La focalización de las transferencias en los países en desarrollo: Revisión de lecciones y experiencias

David Coady Margaret Grosh John Hoddinott

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Índice

Prefacio.............................................................................................. iii Agradecimientos............................................................................... iv Siglas y abreviaturas........................................................................ v 1. Introducción ………………………………........................... 1 2. Focalización: Visión general……………….......................... 5 2.1 Los beneficios de la focalización...................……........ 6 2.2 Los costos de la focalización………………………..... 7 2.3 Medición del desempeño de la focalización....……...... 11 2.4 Clasificación de los métodos de focalización ............... 16 3. La información internacional sobre los resultados de la focalización ……………………............................... 21 3.1 Construcción de la base de datos ….…….…………... 21 3.2 Identificación de los programas….…….…………..... 24 3.3 Indicadores del desempeño de la focalización……..... 29 3.4 Análisis descriptivo…..…………………………...... 35 3.5 Análisis de regresión………………………….......... 38 3.6 Salvedades y limitaciones............................................. 45 3.7 Resumen …….………………………………............... 48 4. Implementación de los métodos de focalización ................. 51 4.1 Comprobación de medios de vida.................................. 51 4.2 Comprobación sustitutiva de medios de vida. ….......... 59 4.3 Focalización comunitaria …….……………...……...... 69 4.4 Focalización geográfica....….……………………........ 74 4.5 Focalización demográfica….………………....…......... 82 4.6 Autofocalización ..………….………………………...... 87 5. Resumen y conclusiones…………...……………….............. 97

5.1 ¿Qué se puede decir acerca de la eficacia de la focalización?........................................................ 97

5,2 ¿Qué se puede decir acerca de la implementación de los métodos de focalización?.................................... 99 5.3 Observaciones finales.................................................... 101 Bibliografía……………………………………………………........ 106

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Recuadros 5.1 Información mínima adecuada para realizar comparaciones internacionales..........................………. 103

Cuadros 2.1 Cálculo de tasas de filtración y subcobertura.................. 13 3.1 La distribución de las intervenciones por región y niveles de ingreso del país............................................ 25 3.2 La distribución de los métodos de focalización por región, nivel de ingreso del país y tipo de programa..................................................................... 28 3.3 Desempeño de la focalización en las intervenciones contra la pobreza correspondiente a los programas de la muestra, 1985-2003................................................. 31 3.4: Desempeño de la focalización por método de focalización................................................................. 37 3.5: Análisis multivariado del desempeño de la focalización...................................................................... 40 3.6: Asociación entre el desempeño de la focalización y la cantidad de métodos usados...................................... 45 4.1: Comparación de métodos de focalización, visión general.................................................................... 52 Figuras 2.1: Focalización de transferencias destinadas a aliviar la pobreza.............................................................. 6 Contenidos del CD-ROM Texto del libro en inglés Texto del libro en ruso Texto del libro en español Bibliografía anotada con información sobre los 122 programas

considerados en la base de datos.

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Prefacio

El Banco Mundial y el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) trabajan en conjunto con otros asociados en los país es en desarrollo en el diseño, monitoreo y evaluación de intervenciones destinadas a reducir la pobreza y ayudar a los hogares a enfrentar los riegos. Un tema muy importante relacionado con estas intervenciones es la puesta en marcha de mecanismos para garantizar que beneficios realmente lleguen a los individuos más pobres y vulnerables. Si bien es cierto se ha escrito gran cantidad de material sobre la focalización de las intervenciones para combatir la pobreza, el foco suele concentrarse en estudios de caso de programas individuales que, aunque interesantes, son demasiado específicos, elemento que limita su utilidad para los gobiernos de los países en desarrollo. Este libro es el resultado del trabajo mancomunado del personal del Banco Mundial y del IFPRI y pretende llenar lo que se identifica como un vacío en la información. En él se evalúan más de 100 estudios de caso realizados por el Banco, el IFPRI y muchas otras entidades que participan en la labor del desarrollo en torno al diseño, la implementación y la eficacia de los métodos ideados para concentrar los beneficios en los pobres. Si bien el mensaje central del texto es claro: las varitas mágicas no existen, el libro va más allá de esa premisa y entrega asesoría clara respecto de qué enfoques tienen mayores probabilidades de éxito dependiendo de las circunstancias. El IFPRI y el Banco Mundial comparten una meta común: un mundo sin hambre y sin pobreza. Esperamos que este libro ayude a otros que comparten con nosotros esta meta demostrándoles cómo el diseño y la implementación atenta pueden maximizar los beneficios de las intervenciones entre los pobres y vulnerables.

Robert Holzmann, Director de Protección Social, Banco Mundial

Joachim von Braun, Director General, Instituto Internacional de Investigaciones sobre

Políticas Alimentarias

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Agradecimientos Este libro es fruto de un documento encargado para la Serie de Manuales sobre Redes de Protección del Banco Mundial. Nos gustaría agradecer ese financiamiento y también el apoyo de nuestras respectivas instituciones por habernos facilitado el tiempo adicional que tomó su redacción. La Serie de Manuales sobre Redes de Protección está destinada a convertirse en un recurso práctico para aquellos que están involucrados en el diseño y la implementación de programas de redes de protección en todo el mundo. Los documentos de la serie resumen las prácticas adecuadas en una amplia variedad de intervenciones, contextos nacionales, temas y grupos destinatarios, así como las ideas más recientes de los especialistas en torno a la función que deben cumplir las redes de protección social en el marco de la agenda del desarrollo más amplia. Para obtener mayor información, visite www.worldbank.org/safetynets .

Akhter Ahmed, Harold Alderman, John Blomquist, Stephen Devereux, Lant Pritchett, Kalanidhi Subbarao y Salman Zaidi proporcionaron comentarios útiles y material de referencia. Yisgedu Amde y Sanjukta Mukherjee nos entregaron asistencia valiosísima en la investigación y Manorama Rani procesó el documento. Yanina Sokolovo tradujo el libro al ruso y Feruza Abduazimova diseño la edición en ruso; LTS Language Translation Services lo tradujo al español y Manorama Rani diseñó la versión en español. Manorama Rani y Raiden Dillard dio forma al CD-ROM. Agradecemos también a los participantes del seminario de IFPRI y del Banco Mundial, la serie de cursos del Instituto del Banco Mundial y los numerosos aportes anónimos por la valiosa información que recibimos mientras realizábamos este trabajo.

Además, queremos agradecer el apoyo y paciencia de nuestras familias quienes se mantuvieron a nuestro lado durante el largo camino antes de que el libro finalmente viera la luz: Aoife, Anna y Limin, quienes suelen oficiar como “donantes de última instancia”; Richard, Twyla y Laurel Peabody, por sentirse felices cuando Margaret dejaba de lado el libro por un momento para jugar con ellos; Gene Grosh, por sus consultas nada desinteresadas sobre el avance del proyecto que le recordaban a la autora que debía ponerse a trabajar y terminarlo de una vez; y Jane, Philip y David Hoddinott, quienes ayudaron a poner todas las cosas en su correcta perspectiva.

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Siglas y abreviaturas

CAS-PASIS CAS-Pensión Asistencial de Ancianidad Ficha CAS Social Assistance Card (in Chile) GAPVU Gabinete de Apoyo a la Población Vulnerable INAS Institución Nacional de Acción Social INEGI Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e

Información IVA Impuesto al Valor Agregado OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo

Económicos ONG Organizaciones No Gubernamentales PIB producto interno bruto PIOJ Instituto de Planificación de Jamaica PPA Paridad del Poder Adquisitivo PRAF Programa de Asignación Familiar PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación SISBEN Sistema de Identificación y Clasificación de

Potenciales Beneficiarios para los Programas Sociales

STATIN Instituto de Estadísticas de Jamaica

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1. Introducción

Durante las últimas dos décadas se ha producido un cons enso generalizado en torno a que el crecimiento económico es una condición necesaria, pero insuficiente, para aliviar la pobreza1. En este sentido, se requieren elementos adicionales. En primer lugar, se debe fortalecer la base de activos de los hogares pobres de modo que puedan participar en el proceso de crecimiento. En segundo lugar, se debe intensificar el crecimiento de los activos que poseen los pobres y los sectores en que éstos predominan. En tercer lugar, dado que los beneficios de tal estrategia tardan en acumularse, se requieren transferencias públicas a corto plazo para proteger y aumentar el consumo de los hogares más pobres. En la implementación de esta agenda de reducción de la pobreza, se requieren métodos para llegar a los pobres. En parte, esto se puede lograr invirtiendo en rubros como la educación primaria universal (van de Walle 1998) con el fin de llegar a la sociedad en su conjunto, incluidos los pobres. Otra forma de lograrlo es entregando recursos directamente a los pobres. Sin embargo, los recursos gubernamentales son muy escasos, de modo que resulta ventajoso concentrar los esfuerzos en aumentar los ingresos de ciertos “grupos beneficiarios” de hogares o individuos pobres, con el fin de lograr el máximo efecto con un presupuesto de alivio de la pobreza determinado, o en términos equivalentes, producir un efecto determinado con el menor costo presupuestario. La ventaja es válida para varios tipos de programas y gastos destinados a reducir la pobreza, pero probablemente en mayor medida en el caso de los programas de transferencias que comprenden redes de protección, ya que dichas transferencias confieren un beneficio que en gran medida es un bien privado para el hogar receptor. Aunque la focalización tiene beneficios evidentes, existen múltiples métodos para dirigir los recursos a un grupo en especial. Si bien la bibliografía que aborda este tema es abundante, dominan en ella descripciones de programas específicos, a veces, idiosincrásicos, e incluso los análisis comparativos en general cubren una sola región (por ejemplo Grosh, 1994, para América Latina y el Caribe; Braithwaite, Grootaert y Milanovic, 2000, para Europa Oriental y Asia Central) o método (Bigman y Fofack, 2000, para focalización geográfica) o intervención (Rawlings, Sherburne-Benz y van Domelen, 2001, sobre fondos sociales). Esta cobertura parcializada frustra los esfuerzos en pos de obtener evaluaciones más amplias acerca de la eficacia de los diferentes métodos de

1 Ver un análisis más detallado sobre éste y otros temas relacionados en los Informes sobre Desarrollo Mundial de 1990, 1997 y 2000.

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focalización o lecciones pertinentes para la formulación de políticas públicas. En consecuencia, este libro proporciona un análisis general de las experiencias y lecciones aprendidas con los métodos utilizados para focalizar intervenciones en los países en desarrollo. Nuestro público principal son las autoridades responsables y los administradores de los programas de los países en desarrollo, de los organismos donantes y de las ONG que tienen la responsabilidad de diseñar intervenciones que lleguen a los pobres. Nuestro objetivo es identificar las alternativas de focalización disponibles, los resultados que se pueden esperar y la información pertinente para ayudar a optimizar la opción tomada. Ahora bien, es importante destacar que la focalización es un medio que conduce a un fin, el cual es la reducción de la pobreza. Evaluar la eficacia de este proceso es un ejercicio que consiste en examinar uno de los componentes de las intervenciones para combatir la pobreza y no se debe confundir con la evaluación de todos los efectos de las intervenciones focalizadas en el bienestar, análisis que escapa al alcance de este libro2. En efecto, es posible que los programas persigan objetivos distintos a simplemente transferir dinero a los hogares más pobres y que éstos incluyan una solución de compromiso con el desempeño de la focalización. Por tal motivo, cuando las autoridades responsables consideren las alternativas de intervención disponibles, su decisión debe tener en cuenta el abanico completo de fortalezas y debilidades que contienen los programas. Habiendo tomado conciencia de estas salvedades, existen cinco mensajes básicos que intentamos transmitir en torno a la eficacia de la focalización. • La focalización puede funcionar….. En todos los programas de los

cuales logramos obtener información acerca del desempeño de la focalización observamos que, en promedio, este tipo de programa proporciona un 25% más de recursos a los pobres que las asignaciones aleatorias. Los mejores programas pudieron concentrar un alto nivel de recursos en las personas y hogares pobres. Por ejemplo el programa de obras públicas argentino, Trabajar, el mejor en este rubro, pudo transferir el 80% de los beneficios al quintil más pobre. Los mejores diez programas en términos de desempeño entregan a los pobres entre dos y cuatro veces la proporción de beneficios que se entregan con asignaciones aleatorias. Además, se pudieron hacer asignaciones progresivas en todos los contextos de los

2 Observamos que la evaluación del impacto requiere considerar detenidamente el contrafactual, es decir, lo que habrían hecho los beneficiarios en ausencia de las intervenciones. Los estudios de programas de bienestar de los países en desarrollo suelen no hacerlo con la debida atención, salvo por Datt y Ravallion (1994), Ravallion y Datt (1995), Jalan y Ravallion (1999), y Skoufias (2001).

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países, en países con niveles de ingresos notoriamente diferentes y en la mayoría de los tipos de programa.

• ….pero no siempre. La práctica actual de los conocimientos sobre el tema varían bastante alrededor del mundo. Aunque en promedio el desempeño es bueno, en el 25% de los casos la focalización fue regresiva, en cuyo caso los pobres habrían recibido una mayor proporción de los beneficios si se hubiera aplicado una asignación aleatoria de los recursos. Para cada método considerado, salvo cuando se usó la focalización basada en un requisito laboral, se registró por lo menos un ejemplo de un programa regresivo.

• No existe un método que predomine por sobre los demás para todos los tipos de programas o en todos los contextos de los países. En nuestra muestra de programas, el 80% de la variabilidad en cuanto al desempeño de la focalización se debió a diferencias dentro de los métodos de focalización y sólo el 20% correspondió a diferencias entre los métodos.

• Se logró hacer una clasificación simple de los resultados alcanzados a través de diferentes mecanismos. Las intervenciones que utilizan comprobación de medios de vida, focalización geográfica y autoselección sobre la base de un requisito laboral están asociadas con un aumento de la proporción de beneficios que se destinan a los dos quintiles inferiores en relación con la focalización que usa la autoselección sobre la base del consumo. En promedio, la comprobación sustitutiva de los medios de vida, la selección comunitaria de los individuos y la focalización demográfica hacia los niños registran buenos resultados, pero con considerables variaciones. Por otra parte, el potencial de la focalización demográfica hacia los ancianos, la licitación comunitaria y la autoselección basadas en el consumo es limitado en cuanto a lograr una focalización adecuada. Sin embargo, no se puede tomar esta clasificación como una preferencia generalizada por un método con respecto a otro ya que no toma en cuenta las restricciones de costo y viabilidad. Más aún, los resultados de nuestra regresión deben considerarse como mediciones que apuntan a correlaciones más que a relaciones causales pues los métodos de focalización son opciones per se.

• La implementación ejerce gran influencia en los resultados. Parte de la variabilidad fue atribuible al contexto de cada país. El desempeño de la focalización mejoró con los niveles de ingreso del país (la variable sustitutiva para la capacidad de implementación), la responsabilidad que asume cada gobierno y el nivel de desigualdad. En general, el uso de más métodos de focalización produjo una mejor focalización. Sin embargo, factores no observados explicaron gran parte de las diferencias en el éxito del proceso. Ahora bien, las posibilidades para mejorar el diseño y la implementación de los métodos de focalización son muchas y si los programas en los que la focalización registró escasos logros se aumentaran hasta la mediana, el indicador de desempeño medio incrementaría de 1,38 a 1,55.

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En el Capítulo 2, se proporciona un breve análisis de la focalización, se abordan sus costos y beneficios, los métodos de evaluación de su desempeño y una taxonomía de los distintos métodos disponibles. Los lectores que están familiarizados con estos temas pueden pasar directamente al Capítulo 3, donde analizamos los datos cuantitativos sobre los resultados derivados de una amplia revisión de los estudios disponibles. El Capítulo 4 complementa este análisis cuantitativo con un tratamiento cualitativo de los métodos de focalización más comunes. Para cada uno de ellos, examinamos la experiencia internacional, el funcionamiento del método, el factor que determina tal funcionamiento, los probables costos y las circunstancias adecuadas para su aplicación. En el Capítulo 5 se presenta un resumen y las conclusiones.

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2. Focalización: visión general

Los administradores que implementan una intervención contra la pobreza disponen de varios métodos de focalización. Para llegar a un entendimiento sobre qué métodos son adecuados en cuáles circunstancias, es útil comenzar por enumerar los costos y beneficios de la focalización.3 Las decisiones sobre si focalizar, cuánta precisión tendrá y qué método utilizar dependerán de la magnitud relativa de estos costos y beneficios, que variarán según el entorno. En ese sentido, para hacer la evaluación pertinente se requiere medir el desempeño de la focalización, que es el tercer tema que se considera aquí. Por último, resumimos una estructura para clasificar los métodos de focalización involucrados. 2.1 Los beneficios de la focalización El argumento básico en que se funda la focalización es sorprendentemente simple. Imaginemos una economía con 100 millones de personas, de las cuales 30 millones son pobres. El presupuesto con el que cuenta esta nación para un programa de transferencias es de US$300 millones. Sin focalización, el programa podría proporcionar a cada uno de los habitantes US$3. Si se pudiera focalizar el programa sólo a los pobres, podría entregarle a cada una de las personas en esa condición US$10 y gastar todo el presupuesto o bien, podría continuar entregando a cada persona pobre US$3 llegando a un total de sólo US$90 millones. As í, la focalización es un medio de aumentar la eficacia de un programa incrementando el beneficio que los pobres pueden obtener dentro de un presupuesto fijo. En términos más generales, la motivación para aplicar un método de focalización proviene de las siguientes tres características en el contexto de las políticas públicas: • Objetivo: el deseo de reducir al máximo la pobreza, o en términos

más amplios, el aumento en el bienestar social. • Restricciones presupuestarias: Un presupuesto limitado para

destinarlo a los fines de reducir la pobreza, y • Costo de oportunidad: la disyuntiva entre la cantidad de beneficiarios

que cubre la intervención y el nivel de las transferencias. Estos tres aspectos suponen que la focalización de las transferencias hacia los hogares pobres tiene un potencial retorno, es decir, que es posible aumentar la cantidad del presupuesto para transferencias dirigido a los hogares que se estima tienen mayor necesidad de recibirlas.

3 También se encuentran análisis de los costos y beneficios de la focalización en los países en desarrollo en Atkinson (1995), Besley y Kanbur (1993), Devereux (1999), Grosh (1994), Hoddinott (2001), y van de Walle (1998).

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Este concepto se puede expresar en forma gráfica. Como una autoridad responsable de tomar decisiones, supongamos que tenemos un presupuesto fijo para efectos de transferencias suficiente para eliminar la pobreza en términos de consumo4. Disponemos de datos representativos a partir de encuestas domiciliarias con las cuales podemos construir un gráfico de los niveles de consumo de cada hogar antes de que reciban alguna transferencia y los ordenamos desde el que se encuentra en peor situación hasta aquel de mejor situación. Este ordenamiento está representado en el eje x de la Figura 2.1 como “ingreso original”, mientras que el ingreso de un hogar luego de la transferencia se indica en el eje y, es decir, “ingreso final”. Los ingresos familiares máximos y mínimos de la encuesta son ymax e ymin, respectivamente, y z es la línea de pobreza. La línea dymin indica que, por definición, antes de aplicar el programa de transferencias, los ingresos finales de los hogares son iguales a sus ingresos originales. El plan de transferencias óptimo es el que proporciona una transferencia exclusivamente a todos los hogares pobres

Figura 2.1 Focalización de transferencias destinadas a aliviar la Ingreso Final

4 Ver Besley y Kanbur (1993) para conocer un análisis más detallado de los temas tratados en este párrafo.

bz

e

d

Ymin Ymax

c

Ingreso Original

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(es decir, aquellos con ingresos menores que z), con niveles de transferencia iguales a sus “brechas de pobreza” individuales, es decir, la distancia entre su ingreso original y la línea de pobreza, za. Este programa de transferencia traslada a todos los hogares pobres a la línea de pobreza; todos los hogares no pobres tienen los mismos ingresos finales y originales. De este modo, el presupuesto destinado a reducir la pobreza está representado por el área zaymin y éste es el presupuesto mínimo necesario para eliminarla. Ahora consideremos el caso de un programa de transferencias uniforme, que entrega la misma transferencia igual a t (=c- ymin) a todos los hogares, tanto pobres como no pobres. Dada la “filtración” de transferencias a los hogares no pobres, las transferencias a los hogares pobres ya no son suficientes para eliminar la pobreza. Existen dos formas de “ineficiencia” asociadas a la transferencia uniforme: • los hogares no pobres reciben una transferencia • algunos hogares pobres (los que se encuentran en el intervalo ba de la

línea) reciben transferencias mayores que sus brechas de pobreza. Como resultado de esta falta de eficiencia, el efecto de la pobreza del plan de transferencias uniformes es menor que aquel del plan de transferencias óptimas, en una proporción menor equivalente al área zcb. La “filtración” total del presupuesto (la cual refleja las dos fuentes de ineficiencia antes identificadas) está representada por el área bade, que para un presupuesto fijo debe ser igual al área zcb que es igual al nivel de pobreza después del programa de transferencias uniformes. Por lo tanto, la focalización imperfecta origina un efecto menor en la pobreza para un presupuesto determinado y mejorar la focalización supone filtrar a los hogares no pobres sacándolos del programa. 2.2 Los costos de la focalización El escenario descrito más arriba para ilustrar los beneficios de la focalización suponía que era posible distinguir quién es pobre y quién no lo es. De hecho, existen costos en la adquisición de la información en torno a quién se encuentra necesitado, e incluso así, esa información suele ser imperfecta. Estos costos se pueden clasificar de la siguiente manera: • Costos administrativos: Estos costos incluyen la recopilación de

información, por ejemplo, realizar comprobación de medios de vida de los hogares o realizar una encuesta como base para un mapa de la pobreza. La presencia de estos costos significa que se dispone de un presupuesto menor para distribuir entre los beneficiarios. En general, se espera que los costos relacionados con la recopilación de información para fines de focalización aumenten a medida que aumenta su precisión.

