no tienen
que estar avaladas por un grado de reiteración
o antigüedad (basta un solo comportamiento).
7.3. Los P.G.D.: Se aplicarán en defecto de ley
o costumbre (son principios informadores del
O.). Comienza por la importación de la Ley de
Expropiación forzosa, a mitad del s. XX.
7.4. La jurisprudencia: Complementará el O.J.
con la doctrina que, de modo reiterado,
establezca el TS al interpretar y aplicar la ley, la
costumbre y los PGD.
Tema 3. El Reglamento: La norma administrativa por excelencia.
EP. 1
CONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL
DEL REGLAMENTO.
EP. 2
CLASES DE REGLAMENTOS.
CONCEPTO: Es toda norma escrita con rango inferior a la ley, dictada por una
Administración Pública. Son normas de segunda clase, de rango inferior a la ley
(preeminencia del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la producción normativa).
Así, la ley puede derogar el reglamento, pero no a la inversa.
LA RESERVA DE LEY (rasgo esencial): La supremacía de la ley se presenta en 2
FORMAS:
1) Reserva material de la ley: Son materias para las que la CE exige su regulación
por norma con rango de ley, y aunque la ley no regule estas materias no puede hacerlo
el reglamento y si lo hiciera sería nulo.
2) Reserva formal de ley: Significa que cualquier materia, por mínima o
intrascendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser
regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado y congelado a un nivel superior, y
por ello ya es inaccesible a la potestad reglamentaria (aunque no esté
constitucionalmente previsto, como en el caso anterior)
DELIMITACIÓN DEL REGLAMENTO RESPECTO DE LAS FIGURAS AFINES:
Respecto de:
1) Actos administrativos generales: Ambos coinciden en que no se dirigen a
ciudadanos concretos (aunque sí pueden dirigirse a GRUPOS concretos), por tanto, su
diferenciación se encuentra en otros criterios como el ordinamental de la no
consunción. Además el acto adtvo se agota por una sola aplicación, el reglamento no;
publicación en BO para reglamentos, simple notificación para actos adtvos; entrada en
vigor con un periodo de “vacatio legis” para reglamento, eficacia inmediata para actos
adtvos; libre derogabilidad del reglamento y no del acto adtvo; sanción de nulidad de
pleno dcho para reglamentos ilegales, anulabilidad de los actos adtvos; recurribilidad
directa de los reglamentos, y obligación de un previo recurso adtvo para los actos.
2) Instrucciones y órdenes del servicio: Prescripciones o comunicaciones internas
dictadas por un organismo superior para dirigir la actividad de uno inferior. No son
normas ni actos adtvos (no son por tanto objeto de recurso a no ser que vulneren
dchos de los funcionarios).
3) Circulares: Las leyes creadoras de la Adm. independientes, habilitan a éstas para
dictar circulares como las de:
- Desarrollo de las propias normas dictadas por el gobierno.
- De ordenación del sector sin apoyo en una norma reglamentaria superior.
La justificación formal del reglamento se encuentra hoy en las Constituciones.
A) POR SU RELACIÓN CON LA LEY: Igual que la costumbre, se clasifican en :
_1) Independientes (“extra legem”): Regulan materias sobre las que la CE ha previsto
una reserva reglamentaria, pero en nuestra ley no ocurre sino en materias no
protegidas por una reserva formal o material de la ley.
_2) Ejecutivos (“secundum legem”): Desarrollan y complementan una ley,
normalmente porque la ley misma ha impuesto el dictado del mismo. Estos reglamentos
requieren el informe preceptivo del Consejo de Estado, y no podrán invadir la esfera
material de la reserva legal ni contradecir la ley.
_3) De necesidad (“contra legem”): Normas que dicta la Administración para hacer
frente a situaciones extraordinarias. Destacan las de estados de alarma, de excepción y
de sitio, así como la que autoriza al Alcalde para “adoptar personalmente, y bajo su
responsabilidad en caso de catástrofe o de infortunios públicos y de grave riesgo de los
mismos las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno”. Los
reglamentos de necesidad no necesitan de procedimiento de elaboración y no derogan
las normas legales que contradicen, sino que suspenden su vigencia mientras dura la
situación de emergencia, tras la que luego, caducan. Más que reglamentos deben ser
calificados como actos administrativos generales.
B) POR SU ORIGEN: Según la Administración que los dicta, pueden ser:
_1) R. estatales: Los del Gobierno bajo la forma de “Real Decreto”, siendo éstos los de
mayor jerarquía, y subordinados: Los de los Ministros, en forma de Órdenes
ministeriales; y los de Autoridades inferiores, en forma de Resolución, Instrucción o
Circular.
_2) R. de las CCAA: Los dictados por el Gobierno de la CCAA son “Decretos”, y los
de los Consejeros, “Órdenes”.
_3) R. de los Entes locales: La Ley de Bases de Régimen Local de 1985 distingue
entre el “Reglamento orgánico de cada Entidad”, por el que el ente se auto-organiza,
de las “Ordenanzas locales”, que son competencia del Pleno de la entidad, y los
“Bandos”, que el alcalde puede dictar en las materias de su competencia.
Además, subordinados a los reglamentos de los entes territoriales, se encuentran:
* Reglamentos de los Entes institucionales: Proceden de organismos autónomos
estatales, autonómicos y locales.
* Reglamentos de los Entes corporativos: Colegios Profesionales, Entidades
Deportivas, etc.
EP. 3
LÍMITES Y PROCEDIMIENTO DE
ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.
EP. 4
EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS.
EL PR. DE INDEROGABILIDAD SINGULAR.
A) CONDICIONES/LÍMITES PARA LA VALIDEZ DE UN
REGLAMENTO:
_1) Principio de competencia: El órgano que lo dicta debe tener
competencia para dictarlo.
_2) Principio de jerarquía normativa: Ninguna disposición normativa
podrá vulnerar ni derogar otra de rango superior.
_3) Principio de interdicción de la arbitrariedad: La potestad
reglamentaria debe ser adecuada a los hechos, respetando la
realidad que trata de regular, debiendo de actuar dentro de sus límites
para buscar el interés general.
_4) P.G.D: Otro límite que no debe vulnerar la potestad reglamentaria.
_5 Irretroactividad: La impone la CE para las normas sancionadoras
o limitativas de dchos individuales, pero aquí es discutible, ya que
unos admiten que si el reglamento así los dispone sus normas
tendrán carácter retroactivo, y otros creen en la irretroactividad de
decretos y actos administrativos.
_6) Procedimiento: La potestad reglamentaria no cabe ejercitarla de
forma directa, sino que requiere de un determinado procedimiento.
B) PROCEDIMIENTO PARA LA APROBACIÓN DE
REGLAMENTOS:
* Para reglamentos estatales y autonómicos:
_1) Formación de un expediente: Que incluya los antecedentes que
dan lugar al texto y la tabla de vigencias (N. que deroga).
_2) Emisión del informa de la Secretaría General Técnica del
Ministerio: La omisión de éste informe provoca la nulidad de pleno
derecho. Se debe añadir también el dictamen del Ministerio para las
AAPP. en caso de organización, personal o procedimiento adtvo.
_3) Audiencia de las entidades representativas de intereses: En
un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles. También
considerada determinante de nulidad cuando no esté justificada su
omisión y pueda afectar a los intereses de los administrados.
_4) Aprobación por el Gobierno o por las Comisiones Delegadas:
Remitiéndose con 8 días de antelación a los demás Ministros
convocados, para que formulen observaciones.
* Para reglamentos y ordenanzas locales:
Aquí importa más la participación popular:
_1) Se somete a audiencia de los interesados,
una vez aprobado por el Pleno, por plazo mínimo
de 30 días, para reclamaciones y sugerencias.
_2) Resolución de reclamaciones/sugerencias,
incorporándolas al texto o no.
_3) Aprobación por el Pleno: Por mayoría
absoluta cuando sea relativa a Reglamento
Orgánico de la Corporación, Planes y Ordenanzas
urbanísticas y las Ordenanzas tributarias.
En la aprobación de los reglamentos locales, la
omisión de cualquiera de sus trámites, y en todo
caso el de información pública, provoca la nulidad
de la norma.
C) JURISPRUDENCIA: En la infracción de los
trámites para la aprobación de los reglamentos
estatales y autonómicos solo se ha considerado
como vicio determinante de nulidad la omisión del
informe de la Secretaría General Técnica u otro
órgano equivalente y, en algún caso, la omisión de
la audiencia de las entidades representativas de
intereses cuando no esté debidamente justificada
su omisión. En las locales, la omisión de cualquier
trámite y en todo caso el de información pública
EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS: Se condiciona a la publicación en el correspondiente
BO, entrando en vigor a los 20 días de su completa publicación si no se establece otra cosa,
produciendo efectos desde su publicación ilimitadamente, y para garantizar su cumplimiento, se
emplean sanciones admtvas y en su caso, penales. En el caso de ordenanzas locales, entrarán
en vigor cuando se haya publicado completamente su texto y hayan transcurrido 15 días desde
que fue recibido por la Administración del Estado y la CCAA. Tanto el reglamento como el acto
administrativo gozan de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad forzosa, si bien
ha de actuarse a través de un acto administrativo previo, salvo que sea de aplicación directa.
PRINCIPIO DE
INDEROGABILIDAD SINGULAR
DE LOS REGLAMENTOS: El
reglamento puede ser derogado o
parcialmente modificado por la misma
autoridad que lo dictó. Lo que no puede
hacer esta autoridad, ni otra superior, es
derogar el reglamento para un caso
concreto. El fundamento de esta regla se
recoge en el Principio de Legalidad, o
mejor, en el Principio de Igualdad. Esto
se explica porque en teoría, la Admón.
habría recibido la potestad de dictar
reglamentos y de derogarlos, con
carácter general, pero no para casos
concretos. Aunque la excepción a esto
la hace el Poder Legislativo, que podrá
otorgar dispensas individuales,
vulnerando el principio constitucional de
igualdad y todo lo mencionado, ya que
éste poder mismo no se ha
autoimpuesto dicha limitación.
EP. 5
CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES
Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN.
Vulnerar los límites materiales o formales, o el procedimiento de la aprobación de los reglamentos, origina su invalidez. La opinión mayoritaria
es que la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado máximo nulidad absoluta o de pleno derecho. La LRJAPPAC, impone la nulidad de
pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren la CE, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadores no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Las TÉCNICAS PARA CONTROLAR Y ANULAR LOS REGLAMENTOS ILEGALES -VÍAS IMPUGNATIVAS- son:
A) MECANISMOS EXTRAORDINARIOS: 2 VÍAS:
_1) La vía penal: Es una vía en desuso, y se trata de que el CP tipifica la conducta de la autoridad o funcionario que careciendo de atribuciones para
ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución. La condena penal implicaría el reconocimiento del delito por falta de competencia, y la
consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma dictada.
_2) La vía de excepción: Significa que la ilegalidad del reglamento puede plantearse ante todas las jurisdicciones por esta vía para pedir su
inaplicación al caso concreto que el Tribunal está enjuiciando, ya que obedecer dicho reglamento implicaría desobedecer una norma de carácter
superior que el reglamento ha vulnerado. Esta vía se impone a Jueces y Tribunales por medio de la LOPJ (no aplicarán los reglamentos contrarios a la
CE, a la Ley, o al principio de jerarquía normativa). Los funcionarios también deben inaplicar los reglamentos ilegales por la misma razón, aunque esta
desobediencia pone en riesgo el principio de jerarquía, ya que éstos no son independientes (como los jueces) y deben acatar órdenes de superiores.
B) MECANISMOS ADMINISTRATIVOS:
_1) Acción de nulidad: Anulación admtva o a instancia de parte. Para llevar a cabo dicha nulidad, sería necesario un previo dictamen favorable del
Consejo de Estado (u órgano equivalente de la CCAA ) para declarar la nulidad de las disposiciones que vulneren la CE, las leyes y otras disposiciones
administrativas de rango superior, lo que regulan materias reservadas a la ley y a las que establezcan disposiciones sancionadoras o restrictivas de
derechos individuales.
_2) Recurso directo: Es la técnica + importante para el control de los reglamentos ilegales. Se hará mediante impugnación ante la vía C-A, y no
requiere la interposición de recurso administrativo previo. Los efectos de la declaración judicial de invalidez, son los propios de la nulidad de pleno
derecho. Está sujeto a plazo de 2 meses desde su publicación. Su consecuencia + importante es la imprescriptibilidad de tal acción para recurrirlos y la
imposibilidad de su convalidación, manteniéndose la validez de los actos dictados en aplicación del Reglamento.
_3) Recurso indirecto: Permite al interesado impugnar un acto administrativo de aplicación del reglamento ilegal, fundada dicha impugnación en la
ilegalidad del reglamento en que se apoya el acto incurrido. Esta vía puede utilizarla cualquiera, individual o colectivo, que sea titular de un dcho o de un
interés, y a diferencia del recurso directo, no está sujeto a plazo. A diferencia del recurso directo, podrá ser atacado en cualquier momento en los plazos
ordinarios a partir de la notificación de cualquier acto de aplicación y ante el órgano que lo ha dictado. Sí necesita de recurso administrativo previo, y en
cuanto a su alcance, en principio se anula sólo el acto administrativo, pero la Ley C-A faculta al Juez para la potestad de anular el reglamento, si es
competente para ello, y si no lo fuera, plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal, que decidirá anular o no el reglamento.
En este sentido, es al TC a quien le corresponde vigilar los vicios de los reglamentos que atenten contra la constitucionalidad y dchos constitucionales
susceptibles de recurso de amparo , pero de resto, le corresponde a los Tribunales de lo C-A.
Además, la CE faculta al Gobierno para impugnar las disposiciones y resoluciones de las CCAA ante el T.C.
Tema 4. Los principios generales de la organización administrativa (1)
EP. 1
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Y DERECHO
EP. 2
LA POTESTAD ORGANIZATORIA
La AP es una organización estructurada en varios niveles:
A) NIVEL BÁSICO O PRIMARIO: Formado por:
_1) Los municipios: Con niveles, como Islas o Comarcas.
_2) Las provincias: 50, de las cuales 43 son entes locales y
7 son CCAA uniprovinciales.
_3) La CCAA: Que son 17, creadas por la CE.
Todas estas organizaciones podrán crear otras
especializadas y de tipo instrumental, ateniéndose al Dcho
Público o al Privado, para la realización de ciertas
necesidades o servicios dentro de sus competencias.
B) NIVEL SUPERIOR: Sobre los anteriores, ejerce la
supremacía la Admón del Estado, con competencia en todo
el territorio, con una organización jerarquizada piramidal en
suya cúspide se encuentra el Gobierno del Estado.
C) OTRO NIVEL O ENTES CORPORATIVOS: Son entes de
base asociativa que cumplen fines privados y públicos, lo
que da lugar a un régimen mixto de Dcho Público y Privado
(x ej: Colegios profesiones, Cámaras oficiales, etc.)
En cuanto a la problemática que se desprende de si esta
normativa es o no NJ, la tesis tradicional, el carácter jurídico
a las normas de organización en base a que el Derecho no
es sólo norma, sino norma que regula las relaciones entre
sujetos, no las normas que regulan las relaciones entre los
distintos órganos del Estado. En contra, existe la tesis de
que estas N. son incluso anteriores y un presupuesto a la
existencia mismas de la persona jdca. Además, la infracción
de las normas de organización produce en los actos
administrativos los mismos efectos de la invalidez que la
infracción de normas que regulan acciones intersubjetivas, y
deben dictarse con los mismos requisitos formales que las
demás NJ.
En conclusión, sí que se considera materia propia del
Derecho a las normas de organización.
Es el conjunto de facultades que cada Admón ostenta para configurar su estructura y auto-
organizarse, creando, modificando o extinguiendo sus órganos o entes con personalidad
propia, pública o privada, dentro de los límites ordinarios y leyes constitucionales.
2.1. Los titulares de la
potestad organizatoria. 2.2. Los límites de la
potestad organizatoria.
2.3. El principio de la
personalidad jdca.
La CE los establece (división de
poderes, división territorial,
Jefatura del Estado, etc.) y el
Poder Legislativo configura los
órganos de la Admón o habilita a
ésta para ello en base a límites:
1) ESTADO: La CE reserva al
poder Legislativo la creación,
modificación y extinción de los
entes territoriales más
importantes: las CCAA y
provincias; y al Ejecutivo la
creación, modificación y supresión
de los órganos superiores de la
Admón. del Estado.
2) MUNICIPIOS: La competencia
para la creación, extinción y fusión
de municipios se remite a la
legislación de las CCAA, que
determinará el órgano
competente.
3) CCAA: Por regla general, se
necesita de ley autonómica para
ello, y además, el poder legislativo
será quien podrá crearlas,
modificarlas o extinguirlas.
En base al art. 103 CE, se establece
la obligación a la Admón de ajustarse
a los intereses generales y ajustarse
a los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración
y coordinación, y técnicas de
organización, además del de
cooperación, como deber general.
Además, la LRJAPPAC establece la
diferencia entre Gobierno (de la
Nación, de las CCAA y de los Entes
locales, plenos provinciales y
municipales) y la Admón (estatal,
autonómica y local), parece que con
la intención de separar la clase
política de la funcionarial, para que
ésta última tenga toda la
responsabilidad jdca del
funcionamiento de la AAPP. Pero la
CE atribuye al Gobierno la dirección
de la Admón Civil y Militar, y también
la función ejecutiva, por lo que
gestiona efectivamente la Admón,
responsabilizándose de ella
jdcamente (civil y penalmente), y no
sólo políticamente.
La persona jurídica se crea por
Ley, y sus órganos por normas
reglamentarias.
Se establece que cada una de las
AAPP actúa para el cumplimiento de
sus fines con personalidad jdca
única, lo cual no deja de ser una
inexactitud, ya que cada Admón
(estatal, autonómicas y locales) no
constituyen una persona jdca única,
sino una multitud de personas jdcas,
tantas como cada ente territorial o
estatal quiera y pueda crear.
Por esto se entiende por tanto que
cada Admón territorial, aplicando la
doctrina mercantilista del
levantamiento del velo, es
responsable de la totalidad de las
organizaciones personificadas
creadas por ella, de forma que se
puedan dirigir contra el ente matriz
las acciones de responsabilidad
originadas en actuaciones de cada
Ente instrumental, y los conflictos
entre ambos entes por tanto se
rechazan, no existen, por falta de
legitimación procesal.
EP. 3
EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO
Toda Administración Pública es un
conjunto de elementos personales y
materiales ordenados en una serie de
unidades en virtud del principio de
división de trabajo, a las que se asigna
una parte del total de las competencias
que corresponden a la organización en
su conjunto.
A estas unidades se les suele denominar:
- Órgano: refiriéndose al titular o
funcionario.
- Oficio: refiriéndose al conjunto de
medios materiales y atribuciones que la
integran.
A su vez, la LOFAGE define al órgano
como uno de los tres elementos (junto a
la unidad administrativa y al puesto de
trabajo) sobre los que se encuentra la
Administración General de Estado,
englobando a los órganos admtvos desde
2 PUNTOS DE VISTA:
A) FORMAL: Son órganos aquellos que la
propia Ley califica como tales, y son:
_1) Órganos superiores: Ministros y
Secretarios de Estado.
_2) Órganos directivos: Subsecretarios,
Secretarios Generales, Secretarios
Generales Técnicos, Directores Generales
y Subdirectores Generales.
B) MATERIAL: Son órganos las unidades
administrativas de rango inferior a las
anteriores, bien porque sus funciones
tengan efectos jurídicos frente a terceros,
bien porque su actuación tenga carácter
preceptivo.
3.1. Teoría del órgano.
3.2. Límites de la imputación al
órgano administrativo.
La Teoría organicista que explica los
mecanismos de imputación a las
AAPP, necesita un DOBLE MATIZ:
1) ACTO DE FUNCIONARIO NO
IMPUTABLE A LA ADMÓN
(diferencia entre faltas personales y
faltas de servicio): No todos los actos
de los funcionarios se imputan sin más
a la Admón a la que sirven. Así es
como se llega al concepto de falta
personal, ya que de estas faltas no
responde la Admón, sino el funcionario,
y son aquellas en las que éste aparece
con sus debilidades, sus pasiones, sus
imprudencias, etc.; o bien aquellas en
las que su error o negligencia
sobrepasan el funcionamiento
mediocre del servicio. Los demás
supuestos se consideran faltas de
servicio, que son las que se realizan
en interés de la Administración que
responderá por ello ante terceros,
indemnizando por los daños
producidos.
2) ACTO DE “NO FUNCIONARIO”
IMPUTABLE A LA ADMÓN.: La
Admón puede estar vinculada por
personas que no ostenten, formal y
legítimamente la condición de
funcionarios.
*3) Tercer supuesto de IMPUTACIÓN
PROBLEMÁTICA: Cuando el titular del
órgano ha actuado sin la debida
imparcialidad al estar afectado de
alguna causa de recusación o de
abstención, y según la LRJAPPAC,
esa sola circunstancia no es causa de
nulidad de lo actuado, a EXCEPCIÓN
de la invalidez en caso de Corp. Loc.
Clasificación de los órganos según la Teoría
organicista:
A) POR EL Nº DE TITULARES:
_1) O. individuales.
_2) O. colegiados: Se desarrollan
básicamente en la Admón consultiva y en la
Admón Local.
B) POR SU ESTRUCTURA:
_1) O. simples.
_2) O. complejos: Formados por la
agrupación de órganos simples, sean estos
individuales o colegiados (x ej.: un
Ministerio).
C) OTRAS CLASIFICACIONES:
_1) O. internos y externos: Según puedan
o no originar relaciones intersubjetivas en
nombre de la persona jdca de la que son
parte.
_2) O. representativos o no
representativos: Según si sus titulares, a
través de la elección de los mismos, tengan
o no carácter democrático.
_3) O. centrales y periféricos o locales:
Según que su competencia se extienda a
todo o parte del territorio nacional.
_4) O. con competencia general o
específica: Según que las funciones que
tengan atribuidas sean de uno u otro
carácter.
_5) O. activos. consultivos, y de control:
Según desempeñen funciones de gestión
(Gobierno), de simple información o consulta
(Consejo de Estado) o de vigilancia de otros
órganos (Tribunal de Cuentas).
3.3. Clases de órganos. 3.4. La creación de los
órganos administrativos.
REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE UN
ÓRGANO ADMTVO.:
La creación de CCAA y Provincias es
competencia del Estado, y la creación de Entes
Locales es competencia de la legislación de las
CCAA. La creación en cada Admón territorial de
órganos y unidades administrativas es
competencia de cada una de éstas.
En cuanto a la creación de tales órganos, la
LRJAPPAC establece la prohibición de la
duplicidad de órganos “si no se suprime o
restringe la competencia de éstos” y condiciona
la creación de cualquier órgano administrativo al
cumplimiento de los siguientes 3 REQUISITOS:
1) Determinación de su forma de integración
en la Admón Pública de que se trata y su
dependencia jerárquica. [DEPARTAMENTO
EN QUE SE INTEGRA]
2) Delimitación de sus funciones y
competencias. [UTILIDAD]
3) Dotación de los créditos (partida
presupuestaria) necesarios para su puesta en
marcha y funcionamiento. [ESTUDIO
ECONÓMICO]
Anteriormente, ya se establecía que no se
crearían órganos admtvos que supusieran una
duplicación de otros ya existentes, sin que se
determinase expresamente: El departamento en
que se integrara, el previo estudio económico
del coste de su funcionamiento, y su rendimiento
o utilidad.
+ REQUISITO PROCEDIMENTAL: Al ser
necesario crear el órgano a través de Rº, en este
tipo de N. es necesaria la intervención,
propuesta y aprobación del Mº Hacienda y el de
AAPP siempre que ello suponga un aumento del
gasto público.
EP. 4
LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
4.1. Regulación y clases de órg. colegiados
Los órganos colegiados se caracterizan porque su
titularidad corresponde a un conjunto de personas
físicas, de manera en que la voluntad del órgano
colegiado se forma por el concurso de la voluntad de
esa diversidad de miembros sin que por ello el acto del
órgano deje de ser un acto simple y no complejo, que
es aquel en que concurren la voluntad de diversos
órganos, sean unipersonales o colegiados.
DEFINICIÓN POR LA LOFAGE: Define a los órganos
colegiados como “aquellos que se creen formalmente y
estén integrados por tres o más personas, a los que se
atribuyan funciones administrativas de decisión,
propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que
actúen integrados en la Administración General del
Estado o alguno de sus Organismos Públicos”.
Su REGULACIÓN se encuentra actualmente en la
LOFAGE y en la LRJAPPAC (L. 30/92), donde se
establece una regulación general de los órganos
colegiados, no aplicable a los órganos colegiados
máximos o directivos de cada Admón, que tienen reglas
propias: Ley del Gobierno [GOBIERNO], Leyes de
Administración y Gobierno [CCAA]; Ley de Bases del
Régimen Local [ENT LOCALES].
