TC Y JNE LANDA

7/25/2019 TC Y JNE LANDA

1/19

www.onpe.gob.pe Oficina Nacional de Procesos Electorales

Tribunal Constitucional

y Jurado Nacional de Elecciones

Csar Landa*

INTRODUCCIN

En reiteradas ocasiones, el Tribunal Constitucional (TC) ha destacado queconforme al artculo 43. de la Constitucin el Estado peruano es un Estadosocial y democrtico de derecho.1De ello se desprende que es inherente al estadoconstitu-cional el reconocimiento de que toda competencia, atribucin o facultad de

los poderes constituidos emana del pueblo (principio poltico de soberana popular),y que su voluntad se plasma en la Constitucin Poltica del Estado principiojurdico de supremaca constitucional (VEGA1985: 15-37).

De estos dos principios emana la fuerza normativa de la Constitucin, queexpresa la necesidad de que dicho reconocimiento originario se proyecte comouna realidad constante en la vida social del Estado; de manera tal que, a partirde la ley, los reglamentos, las sentencias, las resoluciones y los contratos, toda

persona, individual o colectivamente considerada, goce plenamente de sus derechos

y obligaciones.Pero es el Derecho electoral la rama del Derecho constitucional que regula la

capacidad de participar de los ciudadanos, partidos y organizaciones polticas entreotros, de manera activa, en la vida poltica, econmica, social y cultural dela

Nacin, segn reconoce y exige el artculo 2., inciso 17 de la Carta. Por ello, el

* Las opiniones vertidas en el presente artculo son a ttulo personal y no comprometen a la institucina la cual est adscrito el autor.1

Sentencia (STC)4677-2004-AA, de fecha 25 de diciembre de 2005, casoCGTP.

Elecciones(2007) 7,119


2/19

120

ONPE

Derecho electoral puede ser considerado como una especialidad del orde-namientojurdico constitutiva de la democracia participativa.

El principio democrtico segn el cual el poder del Estado emana del pueblo (art.45. de la Constitucin), implica que la titularidad de los cargos pblicos slo puedeser legtima si su origen de manera mediata o inmediata se funda en un actoconcreto que expresa la voluntad popular, y siempre que su ejercicio se haga conlas limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen.

Sin embargo, la democracia no puede ser nicamente un mtodo electoralni el Derecho electoral un conjunto de reglas que organicen las elecciones. Esnecesario, pues, regular unas elecciones y un sistema electoral que se rodeen deimprescindibles requisitos y garantas de libertad e igualdad del sufragio ciudadano;lo cual pone en relacin directa a la teora general del Derecho electoral y su objeto

las elecciones con el Derecho constitucional. A partir de eso se puede raticar

que el Derecho electoral es una aplicacin del Derecho constitucional (GARCA1999: 24 ss.). Y ello, as, en un doble sentido.

Primero, porque es el propio texto constitucional el que ja los principios

de soberana popular y supremaca constitucional, la atribucin de la titularidadelectoral al pueblo, la regulacin de su ejercicio que consagra un sistema electoral

tripartito el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Ocina Nacional deProcesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identicacin y Estado Civil(RENIEC) como expresin del principio de control y balance de poderes, entreotros.2De esa manera, para el legislador, los mandatos contenidos en los preceptosconstitucionales que conguran el Estado constitucional y la democracia resultan

indisponibles.

Segundo, la democracia se fundamenta en la aceptacin de que la personahumana y su dignidad son el inicio y el n del Estado (art. 1 de la Constitucin).

Su participacin en la formacin de la voluntad poltico-estatal es presupuestoindispensable para garantizar el mximo respeto a la totalidad de sus derechosconstitucionales; y especialmente aquellos de vinculacin directa con laconsolidacin y estabilidad de una sociedad democrtica hacen de ellos, a su vez,garantas institucionales de sta (BOCKENFRDE1993: 61).

2 Consustanciales son el principio de separacin de poderes (art. 43. de la Constitucin), losmecanismos de democracia directa (art. 31. de la Constitucin), las instituciones polticas (art. 35.de la Constitucin), el principio de alternancia en el poder y de tolerancia (STC0042-2004, fundamento

3); as como el respeto y garanta de los derechos fundamentales.

CSARLANDA


3/19

121

WWW.ONPE.GOB.PE

Tal es el punto de partida de la teora democrtica-funcional (LANDA2007:557 ss.), que concibe a los derechos de la persona desde el punto de vista de los

objetivos o funciones pblicas y del Estado constitucional, en el marco de unademocracia deliberativa.3Es decir, se pondera el carcter cvico de los derechosfundamentales; en ese sentido, no son bienes jurdicos de libre disposicin, sinoque presentan lmites, en tanto los ciudadanos de una comunidad democrticatienen los lmites y el deber de fomentar el inters pblico.

Entre stos se encuentran de manera especial los denominados derechospolticos, enumerados en los artculos 2. (inc. 17) y 30. a 35., los derechos a laslibertades de informacin, opinin e informacin (art. 2, inc. 4), de acceso a la

informacin pblica (art. 2., inc. 5), de asociacin (art. 2., inc. 13) y de reunin,previsto en el artculo 2., inciso 12 de la Carta Fundamental; pero sin desconocerla garanta del conjunto de derechos que se derivan de la mxima consagracinnormativa y valorativa dada al principio-derecho de la dignidad humana.4Aquse percibe la clara inuencia de la teora de la integracin de Smend; sta ubica al

hombre, como ser poltico, en relacin directa con el Estado, como expresin delderecho poltico (SMEND1928: 75 ss., 128 ss.). Por ello, como seala Bckenfrde,[...] el objeto (Aufgabe) y la funcin (Funktion) pblica y democrtico-constitutivaes lo que legitima los derechos fundamentales, y tambin lo que determina su

contenido (BCKENFRDE1993: 61; cf. tambin ZIPPELIUS1996: 233 ss.).

En suma, una sociedad en la que no se encuentren plenamente garantizadosestos derechos, sencillamente, o no es una comunidad democrtica, o su democracia

por incipiente y debilitada, se encuentra desnaturalizada. Los poderesconstituidos y el JNE lo es deben su origen, su fundamento y el ejerciciode sus competencias a la Constitucin, antes que a la ley. De manera que ni seencuentran desvinculados de la Constitucin ni, por ese hecho, son carentes deadecuados y ecaces mecanismos de control jurdico sobre la forma como ejerce

sus atribuciones constitucionales.