Es posible que si una focalización más precisa significa que el número total de beneficiarios disminuye, los costos administrativos totales se

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reducirán, ya sea en términos absolutos o como proporción de los costos totales. Esto es producto de dos factores. En primer lugar, un programa focalizado podría servir a un menor número de personas, de modo que el alcance general del mecanismo para entregar beneficios podría ser también menor. En segundo lugar, si la focalización más restringida permite un mayor beneficio por beneficiario, la proporción de los costos administrativos será menor. Imaginemos que reunir información sobre focalización para un programa cuesta US$1 por hogar y los costos administrativos de la entrega del beneficio son de US$5 por hogar, el cual asciende a US$100. Si el programa sirve a 1 millón de hogares beneficiarios, el costo administrativo total sería de US$6 millones, el costo total, de US$106 millones y la proporción de costos administrativos correspondería al 6%. Ahora imaginemos una focalización más precisa, por ejemplo, pasar de una focalización demográfica a una comprobación de medios de vida. El costo relacionado con la recopilación de información para la focalización podría elevarse a US$5 por hogar. El costo relacionado con llevar el beneficio a las manos del destinatario sigue siendo de US$5. Pero ahora el programa sólo sirve a 250.000 familias, de modo que los costos administrativos son de US$2,5 millones. Si el beneficio se mantiene en US$100 por familia, el presupuesto total será de US$27, 5 millones y la proporción de costos administrativos de cerca del 10%. Si algunos de los recursos liberados con la precisión de la focalización se usan para aumentar el beneficio a US$200 por familia, el costo total será de US$52,5 millones y la proporción de costos administrativos será de aproximadamente el 5%, es decir, inferior en términos absolutos y como proporción del presupuesto total del programa. Sin embargo, cabe observar que desde el punto de vista de la focalización, es de especial interés la relación entre el nivel de costos incurridos debido a la decisión de focalizar las transferencias a los pobres y el mejoramiento del desempeño de la focalización, producto de estos costos adicionales. Si bien desde este punto de vista siempre es conveniente reducir el nivel de costos administrativos no relacionados con la focalización del programa, se puede aceptar que los costos de focalización sean más altos siempre y cuando esto aumente la eficacia de la focalización en forma razonable. Al interpretar la magnitud relativa de los costos administrativos entre los programas también es importante reconocer que algunos costos son fijos (es decir, independientemente del número de hogares incluidos en el programa y/o de los niveles de transferencia entregados), de modo que la eficacia en función de los costos relativa de los programas es muy sensible a la magnitud del programa. Si nos concentramos en los costos fijos relacionados con la focalización, esto significa que los métodos de focalización costosos sólo se justificarían en aquellos programas de gran envergadura, es decir, aquellos programas con grandes niveles de transferencia y/o o un gran número de beneficiarios5. 5 Ver Coady, Perez y Vera-Llamas (2000) para conocer un análisis más detallado.

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• Costos privados: Los hogares también incurren en costos privados relacionados con la aceptación de las transferencias. Por ejemplo, los programas de empleo con salario mínimo suponen que los hogares incurrirán en un costo de oportunidad en términos de dejar pasar otras oportunidades de generar ingresos. Las colas de espera comprenden costos de oportunidad similares aunque por lo general, mucho menores. Es posible que los hogares también enfrenten costos monetarios para obtener las certificaciones que exige el programa, tales como una tarjeta de identificación nacional, una prueba de residencia o de discapacidad, entre otros, y para transportarse hacia y desde las oficinas del programa. Estos costos privados, que suelen pasarse por alto cuando se evalúan los programas, pueden tener cierta importancia, en especial cuando se utilizan métodos de autoselección o cuando el acceso al programa depende de las acciones que realice el hogar (por ejemplo, mantener a los niños en la escuela). Por cierto, en Duclos (1995, pág. 410) se estima que incluso en el caso del Beneficio Complementario de Gran Bretaña (una transferencia en efectivo sobre la base de la comprobación de medios de vida, la cual no depende especialmente de la autofocalización) “los beneficiarios pierden alrededor del 20% del presupuesto de apoyo del ingreso total en forma de diversas molestias relacionadas con la aceptación”.

• Costos de incentivos: A menudo éstos se denominan costos indirectos. Existen porque la presencia de criterios de elegibilidad podría llevar a los hogares a cambiar su comportamiento en un intento por convertirse en beneficiarios. Por ejemplo, un programa abierto sólo a los que se encuentran bajo un cierto nivel de ingreso mínimo podría hacer que algunos hogares redujeran su oferta de trabajo y con esto, los ingresos percibidos. Este es uno de los motivos por los cuales las transferencias que garantizan un ingreso mínimo independientemente de la renta no se consideran adecuadas. Otros ejemplos similares de “efectos negativos de los incentivos” son el aumento del consumo de los productos básicos subsidiados, el desplazamiento de las transferencias privadas (Cox y Jimenez, 1995; Jensen, 1998), la reubicación/migración o la asignación de recursos a destinatarios que han tergiversado información. Los efectos indirectos también podrían ser positivos; por ejemplo, cuando las transferencias dependen del comportamiento de los hogares, como la matrícula escolar de los niños o la asistencia a consultorios médicos6.

Aunque los efectos disuasivos del trabajo constituyen una preocupación importante en muchos programas de bienestar de los países de la OCDE (Moffitt, 1992, 2003), podrían resultar menos importantes en los programas de redes de protección social de los países en desarrollo, por varios motivos:

6 Skoufias (2001) proporciona un análisis de estos efectos positivos en su síntesis del impacto del programa contra la pobreza PROGRESA, de México.

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♦ Las comprobaciones de medios de vida directas no son el método de focalización más común y son especialmente escasas en los países de ingresos bajos.

♦ Las transferencias rara vez están graduadas. Por lo tanto, sólo aquellos que se encuentran en torno al valor límite tienen un incentivo para cambiar su comportamiento y ser considerados aptos para recibir las transferencias. Mientras más reducida sea la transferencia, menor será la cantidad de personas afectadas.

♦ Los niveles de beneficios suelen ser bajos, lo que significa que si pueden elegir, los destinatarios seguirán teniendo el incentivo de optar por ingresos adicionales en lugar de tiempo libre adicional.

No obstante, en principio, no es posible ignorar estos efectos disuasivos del trabajo ni hacer como que no existen7. Una forma de minimizar los efectos disuasivos sería mantener a la población relativamente desinformada acerca de los detalles de los criterios de elegibilidad que se utilizan; por ejemplo, hacerle saber que se basan en algún concepto de pobreza, pero guardarse los detalles respecto de la forma en que se lleva a cabo la medición realmente. Sin embargo, esa falta de transparencia podría en sí considerarse una característica inadecuada del diseño del programa. Otra forma de eliminar el problema es basar la elegibilidad en la información o en características reunidas antes del programa (es decir, suponer que los hogares no están respondiendo en forma estratégica para anticiparse al programa). No obstante, la necesidad de una nueva certificación periódica a la larga requerirá el uso de información actualizada sobre las características, de modo que igual surgirá el problema de los incentivos. • Costos sociales: Estos costos podrían surgir cuando la focalización de

los hogares pobres incluye la identificación pública de esa condición, lo que podría originar un estigma social. Si como consecuencia, las familias no aceptan la transferencia, esto disminuirá la eficacia del programa para distribuir las transferencias a quienes más las necesitan. Estos problemas naturalmente adquieren mayor importancia cuando se recurre a conceptos de pobreza, como el de “capacidades” consignado por Sen (Sen, 1988).

• Costos políticos: La exclusión de la clase media podría quitarle la amplia base de apoyo a los programas y hacerlos insostenibles cuando es el respaldo de los votantes lo que determina el presupuesto y éste a

7Sahn y Alderman (1995) proporcionan un estudio de caso muy ilustrativo sobre el impacto del subsidio del arroz, focalizado según una comprobación de medios de vida, en la oferta de trabajo de Sri Lanka. Los autores no observan impacto alguno en la probabilidad de trabajar, salvo una reducción aproximada del 10% en los días trabajados (condicionados al que exista dicho trabajo). Sin embargo, advierten que los aumentos en el tiempo libre mejoran la utilidad, en especial en entornos en que los individuos se dedican a trabajos manuales pesados.

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su vez depende de si los votantes se benefician directamente o no del programa8. Por otra parte, la focalización eficiente que garantice que los beneficios lleguen sólo a quienes los necesiten podría de hecho aumentar el apoyo político de aquellos que ofrecen su respaldo debido a los beneficios indirectos que perciben a partir de la reducción de la pobreza (como el sentido de justicia social, menos mendigos molestos, menores probabilidades de ser víctimas de robos a la propiedad, mayor estabilidad política o menos impuestos). Desde luego, el apoyo político podría provenir de grupos de interés que se desempeñan como proveedores del programa o partidarios de sus beneficiarios; tales son las motivaciones a los programas de almuerzos escolares, por ejemplo, de las asociaciones de agricultores y de los sindicatos maestros. La importancia relativa de los costos anteriores evidentemente variará entre los métodos de focalización y entre los diferentes contextos sociales o políticos. Por ejemplo, es probable que la importancia de los costos administrativos sean mayor cuando se aplica una evaluación individual o familiar. También es posible que la importancia de los costos de los incentivos sea menor cuando se utiliza la focalización categórica y aquella de los costos privados sea mayor cuando se aplican métodos de autoselección. Si bien la naturaleza y la importancia de los costos sociales puede variar ampliamente según la forma de autoselección inherente al diseño del programa, todos deben ser considerados a la hora de evaluar la eficacia de la focalización de los programas.

2.3 Medición del desempeño de la focalización En la práctica, los funcionarios del programa no cuentan con información perfecta acerca de quién es pobre, porque la recopilación de estos datos resulta difícil, costosa y requiere tiempo. Por consiguiente, cuando la elegibilidad de un programa se basa en información imperfecta, es posible que se identifique equivocadamente a una persona que no es pobre como pobre, y por lo tanto, se le admita en el programa (error de inclusión) u ocurra lo contrario; es decir, por equivocación se identifique a una persona pobre como no pobre y se le niegue así el acceso al programa (error de exclusión). En un mundo de recursos ilimitados, estos errores se podrían minimizar considerablemente con la recopilación de más información. Pero en un mundo de recursos limitados, las autoridades responsables y los administradores de los programas necesitan saber si se justifican aumentar los costos para mejorar la focalización. Por otra parte, los gobiernos querrán establecer la eficacia de una determinada intervención focalizada. Ambos ejercicios requieren cierta medición del despeño de la focalización.

8 En Pinstrup -Andersen (1988), Besley y Kanbur (1993), Adams (1998, 2000) y Ahmed, Bouis, Gutner y Lofgren (2001) se encuentran estudios de casos de estos problemas políticos.

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Un enfoque común para evaluar el desempeño de la focalización de instrumentos de transferencia alternativos es comparar las tasas de subcobertura y filtración. La subcobertura es la proporción de hogares pobres que no están incluidos en el programa (errores de exclusión)9. La filtración es la proporción de hogares beneficiados por el programa y que están clasificados como no pobres (errores de exclusión)10. El análisis suele presentarse en términos de una matriz de dos por dos (Cuadro 2.1)11. Consideremos un caso en que existen 100 hogares y una línea de pobreza que supone que 40 de ellos se clasifican como pobres. Ahora consideremos un programa que entrega beneficios a 40 hogares seleccionados de acuerdo con criterios de focalización imperfectos. De éstos, 30 son pobres (es decir, tienen ingresos bajo la línea de pobreza) y 10 no son pobres (es decir, tienen ingresos sobre la línea de pobreza). Tanto los 30 hogares incluidos en el programa como los 50 hogares no pobres excluidos se consideran como una focalización exitosa. Los 10 hogares pobres excluidos se consideran “errores de exclusión”, mientras que los 10 hogares no pobres se consideran como “errores de inclusión”. Aquí, Np,o = 10, Np = 40, de modo que la tasa de subcobertura es del 25%. Además, Nnp,i = 10, Ni = 40, entonces la tasa de filtración también es del 25%12.

9 En notación matemática:

p

op

N

NU ,=

donde Np,o es el número de hogares pobres que quedan fuera del programa y Np es el número total de hogares pobres. 10 En notación matemática:

i

inp

N

NL ,=

donde Nnp,i es el número de hogares no pobres del programa y Ni es el número total de hogares del programa. 11 Cornia y Stewart (1995) proporcionan un análisis y explicación más detallados. 12 El hecho de que las tasas de subcobertura coincidan refleja que el número de personas en el programa es igual al número de personas pobres, de modo que la cantidad de personas excluidas en forma errónea siempre será igual a la cantidad de personas incluidas en forma errónea. Si el número de personas elegibles es mayor (menor) que el número de personas pobres, en general esto inevitablemente aumentará (disminuirá) las tasas de filtración y disminuirá (aumentará) las tasas de subcobertura. Es importante observar que en cierto sentido, esta focalización deficiente se debe en cierto sentido a que el tamaño del programa es inadecuado (es decir, la cantidad de personas elegibles es diferente a la cantidad de personas pobres), a diferencia de la focalización imperfecta per se. Por ejemplo, si el número de personas elegibles fuera de 30, aun cuando todos los seleccionados fueran pobres, la subcobertura seguiría siendo del 10%.

13

Cuadro 2.1 Cálculo de tasas de filtración y subcobertura Nivel de bienestar de los hogares

Pobres No pobres Total

Hogares excluidos del programa

10 (U=25%) (Error de exclusión)

50 (Focalización exitosa)

50

Hogares incluidos en el programa

30 (Focalización exitosa)

10 (L=25%) (Error de inclusión)

50

Total 40 60 100

Nota: U y L representan las tasas de subcobertura y filtración respectivamente. En general las medidas que se toman para reducir un tipo de error podrían provocar un aumento en el otro. Introducir normas más estrictas para identificar las necesidades, de modo de eliminar a los no pobres, por ejemplo, también podría dificultar el suministro de información necesaria por parte de los pobres. Así, aunque el objetivo es reducir los errores de inclusión, también aumentarán los errores de exclusión. De manera similar, aumentar el valor límite en un puntaje de comprobación sustitutiva de medios de vida (imperfecta), con el fin de reducir la subcobertura, en general también aumentará la filtración. En la práctica, la imposibilidad de evitar los errores de focalización afecta la decisión sobre focalizar, qué tan precisamente focalizar y el método aplicado para focalizar. En primer lugar, reduce el posible beneficio; en la sección 2.1, el ejemplo suponía una focalización perfecta y por lo tanto, exageraba su beneficio. En segundo lugar, el hecho de que se produzcan los dos tipos de errores de focalización y que en general estén inversamente vinculados significa que las autoridades responsables deben decidir qué tanto pueden tolerar cada uno. Un error de inclusión desperdicia los recursos del programa (por ejemplo destinando menos para los hogares “pobres” o aumentando el presupuesto requerido para ejercer el mismo efecto en la pobreza), debido a lo cual el programa se torna ineficiente. Un error de exclusión deja a esas personas sin ayuda y hace que el programa no sea eficaz para reducir la pobreza. Ambos casos son inconvenientes y las diversas autoridades responsables podrían asumir diferentes posturas con respecto a cuál es peor. Por otra parte, este enfoque presenta varias limitaciones (Coady y Skoufias, 2001). • En primer lugar, descarta bastante información en torno a la

distribución. Con seguridad es mejor asignar una transferencia a alguien que se encuentre apenas sobre la línea de pobreza que a

14

alguien que se encuentre en la parte superior de la distribución, pero ambos casos se consideran errores de inclusión por igual. De manera similar, los beneficios que van a los más pobres en oposición a los que se encuentran apenas bajo la línea de pobreza se consideran de la misma forma como casos de éxito, aunque supuestamente, el primero de ellos es más deseable.13

• En segundo lugar, sólo se centra en quién obtiene las transferencias y no en cuánto obtienen los hogares (es decir, la magnitud del presupuesto para transferencias y la diferenciación de los niveles de transferencias a través de los hogares).

• En tercer lugar, al efectuar una comparación entre los programas, con frecuencia los que obtienen buenos resultados en la subcobertura, al mismo tiempo obtienen malos resultados en la filtración. Por ejemplo, en términos relativos, se esperaría que los denominados programas universales registraran buenos resultados en la subcobertura, y malos resultados en la filtración, pero el enfoque filtración/subcobertura no aborda el problema de la disyuntiva. El problema básico es que al concentrarse exclusivamente en la filtración y la subcobertura, no queda en evidencia la forma en que los administradores del programa, las autoridades responsables o la sociedad misma ponderan los beneficios de la transferencia de recursos a los diferentes grupos (por ejemplo, los moderadamente pobres versus los extremadamente pobres).

Estas limitaciones se superan mediante tres alternativas. • Un enfoque se basa en la característica distributiva que se utiliza con

mayor frecuencia en los textos sobre tributación de productos básicos (Newbery y Stern, 1987; Ahmad y Stern, 1991; Coady y Skoufias, 2001). Este enfoque elabora un índice de bienestar de la sociedad que reúne a los individuos y utiliza ponderaciones explícitas de bienestar para los diferentes tipos de individuos14. Lo atractivo de este índice es que las ponderaciones del bienestar son más transparentes y que recurre a generalizaciones basándose en casos familiares simples. Por ejemplo, si a los hogares pobres se les asigna una ponderación de

13 De algún modo, esta deficiencia se puede superar por ejemplo, representando los porcentajes de hogares de cada decil que se encuentran mal focalizados contra los ingresos medios del decil. La focalización deficiente a la izquierda de la línea de pobreza representa la subcobertura dentro de cada decil, mientras que la de la derecha representa la filtración por decil, Skoufias y Coady (2002).

14 La forma común del índice se define como: ∑∑∑

=h

hh

h

hh

hh

T

Tθβ

β

donde ßh es la valoración social del ingreso transferido al hogar h (o su “ponderación de bienestar”), Th es el nivel de la transferencia al hogar y ?h es la proporción de cada hogar en el presupuesto total del programa.

15

bienestar de uno y a los hogares no pobres de cero, y luego suponemos que todos los hogares beneficiarios reciben el mismo nivel de transferencia, este índice desciende a la proporción de hogares que recibe las transferencias y clasificados como pobres (o 1 menos la tasa de filtración). Si además conocemos el nivel de beneficios recibidos por los beneficiarios, éste se reducirá a la proporción del presupuesto del programa recibido por los hogares pobres. Cuando los “pobres” se definen como los hogares bajo los deciles inferiores (por ejemplo, 20% o 40%) de la distribución del ingreso nacional, se pueden calcular índices similares. En general, lo único que se requiere para calcular la característica distributiva son los ingresos medios por decil y las propiedades del decil en las transferencias. También se puede incorporar fácilmente el aspecto de los costos administrativos del programa al incluir estos costos en el denominador junto con las transferencias totales.

• Una alternativa para la especificación de las ponderaciones (ya sea implícita o explícita) es calcular la proporción del presupuesto del programa, que por ejemplo, se destina a los diferentes deciles o quintiles de la distribución del ingreso nacional. Las cifras se pueden relacionar con proporciones de beneficiarios o la proporción de las transferencias totales. Se puede llevar el enfoque a cualquier parte de la distribución que se desee, aunque se debe tener claro que esto implícitamente involucra especificar ponderaciones de bienestar. Por ejemplo, concentrarse en la proporción del presupuesto de transferencia conferido al 20% inferior de la distribución es equivalente a asociar una ponderación de bienestar de uno a estos hogares y de cero a otros. Si además de las proporciones de las transferencias totales recibidas por cada decil, también se presentan ingresos medios, se entregará suficiente información para el cálculo de la característica distributiva.

• Un tercer enfoque replantea el problema. En lugar de plantearse cuán eficaz es el programa en cuanto a identificar a los pobres, se plantea cuán eficaz es en cuanto a reducir la pobreza. Luego continúa con la comparación de los efectos relativos de los instrumentos alternativos sobre la proporción de la pobreza sujeta a un presupuesto fijo común o, en términos equivalentes, el costo mínimo de lograr una reducción determinada en la pobreza entre los instrumentos (Ravallion y Chao, 1989; Ravallion, 1993). Esto incorpora explícitamente la magnitud de las transferencias y del presupuesto a los enfoques anteriores, además de la forma en que se diferencian los niveles de transferencias entre los hogares de distintas partes de la distribución del ingreso.