Se impone una TRIPLE CLASIFICACIÓN:
1) ÓC Comunes: Formados por autoridades o
funcionarios de la misma Admón territorial (x ej., los
Gobiernos de CCAA, de la nación...).Se insertan en la
estructura jerárquica. Presidente con voto de calidad.
2) ÓC Compuestos: Formados por representantes de
distintas AAPP. Se insertan en la estructura de la
Admón territorialmente dominante, a veces por
competencia. Presidente aquí sin voto de calidad.
3) ÓC Participados: Además de representantes de una
o varias Administraciones, participan organizaciones
representativas de intereses sociales, como los
sindicatos. Se insertan en la Admón territorialmente
dominante. Presidente aquí también sin voto de calidad.
4.2. Los miembros. Presidente,
Secretario, vocales.
4.3. Convocatoria y sesiones. 4.4. El acta.
La FUNCIÓN propia de los miembros del OC es
deliberar y votar propuestas de acuerdo, [sin
embargo, NO lo es representar al órgano
(salvo que expresamente se le haya otorgado
por una norma o acuerdo válidamente
adoptado, para cada caso concreto, por el
propio órgano)], dicho dcho-deber es personal
e intransferible, pero la Ley, muy permisiva,
regula las posibles SUPLENCIAS, admitiendo
que: Sean sustituidos por los suplentes, si lo
hay; cuando están formados por titulares de
otros órganos, los suplentes de estos lo serán
también en el OC; cuando se trate de
suplencias de miembros representativos de
intereses sociales o de otras AAPP, podrán
sustituir a sus titulares por otros.
Además de los dchos-deberes de deliberar y
votar, también tendrán:
1) Dcho a recibir con antelación de 48 h., el
orden del día de las reuniones, y la
información sobre los temas que figuren en
el orden del día.
2) Dcho a participar en los debates bajo la
moderación del Presidente, y dcho al voto
sobre las cuestiones de decisión externa,
(excluidas las procedimentales, competencia
del Presidente) pudiendo ser a favor o en
contra, sin que quepa la abstención en
funcionarios, pero sí en otro tipo de personal
como repr. de sindicatos. Podrán expresar el
sentido del voto y los motivos que lo justifiquen,
responsabilizándose de las consecuencias
derivadas de la suma de voluntades.
3) Dcho a abstenerse sólo los
representantes de intereses sociales.
4) Dcho a formular “ruegos y preguntas” al
término de las sesiones, debiendo estar
presentes todos los miembros del OC y que la
mayoría lo vote y declare como urgente.
*PRESIDENTE: Miembro y figura central de los órganos colegiados que
hace posible el funcionamiento del OC. La Ley no dice cómo se nombra
y cesa el Presidente. Deberá estar previsto en las normas del órgano de
que se trate.// SUSTITUCIÓN: En los casos de vacante, ausencia,
enfermedad u otra causa legal, será sustituido por el Vicepresidente, y
en su defecto por el miembro del órgano de mayor jerarquía, antigüedad
y edad (a excepción de los OC participados o compuestos, en que
deberá estar regulado en cada caso o establecido por el Pleno del OC).
FUNCIONES: Ostentar la representación del órgano, revisar las actas o
los acuerdos, controlar las convocatorias, fijar el orden del día, moderar
los debates y suspenderlos por causas justificadas, moderar los debates,
dar la palabra, dirimir empates (si ostenta el voto de calidad, suspender
debates para asegurar el cumplimiento de las leyes), etc.
*SECRETARIO: Podrá ser miembro del propio órgano o persona al
servicio de la AAPP, pero cuando no sea miembro, no le corresponden
los derechos propios de intervenir ni votar.// SUSTITUCIÓN: Su
designación, cese y sustitución, se realizará según lo dispuesto en las
normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del
mismo. // FUNCIONES: Comunicar las sesiones, recibir notificaciones,
rectificaciones, etc. que deba conocer el OC, así como la documentación
(redactar actas, expedir certificaciones, custodiar documentos).
Para las convocatorias cada OC
establecerá lo conveniente si no está
previsto por sus N. de funcionamiento,
pudiendo establecerse en uno u otro
lugar una 2ª convocatoria si no hubiese
quórum para la primera y especificar
para ésta el nº de miembros necesarios
para constituir válidamente el órgano.
En 1ª conv., el quórum para la validez
requerirá la presencia del Presidente y
Secretario y de la mitad, al menos, de
los miembros, computando aquéllos a
efectos de la mayoría. En 2ª conv., la
ley se remite a lo que establezcan las
normas de funcionamiento de OC o lo
que haya decidido éste.
Es el 2º y + importante
documento (el 1º es la
convocatoria) que produce el
OC, ya que reflejará lo +
importante de cada sesión.
Redactada por el Secretario,
constará de orden del día,
asistentes, tiempo y lugar de
celebración, puntos
principales, etc. Para su
validez, el OC habrá de
aprobarla en esa sesión o en
la siguiente. No son
impugnables las actas de las
sesiones de los OC porque no
son actos administrativos.
EP. 5
LAS BASES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
5.1. La competencia. 5.2. La distribución vertical de
competencias: la jerarquía.
5.3. Centralización y
descentralización.
5.4. Descentralización
funcional. 5.5. Desconcentración.
Es la medida de la capacidad jdca
de cada órgano o el conjunto de
funciones y potestades que el OJ
le atribuye y que por ello está
autorizado y obligado a ejercitar.
Según la LRJAPPAC, “es
irrenunciable y se ejercerá por los
órganos admtvos que la tengan
atribuida como propia salvo los
casos de delegación, sustitución y
avocación previstos en la Ley”.
Los criterios fundamentales de
distribución de la competencia son
3: jerárquico, territorial y material,
dando origen a otras competenc.:
1) C. jerárquica: Reparto vertical
de distribución de funciones y
potestades, siendo mayores las
de órganos superiores.
2) C. territorial: Distribución
horizontal entre otros órganos que
del mismo nivel jerárquico en
otras partes del territorio.
3) C. material: Reparto por fines,
objetivos o funciones entre las
administraciones y unidades
orgánicas de un mismo ente,
dando origen al reparto por
ejemplo, dentro de Ministerios,
entre distintas secciones.
OTROS TIPOS: C. exclusiva
(atribuidas a las CCAA x sus
Estatutos), compartida (entre el
Estado y las CCAA), abierta o
indistinta (ejercicio simultáneo
pero no excluyente), conjunta
(procedimiento bifásico),
alternativa (conjunto pero
excluyente)
La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que
produce su invalidez, y puede ser:
1) Manifiesta (o absoluta): Nulidad de pleno derecho por venir de
actos dictados por órgano incompetente por razón de materia y
territorio.
2) No manifiesta (o relativa): Simple anulabilidad por razón de
jerarquía. Este acto anulable puede ser convalidado por un órgano
superior competente, si el vicio no fuera determinante de la nulidad.
Técnica elemental y tradicional de distribución de las
competencias, por un sistema escalonado normalmente piramidal,
en que los órg. superiores mandan sobre los inferiores. Lo recoge la
CE y la LRJAPPAC. Se deben dar 2 CONDICIONES:
1) Pluralidad de órganos con competencia material coincidente y
escalonados en distintos niveles.
2) Garantía de prevalencia de la voluntad del órgano superior.
*FACULTADES EN EL PODER JERÁRQUICO: 6
1) Poder de impulso y dirección de la actividad de los órganos
superiores sobre los inferiores mediante N. de carácter interno,
como instrucciones o circulares.
2) Poder de inspección, de vigilancia o control, de oficio o a
instancia de interesados.
3) Facultad de anular los actos de los inferiores a través de la
resolución de un recurso de alzada.
4) Facultad disciplinaria sobre los inferiores.
5) Posibilidad de delegar competencias sobre órganos inferiores, o
al revés, avocar o resolver por ellos.
6) Poder de resolver los conflictos de competencia entre los
órganos inferiores.
El órg. inferior debe: deber de respeto, obediencia y acatamiento de
las órdenes, o dará lugar a falta disciplinaria.
*JERARQUÍA DEBILITADA: Cuando se crean varios órg. con
vocación de neutralidad, aún siendo subordinados, con funciones
consultivas o cuasi-jurisdiccionales, o actividades especializadas.
Modo de organización interna del Estado
centralizado que reconoce personalidad
administrativa y financiera a un servicio o
actividad pública mediante la creación de
entes auxiliares, cuya finalidad es otorgar
mayor libertad de gestión a los responsables
públicos o admtvos. Se dan varios GRADOS
de dependencia entre el matriz territorial y el
personificado instrumental: Casi total
identidad (el personal directivo de ambos es
el mismo), relación muy estrecha (directivo del
Ente personificado es nombrado y revocado
por directivo del Ente territorial) o con cierta
autonomía (los Directivos del instrumental se
nombran electoralmente entre sus miembros).
*CENTRALIZACIÓN: Es la forma de organización pública en la que una sola
Administración, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las
necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las
potestades y funciones necesarias para ello. Las divisiones del territorio no
suponen la existencia de otros Entes públicos, sino que son entes periféricos de
una misma Admón sujetos por jerarquía. Admite la existencia de entes locales.
*DESCENTRAIZACIÓN: Surge para corregir los excesos del centralismo. En la
autonomía que la descentralización supone, hay 4 ELEMENTOS:
1) El Ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias
propias, y no sólo frente al Estado, sino también frente a otros Entes territoriales
superiores que se superponen en su territorio.
2) El Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurídica
independiente del Estado y de las otras colectividades territoriales.
3) Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes, en
cuanto son elegidos por los miembros de la respectiva comunidad.
4) El Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente la
actividad de los Entes territoriales menores, siendo el único recurso acudir a la
impugnación judicial de sus actos.
_VENTAJAS_: De acercar los niveles de decisión a los administrados.
_INCONVENIENTES_: Reduplicación de competencias, crecimiento de costes
del sector público, peligro de cantonalismo y desgobierno, complejidad en tareas
que se resisten a ser divididas y perjuicio para el contribuyente.
Transferencia de la titularidad
de competencias por norma
expresa de un órgano superior
a otro inferior, sea central o
periférico, dentro de un mismo
ente público. Su finalidad es
descongestionar el trabajo de
los órganos superiores. Es
irrevocable, y puede operar en
cualesquiera Administraciones,
tanto territoriales como
institucionales, siempre que se
dé una ordenación jerárquica
que permita ese trasvase de
competencias permanente.
Tema 5. Los principios generales de la organización administrativa (2)
EP. 1
TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS
ENTRE ENTES PÚBLICOS TERRITORIALES.
EP. 2
TRANSFERENCIA INTERORGÁNICA O ENTRE
LOS MISMOS ÓRGANOS DE UN ENTE PÚBLICO.
1.1. Delegación intersubjetiva.
Se caracteriza por el acuerdo entre un Ente territorial
superior y otro inferior para el ejercicio por el inferior de
alguna competencia del superior (debiendo aceptarlo el
inferior, y previa consulta o informe o informe de la CCAA
si se delegan servicios estatales a Municipios). La Ley de
Bases del Régimen Local establece las siguientes
CONDICIONES:
1) Que recaigan en materias que afecten a intereses
propios de la provincia o el municipio (para mejorar la
eficacia de la gestión pública y mayor participación
ciudadana), determinando su alcance, contenido,
condiciones y duración, control del delegante y medios
(personales, materiales y económicos) que transfiera.
2) Que se ejerza con arreglo a la Ley (estatal, autonómica
o de la entidad delegante).
3) Que el delegante pueda dirigir y controlar.
4) Que el órg. delegante pueda revocar la delegación, y
que los actos puedan ser recurridos ante los órganos
competentes de la Admón delegante.
1.2. Gestión forzosa y
encomienda de gestión.
*GESTIÓN FORZOSA: [Gestión
ordinaria] Un ente territorial
inferior gestiona obligatoriamente
servicios de otro superior,
manteniendo el superior la
titularidad de la competencia. Es
obligatoria y se le impone al ente
inferior, no por un acuerdo con el
superior autorizado por la ley, sino
por la ley misma. La consecuencia
es que esto no se garantiza, ya que
el Ente superior poco puede hacer
para imponerla coactivamente.
*ENCOMIENDA DE GESTIÓN:
Atribuir a otros órganos, de la
misma o distinta Admón y por
razones de eficacia o falta de
medios técnicos, la realización de
actividades de carácter material,
técnico o de servicios. No supone
cesión de la titularidad de la
competencia cuando opera dentro
de una misma Admón., siendo
responsabilidad del órgano
encomendante dictar actos jdcos
que den soporte para ello. La
encomienda de gestión puede
darse también de una Admón
inferior a otra superior, que actuaría
de gestora material del servicio.
Tiene carácter voluntario cuando la
encomienda se realiza entre
órganos y entidades de distintas
administraciones, al exigirse la firma
del correspondiente convenio
(exceptuando la gestión de
servicios de CCAA por las
Provincias o Cabildos insulares).
1.3. Avoc. inters., sustitución y subrogación.
*AVOCACIÓN INTERSUBJETIVA: Desapoderamiento de
competencia que hace una Admón superior cuya titularidad es de
uno inferior dentro de una estructura jerarquizada, y es equiparable
a lo que otros llaman sustitución o subrogación, que se produjo
antes de la CE de 1978.
EFECTOS: Que el superior adopta la competencia asumida
como propia, y contra dichos actos solo caben recursos que
normalmente se admiten contra los actos del órgano avocante.
Es una medida grave, y para que se produzca entre el Estado y
CCAA, sería necesaria la mayoría absoluta del Senado; y del
Estado o CCAA a los Entes Locales, cuando incumplan
obligaciones impuestas por Ley afectando al ejercicio de
competencias de la Admón del Eº o de CCAA, y cuya cobertura
económica estuviere garantizada. Antes, se le concederá un
plazo no inferior a un mes para subsanarlo.
2.1. Delegación interorgánica.
Permite al órgano delegado ejercer por encargo competencias del delegante
sin desplazamiento de la titularidad de la competencia. (ej,, desconcentración)
*Características: (Según la LRJAPPAC) 4 -CARÁCTER DISPOSITIVO-
1) No precisa ya de una Ley especial que concrete la delegación.
2) Es obligatorio especificar en qué circunstancias se justifica.
3) Puede hacerse a favor de órg. NO jerárquicamente dependientes.
4) Está permitida la delegación en Entidades de Dº público vinculadas y
dependientes.
El inferior puede rechazar la delegación de: Materias que el superior
ejerce, a su vez, por delegación; y cuando el superior trate de delegar su
competencia en un asunto en que haya emitido antes un dictamen preceptivo.
*Materias NO susceptibles de delegación: 4
1) Asuntos referidos a relaciones con Jefatura del Eº, Presidencia Gº, Cortes,
Presidencias de Consejos de Gº de CCAA y sus Asambleas Legislativas.
2) La adopción de disposiciones de carácter general.
3) La resolución de recursos advos en los órganos que hayan dictado esos
actos objeto de recurso.
4) Las atribuidas por la CE, las relativas al nombramiento y separación de
altos cargos atribuidas al Consejo de Ministros, las atribuidas a los órganos
colegiados del Gobierno (excepto las del Consejo de Ministros en las
Comisiones Delegadas del Gobierno, que sí son delegables) y las atribuidas
por ley que prohíba expresamente la delegación.
*Formalidades para la validez de las delegaciones: 3
1) Publicación (en los BO respectivos y en período oficial).
2) Que las resoluciones adoptadas por delegación lo hagan constar.
3) Cuando se trate de delegac. entre OC y para su ejercicio ordinario se
requiera quórum especial, deberá adoptarse respetando dicho quórum.
*Consecuencias de la infracción de dichas normas: 3
1) Infracción sobre límites materiales invalidez de los actos del delegado.
2) Falta de la publicidad invalidez de la norma.
3) Falta de mención de haber sido dictado por deleg. no parece afectar.
* Efectos de la delegación: El órg. delegante no podrá ejercer dicha
competencia hasta que no la revoque; y se extingue por revocación en
cualquier momento del órgano que lo haya conferido (debiendo acompañarse
de publicidad en el correspondiente BO).
EP. 3
CONFLICTO DE COMPETENCIAS
EP. 2
[...continuación...]
2.2. Delegación de firma, suplencia y
encomienda de gestión interorgánica.
LRJAPPAC: La encomienda de gestión, la delegación de firma
y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la
competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su
ejercicio que en cada caso prevén.
*DELEGACIÓN DE FIRMA: Es necesaria la relación de
jerarquía o de dependencia para en materia de su propia
competencia delegar la firma de sus resoluciones y actos advos
a órganos o unidades dependientes. Sus límites materiales son
los mismos que para la delegación, además de no ser posible
para resoluciones de carácter sancionador (y no es necesaria
publicación en el BOE).
* SUPLENCIA: Por motivos temporales se produce la sucesión
transitoria de la titularidad de un órg. sin trasladar competencias.
Se traslada el titular, que será nombrado por éste o por el órg,
advo inmediato de quien dependa, ej: vacaciones, enfermedad..
*ENCOMIENDA DE GESTIÓN INTERORGÁNICA: MISMA
DEFINCIÓN QUE EL EPÍGRAFE 1.2 DE LA HOJA
ANTERIOR [“ENCOMIENDA DE GESTIÓN”].
2.3. Avocación. Es la asunción de la competencia
del órgano inferior por el superior, cuando las
circunstancias técnicas, económica y social, jurídica o
territorial lo hagan conveniente. De esta forma se
refuerza el poder político frente al funcionarial, y conlleva
el riesgo de la desigualdad de trato entre los
administrados.
Se exige que la avocación se realice mediante acuerdo
motivado que deberá ser notificado a los interesados con
anterioridad a la resolución final que se dicte. Como
cautela se ha impuesto para los supuestos de avocación
que tengan lugar en la Admón del Estado, y como medida
para evitar abusos, la obligación del órgano avocante de
poner en conocimiento de su superior jerárquico la
práctica de la avocación.
*EFECTOS: MISMOS EFECTOS QUE LOS DE LA
“AVOCACIÓN INTERSUBJETIVA” DEL EPÍGRAFE 1.3
DE LA HOJA ANTERIOR + Que sus efectos se extinguen
al adoptar el órgano superior la resolución
correspondiente en el expediente.
3.1. Evolución del sistema de conflictos.
*DEFINICIÓN: Son las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los
diversos poderes del Estado, entre las diversas Administraciones Públicas y entre los órg.
de éstas.
En el siglo XIX, los conflictos entre la Admón y los Tribunales, sólo podían plantearlos la
Admón. y su finalidad era impedir la intromisión de los jueces en las competencias de ésta.
La CE de 1978 modifica el sistema establecido en 2 PUNTOS:
1) Amplía los supuestos de conflictos a los que se suscitan entre los poderes u órganos
constitucionales del Estado (el Gobierno, el Congreso, el Senado y el Consejo General del
Poder Judicial), teniendo como árbitro al Tribunal Constitucional.
2) Regula las cuestiones o conflictos de competencia entre la Administración y los Jueces
(conflictos de jurisdicción), y dichos conflictos, los resuelve el Tribunal de Conflictos de
Jurisdicción, que preside el Presidente del Tribunal Supremo, y cuya función es decir a
quién corresponde la competencia (notificación que se publicará en el BOE). La tramitación
supone un requerimiento de inhibición dirigido al órgano que conozca del asunto,
suspensión de actuaciones y audiencia de las partes. Cabe el recurso de amparo constituc.
3.2. Conflictos intersubjetivos (entre las Administraciones territoriales).
A) ENTRE EL ESTADO Y UNA CCAA O VARIAS CCAA ENTRE SÍ: Con ocasión de una ley, disposición normativa o acto del
Estado o CCAA, por entender que no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución o Estatutos de
autonomía. Dichos conflictos sólo pueden ser planteados por el Gobierno o los Consejos de Gobiernos de las CCAA y pueden
ser de 2 TIPOS:
_1) Positivo: Es cuando los contendientes pretenden ostentar la misma competencia , y se da previo requerimiento ante el órgano ejecutivo
supremo del ente presuntamente invasor de la competencia para derogar la norma o que anule el acto o resolución cuestionada, y si no acaba
satisfactoriamente podrá plantear conflicto ante el TC. El Gobierno dispone aquí de 2 privilegios: Que puede, sin necesidad de requerimiento
previo, plantear el conflicto ante el TC y que puede solicitar la automática suspensión de la norma o acto objeto del conflicto.
_2) Negativo: Si ambos rechazan su responsabilidad sobre un determinado asunto. Lo puede plantear un particular al TC cuando un órgano de
una CCAA o del Estado se declaran incompetentes para resolver por entender que la competencia corresponde a otro Ente, y tras haber agotado
antes la vía administrativa.
B) EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL: Cuando con ocasión de una norma o disposición con rango de Ley (del Eº o
de la CCAA) se considera que lesiona la autonomía local constitucionalm. garantizada. Lo podrán plantear: Los municipios que
supongan 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de la ley y representen al menos 1/6 de la población; y las provincias
que supongan la mitad de los existentes en el ámbito territorial y representan la mitad de la población. // La ley exige el
informe preceptivo aunque no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente CCAA. //
El procedimiento consta de 2 FASES: Sentencia declarativa que no anula la disposición legislativa enjuiciada; y si se
considera que se ha vulnerado la autonomía local, el Pleno podrá plantear una autocuestión de inconstitucionalidad.
C) ESTADO O CCAA CON LAS ENTIDADES LOCALES: Con ocasión de disposiciones o actos admtvos, dictados por aquellas, si se
considera que lesionan la autonomía local. Su resolución corresponde a la Jurisdicción C-A.
D) ENTRE DIFERENTES ENTIDADES LOCALES: Se resolverán por la CCAA o por la Admón del Estado, previa audiencia de las CCAA
afectadas, y cuya última posibilidad de impugnar la resolución dictada será ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
3.3. Conflictos
entre órg. de una
misma Admón.
Son resueltos por el
superior jerárquico
común. En la AGE, es
frecuente:
1) C. Intraminister.:
Resueltos por el superior
jerárquico común o por el
Secretario de Eº o el
Ministro.
2) C. Interministeriales:
Planteados por Ministros
y los resuelve el
Presidente del Gobierno,
previa Audiencia del
Consejo de Eº.
EP. 5
MECANISMOS DE RELACIÓN
EP.4
MECANISMOS DE CONTROL
4.1. La actividad de control.
Es la actividad que permite comprobar la adecuación de la
Admón a las normas y fines establecidos en el OJ. Se han
creado órg. constitucionales específicos como el Defensor del
Pueblo y el Tribunal de Cuentas, pero son responsables todos
los poderes del Estado. Tiene diferente incidencia según actúe
sobre órg. de un mismo ente público o sobre otros no
vinculados por principio de jerarquía sino por supremacía.
4.2. Clases de control según sus objetivos o
fines.
Existen diversos controles según su finalidad:
1) CONTROL DE LEGALIDAD: Persigue comprobar si la
Admón ajusta su actividad a las reglas imperativas del OJ, y se
ejerce a través de la resolución de los recursos advos y en
último lugar corresponde hacer a los Jueces en los procesos
en que es parte la Admón. También es responsabilidad del
órgano jerárquicamente superior.
2) CONTROL DE OPORTUNIDAD: Es la posibilidad de valorar
y enjuiciar las diversas alternativas y soluciones que cabe
adoptar dentro de la legalidad.
3) CONTROL DE EFICACIA: Es el comportamiento de la
Admón en relación de su actividad con los costes que genera
y los logros obtenidos en función de los esfuerzos.
4.3. Clases de control según sus técnicas.
1) CONTROL PREVENTIVO: A priori se ejerce sobre un
proyecto de decisión, que es analizado previamente a su
conversión en resolución definitiva por un órgano diverso del
que ha de llevarlo a efecto, como es el caso del control que
corresponde a los Interventores de Hacienda.
2) CONTROL SUCESIVO: Actúa a posteriori con un efecto
disuasorio, y aunque conlleva mayor libertad, puede resultar
ineficaz cuando la actividad indeseable se ha producido (x
ej.: la actuación del Tribunal de Cuentas).
3) CONTROL PERMANENTE: Supone la vigilancia continua
sobre un servicio. Corresponde hacerlo el superior
jerárquico.
4) CONTROLES PROVOCADOS/ESPORÁDICOS: Se
origina por denuncia, queja o recurso de los administrados y
obliga a la Admón a realizar algún tipo de investigación.