3Sin embargo, dichas tesis de la democracia-funcional de los derechos fundamentales no dejan depresentar interrogantes, acerca de la posible presin social contra la aparicin de nuevos derechosque se originan en los valores perifricos del consenso democrtico existente. En efecto, los casosde la libertad de expresin o del derecho electoral, entendidos como nuevos derechos fundamentalesabsolutos, pueden dar lugar a la transmisin de ideas y programas polticos, que no sean fcilmentecuestionables desde una posicin democrtica valorativa, por ejemplo. Lo que genera y abre undebate acerca de los lmites y diferencias jerrquicas entre los derechos fundamentales, sobre todocuando aportan una carga poltico-social.4

STC2273-2005-PHC, de fecha 13 de octubre de 2006, caso Karen Mauca (fundamento 10).

TRIBUNALCONSTITUCIONALYJURADONACIONALDEELECCIONES


4/19

122

ONPE

Precisamente, por ser rganos constitucionales del Estado y, en esa condicin,se trata de poderes constituidos dotados de competencias que deben ejercerse

dentro de los lmites de la Constitucin y las leyes; entonces, no es inadmisibleque se pueda postular que su ejercicio antijurdico no pueda ser objeto de controljurisdiccional.5Ello a partir de la declaracin de principio de que en un EstadoConstitucional de Derecho no existen (ni pueden auspiciarse) zonas exentas decontrol constitucional, ms all de aquellas que la propia Constitucin pueda haberestablecido con carcter excepcional,6verbi gratia a travs de las llamadaspoliticalquestions(LANDA1994: 111-140); pero no en materia de derechos fundamentales,

pues ello supondra tanto como que se proclamase que, en el Estado Constitucionalde Derecho, el Texto Supremo puede ser rebasado o afectado y que contra esehecho no exista control jurdico alguno.7

En consecuencia, la prohibicin del control constitucional a los procesoselectorales constituye un viejo resabio del otrora principio de la soberana absolutade la ley; al mismo que, en el caso peruano, apel el Congreso para modicar el

Cdigo Procesal Constitucional (CPConst.) y no permitir control ni establecerlmite alguno al JNEen el tema electoral. Ello entr en colisin con la soberanade la Constitucin y la tutela de los derechos fundamentales.

La controversia entre estos dos principios constitucionalidad y legalidad,

a travs del control del Tribunal Constitucional (TC) de las resoluciones del JNE,produjo un lgido debate meditico acerca de los alcances y lmites de la justiciaconstitucional, y, de la propia naturaleza del Tribunal Constitucional. En tal sentido,corresponde en la presente nota realizar algunos comentarios a estos fundamentos,a partir de lo sealado por el TCen su jurisprudencia, y por el JNE.

1. JURISPRUDENCIACONSTITUCIONAL

ENMATERIAELECTORAL

Desconocer la vinculacin del JNEa la Constitucin y a los derechos fundamentalesque la Carta reconoce, al convertir en irrevisables sus resoluciones en materiaelectoral por un rgano judicial independiente, consagra potencialmente laimpunidad a las violaciones constitucionales en las que stas puedan incurrir.

5STC0014-2002-AI, de fecha 25 de enero de 2003, caso Colegio de Abogados del Cusco(fundamento 61).6STC1230-2002-HC, de fecha 29 de agosto de 2002, caso Tineo Cabrera (fundamento 5).7STC 1941-2002-AA, de fecha 20 de marzo de 2003, caso Almenara Bryson (fundamento 7); STC

2409-2002-AA, de fecha 10 de diciembre de 2002, caso Gonzles Ros (fundamento 1).

CSARLANDA


5/19

123

WWW.ONPE.GOB.PE

Supuesto que no solamente puede suceder, sino que, en efecto, ha sucedidocon anterioridad a dicha reforma bajo comentario, y que fue declarada incons-

titucional por el Tribunal Constitucional. Baste recordar lo ocurrido al ciudadanoJuan Genaro Espino Espino, contra quien se interpuso una tacha con la nalidadde impedir su participacin en los comicios municipales de noviembre de 2002,

por tener una acusacin penal en trmite.8No obstante, esta tacha fue declaradafundada por el Jurado Electoral Especial (JEE)de Ica, en clara violacin de la

presuncin de inocencia reconocida en el artculo 2. (inciso 24, literal e) de laConstitucin y del derecho fundamental de participacin poltica previsto en elartculo 31. in fne de la Constitucin. La impugnacin contra la resolucin delJEEfue denegada por el JNEaduciendo que en materia de tachas el JEEera instancianica, lo que supona adems una clara violacin de los derechos fundamentalesa la presuncin de inocencia y a la pluralidad de instancias, reconocidos en losartculos 2., inciso 24 literal e, y 139., inciso 6 de la Constitucin.

En dicha sentencia, el TC dej resumidos los criterios esbozados hasta elmomento del siguiente modo:

[...] no cabe invocar la existencia de campos de invulnerabilidad absolutaal control constitucional, so pretexto de que la Constitucin conere una

suerte de proteccin especial a determinadas resoluciones emitidas porparte de determinados organismos electorales. En efecto, aun cuando delos artculos 142. y 181. de la Norma Fundamental, se desprende queen materia electoral no cabe revisin judicial de las resoluciones emitidas

por el Jurado Nacional de Elecciones, y que tal organismo representa laltima instancia en tal asunto, dicho criterio slo puede considerarse comovlido en tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas en forma debidao, lo que es lo mismo, compatibles con el cuadro de valores materialesreconocido por la misma Constitucin. Como es evidente, si la funcinelectoral se ejerce de una forma que resulte intolerable para la vigencia de los

derechos fundamentales o quebrante los principios esenciales que informanel ordenamiento constitucional, no slo resulta legtimo sino plenamentenecesario el control constitucional, especialmente cuando ste resulta viableen mecanismos como el amparo.

En un contexto como el anteriormente descrito queda absolutamente claroque, cuando resoluciones como las emitidas en sede judicial, pretendenapoyarse en un criterio consistente en una ausencia de mecanismos de controlo scalizacin jurisdiccional, se incurre en una lectura no slo sesgada sino

8STC2366-2003-AA, de fecha 7 de abril de 2004, caso Espino Espino.