Surge una complicación final a la hora de evaluar los resultados de la focalización originada porque el analista del programa enfrenta muchas de las dificultades con que lidia el programa oficial para medir en forma correcta el bienestar. No sólo es bastante difícil medir el ingreso de aquellos con ingresos irregulares o cuentas confusas familiares o de

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pequeñas empresas, sino que es posible que la información de la encuesta domiciliaria que suele utilizar el analista no utilice exactamente los mismos conceptos para ingreso, período o unidad de observación que el programa. Y por cierto, es posible que el bienestar familiar haya variado entre el momento en que el hogar intentó ingresar al programa y el momento en que fue encuestado. Duclos (1995) se extiende sobre el problema y demuestra que el error del analista puede originar estimaciones incorrectas de las tasas de obtención y errores de focalización. 2.4 Clasificación de los métodos de focalización Todos los métodos de focalización persiguen el mismo objetivo: identificar en forma correcta y eficiente cuáles hogares son pobres y cuáles no lo son. Para comprender la eficacia de estos enfoques, es útil distinguir entre “métodos” y “actores”. Los métodos se refieren a los enfoques adoptados para llegar a un grupo beneficiario. A continuación, éstos se dividen en tres grupos: evaluación individual/familiar; focalización categórica;15 y autoselección. Los actores representan la identidad de los individuos que desempeñan dos papeles: la implementación del método de focalización y la posterior implementación de la intervención. La Evaluación individual/f amiliar es un método a través del cual un funcionario (por lo general, pero no siempre, un empleado del gobierno) evalúa directamente hogar por hogar o individuo por individuo, ya sea que el solicitante reúna o no los requisitos para el programa. Es el método de focalización más laborioso de todos. El patrón de oro de la focalización es una comprobación de medios de vida verificada, la cual recopila información completa (aproximadamente) sobre el ingreso y/o patrimonio de un hogar y verifica la información reunida contra fuentes independientes, como hojas de pago o registros de impuestos a la renta o a la propiedad. Para esto se requiere que en la población beneficiaria existan registros verificables, al igual que la capacidad administrativa de procesar esta información y de actualizarla en forma permanente y oportuna. Por estos motivos, las comprobaciones de medios de vida verificadas suelen no ser comunes en los países en desarrollo, donde los hogares más pobres reciben ingresos de una serie de fuentes diferentes y no existe un registro de datos formal. Ante la falta de la capacidad para llevar a cabo una comprobación de medios de vida verificada, se utilizan otros mecanismos de evaluación individual. Entre ellos, los tres más comunes son Las comprobaciones de medios de vida simples, sin verificación independiente del ingreso son frecuentes. La visita al hogar por parte de un asistente social del programa podría ayudar a verificar en forma cualitativa que los niveles de vida visibles (que reflejan el ingreso o patrimonio) coincidan en

15 En términos colectivos, estos dos métodos con frecuencia se denominan formas de focalización administrativa.

17

comprobaciones de medios de vida simples, comprobaciones sustitutivas de medios de vida y focalización comunitaria 16. forma razonable con las cifras declaradas. O bien, la evaluación de los asistentes sociales podría ser por completo cualitativa y tomar en cuenta muchos factores acerca de las necesidades y medios del hogar, pero sin tener que cuantificarlos. Estos tipos de comprobaciones de medios de vida simples se utilizan para los programas de transferencias directas y para los programas de exención de pagos, con la visita al hogar o sin ella. Un ejemplo es el programa de cupones de alimentos de Jamaica, implementado en los años ochenta (Grosh, 1992). • Las comprobaciones sustitutivas de medios de vida, aunque siguen

siendo escasas, se están llevando a cabo en un número creciente de países. Utilizamos el término para denominar un sistema que genera un puntaje para los hogares solicitantes basándose en características bastante fáciles de observar, como la ubicación y la calidad de la vivienda, la propiedad de bienes durables, la estructura demográfica del hogar y la educación, y posiblemente, las ocupaciones de los miembros adultos. Los indicadores usados para calcular este puntaje y sus ponderaciones se derivan de un análisis estadístico (por lo general, análisis de regresión o componentes principales) de datos provenientes de encuestas domiciliarias detalladas demasiado costosas para aplicarlas a todos los solicitantes de programas de gran envergadura. Por lo general, la información proporcionada por el solicitante se verifica en forma parcial recopilando la información en una visita al hogar realizada por un funcionario del programa (como en Chile, el Subsidio Único Familiar, SUF, de los Comités de Asistencia Social, CAS) (Sancho, 1992) o solicitando al postulante que presente una verificación escrita de parte de la información ante la oficina del programa (como se hace en Armenia, Banco Mundial, 1999).

• La focalización comunitaria usa un grupo de miembros de la comunidad o uno de sus dirigentes cuya principal función comunitaria no se relacione con el programa de transferencias, para que decida qué miembro de la comunidad debe beneficiarse y quién no. Por ejemplo, pueden ser los funcionarios de la escuela o la asociación de padres y maestros los que determinen el ingreso a un programa escolar o un grupo de ancianos de la aldea quienes determinen quién recibe el cereal que se entrega como ayuda en casos de sequía. O bien, se podrían formar comités especiales compuestos de miembros de la comunidad o una combinación de ellos y funcionarios locales

16 Un cuarto ejemplo es la evaluación del nivel nutricional, como el peso insuficiente para la edad o el freno en el crecimiento, la que se puede usar para focalizar un aumento en la atención médica o transferencias en efectivo o en especies, tales como los alimentos para el alivio en el caso de desastres. Con frecuencia. estos programas funcionan en conjunto con el sistema de salud, pero no se analiza en este documento.

18

para determinar específicamente la elegibilidad para un programa. La idea es que el conocimiento local de las condiciones de vida de las familias podría ser más preciso que aquel que se logre a través de una comprobación de medios de vida realizada por un asistente social del gobierno o una comprobación sustitutiva de medios de vida.

• La focalización categórica se refiere a un método a través del cual todos los individuos de una categoría específica, por ejemplo, un grupo de edad o región, reúnen los requisitos para recibir beneficios. Este método también se denomina focalización estadística, clasificación o focalización grupal y supone definir la elegibilidad en términos de característic as individuales o familiares que son bastante fáciles de observar, difíciles de tergiversar y están correlacionadas con la pobreza. Algunos ejemplos comunes que resultan bastante fáciles de verificar son la edad, el género, la etnia, la propiedad de tierras, la composición demográfica o la ubicación geográfica. La edad es una categoría utilizada con frecuencia en los programas de subsidios familiares en efectivo que se utilizan principalmente en los países en transición, en los programas de alimentación complementaria para niños menores de cinco años comunes en los países pobres y en las pensiones no contributivas para los ancianos en muchos lugares. Como se muestra en el Capítulo 3, la focalización geográfica es tal vez más común y se utiliza con frecuenc ia en conjunto con otros métodos. Aspectos como el desempleo y la discapacidad son más difíciles de verificar, pero también es posible focalizar en forma categórica la asistencia en efectivo hacia estos grupos. En el Capítulo 3, analizamos los resultados correspondientes a los métodos geográficos, demográficos y categóricos de otro tipo. En el Capítulo 4, tratamos en detalle la focalización geográfica y demográfica por edad.

En la autoselección, el programa se encuentra abierto para todos (es decir, elegibilidad universal), pero el diseño incluye dimensiones pensadas para motivar a los pobres a usarlo y para que los no pobres se abstengan de hacerlo17, lo cual se logra reconociendo las diferencias en los costos privados de la participación entre los hogares pobres y no pobres. Por ejemplo, esto podría comprender: • planes de obras públicas con bajos salarios, de modo que sólo se

presentarán pidiendo empleo aquellos con un bajo costo de oportunidad en cuanto al tiempo debido a lo bajo de los salarios o lo limitado de las horas de trabajo;

• restricción de las transferencias a ciertas horas con la necesidad de hacer colas;

17 Cabe notar aquí que los beneficiarios siempre deben realizar algunas acciones (las que por lo tanto implican costos) para registrarse y obtener un beneficio; en términos estrictos, todos los programas son de una manera u otra autofocalizados.

19

• transferencia de beneficios en especies con características “inferiores” (por ejemplo, trigo o arroz de baja calidad); o

• ubicación de puntos de entrega de servicio (almacenes de suministro, consultorios o escuelas participantes, etc.) en áreas con gran concentración de pobres, de modo que el desplazamiento para los no pobres tenga un costo (privado y social) más alto.

Los subsidios universales de alimentos se pueden considerar como una forma de autoselección, puesto que se encuentran disponibles para todos y los hogares reciben los beneficios consumiendo los productos. En la práctica, los hogares suelen determinar no sólo si participar o no, sino también la intensidad de su participación. Ejemplos de intervención autofocalizada son el programa reformado de subsidios a la leche de Túnez, el cual ofrece mayores subsidios para la leche reconstituida en paquetes pequeños e incómodos que para otras calidades y envases del producto (Tuck y Lindert, 1996), y el programa de obras públicas del Estado de Maharashtra, la India, denominado Plan de Garantía de Empleo (Datt y Ravallion, 1994). Mientras que los métodos representan “cómo” se realiza la focalización, los actores representan “quién” la realiza y “quién” implementa estas intervenciones. Entre los actores se pueden incluir los funcionarios del gobierno central, funcionarios del estado, municipio o distrito de un nivel inferior, contratistas del sector privado y miembros de la comunidad, como maestros, personal de consultorios médicos y ancianos. Decidir sobre si descentralizar la identificación de los beneficiarios y la prestación del programa dependerá de varios factores, incluidos: qué actores pueden proporcionar la fuente de información más eficaz en función de los costos sobre los individuos, los hogares y las circunstancias locales; qué actores pueden entregar la intervención en forma más eficaz en función de los costos, y si el incentivo que tienen los diferentes actores para focalizar e implementar la intervención coincide con lo planificado por los que financian en programa. Cuando las autoridades responsables examinen esta gama de alternativas de focalización deben tener en cuenta dos importantes factores. En primer lugar, los métodos de focalización individual no son mutuamente excluyentes y se pueden usar en diferentes combinaciones y secuencias. Un subsidio familiar (focalización categórica) podría estar condicionado al nivel de ingresos (evaluación individual). Los cereales secundarios subsidiados (autofocalización) podrían estar disponibles a la venta sólo en puestos de venta de alimentos en los barrios pobres (focalización geográfica). De hecho, normalmente no se usa un método de focalización único; el 60% de las intervenciones descritas en la siguiente sección aplicaba dos o más métodos. En segundo lugar, cuando se evalúa si una intervención específica llega a los beneficiarios previstos es importante estar consciente de cuatro dimensiones:

20

• el tipo de intervención elegida: por ejemplo, el diseño de un programa de alimentos por trabajo excluirá a la gente pobre físicamente incapaz de trabajar;

• el método de focalización elegido; • la identidad del actor que emprende esta focalización; y • la identidad del actor que proporciona la intervención. En nuestras descripciones más detalladas de los programas específicos que se encuentran en la bibliografía (Coady, Grosh y Hoddinott, 2003), especificamos cada uno de los aspectos anteriores.

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3. La información internacional sobre los resultados de la focalización

Pese a la enorme cantidad de bibliografía disponible sobre programas focalizados, gran parte de ella documenta sólo programas particulares. Incluso los estudios comparativos en general abarcan sólo una única región, método o intervención. Esta cobertura parcial frustra los esfuerzos destinados a llevar a cabo una evaluación más amplia de la eficacia de los diferentes métodos de focalización o de obtener lecciones en materia de políticas públicas. El propósito de este capítulo es abordar este problema. En primer lugar, lo hacemos explicando cómo elaboramos una base de datos de intervenciones focalizadas contra la pobreza y luego utilizamos estos datos para abordar tres preguntas: • ¿Cuáles son los resultados de la focalización observados? • ¿Existen diferencias sistemáticas en el desempeño de la focalización

dependiendo del método que se aplique y otros factores? • ¿Cuáles son las repercusiones de tales diferencias sistemáticas en el

diseño e implementación de las intervenciones focalizadas?

Este análisis cuantitativo se complementa con un análisis cualitativo de los métodos de focalización individual en el capítulo siguiente. 3.1 Construcción de la base de datos El primer paso de nuestro análisis consistió en una amplia revisión de la bibliografía y la construcción de una base de datos de intervenciones focalizadas contra la pobreza18. Según lo que obra en nuestro conocimiento, este trabajo constituye el mayor intento que se ha hecho por construir una base de datos de tales características. Los criterios según los cuales incorporamos la información en la base de datos fueron los siguientes: • La intervención debía estar ubicada en un país de ingresos medios o

bajos. • Uno de los principales objetivos de la intervención debía ser la

reducción de la pobreza definida en términos de ingreso o consumo.

18 Disponible en forma de bibliografía comentada, Coady, Grosh y Hoddinott (2003), y además en el CD-ROM al reverso de este libro. Para cada programa, obtuvimos detalles sobre el estudio mismo (título, autores, detalles de referencia, año de publicación, objetivo del estudio), antecedentes sobre la intervención (nombre del programa, año de aplicación, descripción del programa, tipo de beneficio, cobertura y presupuesto del programa, niveles de transferencia), método de focalización (qué criterios se aplicaron para determinar la elegibilidad, el mecanismo de focalización), cómo funcionó la intervención, el desempeño de la focalización (quién se benefició) y las descripciones del efecto en el bienestar y los costos.

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• La documentación sobre la intervención debía contener información sobre el método de focalización utilizado, su implementación y algo sobre los resultados.

• La intervención debía ser relativamente reciente (en general, entre 1985 y 2002).

Nuestros datos incluyen transferencias en efectivo (como pagos de bienestar y asistencia social, subsidios familiares y pensiones no contributivas), transferencias cuasimonetarias (como suministros de alimentos subsidiados y racionados y cupones de alimentos), transferencias de alimentos, subsidios universales de alimentos, subsidios no alimentarios, obras públicas y fondos sociales. Cabe hacer dos observaciones con respecto a los criterios de incorporación de la información. • En primer lugar, varias intervenciones incorporadas tienen objetivos

que incluyen, pero no se limitan a la reducción de la pobreza directa. Un buen ejemplo son los fondos sociales: si bien la reducción de la pobreza a corto plazo puede ser un componente importante de estas intervenciones, también lo puede ser la creación de activos físicos valorados por los pobres y el fortalecimiento de la capacidad local de diseñar, implementar y mantener infraestructura. La heterogeneidad de los objetivos que persiguen las intervenciones “contra la pobreza” definidas en términos amplios apunta a la necesidad de ejercer cautela a la hora de traspasar la información sobre el desempeño de la focalización a evaluaciones más generales de los efectos relativos en el bienestar de estos tipos de programas.

• En segundo lugar, concentrar el análisis de esta forma necesariamente implica excluir varias intervenciones que podrían ser focalizadas y tener cierto efecto en la reducción de la pobreza. En este sentido, se excluyen los siguientes:

• Sistemas de transferencias basados en la ocupación, tales como los seguros de desempleo del sector formal o las pensiones por vejez o discapacidad. En ellas, los mecanismos principales que determinan la elegibilidad y los niveles de beneficio son el empleo y el historial de aportes, más que el actual nivel de pobreza.

• Planes de crédito y microcrédito: aunque éstos suelen ser focalizados, su motivación proviene en gran medida de las fallas del mercado de crédito.

• Programas de alimentación complementaria (nuestra incursión en la abundante bibliografía sobre este tipo de intervención no arrojó estudios que cumplieran con los criterios antes descritos).

• La mayor parte de la ayuda a corto plazo en casos de emergencia: pese a que este tipo de ayuda se centra claramente en la pobreza y suele estar focalizada según la necesidad, el lapso de tiempo en que funciona impide una evaluación de la distribución de los beneficios;

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• La exención de pago en los servicios de salud (ver un estudio de consulta de Bitran y Giedion, 2003, encargado junto con este libro).

La mayoría de los estudios sobre la focalización –en especial los que no son de América Latina y el Caribe– no aparecen en los boletines especializados. Por consiguiente, realizamos búsquedas de bibliografía “no definida” usando herramientas de búsqueda de la Web en los sitios del Banco Mundial, ELDIS e IFPRI, utilizando las siguientes palabras clave: redes de protección social, focalización, fondos sociales, pensiones, obras públicas, subsidios. Otros casos se encontraron sondeando a colegas acerca de trabajos que aún no se habían catalogado en estos sitios. Además, también se emprendieron búsquedas en los siguientes boletines académicos correspondientes a los años 1990-2002: Economic Development and Cultural Change, Journal of Development Economics, Journal of Development Studies, Journal of Public Economics, World Bank Economic Review, World Bank Research Observer World Development, y Economic and Political Weekly para 1998-2002. Otros casos fueron encontrados en análisis de las compilaciones existentes, tales como Grosh (1994) y Braithwaite, Grootaert y Milanovic (2000). Dada la naturaleza de esta búsqueda, es importante recordar que nuestra muestra de intervenciones no necesariamente refleja la distribución de los programas existentes en el mundo, sino más bien de aquellos que cuentan con alguna medición de los resultados de la focalización registrada en la bibliografía catalogada en inglés a la cual pudimos acceder. Los programas tienen mayores posibilidades de registrarse de esta forma si consideran uno o más de los siguientes aspectos: • Se aplican en un país que cuente con una encuesta domiciliaria que

mida el consumo y la participación en los programas de gobierno. • Se aplican en un país con una cultura de evaluación como parte de la

toma de decisiones. • Reciben financiamiento de un organismo internacional que requiere la

medición de los resultados. • Constituye un programa que resulta atractivo para los analistas y

editores en virtud de los métodos o del contexto. Por ejemplo, sospechamos que los programas que utilizan métodos y agentes comunitarios no están lo suficientemente representados; éstos suelen contar con financiamiento local y el método se elige cuando los datos son insuficientes y la capacidad administrativa escasa, características que en conjunto reducen la probabilidad de llevar a cabo una evaluación y llegar a ser consignados en la bibliografía internacional. Por motivos similares, es probable que la bibliografía sobre obras públicas en África Subsahariana también esté representada en forma insuficiente. Por otra parte, las comprobaciones sustitutivas de medios de vida si están debidamente representadas, puesto que la muestra consigna una gran proporción de todos estos programas aplicados en el mundo.

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Por último, cabe señalar que algunos programas aquí descritos se han reformado o en algunos casos, se han eliminado desde que se escribieron los estudios. Sin embargo, las lecciones sobre el funcionamiento de las antiguas versiones de estos programas siguen siendo orientaciones válidas para el diseño y la implementación de programas futuros. No obstante, la descripción de los programas proporcionada aquí y en el Capítulo 4 puede no reflejar la realidad actual del programa o país. 3.2 Identificación de los programas Sobre la base de los criterios antes descritos, pudimos recopilar información sobre 122 intervenciones obtenidas de 48 países. En el Cuadro 3.1, se entrega una descripción de la distribución de estas intervenciones a través de las regiones, grupos de ingreso y tipos de intervención. Podemos apreciar que esta muestra de intervenciones proporciona una cobertura regional bastante amplia. Aunque los programas de transferencias en efectivo representan una proporción importante (40%) de las intervenciones, los demás tipos de intervenciones se encuentran bien representadas. En algunas regiones, predomina un tipo de intervención en particular: transferencias en efectivo en Europa Oriental, la ex Unión Soviética y Asia Central (ECA), subsidios universales de alimentos en el Medio Oriente y África del Norte (MENA) y transferencias cuasimonetarias en Asia Meridional (SEA). En cambio, otras regiones registran una combinación más amplia de intervenciones. La mayor parte de los programas de transferencias en efectivo se encuentra en América Latina y el Caribe (LAC) y ECA, la mayor parte de los programas de transferencias cuasimonetarias se encuentra en Asia Meridional, la mayor parte de los subsidios universales de alimentos se encuentra en MENA, y la mayor parte de los fondos sociales se encuentra en América Latina y el Caribe. Al dividir la muestra según los niveles del PIB per cápita, observamos que es más probable encontrar programas de transferencias en efectivo en los países menos pobres y transferencias cuasimonetarias en los países más pobres.

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Cuadro 3.1: La distribución de las intervenciones por región y niveles de ingreso del país

Transferencias Subsidios Obras públicas para

En efectivo

Cuasimo-netarias

En alimentos

En alimentos

No alimen-tarios

Creación de empleos

Producto del programa (por

ejemplo, fondos

sociales) Por regiones América Latina y el Caribe, 32 14 3 4 0 2 4 5 Europa Oriental y ex Unión Soviética, 26

24 1 0 0 0 0 1

Medio Oriente y África del Norte, 14

1 0 0 13 0 0 0

África al Sur del Sahara, 13 4 0 1 4 1 2 1 Asia Meridional, 21 1 13 3 0 0 4 0 Asia Oriental, 16 5 1 4 1 2 2 1

Por nivel de ingresos

Más pobre, 63 17 15 6 10 2 8 5 Menos pobre, 59 32 3 6 8 3 4 3

Total, 122

49 18 12 18 5 12 8

Notas. 1. Los números en cursiva corresponden a la cantidad de intervenciones por región y nivel de ingresos. 2. Los países más pobres tienen un PIB per cápita ajustado por PPA en dólares de menos de 1.200, los países menos pobres tienen un PIB per cápita entre 1.200 y 10.840. 3. Las transferencias cuasimonetarias incluyen intervenciones como cupones de alimentos o el derecho a comprar una cantidad limitada a un precio subsidiado.

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El Cuadro 3.2 entrega información sobre la distribución de las intervenciones y sus métodos de focalización. Lo primero que se observa es que las intervenciones utilizan una combinación de métodos de focalización; en conjunto, tenemos 253 ocurrencias de diferentes métodos de focalización, de modo que en nuestra muestra, como promedio, las intervenciones usan sólo un poco más de dos métodos de focalización diferentes. Sólo 48 intervenciones utilizan un solo método de focalización, mientras que 42 usan dos métodos, 21 usan tres métodos y 11 emplean cuatro métodos. Existen algunas diferencias notorias según la región. La mayoría de las intervenciones que utiliza comprobación de medios de vida y comprobación sustitutiva de medios de vida se concentra en ECA y LAC. La era de la planificación centralizada en ECA dejó como legado un vasto sistema administrativo apto para la evaluación individual de circunstancias específicas a través de alguna forma de comprobación de medios de vida o comprobación sustitutiva de medios de vida. Gracias a esto, además de a una distribución del ingreso que, al menos en el tiempo de la transición, era relativamente equitativa, la focalización en esta región se basa en alguna forma de evaluación individual o de alguna característica individual, como la edad. La dependencia de los subsidios de alimentos explica por qué la autofocalización basada en los patrones de consumo es el método de focalización predominante en MENA. Asia Meridional se destaca por su extenso uso de la focalización geográfica, al igual que una dependencia relativamente alta de la autoselección basada en el trabajo o el consumo. Los países de América Latina y el Caribe también aplican en forma considerable la focalización geográfica, pero suelen complementarla con una evaluación individual directa (es decir, comprobación de medios de vida o comprobación sustitutiva de medios de vida) o con la focalización infantil. La cantidad reducida de programas documentados de África al Sur del Sahara (SSA) y Asia Oriental y el Pacífico (EAP) indican más patrones mixtos. También existen amplias diferencias entre los niveles de ingreso. En general, los países más pobres tienden a depender más de los métodos de autoselección y de la focalización categórica, mientras que las formas de evaluación individual son relativamente más comunes en los países menos pobres. La única excepción a estos patrones generales es la focalización categórica por edad, utilizada con menos frecuencia relativa en los países pobres. Aunque ciertos tipos de programas son sinónimos de ciertos métodos de focalización, la mayoría de ellos utiliza una combinación de métodos, supuestamente porque existe una sinergia desde el punto de vista de la eficiencia de la focalización. Por lo general, los programas de obras públicas utilizan una combinación de focalización geográfica y

27

autoselección basándose en los salarios bajos y un requisito laboral. Pero en la práctica, las obras públicas también suelen requerir un racionamiento adicional del empleo mediante la focalización categórica, si la demanda supera a la oferta según el salario que se paga. De manera similar, los fondos en parte dependen de la demanda y, por lo tanto, tienen un elemento de autoselección comunitaria. Los subsidios de alimentos se autofocalizan de acuerdo con los patrones de consumo. Es más probable que las transferencias en efectivo se sometan a alguna forma de evaluación individual, pero con frecuencia también dependen de otras características (como la edad, en el caso de las pensiones o los beneficios familiares).