5.1. Coordinación: concepto, principios y sus fórmulas.
Es la función que pretende conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la duplicidad de esfuerzos, la
divergencia y la contradicción. Sus CARACTERÍSTICAS son:
a) Para unos, es un principio de organización administrativa autónomo entre órganos no pertenecientes a una misma rama.
b) Para otros no sería función específica de mando o jerarquía de las organizaciones, sino uno de los objetivos de todas las
organizaciones, por creer que la coordinación es el presupuesto para el cumplimiento eficaz de los objetivos. El origen de la potestad
coordinadora, en forma de jerarquía o por principio de supremacía, da lugar a 3 TÉCNICAS:
1) Coordinación interorgánica: En una misma organización debería bastar la potestad del superior, pero no pasaría de consistir en
una recomendación, por ello se establecen mecanismos:
A) TÉCNICAS ORGÁNICAS: Una de las más usadas es la creación de OC, reservándose el coordinador la presidencia (dentro de la
Admón del Eº: Presidente del Gº dirige y coordina a los demás miembros del Gº; Comisiones Delegadas coordina la acción de los Ministros;
Delegado del Gº coordina la Admón del Eº con la CCAA; Subdelegados de Gº en las Provincias coordinan la protección civil en provincia).
B) TÉCNICAS FUNCIONALES: Reuniones periódicas con los titulares de los órg. inferiores, planificación económica, etc.
2) Coordinación intersubjetiva (por el Estado y por las CCAA de las Entidades Locales): Al no existir jerarquía entre
Estado, CCAA y Entidades locales, la coordinación es + difícil de establecer por la autonomía de tales entes, por lo que su FINALIDAD es,
restrictivamente interpretada, la de asegurar la coherencia de actuación y respeto de competencias de otras Admón, ponderación en el
ejercicio de las propias, suministro de información y asistencia que pudieran necesitar. La cooperación técnica, económica y admtva entre
la Admón local y la del Estado o CCAA se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas previstas en leyes, y en todo caso, mediante
Consorcios o convenios q suscriban. Se impondrá por ley, fijando objetivos y prioridades en la materia mediante planes sectoriales.
3) Coordinación del Estado y las CCAA: Su fin es una aplicación homogénea para garantizar la igualdad sustancial de los
ciudadanos, y como técnica, una STC confirma la potestad de supervisión por órganos estatales de la actuación ejecutiva de las CCAA
(bien a través del Delegado del Gº o de órg. como la Alta Inspección en materia educativa).El Eº podrá formular requerimientos a CCAA.
5.2. Cooperación: principios y sus fórmulas: Las AAPP se relacionan y actúan de acuerdo con:
* El principio de lealtad constitucional: Es la coordinación voluntaria desde una posición de igualdad de los diversos
Entes Públicos para colaborar sin imperatividad ni coacción para su cumplimiento, y obliga a las AAPP a:
a) Respetar (el ejercicio legítimo de las competencias de otras Administraciones).
b) Ponderar (en el ejercicio de competencias propias, los intereses implicados).
c) Facilitar información (a las otras Administraciones).
d) Prestar cooperación y asistencia (a las otras Administraciones).
En la ejecución de los actos administrativos, se impone deber de colaborar y auxiliarse mutuamente para aquellas ejecuciones de actos que
por razones territoriales hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos de competencia.
El ente del que se solicita información, se podrá negar sólo si: no está facultado jurídicamente para prestarla; si al hacerlo causara
perjuicio grave a sus interesados o al cumplimiento de sus propias funciones; o cuando no tuviera medios para ello (la negativa se
comunicará motivadamente a la Admón solicitante, no estableciendo la Ley consecuencias del incumplimiento, sólo quedará el recurso C-A).
Las TÉCNICAS previstas para garantizar el cumplimiento de los mandatos antes indicados, son:
*Órganos de cooperación: las Conferencias Sectoriales: Es un OC de cooperación que se reúne con el fin de asegurar la coherencia en
la actuación de las AAPP, y en su caso, cooperación, consulta y colaboración (composición bilateral o multilateral, de ámbito general o
sectorial, que examinan problemas del sector y acciones para afrontarlos). La LRJAPPAC no recoge obligatoriedad ni impone presidencia. Su
régimen de acuerdo requiere unanimidad. La componen representantes del Estado y de las CCAA.
* Los convenios de colaboración: Pactos bilaterales o multilaterales fruto del acuerdo de voluntades resultante de la cooperación entre dos
Entes públicos (son vinculantes, limitándose a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Admón en cuestiones de
interés común o fijar metodología para la colaboración).
* Los planes y programas conjuntos de actuación: Aprobadas por las Conferencias Sectoriales (además de aprobar también convenios de
colaboración). Son voluntarios, vinculantes y necesitan publicación oficial. La ley no dice Jurisdicción competente.
Tema 6. La Administración del Estado. EP. 1
CARACTERIZACIÓN GENERAL Y
PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN
La AGE es aquella parte de la Administración Pública, identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios
fundamentales para la existencia de la comunidad nacional. Actúa bajo la dirección del gobierno y sirve con objetividad los intereses generales. Se rige por la LOFAGE y por la Ley del
Gobierno 50/97, y ambas establecen:
a) Bajo la Dirección del Gobierno, sirve con objetividad los intereses gnerles, desarrollando funciones ejecutivas de carácter administrativo.
b) Está constituida por órganos jerárquicamente ordenados y tiene personalidad jdca propia.
c) Se precisa que las potestades y competencias administrativas que tengan atribuidas ésta y sus Organismos públicos determinan la capacidad de obrar de una y otros. Además, las normas de éstos, extienden su
competencia a todo el territorio nacional, salvo si las normas que le son de aplicación limitan una parte del mismo. La AGE actúa con pleno respeto al Principio de Legalidad, y de acuerdo con 3 PRINCIPIOS:
A) De organización: Jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, economía y suficiencia, simplicidad y proximidad a los ciudadanos, y coordinación.
B ) De funcionamiento: Eficacia e el cumplimiento de los objetivos fijados, eficiencia en la asignación y utilización de servicios públicos, responsabilidad por la gestión pública, etc.
C) De servicio a los ciudadanos: Debe asegurar 2 COSAS: La efectividad de sus dº (cuando se relacionen con la Admón), y la continua mejora (en procedimientos, servicios y
prestaciones según los recursos disponibles).
La LOFAGE además, define 2 CONCEPTOS BÁSICOS:
* UNIDADES ADMTVAS: Estructura primaria que comprende puestos de trabajo o plantillas vinculados funcionalmente por razón de cometidos y por una jefatura común.
* ÓRGANO: Unidad admtva dotada de una atribución de funciones que tienen efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tiene carácter preceptivo. Se trata de una
semipersonalidad jurídica aunque no formalmente atribuida. Distingue entre:
A) ÓRG. DE LA ADMÓN CENTRAL: Competencias todo territorio nacional. TIPOS:
_1) ÓRG. SUPERIORES: Función Establecer los planes de actuación, y son:
__a) Ministros: Nombrados y separados por criterios políticos sin ningún requisito de mérito o capacidad. por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno,
__b) Secretarios de Estado: Nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gº o del miembro del Gº a cuyo departamento
pertenezcan.
_2) ÓRG. DIRECTIVOS: Función Desarrollo y ejecución de dichos planes con responsabilidad profesional, personal y directa, y controlados por su superior y por la Ley G
Presupuestaria. Son nombrados por criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades locales, a los que se
exija para su ingreso el título de doctor, licenciado o equivalente, mediante RD del Consejo de ministros a propuesta del Ministro correspondiente; y los Subdirectores Generales serán
nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado del que dependan. Lo son:
__a) En la AGE: Los Subsecretarios y Secretarios Grles, Secretarios Grles Técnicos, Directores Grles y Subdirectores Grles.
__b) En la organización periférica o territorial: Los Delegados del Gobierno en las CCAA, (que tendrán rango de Subsecretario) y los Subdelegados del Gobierno en las Provincias
(tendrán rango de Subdirector Gral).
__c) En el exterior: Embajadores y representantes permanentes en Organiz. Internacionales,
Esta clasificación entre órg. superiores y directivos, también ha sido acogida por la Ley de Bases del Régimen Local de 1985, para los Municipios de gran población, quedando así:
__Órg. Superiores: El Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local.
__Órg. Directivos: Los demás Concejalía, el Secretario General del Pleno, el Interventor General, etc.
_3) ÓRG. COMUNES: Función Asesoramiento, el apoyo técnico y en su caso la gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación y de presupuestos,
cooperación internacional, acción en el exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, etc.
EP. 2
EL GOBIERNO Y SU PRESIDENTE
2.1. La formación del Gobierno. 2.2. El Presidente y sus funciones. 2.3. Los Vicepresidentes. 2.4. El funcionamiento del Gº.
El Gobierno es el órgano titular del poder
ejecutivo y supremo órgano de la Admón del
Estado. Se compone de un conjunto de
órganos compuesto por el Presidente, el
Vicepresidente o Vicepresidentes, en su
caso, y de los Ministros, y que actúa
colegiadamente tanto a través del Consejo
de Ministros como de las Comisiones
Delegadas del Gobierno.
La formación del Gobierno se inicia
mediante el otorgamiento de la confianza
parlamentaria por el Congreso de los
Diputados a un determinado candidato.
Nombrado Presidente, éste propone el
nombramiento de los restantes miembros
del Gobierno al Rey, que es quien
formalmente nombra a los Ministros, aunque
sin poder decisorio ni de veto.
El cese del Gobierno se produce bien tras la
celebración de elecciones generales, o bien
por fallecimiento, dimisión o pérdida de la
confianza parlamentaria por el Presidente.
El Presidente del Gº en funciones, no podrá
proponer al Rey la disolución de las
Cámaras, ni plantear la cuestión de
confianza, ni proponer al Rey la
convocatoria de un Referéndum consultivo.
Figura + relevante dentro del Gobierno.
A) Nombramiento: El proceso se inicia con la
propuesta por el Rey de un candidato, previa
consulta a los grupos políticos con representación
parlamentaria. El candidato deberá exponer, ante el
Congreso de los Diputados, el programa político del
Gobierno que pretende formar y solicitar la
confianza, la cual se entiende otorgada en 1ª
votación por la mayoría absoluta de los miembros de
la Cámara y en 2ª votación, celebrada 48 horas
después, por mayoría simple.
B) Cese: Por fallecimiento o dimisión del mismo, por
expiración del mandato parlamentario y por pérdida
de la confianza parlamentaria. Esta se produce
cuando:
_1) El propio Presiente plantea ante el Congreso de
los Diputados una cuestión de confianza sobre su
programa o sobre una declaración de política
general; la confianza se entenderá otorgada cuando
vote a su favor la mayoría simple de los Diputados;
si dicha mayoría simple no se alcanza, la cuestión
de confianza se entenderá derrotada y el Presiente
del Gobierno deberá presentar su dimisión al Rey.
_2) Si prospera una moción de censura. Esta debe
proponerse por la décima parte de los Diputados y
habrá de incluir un candidato a la Presidencia del
Gobierno; tras el correspondiente debate, y si la
moción de censura y el candidato propuesto
obtienen la mayoría absoluta de la Cámara, el
Presidente del Gobierno censurado cesará en su
cargo y quedará automáticamente investido el
candidato alternativo propuesto en la moción.
C) Funciones: Dirige la acción del Gobierno y
coordina las funciones de los demás miembros del
mismo, sin perjuicio de la competencia y
responsabilidad directa de éstos en su gestión, y
además: Representa al Gobierno; establece un
programa político; crea, modifica y suprime por RD,
los Departamentos Ministeriales, etc.
D) Responsabilidad penal: Exigible ante la
Sala de lo Penal del TS. Si la acusación fuera por
traición o por cualquier delito contra la seguridad
del Eº en el ejercicio de sus funciones, podrá ser
planteada por iniciativa de la cuarta parte de los
miembros del Congreso, y con la aprobación de la
mayoría absoluta del mismo. En ninguno de sería
aplicable la prerrogativa real de gracia.
E) Incompatibilidades: No podrán ejercer
otras funciones representativas que las propias del
mandato parlamentario, ni cualquier otra función
pública que no derive de su caro, ni actividad
profesional o mercantil alguna.
La Ley del Gobierno determina que al
Vicepresidente o Vicepresidentes,
cuando existan, les corresponderán
las funciones que les encomiende el
Presidente, asignándoles en todo
caso, la función de sustitución del
mismo en los casos de vacante,
ausencia o enfermedad. El
Vicepresidente puede asumir la
titularidad de un Departamento
ministerial y ostentará, además, la
condición de Ministro, pero en la
práctica, actúan bien como segundos
presidentes o como superministros
coordinadores de determinadas
áreas. Su nombramiento y
separación corresponde al Rey a
propuesta del Presidente del Gº.
Presidente y Vicepresidente cuentan
con órganos de apoyo directo:
- Gabinete de la Presidencia del
Gobierno compuesto por asesores de
la máxima confianza política.
- El Portavoz del Gobierno, órgano de
relación con los medios de
comunicación y cauce autorizado de
los acuerdos del Consejo de Ministr.
- Secretarías del Presidente y
Vicepresidente del Gobierno.
- La Secretaría General de la
Presidencia del Gobierno con
funciones de protocolo, seguridad,
infraestructuras y seguimiento de
situaciones de crisis.
- La Oficina Económica del
Presidente del Gobierno, competente
en asuntos relacionados con la
política económica.
Según la Ley del Gobierno 50/97, el
funcionamiento del Gº se basa en 3 PRINC.:
1) P. de Dirección Presidencial: El
Presidente establece las directrices políticas
que deberá seguir el Gobierno y cada uno
de los Departamentos.
2) P. de Colegialidad: Responsabilidad
solidaria de sus miembros.
3) P. departamental: Otorga al titular de
cada Departamento amplia autonomía y
responsabilidad en el ámbito de su gestión.
El gobierno actúa y se expresa a través de dos
órganos colegiados: El Consejo de Ministros y de
las Comisiones Delegadas del Gº, a los que
asisten como órganos de colaboración y apoyo, los
secretarios de Eº, la Comisión Gral. de Secretarios
de Eº y Subsecretarios del Gº y Gabinetes.
A) EL CONSEJO DE MINISTROS: Formado
por Presidente, Vicepresidentes, Ministros y
Secretarios de Estado si son convocados.
Es la expresión máxima del Gobierno.
*FUNCIONES: Dirigir la política interior y
exterior, la Admón civil y militar y la defensa
del Eº, ejercer la función ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo a la ley.
*COMPETENCIAS:Aprobar los proyectos de
la ley y de Presupuestos Generales del
Estado, Reales Decretos-leyes y los Reales
Decretos Legislativos; acordar negociación
y firma de Tratados internacionales y
remitirlos a las Cortes Generales; declarar
los estados de alarma y de excepción;
proponer al Congreso la declaración del
estado de sitio; disponer la emisión de
Deuda Pública o contraer crédito; aprobar
los reglamentos para el desarrollo y la
ejecución de las leyes, etc.
--------- CONTINÚA DETRÁS --------------
EP. 2
[...continuación...]
EP. 3
LOS MINISTROS Y LOS DEPARTAMENTOS MINISTERIALES.
...
Estas funciones son delegables en las Comisiones Delegadas del Gº, (salvo las atribuidas directamente por la
CE), las relativas al nombramiento y separación de los altos cargos o atribuidas al Consejo de Ministros, o las
atribuidas a los órganos colegiados del Gº (salvo las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la
delegación).
El Gobierno en funciones tiene reducidos sus poderes a facilitar el normal desarrollo del proceso de formación
del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo. Por ello deberá limitar su gestión al despacho ordinario
de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por
razones de interés general cuya acreditación expresa, así lo justifique, cualesquiera otras medidas. En ningún
caso podrá:
- Aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.
- Presentar proyectos de ley al congreso de los diputados.
Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas, actúa como Secretario el Ministro de la Presidencia y
pueden asistir a ellas, además del Presidente y los Ministros, los Secretarios de Estado. El Presidente preside e
impone el orden del día, y en el Acta de dichas reuniones que podrán tener carácter decisorio o deliberante,
figurarán exclusivamente las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de
asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados. Al Ministro disconforme, sólo le queda dimitir.
Cabe la posibilidad de que asista el Rey, pero esto no supone diferencia alguna entre éstas y las sesiones
ordinarias.
B) LAS COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO: Configuradas como Consejos de Mº reducidos. Tienen
naturaleza desconcentrada y se rigen por las mismas normas que el Consejo de Ministros (un RD las configuró
para crisis, asuntos económicos, investigación científica, desarrollo e investigación tecnológica, política
autonómica y para la Junta de Defensa Nacional). Tienen 3 FUNCIONES:
_1) F. COORDINADORA: Tendrán que examinar cuestiones generales que tengan relación con varios
Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.
_2) F. DE PREPARACIÓN DE LAS TARES DEL Gº: Estudio de asuntos que exijan la elaboración de una
propuesta conjunta de varios Mos, previa a su resolución por Consejo de Ministros.
_3) F. DESCONCENTRADORA: Resolver asuntos que, afectando a varios Mos, no requieran elevarse al Consejo
de Ministros, así como cualquier otra atribución atribuida por el OJ o les delegue el Consejo de Ministros.
*CREACIÓN, MODIFICACIÓN Y EXTINCIÓN: Acordada por el Consejo de Ministros mediante RD a propuesta
del Presidente del Gº que especificará el miembro que asume la presidencia, los miembros que la integran, las
funciones que se le atribuyen y el miembro al que le corresponde la Secretaría.
C) ÓRGANOS DE APOYO: Se compone de 4 CLASES:
a) Secretarios de Estado: Órg. superiores de la AGE, responsable de la ejecución de la acción del Gº en un
sector específico, podrá ostentar por delegación la representación de Ministerios.
b) Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: Sus reuniones tienen carácter preparatorio
de las sesiones del Consejo, nunca podrán tomar decisiones o acuerdos por delegación
c) Secretario del Gobierno: Vela por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y N. emanadas del Gº
que deban insertarse en el BOE, archivo y custodia de las convocatorias, orden del día y actas, etc.
d) Gabinetes: Realizan tareas de confianza y asesoramiento.
Bajo la autoridad del Gobierno, la AGE se organiza en Ministerios,
[que son organizac. con responsabilidad sobre grandes áreas de
acción política y gestión admtva], en los que se integran diversos
órganos directivos, a su vez especializados en la gestión
administrativa sectorial: Las Direcciones Generales.
Lo normal es que al frente de cada Ministerio esté un Ministro, pero
se admite la figura de los Ministros sin cartera, a los que se les
atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones
gubernamentales, pero sin departamento ministerial propio.
La determinación del número, la denominación y el ámbito de
competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado
se establece mediante RD del Presidente del Gobierno. Conforme a
la más reciente regulación, los Departamentos ministeriales son:
Presidencia, Economía y Hacienda, Política Territorial, Asuntos
exteriores y Cooperación, Justicia, Defensa, Interior, Fomento,
Educación, Trabajo e Inmigración, Industria,, Turismo y Comercio,
Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, Cultura , Sanidad y Política
Social, Vivienda e Igualdad.
Los Ministerios cuentan con una Subsecretaría y dependiendo de
ella, una Secretaría General Técnica para la gestión de los servicios
comunes. La estructura operativa de la organización ministerial es:
- Direcciones Generales: De existencia necesaria en todos los Mos.
Son titulares de los órg. directivos encargados de la gestión de una o
varias áreas funcionales homogéneas del Ministerio. Se dividen en:
- Subdirecciones Generales: Bajo orden de Directores Generales.
- Secretarías de Estado: Su creación no es obligatoria.
- Secretarías Generales: Pueden crearse excepcionalmente.
Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías
Generales Técnicas, las Direcciones Generales y las Subdirecciones
Generales se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del
Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a
propuesta del Ministro de AA PP. Los órganos de nivel inferior a
Subdirección General se crean, modifican y suprimen por orden del
Ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de AA PP, y las
unidades que no tengan la consideración de órg. se crean, modifican
y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.
El mando superior del Ministerio corresponde a los Ministros, que son
jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos
de los Secretarios de Estado.
Sobre la gestión de los medios, la Ley atribuye a los Ministros la
competencia para administrar los créditos de su Ministerio, reconocer
las obligaciones económicas, etc.
EP. 4
SECRETARÍAS Y
SECRETARIOS DE ESTADO
EP. 5
SUBSECRETARIOS Y
SECRETARIOS GENERALES.
EP. 6
DIRECCIONES GENERALES Y
SECRETARÍAS GENERALES TÉCNICAS
Es el órgano intermedio entre el Ministro y el
Subsecretario.
Como aquellos, los Secretarios de Estado pueden
asistir, con voz pero sin voto a las reuniones del
Consejo de Ministros y de las Comisiones
Delegadas, para informar cuando sean
convocados.
Tienen la consideración de altos cargos y su
nombramiento es libre en cuanto personal de
confianza política.
Se encargan de dirigir y coordinar un sector
determinado del total de competencias y
servicios de un Ministerio, lo que permite unificar
en un mando común áreas de competencias
homogéneas dentro de los Departamentos con
competencias múltiples (por ejemplo, el de
Economía y Hacienda), y que hubieran precisado
de otro modo su elevación a rango ministerial.
Podríamos decir que son ministros de segunda fila.
Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan
las Direcciones Generales situadas bajo su
dependencia y responden ante el Ministro de la
ejecución de los objetivos fijados para la
Secretaría de Estado, correspondiéndoles,
entre otras, las siguientes funciones:
Ejercer las competencias sobre el sector de
actividad administrativa asignado que les atribuya
la norma de creación del órgano o que les delegue
el Ministro; Nombrar y separar a los subdirectores
generales de la Secretaría de Estado; Mantener
relaciones con los órganos de las CCAA
competentes por razón de la materia; Ejercer las
competencias atribuidas al Ministro en materia de
ejecución presupuestaria, con los límites que, en
su caso, se establezcan por aquel; Celebrar los
contratos relativos a asuntos de su Secretaría de
Estado, y los convenios no reservados al Ministro
del que dependan o al Consejo de ministros;
Resolver los recursos que se interpongan contra
las resoluciones de los órganos directivos que
dependan directamente de la Secretaría de
Estado, así como los conflictos de atribuciones que
se susciten entre dichos órganos.
A) SUBSECRETARIO: Se le encomienda la firma,
por orden del Ministro, de las comunicaciones
preparatorias de la instrucción de expedientes y la
notificación a los interesados de las resoluciones
definitivas.
Después esta figura evolucionará hasta convertirse
en la 2ª autoridad del Ministerio, un 2º jefe a cargo
del cual está:
*FUNCIONES: Ostentan la representación
ordinaria del Ministerio, la jefatura de personal, la
disciplina funcionarial, el asesoramiento jdco, el
control, la inspección de los servicios y la logística
del Mº, apoyan a los órganos superiores en la
planificación, asisten al ministro en el control de la
eficacia, determinan actuaciones para mejorar los
sistemas de planificación, proponen medidas de
organización y dirigen el funcionamiento de los
servicios comunes, a través de órdenes de
servicio, etc.
Una novedad de la última regulación, es que el
nombramiento de los Subsecretarios, que
corresponde al Consejo de Ministros a propuesta
del titular del Ministerio, debe efectuarse con
arreglo a criterios de competencia profesional y
experiencia, y recaer en funcionarios de carrera del
Estado, de las CCAA o de las entidades locales a
los que se exija para su ingreso el título de Doctor,
Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.
B) SECRATIOS GENERALES: Se admite con
carácter excepcional si así lo prevén las normas
que regulan la estructura de un Ministerio.
*SEMEJANZAS:
- Se asemeja al del Subsecretario en cuanto a la
asimilación de categoría y requisitos de
nombramiento, si bien no se exige que ostente la
condición de funcionario.
- Se asemeja a la del Secretario de Estado, en
cuanto ejerce las competencias propias de éste
sobre un sector de la actividad administrativa
determinado.
6.1. Directores y Subdirectores Generales.
A) DIRECTORES GENERALES: Titular de los órganos directivos
encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas
del Ministerio. Les corresponde proponer los proyectos de su Dirección
General para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su
ejecución y controlar su adecuado cumplimiento, ejercer las competencias
atribuidas a la Dirección General y las que le sean desconcentradas o
delegadas, proponer, al Ministro la resolución que estime procedente sobre
los asuntos que afectan al órgano directivo e impulsar y supervisar las
actividades que forman parte de la gestión ordinaria del órgano directivo y
velar por el buen funcionamientote los órganos y unidades dependientes y del
personal integrado en los mismo.
Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a propuesta
del titular del Departamento de acuerdo con los criterios de competencia
profesional y entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las
Entidades locales, a los que se exige para su ingreso el titulo de doctor,
licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el RD de estructura
del Departamento permita que su titular no sea funcionario.
B) SUBDIRECTORES GENERALES: Responsables inmediatos de la
ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean
asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia
de la Subdirección General. Son nombrados y cesados por el Ministro o el
Secretario de Estado del que dependan, y serán funcionarios de carrera de la
AAPP con el título exigido y de acuerdo a los criterios de capacidad y
experiencia profesional adecuados exigidos en la legislación.
6.2. Secretaría General Técnica.
Nacieron como órganos de estudio y planificación al servicio de todos los
órganos del Departamento, y ahora se han colocado bajo la inmediata
dependencia del Subsecretario, para desarrollar competencias sobre
servicios comunes que se organizan y funcionan en cada Departamento.