6/19

124

ONPE

9STC5854-2005-PA, de fecha 8 de noviembre de 2005, caso Lizana Puelles.

unilateral de la Constitucin, porque se pretende adscribir a los organismoselectorales a una concepcin de autarqua funcional opuesta a la nalidad de

respeto a la persona que, desde una perspectiva integral, postula la mismaNorma Fundamental. Como ya se ha enfatizando en otro momento, nopueden admitirse como razonables o coherentes interpretaciones tendientesa convalidar ejercicios irregulares o arbitrarios de las funciones conferidasa los rganos pblicos, puesto que un Estado slo puede predicarse comode Derecho cuando los poderes constituidos no slo se desenvuelvan conautonoma en el ejercicio de sus competencias, sino que, sobre todo, respeten

plenamente y en toda circunstancia los lmites y restricciones funcionalesque la misma Carta establece, sea reconociendo derechos elementales, seaobservando los principios esenciales que, desde el Texto Fundamental,informan la totalidad del ordenamiento jurdico. (Fundamentos 4 y 5)

En otro caso paradigmtico, el Tribunal Constitucional tuvo ante s una demanda

que tena por objeto que se declare la nulidad de la Resolucin N. 315-2004-JNE,expedida por el JNE, que, tras declarar fundada la apelacin presentada contra elacuerdo formalizado mediante Resolucin de ConcejoN.039-2004-CDC/A,ordenla vacancia del recurrente en el cargo de Alcalde de la Municipalidad Distrital deCanchaque-Piura, por la causal de nepotismo, prevista en el inciso 8) del artculo22. de la Ley N. 27972 Ley Orgnica de Municipalidades (LOM).9Lo que

a criterio del demandante, contravino el derecho fundamental al debido proceso,previsto en el artculo 139., inciso 3 de la Constitucin.

Con esta sentencia el Tribunal tuvo la oportunidad para determinar previamente

a la reforma legislativa del artculo 5., inciso 8 del CPConst., sobre si los artculos

142. y 181. de la Constitucin, instituyen a las resoluciones del JNEcomo zonas

libres de control constitucional y, consecuentemente, exceptuadas de ser sometidas a

una evaluacin de validez constitucional, mediante el proceso de amparo previsto en

el artculo 200., inciso 2 de la Constitucin. As como, de la vinculatoriedad de los

tratados sobre derechos humanos y las decisiones de los tribunales internacionalesde derechos humanos para el Derecho electoral, con especial incidencia en la

interpretacin realizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos del

artculo 8. (Garantas Judiciales) y 25. (Proteccin Judicial) de la Convencin

Americana de Derechos Humanos en el caso Yatama vs.Nicaragua (Sentencia del

23 de junio de 2005), donde dicho rgano de justicia supranacional expuso:

Si bien la Constitucin de Nicaragua ha establecido que las resolucionesdel Consejo Supremo Electoral en materia electoral no son susceptibles de

CSARLANDA


7/19

125

WWW.ONPE.GOB.PE

recursos ordinarios o extraordinarios, esto no signica que dicho Consejo no

deba estar sometido a controles judiciales, como lo estn los otros poderes

del Estado. Las exigencias derivadas del principio de independencia de lospoderes del Estado no son incompatibles con la necesidad de consagrarrecursos o mecanismos para proteger los derechos humanos.

Independientemente de la regulacin que cada Estado haga respecto delrgano supremo electoral, ste debe estar sujeto a algn control jurisdiccionalque permita determinar si sus actos han sido adoptados al amparo de losderechos y garantas mnimas previstos en la Convencin Americana, ascomo los establecidos en su propia legislacin, lo cual no es incompatiblecon el respeto a las funciones que son propias de dicho rgano en materia

electoral. Este control es indispensable cuando los rganos supremoselectorales, como el Consejo Supremo Electoral en Nicaragua, tienen ampliasatribuciones, que exceden las facultades administrativas, y que podranser utilizados, sin un adecuado control, para favorecer determinados nes

partidistas. En este mbito, dicho recurso debe ser sencillo y rpido, tomandoen cuenta las particularidades del procedimiento electoral.

Por todo lo expuesto, la Corte concluye que el Estado viol el derechoa la proteccin judicial consagrado en el artculo 25.1 de la Convencin

Americana [...]. (Pargrafos 174 al 176).El Tribunal postul, en la referida sentencia, que las similitudes con el caso

peruano eran maniestas. El artculo 173. de la Constitucin nicaragense es

sustancialmente anlogo a los artculos 142. y 181. de la Constitucin peruana. Yel Consejo Supremo Electoral de Nicaragua tiene en el JNEperuano a su homlogo.As, el Colegiado concluy que insistir en una interpretacin aislada de los artculos142. y 181. de la Constitucin, pretendiendo que las resoluciones del JNE enmateria electoral estn exceptuadas de control constitucional a travs del procesoconstitucional de amparo, supona incurrir en una maniesta irresponsabilidad,

ya que situaba al Estado peruano ante la cierta e inminente condena por parte delSistema Interamericano sobre Derechos Humanos al violar el artculo 25.1 de laConvencin.

En un tercer y ltimo caso bajo comentario, el Tribunal Constitucional resolvideclarar nula la ResolucinN. 156-2005-JNEexpedida por el JNEdel 6 de junio de2005, mediante la cual declar la vacancia en el cargo de alcalde de la municipalidad

provincial de Chiclayo al seor Arturo Castillo Chirinos, a sabiendas de que laCorte Suprema de Justicia an no se haba pronunciado en ltima instancia, en un



8/19

126

ONPE

proceso penal seguido en su contra.10En consecuencia, el Tribunal declar nulotodo acto expedido a su amparo, entre ellas la Resolucin N. 1186-2006-JNEen

la que sostiene que la decisin adoptada de la vacancia se sustenta en la teora delos hechos cumplidos.

As lo seala en la referida sentencia que declar fundada la demanda de amparoformulada por dicho burgomaestre, en razn de que el JNEno tuvo en cuenta queno basta la existencia de una sentencia penal condenatoria, sino que adems esnecesario que sta haya alcanzado rmeza, ergo, que haya devenido en cosa

juzgada; a n de no vulnerar los derechos fundamentales, reconocidos tambin

en los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Per es parteobligada.