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Cuadro 3.2: La distribución de los métodos de focalización por región, nivel de ingreso del país

y tipo de programa

Evaluación individual. Categórica Autoselección

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Por región América Latina y el Caribe, 68 8 5 3 20 4 14 4 4 0 6 Europa Oriental y ex Unión Sov., 46 14 1 3 1 6 11 7 2 0 1 Medio Oriente y África del Norte, 23 4 0 0 2 1 1 2 0 12 1 África al Sur del Sahara, 25 3 0 2 3 5 1 4 2 4 1 Asia Meridional, 49 2 1 3 16 2 1 10 4 10 0 Asia Oriental, 42 3 1 3 10 6 8 8 1 1 1 Por nivel de ingresos

Más pobre, 147 12 3 10 37 10 14 28 8 19 6 Menos pobre, 106 22 5 4 15 14 22 7 5 8 4 Por tipo de programa

Transferencia en efectivo, 103 24 4 5 9 19 24 16 2 0 0 Transferencia cuasimonetaria, 36 4 3 0 12 1 2 4 0 10 0 Transferencia en alimentos, 35 0 1 5 9 3 9 7 0 0 1 Subsidio de alimentos, 23 3 0 0 2 0 0 0 0 17 1 Subsidio alimentario, 9 3 0 0 2 1 1 2 0 0 0 Obras públicas, creación de empleos, 29 0 0 2 10 0 0 6 11 0 0 Obras públicas, producto del programa (por ejemplo, fondo social), 18

0 0 2 8 0 0 0 0 0 8

Total, 253

34 8 14 52 24 36 35 13 27 10

Notas. 1. Muchos programas utilizan más de un método de focalización. Así, el número total de métodos de focalización del recuento es mayor que el número de programas. 2. Los países más pobres tienen un PIB per cápita ajustado por PPA en dólares de menos de 1.200, los países menos pobres tienen un PIB per cápita entre 1.00 y 10.840.

29

3.3 Indicadores del desempeño de la focalización Con el objeto de comparar el desempeño de los distintos métodos de focalización aplicados en los diversos programas considerados en nuestro análisis, necesitamos un indicador de desempeño comparable para cada programa. Como siempre sucede en estos “meta-análisis”, las definiciones, los métodos y las presentaciones de los estudios originales varían de tal forma que dificultan la recopilación de un solo indicador sumario del desempeño. Es posible que las tasas de incidencia y participación se informen para la distribución total de bienestar, para el 10%, 20% o 40% más pobre de la población, o para una clasificación de pobre/no pobre que varíe según el país. Otros estudios no dan cuenta de ninguna de estas medidas, pero utilizan otras menos comunes. Y, por cierto, la medida de bienestar usada no siempre es estrictamente comparable de un estudio a otro. Por lo tanto, enfrentamos el problema de cómo comparar de la mejor forma el desempeño de la focalización usando datos que no son estrictamente comparables. (El Recuadro 5.1 contiene la justificación respecto de la necesidad de contar con información mínima para aumentar el nivel de comparabilidad). La mayoría de los estudios catalogados en nuestra base de datos proporciona información sobre a lo menos uno de los siguientes índices: • La proporción de transferencias totales recibida por los hogares que se

encuentran dentro del 40%, 20% ó 10% inferior de la distribución del ingreso nacional.

• La proporción de beneficiarios que se encuentran dentro del 40%, 20% ó 10% inferior de la distribución del ingreso nacional.

• La proporción de transferencias totales o beneficiarios destinada a hogares “pobres”, donde los pobres se definen en términos de alguna parte específica de la distribución del bienestar (por ejemplo, quedar en el 25% inferior de la distribución de ingresos).

Como se analizó en el Capítulo 2, sería ideal conocer la proporción de las transferencias totales recibida por los hogares correspondientes a los diferentes centiles (40, 20, 10, etc.) de la distribución del ingreso nacional. Esta es una mejor medida que la proporción de beneficiarios por centil, porque en este último caso, no necesariamente conoceremos algo sobre las variaciones en los niveles de las transferencias. Estas dos medidas –proporciones de transferencias totales y proporciones de beneficiarios– sólo son equivalentes cuando los niveles de las transferencias son uniformes entre los beneficiarios. Dado que no se dispone de ninguna medida común del desempeño de la focalización, hemos elaborado una medida basada en una comparación del desempeño real con un resultado de referencia común; es decir, el resultado originado de una focalización neutra (en contraste a una progresiva o regresiva). El resultado de una focalización neutra significa que cada decil recibe el 10% del presupuesto de la transferencia o que

30

cada decil representa el 10% de los beneficiarios del programa. Se puede considerar que la focalización neutra surge de la asignación aleatoria de beneficios entre la población o de una intervención universal en la cual todos los individuos reciben beneficios idénticos. El indicador utilizado en nuestro análisis se elabora dividiendo el resultado real por el resultado neutro adecuado. Por ejemplo, si el 40% inferior de la distribución del ingreso recibe el 60% de los beneficios, nuestro indicador de desempeño se calcula como (60/40) =1,5, por lo tanto, un valor más alto se asocia a un mejor desempeño de la focalización. Un valor de 1,5 significa que la focalización permitió que el grupo beneficiario (aquí, éstos corresponden a los dos quintiles inferiores) recibiera un 50% más de lo que habría recibido en una intervención universal. Un valor mayor que uno indica una focalización progresiva y menor que uno, una focalización regresiva, el valor unitario representa la focalización neutra.

31

Cuadro 3.3 Desempeño de la focalización de las intervenciones contra la pobreza correspondiente a los programas de la muestra, 1985–2003

Evaluación individual

Categórica Autoselección Proporción de transferencias

destinada a:

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Argentina Obras públicas de Trabajar 4,00 ü ü 60,0 80,0 Estonia Asistencia social en efectivo 3,47 ü 34,7 Dominica Transferencias en efectivo 3,00 ü ü 60,0 Hungría Asistencia social en efectivo 2,72 ü 27,2 Albania Ngihme Ekonomika en efectivo 2,65 ü ü 36,0 53,0 Yemen Efectivo para fondos de bienestar

social 2,15 ü ü ü ü ü 68,0 75,0 86,0

Polonia Efectivo para asistencia social 2,10 ü ü 21,0 Rumania Garantía de ingreso mínimo 2,08 ü ü 62,0 83,0 Chile Transferencias SUF 2,08 ü ü ü 57,0 83,0 Nicaragua Transferencia en efectivo

condicionada RPS 2,02 ü ü ü 32,6 55,0 80,9

Honduras Transferencia en efectivo PRAF 1,99 ü ü ü 22,1 42,5 79,5 Chile Almuerzos escolares 1,98 ü ü ü ü 53,0 79,0

Eslovenia Beneficio familiar Otroski Dodatek 1,95 ü ü 42,0 65,0 78,0 Bulgaria Asistencia social en efectivo 1,95 ü 22,0 60,5 78,1 Bolivia Obras públicas ESF 1,93 ü ü 25,0 31,0 77,0 República de Kirguizistán

Beneficio en efectivo unificado 1,85 54,0 74,0

Chile Pensión Asistencial de Vejez, PASIS 1,83 ü ü 50,0 73,0 República de Corea

Efectivo LPS para atención domiciliaria 1,81 ü ü 32,3 56,8 72,3

Perú Programa “Vaso de leche” 1,80 ü ü ü 42,0 72,0 Chile Obras públicas PEM/POJH 1,78 ü 51,0 71,0 Costa Rica Pensiones sin contribución 1,73 ü ü ü 45,0 69,0

32

Evaluación individual

Categórica Autoselección Proporción de transferencias

destinada a:

País Programa Res

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40%

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Indonesia Subsidio médico JPS-BK 1,68 ü ü 33,6 India Arroz PDS estatal AP rural 1,63 ü ü ü 19,1 35,8 65,2 Costa Rica Almuerzos escolares 1,63 ü ü 39,0 65,0 México Subsidio a la leche LICONSA 1,60 ü ü ü 64,0 India Jowar subsidiado, PDS 1,58 ü ü 63,0 Hungría Subsidio familiar en efectivo 1,57 ü 23,5 39,5 62,6 México Transferencia en efectivo

condicionada PROGRESA 1,56 ü ü ü 22,0 39,5 62,4

Colombia Subsidio para la vivienda 1,50 ü 35,0 60,0 Colombia Guardería/ alimentación escolar

ICBF 1,50 ü ü 28,0 60,0

Indonesia Obras públicas JPS-PDK 1,48 ü ü ü 29,6 Jamaica Cupones de alimentos, MCH 1,45 ü ü 29,0 58,0 Indonesia Subsidio de educación JPS 1,44 ü ü ü ü 28,8 India PDS estatal Mh rural 1,36 ü ü 10,4 26,3 54,5 Zambia Subsidio para la vivienda 1,35 ü 28,0 54,0 Uzbekistán Subsidio familiar 1,35 ü ü ü ü 28,4 54,0 Letonia Subsidio familiar 1,33 ü 15,0 29,0 53,0

India Arroz subsidiado por PDS 1,33 ü ü 53,0 Indonesia Subsidio del arroz JPS-OPK 1,32 ü ü ü 26,4 Bolivia Fondo de inversión social 1,30 ü ü 11,0 24,5 52,0 Jamaica Programa de cupones de alimentos 1,30 ü ü ü 31,0 52,0 Honduras Programa de fondo social 1,25 ü ü 19,0 32,0 50,0 Chile Subsidio hipotecario para viviendas

básicas 1,25 ü 28,0 50,0

India Aceite subsidiado, PDS 1,25 ü ü 50,0 Sri Lanka Cupones de alimentos 1,25 ü 28,0 50,0 Sudáfrica Exención del IVA para el maíz 1,23 ü

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Evaluación individual

Categórica Autoselección Proporción de transferencias

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20%

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40%

más

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Vietnam Transferencias de alimentos SGF 1,22

ü ü ü ü 24,4

India Kerosén subsidiado, PDS 1,20 ü ü 48,0 Bangladesh Alimentos por educación 1,20 ü ü ü ü Marruecos Subsidio de alimentos, harina 1,18 ü 23,0 47,0 India Subsidio al azúcar, PDS 1,13 ü ü 45,0 Armenia Subsidio familiar en efectivo 1,13 ü 14,0 25,0 45,0 Perú Programa de fondo social 1,10 ü ü 23,0 44,0 Bulgaria Pensiones en efectivo: 1,10 ü 22,0 Nicaragua Programa de fondo social 1,10 ü ü 9,0 23,0 44,0 India Arroz PDS estatal AP urbano 1,09 ü ü ü 10,4 21,5 43,6 Zambia Programa de fondo social 1,08 ü ü 15,0 25,0 43,0 Mozambique Transferencias en efectivo GAPVU 1,05 ü ü ü ü India PDS estatal Mh urbano 1,04 ü ü 7,6 17,8 41,7 Túnez Subsidios universales de alimentos 1,03 ü 21,0 41,0 Uzbekistán Subsidio familiar/ para bajos

ingresos 1,01 ü ü ü 22,6 40,5

Egipto Subsidio universal para la harina 1,00 ü 15,0 40,0 India Trigo subsidiado, PDS 1,00 ü ü 40,0 Letonia Programa de asistencia social 1,00 ü ü ü 11,0 20,0 40,0 Rumania Subsidio familiar 1,00 ü 20,0 40,0 Egipto Subsidio universal para el pan 0,98 ü 21,0 39,0 Bulgaria Subsidio familiar en efectivo 0,95 ü 19,0 Egipto Subsidio universal para el azúcar 0,95 ü ü 18,0 38,0 Egipto Subsidio universal para el aceite 0,95 ü ü 18,0 38,0 Armenia Programa de fondo social 0,93 ü ü 8,0 15,0 37,0 Túnez Subsidios de alimentos 0,93 ü 17,0 37,0 Polonia Subsidio familiar 0,90 ü ü 9,0 Rumania Asistencia discrecional 0,90 ü ü 18,0 Marruecos Subsidio de alimentos, azúcar 0,85 ü 15,0 34,0

34

Evaluación individual

Categórica Autoselección Proporción de transferencias

destinada a:

País Programa Res

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10%

más

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20%

más

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40%

más

pob

re

Colombia Subsidios para los servicios públicos, SSB 0,82 ü 15,0 33,0

Sudáfrica Exención del IVA para los frijoles 0,79 ü Letonia Pensiones en efectivo: 0,70 ü 5,0 12,0 28,0 Argelia Subsidios universales de alimentos 0,70 ü 12,0 28,0 Sudáfrica Exención del IVA para el aceite 0,68 ü Marruecos Subsidio de alimentos, aceite 0,60 ü 11,0 24,0 Armenia Asistencia humanitaria 0,58 ü 3,0 8,0 23,0 Colombia Subsidio familiar en efectivo 0,50 ü ü 7,0 20,0 Yemen Subsidios de alimentos 0,45 ü 7,0 18,0 Vietnam Transferencias en efectivo a los

ancianos o menusválidos 0,40 ü ü 8,0

Sudáfrica Exención del IVA para la leche 0,28 ü

35

El indicador de desempeño utilizado en el siguiente análisis se basa en un proceso de selección lexicográfico entre los indicadores de incidencia disponibles. Cuando se encuentra disponible, basamos el desempeño en la proporción de beneficios atribuida a los dos quintiles inferiores. Cuando no se dispone de ella, nos basamos en la proporción de beneficios atribuidos al quintil inferior, luego los beneficios destinados al decil inferior y por último, el porcentaje de beneficios del programa recibidos por las personas consideradas bajo una línea de pobreza. Podemos calcular tal indicador de desempeño para 85 programas en 36 países. En la sección 3.6 analizamos la sensibilidad de nuestros resultados al uso de este método. 3.4 Análisis descriptivo En el Cuadro 3.3, se indican todos los programas para los cuales podemos elaborar nuestro indicador de desempeño, desde el mejor hasta el peor. Existe una considerable variación en el desempeño de la focalización, los cuales fluctúan entre 4, cifra que corresponde al programa de obras públicas Trabajar de Argentina, y 0,28, que corresponde a las exenciones del IVA para la leche fresca en Sudáfrica. El valor de la mediana es 1,25, de modo que el programa “característico” transfiere un 25% más al grupo beneficiario que una asignación universal (o aleatoria). Sin embargo, sorprendentemente, 21 de los 85 programas –25%– son regresivos, con un índice de desempeño menor que uno. En estos casos, una selección aleatoria de beneficiarios efectivamente proporcionaría mayores beneficios a los pobres. El desempeño de la mediana aumenta a 1,3 si se retiran de la muestra las intervenciones que utilizan la autoselección basada en el consumo, que representan una gran proporción de programas regresivos. Al hacer esto, también se reduce la proporción de intervenciones regresivas a 16%. Resulta ilustrativo concentrarse en los peores y los mejores diez programas. Los peores diez tienen un puntaje mediano de sólo 0,60, varían entre 0,28 y 0,78 y principalmente corresponden a SSA y MENA, entre los cuales, tres pertenecen al programa de exención del IVA de Sudáfrica. De los diez programas, siete son subsidios de alimentos y dos de los restantes tres, comprenden transferencias en efectivo. También se puede observar que sólo uno de los programas con malos resultados utiliza métodos de focalización de comprobación de medios de vida o comprobación sustitutiva de medios de vida, ninguno de ellos está focalizado geográficamente y corresponden a todo el espectro de ingresos. Los diez principales programas tienen un puntaje mediano de 2,15, fluctúan entre 2,02 y 4,0 y corresponden a LAC o ECA. De los diez, ocho comprenden transferencias en efectivo. Nueve de los diez aplican focalización mediante comprobación de medios de vida, comprobación sustitutiva de medios de vida o geográfica y siete de los diez pertenecen a países menos pobres.

36

El hecho de que las transferencias en efectivo estén presentes en los mejores y los peores diez programas destaca la posibilidad de que las variaciones en el desempeño de la focalización puedan ser un reflejo de ciertas deficiencias en la implementación, más que de la falta de potencial de tales programas per se. Sin embargo, se puede percibir que aunque las obras públicas se encuentran en la mitad superior del cuadro de desempeño, los fondos sociales, casi en su totalidad, se encuentran en la mitad inferior. Esto coincide con la presencia de una disyuntiva entre el objetivo de reducir la pobreza actual (mediante transferencias salariales en obras públicas) y el objetivo de reducir la pobreza futura mediante inversiones públicas en desarrollo (con los activos creados por programas de fondos sociales). Además, el predominio de países menos pobres en la mitad superior del cuadro sugiere que las características correlacionadas con el ingreso, como la capacidad administrativa, importan a la hora de determinar el desempeño de la focalización. El Cuadro 3.4 proporciona un resumen estadístico sobre el desempeño de la focalización –tamaño de la muestra, mediana, intervalo entre cuartiles (iqr) y el intervalo iqr como porcentaje de la mediana– por método de focalización. La primera impresión sugiere que el Cuadro 3.4 origina una clara jerarquía en términos del desempeño de la focalización. Las intervenciones que utilizan formas de evaluación individual tienen mejor incidencia que las que se basan en formas de focalización categórica, las cuales a su vez superan a las intervenciones que aplican la autoselección más de lo que se esperaría. Sin embargo, un examen más detallado revela que estas impresiones son demasiado generales para ser muy útiles. En primer lugar, existe mucha heterogeneidad dentro de estos métodos generales de focalización. Especialmente, la categoría de autoselección incluye intervenciones que aplican un requisito laboral y que tienen las medianas de desempeño más altas y una autoselección basada en el consumo, la cual tienen la mediana más baja. En segundo lugar, tres métodos específicos – focalización categórica a los ancianos, autoselección basada en el consumo y licitación comunitaria para las intervenciones– tienen valores de medianas más bajos que otras intervenciones y variaciones relativamente bajas dentro de estos valores medidos por el iqr como porcentaje de la mediana. Esto sugiere que, ceteris paribus, incluso los mejores ejemplos de estos métodos de focalización producen avance relativamente reducidos de la focalización. En cambio, aunque otros métodos registran valores más altos para las medianas, también se caracterizan por variaciones proporcionalmente más altos en la eficacia de la focalización. De modo que aunque estos métodos ofrecen progresos potencialmente más significativos, no existe garantía de que mejorarán el desempeño de la focalización.