*FUNCIONES: Les corresponde a los servicios comunes el asesoramiento,
funciones de planificación, programación y presupuestos, cooperación
internacional, acción en el exterior, etc.
El RD de estructura de cada Departamento especificará las competencias
sobre servicios comunes que se atribuyen a los Secretarios Generales
Técnicos, que comprenderán las relativas a producción normativa,
asistencia jurídica y publicaciones. Tienen a todos los efectos la categoría
de Director General. Son nombrados y separados por RD del Consejo de
Ministros a propuesta del titular del Ministerio entre funcionarios de carrera
de Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales.
EP. 7
LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA
DEL ESTADO
EP. 8
LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR DEL ESTADO
7.1. Concepto y evolución
jurídico histórica.
7.2. Delegaciones del Estado
( del Gº) en las CCAA. 7.3. Subdelegados del Gobierno.
Para que la acción política y
administrativa del Estado llegue
a todo el territorio nacional, junto
a las organizaciones
administrativas centrales son
precisos otros órganos de
competencia limitada a una
parte de aquél y
jerárquicamente subordinados a
los órganos centrales, formando
parte de lo que se llama la
Administración periférica del
estado. A este efecto el territorio
nacional se divide en
circunscripciones de extensión
variable, en donde los órganos
periféricos estatales establecen
su sede. La más importante
división territorial ha sido, sin
duda, la Provincial. Sus
orígenes se remontan a la
Constitución de Cádiz, aunque
la división no se dará
efectivamente hasta 1833 en RD
dividió España en 49 provinc.
Sobre las Provincias y con ese
ámbito competencial se
establecieron los más
importantes órganos estatales
periféricos: el Gobernador Civil y
las Delegaciones de los
Ministerios.
La CE de 1978 con la creación
de las CCAA y la
proclamación de la autonomía
municipal introduce cambios:
- Con el Estado de las Autonomías se crea por la CE la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA, para dirigir
la Admón del Estado en la CCAA y coordinarla, con la Administración propia de la Comunidad.
- Algunas Delegaciones Ministeriales y otros organismos estatales han sido traspasados en todo o en parte a
las CCAA, creándose así en las provincias una Admón periférica autonómica en paralelo con la estatal
integrada ahora por el Subdelegado del Gobierno y por lo que queda de las Delegaciones Provinciales de los
Ministerios después de los traspasos.
- Por último un entendimiento radical del principio de la autonomía municipal ha llevado a suprimir el carácter de
representante del Estado que el Alcalde ostentaba en el Municipio.
Se sitúa en la Admón periférica del Estado en un nivel
superior al provincial, y su OBJETIVO es dirigir y
coordinar la Admón civil del Estado en el ámbito de la
CCAA y coordinarse con la Admón autonómica. A la
cabeza se sitúa el Delegado del Gobierno, configurado
como una especie de “supergobernador”. La LOFAGE
dice: Que ostenta la representación del Gº en la CCAA,
ejerciendo la dirección y la supervisión de todos los
servicios de la AGE y sus organismo públicos.
*FUNCIONES: [Directivas y coordinadoras] Proteger el
libre ejercicio de los dchos y libertades públicas y
garantizar la seguridad ciudadana, y cualquiera otras que
le sean desconcentradas o delegadas (coordinación y
cooperación con la AGE y sus Organismos públicos con la CCAA
y Entidades Locales).
Los Delegados dependen del Presidente del Gº, dictándoles tb
instrucciones para la coordinación el Ministro de AAPP y el
Ministro del Interior.
Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gº. Tendrán su sede en la localidad
donde radique el Consejo de Gobierno de la CCAA. En caso de
ausencia, enfermedad, el Delegado será suplido por el
Subdelegado del Gobierno de la provincia donde aquel tenga su
sede, salvo que designe a otro.
Nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y
coordina su actividad como superior jerárquico. Para las
FUNCIONES DIRECTIVAS y COORDINADORAS se crea en cada
CCAA pluriprovincial una COMISIÓN TERRITORIAL, presidida
por el Delegado + por los Subdelegados de las Provincias.
Tras la actual CE, la LOFAGE convirtió al Delegado del
Gº en figura principal de coordinación entre Estado y
CCAA en territorio de aquella, y cambió a los
Gobernadores Civiles por simples Subdelegados del Gº
en las Provincias. Los Subdelegados son pues, los
segundos en el escalón orgánico de la coordinadora
general de la Admón periférica, tras el Delegado del Gº,
al que están subordinados. Es nombrado por el
Delegado del Gº, y sus FUNCIONES + importantes,
(a escala provincial de las del Delegado del Gº
en la CCAA) son Dirigir los servicios
territoriales de la AGE, colaboración con otros
órg. autonómicos y locales, y en las provincias en
las que no radique la sede de las Delegaciones
del Gº, le corresponde realizar funciones de
proteger el ejercicio de los dchos y libertades,
garantizando la seguridad ciudadana y dirigiendo
las FF y CC de Seguridad del Estado en la
provincia.
El Subdelegado del Gobierno NO es un órgano de
implantación general, pues en las CCAA
UNIPROVINCIALES no existe y sus funciones son
ejercidas por el Delegado del Gobierno. En las CCAA
PLURIPROVINCIALES, el Subdelegado del Gobierno
tiene su sede en la capital de la provincia y extiende su
competencia al territorio de ésta. En territorio INSULAR,
existirá un Director Insular de la AGE, nombrado por el
Delegado del Gº y con idénticas funciones a las del
Subdelegado en su territorio.
La LOFAGE distingue:
1) Misiones Diplomáticas:
Representan al Reino de España
ante los Estados con los que tiene
establecidas relaciones
diplomáticas.
2) Misiones Diplomáticas
Especiales: Representan sólo
temporalmente para un
determinado cometido.
3) Representaciones o Misiones
Diplomáticas Permanentes:
Representan al Reino de España
ante una Organización internacion.
4) Delegaciones: Representan al
Reino de España en un órgano de
una Organización internacional o en
una Conferencia de Estados
convocada por una Organización
internacional o bajo sus auspicios.
5) Oficinas Consulares: Con
funciones de gestión operativa, son
los órganos encargados de las
funciones admtvas y notariales.
Además, pueden coexistir otras
Instituciones y Organismos públicos de la
AGE en el exterior siempre que cuenten
con autorización expresa del Consejo de
Ministros, previo informe favorable del
Ministro de Asuntos Exteriores.
Tanto los Embajadores como los
Representantes Permanentes
ante Organizaciones
internacionales son las
verdaderas cabezas de fila de
esta Admón (además de
representar, dirigen la AGE en el
exterior, y colaboran en la política
exterior del Estado bajo el
Ministerio de Exterior; y coordinan a
actividad de la AGE en el exterior).
Tema 7. Las Comunidades Autónomas.
EP. 2
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
EP.1
EL ESTADO AUTONÓMICO
(EL MODELO AUTONÓMICO DE ESTADO)
1.1. El modelo de Estado en la CE de 1978.
La CE de 1978 supone la instauración de las libertades y la instauración de un régimen democrático en que la soberanía se traslada desde la Jefatura del
Estado a unas Cortes integradas por representantes del pueblo, para corregir el excesivo centralismo francés del s. XIX. Está inspirada en un principio de
Autonomía territorial, creando nuevas colectividades territoriales (CCAA) y Entes Locales (provincias y municipios), que plantean la diferenciación entre
nuestro Eº Autonómico y el federal o regional, y es que la diferencia es que la CE del Eº Autonómico no enumera las CCAA que lo componen, ni establece
un reparto igualitario, ni se constituyen todas las CCAA al mismo tiempo, ni las Provincias.
1.2. Las diferencias con el sistema federal.
Las notas diferenciales del Estado de las Autonomías con los modelos de Estado federal y regional son: En el Estado autonómico existe un ordenamiento
constitucional y un único poder constituyente, pero una pluralidad de fuentes legislativas. En un sistema federal, el momento del inicio de la vida de los
estados es simultáneo con el nacimiento de la federación y no es imaginable la posibilidad que consagró nuestra constitución de distintas vías y momentos
de acceso a la autonomía. Otro dato diferenciador es que tras la CE, en el caso de las Provincias una vez ingresadas dentro de una CCAA, se convierte en
una situación irreversible, no pudiéndose siquiera constituir como CCAA uniprovincial más adelante. Así, los CRITERIOS del reparto de competencias
entre Estado y CCAA o regiones se reflejaran en gran parte en el contenido de su correspondiente EEAA.
1.3. El proceso autonómico. - VÍAS DE ACCESO DE LAS CCAA A LA AUTONOMÍA -
A) LA FASE PREAUTONÓMICA: Comenzó antes de la promulgación de la CE con la Generalitat de Cataluña, régimen que se aplico a casi todo el
territorio, y consistente en la creación de: Un órgano colegiado, denominado Junta, Consejo o Diputación, que asumía los máximos poderes, otro
unipersonal, el Presidente, nombrado por el OC, y otro órgano colegiado a modo de Gobierno, siendo las competencias de las preautonomías
modestas, con funciones ejecutivas y reglamentarias, articuladas a través de COMISIONES MIXTAS.
B) LAS VÍAS DE ACCESO Y LAS CLASES DE CCAA: 2 CLASES DE ACCESO PARA 2 TIPOS DE AUTONOMÍA: Son 17 CCAA.
_1) Autonomía Plena: - 3 PROCEDIMIENTOS - [Hay 6 de Autonomía Plena]
__1.- CCAA que durante la vigencia de la CE de 1931, habían refrendado su EEAA: Por acuerdo de su órgano preautonómico
superior, redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios, acuerdo del Proyecto, referéndum del Cuerpo Electoral y
ratificación de las Cortes, para las históricas: CATALUÑA, GALICIA y PAÍS VASCO.
__2.- Régimen especial del art. 151 CE: Para acceder a la autonomía la iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas o
al órgano interinsular correspondiente y a las 3/4 partes de los municipios, cuya población represente, al menos, la mayoría del censo
electoral de cada provincia o isla y dicha iniciativa debería ser ratificada mediante referéndum por voto afirmativo de la mayoría
absoluta de los electores de cada provincia. Ej: ANDALUCÍA.
__3.- Proceso mixto de la autonomía gradual complementado por LO: Que extenderían a niveles plenos las competencias que
corresponderían seguir en el procedimiento gradual regulado, sin esperar los 5 años previstos. Ej: VALENCIA y CANARIAS.
_2) Autonomía Gradual: [Hay 11 de Autonomía Gradual] Permite alcanzar, transcurridos cinco años, la autonomía plena si se sigue la
regulación que hace el art. 143.2 CE (se prescinde en todo caso de la consulta popular) constituyéndose la mayoría de las CCAA por
este procedimiento. Estas CCAA estaban en principio + limitadas, pero a la práctica han acabado autoatribuyéndose casi plenas comp.
* PARTICULARIDADES: De todos los procesos expuestos se liberó la Comunidad Autónoma Navarra que no acogiéndose al régimen
estatutario, conserva aún el “Amejoramiento del Fuero”.
C) LA IGUALACIÓN DE LAS COMPETENCIAS: La igualación de las competencias de las CC.AA. de autonomía gradual con las de
plena se ha llevado a cabo por la LO 9/92, apoyada en el art. 150 CE, por la que se transfiere a las CCAA de autonomía gradual las
competencias de titularidad estatal que permiten su igualación con las CC.AA. de competencia plena.
1.4. Hacia el modelo confederal: las
reformas estatutarias de 2007.
Tras el proceso de igualación de competencias de las
CCAA, el Eº de las Autonomías adquirió un aspecto
federal que pudo pasar a ser definitivo. Sin embargo, un
pacto entre PSOE y nacionalistas catalanes, llevó a un
proceso de reforma del Estatuto de Cataluña, que
siguieron otras CCAA. Así que si el TC no lo remedia, el
modelo de estado federal al que se había llegado dará
paso a un confuso y asimétrico modelo confederal.
Debido a la complejidad de la distribución de
competencias, el legislador se ha visto obligado a
intervenir mediante LO de Armonización del Proceso
Autonómico [LOAPA], así como el TC. El error pues de la
CE fue no establecer las competencias del Estado, las de
las CCAA y las compartidas, no siguiendo así el modelo de
Estado federales ni regionales, con listas competenciales,
sino “cartas competenciales” dispersas, que son los EEAA:
A) Las competencias del art. 148 CE: Enumera las
competencias que podrán ser asumidas por las CCAA en
sus EEAA. Para las CCAA de autonomía plena suponen
un “mínimun” superable, para las de autonomía gradual,
un “máximum” mejorable a través de la reforma de sus
EEAA 5 años después de su aprobación.
B) Las competencias del art. 149 CE: Enumera 32
materias sobre las que el Eº tiene competencia exclusiva,
y otras en las que no existe dicha exclusividad, sino que
existe un sistema de coparticipación entre Eº y las CCAA.
C) Las cláusulas complementarias: Reglas que tratan
de cerrar el sistema competencial para evitar que queden
competencias mostrencas: Las materias no atribuidas x la
CE al Eº, podrán asumirlas las CCAA en sus EEAA; y las
no asumidas por los EEAA podrán serlo por el Eº; en caso
de conflicto, prevalecen las del Eº sobre las de la CCAA; y
dcho estatal supletorio del Autonómico. Además, el art.
150 CE establece 2 fórmulas extra estatutarias de
ampliación de las competencias auton:
Con una LEY-MARCO, que controlará competencias
legislativas estatales que pueden ser atribuías a todas o
alguna CCAA; o una LO, mediante la que esl Eº podrá
transferir o delegar materias de titularidad estatal.
D) MATERIAS Y FUNCIONES: Función ejecutiva y
reglamentaria de las CCAA y competencias legislativas
con Asamblea Legislativa acorde con EEAA, que admitirá
o no poder dictar Decr. Legislat., pero NUNCA Decret-Ley.
EP. 3
LOS LÍMITES DEL MODELO AUTONÓMICO Y SU CONTROL
EP. 4
LA ORGANIZACIÓN DE LAS CCAA
3.1. Los límites de la autonomía. 3.2. El control. 3.3. Efectos: Senado y
organización judicial.
4.1. Asamblea legislativa o Parlamento.
La organización institucional autonómica, se basa en
una Asamblea Legislativa elegida por sufragio
universal, por representación proporcional; un Consejo
de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas
y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus
miembros y nombrado por el Rey. El Presidente y los
miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente
responsables ante la Asamblea. Es claro que el
conjunto del sistema responde al modelo de Gº
parlamentario.
Según la mayoría de EEAA, el régimen de este
organismo supremo de la CCAA, tiene las siguientes
reglas: Todos los Parlamentos están constituidos por
una sola Cámara, integrada por un nº de miembros muy
variable. Son elegidos conforme a la Legislación
general electoral; la circunscripción electoral es, la
provincia, salvo en las CCAA uniprovinciales, en que lo
es el partido judicia; sufragio a partir de 18 años, etc.
4.2. Gobierno ejecutivo autonómico.
A) Presidente: Máximo representante de la
CCAA, que ostenta la representación
ordinario de Eº, y es nombrado y cesado por
la Asamblea Legislativa (Parlamento) de la
CCAA. Le corresponde: Nombrar y cesar a
los miembros del Consejo de Gº y dirigir y
coordinar las actuaciones del Consejo y la
dirección política superior de la CCAA. Este
cargo es incompatible con cualquier otra
función pública o privada. En cuando a
dchos, a algunos, como los vascos, se les
reconoce pensión vitalicia tras el cese.
B) Consejo de Gº: Equiparable a las
funciones del Consejo de Ministros del Eº,
pero en la CCAA (ej.: la iniciativa legislativa)
1) Pr. de Unidad: Basado en la indisoluble unidad de nación.
2) Pr. de Solidaridad: Obligación del Eº de garantizar el equilibrio económico en
todo el territorio. Justifica la existencia y reparto del fondo de compensación
interterritorial.
3) Pr. de Igualdad o Autonomía: Orientado a corregir desigualdades en
decisiones autonómicas, en base al criterio de “razonabilidad”, según el TC.
4)) Pr. de Libertad de circulación de personas y bienes: Concreción del Pr.
de igualdad, que consiguió liquidar las aduanas interiores.
5) Limitaciones a la capacidad negocial de las CCAA: Se prohíbe su
federación, pero pueden celebrar Convenios (los de gestión o prestación de servicios
se remite a sus EEAA y para los restantes se exige autorización de las Cortes
Generales del Eº).
6) Limitaciones sobre la función legislativa de las CCAA: En leyes de
armonización del art. 150 CE, aún estando dicha competencia atribuida a la CCAA.
A) CLASES:
_1) Por el TC: Constitucionalidad de disposiciones con rango de Ley y disposiciones y resoluciones de órg. del Gº.
_2) Por el Gº: Previo dictamen del Consejo Eº para el control del ejercicio de funciones delegadas.
_3) Por la Jurisdicción C-A: Para normas reglamentarias y resoluciones de la Admón autonómica.
_4) Por el Tribunal del Cuentas: Control económico y contable de responsabilidad sobre fondos públicos.
_5) Gº y Senado: En los casos + graves de incumplimiento o de riesgo para el interés general de España.
B) CONTROL POR EL TC: Constitucionalidad de disposiciones con rango de Ley e inferior, y disposiciones y resoluciones concretas, y
éstas últimas, tb pueden impugnarse ante la Jurisd. C-A (duplicidad impugnativa injustificable). Resuelven N. de conflictos constitucionales
de competencias.
C) CONTROL POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS: Las CCAA en sus EEAA podrán crear instituciones similares a éste, pero no excluyen
o reducen la función del Tribunal de Cuentas estatal, sino que se superponen a él y actúan en paralelo, pero nunca por relación de
jerarquía. Además, tiene jurisdicción exclusiva para declarar la responsabilidad contable de los que manejan fondos públicos.
D) EL DEFENSOR DEL PUEBLO: Alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I,
y podrán supervisar la actividad de la Admón dando cuenta a las Cortes Generales, de oficio o a instancia de parte. Las CCAA en sus
EEAA podrán contemplar órg. similares, que colaborarán con el Defensor del Pueblo estatal, aunque no se recogen las consecuencias en
caso de negativa.
E) CONTROL GOBIERNO-SENADO: Previo requerimiento al Presidente de CCAA, y en caso de no atender, con aprobación de la
mayoría del Senado, adoptarán las medidas necesarias para obligar a CCA al cumplimiento forzoso de obligaciones.
F) DELEGADO DEL GOBIERNO: El Gobierno y en su caso, las Cortes Grles, podrán recabar información mediante éste acerca del
ejercicio de las competencias propias de las CCAA (a través del Presidente de la CCAA) y éstas del Estado (a través del Consejo del Gº
de la CCAA y a través de éste, a su Asamblea Legislativa), como un deber recíproco de información.
Para el correcto control y coordinación entre
Gº y CCAA, fue necesario crear un órgano,
la Comisión de seguimiento de las CCAA,
suscritas al Ministerio de AAPP, siendo el
Delegado del Gº máximo responsable de
esta función.
A) El Senado: Cámara de representación
territorial con 4 Senadores por provincia, 2 por las
poblaciones de Ceuta y Melilla, 1 senador más
para cada una de las Comunidades Autónomas
constituidas y otro más por cada millón de
habitantes de su respectivo territorio. Autorizan los
convenios sobre las CCAA y el reparto de Fondos
de Compensación Territorial. Tiene como función
relevante, aunque excepcional, la de adoptar las
medidas necesarias para obligar a las CCAA al
cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para
proteger el interés general vulnerado por aquellas.
B) La organización judicial: Se dispuso la
creación de los Tribunales Superiores de Justicia,
para sustituir a las antiguas Audiencias
Territoriales, y con el fin de culminar la
organización judicial en territorio autonómico.
Tema 8. El Municipio. Estructura y organización.
EP. 1
NIVELES DE LA ADMÓN TERRITORIAL,
TIPOLOGÍA DE ENTIDADES LOCALES Y
LEGISLACIÓN APLICABLE
EP. 3
EL MUNICIPIO.
CONCEPTO Y NATURALEZA.
EP. 4
ELEMENTOS DEL MUNICIPIO
La CE de 1978 ha sumando a los niveles de Administración territorial
(estatal, provincial y municipal) el de las CCAA, con la posibilidad de
que éstas puedan crear varios niveles dentro:
1) ÁMBITO TERRITORIAL SUPERIOR AL MUNICIPIO: Como las
comarcas.
2) ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO: Otros
inframunicipales, como la parroquia.
Por tanto, hay que distinguir, de acuerdo con la LBRL de 1985:
- Las Entidades locales de régimen común o de carácter imperativo:
Municipio, provincia e isla.
-Las Entidades locales de niveles facultativos de administración
territorial: Que pueden establecer las CCAA de manera voluntaria y no
imperativa Áreas metropolitanas y mancomunidades de
municipios.
La CE de 1978, además de proclamar la autonomía local, distribuyó las
competencias entre el Estado (asignándole el dictado de las normas
bases básicas del régimen local) y las CCAA (a las que le asigna su
desarrollo).
No obstante esta normativa complementaria de leyes básicas, es
únicamente supletoria de las leyes de régimen local de las CCAA.
4.1. El término municipal y sus alteraciones. -TERRITORIO-
* DEFINICIÓN MUNICIPIO de la LBRL: “Territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias”
y “cada Municipio pertenece a una sola Provincia”. La LBRL sólo contempla cambios puntuales a
través de limitada técnica de alteración de términos municipales, en las siguientes CONDICIONES
(y respetando siempre los límites provinciales):
1) Fusión de los municipios limítrofes a fin de constituir uno nuevo.
2) Segregación de parte del territorio de 1 o varios Municipios para constituir otro independiente o
para agregarlo a otro limítrofe.
3) Incorporación de 1 o + municipios a otros limítrofes, con la desaparición de los primeros.
La línea legislativa de la actual LBRL disminuye las garantías con que se regula la supresión o
creación de municipios nuevos, dejando de exigir el acuerdo favorable con quórum especial de los
Municipios afectados que se exigía en la LBRL de 1955. En resumen, la CE y LBRL remiten a las
leyes autonómica la regulación de la alteración de los términos municipales. Para dicha
alteración, deben cumplir 1 CONDICIÓN SUSTANCIAL y 3 REQUISITOS FORMALES:
* CONDICIÓN SUSTANCIAL: Acreditar que se cuenta con los recursos suficientes para el
cumplimiento de las competencias municipales sin que disminuya la calidad de los servicios prestados.
* REQUISITOS FORMALES:
_1) Audiencia de los municipios interesados.
_2) Dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico equivalente.
_3) Ponerlo en conocimiento de la AGE.
4.2. La población municipal. -POBLACIÓN-
* DEFINICIÓN POBLACIÓN de la LBRC: “Conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal”,
determinando además dicha Ley la obligación de todo español o extranjero que viva en territorio español de estar
empadronado en el municipio en que resida habitualmente, y si residiera en varios, en aquél donde resida durante +
tiempo. La consecuencia de no hacerlo, no tiene + sanción que privarse quien no lo haga del dcho de sufragio activo
y pasivo. La condición de vecino se adquiere en el momento de realizar la inscripción en el padrón, sin + requisito
para el alta que presentar el certificado de baja en el Padrón del municipio de residencia anterior. La inscripción de
los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España. El PADRÓN pues, es
un registro admtvo donde constan los vecinos del municipio, y las inscripciones del mismo constituyen prueba no
sólo de la residencia en el municipio sino tb del domicilio habitual en el mismo.
Otro canal de participación son las asociaciones de vecinos para la defensa de las de los intereses generales o
sectoriales de los vecinos. La LBRL otorga a los vecinos algunos dchos: Dcho de sufragio activo y pasivo; participar
en la gestión municipal; iniciativa legislativa; utilizar los ervicios públicos municipales y acceder a los
aprovechamientos comunales; ser informados de los expedientes municipales; pedir la consulta popular, etc.
La CE considera al municipio como “una de las entidades en que se
organiza territorialmente el Eº”, garantizando también su “autonomía
y personalidad jdca plena”, pero no lo define.
Pero la LBRL sí define a los Municipios como: “Entidades básicas
de la organización territorial del Eº y cauces inmediatos de
participación ciudadana en los asuntos públicos, que
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses
correspondientes”.
Así, cualquier reforma en su estructura se convierte en un atentado al
orden preestablecido por su propia naturaleza, dando lugar a la
imposibilidad de cualquier intento de reestructuración de la Admón
Local que por exigencia de mayor dimensión territorial o demográfica
para favorecer servicios públicos más rentables, intentara ampliar o
reducir el ámbito municipal.
EP. 4
[...continuación...]