Pese a conocer fehacientemente que el proceso no haba concluido y que seencontraba en trmite an un recurso extraordinario de nulidad ante la CorteSuprema de Justicia, el JNEdecidi vacar al demandante, con lo que se violentsu derecho a la presuncin de inocencia, a participar de la vida poltica del pas ya ser elegido representante; esto ltimo en razn de que el Registro Nacional deIdenticacin y Estado Civil (RENIEC), a pedido expreso del propio JNE,excluyal demandante del padrn electoral y cancel denitivamente la inscripcin de su

Documento Nacional de Identidad (DNI) por encontrarse supuestamente inhabilitadopor el Poder Judicial, segn lo armado por el JNE.

Como consecuencia de ello, el demandante no slo fue impedido de emitir suvoto en las elecciones polticas presidenciales y parlamentarias de 2006, sino quetambin se le priv de su DNI, impidindole el ejercicio de sus derechos ciudadanose imponindole la condicin de indocumentado, en contra del ms elementalderecho de la persona: la dignidad humana.

Sobre este particular, el Tribunal Constitucional seal que el JNEal momento

de remitir la comunicacin al RENIEC, ya tena pleno y cabal conocimiento de que elproceso seguido contra Castillo Chirinos se encontraba en trmite ante la mximainstancia de la justicia ordinaria y la sentencia emitida por el vocal Lara Benavideshaba sido declarada nula, sin que existiera sentencia penal con calidad de cosa

juzgada. Es ms, al concluir el proceso penal seguido contra el alcalde vacado, confecha 12 de mayo de 2006, se emiti la Resolucin por la que se declar extinguidala accin penal, dando por fenecido dicho proceso y ordenando la cancelacinde los antecedentes del encausado, as como el archivamiento denitivo de la

10STC2730-2006-PA, de fecha 27 de julio de 2006, caso Castillo Chirinos.

CSARLANDA


9/19

127

WWW.ONPE.GOB.PE

instruccin, con lo que qued plenamente acreditado que contra el deman-dante,no existi sentencia penal con calidad de cosa juzgada que sustente la decisin

del JNE.

Por otro lado, el JNEseal que su juicio para declarar la vacancia del deman-dante se sustent en la teora de los hechos cumplidos, pues exista una sentencia

penal que no haba sido revocada, la misma que fue emitida en segunda instancia(Resolucin N. 1186-2006-JNE). Este supuesto qued desvirtuado en el propio

proceso judicial, dada la inexistencia de una resolucin penal rme que hubiera

impuesto una pena privativa de libertad contra el demandante. Tanto es as, que lasentencia judicial que sirvi de sustento a la resolucin electoral impugnada fuedeclarada nula por la jurisdiccin ordinaria.

La sentencia del Tribunal Constitucional estim que el JNEpretendi sustentarsu decisin en el artculo 293. del Cdigo de Procedimientos Penales, el mismoque dispuso que el recurso de nulidad no impeda que se cumpla la sentenciaexpedida, desconociendo que si bien dicho recurso no suspenda los efectos deuna resolucin judicial, no le conceda efectos de cosa juzgada o rmeza. Por esta

razn, para declarar la vacancia en el cargo de alcalde, no bastaba la existencia deuna sentencia penal condenatoria, sino que adems era necesario que sta hubiesealcanzado rmeza; pero, al no haberse producido este ltimo elemento esencial,

el JNEviol los derechos fundamentales a la presuncin de inocencia y a la cosajuzgada, consagrados en los artculos 2. (inciso 24, literal e) y 139. (inciso 13)de la Constitucin.

La sentencia del Tribunal Constitucional en el caso Castillo Chirinos consagrnalmente que:

La pretendida irrevisabilidad de las resoluciones del JNEque lesionen losderechos fundamentales vulnera el derecho de acceso a la justicia como

manifestacin de la tutela jurisdiccional efectiva, reconocida sta en elartculo 139. 3 de la Constitucin, en concordancia con el artculo 200. 2de la Carta Fundamental. En torno a ello este Tribunal precis que:

[...] detrs del establecimiento de los procesos constitucionales de lalibertad, se encuentra implcito el derecho a la proteccin jurisdiccional delos derechos o, lo que es lo mismo, el derecho a recurrir ante un tribunalcompetente frente a todo acto u omisin que lesione una facultad reconocidaen la Constitucin o en los instrumentos internacionales en materia de

derechos humanos.



10/19

128

ONPE

Los artculos 142 y 181 de la Constitucin tienen por propsito garantizarque ningn otro poder del Estado se arrogue la administracin denitiva

de justicia en asuntos electorales. Sin embargo, cuando elJNE

ejerce susfunciones en abierta contravencin de los derechos fundamentales, el asuntoescapa de los contornos estrictamente electorales, tornndose en una cuestinde relevancia constitucional directa, pues, desde ese instante, en observanciadel artculo 200. 2 de la Constitucin, se reconoce el derecho al afectado deexigir jurisdiccionalmente la proteccin del derecho fundamental lesionado,mediante el proceso de amparo. Una interpretacin contraria, no slo seraatentatoria del referido artculo 200. 2, sino tambin de su artculo 201.,reconoce a este Tribunal como el rgano de control de la Constitucin.

En efecto, el tpico, strictu sensu,no consiste en dirimir si el TribunalConstitucional puede controlar los actos del JNE, sino tan slo en denir si tienecompetencia para conocer de un asunto en el que los derechos fundamentalesreconocidos por la Constitucin se encuentran vulnerados, al margen delrgano del que dicha afectacin provenga. La respuesta armativa frente

a esta interrogante surge del artculo 201. de la Constitucin, a la luz, porcierto, de todo el compendio valorativo de la Carta Fundamental, presidido

por la dignidad humana, cuya proteccin no resigna este Colegiado.

Por todo ello, es posible concluir que en estos casos Espino Espino, LizanaPuelles y Castillo Chirinos son slo algunos ejemplos que ponen en evidenciala razonable y permanente posicin del Tribunal Constitucional frente al JNE, quese condice con una adecuada interpretacin de la defensa de los derechos fun-damentales; institucin que originalmente estaba recogida en el artculo 5., inciso8 del CPConst., pero que el Congreso anul para limitar la tutela jurisdiccional ensede electoral.

