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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS , , , , EN ADMINISTRACION PUBLICA Y POLITICA PUBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO "La Reforma Administrativa: Análisis de su Evolución en la Alternancia." TECNOLOGICO DE MONTERREY TECNOLÓGK:O DE MONTERR!Y J~l~- EGAiP !_,,;\-:\·/ .. '" Biblioteca ~C'lldlddtW.···· Gabriela Cortés Green ProMéxico Secretaría de Economía Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Dr. Miguel Ángel Valverde Mayo de 2010
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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS , , , ,
EN ADMINISTRACION PUBLICA Y POLITICA PUBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
"La Reforma Administrativa: Análisis de su Evolución en la Alternancia."
TECNOLOGICO DE MONTERREY
TECNOLÓGK:O DE MONTERR!Y
J~l~- EGAiP !_,,;\-:\·/ .. '" Biblioteca
~C'lldlddtW.····
Gabriela Cortés Green
ProMéxico Secretaría de Economía
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesor: Dr. Miguel Ángel Valverde
Mayo de 2010
RESUMEN EJECUTIVO
Las reformas administrativas promovidas desde los aiios ochenta en los sectores
públicos de la mayoría de los países desarrollados e impuestas a los países en desarrollo
han tenido como propósito fundamental transformar el funcionamiento de sus gobiernos
y cambiar el aparato estatal con la finalidad de mejorar tanto su desempeiio como sus
relaciones con la sociedad.
En México los esfuerzos en pro de la modernización de la Administración Pública
Federal se remontan sexenios atrás, sin embargo en este trabajo nos enfocaremos al
análisis ele los distintos programas que han implementado esas reformas administrativas.
desde 1994 el Presidente Ernesto Zedillo y la promulgación del "Programa de
Modernización de la Administración Pública" (PROMAP, en este programa se incluían
temas como Auditorias basadas en resultados, mejoras en el ejercicio de los recursos,
simplificación administrativa. descentralización del gasto. promovió un sistema de
licitaciones vía Internet, entre otros, pasando por, el Periodo 2000-2006 el Presidente
Vicente Fox y la publicación del "Programa Nacional para el Combate a la Corrupción
y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo PNCCFTDA) el cual se
fundamentaba en: calidad e innovación gubernamental, cultura de ética y de servicio en
los servidores públicos, abatir la corrupción y fomentar la transparencia y la
pa11icipación de la sociedad.
Y al mismo tiempo la oficina para la presidencia definió una Agenda de Buen Gobierno,
la cual se t·undamentaba en seis ejes principales: calidad de los servicios, disminución
de costos, mejora regulatoria, gobierno digital, profesionalización de los servidores
públicos y honestidad y transparencia.
Y por último para el periodo 2006-2012 el presidente Felipe Calderón presenta el
programa sectorial "Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración
Pública Federal 2008-2012" y se basa en cinco ejes: orientación a resultados,
flexibilidad, innovación y experiencia, sinergia y pai1icipación ciudadana.
2
Una vez planteado en análisis de estos programas, nos orientamos a concluir cuál ha
sido el sello que la alternancia del poder político en México ha dejado en las reformas
administrativas del país.
3
INDICE
1.- Introducción/ Antecedentes ..................................................................................................... 3
11.- Marco Metodológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9
Reformas Administrativas en el mundo................................................... 11 Reformas Administrativas en México ...................................................... 13 Los Cambios en el Sistema Político Mexicano........................................... 15
111.- Los Programas de Modernización desde 1994 al 2003 . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. 18
l. El Sexenio Zedillista y su POMAP... ... ............. .. . .. ... . .. . .... .... ... . . . ...... 18
2. El Sexenio Foxista y la modernización de la Administración Pública........... 25
2.1 El tema de la modernización como gran ausente. Agenda del Buen Gobierno 27
2.2 Las estrategias de Buen Gobierno...................................................... 29 2.2.1 ()ue cueste n1enos................................................................. ... 29 2.2.2 De calidad............................................................................ 31 2.2.3 Gobierno profesional .............................................................. . 2.2.4 Digital ................................................................................ . 2.2.5 Con Mejora Regulatoria .......................................................... .
.., ..,
.).)
2.2.6 Honesto y transparente ........................................................... . 34
3 Los primeros años del Presidente Calderón y su PMG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3.1 Programa de la mejora de la Gestión Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... ... 37
4. Análisis de los Programas de Modernización....................................... 39
IV.- Propuestas............................................................................... 43
V.- Conclusiones............................................................................. 49
Notas.......................................................................................... 51
Bibliografía................................................................................... 52
4
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo está enfocado a identi ti car los puntos de continuidad y
discontinuidad entre las diferentes Reformas Administrativas en materia de
Modernización Administrativa en el Sector Público así como en los distintos programas
implementados en el sexenio de Ernesto Zedi llo ( 1994-2000), pasando por la
administración de Vicente Fox (2000-2006 ), y los tres primeros ai'ios del Gobierno de
Felipe Calderón.
Las Reformas Administrativas anteriores, promovidas desde los ai'ios ochenta en los
Sectores Públicos de la mayoría de los llamados países desarrollados e impuestas a los
países en desarrollo han tenido como propósito fundamental, en términos generales, la
idea de un Estado más descentralizado, con menos control jerárquico y mayor rendición
de cuentas; detienden así la participación como insumo que produce resultados
significativos y asegura tanto el éxito como la etectividad, además de reclamar mayor
capacidad para el análisis estratégico. incrementar las comunicaciones activas. la
horizontalidad y potenciación de las capacidades organizacionales, así como la
construcción de redes institucionales.
En los últimos ai'íos ( 1995-2009) las Reformas Administrativas han estado
tradicionalmente subordinadas al control político y a la estabilidad económica; uno de
los temas más activos en este rubro ha sido la Modernización Administrativa dando
como resultado se hayan desarrollado programas más especíticos para lograr ése
propósito.
El Poder Político y la Gestión Pública son el entramado institucional del estado; y las
modalidades de su desempei'ío guardan siempre una relación de consistencia con la
estructura socioeconómica y con la matriz del poder político. La experiencia muestra
que una economía de mercado requiere de eficientes Instituciones Públicas para
optimizar su desempeiio y prevenir desequilibrios.
En México los esfuerzos en pro de la Modernización de la Administración Pública
Federal se remontan varios sexenios atrás, sin embargo el arribo del presidente Vicente
Fox Quezada a la Presidencia de la República en julio del 2000 -proveniente de un
Partido Político (Partido Acción Nacional: PAN) que había sido oposición desde 1939-
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despertó una intensa expectativa de cambio en el quehacer gubernamental en todos los
aspectos, uno de ellos era la modificación y el desempei'ío de la Administración Pública
Federal: los ciudadanos esperaban cambios que marcaran el antes y el después.
La organización del presente trabajo es el siguiente. En la primera pa11e haremos una
revisión de la Administración Pública Mexicana en los últimos tiempos, expondremos
algunos puntos en los cuales se evidencien los cambios políticos que se han
implementado y desarrollado en México en este periodo, después analizaremos cada
uno de los programas llevados a cabo en cada sexenio, con sus antecedentes,
diagnóstico, propuestas centrales así como los aspectos positivos y negativos
implicados, enfocados identificar los puntos de coincidencia y divergencia, y de esta
forma trataremos de hacer en la pai1e final alguna propuesta de Política Pública.
Con este análisis buscaremos ofrecer algunas reflexiones que permitan identificar cual
ha sido el sello -si ha habido alguno-, o de qué forma la alternancia política ha incidido
en la implementación de las Reformas Administrativas reterentes a la Modernización en
la Administración Pública Mexicana.
El Estado como estructura de poder funciona (es decir define objetivos y metas, y
orienta hacia ellos la movilización de sus recursos) a través de ese conjunto de
Instituciones y procedimientos conocidos como Administración Pública. Ello no
significa que a nivel operativo el Estado se presente siempre como una unidad
homogénea: Instituciones o agencias particulares pueden expresar y movi !izar diferentes
arreglos sectoriales de poder. Los cambios en las relaciones sociales de poder se
traducen en nuevos disei'íos institucionales y en moditicaciones en la Gestión Pública.
La Administración Pública es la organización y dirección de seres humanos y de
recursos materiales para lograr los fines del Gobierno. Las capacidades de Gestión
Estatal tienen como referencia y horizonte los objetivos de la acción política, y éstos
siempre expresan, de alguna manera, los intereses, metas, aspiraciones, afinidades o
antagonismos de los grupos sociales de poder.
Los ámbitos de acción legítima del Estado, así como los alcances de las transacciones y
la asignación de recursos por el mercado, se definen de acuerdo con disei'íos macro
políticos y macroeconómicos, llevados a efecto -motorizados- por arreglos de poder
entre dichos actores, de acuerdo a una variedad de objetivos e intereses.
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Técnicamente. es posible definir en abstracto en qué consisten, la eficacia y la eficiencia
de la Gestión y las Políticas Públicas, pero la valoración de ellas en cada caso particular,
y en conjunto, siempre se lleva a cabo con referencia a un marco político y a una red ele
Valores Institucionales determinados.
El diseño de las Políticas Públicas es fundamentalmente un tema ele técnicas e
instrumentos; en segundo lugar es ante todo materia de la Política en cuanto ésta se
refiere al Deber Ser del Dese111pei10 Público. Es también materia ele la política la
elección entre diferentes opciones instrumentales, en la medida en que éstas involucran
cuestiones de costos. recursos humanos y tiempos. Algo parecido ocurre respecto de la
valoración ele la eficiencia de las Políticas Públicas. Eficiencia es en el fondo una
cuestión de costo/beneficio. ele definición de criterios respecto de cuánto se está
dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados, ele qué naturaleza son los
costos a considerar (económicos, políticos, de prestigio, etc.) y de quién o quiénes
deberán hacerse cargo ele ellos.
Se desprende ele lo anterior que la relación entre la Gestión Pública. la Estructura
Socioeconómica y las Orientaciones Políticas del Estado siempre es estrecha. Los
estilos de Gestión de los Recursos Públicos, y la conceptualización misma de cie11os
recursos como públicos. guardan una vinculación íntima con los objetivos a los que
apunta dicha gestión y, por lo tanto, con la configuración ele la estructura de poder de la
que esos objetivos se derivan.
Así entonces la intención de este documento es analizar las Reformas Administrativas
i111ple111entadas durante los últimos doce años, el enfoque se dará dentro de la corriente
ele Nueva Generación Pública (GNP) para determinar qué mecanismos se
implementaron, desde este punto de vista teórico, los puntos de continuidad y
discontinuidad entre los distintos programas implementados desde 1994 -sexenio de
Ernesto Zedillo-. hasta las acciones desarrolladas durante los primeros tres años del
sexenio de Felipe Calderón.
Anteceden tes
En los años ochentas y noventas se han podido implementar distintas reformas en
México entre ellas la electoral (que introdujo cambios fundamentales); sin embargo en
7
cuanto a la Reforma Administrativa que debía ser enfocada a la modernización del
Aparato Gubernamental no se lograron reformas significativas. En ese terreno, los
cambios fueron superficiales ya que una transformación profunda de las Prácticas
Administrativas y de la composición del Aparato Burocrático supone que pondría en
riesgo el control político que ejerce la Presidencia de la República sobre la
Administración Pública, ya que reduce el poder discrecional sobre los altos funcionarios
y sujetaría el control de los Recursos Públicos a esquemas de supervisión más abiertos y
formales frente al público.