4.3. El Gº y la admón municipal (régimen vigente completo). -ADMÓN-
La LBRL establece que “el Gobierno y la Administración municipal, salvo en aquellos municipios que funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponden al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los
Concejales”. Los Concejales son elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos. Hay unos órganos menores que sirven de
apoyo a los Alcaldes o de enlace entre estos y el Pleno del Ayuntamiento y son los Tenientes de Alcalde, la Junta de Gobierno Local y otros órganos de colaboración y control en que habrán de
estar representados todos los grupos políticos. En la actualidad hay 3 SISTEMAS DE GOBIERNO LOCAL: el común, el de los municipios de gran población y el de los pequeños municipios.
A) NUEVA ESTRCUTURA POR NIVELES: Si contamos que estas reformas no han afectado al Consejo Abierto, (Municipios de escasa población), los sist. de Gº Local son 3:
_1) La organización de los Municipios de RÉGIMEN COMÚN: -ORGANIZACIÓN=PLANTA ORGÁNICA-
__1) EL ALCALDE, LOS TENIENTES DE ALCALDE Y EL PLENO, así como la COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS [Estas son obligatorias, las demás, potestativas]
__2) LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, que se constituye en los municipios de más de 5000 habitantes y que está integrada por el Alcalde y un nº de Concejales no superior al
tercio del nº legal de los mismos. También en los de menos de 5000 habitantes si así lo establece su reglamento.
__3) LAS COMISIONES INFORMATIVAS, que son órganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos al Pleno, órganos para el seguimiento de
la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los Concejales que ostenten Delegaciones.
__4) LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS, integradas por Concejales de todos los partidos políticos con representación en el Ayuntamiento que deberá existir en todos los
Ayuntamientos (similar al Tribunal de Cuentas nacional o autonómico). [Obligatoria]
__5) LA COMISIÓN ESPECIAL DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES: Sólo existirá cuando el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número
legal de sus miembros, o porque se establezca en su Reglamento.
Las CCAA y también los municipios, en sus reglamentos orgánicos, podrán establecer una organización municipal complementaria.
_2) La organización de los Municipios de GRAN POBLACIÓN: Son los de más de 250.00 habitantes; los de capitales de provincia cuya población sea superior a 175.000 habitantes; capitales
autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas; y los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales y
así lo decidan a iniciativa las Asambleas Legislativas de los respectivos Ayuntamientos, a excepción de Barcelona:
__1) EL PLENO, formado por el Alcalde y los Concejales, un Secretario General y Comisiones.
__2) EL ALCALDE Y LOS TENIENTES DE ALCALDE, que le sustituirán, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad.
__3) LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, órgano bajo la presidencia del Alcalde, que colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y
ejerce las funciones ejecutivas y administrativas. Tiene una composición y funciones distintas de la de los Municipios de régimen común, pues se puede componer de Concejales
y también especialmente, de particulares.
__4) EL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD, integrado por representantes de organizaciones económicas, sociales y de vecinos más representativas.
__5) LA COMISIÓN DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES, subespecie de Defensor del Pueblo, pero órgano colegiado, que podrá supervisar la actividad de la Admón Mun.
__6) DISTRITOS: Deberán crease distritos como divisiones territoriales propias precedidas por un Concejal para impulsar la participación ciudadana. La presidencia de un distrito
corresponderá a un concejal. Son estructuras orgánicas de gestión desconcentrada (esto es, sin personalidad jdca propia).
__7) ASESORÍA JDCA PARA ASISTENCIA LEGAL del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y órganos directivos (comprende asesoramiento jurídico y representación y defensa
en juicio del Ayto).Su titular será nombrado entre personas que ostenten el título de licenciado en Derecho y ostenten la condición de funcionario local con habilitación de carácter
nacional o bien funcionario de carrera del Estado.
__8) UN ÓRGANO COLEGIADO PARA LA RESOLUCIÓN DE RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADTVAS.
EP. 5
INFRA Y SUPRAMUNICIPALIDAD
5.1. Entidades locales menores.
Entes locales de ámbito inferior a los municipios que
se constituyen sobre núcleos de población
separados, con personalidad jdca independiente de
la del Municipio. Su regulación dependerá de las
leyes autonómicas, que establecen que la
constitución de nuevas entidades locales requiere:
Petición escrita por la mayoría de los vecinos;
información pública vecinal; informa del
Ayuntamiento; y resolución definitiva por el Consejo
de Gobierno de la CCAA. Dicha entidad habrá de
contar además con un órgano unipersonal ejecutivo
y un órgano colegiado de control.
5.2. Mancomunidades, consorcios.
* MANCOMUNIDAD: Asociación de municipios para la
ejecución en común de obras y servicios, como respuesta a la
insuficiencia poblacional o territorial de pequeños Municipios
para paliar la falta de recursos para afrontar obras o prestar
servicios. Es un Ente Local especializado sin la presencia de
particulares (a diferencia de los Consorcios), con personalidad
jdca propia. Tiene carácter voluntario. Su creación exige voto
favorable de la mayoría absoluta del Pleno de los
Ayuntamientos interesados, Sus ESTATUTOS reflejarán:
Municipios que la integran, lugar donde radican sus órganos de
Gº y admón, nº y forma de elección de representantes de los
Ayto que integrarán dichos órganos, fines, recursos
económicos, plazos de vigencia, procedimiento para modificar
sus estatutos y causas de disolución. Su límite competencial es
la imposibilidad de que pueda asumir la totalidad de las
competencias asignadas a los respectivos Municipios.
* CONSORCIO: Organización que pueden constituir las
autoridades locales con otras AAPP para fines de interés
común, o con Entidades privadas sin ánimo de lucro que
persiguen fines de interés público (con particulares).
5.3. La comarca. Es una
agrupación de Municipios cuyas
características, geográficas o
humanas, determinan la existencia
de intereses comunes que precisan
la gestión propia o la prestación de
servicios (x ej., las reivindicaciones
nacionalistas). Cuando la comarca
agrupe Municipios de + de 1
provincia, será necesario el informe
favorable de la Diputaciones
Provinciales de tales Municipios. Es
una org. supramunicipal e
infraprovincial.
5.4. Las áreas
metropolitanas. La
LBRL la define como EE LL
integradas por los
municipios de grandes
aglomeraciones urbanas
con vinculaciones
económicas y sociales que
hacen necesaria una
planificación conjunta y
coordinación de
determinados servicios y
obras. Se crearán
mediante ley de la CCAA, y
previa audiencia de la
AGE, Ayuntamientos y
Diputaciones afectadas.
Dicha ley garantizará la
participación de todos los
Municipios en las tomas de
decisiones y la justa
distribución de cargas.
EP. 4
[...continuación...]
_3) La organización de los Pequeños Municipios: Municipios con menos de 100 habitantes.
Estos municipios se rigen por el sistema de concejo abierto y en él se atribuyen el Gobierno y la Admón
Municipal al Alcalde y a una Asamblea Vecinal de la que forman parte todos los electores, ajustando su
funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido con carácter
general en la LBRL y en las leyes de las CCAA sobre régimen local. También se aplicará el consejo abierto a
los municipios con un singular régimen de gobierno, o a los que lo soliciten.
B) EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO: Órgano supremo municipal, por elección popular de todos sus
miembros, Alcalde y Concejales, tanto en el rég. común como en el de gran pobl. El nº de Concejales en
función a población de residentes: hasta 250 h=5 ; entre 50.001 y 100.000=25; y de 100.001 en adelante=1
concejal más por c/100.000 residentes o fracción, y 1 más si fuera impar.
* COMPETENCIAS RÉG. COMÚN:
__1) NORMATIVAS: Aprueba el Reglamento Orgánico del Ayuntamiento, las Ordenanzas
Municipales y los Planes de Urbanismo en su fase inicial.
__2) FISCALIZADORAS O DE CONTROL SOBRE LOS RESTANTES ÓRG. MUNICIPALES: A
través de la aprobación de presupuestos y cuentas, moción de censura y de confianza del
Alcalde, planteada esta última por este.
__3) ORGANIZATIVAS: Participación en organizac. supramunicipales, gestión y personal.
__4) FINANCIERAS: Determinación y gestión de Tributos municipales.
__5) CUASI-JURISDICCIONALES: Plantear conflicto de competencias a otras Admones.
En cuanto a las COMPETENCIAS DE MUN. DE GRAN POBLACIÓN, el Alcalde puede delegar
la Presidencia en cualquier Concejal, suprimir las funciones administrativas o ejecutivas del
Pleno, y puede delegar funciones resolutorias en las Comisiones.
C) EL EJECUTIVO MUNICIPAL: EL ALCALDE, NATURALEZA, ELECCIÓN, FUNCIONES Y
COMPETENCIAS: [Integrado por el Alcalde y por la Junta de Gobierno]
_1) Naturaleza, elección y cese: Puede ser elegido x los Concejales en mayoría absoluta
(opción por la que opta la vigente Ley Electoral) o directamente por los vecinos. La duración
del cargo es de 4 años. En su cese, se admite la moción de censura (a propuesta de al menos
un tercio de los Concejales) y la cuestión de confianza.
_2) Funciones y competencias: Preside el Gobierno y la Admón municipal, con voto de
calidad; es Jefe del Ejecutivo o Gobierno Municipal; se encarga de gestiones económicas de
personal; es el órgano sancionador del Ayuntamiento, etc.
D) LA JUNTA DE Gº LOCAL: Esta comparte, al servicio del Alcalde, el ejecutivo local y tiene
distinta composición y funciones en los municipios de rég. común y en los de gran poblac.:
_1) En Mun. de Rég. Común: Alcalde y un nº concejales inferior a 1/3. Carece de
competencias propias, y asiste al Alcalde, sin perjuicio de delegaciones especiales para
cometidos específicos a favor de cualquier concejal, aunque no perteneciera a la Junta).
_2) En Mun. de Gran Pobl.: Las peculiaridades son el secreto de sus deliberaciones, que
todos sus miembros podrán asistir a sesiones del Pleno, y podrán ser nombrados particulares.
* COMPETENCIAS DE LA JUNTA DE GOBIERNO:
a) La aprobación de proyectos de ordenanzas y de los Reglamentos, del
proyecto del Presupuesto y de instrumentos de ordenación urbanística.
b) Otorga licencias, contrataciones y concesiones.
c) Autoriza y dispone gastos en materia de su competencia.
d) Nombra y cesa titulares de órganos directivos de la Admón municipal.
e) Gestiona su personal.
f) Potestad sancionadora municipal.
Tema 10. Competencias y régimen de las Corporaciones locales.
EP. 1
LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
EP. 2
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES:
RÉGIMEN DE LAS COMPETENCIAS
PROPIAS Y DELEGADAS
1.1. Antecedentes.
La autonomía de los Entes Locales no se puede confundir con independencia o con soberanía, ya que en cada
territorio y población también tienen competencias y responsabilidades el Eº y demás órganos territoriales
superiores.
1.2. Regulación tras la Constitución de 1978 y regulación en la LBRL de 1985.
A) Regulación tras la CE de 1978: La CE de 1978 se ha limitado a establecer que los municipios, como los entes
territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, ya que la CE no estableció una tabla de competencias
locales, sino que todas las competencias públicas las repartió entre el Estado y las CCAA. Así, la LBRL de 1985 intenta
asegurar una cuota de participación competencial en las competencias atribuidas a órganos superiores, pero salvo rara
excepción, son raras las materias que son atribuidas en exclusiva a estos entes, de ahí que el ámbito competencial se haya de
ver equilibrado mediante 3 FACTORES: La necesidad de la garantía suficiente de la autonomía local; la armonización de esa
garantía con la distribución territorial de la disposición legislativa; y la imposibilidad de las competencias locales en todos y cada
uno de los sectores de intervención de la Admón Local, desde la LBRL.
Como afirma el TC, la delimitación de competencias deberá completarse con las competencias que las leyes sectoriales
reserven a los Municipios, y en su caso a las provincias.
B) Regulación de las competencias en la LBRL: La vigente LBRL establece la legitimación o capacidad del
Municipio para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. Así, se establecen 2 TIPOS DE COMPETENCIA:
_1) COMPETENCIAS DE PARTICIPACIÓN: En los términos de la legislación del Estado y de las CCAA, que serán: seguridad
en los lugares públicos, programación de la enseñanza, tráfico, protección civil, incendios, urbanismo, patrimonio histórico-
artístico, medio ambiente, abastos, ferias, defensa de usuarios y consumidores, etc.
_2) COMPETENCIAS OBLIGATORIAS MÍNIMAS; En todos los Municipios [alumbrado público, cementerio, recogida de
residuos, etc.]; con + de 5000 h. [parque público, biblioteca pública, mercado, etc.]; con + de 20000 h. [protección civil,
instalaciones deportivas de uso público, etc.]; y con + de 50000 h. [transporte colectivo urbano y protección del medio ambiente]
Las anteriores competencias son dispensables por las CCAA, y las Diputaciones Provinciales ayudarán a estos municipios para
dicha prestación mínima.
Además, los Municipios tb pueden desarrollar actividades complementarias propias de otras AAPP (de educación, cultura, etc)
1.3. La garantía constitucional de la autonomía de los entes locales y su defensa
ante el TC.
Por LO se ha determinado que puedan ser objeto de impugnación ante el TC, por parte de los Entes Locales, aquellas leyes
del Estado o de las CCAA que pudieran no resultar respetuosas con dicha autonomía. Están legitimados a plantearlo:
1) Las Provincias y Municipios que sean únicos destinatarios de la correspondiente Ley.
2) Si la ley no es particular, sino general: 1/7 del nº de Municipios a que afecte (que representen al menos 1/6 de la
población oficial del ámbito territorial afectado) o la mitad de las provincias (siempre que representen la mitad de ésta).
Luego el Tribunal podrá acordar la inadmisión de recurso por falta de legitimación u otros requisitos, o admisión a trámite,
dando cuenta a los órganos legislativos y ejecutivos de la CCAA y a los mismos del Estado. La posterior Sentencia
declarará si existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada.
* COMPETENCIAS PROPIAS: Se ejercen con autonomía , sin
sujeción a controles ni tutelas y bajo la propia
responsabilidad, atendiendo a la coordinación con las demás
AAPP. Cuando coopera con administraciones superiores en
convenios, mantiene sus poderes decisorios, pero se pierde
cuando se le somete a técnicas más imperativas como la
planificación sectorial.
* COMPETENCIAS PARTICIPADAS: Se da entre las
administraciones superiores y la local, y la LBRL autoriza a
resolver mediante procedimientos conjuntos en los que sólo
uno de los Entes territoriales ostenta la potestad decisoria
final, dando participación a los Entes interesados mediante
informes, propuestas, etc.
* COMPETENCIAS POR DELEGACIÓN: Técnica poco utilizada
y condicionada a que mejore la eficacia de la gestión pública y
se alcance una mayor participación ciudadana. Se ejercerán en
los términos del instrumento de delegación que puede prever
fórmulas de dirección y control de oportunidad por el delegante.
La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el
alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el
control que se reserve la Administración delegante y los medios
personales, materiales y económicos que ésta le transfiera, y ad+:
1) La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el
Municipio y la previa consulta e informe de la CCAA salvo que por
ley se imponga obligatoriamente (que pudiera significar muy una
inconstitucionalidad por vulneración de la autonomía local).
2) La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio
de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de
carácter general, recabar información sobre la gestión municipal, y
formular los requerimientos para subsanar las deficiencias.
En caso de incumplimiento o negativa a cualquiera de estas
medidas, la Administración delegante podrá revocar la delegación
o ejecutar por sí misma la competencia delegada.
3) Los actos del Municipio se ajustarán a la legislación del Eº,
CCAA o reglamentación de la Entidad local delegante y podrán ser
recurridas ante los órganos competentes de éste.
EP. 4
EL CONTROL SOBRE LOS ENTES LOCALES EP. 5
EL STATUS DE LOS MIEMBROS DE
LAS CORPORACIONES LOCALES
4.1. El control del Estado liberal
sobre los entes locales.
En el Estado liberal y centralista, que llega hasta
la CE de 1978, las relaciones de las Entidades
locales con el Estado se expresan en la regla de
una efectiva subordinación de aquéllas a éste,
manifestándose así la superioridad de la Admón
como garante de la igualdad de todos los
ciudadanos ante la ley y los servicios públicos,
asumiendo el papel de defensora de los dchos
ciudadanos contra los eventuales excesos de los
poderes locales. A este propósito sirvió la doble
condición del Alcalde: en el Jefe de la Admón
Municipal y representante del Eº en el término
municipal, lo que justificó su nombramiento x el
Eº.
En el nivel provincial, la Presidencia de la
Diputación se atribuyó al Gobernador civil,
completando los poderes de tutela sobre el
gobierno local.
Así, el control de la legalidad y oportunidad de la
actividad de los Entes locales se ejercía a través
de la llamada trilogía de las formas de tutela:
1) La tutela de anulación: Tenía el previo efecto
suspensivo del acto o actividad controlada.
2) La sustitución: Permitía al Eº reemplazar la
actividad ejecutiva de los Entes Locales por la
suya propia si éstos se negaban o retrasaban en
el cumplimiento de sus obligaciones legales.
3) La tutela de aprobación: Suponía que en
ciertas materias, las autoridades locales no
podían actuar solas, sino con el visto bueno de la
autoridad estatal, práctica que fue muy útil en el
control de la actividad económica de los Entes
Locales, cuyos presupuestos, nombramientos de
funcionarios, etc., se fiscalizaba a través de la
exigencia de su aprobación por el Estado.
4.2. La tutela municipal por el TC y la judicialización de las
relaciones de control y tutela.
* La tutela municipal por el TC: La CE de 1978 supuso una condena de las técnicas de
tutela, que x Sentencia del TC declaró contrarias a la autonomía local, anulando buena
parte de la regulación de la Ley de Régimen Local de 1955, concretando así sus
CRITERIOS:
1) Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los
Presidentes y miembros de las Corporaciones locales en caso de mala conducta, así
como por motivos graves de orden público, dado el carácter representativo de los
mismos.
2) Es incompatible con la autonomía local sustraer la potestad del Municipio de
aprobación de presupuestos, sin embargo es constitucional la posibilidad de limitar sus
obligaciones (se entiende, por ley general).
3) Es inconstitucional que las materias no confiadas a la exclusiva competencia de los
Municipios y Provincias, estos actuaran bajo la dirección administrativa del Mº del
Interior.
4) Es constitucional la suspensión provisional por el Gobernador Civil (hoy
Subdelegado de Gobierno) de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en
infracción legal, por tratarse de un control de legalidad de alcance limitado, ya que la
suspensión tiene carácter provisional hasta que decida la Jurisdicción C-A.
* La judicialización de las relaciones de control y tutela:
La LBRL de 1985 tiene en cuenta la dura condena por el TC de los controles y tutelas
sobre las Entidades locales. Así, la LBRL impone a los Entes Locales 2 CONDICIONES:
- La obligación de remitir a la Admón del Eº y de las CCAA copia de los actos y acuerdos.
- Facultad de la Admón del Eº y de la CCAA para solicitar ampliación de información
sobre la actividad municipal.
La ley además contempla 2 SUPUESTOS de control gubernativo directo:
1) Disolución de los órg. de las corporaciones locales: sólo en el caso de gestión
gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de
obligaciones constitucionales. Facultad atribuida al Consejo de Ministros, a iniciativa
propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la CCAA.
2) Sustitucion de la actividad del Ente Local por la Admón del Eº o las CCAA: en el
caso de que la Entidad local incumpliere con las obligaciones que tiene por la Ley, y que
afectase al ejercicio de competencias de la Admón. del Eº o de la CCAA.
Además, se da el CONTROL DE
LEGALIDAD ante la Jurisd. C-A:
1) Si el acto infrinje el OJ.
2) Si menoscaba las
competencias del Eº o de las
CCAA.
3) Que atente gravemente al
interés general de España.
La Ley de Bases de 1985
pretende que los miembros de la
Corporaciones Locales se
profesionalicen, por lo que
establece 2 MEDIDAS:
1) Acceso de los vecinos a los
cargos locales mediante la
reserva de sus puestos de
trabajo en el sector público o
privado: Para ello, se establece la
situación de “servicios especiales”.
2) Retribuirlos: Aquí las REGLAS
BÁSICAS son 3:
- Las retribuciones serán por el ejercicio
de sus cargos cuando los desempeñen
con dedicación exclusiva, siendo
incompatible con otra retribución con
cargo a los presupuestos públicos.
- Podrán recibir indemnizaciones en la
cuantía y condiciones que establezca el
Pleno de la Corporación.
- Los miembros de las Corporaciones
sujetos al Estatuto de los Trabajadores
tendrán dcho a obtener en la empresa
el tiempo indispensable para asistir a
los órganos o delegaciones de que
formen parte.
Para asegurar la ética y la imparcialidad
en el comportamiento de los miembros
de las Corp. locales se crea en cada
Corporación un Registro de Intereses.
EP. 6
RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES LOCALES
6.1. Sesiones.
Las sesiones que celebran los
órganos colegiados de las Entidades
Locales (el Pleno, Comisión de
Gobierno y órg. eventuales que
puedan crearse) pueden ser de 2
CLASES:
Ordinarias: Su periodicidad depende
de la importancia del Municipio. En
los Ayuntamientos de Municipios y
Diputaciones Provinciales de más de
20000 habitantes, mínimo cada mes;
cada 2 mesen en los de entre 5.001 y
20.000 habitantes; y cada 3 meses
en los municipios de hasta 5.000
habitantes.
Extraordinarias: Cuando así lo
decida el Presidente o lo solicite la
cuarta parte del Pleno, sin que en
ningún caso pueda solicitar un
concejal más de tres anualmente.
* La convocatoria debe hacerse con
al menos dos días de antelación,
salvo las extraordinarias que lo hayan
sido con carácter urgente.
* Orden del día: Fijado por el Alcalde
y sólo asuntos previamente
sometidos a la Comisión informativa
que corresponda, salvo urgente y
ratificado por el Pleno. Nulos los
acuerdos adoptados en sesiones
extraordinarias no comprendidos en
el orden del día.
* Debates: Serán ordenados por el
Alcalde, quien concederá/retirará la
palabra, moderará los turnos y
cerrará los debates.
* Votación: Cuando finaliza el debate
del asunto. El voto de los Concejales
es personal e indelegable.
6.2. Grupos
políticos.
Los miembros de las
Corporaciones locales
se constituirán en
grupos políticos, en la
forma y con los
derechos y obligaciones
que se establezcan con
excepción de aquellos
que no se integren en el
grupo político que
constituya la formación
electoral por la que
fueron elegidos o que
abandonen su grupo de
procedencia, que
tendrán la consideración
de miembros no
adscritos.
El Pleno de la
Corporación, con cargo
a los presupuestos
anuales, podrá asignar a
los grupos políticos una
dotación económica que
deberá contar con un
componente fijo,
idéntico para todos los
grupos, y otro variable,
en función del número
de miembros de cada
uno de ellos. Los
derechos económicos y
políticos de los
miembros no adscritos
no podrán ser
superiores a los que les
hubiesen correspondido
de permanecer en el
grupo de procedencia.
6.3. Régimen de acuerdos, de actos y de
ordenanzas.
* Constitución: El Pleno se constituye validamente con 1/3
de los miembros (no menos de tres), durante toda la sesión,
siendo necesario la asistencia del Presidente y del
Secretario, o sustitutos.
* Acuerdos: La adopción de acuerdos se produce por
votación ordinaria, salvo que el pleno acuerde lo contrario
(nominal), normalmente por mayoría simple de los presentes.
En algunos casos se requiere 2/3 partes de los miembros de
hecho y/o mayoría absoluta de los legales.
* Voto: si, no, abstención (si se ausenta iniciada la
deliberación, equivale a abstención). Voto de calidad del
Presidente, si hay empate y persiste tras segunda votación.
* Mayoría absoluta: Se requiere cuando así lo disponga la
ley y cuando se trata de asuntos territoriales como:
1) Creación y supresión de Municipios, entidades locales
menores y alteración de términos municipales.
2) Delimitación de territorio municipal, alteración del nombre...
3) Aprobación/modificación del reglamento orgánico.
4) Creación, modificación, disolución de mancomunidades.
5) Transferencias de funciones o actividades a otras AAPP.
6) Cesión del aprovechamiento de los bienes comunales, etc.
* El Secretario extenderá acta de cada sesión.
* Publicación: Se publican o notifican los acuerdos que
adopten las corporaciones locales y las ordenanzas se
publicarán en el boletín oficial de la provincia. Los
ciudadanos tienen derecho a obtener copias y consultar
archivos y registros.
Aprobación de ordenanzas
Las ordenanzas son verdaderos reglamentos, normas
jurídicas y fuentes del derecho. Se aprueban por el Pleno,
tras una tramitación de información pública y audiencia de
interesados, termina con la resolución de éstas y la
aprobación por el Pleno.
6.4. Impugnación de actos,
acuerdos y ejercicio de
acciones.