37

Cuadro 3.4: Desempeño de la focalización por método de focalización

Método de focalización

Tamaño de la

muestra

Mediana del desempeño

de la focalización

Intervalo

entre cuartil

es

Intervalo entre

cuartiles como

porcentaje de la

mediana Todos los métodos 85 1,25 0,68 54,4 Cualquier forma de evaluación individual

37 1,50 0,75 50,0

Comprobación de medios de vida

26 1,55 0,90 58,1

Comprobación sustitutiva de medios de vida

7 1,50 0,58 38,7

Evaluación comunitaria

6 1,40 0,78 55,7

Cualquier método categórico

58 1,32 0,64 48,5

Geográfico 33 1,33 0,51 36,9 Edad: vejez 12 1,16 0,81 69,8 Edad: jóvenes 26 1,53 0,65 42,5 Otros categóricos 17 1,35 0,48 35,6 Cualquier método de selección

38 1,10 0,41 37,2

Trabajo 6 1,89 0,30 15,9 Consumo 25 1,00 0,35 35,0 Licitación comunitaria

7 1,10 0,22 20,0

Una forma de investigar la fuente de la variación en el desempeño de la focalización es utilizar un índice de desigualdad de Theil. Una característica conveniente del índice de Theil es que permite al analista asignar una variación total en una muestra en la parte originada por las diferencias entre las medias de los subgrupos y la parte debido a la variación dentro de cada uno de esos subgrupos. La agrupación por método de focalización (según si usan métodos de focalización geográficos, de comprobación/comprobación sustitutiva de medios de vida u otros) explica sólo el 20% de la variación total. Cuando los programas se agrupan por región, observamos que la variación del desempeño promedio entre los continentes explica sólo el 28% de la variación total. La agrupación según el tipo de programa, permite observar

38

que la variación del desempeño promedio entre los programas explica el 36% de la variación total. Una forma de interpretar estas importantes variaciones es en términos de la eficacia de la implementación. Independientemente de cuán adecuada sea la elección entre los métodos o programas, la eficacia de la implementación constituye un factor clave para determinar los resultados de la focalización. Este punto se ilustra con mayor detalle al observar que al aumentar el desempeño de todos los programas que aplican el mismo método de focalización y un desempeño bajo la mediana del método hasta la mediana correspondiente a ese método, se aumentará el desempeño medio de la focalización de 1,38 a 1,55; un retorno de 17 puntos porcentuales. En el Capítulo 4, regresaremos a este punto en forma mucho más detallada. 3.5 Análisis de regresión Los lectores que no estén familiarizados o interesados en los análisis de regresión pueden ir directamente a la sección 3.6 sobre salvedades o a la sección 3.7, donde se ofrece un resumen de estos hallazgos. Aunque además de la elección del método o del programa hay otros factores de igual importancia relativa, esto no significa que la elección no lo sea. Para elucidar la importancia de esta elección, el Cuadro 3.5 presenta los resultados de una serie de regresiones que identifican cómo el desempeño varía en forma sistemática entre estas elecciones, al igual que las características del país. Al hacerlo, observamos que los métodos de focalización en sí constituyen opciones y que no son “exógenos” ni “predeterminados”. En consecuencia, es incorrecto tratar estos resultados como relaciones causales. Más bien son medidas de una correlación o asociación parcial. Nuestra primera especificación examina la manera en que las características de un país, como el ingreso, la responsabilidad y transparencia del gobierno y la desigualdad están asociadas con la incidencia (log). El ingreso se mide como log PIB per cápita (ajustado por PPA, Paridad del poder adquisitivo, en US$) a partir de 199519. La hipótesis consiste en que a medida que un país se hace más rico, adquiere la capacidad institucional necesaria para diseñar una intervención bien focalizada. La responsabilidad del gobierno se basa en un trabajo realizado por Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobaton (1999). Mediante la recopilación de percepciones subjetivas con respecto a la calidad de la gobernabilidad en diferentes países a partir de fuentes como sondeos de expertos, agencias de clasificación de riesgos comerciales y encuestas en diversos países, definen participación, quizás con mayor precisión,

19 Los datos sobre ingreso y desigualdad provienen de la base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

39

“participación y responsabilidad” como una medida compuesta basada en aspectos como procesos políticos, libertades

40

Cuadro 3.5: Análisis multivariado del desempeño de la focalización

Resultados básicos

(1) (2) (3) (4)

La variable dependiente se

encuentra en niveles (5)

Usa la mediana de la regresión

(6) Log PIB per cápita 0,120

(2,10) 0,181

(3,27) 0,150 (2,95)

0,201 (2,88)

0,133 (2,35)

Log participación 0,161 (2,06)

0,176 (2,88)

0,217 (2,52)

0,159 (1,65)

Log coeficiente de Gini

0,363 (1,75)

0,110 (0,39)

0,439 (1,17)

0,333 (1,14)

Comprobación de medios de vida

0,284 (2,43)

0,285 (2,59)

0,300 (2,90)

0,397 (2,84)

0,306 (2,36)

Comprobación sustitutiva de medios de vida

0,252 (1,43)

0,108 (0,74)

0,078 (0,45)

0,021 (0,10)

-0,054 (0,28)

Evaluación comunitaria

0,198 (0,97)

0,119 (0,59)

-0,012 (0,09)

-0,017 (0,10)

-0,156 (0,59)

Geográfica 0,260 (2,72)

0,336 (3,25)

0,341 (3,33)

0,381 (2,56)

0,370 (2,42)

Edad: vejez -0,055 (0,37)

-0,089 (0,68)

-0,117 (0,091)

-0,124 (0,75)

-0,145 (0,59)

Edad: jóvenes 0,198 (1,98)

0,128 (1,34)

0,140 (1,53)

0,131 (0,94)

0,188 (1,89)

Otras categóricas -0,132 (0,88)

0,028 (0,22)

0,137 (1,23)

0,061 (0,32)

0,088 (0,42)

Trabajo 0,511 (3,66)

0,404 (3,74)

0,404 (3,73)

0,650 (2,83)

0,314 (2,22)

Licitación comunitaria -0,018 (0,17)

-0,012 (0,11)

-0,029 (0,24)

-0,117 (0,69)

-0,149 (1,12)

Estadístico F 3,46 3,56 5,41 7,20 5,89 R2 0,318 0,406 0,484 0,545 0,572 Tamaño de la muestra 84 85 85 84 84 84 Notas: 1. Todas las especificaciones contienen controles no registrados, que indican si la medida de los resultados se basa en la proporción de beneficios destinada (a) al quintil inferior, (b) al decil más pobre, (c) a los “pobres” o (d) a la proporción de pobres encontrada en la población. 2. Las especificaciones (1) – (5) calculan los errores estándar usando los métodos propuestos por Huber (1967) y White (1980). La especificación (6) calcula los errores estándar usando la secuencia con 50 repeticiones. 3. Las especificaciones (1) –(4) y (6) expresan la variable dependiente en logaritmos; la especificación (5) usa niveles. 4. Valor absoluto de estadístico t entre paréntesis.

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civiles y derechos políticos y que, por lo tanto, capta en qué medida los ciudadanos participan en la selección de sus gobiernos, al igual que la medida en que los ciudadanos y los medios de comunicación pueden exigir que el gobierno asuma la responsabilidad por sus acciones. Utilizamos las clasificaciones de percentiles de los países (su clasificación en relación con el otro) puesto que éstas facilitan la forma de interpretar los coeficientes estimados. En nuestra muestra, Viet Nam tiene la clasificación percentil más baja para “participación”, 6, mientras que Costa Rica tiene la clasificación percentil más alta, 8820. Por último, incluimos coeficientes de Gini específicos del país porque podría resultar más fácil identificar a los posibles beneficiarios cuando las diferencias del ingreso o del consumo entre los individuos son mayores. Aunque no lo informamos, también incluimos los controles que indican si la medida del desempeño se basa en la proporción de beneficios destinada al quintil inferior, al decil más pobre, a los “pobres” definidos con respecto a una línea de pobreza o a la proporción de pobres encontrada en la población. Lo anterior permite tomar en cuenta los efectos de confusión que surgen a partir del hecho de que los estudios en los cuales se basa este análisis utilizan diferentes medidas de la incidencia. Por último, los errores estándar se calculan usando los métodos propuestos por Huber (1967) y White (1980)21. Los resultados demostrados en la especificación (1) indican que a medida que el ingreso del país crece y la desigualdad aumenta, también lo hace el desempeño de la focalización de las intervenciones contra la pobreza. Lo

20 En el trabajo preliminar también incluimos una medida de la eficacia del gobierno obtenida de Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobaton (1999). Sin embargo, ésta nunca es estadísticamente significativa, posiblemente porque está muy correlacionada con el logaritmo del ingreso per cápita. 21 Además investigamos si el estudio se había publicado en un boletín o libro de referencia o se trataba de un trabajo sin publicar realizado por el personal del Banco Mundial, del IIIPA o de otras instituciones. Estos controles se pueden considerar de dos formas; supuestamente, los trabajos publicados en boletines (y posiblemente en libros) se han sometido a revisiones más rigurosas, por lo tanto deberían encontrarse menos errores de medición. Por otra parte, es posible que exista un sesgo en relación con las publicaciones en cuanto a que los estudios que se presenten para ser publicados en un boletín y los que el boletín finalmente acepte sean sólo aquellos con “resultados significativos”. Las 85 estimaciones en torno al desempeño de la focalización utilizadas aquí provienen de las siguientes fuentes: boletines de referencia, 17; libros, 17; trabajo sin publicar por personal del Banco Mundial, 37; trabajo sin publicar por personal de IIIPA, 8; y trabajo sin publicar por investigadores de otras instituciones, 6. Cuando, en un intento por realizar controles adicionales, incluimos variables ficticias para el tipo de publicación, descubrimos que en conjunto no son estadísticamente significativas y, por lo tanto, no las registramos aquí. Sin embargo, sí observamos que los coeficientes de las variables ficticias de aquellos estudios sin publicar realizados por el personal del Banco Mundial o por personas de otras instituciones tienden a ser negativos, lo que coincide con la hipótesis en relación con el sesgo de las publicaciones.

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primero coincide con los países de ingresos más altos que tienen mayor capacidad de diseñar e implementar métodos de focalización más precisos. Lo segundo coincide con países que tienen una mayor desigualdad de ingresos y que asignan más importancia a la focalización debido a las mayores ventajas potenciales que este proceso implica y también la posibilidad de una mayor capacidad de distinguir entre los hogares de diferentes tramos de la distribución del ingreso. La focalización también es mejor en los países donde la responsabilidad del gobierno es mayor, lo que coincide con el mayor nivel de responsabilidad que asumen estos gobiernos en función de la eficacia de los programas contra la pobreza que aplican. La especificación (2) sólo considera el efecto de la elección de un método de focalización. Incluimos variables ficticias correspondientes a nueve métodos de focalización antes descritos: tres formas de evaluación individual (comprobación de medios de vida, comprobación sustitutiva de medios de vida y selección comunitaria de beneficiarios individuales), cuatro formas de focalización categórica (geográfica, ancianos, jóvenes y otros) y dos tipos de selección (requisito laboral, licitación comunitaria para los proyectos). La categoría omitida es la autoselección basada en el consumo. Elegimos ésta como la categoría base por dos motivos. Suele sostenerse que esta forma de focalización se debería considerar como una herramienta de transición mientras se fortalece la capacidad para aplicar mecanismos más precisos, como la comprobación de medios de vida22. En cambio, otros han expresado su escepticismo con respecto a la capacidad de los métodos alternativos de focalización para llegar a los pobres en comparación con la autoselección basada en el consumo de alimentos23. Por lo tanto, una característica interesante de esta especificación es que los coeficientes de estos métodos se debe interpretar en relación con la autoselección basada en el consumo. Además, puesto que el desempeño en términos de la focalización del programa característico de subsidios universales de alimentos es neutro (ver Cuadro 3.4), los coeficientes de los demás métodos de focalización se pueden interpretar en forma aproximada como la diferencia proporcional con respecto a la focalización neutra. Por ejemplo, un coeficiente de 0,2 indica que el método tiene un desempeño medio de alrededor de 1,2, de modo que en promedio, los hogares pobres reciben un 20% más que la proporción de su población. La especificación (2) indica que la comprobación de medios de vida, la focalización geográfica y la autoselección sobre la base de un requisito laboral, en conjunto, están asociados a un aumento de la proporción de recursos del programa destinados a los quintiles más pobres en relación con la autoselección basada en el consumo. La comprobación sustitutiva de medios de vida, la

22 Ver, por ejemplo, Pinstrup-Andersen (1988) y Alderman y Lindert (1998). 23 Por ejemplo, esta preocupación se encuentra implícita en Cornia y Stewart (1995).

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evaluación comunitaria y la focalización hacia los jóvenes también se asocian a una mejor incidencia, aunque la medición se realizó con errores estándar mayores. La focalización de los ancianos, otros tipos de focalización categórica y selección basadas en la licitación comunitaria no están asociadas a una mejor incidencia en relación con nuestra categoría base, la autofocalización basada en el consumo. Debido al enorme aumento en el interés por la comprobación sustitutiva de medios de vida en los últimos dos años y a que nuestra base de datos incluye pocos resultados de estos programas, realizamos un pequeño análisis de sensibilidad para abordarlos. Como se indicó anteriormente, los países con mejor capacidad de implementación de programas podrían obtener mejores resultados en la asignación de beneficios a los miembros más pobres de la población, ya sea seleccionando métodos de focalización más refinados o implementando sus elecciones con mayor eficacia. En ese sentido, las asociaciones de la especificación (2) podrían ser engañosas, podrían reflejar simplemente la correlación entre la capacidad de implementación no observada y los métodos de focalización observados. Examinamos esta posibilidad en las especificaciones (3) y (4). Al parecer, controlar el nivel de ingreso del país (especificación 3) o el ingreso, la participación y la desigualdad (especificación 4) no elimina la asociación positiva – en relación con la autoselección basada en el consumo – entre la comprobación de medios de vida, la focalización geográfica y la selección basada en un requisito laboral y el desempeño de la focalización. El desempeño es mejor en países con niveles más altos de ingreso y en los cuales los gobiernos se consideran responsables por sus acciones. En términos específicos, un aumento del 10% en el ingreso de un país se asocia a un aumento del 1,8% en el desempeño de la focalización. Para entender la magnitud del efecto de la participación, un aumento en la clasificación de la participación de 37 (clasificación de participación de Pakistán) a 67 (clasificación de participación de la India), se asocia con un mejoramiento del desempeño de la focalización de aproximado 30%24. Sin embargo, es posible que la focalización geográfica también sea más eficaz en países con desigualdades notorias; en efecto, cuando descartamos la focalización geográfica de nuestra especificación (pero ningún otro método), obtenemos una estimación de parámetros para el logaritmo del coeficiente de Gini casi idéntico al que se registra en la especificación (1). Realizamos varias verificaciones específicas adicionales para investigar la solidez de este resultado. La especificación (5) utiliza la misma muestra y regresores que la especificación (4), pero la variable dependiente está

24 Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobaton (1999) advierten que estas medidas compuestas probablemente tengan errores. En ese sentido, es posible que generen estimaciones con tendencias más bajas del efecto de estas características.

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expresada en niveles en lugar de logaritmos. Nuestros resultados básicos se mantienen inalterados: la comprobación de medios de vida, la focalización geográfica y la focalización basada en un requisito laboral aumentan el desempeño de la focalización en relación con la categoría omitida, la autoselección basada en el consumo. No hay ningún cambio significativo en ninguno de nuestros demás resultados. La especificación (6) utiliza un enfoque levemente diferente, estimando regresiones de medianas, que expresan las diferencias en el desempeño en términos de las diferencias en las medianas25. Lo anterior constituye una verificación interesante de la solidez porque la mediana es considerablemente menos sensible a los valores atípicos, un factor de especial importancia cuando se trabaja con muestras de tamaño pequeño. En términos generales, los resultados son similares a la especificación (4) – que utiliza un conjunto idéntico de regresores, muestra y variable dependiente – con la única excepción de que el logaritmo del coeficiente de Gini es significativamente mayor26. Nuestro análisis se ha concentrado en gran medida en la asociación entre diferentes métodos de focalización y el desempeño de ésta en relación con la autoselección basada en el consumo y el condicionamiento a las características del país. No hemos explorado la asociación entre las combinaciones de los métodos de focalización y su desempeño a pesar del hecho de que la aplicación de varios métodos es común. En el Cuadro 3.6, se aborda este punto. Además de los controles del ingreso, la participación, la gobernabilidad, la desigualdad y la forma en que se elabora la medición del desempeño, agregamos a la especificación (1) el número de métodos de focalización utilizados. Los resultados indican que el uso de más métodos está asociado a una mejor focalización, puesto que cada método adicional mejora el desempeño en 15%. En la especificación (2), representamos el número de métodos de focalización mediante una serie de variables ficticias. Esto genera una conclusión similar. Desafortunadamente, el tamaño de nuestra muestra es demasiado pequeño para explorar la asociación entre agrupaciones específicas de métodos y

25 En términos más precisos, estimamos una regresión de cuantiles centrada en la mediana con errores estándar obtenidos mediante un remuestreo de secuencia con 50 repeticiones para corregir la heteroscedasticidad. Aumentar el número de repeticiones no altera en forma apreciable los errores estándar. 26 En un intento por realizar una verificación adicional de la especificación, estimamos nuevamente la especificación (4), pero restringimos la muestra de tres maneras: (1) mediante la inclusión sólo de estudios que registran la proporción de beneficios otorgados a los dos quintiles inferiores; (2) mediante la inclusión sólo de estudios que registran la proporción de beneficios otorgados a los dos quintiles inferiores o al quintil más pobre; y (3) mediante la inclusión sólo de estudios que registran la proporción de beneficios otorgados a los dos quintiles inferiores, al quintil más pobre o al decil más pobre. Cuando lo hacemos, seguimos obteniendo resultados comparables con aquellos registrados en la especificación (4).

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desempeño de la focalización, pero estos resultados sugieren que tal planteamiento mejora la focalización. Cuadro 3.6: Asociación entre el desempeño de la focalización y la cantidad de métodos usados

(1) (2) Cantidad de métodos usados 0,165

(3,97)

Dos métodos 0,182 (1,66)

Tres métodos 0,300 (2,88)

Cuatro o cinco métodos 0,533 (3,11)

Log PIB per cápita 0,141 (3,06)

0,141 (2,93)

Log participación 0,229 (3,49)

0,232 (3,07)

Log coeficiente de Gini 0,280 (1,35)

0,278 (1,31)

Estadístico F 6,42 5,08 R2 0,426 0,419 Tamaño de la muestra 84 84

Notas: 1. Las especificaciones (1) y (2) contienen controles no registrados, que indican si la medida del desempeño se basa en la proporción de beneficios destinada (a) al quintil inferior, (b) al decil más pobre, (c) a los “pobres” o (d) a la proporción de pobres encontrada en la población. Las especificaciones (1) y (2) estiman los errores estándar usando los métodos propuestos por Huber (1967) y White (1980). 2. Valor absoluto de estadístico t entre paréntesis. 3.6 Salvedades y limitaciones Existen varias salvedades y limitaciones que es necesario especificar con respecto a la interpretación de nuestra medida del desempeño, y, por lo tanto, del análisis basado en ésta. • En primer lugar, nuestra medida del desempeño es una combinación

de varias medidas, aunque para la gran mayoría de las intervenciones (80%) utilizamos el porcentaje de beneficios otorgado al 40% o al 20% inferior de la distribución del ingreso nacional. Esto genera cierta inquietud con respecto a la viabilidad ela comparación. Por ejemplo, se podría pensar que es más difícil focalizarse en el 20% más pobre en comparación con el 40% más pobre, de modo que los programas para los cuales usamos el primer caso podrían parecer poco eficaces únicamente debido al indicador de desempeño empleado. Hemos abordado este tema de diferentes maneras. Calculamos una segunda medida de desempeño que, mediante su ordenamiento lexicográfico, asigna prioridad a la proporción de

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recursos dirigido al decil inferior, luego al quintil inferior y por último a los dos quintiles inferiores, lo cual no varía de ninguna manera significativa los resultados registrados en los Cuadros 3.3 y 3.4. Además efectuamos todas las regresiones (indicadas a continuación) usando ambas medidas del desempeño de la focalización y nuevamente no encontramos ningún cambio significativo en los resultados. Esto no es por completo sorprendente, dado que nuestra medida del desempeño y la alternativa tienen coeficientes de correlación (en términos de niveles y clasificaciones respectivamente) entre 0,94 y 0,97. Como verificación adicional, en el análisis de regresión multivariado siempre incluimos variables que controlan la medida del desempeño utilizada.

• En segundo lugar, al concentrarnos en el porcentaje de beneficios otorgado a los extremos inferiores de la distribución del ingreso, evidentemente, ignoramos a qué sector restante de la distribución se dirigen los beneficios filtrados. Por ejemplo, descubrir la focalización de un programa es muy poco eficaz hacia el 20% inferior es menos inquietante que si los beneficios filtrados se destinaran principalmente a los que se encuentran sobre este valor límite de ingresos. En parte por este motivo, en nuestro índice de desempeño le asignamos prioridad a la medida del 40%. También se podría afirmar que en este caso este enfoque coincide con mayor exactitud con los objetivos de los programas más focalizados. En todo caso, el hecho de que nuestros resultados sean en extremo insensibles al ordenamiento a lo menos apunta a la poca importancia que tiene el lugar entre el 20% y el 40% donde se defina el valor límite.

• En tercer lugar, recordemos que los datos que recopilamos son sólo una muestra de los cientos de intervenciones contra la pobreza que existen. Además, sólo pudimos calcular nuestro indicador de desempeño para dos tercios de esta muestra. Cuando se consideran en conjunto, estas observaciones apunta a un posible “sesgo en la selección de la muestra”, es decir, ciertas características de estos programas –por ejemplo, el hecho de que se evalúen y documenten– podrían por sí mismas estar asociadas a nuestras medidas del desempeño de la focalización. Un buen ejemplo de esta posibilidad se relaciona con la focalización comunitaria. Nuestra muestra constituye sólo una fracción de los estudios enumerados en Conning y Kevane (2002); bien podría ser que sólo las intervenciones exitosas que utilizan focalización comunitaria se encuentren documentadas en forma adecuada.

• En cuarto lugar, la cantidad de evaluaciones en torno a la focalización sigue aumentando. Nuestro análisis se basa en programas encontrados hasta aproximadamente julio de 2003. A medida que esta bibliografía crece y se dispone de nuevos hallazgos, esperamos que algunas de nuestras observaciones cuantitativas cambien. Aunque la cifras varían con cada programa incluido, esperamos que las conclusiones sean sólidas cuando se disponga de abundante bibliografía; es poco

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probable que una mayor cantidad de observaciones sobre la focalización geográfica reduzcan su evidente utilidad, ni que indiquen posibilidades inesperadas para los subsidios a los precios de los alimentos. Sin embargo, las conclusiones podrían cambiar cuando el número de evaluaciones existentes sea relativamente pequeño. Por ejemplo, en la actualidad, en muchos países, las comprobaciones sustitutivas de medios de vida se encuentran en las primeras etapas de diseño o implementación, pero en nuestra base de datos sólo disponemos de nueve programas en cinco países. Si varios de los nuevos programas generan resultados tan satisfactorios como los obtenidos en Chile y México, las comprobaciones sustitutivas de medios de vida se incorporarán a la lista de métodos que en general indican buenos resultados.

• En quinto lugar, parte de la focalización inadecuada aquí observada se debe a que los hogares que eran pobres cuando se tomó la decisión de admitirlos en el programa se encontraban en mejor situación en el momento de la evaluación o viceversa. Esto tiene repercusiones para el diseño de las intervenciones focalizadas. Los métodos que dependen de indicadores estadísticos de los niveles de vida (como las comprobaciones sustitutivas de medios de vida) probablemente tengan resultados inferiores a los que se basan en la autoselección cuando el movimiento de hogares que entran y salen de la pobreza es considerable.