El Aparato Administrativo que heredó el gobierno del presidente Vicente Fox Quesada
estaba seriamente desprestigiado. diversas encuestas elaboradas por distintas casas
encuestadoras mostraron que entre las principales causas de la escasa legitimidad del
gobierno priísta, fue la poca capacidad para cumplir con sus funciones más elernentales;
así como la ineficiencia para ofrecer servicios y atender demandas sociales.
El voto por Vicente Fox en el ai'ío 2000, mostró una señal de hartazgo de la sociedad
rnexicana contra un sistema político de poco más de setenta a1'íos encabezado por el PRI
(Partido Revolucionario Institucional). El presidente Vicente Fox ganó arrolladora y
legítimamente la Presidencia; sin embargo el Aparato Burocrático seguiría ahí.
El Aparato Gubernamental es un Universo sumamente complejo. lleno de grupos y
redes de actores con intereses propios bien establecidos que penetran a diversos sectores
sociales. Al paso de los ai'íos, el Estado a través de sus estructuras de poder generó un
conjunto de Instituciones que conformaron un Sistema Económico y Social amplio y
estable que convive en el seno de la sociedad mexicana. Ese conjunto Institucional vasto
y estable es. por naturaleza, resistente al cambio en sus aparatos y reglas de
funcionamiento, tanto las formales (marco legal y político) como las informales (entre
las organizaciones y las personas morales).
De esta característica partimos para darle un sentido al análisis, ya que si bien hubo una
transición, eso no significó un cambio real y profundo en la forma en que están
organizadas las Instituciones. donde los recursos se movilizan y aplican, dónde las
políticas se generan y luego se implementan, donde las reglas. leyes y normas operan en
la práctica (Arellano, Cabrero y Del Castillo, 2000).
Una vez contextualizada a la Administración Pública Mexicana, como se mencionó en
la introducción, se buscará hacer una análisis de cada uno de los esfuerzos emprendidos
8
por el gobierno federal en torno a la Reforma Administrativa enfocada a la
modernización en la Administración Pública; en donde si bien todos tienen un mismo
propósito. cada uno contempla distintos temas, con distintos enfoques. acciones y
coberturas; por lo tanto se analizarán las acciones implementadas y a los actores
involucrados.
Este documento 1rnc1a mencionando brevemente los antecedentes de las reformas
administrativas en México desde el sexenio de Ernesto Zedilla ( 1995-200) en el marco
del Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Promap),
seguido por las medidas implementadas por el presidente Vicente Fox (2000-2006) en
el marco de la Agenda de Buen Gobierno y el Programa Nacional para el Combate a la
Corrupción y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA) y
por último se analizará el desarrollo que ha tenido el Programa Especial de Mejora de la
Gestión Pública que sea desarrollado a partir del sexenio de Felipe Calderón (2006-
2012) y el cual ha sufrido modificaciones sustanciales desde su creación.
11. MARCO METODOLÓGICO
El objetivo del presente trabajo es analizar los mecanismos institucionales
implementados por los tres diferentes gobernantes en el Sistema Político Mexicanos, la
unidad de análisis no será el individuo. sino el conjunto de reglas, normas y costumbres
conocidas como marco institucional.
El Estado Moderno o Estado Nación es una forma particular de organización del poder
político y de la vida social, estrechamente relacionada con el desarrollo económico, en
el Estado se condensan dos formas básicas, la primera está relacionada con el Estado
como expresión Institucional de relaciones de poder y de principios de legitimación, es
decir la dimensión típicamente política del Estado, la segunda es eminentemente
operativa: la que usualmente se denomina como: Administración Pública.
A finales de los setenta, preocupados por la rigidez burocrática y la falta de eficiencia en
las Políticas Públicas y a raíz de las crisis fiscales, económicas y políticas, comenzaron
a implementarse un conjunto de Reformas Administrativas en muchos países,
particularmente en los anglosajones corno Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido.
9
En su texto ya clásico. Christopher 1-lood ( 1991, 3) sobre la naturaleza de la Nueva
Gestión Pública, destacaba que "el surgimiento de la 'nueva gestión pública' ( NGP)
durante los pasados 15 años es una de las tendencias internacionales en la
Administración Pública más destacables''. Según Hood, diversos gobiernos habían
comenzado a implementar reformas, como la transferencia de prácticas gerenciales del
sector privado al sector público, el uso de mecanismos de control orientados a
resultados y, en general, reformas que prestaban mayor atención a valores
administrativos, como la eficiencia y la eficacia.
Sin embargo David Osborne (2006) afirma que la era de la Nueva Gestión Pública
(NGP) ha sido relativamente breve y transitoria entre la tradición burocrática de la
Administración Pública y la tradición pluralista de la Nueva Gobernanza Pública.
Osborne propuso que existían tres formas dominantes de Administración Pública: la
primera. la más prolongada que se extendió desde finales del siglo XIX hasta finales de
los años setenta. el segundo modelo o Nueva Gerencia o Gestión Pública hasta inicios
del siglo XXI y otro que está haciendo aparición desde entonces hasta ahora, la Nueva
Gobernanza Pública (en adelante NGP).
El enfoque de ésta NGP se caracteriza por afirmar que el manejo de Recursos Públicos
debe obedecer a criterios como capacidades gerenciales. competencia de las agencias
públicas en mercados, sistemas de salarios que logren relacionar el pago del funcionario
con el logro de resultados, así como de esquemas para la medición del desempeño.
Muchos de los países que implementaron esta corriente han cedido a la promoción que
instituciones como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE) han hecho de esta corriente. cuyo punto de convergencia parecía ser la
·'búsqueda de resultados", la "gestión del desempefío", la ·'descentralización" y el uso
de '·mecanismos tipo mercado" para la prestación de servicios, entre otros (OCDE,
1995; véase también OCDE. 1997).
El modelo promete grandes avances en la eficiencia y en la trasparencia de la
Administración Pública. Al reproducir las técnicas del sector privado. se sugiere la
adopción de indicadores de desempeño o de resultados y métodos diferentes de
transacciones (transparencia, convenios de desempeño, contratos por etapas). El modelo
busca resolver el problema de la rendición de cuentas de las Instituciones a través de
contratos que especifiquen claramente sus compromisos. El criterio es que el reemplazo
10
de las relaciones jerárquicas por los convenios generará mayor transparencia y meJor
rendición de cuentas.
Un último "paradigma" que habría que mencionar es el de la llamada "Gobernanza"
aunque el término ha sido ampliamente debatido en el campo de la Administración
Pública: la gobernanza ha tenido fundamentalmente dos acepciones (Aguilar, 2006): la
de una nueva forma de gobernar, más abie1ta, participativa y colaborativa entre el
Estado, la sociedad y los actores privados. y la de un nuevo conjunto de mecanismos de
política/ gestión, como son las redes y las asociaciones público-privadas.
En relación con el debate NGP/vieja AP. el paruclignw de la gobernanza ha sido
ubicado en diferentes posiciones: en algunas ocasiones se ha entendido como una
especie de sinónimo o representación de la NGP: en otras. se ha vinculado con una
nueva era de la Gobernanza Digital, en la que las tecnologías de información y las redes
de colaboración se integran en un Nuevo Modelo Administrativo.
En realidad no existe un consenso en relación a una definición y alcance de la Reforma
Administrativa en materia de Modernización Administrativa. sin embargo la mayoría de
los autores convergen en tres puntos principales, a) la búsqueda de un cambio en
procesos, estructuras y diseiios organizacionales, b) es un proceso intencionado y
deliberado y c) que persigue el objetivo de incrementar la eficiencia y eticacia del
aparato gubernamental.
Algunos autores siguen aproximándose al estudio de las Reformas Administrativas sin
tener un marco teórico exclusivo, es posible encontrar en la literatura un uso creciente
de enfoques basados en ideas. intereses o instituciones. Por ejemplo, los trabajos de
Geddes (1991. 1994) sobre la Ret·orma de los Servicios Civiles, Gilardi (2002) sobre
Agencias Reguladoras y oficinas de recaudación de impuestos están claramente
vinculados con diversas vertientes del instit11cio11ali.1·1110 raciono! (institutional choice).
Los trabajos de Pollitt y Bouckae1t (2004), entre muchos otros, toman corno punto de
partida una perspectiva cercana al institucionalismo histórico. este enfoque ha ayudado
a mostrar que en ocasiones la afinidad de reformas es menor de lo que suele pensarse.
sobre todo cuando se utiliza el mismo enfoque en distintos países, en la medida en que
el entorno, las tradiciones y los valores administrativos delimitan los cambios.
Finalmente, autores como Brunsson (2006) ofrece un análisis que toma como base un
institucionalismo sociolágico cercano a la teoría organi:wcional, este enfoque ha
l l
servido para reflexionar por qué muchos países han ido copiando reformas exitosas en
otros países.
Para el presente estudio las Reformas Administrativas se consideran como aquellas que
afectan las instituciones que regulan el actuar del Estado ante la sociedad y con ello
todo lo que esto implica como: la organización de las estructuras administrativas;
relaciones interguberna111entales: sector publico con empresarial y financiero:
comunicación e información: relación con los poderes Judicial y Legislativo, etc, etc.
Las reformas administrativas en el mundo
Existe un clamor 111undial porque los gobiernos provean de 111e.1ores serv1c1os y
respuestas concretas a las complejas necesidades de los distintos grupos sociales dentro
de un país. La 111ayor parte de los sistemas administrativos del mundo enfrentan la
acuciosa necesidad de modernizarse para dar respuesta a los proble111as de sus
ciudadanos.
En general, los ciudadanos de los distintos países desconfian de sus burocracias. y
exigen de sus Aparatos Gubernamentales respuestas más eficientes a sus problemas
cotidianos ( cabe señalar que estos problemas van ca111biando a través del tiempo ya que
las necesidades ca111bian confor111e se van satisfaciendo).
Al inicio de los años ochenta surge en el ámbito internacional un 111ovi111iento global de
reforma cuya dimensión ideológica exigió un cambio de valores en el Sector Pt'.1blico,
identificados con el paradigma de 'racionalismo económico' y la gerencia de la e111presa
privada. Sobre este fundamento ideológico se formuló todo un conjunto de técnicas y
comportamientos que constituyen el contenido de la ·'Nueva Gerencia Pública'' y la
"Reinvención del Gobierno". cuyo objeto ha sido reducir su tamaño. imponerle una
disciplina e incentivos tipo mercado. aminorar los costos y mejorar su desempeño.
Dentro de esa orientación, los países miembros de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Econó111ico (OCDE) -a la cual México se integró en 1994- han
implementado una serie de reformas a la Administración Pública, las cuales en términos
generales pueden agruparse en dos generaciones, a saber: la primera para controlar el
gasto gubernamental: y la segunda, con objeto de mejorar los servicios y las relaciones
con los ciudadanos. La idea de que el gobierno debería 'hacer más con menos·, en un
12
contexto presupuestario estrecho, guió el primer movimiento de este tipo de reformas,
que incluyeron la reducción del tamai'io del Sector Público y la privatización de
empresas públicas, seguidas de restricciones fiscales que continúan en la mayoría de los
países. La segunda ola de reformas, ha tenido por objeto un ·mejor gobierno·. Esto es,
principalmente, mejorar la prestación de servicios, una regulación de mejor calidad,
devolver responsabilidades a los niveles cercanos a los ciudadanos, mejor acceso a la
información gubernamental. y mayor transparencia.