2. SOBRELADECLARACINDEINCONSTITUCIONALIDADDELALEYN. 28642

El CPConst., Ley N. 28237 que rige desde el 1 de diciembre de 2004, establecien su artculo 5., inciso 8, que: No proceden los procesos constitucionalescuando: [...] 8) Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Eleccionesen materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuandosiendo jurisdiccionales, violen la tutela procesal efectiva. [...]. Este mandato es

CSARLANDA


11/19

129

WWW.ONPE.GOB.PE

una consecuencia lgica del principio jurdico de la supremaca constitucionaly se garantiza mediante el control que realiza el Tribunal Constitucional con la

nalidad de tutelar los derechos fundamentales, as como de asegurar el principiode unidad y no-contradiccin del ordenamiento jurdico nacional (artculo II delTtulo Preliminar del CPConst.).

Sin embargo, como el proceso electoral y sus resultados constituyen una materiareservada al dominio del Jurado Nacional de Elecciones, a partir de una inter-

pretacin literal de los artculos 142. y 181. de la Constitucin, ste propuso alCongreso modicar dicha norma11para evitar cualquier tipo de revisin judicial desus decisiones electorales, aun cuando pudiera cometerse una violacin a un derechofundamental. As, el Congreso dict la Ley N. 28642 del 8 de diciembre de 2005,modicando el artculo 5., inciso 8, en los trminos siguientes: No proceden los

procesos constitucionales cuando: [...] 8) Se cuestionen las resoluciones del JuradoNacional de Elecciones en materias electorales, de referndum o de otro tipo deconsultas populares, bajo responsabilidad. Resoluciones en contrario, de cualquierautoridad, no surten efecto legal alguno. La materia electoral comprende los temas

previstos en las leyes electorales y aquellos que conoce el Jurado Nacional deElecciones en instancia denitiva.

En este contexto, el Colegio de Abogados del Callao plante una demanda de

inconstitucionalidad contra el artculo nico de la LeyN. 28642; mediante ella seinvocaba la vulneracin de los principios de supremaca de la Constitucin (art. 51.de la Carta); el principio de separacin de poderes (art. 43. de la Constitucin);y la tutela jurisdiccional efectiva (art. 139., numeral 3, de la Constitucin).

Es del caso sealar que la modicacin legislativa introducida mediante la

Ley N. 28642 que impide el control constitucional, tena por objeto que lasresoluciones dictadas por el JNEen materia electoral, en ningn caso resultasenrevisables en sede jurisdiccional, ordinaria ni constitucional. Ello debido a que,

supuestamente, permitir la revisin de las resoluciones delJNE

contravendra losartculos 142. y 181. de la Constitucin, afectando la seguridad jurdica y aten-tando contra la autonoma que le ha sido atribuida constitucionalmente al Juradoen el artculo 177. de la Constitucin.

El artculo 142. de la Carta Magna, establece que: No son revisables en sedejudicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral[...]. Mientras que su artculo 181., dispone: El Pleno del Jurado Nacional de

11El proyecto de ley 13661/2005-JNE, presentado por el Jurado Nacional de Elecciones, a travs de

su Presidente, doctor Enrique Javier Mendoza Ramrez, con fecha 9 de septiembre de 2005.



12/19

130

ONPE

Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo aley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referndum

o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancianal, denitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.

Atravs de este pronunciamiento, el Tribunal, siguiendo el criterio jurisprudencialde sentencias precedentes las mismas que han sido comentadas, rechazuna interpretacin literal y unilateral de dichos preceptos,12 propia del primer

positivismo jurdico, sustentado por el JNE. En funcin de ste, el Jurado sostenaque, en ningn caso, sus resoluciones eran susceptibles de ser revisadas, ni siquieraen aquellos supuestos en los que resultaban maniestamente contrarias a los

derechos fundamentales de la persona; es decir, aun en los casos en que contra-

venan abiertamente la dignidad humana (artculo 1. de la Constitucin).

Frente a ello, el Tribunal arm una teora de la interpretacin constitucional

capaz de reconocer la particular estructura normativa de las disposiciones cons-titucionales que, a diferencia de la gran mayora de las leyes, no responden ensu aplicacin a la lgica subsuntiva (supuesto normativo-subsuncin del hecho-consecuencia); ella exige que los mtodos de interpretacin constitucional nose agoten en aquellos criterios clsicos de interpretacin normativa (literal,teleolgico, sistemtico e histrico), sino que abarquen, entre otros elementos, una

serie de principios que informan la labor hermenutica del juez constitucional.13

Es sobre la base de estos criterios que debe llevarse a cabo la interpretacin de losreferidos artculos 142. y 181. de la Constitucin.

Se erige, as, la interpretacin constitucional como una necesaria consecuenciadel trnsito producido del Estado Legal al Estado Constitucional,14que conlleva

CSARLANDA

12Las sentencias 0010-2002-AI(caso Legislacin Antiterrorista); 0023-2003-AI(caso Justicia MilitarI); 0004-2004-CC(caso Conicto de Competencias Poder Judicial y Congreso); 0019-2005-AI(casoWolfenson); 0020-2005-AI/ 0021-2005-AI(caso Hoja de Coca); son slo algunas muestras, entre las

muchas existentes, con las que el Tribunal Constitucional ha demostrado que a los mtodos jurdicosy de argumentacin constitucional (funcin de valoracin), acompaa una cabal conciencia de larealidad social, buscando aliviar los conictos intersubjetivos e interinstitucionales (funciones de

ordenacin y pacicacin).13Konrad Hesse (1983: 47-51) desarrolla el contenido de dichos principios, los cuales son: el principio

de unidad de la Constitucin, el principio de concordancia prctica, el principio de correccin funcional,

el principio de funcin integradora y el principio de fuerza normativa de la Constitucin.14STC0008-2003-AI, de fecha 12 de noviembre de 2003, caso Constitucin Econmica; en la cual, elsupremo intrprete de la Constitucin consagra este modelo de Estado Constitucional de Derecho,predicando algunos de sus contenidos bajo el nomen de Estado social y democrtico de Derecho;El principio de concordancia prctica; El principio de correccin funcional; El principio de funcin

integradora; El principio de fuerza normativa de la Constitucin.