Las reglas tradicionales y comunes a las
restantes AAPP (inmediata ejecutividad de
actos y acuerdos, revisión de oficio de los
actos, responsabilidad por daños a
particulares en sus bienes o dchos y
recursos) son aplicables a los actos y
actividad de las Corporaciones locales.
La LBRL las completa, como lo
relativo a definir las resoluciones
que ponen fin a la vía
administrativa para su ulterior
impugnación C-A, como:
1) Resoluciones del Pleno, Alcaldes
o Presidente y las Juntas de
Gobierno, salvo en los casos
excepcionales.
2) Las autoridades y órganos
inferiores en los casos que resuelvan
por delegación del Alcalde,
Presidente o de otro órgano cuyas
resoluciones pongan fin a la vía
administrativa.
3) Cualquier autoridad u órganos
cuando así lo establezca una
disposición legal.
* Legitimación procesal: Ad+ de
personas legitimadas en el régimen
general, podrán impugnar los actos y
acuerdos:
El Estado y las CCAA; miembros de
la Corporación que hubieran votado
en contra de tales actos y acuerdos
(supone una excepción al principio
de que las minorías deben acatar los
acuerdos de las mayorías); acción
pública por terceros (en favor de los
vecinos)
Tema 11. La Administración Institucional.
EP. 2
LOS ORGANISMOS PÚBLICOS ESTATALES
2.1. Régimen general (de los organismos públicos estatales).
* CREACIÓN: El régimen de la creación de los OP se hará por Ley, que establecerá:
- El tipo de Organismo público. - Ministerio u organismo de adscripción. - Fines generales. - Recursos económicos.
- Peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de Ley.
* LOS ESTATUTOS: Norma institucional de organización y funcionamiento se aprueban por Real Decreto a iniciativa del titular del Mº de adscripción y a propuesta de los Ministros de AAPP, Economía y
Hacienda. En ellos se reflejará:
- Los órganos de dirección del Organismo. - Funciones y competencias. - Potestades administrativas. - Patrimonio, recursos financieros y humanos y contratación.
- Régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad, que será en todo caso lo establecido en la Ley General presupuestaria.
- Facultad de creación o participación en sociedades mercantiles para consecución fines asignados.
* DEPENDENCIA MINISTARIAL: Los organismos autónomos dependen de un Ministerio, o de un órgano de este al que le corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su
actividad. Las Entidades públicas empresariales pueden depender, además de un Ministerio, de un Organismo Autónomo.
* PERSONALIDAD JDCA DIFERENCIADA: Ya que ostentan legitimación procesal activa y pasiva para estar en toda clase de procesos y ejercer todo tipo de acciones como las restantes personas jdcas, incluso
la interposición de recursos de amparo, pero esa legitimación no es suficiente para justificar un enfrentamiento procesal con la propia Admón del ente matriz que lo crea, por lo que no es admisible que se puedan
impugnar los actos del Mº al que está adscrito.
* NOMBRAMIENTO Y CESA DE LOS ÓRGANOS DIRECTIVOS: La Ley de Entidades Estatales Autónomas prevé que los presidentes, directores, consejeros, vocales y persona directivo fueran designados y
separados libremente de acuerdo con sus respectivas normas fundacionales, pero dada la imprecisión de criterios se impuso la regla de que los Presidentes y Vocales de los Organismos autónomos habían de
ser los respectivos Ministros y otros altos cargos del Departamento al que figuraban adscritos.
* RÉGIMEN JDCO DE LOS ACTOS: Los actos emanados de los máximos órganos de dirección de los OOPP adscritos a la AGE, ponen fin a la vía administrativa, salvo que por Ley se establezca otra cosa.
* MODIFICACIÓN O REFUNDICIÓN: Será por Ley cuando suponga la alteración de sus fines generales o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de personal, de contratación,
patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de ley. En los demás casos las modificaciones y refundidos se hará por Real Decreto.
* EXTINCIÓN: Se produce por determinarlo una Ley, por RD acordado en Consejo de Ministros, por el transcurso de tiempo, cumplimiento total de sus fines, o cuando sean asumidos por la AGE o por la CCAA.
* RELATIVA AUTONOMÍA PATRIMONIAL: Además de su patrimonio propio, podrán tener bienes y dchos adscritos, para su administración, de la AGE.
La des-adscripción procederá por incumplimiento del fin o por innecesariedad de los bienes, correspondiendo al Organismo público ejercer acciones para la correcta administración y defensa de dichos bienes.
Respecto de su patrimonio propio, podrán adquirir a título oneroso o gratuito, poseer, arrendar bienes y derechos de cualquier clase, incorporándose al Patrimonio del Estado los bienes que resulten innecesarios
para el cumplimiento de sus fines.
DEFINICIÓN DE ORGANISMO PÚBLICO ESTATAL según la LOFAGE: “Los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización
de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto administrativa, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas características justifiquen su
organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional“. Estos organismos públicos estatales se clasifican en 2:
1) Organismos Públicos Autónomos: Con funciones en su mayor parte administrativas, y sometidos al Dcho Público.
2) Entidades Públicas Empresariales: Con funciones de prestación de servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica, y sometidos por lo
general al Dcho Privado, aunque s eles puede aplicar el Dcho Público para determinados aspectos de sus potestades públicas y funcionamiento.
Fuera de esta tipología general, quedan los Entes apátridas, sometidos a régimen aparte.
A estos 2 TIPOS, hay que sumar otros 3: La sociedad mercantil estatal (de dcho privado en su mayoría), las fundaciones públicas y las agencias estatales.
EP. 2
[...continuación...]
2.5. Entes públicos
atípicos o apátridas.
Son órganos no sujetos a la
regulación general sino a sus
respectivos estatutos.
Son entes recientemente incluidos
en este grupo: Agencia Estatal de
la Admón Tributaria, Consejo
Económico y social, e Inst.
Cervantes. Estos se rigen x:
- Su legislación específica.
- Ley General Presupuestaria.
- Supletoriamente x la LOFAGE.
* AEAT: El OBJETIVO de
configurar a la Agencia Estatal de
la Admón Tributaria como un ente
de este tipo, es liberar a la Admón
de la Hacienda de las normas
ordinarias de presupuesto y de las
normas de selección de
contratistas; y permitirle participar
directamente en el capital de toda
clase de Entidades mercantiles
relacionadas con sus fines.
* SEGURIDAD SOCIAL: Es otro
este apátrida, cuyas entidades
gestoras y tesorería general se
regulan como las de Organismos
Autónomos, y el resto, por su
legislación específica. Tb se rigen
x su legislación específica: Banco
de España, RTVE, Agencia de
Protección de Datos,
Universidades no transferidas, etc.
* ADMONES INDEPENDIENTES:
“Las que por Ley se le reconozca
independencia funcional o una
especial autonomía respecto de la
AGE”. (normativa específica).
2.3. Entidades públicas empresariales.
Las entidades públicas empresariales son las
sucesoras de las Entidades de Dcho público con
personalidad jdca que por Ley se ajustaban al OJ
privado.
* DEFINICIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS
EMPRESARIALES SEGÚN LA LOFAGE:
“Organismos públicos a los que se encomienda la
realización de actividades prestaciones, la gestión
de servicios o la producción de bienes de interés
público susceptibles de contraprestación y que se
rigen x el Dcho privado, excepto en la formación de
la voluntad de sus órg., en el ejercicio de las
potestades administrativas y en aquellos otras
aspectos previstos en la Ley, en sus Estatutos o en
la Ley Gral Presupuestaria”.
* Mezcla del Régimen Jdco de los Organismos
Autónomos y las Sociedades estatales: Ya que
se les aplica un régimen jdco mixto (públ. y priv.)
* Diferencia con los Organismos Autón.:
1) Las entidades públicas empresariales sí que
pueden generar ingresos que costeen su actividad
en gran parte.
2) Su actividad empresarial se rige por el Dcho
Privado, salvo el funcionamiento de sus órg. de
gobierno y la toma de decisiones, que se rigen por
el Dcho Admtivo [al igual que ocurre en las
Sociedades Estatales].
* Selección de personal directivo: Contrato
laboral de alta dirección, y el resto, por convocatoria
pública.
* Régimen jdco de los actos: En el ejercicio de
sus potestades admtivas, se ocupa la Jurid. C-A, y
para conflictos de dcho privado, tribunales civiles.
* Régimen Presupuestario: Será el establecido en
la Ley Gral Presupuestaria.
* Ej. de EEPPEE: AENA, RENFE, Agencia
Española de Protección Datos, Autoridades
Portuarias, etc.
2.4. Agencias estatales.
El propósito final de las Agencias Estatales
es que estas no sean un tipo de organismo
público sino la fórmula organizativa a la que
tiendan los organismos autónomos y
entidades públicas empresariales.
- Su CREACIÓN requiere previa
autorización por Ley, que determine el
objeto de la misma, y su iniciativa
corresponderá a los Ministerios, que
elaborarán una memoria (con su plan inicial
de actuación) y un proyecto de estatuto. Tal
agencia se adscribirá por RD al Ministerio
que la haya creado.
- Respecto de su GOBIERNO, serán
gobernadas por el Consejo Rector, su
presidente (ambos nombrados por el
Consejo de Ministros )el Director (órgano
ejecutivo nombrado y separado por el
Consejo Rector) y una comisión de control
como órgano especializado del Consejo
Rector (nombrados ambos último por los
Ministros de adscripción) dejando los
restantes al estatuto. Dentro del Consejo
Rector, se formará una Comisión de
Control.
- Su ACTUACIÓN será con arreglo al plan
de acción anual.
- El CONSEJO RECTOR hará la propuesta
del contrato de gestión de la Agencia, y
que se aprobará por Orden conjunta, que
determinará también los mecanismos para
la exigencia de responsabilidades por el
incumplimiento de los objetivos.
- Dispone de PATRIMONIO PROPIO.
- Su FINANCIACIÓN será similar a la de los
Entes Públicos Empresariales.
- El control externo de su gestión
económica corresponde al Tr. de Cuentas.
2.2. Organismos autónomos.
* DEFINICIÓN DE ORGANISMOS
AUTÓNOMO SEGÚN LA LOFAGE: “Son
aquellos que se rigen por el dcho admtvo y a
los que se les encomienda, en régimen de
descentralización funcional y en ejecución de
programas específicos de la actividad de un
Ministerio, la realización de actividades de
fomento, prestacionales o de gestión de
servicios públicos”.
* Diferencia con las Entidades públicas
empresariales: Que los OOAA dependen
económicamente de los presupuestos
estatales, sin admitir contrapartidas
económicas.
* Similitudes con la Admón Ministerial:
1) Funcionalmente, no se diferencian de los
órg. ordinarios de la Admón ministerial.
2) También tienen en común con estos el
régimen de nombramiento de sus órg. de
Gobierno, de libre designación para superiores
y directivos (estos últimos deberán ser
funcionarios de carrera de nivel superior).
3) Igual régimen jdco de los actos, sometidos
ambos a la LRJAPPAC, si bien en materia de
recursos tiene +independencia, ya que tanto
los recursos admtvos interpuestos contra sus
actos, como las reclamaciones previas en
asuntos civiles y laborales, son resultas por el
órg. máximo del OOAA, salvo que sus
Estatutos asignen esto al Ministerio.
4) Régimen de contratación, por sus normas
generales de las Admones Públicas y Privadas.
5) Régimen de personal: Serán funcionarios o
personal laboral en = términos que la AGE.
6) Régimen presupuestario: Será el establecido
por la Ley General Presupuestaria para los órg.
comunes de la AGE.
EP. 3
ENTES INSTRUMENTALES DE DCHO PRIVADO
(LA SOCIEDAD MERCANTIL)
EP. 4
LAS FUNDACIONES PÚBLICAS.
El crecimiento de los Entes Instrumentales en el s. XX fue consecuencia de la crisis liberal de la
incapacidad industrial del Eº. Al final del proceso resultará que son 4 las posibles formas
de utilización del Derecho privado en la organización del sector público:
1) Organismos públicos que desarrollan su actividad en régimen de Derecho Privado, reconvertido
ahora en la fórmula de Entidad pública empresarial.
2) Fundaciones públicas sometidas a la Legislación de Fundaciones.
3) Sociedades de capital público que cumplen fines de interés general.
4) Sociedades de capital público que desarrollan actividades industriales en el mercado
compitiendo en igualdad de condiciones que las empresas privadas.
A las empresas que aún no hayan sido privatizadas, la LOFAGE establece que se regirán sólo por
el OJ Privado.
Para la Ley 33/2003, de del Patrimonio de las Administraciones del Estado, son sociedades
mercantiles estatales:
1) Las que la participación directa o indirecta en su capital social de las Entidades que integran el
sector público estatal sea superior 50%
2) Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima, cuyo capital sea en su
totalidad, directa o indirecta, de la AGE o de sus Organismos Públicos.
Los actos relativos a su creación, transformación, fusión y extinción requieren la previa autorización
del Consejo de Ministros y resolución del Ministro de Hacienda.
Nada impide que el Eº tenga participación minoritaria en empresas privadas o que el Eº participe en
estas con la finalidad de fiscalizarlas o que reduzca su actividad a la fase inicial para apoyar
proyectos privados problemáticos.
Las Sociedades mercantiles estatales, se rigen por las normas de Derecho mercantil, civil o laboral.
La presión del Derecho comunitario obligó a que se respetasen en la selección de contratistas los
principios de publicidad y concurrencia. En definitiva, caben 2 TIPOS de sociedades
creadas por los Entes públicos:
1) Las que se crean para desarrollar actividades de interés general, y que no se liberan de
las N comunitarias sobre adjudicación de contratos como pretendía hasta ahora su
creación.
2) Las que se crean para competir u operar en el mercado en las mismas condiciones que
otras empresas del sector privado.
La tutela funcional de las sociedades estatales corresponderá al Ministerio al que esté atribuida.
Según la LOFAGE, se regirán por el dcho mercantil, civil o laboral, y en materia de contratación,
por el Dcho Admtvo.
* DEFINICIÓN: Es una persona jdco-privada sin ánimo de lucro, dotada de un
patrimonio afectado a fines de interés general y gobernado, bajo la tutela de la
Admón, por particulares organizados en un patronato.
La Ley 50/02 de Fundaciones reconoce a cualesquiera AAPP capacidad para
crear fundaciones privadas. Además regula las fundaciones del sector público
estatal, dejando que cada CCAA haga lo propio en su ámbito. Dicha Ley,
entiende por FUNDACIONES ESTATALES:
1) Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta de
la AGE, sus organismos públicos, o demás entidades del sector público
estatal.
2) Que su patrimonio fundacional, con vistas de permanencia, esté formado en
+ del 50% por bienes o dchos aportados o cedidos por dichas entidades.
Este precepto conlleva al riesgo de la falta de control de la Junta del Patronato, ya que
existen fundaciones constituidas con dinero público pero con Juntas de patronato
formadas por patronos privados inmunes a su revocación por el Ente público que aportó el
capital.
* CREACIÓN: Deberás ser autorizada por acuerdo del Consejo de Ministros,
que tb autorizará las aportaciones de bienes y dchos a una fundación
previamente constituida cuando, como consecuencia de aquéllas, la
aportación pública sea superior al 50%.
* Memorias a incluir en el expediente de autorización:
1) Memoria a informar por el Ministerio de AAPP que justifique las razones de
una mejor consecución de fines de interés general a través de la fundación.
2) Memoria económica a informar por el Ministerio de Hacienda, que justifique
la suficiencia de la dotación prevista para el comienzo de su actividad.
* RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO:
1) No podrán ejercer potestades públicas (sólo las de Fundación).
2) Del protectorado de estas se ocupará la AGE.
3) La selección de personal será laboral y no funcionarial.
4) La contratación se hará en base a los principios y procedimientos
comunitarios de publicidad, concurrencia y objetividad.
5) Si la principal o exclusiva actividad de ésta es la disposición dineraria de
fondos, sin contraprestación directa de los beneficiarios, dicha actividad se
ajustará a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, siempre que
los recursos provengan del sector público estatal.
Esta regulación no se aplica a las Fundaciones integradas en el Patrimonio Nacional ni a
las Fundaciones Públicas Sanitarias.
EP. 7
EMPRESAS DE
ECONOMÍA MIXTA
EP. 6
LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
EN LAS CCAA
EP.5
ORGANISMOS ESPECIALIZADOS
LOCALES
* GESTIÓN DIRECTA: Son las que realizan las
corporaciones locales por sí mismas desde su
estructura central o mediante organismos
especializados con o sin personalidad jdca. Admite
ahora 3 MODALIDADES:
1) Gestión Directa sin órgano especial de Admón:
La corporación asume su propio riesgo sin
intermediarios y de modo exclusivo, todos los
poderes de decisión y gestión, atendiendo al
servicio mediante personal de plantilla retribuido
con fondos del presupuesto.
2) Gestión Directa por organización especializada
pero no personificada: A cargo de un Consejo de
Admón.
3) Gestión Directa por organización especializada y
personificada: Admite ahora las mismas fórmulas
orgánicas que las previstas para el Estado por la
LOFAGE, (Organismos autónomos locales y
Entidades públicas empresariales locales)
rigiéndose por dicha ley con las siguientes
especialidades:
- Su creación, modificación, refundición y supresión
corresponderá al pleno de la entidad local.
- El titular del máximo órgano de dirección deberá
ser funcionario de carrera.
- En los organismos autónomos locales deberá
existir un Consejo rector, determinado en los
estatutos.
- En las entidades públicas empresariales locales
deberá existir un Consejo de Administración.
- La determinación y modificación de las
condiciones retributivas dependerá del Pleno o
Consejo de Gobierno.
Para las sociedades mercantiles locales valen las
mismas consideraciones efectuadas sobre las
estatales. La normativa local establece que
deberán adoptar una de las formas de sociedad
mercantil de responsabilidad limitada y se regirán
íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica,
por OJ Privado.
La creación del Eº de las Autonomías hizo pensar
en establecer su organización según técnicas de
administración indirecta. Pero el desarrollo
institucional del Eº y de las CCAA permite afirmar
que la reducción de la Administración periférica del
Estado era una pura ilusión y al mismos tiempo se
constato la proliferación en las CCAA de entidades
de descentralización funcional, dotadas de
personalidad jdca, acogidas al Dcho Público o al
Privado, generándose viejas tensiones que hacen
difícil una buena relación entre los distintos niveles
administrativos y un adecuado servicio al
administrado, a la vez que supone una huida de los
controles normales.
Entre las causas que motivaron la proliferación de
los Entes institucionales en el ámbito autonómico se
encuentra la influencia en el sistema de
transferencias. Al asumir las CCAA los servicios
traspasados, debieron mantener el sistema
organizativo para proteger la continuidad en las
prestaciones. Las CCAA recurren a estas técnicas
organizativas en busca de unas mayor agilidad y
flexibilidad en la actividad administrativa.
Entre los sectores en que mayor difusión incidió la
creación de Entes institucionales autonómicos
figuran los servicios asistenciales sanitarios,
fomento del desarrollo económico y medio
ambiente, juventud, etc.
En cuanto a la legitimación formal, hay
conformidad en reconocer y al margen de que
algunos Estatutos aluden directa o indirectamente a
los Entes institucionales, que las CCAA están
capacitadas para su creación. Consecuentemente
las CCAA procedieron a la creación de Entes
institucionales y a aprobar leyes reguladoras de su
Administración institucional. Unas veces la
regulación ha aparecido en las leyes relativas a
Hacienda, Finanzas o Patrimonio, otras mediante
regulaciones generales imitadoras de la regulación
estatal.
Se encuentra en la frontera entre las organizaciones
públicas y las privadas. Es un organismo en que se unen,
con vistas a realizar una actividad de servicio publico, los
Entes públicos y los particulares, ambos parte del capital.
La idea de unir en una empresa mercantil a la Admón
Pública y a los particulares, pareció la técnica + eficaz de
conciliar la defensa del interés público con la eficiencia
de la gestión privada.
En España, la técnica de la empresa mixta siguiendo la
estela francesa, se utilizó en la misma época para el
Monopolio de Petróleos CAMPSA, y Telefónica (ambas
eran concesionarias de servicios públicos en régimen de
monopolio),mediante la adquisición por el Estado de una
parte de capital. La empresa mixta sirvió para sostener
empresas deficitarias de interés general como IBERIA.
En las empresas mixtas los intereses privados tienden a
predominar sobre los intereses públicos.
El móvil de lucro generado por estas empresas, fin legal
y esencial de las sociedades mercantiles, se muestra
contradictorio con los postulados del servicio publico que
obligan a un constante perfeccionamiento y mejoras de
las prestaciones a favor de los usuarios y por encima de
la consideraciones de rentabilidad estrictamente
comerciales.
La Ley de Contratos de las Administraciones públicas
contempla ahora la sociedad de economía mixta como
una modalidad del contrato de gestión de servicios
públicos junto con la concesión, la gestión interesada y el
concierto, y la define como aquella en que el estado
participe por sí o por medio de un Ente público estatal en
concurrencia con personas naturales o jurídicas, pero sin
imponer una cuota determinada de capital publico.
La LBRL incluye ahora la empresa de economía mixta
entre los modos de gestión indirecta: Sociedad de
economía mixta en la que la Administración participe, por
sí o por medio de un Ente público estatal en concurrencia
con personas naturales o jurídicas. En este caso, la
participación de la Entidad local podrá ser mayoritaria o
minoritaria y deberá determinarse si la participación de
particulares ha de obtenerse únicamente por suscripción
de acciones.
Tema 12. Las Administraciones independientes.
EP. 2
TIPOLOGÍA Y PROBLEMÁTICA
GENERAL EN ESPAÑA
EP. 1
IDEA GENERAL Y CONCEPTO DE
ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
* ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL COMÚN: constituida por organismos sujetos política y jurídicamente al control del
Gobierno, que nombran y destituyen libremente a sus gestores.
* ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES: organismos con funciones o servicios del poder ejecutivo, pero con independencia
jurídica y política, que alcanzan privando o limitando al Gobierno el poder de nombramiento o destitución de los directivos de
estos entes, creando un centro propio de dirección política y de imputación de responsabilidad.
La mayor o menor independencia de estos organismos respecto del ejecutivo, es una independencia orgánica. Así no entran en
esta problemática aquellas Administraciones que puedan tener asegurada su independencia con otras técnicas; ni tampoco
aquellos órganos que tienen una función interna sin relación directa con los administrados (de control o de consulta), y que por
desempeñar esas específicas competencias el ordenamiento les otorga una especial neutralidad e independencia respecto al
órgano administrativo al que controlan. Ejemplos:
- Banco de España y Comisión Nacional del Mercado de Valores: Respetar a los nombrados por un plazo de 4 años.
- Consejo de Radiotelevisión Española: Los nombramientos los realiza el poder legislativo, privando en este caso al ejecutivo.
- Administración Electoral: Los nombramientos los realizan Jueces o Magistrados.
- Autoridades portuarias: Aquí son llamadas a participar las AAPP territoriales, como CCAA, municipios, u otros entes locales,
en un organismo fundamentalmente estatal.
En España, el primer organismo al que la ley llama independiente fue la Junta de Energía Nuclear.
En las Admones independientes, sus directivos están blindados frente a la jerarquía del Gobierno, y por ello pueden desconocer
sus órdenes y directrices sin el riesgo de ser cesados.
El grado de independencia no debería relacionarse con la aplicación de un régimen de Dcho Público o Privado, pues dicha
aplicación no le aporta mayor neutralidad ni independencia. Sin embargo, es frecuente aprovechar la cortada de la necesidad de
independencia funcional como excusa para huir del Dcho Público, sobre todo del procedimiento de selección de contratistas y
del régimen funcionarial, en beneficio de la contratación laboral del personal directivo, con el fin de asegurar mayores
retribuciones y discrecionalidad en los nombramientos.
La cuestión político-constitucional que plantean estos organismos es que no puede considerarse al Gº políticamente responsable
de su funcionamiento; por lo que esta técnica es difícilmente compatible con el art. 97 CE, que establece el control de toda la
Admón por el Gº, imputándole toda la responsabilidad política por su funcionamiento.
La LOFAGE establece que los Organismos públicos a los que se les reconozca expresamente por una Ley la independencia
funcional o una especial autonomía respecto de la AGE, se regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para
hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonomía.
En conclusión, a estos organismos no les afecta directamente las elecciones, ya que cambia el Gº y el nuevo podrá cambiar los
titulares de todos los órg. y entes que dependan de una Admón, menos los de aquellos que están blindados como agencias,
autoridades o administraciones independientes.
Mientras en los países anglosajones la Admón independiente es regla general de organizar las funciones y servicios públicos, en
el modelo continental o cerrado, la independencia de una organiz. pública respecto del Gº es una anomalía.
La regla general es considerar a
estos organismos autónomos como
“Entidades de Dcho Público creadas
por ley con personalidad jdca y
patrimonio propios independientes de
la de los Estados”. Esto se refiere a
la personalidad jdca, pero no a la
política de sus órganos.