De igual manera, a partir de 1990, organismos internacionales (The World Bank; United
Nations; OECD), enfatizan el tema de "Gobernanza" (governance), y a México se le
recomienda (Giugale, 2000), complementar su Reforma Estructural con acciones que
eleven los estándares de rendición de cuentas y pa11icipación ciudadana. Un Gobierno
con eficiencia, y procesos transparentes y justos (para atraer capital adicional), que
responda con rapidez a las fuerzas y demandas de democratización, descentralización.
globalización y justicia.
Reformas Administrativas en México
En ese marco se desarrolla la Reforma Administrativa en México de las últimas dos
décadas. A partir de 1982, la Administración en el poder habló ele un cambio estructural
que llevaría a la Nación a "transitar por el periodo más severo de ajuste económico". La
meta era un Estado más fuerte, [pero J no necesariamente más grande. El tamai'io de la
Administración Centralizada se redujo y el sector paraestatal decreció de 1155 entidades
en 1982 a 412 entidades al ai'io de 1988. Sexenio de Miguel de La Madrid Hu11ado.
La reforma adoptó el nombre de Simplificación Administrativa, para reducir, agilizar y
dar transparencia a estructuras, trámites y procedimientos administrativos, así como
descentralizar y desconcentrar atribuciones hacia los gobiernos locales. Mediante un
servicio civil de carrera se pretendía mejorar la capacidad técnica y administrativa del
personal, y fomentar su vocación de servicio.
Fue entonces, a principios de los ai'ios ochenta con el gobierno de Miguel de La Madrid
que comenzó en México una Reforma Administrativa, la cual recibió el nombre de
Simplificación Administrativa y que comenzó a operar con el objeto de "mejorar la
13
capacidad técnica y administrativa del personal, y fomentar su vocación al servicio. Era
necesario promover la capacitación permanente del personal federal''.
En otro de los esfuerzos surge la llamada Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de
Carrera en l 983(Secretaría de la Función Pública. SPC) bajo la línea presidencial de
buscar un Servicio Civil que fuese basado en la eficiencia y calidad.
Para el periodo 1989-1994, el gobierno de Carlos Salinas de Go11ari implementó
también medidas que permitieran la profesionalización de los Servidores Públicos en
pro de la eficiencia de los Servicios Públicos. bajo el concepto denominado
Modernización del Estado. con este programa se restablece la importancia de las
medidas de buena gobernanza. con estricto apego a la claridad y transparencia de las
funciones públicas.
En el Gobierno ele Ernesto Zedillo correspondiente a los a11os 1994-2000 periodo
incluido en nuestro estudio. se puso en marcha el Programa de Modernización de la
Administración Pt'.1blica (PROMAP) 1994-2000 a cargo de la desaparecida Secretaría de
la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM).
Pese a los esfuerzos anteriores. la promulgación de planes, acuerdos y proyectos se
ubicó principalmente a nivel del discurso escrito y dicho, no de acciones reales, que se
llevaran a la práctica e incidieran en mejores servicios ya fuera Administrativos o de
cualquier otra índole. Las fallas fueron reincidentemente mostradas con movimientos
sociales y/o periodísticos que t\1eron ignorados o reprimidos. En el caso de De la
Madrid y de Salinas con nepotismo y el continuo uso discrecional de Recursos Públicos
para financiar Campa1'ías Políticas o de plano fraudes electorales, en el caso del
Gobierno de Zeclillo con el "haga más con menos", la disminución de Recursos
Públicos y luego con el llamado fraude del Fobaproa, que benefició a unos cuantos. con
Recursos Públicos.
Fue en el período del Vicente Fox que se marca el inicio del cambio institucional que
significó intentar un proceso de transición de un sistema de lealtades personales a un
sistema institucional en cuatro nuevas reglas: la publicación de la Ley de Transparencia
y Acceso a la Información; la creación del IF AL la aprobación de la Ley del Servicio
Civil de Carrera. y el cambio y funciones de la Función Pública en sustitución de la
Contraloría y Desarrollo de la Administración.Dejando estos cuatro elementos sexenio
del licenciado Felipe Calderón.
14
Los cambios en el Sistema Político Mexicano: la alternancia
El sistema político mexicano se encuentra inmerso en un conjunto de cambios en varias
dimensiones, tanto internas como externas, que se han acelerado a partir de la última
década del siglo XX e inicios de la primera del siglo XXI. Dichos cambios,
caracterizados por su velocidad, profundidad y alcances inéditos. han sido influenciados
por las megatendencias que impactan al mundo contemporáneo, afectado por la
impronta de la globalización. (Nohlen) ( 1)
Si seguimos la teoría de la Alternancia con rigor, habrá que admitir que en México la
transición de111ocrática concluyó el 2 de julio del 2000, con la derrota del Partido
Revolucionario Institucional (PRI) y la llegada de un nuevo partido político al poder y
que a partir del 1 ° de dicie111bre de ése ai'ío, se inició una nueva fase del ca111bio político
que como tal presenta rasgos pa11iculares respecto a la fase precedente de transición. El
nombre con el que la literatura especializada define esta fase postransicional es el de
''Instauración De111ocrática".
De 1929 a 2000, México fue gobernado por un partido hege111ónico, lla111ado Partido
Revolucionario Institucional (PRI). El cual ocupaba todos los escalones del poder,
desde los Ayuntamientos hasta la Presidencia de la República, cuyo titular se atribuye
de facto funciones que van más allá de sus atribuciones constitucionales slriclo sensu.
El responsable del Ejecutivo Federal era el principal promotor de leyes, el Jefe de la
Administración, el duei'ío oficioso del PRI y el gran ordenador de las carreras políticas,
hasta el punto de haberse acostumbrado a designar al candidato del partido a la sucesión
presidencial (práctica del "dedazo '').
Hasta la década de los noventa, el sistema político mexicano fue autoritario y
presidencialista, con la subordinación de los Poderes Legislativo y Judicial, en donde
los 31 Estados Federados (más el Distrito Federal) tenían un poder de decisión
marginal en los asuntos nacionales, y su margen de maniobra global, debido a su
dependencia financiera, era limitado.
Ahora el centralis1110 en México está en una grave crisis, porque las Reformas Política y
Económica no solamente no se co111plementan entre unas y otras, sino que se encuentran
truncas. El eficaz sistema presidencial que conocíamos, el cual descansaba en un pa11ido
hegemónico ya no existe, pero aún no tenemos al modelo que lo sustituya. El notable
15
escritor Mario Vargas Llosa se llegó a referir a este Poder como la Dictadura Perfecta,
durante unas jornadas en homenaje a Octavio Paz -y tuvo que salir enseguida del país-.
La alternancia dividió al Gobierno en islas y los Gobiernos de los Estados han sustituido
al otrora poder central; en consecuencia, el país se ha fragmentado. Antes los hilos
estaban concentrados en un puño, hoy hay muchos puños que tratan de jalar los mismos
hilos, de tal manera que no pudieron mover un ápice al gobernador Ulises Ruíz en
Oaxaca pese a los reclamos sociales, o a Mario Marín en Puebla, pese a su posible
implicación en una red de pederastas y a otros muchos caciques locales de partidos
minoritarios o de los llamados grandes.
El proceso transicional concluyó porque la alternancia en el poder trastocó de raíz los
rasgos dominantes del régimen político mexicano tal y como lo conocíamos entonces: el
presidencialismo con sus excesos centralistas como lo fi.1eron las facultades
"metaconstitucionales" del Presidente de la República de fungir como el "gran elector"
no sólo de su sucesor o en el ámbito parlamentario, sino de Gobernadores y Presidentes
Municipales relevantes, originaban un verticalismo y centralismo político,
administrativo público y económico exacerbado, sofocando así la iniciativa y
funcionamiento de los demás poderes de la Unión (Legislativo y Judicial). así como de
los Gobiernos locales (Estatales y Municipales). manteniendo un control social
corporativo y cliente lar en el vértice de un complejo de relaciones verticales. jerárquicas
y sin contrapesos reales.
Más específicamente, puede seiialarse que el régimen presidencialista mexicano no
inició su transformación a partir del ai'io 2000. sino que lo ha venido haciendo cuando
menos desde 1982, debido a factores estructurales ( como el cambio en el modelo
económico, de uno keynesiano-intervencionista. a otro neoliberal-privatizador).
políticos (desarticulación de la relación PRI-Presidente, emergencia de un sistema de
pa11idos competitivo, mayor pluralidad, entre otros) e institucionales (creación y
consolidación de órganos autónomos de Estado, tales como el Instituto Federal
Electoral (!FE); Comisión Nacional de Derechos Humanos (CND); Tribunal Federal
Electoral (TRIFE), Instituto Federal para la Transparencia (IF Al); Banco de México
(BANXICO), entre otros.
16
Alternancia política no significa transición democrática, nos dice Mario Ojeda de forma
tal que la prueba de calidad y consolidación de la democracia no es la alternancia en el
poder ya que el régimen político emergente se caracteriza por claroscuros, donde se dan
tanto algunos avances claramente democratizadores, como algunos retrocesos y resabios
autoritarios, mismos que no sólo han persistido, sino que amenazan al propio sistellla
con una involución y/o una restauración autoritaria, en que los actores prominentes y
beneficiarios del anterior régimen, así corno del emergente, se insertan y/o reincorporan
en el espacio público político de forma relevante, pugnando por sus propios
intereses/valores ahora perdidos o en peligro, haciendo así vulnerable el proceso
incipiente de democratización nacional (2).
Por lo anterior se puede decir que se está produciendo un calllbio en la división y
( re )equi I ibrio entre los Poderes del Estado, ( Ejecutivo, Legislativo y Judicial), hacia un
sistema de pesos y contrapesos lllás auténtico entre los mismos, de mayor rendición de
cuentas (acc:0111110hilit_v hori::ontal, según O'Donnell: 1998: 10) y vigilancia mutua
(Chávez, 2000) (3 ). La prioridad y el desafío esencial debe ser ahora lograr que
prevalezca la cooperación y la negociación permanente por sobre el conflicto entre los
lllismos poderes. en beneficio de la sociedad a través ele una administración
transparente, equitativa y simplificada; ya que existe el riesgo no sólo de una presunta
·'parálisis institucional". sino de una pérdida de eficacia de la gestión gubernamental y
de legitilllidad del régimen político nacional, corno lo ilustran las cada vez más
recurrentes Controversias Constitucionales entre los Poderes del Estado. Así corno el
impasse en la hechura de Políticas Públicas de gran significación y trascendencia en la
agenda nacional.
No hay que olvidar que a la fecha desde el punto de vista institucional. la
administración pública corno sistema patrimonial beneficia a los ganadores de las
elecciones que representa a los políticos que repa11en y compa11en el triunfo electoral.
17
111. LOS PROGRAMAS DE MODERNIZACIÓN DESDE 1994 AL 2003
REFORMA GERENCIAL DEL SECTOR PÚBLICO
Al inicio de los ai'íos ochenta surge en el ámbito internacional un movimiento global de
reforma cuya dimensión ideológica exigió un cambio de valores en el sector público, el
objetivo fue reducir su tamai'ío e imponerle una disciplina e incentivos tipo mercado,
aminorar los costos y mejorar su desempeño.
Dentro de esa orientación, los países miembros de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE) -a la cual México se integró en 1994-
implementado una serie de reformas. que en términos generales pueden agruparse en
dos: la primera para controlar el gasto gubernamental: y la segunda, con objeto de
mejorar los servicios y las relaciones con los ciudadanos.