Recordamos al lector que nos hemos podido concentrar sólo en un aspecto limitado de las decisiones sobre la focalización y la selección de programas. Nuestro índice de desempeño se centra únicamente en el lado de la ecuación referente a los beneficios e ignora el costo, y este último podría constituir un factor en extremo importante a la hora de seleccionar métodos de focalización o programas destinados a transferir ingresos a los pobres. Por ejemplo, suele sostenerse que los programas de obras públicas bien diseñados pueden ser muy eficaces para concentrar beneficios en manos de los pobres. Sin embargo, los altos costos ajenos a las transferencias asociados a tales programas (incluidos los costos no salariales y los ingresos no percibidos), reducen en forma significativa su eficacia en función de los costos. El hecho de que hayamos ignorado las consideraciones respecto del costo refleja en gran medida las restricciones de datos que enfrentamos. La revisión de la bibliografía nos permitió obtener datos disponibles sobre costos administrativos y teníamos la intención de comentar la forma en que éstos variaban según el método. Desafortunadamente, estos datos eran escasos. En efecto, disponemos datos limitados sobre el costo de 32 programas, pero del costo y de nuestro indicador de desempeño a la vez sólo para 20. Además, la posibilidad de comparar los datos en torno a los costos es realmente limitada. Gran parte de los datos de América Latina se obtuvieron de Grosh (1994) y consideran costos administrativos como

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porcentaje del presupuesto del programa. Estas cifras se basaron en registros presupuestarios o de gastos de la administración del programa y, por lo tanto, incluyen sólo costos oficiales. No se intentó determinar qué proporción de los beneficios del programa se desvía debido a la corrupción o al robo. En cambio, gran parte de los datos sobre costos de los programas de Asia Meridional fue recopilada a partir de información del presupuesto total y de datos de la muestra de una encuesta sobre el valor de los beneficios recibidos por los hogares. Mediante una estimación adecuada del valor bruto, se calcula una cifra correspondiente al costo total por dólar de beneficio recibido. Con mayor frecuencia, aparentemente la corrupción y el robo contribuyen más a los gastos totales del programa que los gastos administrativos legítimos, aunque se entrega poca información acerca de estos últimos. En todo caso, aun cuando se disponga de datos sobre el costo, concentrarse en la incidencia sobre los beneficios es un factor en sí extremadamente importante. Vale la pena volver a insistir en que si bien el objetivo de focalizar con eficacia las transferencias siempre es importante, suele ser uno entre los múltiples objetivos que persiguen las intervenciones. Por lo tanto, es necesario dimensionar las disyuntivas entre estos objetivos adicionales y los de la focalización eficaz a la hora de realizar una evaluación global de cualquier programa. Sin embargo, es posible que estos otros objetivos incidan tanto o más en el diseño del programa, el proceso de focalización y la forma en que el programa se “venda” y entregue. Supuestamente, la mayoría de los analistas de las políticas públicos por lo menos acepta que supervisar los resultados de la focalización de los programas destinados principalmente al alivio de la pobreza siempre es conveniente, en especial, en el marco de los países en desarrollo, donde la pobreza es alta, el presupuesto es limitado y los demás instrumentos de política (por ejemplo, un sistema integral de impuesto a la renta) están menos desarrollados y son menos sofisticados y progresivos. 3.7 Resumen Con una base de datos de intervenciones focalizadas contra la pobreza encontradas en países de ingresos medios, especialmente elaborada para este análisis comparativo, en este capítulo, hemos abordado tres preguntas. • ¿Cuáles son los resultados de la focalización observados? • ¿Existen diferencias sistemáticas en el desempeño de la focalización

según los métodos de focalización y otros factores? • ¿Cuáles son las repercusiones de tales diferencias sistemáticas para el

diseño y la implementación de las intervenciones focalizadas? Con respecto a los resultados de la focalización, observamos que el valor de la mediana de nuestra medida del desempeño de la focalización es de 1,25, de modo que la mediana del programa transfiere un 25% más al grupo beneficiario que una asignación universal (o aleatoria). En este

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sentido, “la focalización funciona”. Sin embargo, sorprendentemente, 21 de los 85 programas para los cuales pudimos elaborar nuestra medida de desempeño –más de un 25%– son regresivos, con un índice de desempeño menor que uno. En estos casos, una selección aleatoria de beneficiarios efectivamente proporcionaría mayores beneficios a los pobres. Parte de esta regresividad se debe a la inclusión de intervenciones de subsidios de alimentos que utilizan la autoselección basada en el consumo como método de focalización y rara vez presentan buenos resultados de focalización. Sin embargo, aun cuando éstas se descarten de nuestra muestra, aún observamos que un 16% de las intervenciones focalizadas para combatir la pobreza son regresivas. En parte, las diferencias en los resultados de la focalización se deben a diferencias en las carac terísticas del país. • Los países con una mejor capacidad para implementar el programa,

medido por el PIB per cápita, obtienen mejores resultados cuando dirigen los beneficios a los miembros más pobres de la población.

• Los países donde es más probable que los gobiernos se hagan responsables por su comportamiento –donde la “participación” es más fuerte– también implementan aquellas intervenciones con un mejor desempeño en relación con la focalización.

• La focalización también es mejor en los países en que la desigualdad es más acentuada y se supone que es más fácil identificar las diferencias en el bienestar económico.

Las diferencias en el desempeño de la focalización también reflejan la elección del método de focalización. Las intervenciones que utilizan comprobación de medios de vida, focalización geográfica y autoselección sobre la base de un requisito laboral, en general, están asociadas a un aumento de la proporción de beneficios destinados a los dos quintiles inferiores en relación con la autoselección basada en el consumo. Como promedio, la comprobación sustitutiva de los medios de vida, la selección comunitaria de los individuos y la focalización demográfica en la infancia indican buenos resultados, pero con considerables variaciones. La focalización demográfica en los ancianos, la licitación comunitaria y la autoselección basadas en el consumo muestran posibilidades limitadas de lograr una focalización adecuada. Sin embargo, advertimos que los resultados sobre el efecto del método de focalización no se deben interpretar como una clasificación lexicográfica de métodos. Se observan considerables variaciones en los resultados de la focalización cuando se examinan las experiencias con tipos de programas y métodos de focalización específicos. Por lo tanto, las selecciones informadas de los métodos de focalización se deben extender más allá de las comparaciones cuantitativas de los métodos y considerar puntos más detallados y a menudo cualitativos dentro de los métodos: ¿en qué se debería diferenciar la implementación, si es que debería ser diferente, en

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los distintos entornos? y ¿cómo se ajustar o reducir las restricciones relacionadas con la economía política, la información deficiente o la baja capacidad administrativa? Estos puntos se abordan en el próximo capítulo.

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4. Implementación de los métodos de focalización

Este capítulo proporciona una evaluación cualitativa complementaria de métodos de focalización específicos sobre la base de los resultados cuantitativos delineados en el Capítulo 3. Nuestro objetivo es ayudar a los administradores de programas y a las autoridades responsables a seleccionar de manera razonable el método y la implementación. Debido a que existen varias opciones de focalización para diferentes tipos de programas y pocas reglas absolutas sobre qué método de focalización se debería utilizar en qué lugar, la elección del método y su cuidadosa implementación requieren bastantes conocimientos sobre el funcionamiento en general y sus variaciones en las distintas circunstancias o variantes de implementación. En ese sentido, hemos considerado métodos de comprobación de medios de vida, de comprobación sustitutiva de medios de vida, comunitarios, de focalización geográfica, de focalización demográfica y de autofocalización, variando desde los métodos más intensivos en cuanto a información hasta los menos intensivos en ese aspecto. No cubrimos varios métodos categóricos –en especial, el nivel de invalidez, las personas que viven con VIH/SIDA y los huérfanos– que son interesantes para diferentes programas, pero para los cuales carecemos de conocimientos especializados. En cada método, examinamos la experiencia internacional, su funcionamiento, el factor que determina dicho funcionamiento, cuáles son sus probables costos y las circunstancias adecuadas para su uso. En el Cuadro 4.1, se entrega una breve visión general de las ventajas, limitaciones y circunstancias adecuadas para cada uno de estos métodos de focalización; a algunos lectores esto podría servirles para concentrarse en los métodos que se ajusten a sus circunstancias. Es posible que a algunos lectores les resulte útil consultar nuevamente el Cuadro 3.2 para ver el patrón de uso de los diferentes métodos de focalización entre las regiones y tipos de programas. 4.1 Comprobación de m edios de vida La comprobación de medios de vida es una forma de evaluación individual que compara recursos como el ingreso con que cuenta un individuo u hogar con algún umbral o valor límite. En nuestra muestra, 34 programas utilizaron alguna forma de comprobación de medios de vida. Aunque éstos se encuentran en todas partes del mundo en desarrollo, en términos relativos, son más comunes en América Latina y en Europa Oriental y Central. La mayoría de los programas de comprobación de medios de vida (24 de 34) comprende transferencias en efectivo.

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Cuadro 4.1: Comparación de métodos de focalización, visión general

1. Evaluación individual / familiar a) Comprobación de medios de

vida

Breve descripción Un funcionario (por lo general, pero no siempre, un empleado del gobierno) evalúa directamente hogar por hogar o individuo por individuo, ya sea que el solicitante reúna o no los requisitos para el programa. Tiene tres variantes principales: los que cuentan con verificación de ingreso realizada por terceros, aquellos en que el solicitante proporciona los documentos para verificar el ingreso o indicadores de bienestar relacionados y aquellos en que se aplica una entrevista sencilla para recopilar información.

Ventajas En el mejor de los casos, es muy precisa Limitaciones • Requiere alto nivel de alfabetización y

documentación de transacciones económicas, preferentemente, del ingreso;

• Exigente en términos administrativos cuando existen esfuerzos importantes de verificación;

• Es muy probable que origine disuasivos laborales.

Circunstancias adecuadas • Cuando se pueden verificar los ingresos declarados o alguna forma de autoselección limita las solicitudes de grupos no beneficiarios;

• Cuando la capacidad administrativa es alta; • Cuando los beneficios para los destinatarios

son lo suficientemente considerables como para justificar los costos de administrar una comprobación de medios de vida

b) Comprobaciones sustitutivas de medios de vida

Breve descripción Se calcula un “puntaje” para cada hogar basándose en un pequeño número de características fáciles de observar y una ponderación (idealmente obtenida de análisis factorial o de regresión de los datos del hogar). La elegibilidad está determinada por la comparación del puntaje con un valor límite predeterminado.

Ventajas • Verificable, podría disipar las inquietudes acerca de la politización o el carácter aleatorio de la asignación de beneficios;

• Se basa en características del hogar fáciles de observar;

• Tiene menos probabilidades que la comprobación de medios de vida de afectar el

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esfuerzo laboral. Limitaciones • Para algunos puede parecer misteriosa o

arbitraria; • Requiere una gran cantidad de personal

alfabetizado y probablemente con capacitación computacional, niveles moderados a altos de información y tecnología;

• Inexactitudes inherentes a nivel familiar, aunque en promedio, adecuada;

• Insensible a los cambios rápidos en el bienestar, como los que se experimentan durante una crisis o en algunos países en transición.

Circunstancias adecuadas • Capacidad administrativa razonablemente alta;

• Los programas tienen el objeto de abordar la pobreza crónica en situaciones estables;

• Cuando es pertinente para un programa extenso o varios programas, de modo de maximizar el retorno de los gastos fijos.

c) Focalización comunitaria Breve descripción Un líder o un grupo de miembros de la comunidad,

cuyas principales funciones comunitarias no se relacionan con el programa de transferencias, decide qué miembro de la comunidad debería recibir los beneficios.

Ventajas • Aprovecha la información local sobre las circunstancias individuales;

• Considera la definición local de necesidad y bienestar;

• Transfiere los costos de identificación de los beneficiarios de la intervención a la comunidad (esto también se podría ver como una limitación).

Limitaciones • Los actores locales tienen otros incentivos aparte de la focalización adecuada del programa;

• Podría disminuir la autoridad o la cohesión de los actores locales;

• Podría perpetuar o exacerbar los patrones de exclusión social;

• Si se utilizan definiciones locales de bienestar, la evaluación se dificulta y se hace más ambigua.

Circunstancias adecuadas • Cuando las comunidades locales están claramente definidas y cohesionadas;

• Para programas que incluyen una pequeña porción de la población;

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• Para programas temporales o de beneficios reducidos que no son compatibles con una estructura administrativa propia.

2. Focalización categórica a) Focalización geográfica Breve descripción Por lo menos en parte, el lugar de residencia

determina la elegibilidad para obtener los beneficios. Este método utiliza la información existente, con encuestas de necesidades básicas o mapas de pobreza.

Ventajas • Administrativamente simple; • No hay disuasivo laboral; • Es poco probable que cree estigmas; • Fácil de combinar con otros métodos.

Limitaciones • Depende de manera decisiva de la precisión de la información;

• Tendrá un mal desempeño si la pobreza no se encuentra concentrada en términos espaciales;

• Puede ser polémica en términos políticos. Circunstancias adecuadas • Cuando existen variaciones considerables en

los niveles de vida entre las regiones; • Cuando la capacidad administrativa es lo

suficientemente limitada como para impedir el uso de evaluaciones individuales / familiares;

• Cuando la entrega de la intervención utiliza un lugar fijo, como una escuela, consultorio o puesto de venta de alimentos, etc.

b) Focalización demográfica

Breve descripción La elegibilidad está determinada por la edad, el género y otras características demográficas.

Ventajas • Admin istrativamente simple • Bajo nivel de estigma; • Suele ser popular en términos políticos.

Limitaciones • Inexacta cuando las características demográficas son malos correlatos de la pobreza. Las investigaciones actuales sugieren que las correlaciones observadas son sensibles a los supuestos planteados sobre las economías de escala familiar y las equivalencias de adultos.

Circunstancias adecuadas • Cuando el registro de estadísticas vitales o de otras características demográficas es extenso;

• Cuando se requiere un método de focalización de bajo costo.

3. Autofocalización

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Breve descripción Programa, bien o servicio abierto para todos, pero diseñado de modo que su aceptación será mucho mayor entre los pobres que entre los no pobres.

Ventajas • los costos administrativos de la focalización pueden ser bajos;

• Es poco probable que origine disuasivos laborales

Limitaciones • Impone costos, a veces un costo bastante significativo para el beneficiario, lo que reduce el valor neto del beneficio;

• El estigma podría ser considerable; • Podría resultar difícil encontrar formas de

entregar un beneficio considerable. ¿Cómo funciona la comprobación de medios de vida? Para aplicar la comprobación de medios de vida es necesario recopilar información sobre el ingreso total de los hogares (o individuos). Con ese fin, un funcionario designado debe visitar el hogar del posible beneficiario (visita domiciliaria) o el beneficiario debe dirigirse a la oficina del programa (visita a la oficina). La verificación puede comprender simplemente una entrevista en que se acepta la información proporcionada, junto con la documentación de apoyo que entregue el posible beneficiario (documentación individual) y/o la documentación de apoyo proporcionada por terceros (verificación de terceros). Por consiguiente, dentro de la categoría de comprobación de medios de vida existen grandes variaciones con respecto a la complejidad de la encuesta sobre los medios de vida, el nivel y la distribución (entre los beneficiarios y los organismos que la implementan) de los costos, y la exactitud de la focalización lograda. El “patrón de oro” de las comprobaciones de medios de vida incluye verificar la información que proporcione el postulante con información de terceros: frecuentemente, registros sobre impuesto a la renta o a la propiedad del sector público, a veces información salarial de los empleadores o información financiera de los bancos. Este enfoque es adecuado sólo cuando la población beneficiaria (es decir, familias de bajos ingresos) se desempeña principalmente en el sector formal y/o participa de un sistema de impuesto a la renta que funciona bien. Aunque es posible que estas condiciones existan en muchas economías de la OCDE y en algunas en transición, suelen no estar presentes en los países pobres; incluso es probable que tampoco estén disponibles en el caso de los habitantes pobres de los países de ingresos medios. Otra alternativa es pedirle a los postulantes que verifiquen algunos aspectos de su bienestar. Por ejemplo, en lugar de pedir a los empleadores que entreguen información al organismo de bienestar en un formato y

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calendario uniformes, los solicitantes entregan copias de sus talonarios de pago en una oficina de bienestar social. El tipo de información requerida puede incluir otros aspectos aparte del ingreso, incluso gastos supuestamente correlacionados con el ingreso y fáciles de documentar, como cuentas telefónicas o consumo eléctrico. Sin embargo, este sistema puede ser inadecuado para aquellos individuos cuyo sustento es en gran medida indocumentado, como los trabajadores del sector informal, quienes no tienen acceso a los servicios públicos y además, los costos relacionados con recopilar la información se trasladan al solicitante lo que puede generar considerables costos de transacción para ellos. Por último, las comprobaciones de medios de vida se pueden realizar a través de una entrevista con al menos cierta verificación informal. En algunos casos, la entrevista se puede realizar en el hogar, durante una visita domiciliaria, lo que permite la observación cualitativa del nivel de vida del hogar. En el programa de cupones de alimentos (ahora inexistente) de Jamaica, el formulario en que el solicitante declaraba los ingresos debía estar firmado por un representante de la comunidad, como un ministro religioso o juez de paz (Grosh, 1992). En otros casos, la entrevista puede consistir en un simple trámite de oficina, donde sólo se verifica o refuta la coherencia de la declaración del entrevistado27. ¿Qué determina el funcionamiento de la comprobación de medios de vida? De las principales diez intervenciones –programas de asistencia social de Estonia, Dominica, Hungría, Yemen, Polonia y Rumania– clasificadas según nuestra medida de desempeño, seis utilizaban comprobación de medios de vida, así como varias con indicadores de desempeño cercanos al 1: los subsidios familiares de Uzbekistán y Polonia y la asistencia social de Letonia. La eficacia de la focalización basada en las comprobaciones de medios de vida depende en forma decisiva de la capacidad de recopilar información confiable sobre el ingreso total a un costo razonable. Para esto se requiere tener acceso a los registros de empleo formal o de impuestos, los que se pueden usar para validar los ingresos declarados o la recopilación de información de primera mano de los ingresos familiares, patrimonio y/o consumo. En general, estas características se asocian a países con ingresos más altos y, en nuestro conjunto de datos, hay indicios que sugieren que dependiendo de la elección de cierta forma de

27 Según nuestra impresión esta práctica es bastante común en los sistemas de exención de pago aplicados en oficinas, en el sector salud. Básicamente, un miembro del personal médico decide quién resulta beneficiado con una exención de pago, si el miembro del personal no cuenta con información aparte de su propio conocimiento sobre el solicitante ni la autonomía para tomar la decisión, éste se convierte en un ejemplo de focalización comunitaria.

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comprobación de medios de vida, el desempeño de la focalización aumenta con los niveles de ingreso de los países28. ¿Cuáles son los costos asociados a la comprobación de medios de vida? Al parecer, la comprobación de medios de vida comprende costos más altos asociados a la recopilación y la verificación de información que otros métodos, aunque escasean datos concretos al respecto29. Estos gastos pueden ser costos administrativos del programa o costos privados de los beneficiarios. Los costos asociados a la recopilación de información integral sobre los ingresos o el consumo familiar a través una visita domiciliaria pueden equivaler a varios dólares por hogar solicitante. Por otra parte, las visitas a la oficina pueden significar que los solicitantes incurran en costos considerables de tiempo y dinero asociados a la obtención de documentos probatorios y deban realizar (posiblemente varios) viajes a las oficinas del programa. Estos costos se podrían reducir garantizando que los posibles beneficiarios tengan un fácil acceso a las oficinas, estén bien informados acerca de las normas de elegibilidad y la documentación requerida, y que las oficinas del programa tengan la capacidad de manejar en forma eficiente las solicitudes. También se pueden reducir los costos si se utilizan comprobaciones de medios de vida junto con otros métodos de focalización; por ejemplo, si se evitan los costos asociados a la recopilación de información en el caso de hogares o individuos que tienen pocas posibilidades de reunir los requisitos para recibir los beneficios del programa. La comprobación de medios de vida puede convertirse en un problema sensible en términos políticos debido a los costos del estigma social asociados a la comprobación de medios de vida, ya sea relacionados con 28 Cuando estimamos una regresión para la submuestra de programas que utilizan comprobación de medios de vida, observamos que los resultados de la focalización aumentan con los ingresos de los países, aunque por lo motivos antes descritos, estos resultados se deben tratar con precaución. 29 Como se observó anteriormente, la falta de datos sobre costos hace que se realicen menos afirmaciones tentativas. Nuestros datos sugieren que la mediana del costo de transferir US$1 a un beneficiario es de US$1,38 en el caso de los programas que usan comprobaciones de medios de vida, frente a US$1,16 correspondiente a las intervenciones que no aplican este método, aunque no fue posible realizar una comparación de control según el tipo de programa. Los costos administrativos y de focalización de las intervenciones que usan comprobaciones de medios de vida indicados en Grosh (1994, págs. 36-38) en general son mayores que para otros métodos, del orden del 10% de los costos totales de los programas. Por último, Atkinson (1995) demuestra que los costos administrativos asociados a los pagos de bienestar a las familias del Reino Unido –denominado “Crédito Familiar”– corresponden al 5,3% del gasto en los beneficios, más del doble de los costos asociados al programa universal de beneficios familiares, lo que significa que los costos de la comprobación de medios de vida equivalen al 2% al 3% del presupuesto del programa.