El respeto constitucional a los
poderes de dirección del Gobierno
sobre toda la Administración rechaza
en el constitucionalismo español la
técnica de las Administraciones
Independientes. Asimismo, la
Constitución española obliga a todas
las Administraciones a servir con
objetividad los intereses generales y
a organizar todo el sistema de
función pública con arreglo a reglas
que garanticen la imparcialidad de
los funcionarios en el ejercicio de sus
funciones.
No cabe, por ello, que unas
Administraciones sean más objetivas
y neutrales que otras, por razón de la
función que desempeñan, pues todas
deben serlo por igual, y es
responsabilidad del Gobierno que se
respete esa independencia
administrativa constitucionalmente
garantizada.
Es pues, en definitiva, en un sistema
administrativo objetivo y en una
función pública imparcial donde está
la respuesta a las necesidades
políticas y administrativas que se han
buscado en la formula de las
Administraciones Independientes.
EP. 2
[...continuación...]
2.1. Supuestos de autonomía institucional constitucionalmente
garantizada.
No todos los órganos que cita la Constitución, al margen del Poder Judicial y del Parlamento,
pueden ser catalogadas como administraciones independientes.
Órganos citados por la Constitución que no son órganos independientes:
1) El Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas: Controla la Administración y tiene una
clara vocación de dependencia del poder legislativo, y dada su naturaleza, no pueden ser objeto
de control por tanto del poder y responsabilidad del Gobierno, con lo que estos quedan fuera.
2) El Consejo de Estado: Órgano de control más que consultivo, compartiendo poderes
decisorios con el Tribunal Supremo. Es un órganos independiente porque aunque la Ley otorga
al Gobierno facultad del nombramiento del Presidente y de los Consejeros Permanentes y
Electivos, su Presidente puede ser destituido discrecionalmente por el Gobierno, y los
Consejeros permanentes no pueden ser removidos de por vida ni los electivos en un plazo de 4
años.
3) El Consejo Económico y Social: Órgano consultivo. Su Presidente es nombrado por el
Gobierno.
Órganos citados por la Constitución, como órganos independientes o con cobijo en
alguna cita constitucional:
1) Las Universidades: Se reconoce su autonomía en la forma que la Ley establezca. Los
titulares de sus órganos (Claustro Universitario, Junta de Gobierno y Rector) son elegidos por
los miembros de la comunidad universitaria, sin intervención del Gobierno ni de la CCAA, salvo
la UNED, competencia estatal.
2) El Consejo Coordinación Universitaria: Independiente del Gobierno; órgano consorcial
obligatorio, sin personalidad, en el que participa el Gobierno, las Universidades, las
Comunidades Autónomas, el Congreso, y el Senado, pero aquí el Ejecutivo tiene poco que
responder respecto del funcionamiento de este organismo.
3) El Consejo de la Juventud de España: Es una Entidad de derecho público con personalidad
jurídica y patrimonio propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, que son el
fomento del asociacionismo juvenil en la colaboración con la Admón.
4) Ente Público Radiotelevisión Española: Intervención del poder legislativo en la
organización y control. El órgano supremo de este Ente, es el Consejo de Administración,
formado por doce miembros, elegidos por mitad por el Congreso y Senado, nombrando a su
Director el Gobierno.
La cuestión básica de la organización de estos órganos no es, pues, la base representativa de
sus componentes, sino el tipo de organización que sea capaz de asegurar decisiones de ese
carácter, que hagan posible una utilización pluralista de los medios públicos y no una utilización
dominada e instrumentalizada por un partido mayoritario.
2.2. Administraciones independientes no previstas en la CE.
Otras Administraciones independientes se han constituido sin mención alguna en la
CE, sin reparar si es o no constitucionalmente lícito que se sustraigan al Gobierno
los poderes de nombramiento y remoción de los titulares de sus órg. de dirección:
1) El Consejo de Seguridad Nuclear: Caso muy significativo, con competencias en
seguridad nuclear y protección radiológica (la perdida del poder y responsabilidad
gubernamental se hace en beneficio del poder legislativo, elaborando la Comisión
Parlamentaria de Industria y Comercio, su Estatuto y la propuesta de designación
de sus Consejeros). El Consejo dispone de recursos propios, debiendo rendir
cuentas de su actividad al Parlamento.
2) La Administración Electoral: Organización sin personalidad jdca, cuyo cuadro
orgánico será una Junta Central, Provinciales, de Zona o de Comunidad Autónoma.
Asegura la objetividad de las consultas electorales. Integrada por Magistrados y
Juristas nombrados x el CGPJ y por el Gobierno a propuesta de las organizaciones
políticas. De la Junta Electoral Central depende la Oficina del Censo.
3) El Banco de España: Dotado por Ley de autonomía respecto a la Admón del
Estado. Inamovilidad de sus miembros: Gobernador, Subgobernador y seis
Consejeros. Mandato: 6 años. Los actos administrativos que dicta el Banco de
España, en materia de política monetaria y sanciones, ponen fin a la vía
administrativa; otros actos administrativos y sanciones en otras materias serán
susceptibles de recurso ordinario ante el Ministerio de Economía y Hacienda.
4) La Comisión Nacional del Mercado de Valores: Integrado por Directores
Generales del Tesoro y el Subgobernador del Banco de España, por el Presidente,
Vicepresidente y 3 Consejeros. Mandato: 4 años. Destituidos por causas tasadas.
5) El Tribunal de Defensa de la Competencia: Organismo autónomo con
personalidad jdca pública diferenciada, adscrito al Ministerio de Economía y
Hacienda. El Presidente y sus Consejeros nombrados por el Gobierno. Mandato: 6
años. Destituidos por causas establecidas en su ley creadora. Sustituido por la
Comisión Nacional de la Competencia según Ley.
6) La Agencia Española de Protección de Datos: Relativa al tratamiento
automatizado de datos de carácter personal, con la función de limitar el uso de la
informática y otras técnicas y medios de tratamiento automatizado de datos de
carácter personal para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de las
personas físicas y el pleno ejercicio de sus dchos. Esta Ley has sido substituida por
la de Protección de Datos de Carácter Personal. Personalidad jdca propia y plena
capacidad. Formado por un Director, un Diputado, un Senador, 3 representantes de
las Administraciones Publicas y otras personas relacionadas con las funciones que
cumplen los archivos informatizados. Mandato: 4 años. Destituidos x causas
tasadas. ETC.
Tema 13. La Administración corporativa.
EP. 3
DELIMITACIÓN, NATURALEZA Y
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS
CORPORACIONES PÚBLICAS
EP. 2
EL MARCO CONSTITUCIONAL
EP.1
CARACTERIZACIÓN GENERAL.
CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA
Las Corporaciones no territoriales son asociaciones forzosas de
particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad
jurídica para, sin perjuicio de defender y gestionar intereses
privativos de sus miembros, desempeñar funciones de interés
general con carácter monopolístico, cuyo ejercicio se controla por la
jurisdicción Contencioso-administrativa.
La Administración corporativa constituye el límite entre los entes
públicos y los privados, haciendo de frontera entre unos y otros; las
Corporaciones, sobre un substrato asociativo de carácter privado,
cumplen fines públicos de interés general, lo que se traduce en la
aplicación de un régimen jurídico mixto, público y privado.
Esta dualidad de fines, elementos y régimen jurídico (públicos y
privados), se explica en virtud del substrato sociológico de las
Corporaciones, sobre lo que interviene el Estado creando una persona
jurídica y atribuyéndole diversos fines relacionados con los intereses
públicos, ahorrándose así la organización de una forma pública de
intervención directa. La Administración corporativa constituye un
fenómeno de verdadera descentralización funcional, ya que el Estado
no manda sobre las Corporaciones ni dirige su actividad a través del
nombramiento y cese de sus directivos, como ocurre en los
Establecimientos públicos, sino que las Corporaciones se gobiernan a
través de representantes elegidos por sus miembros.
Aparte de esta característica de la autogestión, la Administración
corporativa tiene la adicional ventaja de no gravar el presupuesto del
Estado, pues su sostenimiento corre a cargo de las cuotas u otras
aportaciones de los miembros de la Corporación.
* DISTINCIÓN DE LAS CORPORACIONES CON LAS
ASOCIACIONES PRIVADAS Y SINDICATOS:
1) Origen público de su constitución.
2) Obligatoriedad indirecta de la integración de sus miembros.
3) Carácter monopolístico de las organizaciones corporativas.
En las etapas autoritarias de nuestra historia, los sindicatos eran de
afiliación obligatoria y constituían la Administración corporativa.
Actualmente, con el sistema político de democracia formal, la
Administración corporativa abarca sólo los Colegios profesionales y las
distintas variedades de Cámaras Oficiales y Cofradías de Pescadores
y organizaciones análogas; también hay razones para incluir en ella a
las Federaciones Deportivas, que son agrupaciones de profesionales
del deporte, de adscripción obligatoria para su ejercicio profesional.
La doctrina española añade en el concepto de corporación pública a
otros supuestos de gestión de bienes privados, como las Juntas de
compensación urbanísticas o las demás Entidades urbanísticas
colaboradoras reguladas en la Ley del Suelo.
2.1. La obligación de afiliación a los Colegios
profesionales.
La Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA)
estableció unas reglas mínimas para la Administración corporativa,
previniendo la posible desorganización que en esta materia pudiera
originarse con la instauración del Estado de las Autonomías,
consagrando, implícitamente, la obligatoriedad de la afiliación.
Es compatible la existencia de organizaciones corporativas con la
existencia y la afiliación a sindicatos, asociaciones profesionales u
organizaciones empresariales. Lo que no es posible es crear Colegios
profesionales o Cámaras paralelas a los existentes y con sus mismas
funciones. Así, El TC ha reconocido la compatibilidad de la afiliación
obligatoria a los Colegios profesionales con la libertad negativa de
asociación. Incluso ha admitido en otras sentencias que la afiliación
obligatoria se extienda a algunos profesionales funcionarios.
2.2. Las “Corporaciones públicas voluntarias” y su
régimen de adscripción.
Para las Cámaras Oficiales el TC flexibilizó la regla de la obligatoriedad, que, por
no estar contemplada expresamente en la CE, sólo declara admisible “cuando
venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como
por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la
adscripción forzosa a un ente corporativo”. Y en el mismo sentido ha declarado
inconstitucional la obligatoriedad de la afiliación.
Sin embargo, sorprendentemente, declaró la constitucionalidad de la
obligatoriedad de afiliación a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y
Navegación.
2.3. Asociaciones privadas de configuración legal.
El TC, en un intento de respetar la tendencia privada del deporte y por otro lado, el
principio de la Administración corporativa, encuadra a las Federaciones
Deportivas como “asociaciones privadas de configuración legal cuyo objeto es el
ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo”.
Entiende el profesor Parada que esta calificación de voluntarias (es decir, de
pertenencia no obligatoria) es inaceptable por estar en contradicción con el régimen
jurídico de las Federaciones Deportivas, a las que es obligatorio pertenecer si el
club o el deportista quieren participar en las competiciones oficiales.
Además, las Federaciones Deportivas, dado que ejercen funciones públicas y están
sujetas a tutelas por el Estado, van más allá de la figura de asociaciones privadas
de utilidad pública, ya que, la incorporación a ésta no implica el ejercicio de ninguna
actividad privada. Además, tienen la posibilidad de recibir subvenciones.
Existe discusión en la doctrina sobre la naturaleza de
las Corporaciones. La legislación y la doctrina del
Tribunal Constitucional parecen avalar su carácter de
corporaciones de derecho público cuyos actos
revisten naturaleza administrativa y son fiscalizados por
la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Cámaras y Colegios profesionales están incluidos en el
término “Corporaciones Públicas” en la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En todo caso, en el régimen jurídico de las
Corporaciones se detecta tensión entre los elementos
públicos y los elementos privados, lo que da lugar a un
régimen jurídico mixto no siempre bien delimitado.
En materia de fuentes aplicables, se regirán por:
1) La norma básica creadora de cada tipo de
Corporación, de origen estatal o autonómico.
2) Por las propias normas de la Corporación o Derecho
estatutario, que tiene normalmente origen en la propia
Corporación o en el Derecho público o privado que
corresponda en función del tipo de actuación.
3) Los principios generales del Derecho administrativo.
La aplicación del Derecho público, parece clara por
ejemplo en todo lo referente a la constitución de sus
órganos y aplicación del sistema electoral propio.
Por el contrario, la aplicación del Derecho privado (y
la consiguiente competencia de la Jurisdicción civil),
comprende la actividad instrumental o logística de las
Corporaciones en relación con terceros no miembros,
así como la actividad contractual, que origina contratos
de Derecho civil y no administrativos.
Otro rasgo propio del régimen jurídico de las
Corporaciones es el de su legitimación para impugnar
los actos o disposiciones del Estado o de las CCAA a
cuyo control o tutela pueden estar sujetas (posibilidad
que no se admite en el caso de los Entes
institucionales).
En cuanto a las relaciones de tutela entre el Estado o
la CCAA y la Corporación, no pueden establecerse
reglas generales y hay que atender a las reglas
constitutivas de cada Corporación, sujetas a aprobación
del Estado o de la Comunidad Autónoma.
EP. 6
LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS EP. 5
LAS CÁMARAS OFICIALES EP.4
LOS COLEGIOS PROFESIONALES
Los Colegios profesionales constituyen el ejemplo más típico de los
Entes corporativos. En ellos se dan las notas más significativas de
este tipo de Entidades: intereses homogéneos entre sus miembros,
necesidad primordial de organizar y ejercer la potestad disciplinaria
sobre una profesión y mayor representatividad de la organización
resultante.
En la base y fundamento de los Colegios profesionales está la idea de
que el ejercicio de determinadas profesiones debe condicionarse a
una autorización y disciplina específica, que el Estado transfiere a las
corporaciones profesionales que regula la Ley de Colegios
Profesionales, que los define como Corporaciones de Derecho
público, amparadas por la ley y reconocidas por el Estado, con
personalidad jurídica propia y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines.
Fines: Sus fines se enuncian con una fórmula general que comprende
la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación
exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses profesionales de
los colegiados.
Funciones: Pueden resumirse en funciones de colaboración con la
Administración, de ordenación deontológica, regulación de honorarios,
disciplina profesional y asistencia social a sus miembros.
Creación: La creación de una organización colegial debe hacerse por
Ley a petición de los profesionales interesados. La Ley reconoce una
gran autonomía a los Colegios, que no se subordinan a un Ministerio,
consecuentemente, los actos de los Colegios y Consejos Generales
no son recurribles ante la Administración sino directamente ante los
Tribunales una vez agotados los recursos corporativos.
Organización: En materia de organización, los Colegios pueden tener
ámbito nacional, o provincial o regional. En este segundo caso se crea
una organización de segundo grado que es el Consejo General
(inexistentes cuando el Colegio tiene ámbito nacional).
A los Consejos Generales corresponde la elaboración de los Estatutos
Generales de la Profesión, así como los Estatutos de los Colegios y
visar su reglamento de régimen interior. Además resuelven los
recursos contra los actos de los Colegios, dirimen los conflictos entre
éstos, ejercen las funciones disciplinarias sobre los miembros de las
Juntas directivas y suplen las crisis que se produzcan en las Juntas de
Gobierno de los Colegios hasta la celebración de nuevas elecciones.
Reglas: Como reglas de fondo de la organización de las profesiones
colegiadas, la Ley establece:
La prohibición de “numerus clausus”: “Quien ostente la titulación
requerida y reúna las condiciones señaladas estatutariamente tendrá
derecho a ser admitido en el Colegio profesional que corresponda”.
El principio de colegiación obligatoria, por la que “será requisito
indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la
incorporación al colegio en cuyo ámbito territorial se pretenda ejercer
la profesión”.
5.1. En especial, de Comercio, Industria y Navegación.
En general, las Cámaras pueden ser definidas como agrupaciones forzosas
creadas por el Estado para la autogestión de intereses económicos generales
y, a la vez, sectoriales de colectivos que realizan determinada actividad o son
titulares de determinados bienes, y estas en concreto, reguladas por la Ley 3/93,
Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, que las
define como “Corporaciones de Derecho Público con personalidad jurídica y plena
capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como
órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin
menoscabo de los intereses privados que persiguen”. Así, se configuran como
asociaciones o agrupaciones forzosas de los comerciantes, nautas e
industriales a través de la inscripción y pago obligatorio de cuotas.
Fines: A las Cámaras se les atribuye la representación, promoción y defensa de los
intereses generales del comercio, la industria y la navegación y la prestación de
servicios a empresas que ejerzan las indicadas actividades.
Como recurso permanente de las Cámaras, la Ley establece una serie de
exacciones (recaudación de dinero) sobre los asociados.
De todas las actividades que las Cámaras pueden llevar a cabo, la Ley pretende
destacar la elaboración y ejecución del Plan Cameral de Promoción de las
Exportaciones que se aprueba anualmente y al que se afectan las dos terceras
partes de la cuota obligatoria que han de pagar los asociados.
En sus funciones no se incluye competencia alguna en materia deontológico ni
disciplinar sobre los asociados o miembros, a diferencia de lo que ocurre con los
Colegios profesionales. La competencia sancionadora es de la Admón.
Organización: La organización cameral establece la preceptiva existencia de una
Cámara por provincia, aunque en determinados casos pueden crearse otras locales
o comarcales para núcleos o comarcas de cualificada importancia. El órgano
supremo de la Cámara es el Pleno, que elige entre sus miembros a los de su
Comité Directivo y un Presidente que representa a la Corporación.
Como organización de segundo grado se establece el Consejo Superior de
Cámaras cuyo Pleno está formado por los Presidentes de todas las Cámaras y ocho
miembros, elegidos por el mismo Consejo.
Reglas: En cuanto a su régimen jurídico, todos los actos y acuerdos de las
Cámaras están sujetos en su forma y procedimiento al Derecho administrativo, sin
perjuicio de que la actividad posterior que siga a esos acuerdos pueda someterse al
Derecho privado.
Todo el personal de las Cámaras está sometido al Derecho laboral. Sin embargo, el
nombramiento del Secretario General de la Cámara debe hacerse a través de un
concurso público. Para su destitución se requiere el acuerdo de la mitad más
uno de sus miembros.
Tutela: La tutela sobre las Cámaras es ejercida por las Comunidades Autónomas,
salvo las relativas al comercio exterior que se reservan al Estado. Las CCAA
ostentan la facultad de suspensión de la actividad de las Cámaras y del
nombramiento de una comisión gestora en los casos de transgresiones que hagan
aconsejable esta medida. Resuelven además los recursos admtivos previos al
recurso Contencioso-administrativo.
5.2. Otras Cámaras oficiales.
1) Las Cámaras de la Propiedad Urbana: Fueron
creadas como asociaciones privadas de afiliación
voluntaria a principios del siglo XX. Diversas
disposiciones establecieron la inscripción obligatoria en
las mismas de todo propietario de fincas urbanas, que
debía cotizar una cuota que se recaudaba con la
contribución del inmueble. En la actualidad, las Cámaras
de la Propiedad Urbana han sido suprimidas como
Corporaciones de Derecho Público.
2) Las Cámaras Agrarias: Sus funciones se limitan a
ser órganos de consulta de la Administración, a ejercer
aquellas funciones que éstas les deleguen y a la
administración de su patrimonio. La Ley ha suprimido la
obligatoriedad de la adscripción de los agricultores y
contempla como ingreso normal y prácticamente único
las “subvenciones para su normal funcionamiento con
cargo a los Presupuestos Generales del Estado y de las
Comunidades Autónomas.”.
3) Las Cofradías de Pescadores: No se establece la
adscripción obligatoria, y presentan la peculiaridad de
que en ellas se unen los trabajadores y los empresarios,
en este caso, pescadores y armadores de los barcos.
En las Federaciones Deportivas se integran clubes y
practicantes, tuteladas por el Consejo Superior de
Deportes, que es un Organismo autónomo adscrito al
Ministerio de Educación y Ciencia.
La Ley del Deporte califica las Federaciones Deportivas
como “Entidades privadas”, pero el régimen jurídico
que establece para las mismas es el propio de las
Corporaciones públicas, muy similar al de los Colegios
profesionales, pues responde a los principios de
creación por un acto de poder, obligatoriedad de
adscripción y monopolio. La Ley dice que “ejercen, por
delegación, funciones públicas de carácter
administrativo, actuando en este caso como agentes
colaboradores de la Administración Pública”.
La creación de una Federación Deportiva Española se
produce por resolución motivada del Consejo
Superior de Deportes, publicándose en el BOE.
Conforme al principio de monopolio, no puede
constituirse más que una Federación para cada
modalidad deportiva, que es la que ostenta la
representación de tal rama a nivel Internacional.
Es obligatoria la adscripción a una Federación
deportiva. Además, han de ajustar su funcionamiento a
principios democráticos y representativos
Tema 14. Administración consultiva y de control. EP. 2
EL CONSEJO DE ESTADO
EP.1
PROBLEMAS GENERALES Y
CLASES DE ÓRGANOS CONSULTIVOS
Los órganos con competencia resolutoria, órganos activos,
necesitan del apoyo técnico de otros para preparar sus
decisiones, desarrollándose la actividad consultiva a través de
diversas técnicas en función de los órganos que la cumplen
(unipersonal y colegial, estable y transitoria) y de la forma de
comunicación con el órgano activo al que asesoran (de forma
directa e inmediata, o a través de un procedimiento
formalizado). En la actualidad, la consulta-información se está
pasando a la consulta-negociación en búsqueda de la unanimidad
y del consenso.
Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad, así
como la separación entre órganos activos y consultivos. La
petición de la consulta y el dictamen se realizan por escrito,
incorporándose al expediente o procedimiento en que se han
producido. Así se tiene cierta garantía respecto de los
administrados, una cierta neutralidad del órgano consultivo.
Los órganos consultivos de apoyo inmediato son muy distintos,
no siguen un procedimiento formalizado y no tienen ninguna
relevancia externa. El informante, además, está subordinado al
informado jerárquicamente, el informe puede ser por escrito pero
también oral, como su petición, no es obligatorio su incorporación
al procedimiento. Pueden ser varias personas, pero la estructura
no es colegial, sino jerárquica: un jefe y varios indios, no hay
votación. Los gabinetes de los Ministros responden a esta
estructura, así como las asesorías jurídicas y económicas.
2.2. El Consejo de Estado a partir de la CE
de 1978.
El art. 107 CE lo configura como el supremo órgano consultivo del
Gº. Una LO regula su composición y sus competencias. Además
el CdE dictamina al Gº en su misión de controlar la actividad de
los órganos de las CCAA, en cuanto al ejercicio de las funciones
delegadas “transferidas o delegadas”.
Artículo 107 CE: El Consejo de Estado es el supremo órgano
consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición
y competencia.
Artículo 153 CE: El control de la actividad de los órganos de las
Comunidades Autónomas se ejercerá:
a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad
de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del
ejercicio de funciones delegada (Leyes de transferencia o de
delegación).
2.3. Régimen, naturaleza, competencias y funciones del Consejo de Estado.
Ley Orgánica 3/1980, por la que se regula el Consejo de Estado: regulación actual.
La LO actual lo configura también como órgano consultivo, con separación orgánica del Gº, pero cuyos miembros son casi todos de nombramiento
gubernamental. La separación orgánica del Gº y el carácter preceptivo, en algunos casos vinculante, de sus dictámenes permite cuestionar su
naturaleza de órgano consultivo, pareciendo más un órgano de control.
El Consejo de Estado como órgano de control
Su calificación como órgano de control parece más adecuada, por su independencia funcional y la intervención preceptiva, de asegurara o
preservar determinadas aplicaciones del OJ de la intervención e interpretación exclusiva del G o de la Admón.
Cuando el dictamen del CdeE es vinculante, es copartícipe de la competencia, ya que no cabe más decisión que la conforme con su opinión.
Las garantías de las que se le inviste lo caracterizan más como órgano de control, que son las propias de los órganos judiciales: “ejerce la función
consultiva con autonomía orgánica y funcional, para garantizar su objetividad e independencia”; y por la finalidad de sus intervenciones: “se velará
por la observancia de la C y del resto del OJ”, propias de los órganos de control.
Miembros del Consejo de Estado
Por el contrario, el Gº controla el nombramiento de una serie de consejeros. Tiene la facultad de nombrar al Presidente y a los Consejeros
permanentes y electivos.
El Consejo de Estado como órgano consultivo
Fuera de las materias donde su dictamen es preceptivo actúa como órgano consultivo de cualquier asunto que estime el Gº, sus Ministros y los
Consejeros de las CCAA. Esta vía se utiliza normalmente para reforzar o descargar parte de la responsabilidad.