La idea de que el gobierno debería 'hacer más con menos', en un contexto
presupuestario estrecho, guió el primer movimiento de este tipo de reformas, que
incluyeron la reducción del tamaño del sector público y la privatización de empresas
públicas, seguidas de restricciones tiscales que continúan en la mayoría de los países.
La segunda ola de reformas, tenía por objeto un 'mejor gobierno·. Esto es,
principalmente, mejorar la prestación de servicios, una regulación de mejor calidad.
devolver responsabilidades a los niveles cercanos a los ciudadanos, mejor acceso a la
información gubernamental, y mayor transparencia (Asían Development Bank, 2000).
En 1990, organismos internacionales (The World Bank: Unitcd Nations: OECD), a
México se le recomienda (Giugale. 2000). complementar su reforma estructural con
acciones que eleven los estándares de rendición de cuentas y participación ciudadana.
Un Gobierno con eficiencia. y procesos transparentes y justos (para atraer capital
adicional), que responda con rapidez a las fuerzas y demandas de democratización,
descentralización, globalización y justicia. En esa circunstancia se inscribe la reforma
administrativa en México de las últimas dos décadas.
A partir de 1982, se País se obliga a "transitar por el periodo más severo de ajuste
económico·'. La meta era "un Estado más fuerte, [pero] no necesariamente más grande''.
El tamaño de la Administración centralizada se redujo y el sector paraestatal decreció de
18
1155 entidades en 1982 a 412 entidades al año de 1988. La reforma adoptó el nombre
de Simplificación Administrativa, para reducir, agilizar y dar transparencia a
estructuras, trámites y procedimientos administrativos, así como descentralizar y
desconcentrar atribuciones hacia los gobiernos locales.
Con la estrategia de "Modernización del Estado'' en el periodo gubernamental 1989-
1994 se intentó avanzar en el cambio estructural y la recuperación económica Se exigió
de "empresarios públicos" altamente calificados y la ''profesionalización de los
servidores públicos", en todos los niveles. (Secretaría de la Contraloría General de la
Federación, 1990).
1.- El Sexenio Zedillista y su Programa de Modernización de la Administración Pública
(PROMAP)
En 1995 inicia el último periodo presidencial ( 1995-2000) previo al actual cambio de
partido en el poder. Se anuncia la "reforma del gobierno y (la) modernización de la
administración pública", para orientarla al servicio y acercarla a las necesidades e
intereses de la ciudadanía; fomentar la dignidad y profesionalización de la función
pública; y combatir la corrupción e impunidad. Con tal propósito se formuló el
Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (PROMAP) con
acciones de: Participación y Atención Ciudadana; Descentralización y
Desconcentración Administrativa; Medición y Evaluación de la Gestión Pública; y
Digniticación, Profesionalización y Ética del Servidor Público.
Se retomaron temas que ya habían sido considerados por Gobiernos anteriores como el
de la simplificación y adecuación del Marco Normativo; uno de los puntos más
innovadores del PROMAP es que subraya la importancia de la evaluación pero no se
menciona la necesaria definición a partir de la cual se detinirían los indicadores que
medirían el rendimiento administrativo y su impacto que se utilizarían para medir el
rendimiento.
El PROMAP se llevó a cabo en dos etapas básicas: la primera, que denominamos de
·'planeación estratégica y enfoque de calidad", mientras que la segunda se caracteriza
por un enfoque de "reingeniería de procesos" (mejoramiento de procesos).
19
Estas herramientas administrativas, contradictorias entre sí y con medios diferentes de
aplicación, propiciaron una polémica al interior de la propia Administración Pública.
aunque como era de esperarse el programa se puso en marcha (Roe!, 1998).
A pa11ir de su implementación, el programa representa una ruptura administmtivu con
todos los programas anteriores, debido a que por primera vez se introducen de manera
sistemática técnicas gerenciales privadas. con una orientación a la satisfacción del
cliente, con conceptos corno Misión y Visión estratégica, la construcción de estándares
de servicio, así como de indicadores de desempei'ío. (Vid. lntragob) (4)
En gran medida. las Reformas Administrativas realizadas por los gobiernos anteriores
quedan desacreditadas en esta perspectiva. El PROMAP constituye el programa ele
mayor cambio institucional dentro de la Administración Pública Mexicana, debido a
que introduce nuevas técnicas gerenciales privadas y genera cambios en la percepción
del Aparato Gubernamental. tanto hacia el interior como hacia el exterior.
Descripción del Programa
El Programa se encuadra y dirige los esfuerzos del Gobierno Federal a la modernización
de la Administración Pública. la definición de sus ejes rectores se basa en un
diagnóstico previo realizado por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo (SECODAM): estos argumentos fueron agrupados en cuatro grandes
temas que constituyen la llamadas áreas de oportunidad para mejorar la Administración
Pública:
a. Limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano
frente a la Gestión Gubernamental;
b. Centralismo administrativo:
c. Deficiencia en los mecanismos ele medición y evaluación del desempei'ío en el
Gobierno:
d. Carencia de una Administración adecuada para la dignificación y profesionalización
de los Servidores Públicos.
Estructura ele! Programa
El programa persigue dos graneles objetivos generales para el periodo 1995-2000:
20
- Transformar a la Administración Pública Federal en una organización eticaz, eficiente
y con una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las
legítimas necesidades de la sociedad.
- Combatir la corrupción y la impunidad a través del impulso de acciones preventivas y
de promoción. sin menoscabo del ejercicio firme, agil y efectivo de acciones
correctivas.
Finalmente este Programa incluye un cambio en la concepción de Administración
Pública para el hasta entonces llamado Funcionario de Gobierno, para entenderse como
Servidor Público al servicio de las necesidades de la ciudadanía. (Cfr. Secretaría de la
Función Pública) (5)
Con apego a los objetivos generales antes descritos, el Programa agrupa sus actividades
en torno a los siguientes cuatro subprogramas:
1. Participación y Atención Ciudadana
2. Descentralización y/o Desconcentración Administrativa
3. Medición y Evaluación de la Gestión Pública
4. Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor Público
Cada uno de estos subprogramas estaba conformado por la definición de un objetivo y
sus respectivas líneas de acción, como a continuación se describe:
l. I'urlici¡mcic;n ciuclucluna.
Este subprograma se planteo con el objetivo de la sociedad evaluara los bienes y
servicios que proporciona el Gobierno, ya que es ésta quien los recibe, y por
consiguiente plantea el establecimiento de encuestas de satisfacción a los usuarios, el
establecimiento de estándares de calidad realistas y transparentes; los servicios que
brindan se plantean para poder realizar evaluaciones reales, por primera vez el concepto
de contraloría social, sobre todo en aquellos programas de gobierno cuya ejecución
implique la transferencia directa de recursos a la población, ya sea en fondos específicos
o en especie.
Un punto que es importante comentar es que este programa sí contemplaba
modificaciones y/o asignaciones presupuestales destinadas a la implementación de este
programa, con la finalidad de brindar servicios alternativos y opcionales que agilicen y
21
hagan más expedito para los pa11iculares el desahogo de sus promociones ante la
autoridad.
Este subsistema también abarcaba temas como transparencia en el sentido de que las
dependencias deberían de adoptar medidas específicas para informar a la población
usuaria. de manera clara y en lenguaje sencillo. sobre los servicios que prestan. la forma
en que éstos pueden ser tramitados. los requisitos que es necesario cumplir y los
conductos a los que deben dirigirse.
También incluye la revisión y simplificación del 111arco normativo de las instituciones
introduciendo mayores elementos de austeridad en los procesos relativos al diseiio.
i111plementación y evaluación de nuevas Nor111as Administrativas, con el propósito de
asegurar su eficiencia, incorporar consideraciones de costo-beneficio, y evaluar
opciones alternas que garanticen su transparencia. flexibilidad con una orientación
específica en criterios que agilicen los trámites y procedimientos.
Y finalmente la promoción de una cultura sobre la Calidad y el Mejoramiento Continuo
y Vinculación de la Tecnología de la lnfor111ación con el mejora111iento de Procesos
Ad111inistrativos.
2. Desce11/ralizctc:icJ11 vio desconcentrachJn ac/111inistrativa
Este subprograma proponía dar un 111ayor impulso a la Descentralización de Funciones
y Recursos de la Federación hacia los Gobiernos Estatales y Municipales; así como a la
Descentralización Administrativa, es decir a aquélla que se debería llevar a cabo al
interior de la propia APF.
Incluía acciones relacionadas con el F011aleci111iento del Federalis1110, que se realicen
con el análisis de las funciones en tér111inos de la Ley y pudieran ser transferidas a los
Gobiernos Estatales y Municipales, la pro111oción de la simplificación de trámites para
el ejercicio presupuestario que alienten la efectividad, eficiencia y economía en la
prestación de los Servicios y Programas Públicos, y por último el fo11alecimiento de la
auto autono111ía de gestión de los organismos desconcentrados y de las entidades
coordinadas.
22
3. Aieclición y eva/uacicín ele la Gestión Púhlica
Este subprograma estaba orientado principalmente en el control presupuestario; el cual
contemplaba una evaluación integral que midiera los resultados de la Gestión Pública,
expresados en factores tales como la pertinencia y la calidad de los servicios, su
orientación efectiva a las poblaciones objetivo, y su vinculación con las demandas y
necesidades de la población.
En él se incluía la creación de indicadores de desempeño que permitieran a cada Entidad
evaluar los resultados de su gestión en términos de la calidad, medir el efecto de sus
acciones en la sociedad o en los beneficiarios, y de la pertinencia de sus servicios así
como indicadores que permitieran determinar con precisión el monto de los Recursos
Públicos utilizados en beneticio directo de la población a través de los Programas o
Acciones Gubernamentales. La creación de un Sistema Integral de Información que
permitiera la concentración de información para realizar dicha evaluación.
Y por último propuso el fo11alecimiento de los órganos internos de control. otorgándoles
mayor independencia, ampliando su ámbito de acción e involucrándolos en la
implementación de este programa .
./. Dignific:acirín. Prnfesionalizacián y Ética ele! Servidor Púhlico
Se planteo como una necesidad de impulsar una Cultura Ética y de servicio que tenga
como principio la superación y el reconocimiento del individuo, con el objetivo de
contar con un Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública que
garantice la adecuada selección, desarrollo profesional y retiro digno para los Servidores
Públicos; que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las dependencias y
Entidades se aproveche la experiencia y los conocimientos del personal y se dé
continuidad al Funcionamiento Administrativo.
Una característica que sobresale en la definición del PROMAP son los planteamientos
que se hacen relativos a las líneas estratégicas relacionadas con su implantación como
son:
• · Promover la participación corresponsable y permanente de la sociedad en la
definición, orientación, seguimiento y evaluación de la Gestión Gubernamental,
mediante la promoción y difusión del PROMAP, la creación de mecanismos de
consulta directa, de recepción, análisis y atención de los planteamientos y
sugerencias.
• Promover, involucrar e impulsar en cada dependencia y entidad de la
Administración Pública Federal los conceptos y lineamientos de este Programa,
mediante acciones de difusión y sensibilización a los Servidores Públicos de todos
los niveles.
• Fo1ialecer los mecanismos de coordinación y apoyo entre la SECODAM y las
Contralorías Internas de las dependencias y Entidades de la Administración Pública
Federal, para desarrollar las acciones de Evaluación de la Gestión Pública, en
términos de calidad, desempeño y de resultados.