13/19

131

WWW.ONPE.GOB.PE

fundamentalmente el reconocimiento de la fuerza normativa de la Constitucin,es decir, a reconocer su capacidad de vincular jurdicamente a todos los poderes

pblicos, determinando la invalidez de todo acto o norma contrario a ella, sobre labase del principio de supremaca jurdica de la Constitucin. En la Carta de 1993,ello se encuentra recogido en sus dos vertientes: tanto aquella objetiva, conformea la cual la Constitucin preside el ordenamiento jurdico (art. 51.), como aquellasubjetiva, en cuyo mrito ningn acto de los poderes pblicos (art. 45.) o de lacolectividad en general (art. 38.) puede vulnerarla vlidamente.

Para asegurar dicha supremaca y, con ella, la de los derechos fundamentales,surge la denominada garanta jurisdiccional de la Constitucin; sta se materializaen los procesos constitucionales del Ttulo V (De la Garantas Constitucionales

de la Constitucin), y son de conocimiento, en ltima instancia, del TribunalConstitucional, rgano de control de la Constitucin y su supremo intrprete,segn el artculo 201. de la Constitucin y el artculo 1. de la LeyN. 28301, LeyOrgnica del Tribunal Constitucional.15

Y es que en el marco del Estado Constitucional de Derecho, la Constitucinse encuentra orientada a una proteccin sustantiva, pero tambin procesal de losderechos fundamentales. Lo que supone una teora constitucional procesal, como

primer paso para concretizar el contenido material de la Constitucin, a travs de

la armacin de un contenido procesal autnomo de los derechos fundamentalesstatus activus processualis (HBERLE1997: 289 ss.); ste permite asegurar alciudadano el acceso a la tutela jurisdiccional de la justicia constitucional para unejercicio pleno de sus derechos fundamentales, pues la instauracin de procesosespeccos para la tutela de la dignidad de la persona humana y sus derechos sobre

la base de una autonoma procesal16constituye uno de los objetivos ms importantesque la justicia constitucional ha conseguido.

De esta consagracin de la supremaca constitucional y los derechosfundamentales, se derivan las siguientes consecuencias:

15STC0023-2005-PI, de fecha 22 de noviembre de 2006, caso Medida Cautelar(fundamentos 8 al12).16Resolucin 0020-2005-PI, de fecha 8 de agosto de 2005; resoluciones 0025-2005-PIy 0026-2005-PI,de fecha 28 de octubre de 2005; en las cuales se han desarrollado el contenido, alcances lmites delejercicio de esta potestad del Tribunal Constitucional para la regulacin jurisprudencial autnomadel Derecho aplicable a los procesos constitucionales (ussere Geschftsordnung) conforme a

criterios de oportunidad.



14/19

132

ONPE

a) Ninguna disposicin constitucional puede ser interpretada de modo aislado,sino de acuerdo con el principio de unidad de la Constitucin, a efectos de

asegurar el principio lgico de no-contradiccin entre las disposiciones demayor y menor jerarqua; y,b) Todo conicto entre las disposiciones constitucionales debe ser resuelto

optimizando su interpretacin, es decir, sin sacricar ninguno de los

valores, derechos o principios concernidos. ste es un mandato que emanadel principio de interpretacin constitucional de concordancia prctica17yde interpretacin de la ley conforme con la Constitucin.18

De esta manera, no cabe sacricar los derechos fundamentales, convirtiendo

en absoluto el principio de seguridad jurdica que subyace en la irrevisabilidadde las resoluciones del JNEen materia electoral. Pues, en el Estado constitucionalsubyace tambin el principio de justicia y no-arbitrariedad, en virtud del cual noexisten rganos exentos de control constitucional, como tampoco en mrito deello se puede desconocer la seguridad jurdica electoral, pilar de la democraciarepresentativa; sino, mediante el control constitucional, permitir excepcionalmenterevisar afectaciones de los derechos fundamentales.

Entonces, es preciso acudir a una interpretacin razonable y proporcional delos preceptos constitucionales involucrados, reconociendo los derechos polticos

fundamentales y el debido proceso, as como aquellos otros que garantizan laseguridad jurdica del proceso electoral. De forma tal, que el Tribunal Constitucionalcomo ltima y denitiva instancia de las resoluciones denegatorias de los derechos

fundamentales, se asegure una revisin jurisdiccional de las resoluciones del JNEencaso de que stas resulten violatorias de los derechos fundamentales, pero sin queello signique vaciar de contenido al principio de seguridad jurdica electoral.

17 STC5854-2005-PA, de fecha 8 de noviembre de 2005, caso Lizana Puelles (fundamento 12),establece que en virtud del principio de concordancia prctica, toda aparente tensin entre laspropias disposiciones constitucionales debe ser resuelta optimizando su interpretacin, es decir,sin sacricar ninguno de los valores, derechos o principios concernidos, y teniendo presente que,

en ltima instancia, todo precepto constitucional, incluso aquellos pertenecientes a la denominadaConstitucin orgnica se encuentran reconducidos a la proteccin de los derechos fundamentales,como manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana, cuya defensa y respeto es el n

supremo de la sociedad y el Estado (art. 1. de la Constitucin).18Ver una presentacin de los principios de interpretacin constitucional enLANDA2007: 573 ss.Segn el principio de interpretacin conforme a la Constitucin, una ley no debe ser declaradainconstitucionalmente nula cuando pueda ser interpretada en concordancia con la Carta Magna.Ello es as, en la medida que las leyes en un Estado democrtico gozan de una presuncin deconstitucionalidad. Por eso, cuando una ley es cuestionada en su constitucionalidad, la demandadebe ser desestimada, si es que al interpretarla razonablemente en sus diversas alternativas al

menos una de sus interpretaciones es conforme con la Constitucin.

CSARLANDA


15/19

133

WWW.ONPE.GOB.PE

Por consiguiente, el supremo intrprete de la Constitucin seal que dichareforma legal no slo haba plasmado una indebida interpretacin de los artculos

142. y 181. de la Constitucin, sino que haba incurrido en una abierta contradiccincon los principios de interdiccin de la arbitrariedad y de no-contradiccin dentrodel ordenamiento jurdico. Principios stos que el Tribunal Constitucional los harecogido en su doctrina jurisprudencial con carcter vinculante, en tanto rganode control constitucional, segn el artculo 201. de la Constitucin.