El Consejo de Estado como órgano constitucional decisorio
Una de las funciones es, parcialmente, la de constitucional decisorio en de los conflictos de competencias entre la Admón y los Tribunales. Tres
Consejeros permanentes del CdeE forman parte, junto con dos magistrados del TS y su Presidente (con voto de calidad) del Tribunal de Conflictos
de Jurisdicción, que resuelve dichos conflictos.
Otras funciones asignadas por la LOrg 3/2004
Realizar estudios, informes o memorias que el Gº le solicite, elaborando propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gº le
encomiende. Esta LO crea la categoría de Consejeros natos vitalicios para los ex Presidentes del G, formando parte del Pleno del Consejo.
Composición del Consejo de Estado
1) El Presidente es nombrado libremente por el Consejo de Ministros mediante RD entre juristas de prestigio y experiencia en asuntos de Estado.
2) El Pleno se compone de: Consejeros Permanentes, Consejeros Natos Vitalicios, Consejeros Natos, Consejeros Electivos y Secretario General.
Los Consejeros Permanentes son el núcleo estable y profesional del Consejo, con status económico del igual o superior al de los Magistrados del
TS y les corresponde la Presidencia de las Secciones, formando junto con el Presidente y el Secretario la Comisión Permanente. Son nombrados
por el G, con carácter inamovible sin límite de tiempo, injubilables por edad.
Los Consejeros Electivos, sin retribuciones fijas, en nº de 10, son nombrados también por el G por 4 años, entre personas que han ostentado
cargos relevantes en cualquiera de los poderes del Estado (Diputados, Senadores, Ministros, Presidentes de CCAA, Embajadores, Rectores de
Universidades, Magistrados del TC, etc.). Dos de ellos habrán de haber sido Presidentes del Consejo Ejecutivo de CA por un mínimo de 8 años.
[...CONTINÚA DETRÁS...]
EP. 2
[...continuación...]
Los Consejeros Natos son los que ostentan determinados cargos públicos que, con excepción del Presidente del Consejo General de la Abogacía y los Presidentes de las Reales Academias (Española, Ciencias
Morales y Políticas, y Jurisprudencia y Legislación), son de nombramiento gubernativo (Fiscal General del Estado, Director General de lo Contencioso, Presidente de la Comisión General de Codificación, Director del
Centro de Estudios Constitucionales), conservarán su condición en tanto ostenten el cargo determinante de su nombramiento.
Los Consejeros Natos Vitalicios son todos los ex Presidentes del G que decidan incorporarse al CdeE.
c) La Comisión Permanente la integran el Presidente y los Consejeros Permanentes, y el Secretario General.
d) La Comisión de Estudios la integran el Presidente y está integrada por 2 Consejeros Permanentes designados por el Pleno a propuesta de su Presidente, y el Secretario General.
e) Un Cuerpo de Letrados asiste al CdeE. De entre los Letrados Mayores se nombra el Secretario General del Consejo.
Las unidades operativas del CdeE son las Secciones, en nº de 10, presididas por un Consejero Permanente.
Competencias del Consejo de Estado
Debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta el G o sus miembros. Asimismo, el Pleno o la Comisión permanente podrán elevar al G propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquiera asunto
que la práctica y la experiencia de sus funciones le sugiera.
Las más importantes son las de informe preceptivo, donde actúa como órgano de control jurídico: unos deben ser emitidos por el Pleno, otros por las Comisiones.
El Pleno debe ser consultado sobre:
- Anteproyectos de reforma de la C, cuando la propuesta no sea del propio CdeE.
- Anteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento y desarrollo de los Tratados, Convenios o Acuerdos Internacionales y del Derecho Comunitario
- Ejercicio de la función legislativa y reglamentaria, como proyectos de decretos legislativos, y anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones advas, cualquiera que sea su rango y objeto, que afecten a la
organización, competencia y funcionamiento del CdeE.
El Pleno debe informar sobre:
- Materias de relaciones internaciones, sobre dudas o discrepancias en la interpretación o cumplimiento de los Tratados, convenios o acuerdos
- Las transacciones judiciales y extrajudiciales sobre derechos de la Hacienda Pública y sus contiendas respecto a las mismas
- Sobre la separación de Consejeros Permanentes
- Asuntos del Estado que el G reconozca especial trascendencia o repercusión.
La función ordinaria del Consejo de Estado se canaliza a través de las competencias de la Comisión Permanente. Especialmente en lo que tiene relación con el control de la potestad reglamentaria que se ejercita en
ejecución, cumplimiento y desarrollo de Tratados, convenios, o acuerdos internacionales, o en ejecución de las leyes.
Dicha obligatoriedad ha sido puesta en entredicho por las STS, tanto en el caso de reglamentos estatales como de reglamentos de las CCAA.
La Comisión Permanente también informa de:
- Determinados supuestos de relaciones del Estado con las CCAA, como los anteproyectos de leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias estatales a las CCAA.
- Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las CCAA.
- Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA ante el TC, con carácter previo o posterior a la interposición del recurso.
A la misma Comisión Permanente se asigna las clásicas funciones consultivas sobre los conflictos de atribuciones entre los distintos Ministerios, sobre nulidad, interpretación y resolución de los contratos y
concesiones advas, cuando se formule oposición por parte del contratista; concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito; y concesión de monopolios y servicios públicos monopolizados.
También se le atribuyen por las leyes de régimen jurídico de las AAPP las funciones siguientes:
- Informar los recursos advos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de disposición expresa de una ley el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del G o la Presidencia del G,
- Recursos advos de reposición.
- Revisión de oficio de disposiciones reglamentarias y actos advos en los supuestos previstos por las leyes.
- Sobre reclamaciones en concepto de daños y perjuicios que se formulen ante la AGE, a partir de 6.000 € o de la cuantía superior que establezcan las leyes.
- A la Comisión Permanente se le atribuye, asimismo, y con carácter residual, todo asunto en que se diga que debe consultarse a la Comisión Permanente o al Consejo y no se atribuya la consulta al Pleno.
EP. 3
LOS CONSEJOS AUTONÓMICOS
EP. 2
[...continuación...]
La Comisión de Estudios ordenará, dirigirá y supervisará la realización de los
estudios, informes o memorias encargados por el G y, una vez conclusos emitirá juicio
acerca de su suficiencia y adecuación al encargo. Elabora las propuestas legislativas o
de reforma constitucional que el Gº encomiende al CdeE. Para la elaboración de
estudios, informes y propuestas podrá llegar a acuerdos con el Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales.
Los Consejeros Permanente y los Letrados, por último, pueden ser investidos por el G
en el “desempeño de cometidos especiales y participación en comisiones de estudio
para cuestiones de especial relevancia o interés público”.
Funcionamiento del Consejo de Estado
Las Secciones preparan el despacho de aquellos asuntos en que tengan que entender
el Pleno o la Comisión permanente. La Comisión Permanente desempeña la
ponencia de todos los asuntos en que el CdeE en Pleno deba entender. El CdeE
puede solicitar directamente al órgano consultante que se complete el expediente con
antecedentes, informes y pruebas que estime necesario, incluso el parecer de
Organismos o personas con notoria competencia en las cuestiones relacionadas con
los asuntos sometidos a dictamen. También les puede invitar a informar ante el CdeE,
por escrito o de palabra.
Ante el CdeE se realiza un trámite de audiencia a favor de los interesados en los
expedientes sometidos a consulta. Se concede por acuerdo del Presidente, de oficio o
a petición de aquéllos y se concederá en todo caso cuando la consulta esté
directamente interesada una CA y así lo pida.
El secreto se impone al contenido de las deliberaciones y los términos de la votación a
todos los miembros del CdeE y personal auxiliar en todo tiempo, y sobre propuestas y
acuerdos únicamente, mientras que no estén resueltos.
Los dictámenes no son vinculantes salvo que la ley disponga otra cosa. Pero se
establece una limitación y una carga formal para disentir del dictamen del CdeE. Afecta
a los Ministros, que pierden la competencia a favor del Consejo de Ministros para
resolver asuntos con dictamen preceptivo en el que el Ministro consultante disiente del
dictamen de aquél. Si el Ministro resuelve por sí mismo, en este caso, la resolución
estaría afectada por un vicio de incompetencia jerárquica.
La carga formal que afecta a todas las disposiciones y resoluciones informadas por el
CdeE, aunque sin sanción o relevancia jurídica, consiste en hacer constar que la
resolución se adopta “oído el CdeE” cuando no se sigue su opinión; en caso contrario
“de acuerdo con el CdeE”.
El dictamen será preceptivo para las CCAA que carezcan de órgano consultivo
propio en los mismos casos previstos por la ley para el Estado, cuando hayan asumido
las competencias correspondientes.
Para asegurar la preeminencia del CdeE sobre cualquier órgano de carácter análogo
se impone la regla de que en los asuntos que éste hubiera dictaminado no podrán
remitirse después a informe a ningún otro cuerpo u órgano de la AGE y en los que
hubiera dictaminado la Comisión Permanente sólo podrá informar el Pleno del CdeE.
Tras la última reforma de su LOrg, el CdeE se ha configurado como órgano consultivo
supremo únicamente del G de la Nación, según la dicción literal de CE 107. Según
STC 1992 cuando una ley exige el dictamen previo del CdeE, éste puede ser sustituido
por el de los órganos de similares características (autoorganización) hayan podido
crear las CCAA (si se asegura su independencia, objetividad y rigurosa calificación
técnica), y que la intervención del órgano consultivo autonómico excluye la del CdeE,
salvo que la C, los EEAA o la ley autonómica establezcan lo contrario en determinados
supuestos.
EP.4
LOS CONSEJOS ECONÓMICOS Y
SOCIALES ESTATALES Y AUTONÓMICOS
En el art. 107 CE se dice
que el CdeE es el supremo
órgano consultivo del Gº de
la Nación, algo que no
excluye que su actuación se
extienda a las CCAA,
aunque tampoco es que se
imponga.
Así aparecieron órganos
análogos en las CCAA para
el control de la legalidad de
estos organismos. La STC
dictada anteriormente no se
oponía a lo mismo. La
mayoría de las CCAA se
han dotado
(autoorganización) de órg.
consultivos análogos.
Todos estos órganos se
configuran como órganos
colegiados, efectúan
controles de legalidad, a
veces del “bloque de
constitucionalidad”, a veces
de oportunidad. Son
elegidos por el Consejo de
Gobierno o por la Asamblea
legislativa en las distintas
CCAA. Suelen ser juristas
de reconocido prestigio, con
experiencia profesional y en
algunos casos miembros de
la CA correspondiente.
Algunas CCAA tienen
consejeros natos o
permanentes, por ocupar o
haber ocupado cargos
relevantes en la CA.
En su función de control de
legalidad ordinaria de los
actos de la Admón de las
CCAA y de las EELL,
sustituyen al CdeE
emitiendo dictámenes en los
mismos casos.
La reducción de la función consultiva del CdeE a los aspectos jdcos,
junto con el aumento de la intervención económica de la Admón y la
complejidad de las nuevas tareas, han originado la creación de otros
órganos consultivos de carácter especializado.
Responden a ideas corporativistas de dar audiencia y participación en
las tareas del Estado a diversos grupos representativos de intereses
económicos y sociales que, como tales, no tienen acceso directo a los
órganos legislativos ni a los de Admón de carácter electivo.
De acuerdo con el art. 131 CE, se contempla un Consejo Económico
pero para una función planificadora: “El Gº elaborará los proyectos de
planificación de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas
por las CCAA y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y
otras organizaciones empresariales y económicas. A tal fin se
constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán
por ley.”
Luego, la Ley 21/1991, no ha venido a crear, sin embargo,
propiamente un Consejo de planificación económica, sino un Consejo
Económico y Social al que se ha rebajado su función a la de mera
consulta no vinculante, ni siquiera preceptiva, y sin presencia de las
CCAA. Sigue sin cumplirse el mandato constitucional.
El Consejo Económico y Social no tiene encomendadas funciones
planificadoras, ni consultivas en materia económica relevantes, ya que
la competencia más importante que tiene asignada es, además de la
elaboración de informes o estudios (a solicitud del Gº o de sus
miembros o por propia iniciativa), es la emisión de dictámenes sobre
“anteproyectos de leyes del Estado y proyectos de reales decretos
legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales”,
dictámenes que tienen carácter preceptivo de acuerdo con la ley. Pero
al no someterse a dictamen la Ley de Presupuestos del Gº Estado, ni
ser obligatorio su dictamen si no considera el Gº que los proyectos
anteriores tengan una especial trascendencia, hay que poner en duda
que estos dictámenes tengan naturaleza preceptiva.
El CES tiene Pleno, Comisión Permanente, Comisiones de Trabajo,
Presidente, Vicepresidentes y Secretario General.
*ORGANIZACIÓN: Forman el Consejo 61 miembros: 20 de las
organizaciones sindicales, 20 de las empresariales y 20 expertos
nombrados por el G, a propuesta de los Ministros de Trabajo y SS, y
de Economía y Hacienda. El Presidente es de libre designación y cese
por el Gº. El CES es un Ente de Dº público sujeto al Dº privado, de
acuerdo con la Ley General Presupuestaria, que puede contratar con
arreglo al Dcho privado y su personal puede ser laboral. Cada CA se
ha dotado de su CES autonómico, con escasa diferencias
organizativas y funcionales.
EP. 6
LOS ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO
EP. 5
ASESORAMIENTO JDCO,
REPRESENTACIÓN Y DEFENSA
EN JUICIO DE LA ADMINISTRACIÓN
En España, los servicios de asesoramiento
jurídico de carácter general nacen vinculados a
los Ministerios de Hacienda y de su Dirección
General de lo Contencioso, servido por un
cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de
Abogados del Estado, con unidades orgánicas
- Abogacías del Estado - en todos los
departamentos ministeriales, en algunos
Organismos autonómicos y en todas las
Delegaciones provinciales de Hacienda.
El asesoramiento jurídico no ha sido
competencia exclusiva del Cuerpo de
Abogados del Estado. En el Ministerio de
Justicia, la función asesora corría a cargo de
los Cuerpos de Letrados de la Dirección
General de los Registros y del Notariado y del
Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia.
La Administración militar también han asumido
funciones propias de la Justicia militar.
Tras la Ley 52/1997 de Asistencia Jurídica al
Estado e Instituciones Públicas, los
Abogados del Estado son exclusivamente del
Estado, y no de las CCAA ni de los EELL, que
han creado sus propios cuerpos de
funcionarios letrados o se sirven de abogados
libres. Los AdelEº podrán asumir la
responsabilidad y defensa en juicio de las
autoridades, funcionarios y empleados del Eº,
sus Organismos públicos y Órganos
Constitucionales. La representación jurídica del
Ministerio de Defensa recae al Cuerpo Jurídico
de Defensa y la de las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social, al
Cuerpo de Letrados de la Admón. de la SS.
Sin embargo, los AE podrán asumir la
representación y defensa en juicio de las
autoridades, funcionarios y empleados del Eº,
sus Organismos públicos a que se refiere el
art. anterior y Órganos Constitucionales,
cualquiera que sea su posición procesal,
cuando los procedimientos se sigan por actos
u omisiones relacionados con el cargo.
El control del funcionamiento de la Admón. se ejerce de forma externa por el Parlamento, Defensor del Pueblo, los Tribunales de Justicia y el Tribunal
de Cuentas. Además, la Admón dispone de órganos propios que ejercen un control interno. L distinción del control sobre la Admón en
EXTERNO e INTERNO, debe ser completada con la división de la actividad de control en función de la actividad perseguida, perspectiva que
nos sitúa ante 2 formas diferenciadas: el control para aspectos contables y financieros; y el control de la actividad material del
organismo con los fines encomendados. En todo caso el control interno más importante es el que se vincula y ejercita a través del
principio de jerarquía. Los superiores deben controlar constantemente la actividad de los órganos inferiores; si este fuera eficaz, los demás
controles sobrarían.
A) El Ministerio de Hacienda como órgano de control interno. La Intervención General
Este Mº a través de la Intervención General de la AGE y las Consejerías de Economía de las CCAA son los órganos ordinarios de control económico
de sus respectivas AAPP. Este control, de naturaleza preventiva e interna, actúa sobre el procedimiento de todo gasto público, para cuya
efectividad se exigen varias condiciones o requisitos a cargo de diversos órganos:
1) La ordenación del gasto corresponde al Ministro o Jefe del Organismo competente por razón de la materia.
2) El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la existencia de crédito disponible. Aquí actúa la Intervención (central o delegada) mediante la
“toma de razón” o “intervenido”, cuya función consiste justamente en verificar que el gasto ordenado está dentro de las partidas
presupuestarias de que puede disponer la autoridad ordenadora del gasto.
3) Comprometido el gasto, viene la fase de pago, fase material, que es también la competencia del Mº de Hacienda, salvo supuestos de delegación de
organismos con ordenaciones de pago propias (x ej.: Delegaciones de Hacienda para pagos periódicos y fijos). También en esta fase actúa la
Intervención. A través de este sistema se pretende hacer más difíciles las malversaciones y gastos irregulares.
En España los Interventores ejercen la intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente que pueda implicar algún tipo o movimiento
de fondos, pudiendo recabar a este efecto, pudiendo recabar toda clase de antecedentes, documentos o informes.
En el caso de los OOAA la posición del Mº de Hacienda está reforzada; un funcionario de este Mº lleva la contabilidad material colaborando
activamente con el Interventor.
El control de la actividad contractual de la AGE lo lleva el Mº de Hacienda a través de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa
(dependiente de la Dirección General de Patrimonio) y que, a pesar de su nombre, tiene más de órgano de control que de consulta, por
ostentar importantes competencias operativas y controladoras sobre los contratistas y los contratos del Estado.
Además, la Ley del Patrimonio del Estado ha convertido a la Dirección General del Patrimonio en el gran administrador de los bienes de la Admón,
con lo que todos los Ministerios y Organismos del Estado dependen del Ministerio de Hacienda para la afectación de bienes inmuebles que
necesiten para el cumplimiento de sus fines; asimismo, en la política de retribuciones de los funcionarios públicos, incide sustancialmente este
Ministerio.
B) Las Inspecciones de Servicios
Lo que persigue la Inspección de Servicios, con su función inspectora, es:
1) ORGANIZACIÓN ADTVA: Por un lado, vigilar y asegurar un grado óptimo en el funcionamiento de la organización adva.
2) ADMINISTRADOS: Por otro lado, se trata de asegurar o corregir el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones de la Admón por los
ciudadanos (x ej., Inspección Fiscal, etc.)
*FUNCIÓN: La tarea principal es una función de control sobre el propio aparato y sus servidores; pero pueden ejercer también algunas funciones
operativas y de asesoramiento de los administrados lo que tiene la ventaja de mantener a los Inspectores en contacto con las realidades y
tareas concretas de la Admón. Su control puede cubrir el ámbito de función del Mº o limitarse a controlar la actividad de una Dirección General
u organismo inferior. En el primer caso, suelen recibir el nombre de Inspección General (e.g. la Inspección General de Servicios del Mº de
Hacienda) y vincularse a los altos niveles de la jerarquía adva (Ministro o Subsecretario).
Los cargos de Inspectores se proveen a través de 2 sistemas: o bien se vincula a los cargos y a los funcionarios de mayor categoría y antigüedad de
cada cuerpo (tradicionalmente en el ejército) o bien se constituye un grupo o cuerpo especial de Inspectores, al que se accede por
nombramiento discrecional entre determinadas categorías de personas o bien por concurso u oposición entre los ya pertenecientes a otros
Cuerpos del Mº (Inspección de Servicios del Mº de Hacienda). En todo caso el problema central es el de asegurar una cierta independencia
respecto de los funcionarios que han de ser controlados.
Todas las Inspecciones de Servicios de la Admón. Pública se dirigen y coordinan en la Secretaría de Estado para la Admón. Pública.
EP. 8
OTROS ÓRGANOS DE CONTROL
POLÍTICO E INSTITUCIONAL
EP. 7
LOS TRIBUNALES DE CUENTAS
Llevan a cabo un control externo de naturaleza contable, financiera y de carácter sucesivo, en cuanto que tiene
lugar sobre una actividad administrativa ya realizada.
El Tribunal de Cuentas del Estado: Según el art. 136 CE: el Tribunal de Cuentas es el "supremo órgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el
examen y comprobación de la cuenta general del Estado"
El artículo anterior ciñe su competencia al sector público estatal, sin embargo, el art. 153 CE además extiende
su competencia al control económico y presupuestario de las CCAA y la Ley Orgánica del propio
Tribunal incluye también a las Corporaciones Locales.
Tiene 12 Consejeros, que eligen a su Presidente, y son designados por períodos de nueve años.
El Tribunal mantiene el carácter decimonónico de Jurisdicción administrativa especializada, pero sujeta a la
posterior revisión jurisdiccional contencioso-administrativa. La función más visible del Tribunal de
Cuentas es la función pública fiscalizadora que no declara responsabilidades personales directas para
los gestores públicos, ni es susceptible de recursos. Consiste en valorar el sometimiento de la actividad
económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía y se ejerce
en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, en particular, sobre los
contratos, la situación y variaciones patrimoniales y modificaciones de los Presupuestos.
El resultado de la fiscalización se expondrá mediante informes, memorias, mociones, notas emitidas a las
Cortes Generales y publicadas en el Boletín Oficial del Estado o Asamblea legislativa de la respectiva
CCAA.
Además, el Tribunal debe remitir unas memorias comunitarias a las Asambleas legislativas de las CCAA. Y a las
Cortes Generales el Informe o memoria anual, fiscalizando la gestión económica sobre los puntos
siguientes:
1) Observancia de la CE, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del sector público.
2) Cumplimento y ejecución de los Presupuestos del Estado, de las CCAA, corporaciones locales y demás
entidades sujetas al régimen presupuestario público.
3) La racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de eficiencia y economía.
4) La ejecución de programas de actuación, inversiones, etc. de las sociedades estatales, planes de actividad
de empresas públicas, así como empleo o aplicación de las subvenciones con cargo a fondos públicos.
Los Tribunales de Cuentas Autonómicos: La existencia de Órganos de Control Externo autonómicos (OCEX)
se apoya en el "bloque de constitucionalidad", que reconoce la existencia de entidades de fiscalización
autonómicas. Normas relevantes: Ley Orgánica de Financiación de CCAA, Ley Orgánica del Tribunal de
Cuentas. Pronunciamientos del TC sobre los Tribunales de cuentas autonómicas:
1) El ámbito principal y preferente de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas lo constituye sobre la
actividad financiera del Estado y del sector público estatal.
2) Que el Tribunal de Cuentas puede no ser el único organismo fiscalizador sobre la actividad financiera pública.
3) Que pueden existir órganos fiscalizadores distintos del Tribunal de Cuentas siempre y cuando éste mantenga
una relación de supremacía frente a los primeros.
4) La competencia de los OCEX autonómicos no es incompatible con la que corresponde al Tribunal de
Cuentas.
8.1. Comisiones de investigación parlamentaria.
Están previstas en el art. 76 CE como Comisiones del Congreso o
del Senado o ambas Cámaras para investigar sobre
cualquier asunto de interés público. Así, la CE no declara el
efecto jurídico de las mismas, y únicamente establece "que
éstas no serán vinculantes para los Tribunales, no
afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que
el resultado de la investigación sea comunicado al
Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las
acciones oportunas".
La CE declara obligatoria la comparecencia antes las Cámaras y
prevé la regulación por Ley de las sanciones que puedan
imponerse por el incumplimiento de esta obligación (el
requerido incurriría en un delito de desobediencia grave).
8.2. Defensor del pueblo.
Es un cargo sin tradición en nuestro derecho constitucional, de
origen sueco. El art. 54 CE lo define como "alto comisionado de
las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los
derechos comprendidos en el Título I, y a cuyo efecto podrá
supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las
Cortes Generales". La LO 3/1981 atribuye al Defensor del Pueblo
los más amplios poderes de investigación sobre las Admón.
Públicas, obligadas a auxiliarle. El incumplimiento de las
autoridades o funcionarios de estas obligaciones podrá ser objeto
de un informe especial o incurrir en delito de desobediencia.
El Defensor del Pueblo carece de poderes propios para sancionar
a los funcionarios cuando resulte que la queja originada ha sido
originada por abuso, arbitrariedad, discriminación, error,
negligencia, u omisión. En dichos casos deberá:
1) Dirigirse al funcionario responsable haciéndole constar su
criterio al respecto, comunicándolo al superior jerárquico.
2) Pondrá los hechos en conocimiento del Fiscal General del
Estado si los considera constitutivos de delito.
3) Podrá formular advertencias, recomendaciones, recordatorios
de deberes legales, a las autoridades y poner esto en
conocimiento del Ministro del Departamento afectado si no se
produce una medida adecuada en un plazo razonable de un mes.
El Defensor del Pueblo no tiene competencia para anular o
modificar actos administrativos. Está legitimado para interponer los
recursos de inconstitucionalidad y de amparo.