• Promover en los ámbitos Estatal y Municipal con estricto apego al Pacto Federal y a
la Soberanía de los Gobiernos Locales, los principios de este Programa, para
impulsar la Modernización y Desarrollo de sus Administraciones, mediante la
inclusión de acciones en esta materia en los acuerdos de coordinación para el
Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y
Colaboración en materia de Desarrollo Administrativo.
• Establecer una estrecha relación entre la SECODAM y la SHCP, con el Sector
Académico, y con la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
Estado (FSTSE), para impulsar el Servicio Profesional de Carrera y el Desarrollo
Integral de todo el Personal Federal.
5. lmplementución
El principal instrumento para concretar las líneas de estrategia y alcanzar los objetivos
generales, son las Bases de Coordinación que se plantearon con la tina! idad de
promover este Programa y que suscribieron la Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con la participación de
cada una de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal por sí, o
en su carácter de coordinadoras de sector. Estas bases estaban compuestas por los
24
compromisos a corto y mediano plazos relativos a las acciones de Modernización y
Desarrollo Administrativo a cargo de las distintas dependencias y entidades de la APF.
Para la evaluación de estas bases de coordinación se estableció una periodicidad anual,
para que en base a los resultados obtenidos se pudieran plantear acciones futuras.
Pero por el resultado de las acciones frente a los hechos nacionales se per111ite concluir
que el PROMAP no obtuvo los resultados esperados.
2.- El Sexenio Foxi.\·ta y la Modemizació11 de la Admi11istració11 Pública
En una di111ensión analítica de capacidad y estilo personal de gobernar, (no
Institucional) i111po11a seiialar que no obstante las demandas sociales y expectativas
creadas por la alternancia en el Poder Político del Estado, el periodo presidencial de
Vicente Fox, mantuvo, a decir por los críticos, un ejercicio de la presidencia débil,
cuando no "ausente," y "compat1ida" con un número reducido de personas en algunas
decisiones públicas de trascendencia sociopolítica, al no efectuar una to111a de
decisiones clara, con sentido democrático incluyente y con detinición de Estado, por un
lado; y por otro, ejerció la presidencia de forma poco 011odoxa, al ro111per con las
reglas protocolarias de actuación exigibles por tradición cultural administrativa de la y a
la tigura presidencial. Es una coincidencia general reconocer que Vicente Fox dilapidó
el capital político ganado en las urnas.
Como consecuencia de lo anterior se originó, una nueva dinámica en el proceso de
elaboración, implementación y gestión de las Políticas Públicas, en el cual se aprecia en
unos casos la indefinición. ineficacia y la falta de cooperación entre los actores
involucrados; y en otros, insuficiencia de coordinación y capacidad de operación de las
111ismas.
Sin embargo, es necesario reconocer que el caso del gobierno de Vicente Fox (2000-
2006) requiere un análisis distinto; existen al menos tres razones que deben destacarse
en materia de mejoramiento administrativo:
• Primero, el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA), que forma parte del
Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006), el cual tiene el carácter oticial y es
25
obligatorio para todas las Dependencias y Entidades del Gobierno Federal. Aunque
el programa tuvo un amplio desarrollo e implementación en los tres primeros años
de su gobierno (2001-2003 ). quedó en un segundo plano en los siguientes años de la
Administración foxista dentro de las acciones de Modernización Administrativa.
• Segundo. una explicación de esta situación la constituye la enorme influencia de la
Oficina de Innovación Gubernamental de la Presidencia de la República,
encabezada por Ramón Muñoz, quien elaboró el Modelo Estratégico de Innovación
Gubernamental (MEIG); no obstante que tenía un carácter propositivo, comenzó a
ser difundido y aplicado en algunas de sus líneas estratégicas por Dependencias y
Entidades de la Administración Pública Federal. Con este modelo se introdujo el
concepto de la Innovación Administrativa -haciendo a un lado la Reforma y la
Modernización- como una estrategia para mejorar el Aparato Gubernamental
( Sánchez, 2001 ).
• Tercero. a la mitad del gobierno de Fox. tanto el PNCCFTDA como el MEIG
quedan superados y todas sus acciones se integraron en la llamada Agenda de Buen
Gobierno -también elaborada por Ramón Muñoz-. que terminó siendo la estrategia
que da cuenta de las acciones y actividades en materia de Administración Pública.
La agenda incorporó aspectos relevantes de ambas estrategias y las resumió en una
suerte de legado administrativo de la Administración Pública de Vicente Fox. Sin
embargo, las mayores apo11aciones del gobierno de Fox fueron en materia de
Transparencia y Rendición de Cuentas, así como de Servicio Profesional de Carrera.
las cuales serán analizadas más adelante.
• Tipos de Reformas según el "·Enfoque de Gobernanza, apoyada en la Gerencia y la
Ética Públicas, para la Reforma Administrativa" Para conducir e instrumentar esas
reformas, intervienen: la Oficina de la Presidencia para la Innovación
Gubernamental, la Secretaría de la Función Pública (antes Secretaría de Contraloría
y Desarrollo Administrativo) recientemente establecida por Decreto de Ley del
Congreso de la Unión de abril de 2003, la Comisión lntersecretarial para la
Transparencia y Combate a la Corrupción, el Consejo y la Comisión Federal para la
Reforma Regulatoria y el Instituto Federal de Acceso a la Información
26
Por otra pa11e es importante precisar que mientras la capacidad de los aparatos
burocráticos es vital para impulsar el desarrollo ele un país, su transformación
significativa es costosa políticamente, pues las reformas redistribuyen recursos políticos
y el resultado de este tipo de iniciativas depende de quienes ganan y quienes pierden y
de la forma en que se logra el acuerdo político final.
Uno de los puntos más significativos que ha limitado la implementación de las reformas
es la pa11icipación de los sindicatos en este proceso, que cabe mencionar son una
herencia del Sistema Político construido por el PRI, ya que la implementación formal de
estos cambios implicaría para estas asociaciones un reacomodo de poder y de recursos
signi ticati vo.
2.1.- El tema de la modemización como gmn au.\·ente e11 la Agenda del Buen
Gobierno
La democratización de la Gestión Pública, asunto de la mayor relevancia en todos los
Países Latinoamericanos. y específicamente en el proceso transicional mexicano, no es
materia explícita de tratamiento en la Agenda de Buen Gobierno, sino que queda de
forma implícita, en las diversas Estrategias y Objetivos por lograr.
Si bien en el Plan Nacional de Desarrollo se expone como una ele las principales líneas
estratégicas. el logro de la Gobernabilidad Democrática se halla adscrita a los objetivos
y metas de la Secretaría de Gobernación, desligándose el concepto de Democratización
Política, propiamente dicha, de la Democratización de la Gestión Pública. que al menos
en la Agencia ele Buen Gobierno, no se incluye explícitamente, por lo que se intiere que
es un vacío en la concepción misma de la Agenda.
La impo11ancia de perseguir explícitamente la Democratización de la Gestión Pública, y
de todo acto de Gobierno parece que está fuera de eluda, al menos es la tendencia
predominante en los esfuerzos actuales de Reforma del Estado y de las
Administraciones Públicas de los Países Iberoamericanos.
En sus más recientes documentos, el CLAD (Centro Latinoamericano ele
Administración para el Desarrollo) cita la Democratización de la Gestión Pública como
un eje básico para avanzar en la denominada segunda generación ele Reformas de las
Administraciones Públicas, persiguiendo como objetivos básicos el combate a la
27
pobreza. la desigualdad. la marginación y la conquista de una sociedad más justa y
próspera. con una sensible redistribución del ingreso y con el acceso de las mayorías al
disfrute del Patrimonio Material e Inmaterial ele la Nación Mexicana.
Así pues. la relevancia de este factor estriba en ser el detonante de todos los demás;
Richard 1-larris apunta, en este sentido: " ... entienelo por clemocrati::ucirín ele! Estado lo
profúneli::ación ele lus instituciones. valores. procesos y ¡mícticus elemocrcíticus en el
sistema ¡)()lítico ele 11nu socieelud Implica lo elifúsión, expansión y crmsolidaciá11 ele los
estr11ct11rC1s, procesos y prácticas democrcíticos c¡11e son esenciales poro el
fi111cionC1miento ef'ectil'{) ele la clemocrctcio política. tC1les como: elecciones lihres y
transparentes. la ¡wrticipocicí11 ¡m¡mlor en los procesos políticos y la gestión púh/ic:u. el
respeto ¡wr los clerecho.1· civiles ele los ciucloclanos . .... ·· (Harris. 2003)
La democratización. en su relación con la Gobernanza o el buen gobierno supone una
adecuada rendición de cuentas. tanto vertical ( del Estado al ci udaelano) como horizontal
(entre los poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial; así corno entre los
órdenes ele gobierno (Federal. Estadual y Municipal), no sólo cuentas financieras, sino
de resultados de gestión. ele políticas públicas adoptadas. y del desempeño ético del
servidor público.
Conlleva el Arte y el Espíritu Republicano de todo Gobierno que se precie ele ser
democrático. en el que predomina la orientación hacia el interés Pi'.1blico sobre los
intereses particulares, grupales o pa1tidistas. Además, implica la autocontención de los
actores políticos. sociales e institucionales relevantes. su respeto hacia las reglas del
juego. y la consiguiente obediencia al imperativo de la legalidad.
2.2.- Estrategias de Buen Gobierno
Fueron presentadas el 6 de noviembre de 2002, en el marco del 2° Foro de Innovación y
Calidad en la Administración Pública, por el Presidente Vicente Fox como su Agenda
de Buen Gobierno. En ellas mencionaban seis estrategias prioritarias:
"'Primera: alcanzar un gobierno eticiente; es decir. que haga más con menos; que
proporcione mejores servicios con menos recursos."
28
"Segunda: garantizar un gobierno de calidad total: es decir, que mantenga un firme y
permanente compromiso con la calidad de los servicios que ofrece a la ciudadanía."
"Tercera: desarrollar un gobierno profesional: en otras palabras, un gobierno capaz de
atraer y retener a las mejores mujeres y a los mejores hombres, así como de capacitarlos
y evaluarlos permanentemente, para que le cumplan de manera siempre oportuna y
eficaz a la ciudadanía."
··cuarta: consolidar un gobierno digital. Aprovechar al máximo las tecnologías de la
información y las telecomunicaciones. no sólo para reducir la corrupción y transparentar
la función pública, sino también para hacerla más eficiente y proporcionar servicios de
mayor calidad."
"Quinta: contar con un gobierno con mejora regulatoria, más ágil y flexible. Es decir, un
gobierno que elimine el exceso de trámites, sin abandonar sus responsabilidades:·
"Sexta, y principal característica de nuestra gestión: garantizar un gobierno honesto y
transparente. Sólo procediendo siempre con honestidad, podremos derrotar a la
corrupción, desterrar la prepotencia y el favoritismo en la toma de decisiones, y lograr
que la ciudadanía confíe de nuevo en sus autoridades. como siempre debió haber sido.''
Se analizarán a continuación.
2.2.1.- Gobierno que cueste menos
En esta primera Estrategia de la Agencia de Buen Gobierno. se alude a la necesaria
eficiencia de la Gestión Pública, "hacer más con menos" (y en menos tiempo), lo cual
parece ser ya un estribillo común. ya que data de la primera generación de Reformas
Administrativas emprendidas desde la década ele los 80, cuando se desató la crisis del
Estado clesarrollista en la Región Latinoamericana, y específicamente en México, hacia
el tinal de la administración de López Po11illo.