En cuanto a que revisar jurisdiccionalmente las resoluciones del JNEen materiaelectoral supondra una vulneracin de la autonoma que le viene reconocidaconstitucionalmente en el artculo 177. de la Constitucin, basta decir que, porejemplo, el Poder Judicial tambin goza de independencia y autonoma (art. 139., inciso 2 de la Constitucin) y, sin embargo, no hay jurista que niegue que susresoluciones, incluso las de su mxima instancia la Corte Suprema, son susceptiblesde ser revisadas mediante el proceso de amparo, claro est, en la medida deque resulten contrarias a los derechos fundamentales, tal como ha sido denido

por el Tribunal Constitucional en la interpretacin realizada del artculo 4. delCPConst.19

Finalmente, no es posible sostener que la emisin de esta sentencia ha jado

la alteracin de la nalidad del proceso constitucional de amparo, reducindolo

19En materia de amparo tenemos la STC3179-2004-PA, de fecha 2 de octubre de 2006,caso ApoloniaCcollcca (fundamentos 22 y 23), la misma determina que la intensidad del control constitucionalde las resoluciones judiciales a travs del proceso de amparo depende de la interpretacin que sehaga de la conguracin constitucional del mencionado proceso. As, desde una interpretacin

exible del amparo el Juez constitucional asume competencia para examinar el juicio ordinario

bajo un canon constitucional propio del supremo intrprete de la Constitucin, revisando yreformando constitucionalmente la actuacin judicial concreta que sea necesaria para determinarla constitucionalidad de la resolucin judicial cuestionada. No obstante, ello no supone convertiral Tribunal Constitucional en una cuarta instancia judicial y s, ms bien, a n de reconocer que al

Tribunal le corresponde, en el proceso de amparo, resolver, ponderadamente, sobre el fondo y laforma de los procesos judiciales ordinarios cuando estos hayan violado los derechos fundamentalestutelados por el proceso constitucional de amparo; asimismo, mediante STC4853-2004-AA, de fecha22 de mayo de 2007, caso Amparo contra Amparo (fundamentos 39 y 40), el Tribunal establece lospresupuestos para la procedencia del amparo contra amparo, as como las reglas para la admisindel recurso de agravio a favor del precedente. Respecto al proceso de hbeas corpus cabe referir laSTC8125-2005-PHC, de fecha 25 de enero de 2006, caso General Electric (fundamentos 1 al 4), quepermite al Tribunal raticar su jurisprudencia en la materia, armando que si bien uno de los requisitos

para cuestionar mediante hbeas corpus una resolucin de carcter jurisdiccional es que tenga lacalidad de rme, conforme a lo previsto en el art. 4. del Cdigo Procesal Constitucional, tratndose

del auto de apertura de instruccin no corresponde declarar la improcedencia de la demanda, todavez que contra esta resolucin no procede ningn medio impugnatorio mediante el cual se pueda

cuestionar lo alegado en este proceso constitucional.



16/19

134

ONPE

20STC0023-2005-PI, de fecha 22 de noviembre de 2006, caso Medida Cautelar(fundamentos 13 al18), en donde el Tribunal Constitucional expone que el amparo, en tanto proceso constitucional,comparte su doble naturaleza, es decir, tiene una doble funcin, junto a la subjetiva, otra objetiva:asegurar el derecho Constitucional objetivo y servir a su interpretacin. Dir el Colegiado, que entanto proceso fundamentalmente subjetivo, es promovido por la violacin de derechos fundamentales,alegacin compleja que no puede ir dirigida nicamente a lograr que el Tribunal determine elcontenido de un derecho tutelable por el amparo, sino que se vuelve indispensable la conexin deste con un acto concreto de autoridad o particulares que haya producido una afectacin sobreel mismo. Su dimensin objetiva, determina que para resolver se hace necesaria la interpretacinde los preceptos constitucionales relacionados con el caso planteado, especcamente a travs de

los principios constitucionales en los que se regula el derecho o categora jurdica protegible quese alega vulnerada, la cual se convierte en criterio cierto para orientar la interpretacin y aplicacinde los derechos fundamentales por parte de los dems rganos estatales y, particularmente, de losrganos judiciales.

nica y exclusivamente a determinar la responsabilidad de los que realizaron elpresunto agravio o amenaza, de conformidad con el artculo 1. del CPConst; pues,

no resulta contrario a que en el marco conceptual del doble carcter del procesode amparo,20se pueda sealar que la normativa constitucional abre la opcin deentender el amparo desde una variada gama de matices jurdicos especiales, enfuncin de los derechos fundamentales reclamados y a los efectos de las sentenciasrecadas en la praxis de la jurisdiccin constitucional.

As, entre otros, podemos identicar un tipo de amparo innovativo,para lossupuestos en que a pesar de haber cesado o haberse convertido en irreparable laviolacin del derecho fundamental demandado, sera procedente que se planteeel amparo, para que el afectado no vea restringido a futuro su derecho y/o parauna adicin compensatoria frente a una situacin lesiva consumada. Dadas lasactuales posturas de la dogmtica constitucional, e incluso en la conguracin de

las reparaciones de los principales sistemas regionales de proteccin internacionalde los derechos humanos ante los cuales se interpone el denominado amparointernacional Corte Interamericana de Derechos Humanos y Tribunal Europeode Derechos Humanos, se prevn frmulas indemnizatorias (siendo, incluso,las de uso ms frecuente).

Adems, sin perjuicio de ello, dependiendo del caso sub judice,un fallo fundadorecado en una demanda contra una resolucin del JNEpuede determinar la restitutioin integrum (plena forma reparativa) del derecho constitucional afectado, siempreque no se suspenda el calendario electoral (p. e., en un procedimiento administrativode vacancia). Y variar ello no corresponde a una decisin discrecional del legislador,ni al cambio de un modelo de reservas de competencias electoral por otro, sinoque se encuentra ntimamente vinculado con los adecuados grados de respeto y

CSARLANDA


17/19

135

WWW.ONPE.GOB.PE

garanta que el Estado peruano y los poderes pblicos le otorguen a la personahumana; cuya proteccin, en ltima instancia, corresponde al Tribunal Constitu-

cional, y a la que por imperio de la Constitucin no puede renunciar, bajopena de responsabilidad.