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la exigencia de que los beneficiarios se identifiquen públicamente como pobres o realicen acciones para reunir los requisitos. Algunos sostienen que el ingreso actual no es una buena variable sustitutiva para el acceso a la oportunidad y que es esta última la que requiere medidas públicas. Otros afirman que los requisitos de información para la comprobación de medios de vida representan una intromisión inaceptable en la vida privada de los ciudadanos. Sin embargo, si se considera que la comprobación de medios de vida es una forma de evitar que los beneficios lleguen a quienes no les corresponde, tales costos podrían parecer atractivos, en especial para aquellos que se sienten los financistas de estos programas. Cuando la comprobación de medios de vida se basa en los ingresos, podría convertirse en una forma de desincentivar la generación de ingresos propios, y por lo tanto, del trabajo. El factor disuasivo se debe a que si se retiran los beneficios cuando aumenta el ingreso como consecuencia del trabajo, se reducirá el aumento neto en los ingresos recibido por el hogar. Si los retiros son altos, como sucedió en el Reino Unido hasta principios de los años noventa, los hogares se verán cazados en una “trampa de pobreza” (Dilnot y Stark, 1989). A veces existen otras exigencias, con frecuencia para demostrar que el beneficiario realiza algo “que vale la pena”: trabajo, capacitación, búsqueda activa de trabajo, cuidado de niños pequeños o de familiares enfermos o discapacitados. Aunque el motivo de la exigencia está claro, el monitoreo puede resultar bastante difícil pues se requiere información amplia y permanente, difícil de verificar y de evaluar. ¿Qué constituye una búsqueda lo suficientemente ardua de empleo? ¿Qué tan pequeños deben ser los hijos para excusar a un padre de trabajar? En los países de ingresos bajos y medios es poco común hilar tan fino en cuanto al sistema de incentivos, aunque hace poco se han aplicado varios nuevos programas que vinculan los beneficios al suministro de intervenciones educativas y de salud para los niños. Circunstancias adecuadas La comprobación de medios de vida es adecuada para los países con alta capacidad administrativa y transacciones económicas bien documentadas que permitan la verificación de ingresos proporcionada por terceros o por el solicitante. Dada su exigencia, las comprobaciones de medios de vida serán más adecuadas para los programas que entreguen grandes beneficios. Por cierto, en el caso de un programa con beneficios muy considerables no serán suficientes los métodos más simples por sí solos, como los demográficos, geográficos o la autofocalización. La comprobación de medios de vida es menos adecuada para los países con capacidades administrativas más limitadas, y como parte de una respuesta rápida ante una perturbación. Entre los países con ingresos per cápita inferiores a 1000 PPA en USD, una de las intervenciones con peores resultados fue el programa GAPVU de comprobación de medios de

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vida, un programa de transferencias en efectivo que funcionó en Mozambique urbano. La implementación fue muy poco uniforme entre las localidades urbanas, puesto que junto con la corrupción generalizada (a través de la incorporación de nombres ficticios en las listas de beneficiarios) la comprobación de medios de vida se aplicaba en forma tan rigurosa que en un momento sólo el 0,6% del grupo beneficiario de Maputo recibía los beneficios (Gobierno de Mozambique, 1998). El indicador de desempeño del GAPVU fue de 1,05, lo que significa que los beneficios se distribuyeron casi tan bien como lo habría hecho una asignación aleatoria. A la larga se dio por terminado el GAPVU, antes de reiniciarse como “INAS” (Instituto Nacional de Acción Social). 4.2 Comprobación sustitutiva de medios de vida Dadas las dificultades que enfrentan muchos países en desarrollo a la hora de recopilar y verificar información detallada sobre los niveles de ingreso o consumo familiares, los gobiernos y profesionales del desarrollo han intentado identificar alternativas para superarlas. En esta sección examinamos el uso y aplicación de un enfoque como éste, es decir, una comprobación sustitutiva de medios de vida. En nuestra muestra, disponemos de nueve programas para cinco países que utilizan comprobaciones sustitutivas de medios de vida, tres de América Latina y el Caribe y el resto de ECA y Asia Oriental. La comprobación sustitutiva de medios de vida es una herramienta relativamente nueva del conjunto de instrumentos para la focalización. Chile fue el primer país que adoptó este enfoque al introducir su programa Ficha CAS en 1980. Desde entonces, esta herramienta ha sido sometida a supervisiones y con los años se ha perfeccionado su implementación y uso (Larrañaga, 2003; Wodon y Clert, 2000; Sancho, 1992; Racynzski 1991; Casteneda, 1990). Este enfoque se difundió en otras partes de América Latina y se han creado y evaluado vastos sistemas de comprobación sustitutiva de medios de vida en Colombia (primero para el seguro médico subsidiado y luego para varios programas, incluidas las transferencias en efectivo condicionadas, el empleo con salario mínimo y las becas para capacitación técnica; Castañeda, 2003) y México (transferencias en efectivo condicionadas; Skoufias y otros, 2001, y Coady, 2001). Varias otras naciones de la región (Argentina, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, Honduras, Nicaragua) están formulando sistemas de comprobación sustitutiva de medios de vida, pero aún no disponen de resultados. Sin embargo, la experiencia ya no es exclusiva de América Latina. Armenia ha aplicado una comprobación sustitutiva de medios de vida desde 1994 para efectos de asistencia humanitaria y transferencias en efectivo (Banco Mundial, 1999 y 2003) e Indonesia también ha recurrido a el método para focalizar las raciones de arroz subsidiado (Sumarto y otros 2000). Turquía introdujo ese sistema en 2002, como parte de una respuesta ante la crisis financiera (Ayala, 2003) y otros países han realizado ensayos sin decidirse por completo (por ejemplo, Rusia, Egipto y Zimbabwe, y hasta la fecha de impresión, Sri Lanka).

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¿Cómo funciona la comprobación sustitutiva de medios de vida? Las comprobaciones sustitutivas de medios de vida utilizan un número relativamente pequeño de características familiares para calcular un puntaje que indique la situación del hogar. Este puntaje se emplea para determinar si se cumplen o no los requisitos para recibir los beneficios del programa y, posiblemente, el nivel de beneficios. El primer paso para diseñar una comprobación sustitutiva de medios de vida es seleccionar algunas variables que estén bien correlacionadas con la pobreza y que tengan tres características: • deben ser lo suficientemente limitadas en cantidad como para que sea

factible aplicar la comprobación sustitutiva de medios de vida a una porción significativa de la poblac ión que solicite el programa;

• deben ser fáciles de medir u observar; y • debe ser relativamente difícil para el hogar manipularlas para poder

ingresar a un programa. En general, estas variables se obtienen de los conjuntos de datos de encuestas domiciliarias detalladas; por ejemplo, una encuesta sobre el presupuesto familiar o una encuesta de múltiples temas que incluya información detallada sobre consumo, empleo, educación, salud, vivienda y estructura familiar. En la mayoría de los casos, las variables seleccionadas incluyen indicadores de la ubicación del hogar de la familia, la calidad de su vivienda, la propiedad de bienes durables, la estructura demográfica del hogar, el nivel de la fuerza laboral, la ocupación o sector de trabajo de los adultos y a veces, medidas parciales de ingreso. Con frecuencia, el número de variables es de alrededor de 24. Una vez seleccionadas las variables, se aplican métodos estadísticos para asociar una ponderación a cada una de ellas. Un método común es usar análisis de regresión y aplicar una regresión entre el ingreso o el consumo total del hogar y las variables seleccionadas. Con frecuencia, estas regresiones se aplican en forma separada por región (por ejemplo por provincia o sector rural/urbano), de modo que las ponderaciones de las variables son diferentes según las regiones. Este procedimiento a menudo es iterativo en el sentido de que las variables que se seleccionan inicialmente dependen de un análisis estadístico más integral que evalúa su poder predictivo; es decir, qué tan estrechamente correlacionadas están con el ingreso familiar. A veces, las ponderaciones se aproximan para facilitar el cálculo de los puntajes en terreno. Se realizan procedimientos análogos cuando se aplica un análisis de componentes principales en lugar del análisis de regresión.

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En todos los países, un solo organismo del gobierno nacional maneja el diseño básico del sistema (por ejemplo, la elección de variables, el diseño de formularios, los manuales de operación, etc.), por lo general, perteneciente al ministerio de planificación o bienestar. En los diferentes países, se ha destinado personal a las distintas reparticiones para llenar los formularios de registro y efectuar el ingreso de datos de los cientos de millones de solicitudes que se presentan. Por ejemplo en Chile, la comprobación la administran los municipios (Larrañaga, 2003); en Armenia, lo hace el ministerio de bienestar social (Banco Mundial, 1999); en México, la primera etapa de registros de cada área la realizó un equipo temporal especial de encargados de encuestas, pero a la larga, estas funciones fueron efectuadas por personal contratado y coordinado directamente por los funcionarios del programa (Skoufias y otros, 2001). Esta primera etapa intensiva de difusión al inicio de una comprobación sustitutiva de medios de vida constituye una técnica común y se recomienda para poder montar debidamente el sistema. Los sistemas bien implementados incorporan la recertificación periódica de los beneficiarios con el fin de garantizar que aquellos cuyo bienestar haya mejorado se retiren del sistema. Es posible que también haya otras limitaciones específicas respecto de la duración de los beneficios o reglas de salida en función de la edad u otros criterios. Una nueva certific ación además podría representar la oportunidad de actualizar el sistema de puntajes. Sin embargo, aunque la nueva certificación podría mejorar la exactitud de la focalización, también comprende costos adicionales. No se sabe de ningún país que realice nuevas certificaciones más de una vez al año y algunos lo hacen incluso cada tres años. Lo más frecuente es que no exista un ciclo regular, sino períodos prolongados sin certificaciones nuevas hasta que se toma la decisión concreta de hacerlo en forma generalizada. En algunos casos, el sistema de puntajes se hace público, lo que en teoría plasma el ideal de transparencia. Cada solicitante o sus representantes tienen la facultad de volver a verificar si su solicitud se ha tratado con justicia o no, y además, la sociedad civil se encuentra plenamente informada sobre la política que se aplicó y puede debatir la pertinencia de la fórmula. En Armenia, la fórmula ha sido pública, y por lo general, se exhibe en las paredes de las oficinas de bienestar. Pero una investigación cualitativa en terreno (Gomart, 1998a) demostró que incluso en una sociedad con alfabetización universal y niveles excepcionalmente altos de capacitación terciaria y técnica, la información no se entendía a cabalidad, en especial, debido a que la fórmula se presentaba en su forma matemática con una notación especializada. En Chile, durante algún tiempo se conoció públicamente la fórmula y los puntos que se le asignaban a cada respuesta estaban impresos en la tarjeta de solicitud, de modo que el entrevistador podía calcular en el mismo momento el puntaje del solicitante. Sin embargo, en 1987, el gobierno modificó la fórmula

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basándose en una nueva base de datos y decidió mantenerla confidencial, en parte debido a que su complejidad dificultaba comunicarla claramente y en parte debido a la preocupación de que los solicitantes sabrían con demasiada claridad cómo sobornar a los asistentes sociales si ésta se conocía a nivel público (Sancho, 1992). Sin embargo, no disponemos de datos sobre si esta preocupación se basaba en sucesos reales o sólo en hipótesis. Un aspecto clave de las comprobaciones sustitutivas de medios de vida, que algunos consideran como una ventaja y otros, como una desventaja, es la naturaleza formulaica del cálculo de la necesidad. En efecto, ésta tiene el mérito de plantear juicios susceptibles de repetirse usando criterios coherentes y visibles. Dado que resulta bastante fácil y directo recopilar e interpretar la información utilizada, una comprobación sustitutiva de medios de vida bien fundada debería garantizar la equidad “horizontal”; es decir, que hogares semejantes o similares (al menos en términos de las variables seleccionadas) se someterán al mismo trato o decisión incluso si los evalúan diferentes miembros del personal o el mismo funcionario en días distintos (o con humores diferentes). Por otra parte, la capacitación puede resultar bastante simple y no necesita incluir mucho contenido sobre asistencia social. Lo atractivo es que se puede controlar en forma cuantitativa el grado en que esto se mantiene. Por cierto, lo anterior resulta de gran importancia para un gobierno que lucha contra la corrupción real o percibida o la politización en torno al ingreso al programa. El otro aspecto de la fórmula es que es rígida: no toma en cuenta las circunstancias especiales relacionadas con el hogar. Además, tiene un error incorporado: la fórmula está diseñada para que en promedio sea adecuada, pero no categoriza correctamente cada hogar. ¿Qué determina el funcionamiento de la comprobación sustitutiva de medios de vida? El funcionamiento de los sistemas de comprobaciones sustitutivas de medios de vida depende de varios factores. • En primer lugar, es necesario identificar aquellas variables de las

encuestas que están estrec hamente correlacionadas con el ingreso familiar, que se pueden observar con facilidad y que los hogares no pueden manipular con facilidad para ingresar al programa. En general y en el mejor de los casos, las fórmulas sólo explican cerca de la mitad de la variación del consumo entre los hogares, y con frecuencia, mucho menos. Por ejemplo, en el caso del sistema de racionamiento de alimentos de Egipto, las variables utilizadas explicaban sólo el 43% de la variación total en el consumo, en comparación con el modelo más integral que explicaba el 62% de la variación (Ahmed y Bouis, 2001). Además, la predicción de cada hogar, a pesar de no ser sesgada, tiene un importante error estándar, hecho que en realidad no se tiene presente en la aplicación actual de las comprobaciones

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sustitutivas de medios de vida. En Armenia, las diversas fórmulas para los candidatos explicaban sólo un 25% de la variación total (Grosh y Glinskaya, 1998).

Cuando la elección de las variables se basa en el análisis de las encuestas domic iliarias disponibles también se eliminarán muchas variables que habrían sido sugeridas por perspicaces observadores en terreno del país. Por ejemplo, en Armenia, los asistentes sociales que visitan los hogares toman nota de la presencia o ausencia de envoltorios de comida rápida en el basurero y si la ropa de la familia parece ser anterior o posterior a la independencia y la transición al sistema de libre mercado (Gomart, 1998a y b). Es probable que estos indicadores estén muy correlacionados con el ingreso familiar, pero tales preguntas no se encuentran en la encuesta estándar en la cual se basan las comprobaciones sustitutivas de medios de vida, de modo que no es posible probar esta hipótesis o asignar ponderaciones a esas preguntas en la fórmula correspondiente. Aunque la encuesta podría incorporar preguntas especiales, el problema sigue consistiendo en facilitar la observación del asistente social y evitar la manipulación por parte del hogar. • En segundo lugar, se necesita un sistema de información que sea

capaz de reunir información de varios hogares en forma confiable, en especial de los hogares más pobres, lo que incluye personal alfabetizado para ayudar a llenar los formularios de cada solicitante. Es probable que este sea el requisito más complicado de abordar en los países donde se aplican las comprobaciones sustitutivas de medios de vida. Además, es necesario contar con un pequeño equipo central con capacidades analíticas complejas para que cree el sistema de puntajes y supervise su implementación. La tecnología de la información utilizada puede incluir redes sofisticadas de computadoras que calculen los puntajes durante la entrevista a los solicitantes y que compartan información con todos los niveles del programa en tiempo real, o bien, se pueden calcular los puntajes en forma manual y con computadoras independientes utilizadas sólo para registrar los datos ex post.

Al igual que en el caso de la comprobación de medios de vida, las disposiciones administrativas para recopilar y verificar la información son fundamentales a fin de garantizar un bajo nivel de errores de exclusión. No importa qué tan bien o mal funcione la fórmula estadística, si los pobres no se inscriben en el programa, los errores de exclusión serán considerables. Según nuestra experiencia, este es un aspecto que suele no concitar la atención que merece. Algunos gobiernos han dedicado mucho más esfuerzo e inventiva a perfeccionar la fórmula en términos estadísticos y prestan más atención administrativa a identificar a los participantes que no reúnen los requisitos, en lugar de reducir los errores de exclusión mediante un programa de extensión adecuado.

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Es necesario elaborar información acerca de los beneficios y procedimientos, en el idioma adecuado y a través de los canales adecuados, a fin de llegar a los participantes. Algunos métodos que suelen ser más eficaces para llegar a los pobres que las campañas en los medios de comunicación consisten en poner anuncios y distribuir panfletos en los mercados, almacenes del poblado, lugares de culto, bares, escuelas y consultorios, así como ofrecer sesiones informativas a los líderes tradicionales, organizadores comunitarios y ONG, entre otros. Los costos de transacción en relación con la inscripción deben ser bajos e idealmente deben comprender una sola visita entre el hogar y el funcionario de inscripción. Además, deberían realizarse en el hogar del solicitante o consistir en un único viaje y cola de espera en la oficina pertinente (departamento de bienestar social o consultorio de salud). Los asistentes sociales deben contar con tiempo y estipendio para transporte para poder realizar labores de extensión y llegar a aquellos a quienes les resulta inusualmente difícil inscribirse, como las personas confinadas a su hogar, los enfermos y aquellos que habitan en áreas alejadas de las oficinas de inscripción. La opción más completa comprende la realización de un censo en las zonas pobres al inicio del programa y luego una difusión periódica. Además, es necesario revisar en forma crítica los requisitos relacionados con la presentación de documentación por parte de los postulantes (como documentos de identidad nacional, certificados de matrimonio o nacimiento de los miembros del hogar, documentos tributarios), puesto que cada uno de éstos podría originar errores de exclusión. Cuando sea necesario, es conveniente aplicar un sistema que garantice la obtención fácil y barata de dicha documentación, de manera tal que implique bajos costos de transacción. Por el contrario, la experiencia internacional registra casos en los que los postulantes debían hacer varios viajes a diferentes oficinas para determinar cuál era la documentación necesaria y para formalizarla correctamente. Además de los costos en cuanto a tiempo y transporte que esto implica, también se pueden aplicar tarifas oficiales para completar alguna documentación y pagos informales para otra, todo lo cual, en general, origina errores de exclusión. Un medio a través del cual el sistema administrativo puede reducir los errores de inclusión (la principal función de la fórmula misma) es aplicar una visita domiciliaria como parte del procedimiento de solicitud. Las campañas de información pública que destacan que el objetivo del programa es servir a los pobres podrían crear un estigma que también sirve para reducir la filtración. En la mayoría de los programas aplicados en América Latina un entrevistador o asistente social visita el hogar para llenar el formulario de comprobación sustitutiva de medios de vida, ver Coady, Grosh y Hoddinott (2003), lo cual proporciona un medio para verificar la veracidad de la información incluida en el formulario. También podría reducir cierta cantidad de autoselección, puesto que aquellos que viven ostensiblemente bien como para cumplir con los

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requisitos se verían disuadidos de realizar la solicitud. Sin embargo, para realizar la visita domiciliaria se necesitan recursos. En cambio, en Armenia, las visitas domiciliarias no formaban parte habitual del procedimiento de solicitud, sino más bien los solicitantes debían llevar la documentación sobre la situación de su hogar a la oficina de bienestar, incluidos los papeles de registro para probar la composición familiar, la prueba de residencia para indicar la ubicación, información relacionada con ingresos o situación de empleo y recibo de otros programas gubernamentales, y un certificado médico de discapacidad, si correspondía (Banco Mundial, 1999). No es sorprendente que los primeros resultados del programa de este país fueran regresivos, aunque los resultados mejoraron bastante en el programa reformado (Banco Mundial 2003)30. La verificación a través de la presentación de documentos ciertamente presenta limitaciones. Por cierto, las variables para las cuales se pueden solicitar documentos son limitadas. Una primera limitación tiene que ver con los niveles generales de alfabetismo y documentación en el país. En efecto, en los países de ingresos bajos, éstos pueden ser bastante reducidos. Pero incluso en países de ingresos medios, la documentación escrita con frec uencia es más útil para descartar el extremo superior de la distribución de ingresos que para certificar la condición de pobreza31. Es probable que las personas que no son pobres dispongan de hojas de pago formales, facturas de servicios públicos o registros de impuestos a los automóviles. Por lo tanto, un programa puede descartar a aquellos que presentan esos documentos. Pero no puede indicar si los que no los presentan son pobres o simplemente ocultan información. En un número limitado de casos, podría ser posible vincular los registros del organismo de comprobación sustitutiva de medios de vida con los de los organismos gubernamentales que controlan estos tipos de papeleo. Sin embargo, es

30 El siguiente programa con peor desempeño de la categoría es el programa Viviendas, focalizado mediante la comprobación sustitutiva de medios de vida chilena, la cual requiere una visita domiciliaria. El desempeño es un 25% mejor que si se usa la focalización neutra. Quizás su desempeño tan deficiente en comparación con los demás programas chilenos focalizados con la ficha CAS se debe al requisito que contempla este programa de hacer un pago inicial considerable y exigencias de servicio de hipoteca, lo que suele excluir a los pobres (ver Sancho, 1992).

31En Costa Rica, a los estudiantes que postulan a préstamos universitarios se les pide presentar el mismo tipo de documentación aquí descrito. Dado que la base de solicitantes –estudiantes universitarios– tiene mejor situación en comparación con la población en general, y dado que en Costa Rica tiene un alto nivel de alfabetismo y la documentación es una práctica generalizada, esto no representa el mismo problema que para un programa dirigido a una base de destinatarios más pobres, mucho menos en un país con bajo nivel de alfabetización y prácticas menos generalizadas en cuanto a la documentación escrita de las transacciones económicas. (Ver Trejos, 1992).