Desde luego, no se duela acerca de la cleseabiliclad ele esta Estrategia, tal vez lo que se
cuestiona es el "cómo", y ··con qué'' se logrará. El gobierno afirma que es una
aspiración el reducir las plazas presupuestales que no se dirigen a lo sustantivo. que no
agregan valor, y justamente el Presidente de la República afirmó, durante la entrega del
premio Nacional ele Administración Pública, 2003, que se han eliminado, gracias a la
29
política de austeridad y racionalidad empleadas, 162.000 plazas de Servidores Públicos,
es decir, se han generado ahorros significativos, por más de $50,000 mil millones de
pesos, lo cual está fuera de duda. Sin embargo, la duda que asalta es: ¿Quién sustituirá
el trabajo efectuado por ese gran número de Servidores Públicos. ahora lo más seguro,
desempleados? ¿Quién les ofrecerá un trabajo similar alternativo, para mantener a sus
familias? Ese talento competitivo fugado, ¿cómo se ha reemplazado'? ¿Volverá a
explotarse dicho talento en el futuro? Esas son sólo algunas interrogantes, en la etapa
tanto de formulación, como de implementación de esta filosofía; ya que no vaya a
suceder como en el capitalismo. que frente a la racionalidad de la empresa. sobreviene
la irracionalidad de lo social un objetivo. a nuestro juicio, loable. es el utilizar en todas
las dependencias y entidades las Mejores Prácticas. así como los estándares de gasto
corriente No hay que olvidar que un Estado, dentro de sus funciones primordiales. tiene
la de crear empleos, por lo que dejar este objetivo limitado a reducir personal. no
resuelve. solo transforma el problema. En este sentido se considera recomendable que
todos los programas de eliminación de plazas deben estar acompañados de alternativas y
programas de creación de empleos, de actividades productivas donde se canalice esta
mano de obra.
Por otra parte es importante considerar "The Best Practice Research", un método
predo111inante de la nueva gerencia pública, que fomenta la investigación de las mejores
prácticas. i111plementadas con éxito en países desarrollados co1110 Nueva Zelanda,
Australia y Canadá. Es decir que México debe desarrollar los estudios de
Administración Pública Comparada, que le per111itan conocer, para alcanzar. los
estándares de los gobiernos más eficaces. eficientes. productivos y legíti111os, 111ediante
el desarrollo paralelo de la "Ad111inistración Pública de la Globalización", hasta ahora
insuficiente y con grandes debilidades estructurales.
2.2.2.- Gobierno de Calidad
En este apa11ado el Gobierno persigue ··sati4acer y superar las expectativas de los
ciucluclunos en los servicios c¡11e se les hrinc/011" (Agenda Presidencial de Buen
Gobierno). Donde con satisfacer los "mínimos" de las exigencias ciudadanas, ya sería
brindar una calidad "posible''; sin embargo, al añadir el "superar" tales expectativas, nos
30
colocamos en el terreno de las utopías demagógicas que dañan más, ya que sobreviene
un "desencanto" con la eficacia y calidad del gobierno. Sin embargo, tal vez sea
motivante el expresarlo así, aún cuando sea dificil encontrar una calidad de esa
naturaleza. Tal vez los servicios básicos de ventanilla, la expedición de alguna licencia
o permiso, contemplados en el Modelo de calidad INTRAGOB. pudieran anotarse en
ese renglón.
Sin embargo, aún falta mucho por inculcar una auténtica cultura de calidad en el grueso
de los Servidores Públicos, de los distintos niveles u órdenes de gobierno, hay que
recordar que al tina! cualquier función del Servidor Público genera un acto de autoridad
de lo cual están consientes los empleados.
Los factores limitantes para ello desbordan la voluntad del Servidor Público y son de
orden estructural, como lo son las variables del Desarrollo Organizacional, y el estado
de insatisfacción laboral que aún prevalece en varios nichos de gobierno. Tal vez, la
justicia y el respeto a sus derechos laborales básicos, así como una política de estímulos
y recompensas que premie su actuación. podrán reve11ir el desánimo hacia una cultura
de calidad en el Servicio Público.
2.2.3.- Gobierno Profesional
En este sentido, la aplicación ponderada y apegada a derecho y a la ética pública del
recientemente aprobado por ambas cámaras. Servicio Profesional Federal de Carrera,
apoyará a este esfuerzo ele calidad y correcto desempeño de los servidores públicos.
Las expectativas creadas por su aprobación. obligan a una implementación racional y
justa del mismo a tin de satisfacer dichos anhelos, y contar con un instrumento
privilegiado que facilita y garantiza, ahora sí, la profesionalización en el servicio
público. En efecto. significa un detonante de la misma, y una estrategia crucial para los
fines del buen gobierno.
El problema reside asimismo en el cómo de esta relevantísima estrategia, ya que los
Reglamentos expedidos, la celebración de concursos, los exámenes para la selección,
contratación, y el armado de un plan personal izado de desarrollo de carrera, así como la
evaluación periódica y las promociones verticales u horizontales, son aspectos
31
potencialmente conflictivos si no se aplican puntual y rigurosamente, como sucede
actualmente ya que son sujetos a intereses que generan actos de discrecionalidad.
Cabe seí'ialar que este ejercicio ha generado al interior de las Instituciones cotos de
poder entre los que llegan al puesto por examen y los que llegan con los nuevos
nombramientos asignados, generando la protesta y el desacuerdo que afectan su
concreción. La importancia radica en que deben recletinirse los niveles de carrera ya que
invariablemente afectan como están actualmente definidos.
2.2.4.- Gobierno Digital
La necesidad de contar con un Gobierno Electrónico está igualmente fuera de duda, ya
que se puede agilizar la información que brinda el gobierno al ciudadano y el acceso a
los diversos servicios del gobierno.
El problema estriba. por un lado. en la enorme brecha tecnológica que nos separa del
mundo desarrollado. aunado a la falta de asignación de recursos a estas pai1idas
presupuestales especificadas por el gobierno. lo que ocasiona el escaso impacto y
cobertura que puedan ahora ofrecer los Servicios Digitalizados del Gobierno en México,
ya que solamente un 3% de la población cuenta con acceso actualmente a Internet.
Las redes informáticas. son una herramienta poderosísima para facilitar co1110 medio. las
acciones de un gobierno: sin embargo. ubicadas en su justa dimensión actual. y aún
potencial, habría que ponderar, a lo largo del tiempo. que el gobierno debe
primeramente satisfacer las demandas más apremiantes de la población, ofreciendo sus
servicios. adaptando estas tecnologías de la información a nuestro contexto
subdesarrollado. Cabe agregar a lo anterior el grado de escolaridad, analfabetismo y
falta de una cultura infor111ática. a los enormes desafíos que significa esta estrategia, lo
que implica ponderar asi111ismo, las ventajas y desventajas.
2.2.5.- Gobierno con Mejora Regulatoria
Es indispensable. frente a los desafíos planteados por la globalización, el contar con una
Gestión Pública cada vez más acorde con sus rasgos característicos, a fin de obtener un
marco regulatorio más ágil, simplificado y actualizado, que redunde en mayor eficiencia
y efectividad gubernamental; que a su vez mejore la competitividad nacional y
favorezca los intercambios múltiples entre México y el resto del mundo.
No sólo lograr más y mejores inversiones, sino mejorar las diversas prácticas de los
servidores públicos en su atención pronta y expedita a las demandas ciudadanas. por
otorgar trámites, licencias, permisos, concesiones y otras figuras, mediante la afirmativa
ti cta.
A la fecha, México no se encuentra en buen sitio, comparado con países no sólo como
los EEUU y Canadá, sino con Chile o Uruguay. por lo que aún falta mucho por hacer,
no sólo por lo que antes se denominó la desregulación, en la primera generación de
reformas, sino por una Reforma Legal y normativa moderna y selectiva.
2.2.6.- Gobierno Honesto y Transparente
Un gobierno abierto, democrático y responsable, debe privilegiar la lucha contra la
corrupción, la deshonestidad y la opacidad. Lo que se ha apreciado a nuestro juicio en
los últimos tiempos, ha sido una pérdida de confianza, credibilidad y aceptación de las
autoridades por parte del Público Ciudadano. ya que los videoescándalos y el desgaste
sufrido por los mismos han afectado no sólo a los funcionarios responsables de dichos
ilícitos, sino a toda la clase político-administrativa. entre muchos otros indicios.
Los actos de corrupción prevalecen, sólo que han buscado nuevas formas que dificultan
el aprecio de esta estrategia, ya que el índice de percepción de corrupción ha aumentado
en el último ai'io. Es decir, no sólo falta mucho por hacer, sino que no se aprecian
avances, y el desencanto democrático sí puede observarse en los procesos electorales y
otros momentos de expresión ciudadana. Además no habría que olvidar que la
corrupción es cultural: se aprende en casa y en el medio en que se desenvuelve el
individuo, es decir que para combatirla se debe actuar contra ella desde el momento
mismo que una persona pisa por primera vez un centro educativo, una Institución. una
estructura social.
Finalmente el ejercicio de Fox permite hacer reflexiones sobre aquellos puntos sensibles
que habrá que considera para la continuidad y perfeccionamiento de la reforma
administrativa enfocada a la modernización: Considerarlo dentro de las prioridades de
33
su Plan Sexenal, fijando metas y plazos y responsables; identificar el costo político y los
tiempos de negociación; establecer criterios claros para medir su avance e
implementación; evitar la delegación del proyecto y la creación de estructuras paralelas
que sólo generan gastos innecesarios y que son mal vistos tanto por la sociedad corno
por la misma burocracia responsable de su puesta en operación.
3.- Los primeros tres años del Presidente Felipe Calderón y su Programa Especial
de Mejora de la Gestión (PMG)
En lo referente al Gobierno de Felipe Calderón, la modernización se llevará en dos
instancias:
1.- Programa de Mejoramiento de la Gestión (2007-2012).- El cual está a cargo
de la Secretaría de la Función Pública,
2.- Presupuesto Basado en Resultados (PBR) y el Sistema de Evaluación del
Desernpeiio (SED), bajo la responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
El PMG se reconoce corno una estrategia del Ejecutivo Federal enmarcada en el PND,
que busca realizar mejoras de mediano plazo para orientar sistemáticamente la gestión
de las Instituciones Públicas al logro de resultados.
Los objetivos generales del PMG parecen modestos frente a los retos que enfrenta la
administración pública moderna:
/) mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos
2) incrementar la productividad de las instituciones
3) reducir costos a partir de la optimización de los recursos y la operación de
procesos eficientes y
-1} evaluar el desernpeiio de las instituciones públicas.
Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene bajo su responsabilidad
la puesta en marcha del Presupuesto Basado en Resultados (PBR) y el Sistema de
Evaluación del Desempeiio (SED). El PBR implica un nuevo enfoque de Gestión
Pública para incentivar el logro de resultados, por lo que requiere modificar y mejorar
de manera estructural las decisiones y medidas del proceso de planeación,
34
programación, presupuestación y ejercicio del gasto, poniendo énfasis en la evaluación
de los programas de gobierno.
El PBR supone cuatro etapas para su implementación:
I J programas y proyectos alineados al PN D,
2J definición de objetivos estratégicos, indicadores y metas.
]J seguimiento constante de los recursos enfocados en los resultados y
-/J asignar recursos en función de la relevancia estratégica y los resultados de
evaluaciones.