3. CONCLUSIN

Tal como es de conocimiento pblico, el JNEformul cargos contra los magistradosdel Tribunal Constitucional, atribuyndoles presunta responsabilidad penal por laexpedicin de una resolucin contraria a la ley, al haber admitido una demanda

formulada por el Colegio de Abogados del Callao en contra de la LeyN. 28642, ypermitir al JNEconstituirse como partcipe y no en litisconsorte necesario en dichademanda de inconstitucionalidad.

Sin embargo, con fecha 10 de julio, a partir de una comprensin conforme ala Constitucin de las competencias del Tribunal, el Ministerio Pblico dict laResolucinN. 177-2007, rmada por la Fiscal de la Nacin, Dra. Flora AdelaidaBolvar Arteaga; mediante sta, se procedi a declarar improcedente la aperturade investigacin preliminar contra los magistrados del Tribunal Constitucional,

por la presunta comisin de los delitos de abuso de autoridad y prevaricato, enagravio del JNE, disponiendo el archivo denitivo de lo actuado.21

La consolidacin del Estado Constitucional de Derecho no es pacca, sino

muchas veces presenta avances y retrocesos. As, el conicto intrasistmico entre

el Tribunal Constitucional y el JNEes expresin de ello, pero no en un sentidopeyorativo. En atencin a que la existencia de conictos no es, per se, nociva para

el orden constitucional, por el contrario en algunos casos es hasta necesaria en lamedida que es propio de todo sistema democrtico; ms bien, el no-conicto es

propio de las dictaduras. Pero es verdad que cuando estos conictos son anmicoses decir, rechazan la unidad constitucional, entonces la seguridad jurdica seconvierte en incertidumbre (LANDA2006: 313-315).

21 La referida resolucin, en su quinto considerando, seala: Sin embargo, cabe indicar que laConstitucin garantiza la divisin y separacin de los Poderes del Estado, sobre el cual, reposatoda la estructura Democrtica y Social del Estado de Derecho; siendo el Tribunal Constitucional,el rgano encargado del control de la Constitucin y su interpretacin, por ello, en los procesosde inconstitucionalidad, tiene la facultad de expulsar leyes o normas contrarias al ordenamientolegal; funcin que de ninguna manera puede ser entendida como una transgresin de la Ley o acto

arbitrario.



18/19

136

ONPE

Eso ocurrira si el JNEpretendiera desconocer el fallo del Tribunal Constitucionalen el proceso de inconstitucionalidad referido, afectando de esta forma su triple

identidad: fuerza de ley, cosa juzgada y efecto vinculante para terceros (artculos103. y 204. de la Constitucin).

Por otro lado, nadie duda de la necesidad de preservar tambin la seguridadjurdica del proceso electoral, pero no es constitucionalmente vlido pretenderello a costa de la desproteccin de los derechos fundamentales. Sin embargo, esimportante destacar que desde 1996 el Tribunal Constitucional ha resuelto 39.109

procesos constitucionales, de los cuales slo recibi 23 casos de amparo contrael JNE. Ninguno de ellos puso en peligro ni suspendi el cronograma electoral, enrazn de que, salvo en dos casos, todas las demandas fueron declaradas improce-dentes por irreparables.

No obstante esta constatacin de la praxis jurisdiccional, una salida ptimapara generar un equilibrio entre los bienes constitucionales en juego consistira enplasmar un amparo electoral sumario, ms breve an que el amparo congurado

actualmente en el Cdigo Procesal Constitucional. Esto es, que las demandas deamparo se presenten ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema,y cuyas resoluciones denegatorias, emitidas en un plazo sumarsimo, puedan serresueltas por el Tribunal Constitucional,22o que el amparo sea conocido en primerainstancia por el JNE, y, en caso de denegatoria,per saltum,sea resuelto en ltimay denitiva instancia por el Tribunal Constitucional (cf. LANDA2007:971 ss.).

Finalmente, los esfuerzos en el fortalecimiento del Estado constitucionalen el actual proceso de transicin institucional demandan armar el modelo

constitucional de control y balance entre los poderes frente a la autarquainstitucional, revestida falsamente de autonoma o de divisin de poderes. De locontrario, resultara altamente peligroso sino desleal con la democracia, quedesde el Congreso se busque reformar las normas del ordenamiento constitucional

o legal derivadas de ella, que vacen de contenido las competencias o funcionesdel Tribunal Constitucional, en tanto constituye la ltima instancia de proteccinde los derechos fundamentales de las personas y el rgano de aseguramientodel consenso constitucional de base en razn de nuestra existencia misma comoEstado.

Lima, septiembre de 2007

CSARLANDA

22STC5854-2005-PA, de fecha 8 de noviembre de 2005, caso Lizana Puelles (fundamento 39.c).


19/19

137

REFERENCIASBIBLIOGRFICAS

BOCKENFRDE, Ernst-Wolfgang1993 Escritos sobre Derechos Fundamentales. Baden-Baden: Nomos

Verlagsgesellschaft.

GARCASORIANO, Mara Vicenta1999 Elementos del Derecho Electoral. Valencia: Tirant lo blanch.

HBERLE, Peter

1997 La libertad fundamental en el Estado Constitucional. Lima: Fondo EditorialPUCP- Maestra en Derecho con mencin en Derecho Constitucional.

HESSE,Konrad1983 Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios

Constitucionales.

LANDA,Csar1994 Justicia constitucional y political question. En Pensamiento consti-

tucional. Lima: Fondo Editorial PUCP.2006 Tribunal Constitucional y Poder Judicial: Una perspectiva desde elDerecho Procesal Constitucional. En Constitucin y Fuentes del Derecho.Lima: Palestra.

2007 Tribunal Constitucional y Estado Democrtico, 3. ed. Lima: Palestra.

SMEND, Rudolf1928 Verfassungs und Verfassungsrecht. Mnich: Duncker & Humblot.

VEGAGARCA, Pedro de1985 La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente.

Madrid: Tecnos.

ZIPPELIUS, Reinhold1996 Rechts und gerechtigkeit in der offenen Gesellschaft. Berln: Duncker &

Humblot.


TC Y JNE LANDA

Documents

Transcript of TC Y JNE LANDA