En este marco. se supone que la herramienta clave para asegurar el éxito del PBR es el
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).
Una vez puesto en marcha el PBR, el siguiente paso es establecer el Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED), el cual tiene dos componentes.
El primero es un mecanismo de evaluación, participativa y transparente de los
programas de gobierno. que contribuye a orientar las asignaciones presupuestarias a
partir de los resultados de eficacia de los propios programas. El segundo es una
evaluación permanente del funcionamiento y los resultados de las Instituciones. que
permita al Sector Público elevar la productividad y modernizar procesos especíticos en
beneticio de la población.
Aún es muy pronto para realizar una evaluación de los programas -PMG. PBR Y SED
del Gobierno de Felipe Calderón. Lo cierto es que la lógica de su implementación
corresponde a recomendaciones de organismos internacionales --OCDE Y CLAD- más
que a requerimientos propios del aparato gubernamental.
Se debe sei'ialar que se trata de instrumentos más cuantitativos, basados en el
desempeiio -en el que se privilegia la función de los órganos de vigilancia-. el control
del presupuesto y la evaluación del desempeño.
3.1 Programa de Mejora de la Gestión Pública
Este Programa tiene por objeto promover la Modernización de la Gestión en las
Instituciones Públicas. mediante acciones interrelacionadas en materia de Recursos
35
Humanos, Simplificación Regulatoria, Calidad de los Procesos y Servicios Públicos,
Gobierno Electrónico. Austeridad y Disciplina en el Gasto.
Con este programa se pretende reducir costos a pa11ir de la optimización de los recursos
y la operación de procesos eficientes; incrementar la productividad y proporcionar más
y mejores servicios a la ciudadanía. En particular. el Programa de Mejora de la Gestión
(PMG) debe contribuir a las metas de ahorro y reducción de gastos operativos y de
operación en la administración.
En términos presupuestales, para darnos una idea. el gasto neto total asciende. de
manera global. a 2.2 billones de pesos. de los cuales, sólo cerca del I O por ciento del
gasto programable es susceptible de reasignación, el 90 por ciento restante es gasto
ineludible y está destinado a servicios personales, o bien a subsidios, trasferencias a
Estados y Municipios. entre otros.
Este programa busca mejorar estas cifras; es decir, tener más dinero para los Programas
Sociales que son los que verdaderamente impactan a la sociedad y menos dinero
destinado a la parte de la Administración de la burocracia; mejorar cifras por medio de
acciones específicas, entre las cuales se encuentran: La enajenación de bienes muebles e
inmuebles. la racionalización de estructuras.
Y en cuanto a la Administración Pública: la eliminación de trámites innecesarios. la
fusión de servicios con objetivos comunes. la instalación de centros de atención
multitrámites y la consolidación de contrataciones, entre otras cosas y elementos por
meJorar.
3.2.- Presupuesto Basado en Resultados (PBR) y el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED).
El planteamiento de estas dos líneas de acción es tratar de incentivar el logro de
resultados a través de la autorización de presupuestos, para lo cual abre cuatro etapas las
cuales ya están establecidas en la normatividad que le rige al Gobierno Federal.
Se pretende establece mecanismos objetivos que permitan evaluar el resultado de los
programas del sector público y evaluar el funcionamiento de las instituciones.
Si bien es muy pronto para evaluar el avance de esta estrategia para la modernidad en la
administración pública durante el presente sexenio, no hay que olvidar que ésta es
36
consecuencia de muchos ai'ios, dónde ha estado sujeta a necesidades del poder y lealtad
personal y de repa110 de políticos contrarios a los valores democráticos. Que si bien se
trabaja en reformar y modernizar no forzosamente se ha visualizado que a pesar de los
diferentes ejercicios de 15 años, no se han roto las inercias de viejas tradiciones
administrativas.
Por lo que se considera de manera importante educar de manera obligatoria y constante
a todo aquel que aspira o trabaja en la burocracia y que sea perineado los programas a
todos los niveles, ya que en la actualidad a tres años de su arranque el conocimiento de
esta información es limitada.
4.- Análisis de los programas de modernización
En este apa11ado haremos un recuento de las diferencias que hemos detectado entre los
tres programas antes descritos. cada programa ha tenido sus ventajas y desventajas.
Porque si bien los tres se enfocarón básicamente en la mejora en la eficacia y eficiencia
del Aparato Burocrático cada propuesta tuvo un enfoque y una implementación
diferente.
Un ejemplo muy claro puede ser el PMG, ya que por pnnc1p10 de cuentas t'L1e
presentado por el Presidente un ai'io después de haber comenzado el sexenio,
característica que le da una desventaja en cuanto al tiempo requerido para que este tipo
de programas llegara a tener algún resultado, por otro lado su disei'io fue bueno. sin
embargo al momento de comenzar su implementación ésta ha desarrollado muchas
fallas ya que la estrategia y la estructura propuesta no ha logrado un resultado. Derivado
de lo anterior, a principios de este 2010, la Secretaría de la Función Pública a través de
la Unidad de mejora de la Gestión, emitió un comunicado en el cual explicaban la
reorientación de este programa. lo que a nuestro juicio ha ocasionado la perdida de
cualquier avance que se hubiese podido obtener en este tema, en el presente sexenio, ya
que eliminó por completo los esfuerzos realizados en su inicio, ya que al día de hoy aún
esta en proceso de redefinición de metas y objetivos por cada entidad, lo que denota
falta de planeación, rumbo y coherencia.
37
Por lo anterior expuesto citaremos únicamente el análisis realizado por Arrellano sobre
de los programas de los cuales podemos evaluar en términos equitativos estrategias y
resultados obtenidos:
Retórica y cambio en la nueva Gestión Pública (Revista del CLAD 2002)
Si bien ya existe un ejercicio este no ha resultado con los beneficios esperados, existen
puntos de éxito; pero también sus debilidades que han generado el desgate e
incongruencia para el logro de la implementación de la reforma administrativa. De
manera enunciativa más no limitativa se enlistaran algunas consideraciones:
Desgaste e incredulidad de la burocracia a la puesta en marcha de reformas. Se sigue
viendo como un compromiso político más que un beneficio a la sociedad.
Desconocimiento por parte de los responsables de liderar la puesta en marcha (la alta
burocracia y de elementos altamente calificados) de cómo opera la administración
pública en el país. Falta de capacitación tanto de los responsables de su aplicación
como de los que verificaran, (leguaje y criterios diferentes).
Limitada habilidad de los actores políticos y burocráticos para construir la viabilidad se
supuesta en marcha. La autocritica para definir nuevas estrategia se enfoca de manera
partidista lo que la limita.
Propuestas
Recientemente, el Instituto Nacional de Administración Pública convocó a los
"Diálogos sobre el Estado, los problemas y necesidades del México actual", en donde se
abordaron cinco ejes fundamentales: el Estado y la Administración Pública, la Sociedad,
la Política, el Desarrollo Sustentable y la Economía. De ellos se derivaron las siguientes
premisas:
[Desarrollar 1111} Estado con cu¡JC1ciclacl ele respuesta en la clemocraciu. Se refiere a
lograr resultados eficaces en el largo plazo, con visión estratégica, requiere conducir un
proceso incremental de equilibrio social y económico, otorgando una importancia del
mismo peso a los tres elementos del Estado: Gobierno, Sociedad y Territorio.
38
[Propiciar un} País sustentahle en lo glohaliclocl. Sin fo1taleza interior México no podrá
patticipar con éxito en la globalidad. Los controles socio-gubernamentales efectivos
serán capaces de incentivar el mercado interno a fin de fortalecer nuestra inserción en
los mercados; garantizando, en el tiempo, la viabilidad del país.
[Promover una} Política para la socieclacl con lo ci11claclanía. Resulta fundamental el
ernpoderarniento social en una relación balanceada entre poderes y órdenes de gobierno,
lo cual genera certeza jurídica y confianza institucional para el procesamiento de los
conflictos sociales: entender que sin una ciudadanía más consciente y activa respecto de
sus derechos y obligaciones. no hay posibilidad de fo1talecer constantemente al
gobierno.
[lmpul.rnr una} Reforma administrativo Integral. Federalista e lmwvuclora. Se trata de
garantizar el largo plazo en todo el Territorio Nacional. Ello exige una atención
constante a la coyuntura, sin perder de vista sus efectos sobre la estructura. México
precisa remover los obstáculos burocráticos y centralistas que impiden la integración
nacional, para responder al desafio de una mejora continua en la Función
Gubernamental.
[Alccmwr uno/ Estahiliclocl corre.1pon.rnhle en la R(Jbeman::a. Es muy importante
promover la soliclariclocl positivo. Al ejercicio del poder administrativo convergen tanto
el conocimiento de las normas corno la responsabilidad y la vocación de servicio, ello
sería negatorio si la sociedad no se involucra. La estabilidad se logra mediante la
educación y la satisfacción de los mínimos de bienestar considerando que vivimos en
una sociedad desigual. La estabilidad es indispensable para el desarrollo; sin el concurso
de la gente. sólo es una quimera.
Ante lo anterior nos preguntarnos: ¿Cómo se comparan los ODM frente a los desafíos
de la Administración Pública Mexicana?
Corno se puede advertir, hay muchas similitudes en los planteamientos, pero hay que
concatenarlos, a través de una Reforma Aclministrativu Integral. Fecleralistu e
!nnovoclora, como se sugirió líneas arriba.
39
Sostenemos que esta reforma es Integral porque compete a los tres poderes (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial). Fecleralista al involucrar a los tres órdenes de gobierno (Federal,
Estatal y Municipal), e lnnovuclora al plantear la necesidad de hacer las cosas de modo
diferente y creativo. por ejemplo, recurriendo a la Imaginación Sociológica (Milis), a la
Inteligencia Colectiva y a la Gestión del Conocimiento. es decir, despertando a la
Sociedad, pues de lo contrario seguiría siendo una observadora.
Al hablar de Federalismo es indispensable mencionar el debate histórico sobre el
centralismo versus la descentralización, en relación con las facultades exclusivas y
concurrentes en los tres ámbitos de gobierno. El centralismo favoreció, por un lado, la
integración del país, aunque por otro lo dispersó. En el balance, somos efectivamente
una República. pero socialmente estamos desarticulados. El centralismo, que en
distintos momentos de nuestro devenir histórico ayudó a cohesionar. hoy es un
obstáculo en muchos sentidos.
¿Cómo llegamos a esta situación'? Fundamentalmente por dos caminos: primero al
reconocer la necesidad de democratizar el sistema, y segundo, al darnos cuenta de la
necesidad de abrir nuestra economía al mundo.
En pocas palabras, una reforma Administrativa Integral, Federalista e Innovadora
significaría una redistribución del poder.
La novedad estará en el modo en que se teje la tela, pero no en los hilos utilizados.
La Administración Pública en nuestro país se encuentra, a nuestra manera ele ver. en el
cruce de diferentes Paradigmas Administrativos. La complejidad de nuestro aparato
gubernamental permite que convivan. por un lado, el modelo burocrático de la
administración, con sus controles, estructura organizacional jerárquica, apego a las leyes
y reglamentos: y por el otro lado el Sistema de Gestión Moderno, que se caracteriza por
la importación de técnicas de gestión del Sector Privado, la definición de estándares y
medidas ele desempeí'io, el control presupuesta! con base en resultados, los mecanismos
de competencia en el Sector Público, y una mayor autonomía y flexibilidad en la
operación cotidiana de dependencias y entidades.
Esta dualidad de enfoques no debe confundirnos o impedirnos identificar los elementos
estructurales que condicionan las posibilidades de Reformas Administrativas en
40
México. Es indispensable actuar con pragmatismo y reconocer que no todo es aplicable
a la realidad de nuestra Administración. Tampoco se pueden alcanzar victorias rápidas o
sencillas, este no es un tema que se pueda resolver de manera inmediata y fácil.
No obstante, estamos plenamente conscientes de que la Democracia Electoral que
hemos alcanzado, debe complementarse con Reformas de Segunda Generación, que
apunten hacia elevar la calidad de vida de los ciudadanos y sus opo1tunidades, así como
a combatir la pobreza y la desigualdad social.
Estas reformas constituyen un vínculo indisociable entre Política y Administración y
son, a nuestra manera ele ver, la única vía para evitar la decepción democrática y las
tentaciones de reversión hacia sistemas autoritarios de gobierno.
El Plan Nacional ele Desarrollo establece una estrategia clara y viable para avanzar en la
transformación del aparato gubernamental. que nos permita cumplir con el mandato
ciudadano, de contar con gobiernos que tengan mayor capacidad para responder con
eticiencia y suficiencia a sus crecientes necesidades y demandas, pero sobre todo apoyar
el crecimiento y erradicar asimetrías sociales y generar bienestar.
El Plan Nacional de Desarrollo establece entre sus objetivos la obligación de mejorar la
regulación, la gestión, los procesos y los resultados de la Administración Pública
Federal para satisfacer las necesidades de los ciudadanos, en cuanto a la provisión de
bienes y servicios públicos.
Nuestro propósito debe ser consolidar una Administración Pública que dé resultados,
que sea sensible a las demandas ciudadanas. que sea transparente y profesional, que no
dé cabida al dispendio y a la corrupción. Una transformación de las mentalidades. a una
Cultura del Servicio Público donde el Gobierno sea el mejor aliado del ciudadano.
Este enfoque evidencia nuestra responsabilidad de orientar los Recursos Públicos en
resultados, en alcanzarlos con mayor eficiencia y tener como principio fundamental en
su ejercicio la transparencia y la rendición de cuentas.
En la Secretaría de la Función Pública, para cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo
y mejorar el desempeño de la Administración Pública Federal, se han propuesto
estrategias prácticas que, consideramos, aportan significativamente a la modernización.
Se mencionan algunas de las más importantes:
41
1.- Elevar los estándares de eticiencia y de eficacia gubernamental, a través de la
sistematización y digitalización de los trámites administrativos y el aprovechamiento de
tecnologías de la información y comunicaciones.
2.- Continuar con el proceso de profesionalización de los servidores públicos y realizar
los ajustes necesarios para su óptima gestión.
3.- Adoptar un modelo de presupuesto basado en resultados que facilite la rendición de
cuentas y genere incentivos para que la Administración Pública Federal cumpla con las
metas planeadas; y medir la eficiencia y eficacia del gasto de las dependencias y
Entidades Federales. En el México de hoy, ya no basta con medir qué tan ocupado ha
estado el gobierno, sino qué ha logrado y con qué 1·ecursos lo ha hecho.
La modernización y el mejoramiento de la gestión comienza ligando los objetivos
estratégicos de las Instituciones con las metas. estrategias y prioridades del Plan
Nacional de Desarrollo y los programas que derivan del mismo, así como orientándolos
al logro de la eficacia, eficiencia, economía y calidad de los productos gubernamentales.
Mejorar la regulación interna y hacia el ciudadano, es otra línea de acción que debemos
atender; es imprescindible reducir las cargas administrativas y los costos de transacción
para los beneficiarios del gobierno, desburocratizando los procesos que no pueden ser
más impo11antes que los servicios mismos. En muchas ocasiones sucede que es más
importante el proceso que el servicio que se presta.
Debemos disminuir la cantidad de procedimientos y mejorar los que sean necesarios, los
indispensables. esos hay qué mejorar, siempre pensando y teniendo al ciudadano corno
el centro de las reformas. Con la implementación del Programa de Mejora de la Gestión
se pretende impulsar paradigmas más racionales en el gobierno. Esto es así, ya que
queremos transitar de un presupuesto asignado inercialmente y con base en el
cumplimiento de actividades, hacia un sistema en el que la información por resultados
se considere para la Asignación Presupuesta!.
Queremos resaltar que la información sobre los resultados de la Gestión Pública deben
formar, más no conducir, la toma de decisiones presupuestales, y esto es muy
importante: la parte del control presupuesta!, referido a la Cámara de Diputados, como
la pa11e del control político. que debe de tener la Cámara de Diputados, debe ser
respetada, pero también es necesario de que quién toma estas decisiones, tenga la
42
información correcta de si tal o cual programa funciona o no funciona; y es necesario
dedicarle más dinero, o quitarle dinero, o desaparecerlo a la hora de asignar el
presupuesto, cosa que no sucede; se hace de manera inercial (Vid. Roel 1998) (6)
De igual forma, queremos implementar un sistema sólido y técnicamente confiable para
evaluar sistemáticamente el desempei'ío de las Instituciones de la Administración
Pública Federal, basado en indicadores de gestión. Queremos desarrollar las áreas
comunes de la Administración por medio de la estandarización de mejores prácticas que
permitan reducir la desigualdad en la evolución de las Organizaciones Públicas; es
decir, tenemos Organizaciones Públicas que son muy eficientes y tienen mucha
tecnología y tenemos otras que están en un rezago total, en las que todavía se hacen las
cosas a mano.
Hay que estandarizar a las mejoras prácticas. de tal manera que los ciudadanos tengan
mayor facilidad para hacer todos sus trámites y además que no les cueste.
Querernos inducir una cultura del desempei'ío colectivo e individual, así como una
actitud crítica y de perfeccionamiento continuo ele nuestros recursos humanos y, por
último. queremos generar datos sobre la productividad de las Instituciones y los
programas; información útil y verificable sobre el actuar del Gobierno, que constituya
un elemento adicional para la rendición de cuentas. No solamente qué resultados obtuvo
el Gobierno. sino cuánto costó tenerlo y qué tan eticiente fue cada Institución, eso es
otra parte que tenemos que desarrollar, no basta con entregar buenos resultados, hay que
hacerlo de manera económica, hay que hacerlo de manera rápida, hay que hacerlo en
forma ágil, ésa es la parte que desarrolla el Programa de la Mejora de Gestión.
Conclusiones
Como conclusión, se destacan tres conceptos que, a nuestro parecer, contribuirán al
éxito de estas iniciativas de Modernización de la Administración Pública que como se
podrá apreciar, no son sencillas. Es un trabajo muy complejo lo que hay que hacer, sin
embargo, estamos convencidos de que estas tres ideas base ayudarán mucho en el éxito
de estos programas:
43
Pri111ero, la alineación y s111erg1a de los procesos, las nor111as, la tecnología y los
recursos hu111anos es indispensable para generar valor pt'.1blico para los ciudadanos.
Segundo, la coordinación entre las diferentes instancias del Gobierno Federal. co1110 las
Secretarías de Hacienda y de la Función Pública, así co1110 del Congreso de la Unión,
resulta funda111ental para articular el presupuesto basado en resultados, el Programa de
Mejoramiento de la Gestión y el Sistema de Evaluación del Desempeño y, en este
sentido, estamos dando pasos históricos para i111pulsar Refor111as Ad111inistrativas de
gran talante.
Tercero, la flexibilidad en la implementación de estos sistemas permitirá incorporar los
apo11es, experiencia y mejores prácticas generadas en nuestras instituciones públicas.
Alineación, coordinación y flexibilidad son las condiciones de éxito que nos permiten
ser optimistas en cuanto al mejora111iento de la Gestión Pública en México.
Con esto dejamos la idea de que esta Modernización de la Gestión no sólo se logra
utilizando los recursos que ya tene111os, sino ampliando la calidad y cobertura de los
servicios y transfiriendo recursos de Procesos Adjetivos a Procesos Sustantivos.
Y esto es un desarrollo gradual que requiere la intervención de muchos actores públicos,
privados y sociales.
La calidad y el ahorro son resultantes de la corrección paulatina e inteligente de las
disfuncionalidades administrativas, no solamente de pronunciamientos o de exhortos
políticos. Este es el tamaño del reto que tenemos enfrente; que hemos asumido para los
próximos años, y en el que todos los Académicos, Sociedad y Funcionarios debemos de
participar.
Concluyo señalando que, co1110 Jefferson, creo que cuando alguien asume un cargo
público debe considerarse a sí 111ismo como Propiedad Pública. Eso justamente es la
actitud que debemos impulsar en todos los Servidores Públicos.
44
Si bien el Sistema Mexicano ha venido trabajando como un conjunto gubernamental
monopólico. el primer ejercicio a reflexionar es modificar este concepto, para
constituirlo en organizaciones independientes pero relacionadas entre sí, para crear un
aparato funcional; con responsabilidad, respeto, eficiente y evaluado por la sociedad.
La reforma administrativa finalmente representa un cambio político cuyo objetivo debe
a todos los niveles y en todas las instancias y de manera similar la legitimidad.
transparencia, eficiencia e independencia de los poderes públicos, llámense judicial.
legislativo y ejecutivo.
La reforma administrativa enfocadas a la modernización implican costos tanto de
recursos económicos, como políticos; por lo que la toma de decisiones debe analizar
ambas vertientes. Eso no quiere decir que no se hagan sino que se contextualicen.
De acuerdo al momento histórico en que se insertan las reformas al Sistema refleja los
alcances de la misma, llegando en momento a ser solamente a llenado de formatos que
no son analizados.
La tlat de contrapesos reales y efectivos favoreció una interpretación laxa de la ley que
no acotó claramente las atribuciones y dejo amplios márgenes de discrecionalidad y
corrupción.
Debe identificarse que no sólo el poder ejecutivo a través de su administración pública
federal a defraudado a la ciudadanía sino que los tres poderes en los que está
conformado el sistema político mexicano ha fallado, sin embargo sólo se visualiza el
ejecutivo dejando de manera parcial las reformas que en momento determinado se
pueden considera tan importantes como esta.
45
Notas
( 1) Nohlen, Diether 1991. "Sistemas de Rohierno, perspectivas conceptuales y
comparativas" en Diether Nohlen y Mario Fernández (coords) Presiclencialismo
1•ers11.1· parlamentarismo. América Latina. Vene:::uela: Nueva Sociedad
(2) Mario Ojeda Gómez, /vféxico antes y cles¡Jllés ele la altanancia política: 1111
testi111011io. México, El Colegio de México. Centro de Estudios Internacionales
(Colección "Jornadas", núm. 143 ), 2004. 157 pp.
(3) Chávez Presa, Jorge A., Para recobrar la confianza en el gobierno (To Recover the
Contidence in the Government), México, F.C.E.. 2000
( 4) Modelo de calidad !NTRAGOB disponible en:
h ttp ://in nova. fox. presidencia. gob. m x/ ciudadanos/in novac i on/i ndex. php? contenido=
387&1ang=es
(5) Secretaría de la Función Pública. Servicio profesional de Carrera disponible en
\VW\v.spc.gob.mx
(6) Roel Rodríguez, Santiago ( 1998). Estrategias para un gobierno competitivo: Como
lograr administración pública de calidad, un nuevo paradigma, México, Ediciones
Castillo.
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