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posible que se enfrenten barreras importantes relacionadas con la compatibilidad de los registros. ¿Cuáles son los costos asociados a la comprobación sustitutiva de medios de vida? Los problemas de costos relacionados con la comprobación sustitutiva de medios de vida son muy similares a aquellos de la comprobación de medios de vida, de modo que no repetiremos aquí toda la descripción anterior. La recopilación y verificación de información supone costos, y si éstos corren por cuenta de los postulantes como costos privados o se financian con presupuesto del programa dependerá de la forma en que se reúna la información: en la oficina o mediante visitas domiciliarias. La necesidad de capacitar al personal para que procese la información utilizando el sistema de puntajes implica un costo adicional y los niveles de complejidad implicados en este proceso pueden variar en forma considerable. También existen los costos asociados a la elaboración del sistema de puntajes. Los costos adicionales implícitos son menores si ya existen datos de encuestas domiciliarias, de modo que no es necesario recopilar datos ad hoc exclusivamente para el programa. En términos absolutos, disponemos de datos para tres programas. Se estimó que el costo administrativo de la comprobación sustitutiva de medios de vida en Armenia es de US$1 por solicitante (Banco Mundial, 1999), en Chile, cerca de US$5 por solicitante en 1992 (Sancho, 1992) y de US$10 en 2003 (Larrañaga, 2003), y de US$12 en México (Coady, Perez y Vera-Llamas, 2000). Los costos de Armenia son bajos porque los sueldos son bastante exiguos y debido a las características de la aplicación de la comprobación sustitutiva de medios de vida: entrevistas en la oficina, difusión muy limitada para ayudar a inscribirse a los que tienen impedimentos para llegar a las oficinas, etc. En Chile y México, los sueldos del personal son más altos, pero en ambos casos las entrevistas se realizan en el hogar y existe una difusión mucho más generalizada. Aunque existen variaciones en la cifra del costo unitario nominal absoluto para Chile entre 1992 y 2003, ambas fuentes estiman que los costos administrativos de la Ficha CAS equivalen a cerca del 1,3% de los gastos focalizados a través del sistema. Los cálculos se realizaron para un sistema maduro con costos de desarrollo amortizados y una difusión periódica sólo para parte de los registros. En México, se calcularon los costos cuando el sistema recién se había introducido y se habían realizado todos los registros a través de la difusión generalizada en las áreas focalizadas. Además, el formulario chileno consiste en dos páginas que sólo recopilan la información que se utiliza en la fórmula. El formulario mexicano consta de 20 páginas y parece más un cuestionario de encuesta que una solicitud para un programa; además de reunir la información utilizada para calcular la fórmula, obtiene datos adicionales para efectos de análisis ulteriores sobre la pobreza y las repercusiones del programa.

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Cabe observar que si se usa el mismo sistema para focalizar varios programas el costo administrativo se reparte entre una base de beneficios mayor y, por lo tanto, resulta más eficaz en función de los costos. Por ejemplo, el programa SISBEN, de Colombia, certifica a las familias que cumplen con los requisitos para el seguro médico subsidiado, para el sistema de transferencias en efectivo condicionadas, para empleos con salario mínimo y para becas de capacitación técnica. En este sentido, es posible que diferentes programas utilicen puntajes límite distintos. La combinación de los métodos de focalización también puede reducir los costos. Por ejemplo, el programa PROGRESA de México selecciona las áreas en que funcionará el programa basándose en un mapa de pobreza detallado. Luego, equipos de trabajadores en terreno sondean los hogares sólo en esos distritos y recopilan la información que se usará en la comprobación sustitutiva de medios de vida (Skoufias y otros, 2001). Por cierto, también es posible usar la comprobación sustitutiva de medios de vida junto con categorías demográficas, por ejemplo, en el caso de un programa de subsidio familiar, como en el programa de subsidio familiar unificado de Chile (Sancho, 1992). Los posibles costos sociales y políticos pueden variar ampliamente entre los países y podrían depender de la forma en que se maneje el lanzamiento del programa. El tema de usar una fórmula suele suscitar una fuerte reacción emocional en muchas personas. A algunos les parece “científico”, “racional” o una protección contra la corrupción o el prejuicio. Para otros parece una misteriosa caja negra (“decide la computadora”), insensible o un incluso una forma de encubrir lo que el gobierno o la asistente social realmente querían hacer (Gomart 1998a, y Clert y Wodon, 2000). La inclusión de ciertas variables también puede ser complicado en términos políticos. Por ejemplo, en el sistema egipcio, se retiraron del sistema de puntajes las variables binarias que indicaban la ubicación a nivel de gobernación porque se consideraban demasiado sensibles en términos políticos, a pesar de ser factores que predecían muy bien la pobreza. Circunstancias adecuadas Como se describió anteriormente, la comprobación sustitutiva de medios de vida es exigente a nivel administrativo, en especial, respecto de la necesidad de que contar con una gran cantidad de personal alfabetizado (y en algunas variaciones, capacitado en términos informáticos) para hacer las inscripciones. Por lo general, también existe una red informática por lo menos moderadamente compleja asociada al sistema. Hasta ahora, la mayoría de los países que utiliza las comprobaciones sustitutivas de medios de vida son de ingresos medios.

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Se pueden usar las comprobaciones sustitutivas de medios de vida (y de hecho se han usado) para diversas transferencias en efectivo, raciones de alimentos subsidiados, seguro médico, empleos con salario mínimo, becas de capacitación técnica y subsidios de vivienda y servicios públicos. En Chile se utilizaron durante un corto período para planes de alimentación escolar y la fijación de aranceles de atención de salud, pero a larga se dejaron de usar. En general, son más útiles en programas donde retrasar los beneficios hasta que el solicitante esté certificado no constituye un problema logístico. Por ejemplo, un programa de transferencias en efectivo no sufre alteraciones si un determinado postulante aún no ha completado su documentación. En cambio, tal situación puede constituir un problema para un hospital que trata de aplicar una comprobación sustitutiva de medios de vida para decidir si otorgar acceso o qué tarifa cobrar, por ejemplo, por las visitas a la sala de emergencia. Inevitablemente, se presentarán algunos pacientes que declararán su necesidad sin contar con la debida certificación en el sistema de comprobación de medios de vida. Si se usan las comprobaciones sustitutivas de medios de vida para otorgar acceso a tales servicios, se debe permitir una o más de las siguientes disposiciones: el hospital debe ser capaz de administrar por sí mismo la comprobación sustitutiva de medios de vida (incluso sin una visita domiciliaria), debe poder ingresar al paciente y renunciar a cobrar la tarifa sin la certificación, o debe poder negar la admisión del paciente. Los indicadores utilizados en las comprobaciones sustitutivas de medios de vida son por lo general algo estáticos. Por lo tanto, son más eficaces para llegar a los crónicamente pobres que para distinguir a los que sufren en forma más aguda de una crisis reciente (ya sea a nivel de toda la economía o específica del hogar). Esto se debe en parte a que las encuestas domiciliarias en general no reúnen muchas de las variables que cambian con mayor rapidez y que indican el bienestar familiar, y en parte, debido a que se supone que el subconjunto de variables seleccionado de la encuesta que se usa en la comprobación sustitutiva de medios de vida es fácil de observar y no está tan sujeto a manipulación. Así, aun cuando una encuesta formule preguntas como “¿cuántas comidas ingirió ayer?”, las que pueden variar según la temporada o cuando una familia enfrenta una crisis, éstas rara vez se incluyen en las variables seleccionadas para la comprobación sustitutiva de medios de vida. Sin duda esto es algo frustrante para las autoridades responsables en busca (a veces con urgencia) de una herramienta que alivie las crisis como las que se sufrieron luego de la caída financiera del este asiático y sus repercusiones en Rusia y América Latina. Pero la falla se debe poner dentro de un contexto. Aun cuando la fórmula incorporara indicadores que varían con mayor rapidez, para contar con una lista ideal de beneficiarios que evolucionen con rapidez junto con las diversas fluctuaciones de la crisis se necesita volver a certificar los hogares cada ciertos meses, lo que en la

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mayoría de los casos constituye una carga administrativa demasiado exigente para ser practicable. 4.3 Focalización comunitaria De los 122 programas utilizados en nuestro ejemplo, 13 utilizan métodos comunitarios. Estos se han difundido en forma bastante uniforme entre los continentes y en una amplia variedad de tipos de programa. Sin embargo, sospechamos que hemos subrepresentado el uso de este método, en especial en los países de bajos ingresos, y además, creemos que los resultados de los que usamos podrían ser excepcionalmente buenos. Por ejemplo, sabemos que varios de los programas que utilizan focalización comunitaria también emplean otros métodos que podrían influir bastante en su eficacia. Por ejemplo, el programa PROGRESA de México, primero utiliza un mapa de pobreza para seleccionar las zonas pobres donde se trabajará, luego aplica una comprobación sustitutiva de medios de vida para descartar a los residentes no pobres de esas zonas y luego, la focalización comunitaria para perfeccionar la lista de beneficiarios propuesta (Skoufias y otros, 2001). ¿Cómo funciona la focalización comunitaria? En este caso, un grupo de miembros de la comunidad o un líder de ésta, cuyas principales funciones comunitarias no se relacionan con el programa de transferencias, decidirá qué miembro de la comunidad debería beneficiarse y quién no. Es posible que funcionarios escolares o la asociación de padres y maestros determinen el ingreso a un programa ligado a la escuela. Un grupo de ancianos del poblado podría determinar quién recibe los cereales proporcionados para el alivio de la sequía. O bien, se podrían formar comités especiales compuestos por miembros de la comunidad o una combinación de ellos y funcionarios locales para determinar específicamente los criterios que se deben cumplir para beneficiarse de un programa. Existen pocos datos documentados sobre la focalización comunitaria en comparación con otros métodos. Conning y Kevane (2002) proporcionan el resumen más global y concluyen que se sabe poco. Las ideas contenidas en esta sección, por lo tanto, son más especulativas que las del resto del documento. ¿Qué determina el funcionamiento de los métodos comunitarios? Tal vez el fundamento más contundente de la focalización comunitaria es que los actores locales disponen de más información o a menores costos que los funcionarios de un organismo de bienestar. Es posible que un asistente social ministerial sólo sepa lo que el solicitante escribe en el formulario de solicitud en la oficina o lo que puede observar en una breve visita al hogar del solicitante, la que será costosa para el organismo en

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términos de tiempo y transporte y durante la cual el solicitante podría tratar de ocultar información. Es posible que los miembros de la comunidad sepan mucho más acerca de los recursos, las necesidades y las razones del solicitante incluso sin tener que reunir ningún dato aparte de lo que observan durante el quehacer cotidiano. Como complemento del argumento basado en la información, existe uno basado en el capital social. Cuando los miembros de la comunidad se encuentran involucrados en múltiples relaciones, es posible que haya menos incentivos para ocultar o hacer un uso indebido de la información y también que las consecuencias de estos actos sean mayores. Un segundo motivo para elegir la focalización comunitaria es permitir que las comunidades definan las necesidades que consideran más pertinentes. Como se analizó en la sección sobre las comprobaciones sustitutivas de medios de vida, las fórmulas nacionales pueden no funcionar muy bien en todas partes. Por ejemplo, un indicador clave en las zonas urbanas puede ser el acceso a servicios públicos conectados a una red, pero no significan mucho en zonas rurales donde incluso los prósperos están desconectados de la red. Además, las diversas definiciones pueden depender de normas culturales más profundas sobre lo que constituye el bienestar32. Sin embargo, existen circunstancias en que la focalización comunitaria es menos eficiente. Por definición, le proporciona poder de decisión a una persona o grupo cuya principal responsabilidad no está relacionada con el programa de transferencias. Por lo tanto, ese agente podría tener incentivos diferentes a la entrega de la mejor focalización, o al menos también adicionales33. Es posible que la comunidad desee evitar la disconformidad, la enfermera o maestra podría desear crear relaciones con los padres de los niños que atiende, el trabajador podría desear obtener tantos recursos para el municipio del presupuesto nacional como sea posible, el alcalde podría desear ser reelegido, el líder religioso local podría desear fortalecer las normas sociales de su religión. Los múltiples 32 Cabe observar que permitir diferentes definiciones o interpretaciones de lo que constituye una necesidad dificulta la evaluación de los resultados de la focalización. Si los resultados de diferentes lugares son diferentes al medirse con un estándar determinado (por ejemplo, consumo familiar anual per cápita recopilado en un cuestionario de encuesta domiciliario detallado) ¿significa que un resultado es mejor y el otro peor? ¿O cada uno representa una focalización óptima cuando las definiciones de necesidad son diferentes? ¿Si los resultados no están estrechamente correlacionados con el consumo familiar anual per cápita significa que no son exactos? ¿O bien, son muy exactos de acuerdo con la definición local? 33 El problema es común a todos los actores de un programa. Por ejemplo, los políticos nacionales encargados del diseño del programa y las principales asignaciones presupuestarias, supuestamente están interesados en ser reelegidos. Pero como mínimo, los métodos comunitarios tienen un nivel adicional de trabajadores y, además, trabajadores cuyas principales motivaciones no se relacionan con el éxito del programa, por lo tanto, se podrían ver más afectados por este problema.

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intereses que están en juego entre los actores de la comunidad implican que aun cuando es cierto que disponen de excelente información sobre quién se encuentra necesitado, es posible que la forma de usar tal información no coincida con las preferencias del organismo de bienestar central que financia el programa. El deber de servir como agente de focalización también podría perturbar la capacidad de los actores de desempeñar sus principales funciones en la comunidad. Si la maestra afirma que la familia no reúne los requisitos para recibir textos de estudio gratuitos, ¿los padres escucharán con la misma atención si señala que su hijo tiene mala conducta en clase? Si un vecino dice que un miembro de la comunidad no debe recibir un beneficio, ¿el solicitante rechazado estará tan dispuesto a ayudar cuando éste se encuentre en dificultades? Estos problemas indican que la focalización comunitaria podría tener costos difíciles de identific ar o cuantificar. Es posible que la focalización comunitaria también perpetúe las estructuras locales de poder. Por ejemplo, los líderes pueden dirigir los beneficios a sus familias o redes de clientes o los patrones de exclusión de ciertos grupos pueden verse reforzados; un ejemplo predominante es la exclusión de las etnias minoritarias, o de aquellos con VIH/SIDA, los discapacitados o las madres solteras. Conning y Kevane (2002) citan los siguientes ejemplos: en los poblados eslovacos, se excluyó a los romaníes y en los ejidos mexicanos, los no hablantes de chola excluyeron a los hablantes de esta lengua. La focalización comunitaria supone que la comunidad concuerda con el nivel central en que algunos de sus miembros deben recibir transferencias y otros no, situación que no siempre sucede. Por ejemplo, en Indonesia, el trabajo en terreno demostró que en algunos poblados, en lugar de especificar qué hogares deben recibir la ración de arroz subsidiado, los ancianos del poblado dividieron la cuota del poblado entre todos los miembros. Por último, el concepto mismo de comunidad es problemático. La idea de focalización comunitaria es fácil de aplicar en pequeñas comunidades donde está claro quién es y quién no es un miembro, donde cada uno pertenece a una sola comunidad y donde los miembros se conocen entre sí. Este modelo se mantiene razonablemente bien en las zonas rurales, donde los hogares se encuentran agrupados en poblados o en las zonas urbanas con barrios bien definidos y estrechamente unidos. Pero una gran cantidad de habitantes del mundo viven en zonas donde el concepto de comunidad es más amorfo. Por ejemplo, algunas zonas rurales se organizan en patrones de asentamientos dispersos; en muchas zonas urbanas los habitantes de los barrios cercanos pueden no conocerse bien entre sí y los límites entre las “comunidades” podrían ser confusos. En

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efecto, las comunidades podrían estar definidas por criterios sociales más que geográficos: lugar de origen, afiliaciones al trabajo o escuela o a comunidades religiosas u ocupacionales. ¿Cuáles son los costos asociados a la focalización comunitaria? Por lo general, la focalización comunitaria tiene, o al menos parece tener bajos costos administrativos. Con frecuencia, los actores comunitarios que participan en la focalización comunitaria no reciben pago por su tiempo o conocimientos especializados. Es posible que reciban o no ayuda para cubrir los costos de los viajes para realizar su labor en forma detallada o por los costos en artículos de papelería, comunicaciones, entre otros. Estos costos existen pero podrían ser transferidos a la comunidad u organismo para el cual trabaja el líder comunitario, en lugar de aparecer en el presupuesto del programa de bienestar. Una gran tarea administrativa y a la vez un costo importante del método comunitario (y que no siempre se destaca lo suficiente) es el que implica trabajar con varios miles de individuos que no constituyen personal específico para el programa. Pocos o ninguno de ellos comenzarán bien informados acerca del programa y su funcionamiento y es posible que algunos no lo apoyen. Además, no tendrán los mismos incentivos para aprender o seguir las normas del programa que el personal especializado y tendrán muchas limitaciones de tiempo, al contrario del caso del personal específico. El analfabetismo o la falta de fluidez en el idioma nacional constituirán problemas más grave que si se trata con un equipo de funcionarios públicos, y no habrá un canal de comunicaciones preestablecido. Así, el trabajo de capacitar y motivar a los actores será aún mayor que si fueran parte del personal, y para que la focalización comunitaria funcione, el tema debe recibir la debida atención. Circunstancias adecuadas La focalización comunitaria parece ser la opción elegida cuando las demás opciones simplemente no parecen factibles. Por ejemplo, la comprobación de medios de vida o la comprobación sustitutiva de medios de vida puede exigir demasiado trabajo administrativo; la focalización geográfica y demográfica podría generar un grupo demasiado numeroso de beneficiarios en relación con el presupuesto o bien, grupos que en promedio no son muy pobres y también es posible que no se pueda aplicar la autoselección según el tipo de programa diseñado. ¿En qué circunstancias la focalización comunitaria probablemente funcione mejor?

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Ya hemos indicado que una premisa del método es una comunidad bien definida con un buen consenso social. Estimamos que el método funcionará mejor cuando se le pide a la comunidad que elija sólo unos cuantos miembros para que reciban los beneficios del programa, por ejemplo, el 5% o 10%, en lugar de que se beneficie a cerca de la mitad de la comunidad. Para empezar, el método se usa con mayor frecuencia en los países muy pobres, donde la diferencia en los ingresos entre los moderadamente pobres y los más pobres podría ser de centavos al día y, por lo tanto, difícil incluso para los miembros de la comunidad observarlas y concordar en ellas. Y cuando los beneficios pueden destinarse sólo a muy pocos, la mayoría de los miembros de la comunidad tendrán pocas posibilidades de obtenerlos y, por lo tanto, podrían actuar en una forma más desinteresada o altruista para ayudar o permitir que se mantengan las decisiones sobre quién se debe beneficiar. La focalización comunitaria probablemente funcionará mejor cuando la comunidad está sometida a una estricta restricción presupuestaria, es decir, una cantidad fija de raciones, becas o exenciones de pago que repartir. Por cierto, esto ayudará a la planificación general del programa. De otro modo, la comunidad no tendrá incentivos para aplicar un racionamiento y podría simplemente declarar que todos son pobres, o en todo caso, que una gran proporción de la población es pobre. Por lo general, una fuerte restricción presupuestaria vendrá acompañada de algún tipo de focalización geográfica para asignar el presupuesto a la comunidad. La focalización comunitaria también podría funcionar relativamente bien en conjunto con la focalización demográfica. Por ejemplo, podría ser una herramienta adecuada para elegir entre viudas, si las viudas en conjunto son demasiado numerosas para que el programa sea realmente útil, o si en promedio, la viudez no está altamente correlacionada con la pobreza porque la distribución del bienestar de las viudas es bimodal. La comunidad podría estar muy capacitada para distinguir entre los tipos de viudas: la matriarca de una familia con varios sostenes económicos adultos, que convive o es apoyada por uno o más de ellos, frente a la mujer muy anciana y frágil que vive sola y no recibe apoyo de la familia. También sospechamos que los problemas relacionados con el debilitamiento de las funciones principales de los que participan en las decisiones de la focalización comunitaria se podrían reducir si el programa fuera temporal o entregara beneficios relativamente pequeños. 4.4 Focalización geográfica

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La focalización geográfica es popular. En efecto, en nuestra muestra fue el método usado con mayor frecuencia, en 52 de 122 programas. Fue el único método utilizado por todos los tipos de programa, pero en términos relativos, más importante en las obras públicas y los fondos sociales y menos importante en los subsidios universales de alimentos. Se empleaba en todas las regiones y países, y en todos los grupos de ingresos, pero con especial frecuencia en América Latina y el Caribe, Asia Meridional y Asia Oriental. En 51 de las 52 solicitudes, se usó por lo menos con otro método; sólo en la focalización de los subsidios para servicios públicos colombianos fue el único instrumento de focalización. En esta sección, describimos brevemente los problemas relacionados con la implementación de la focalización geográfica. Para obtener una descripción más detallada y global de este tipo de focalización, ver Bigman y Fofack (2000). ¿Cómo funciona la focalización geográfica? La focalización geográfica comprende la asignación de recursos a zonas geográficas mediante información que se considera un buen indicador de la extensión de la pobreza en estas zonas. Por este motivo, ahora este método se denomina comúnmente “mapeo de la pobreza”. Las zonas utilizadas pueden ser subdivisiones políticas del país (provincias o distritos) o pueden ser las circunscripciones de proveedores de servicios específicos como consultorios o escuelas. Hay varios métodos para llevar a cabo un mapeo de la pobreza; éstos difieren básicamente según la cantidad de información utilizada y la forma en que se combina, con el fin de evaluar la magnitud de la pobreza en cada área. A continuación se describen los principales métodos de menos a más en función de la intensidad con la que usan los datos. También existen problemas relacionados con los conceptos de pobreza. Tradicionalmente, los economistas se han concentrado en el ingreso o el consumo como medida de bienestar y en general, éste último se interpreta como una mejor variable sustitutiva del ingreso “permanente” o de por vida. En cambio, durante la mayor parte de la historia del mapeo de la pobreza se ha aplicado un método de “necesidades básicas” donde la pobreza se define en términos del acceso a los servicios básicos y los indicadores utilizados suelen interpretarse usando uno de estos métodos. La forma más simple de focalización geográfica supone el uso de una sola variable, como el nivel nutricional, la que con frecuencia se utiliza cuando el programa focalizado tiene un objetivo nutricional claro. En el programa hondureño de transferencias en efectivo PRAF, se eligieron los municipios según los niveles nutricionales, usando como criterio la medida de los puntajes z de talla por edad, disponibles en el censo de estatura de 1997 para niños de primer año (Morris, 2001). En una

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primera etapa de la Beca Alimentaria de Venezuela, el “mapeo” fue menos formal, y se basó principalmente en el juicio de los funcionarios del programa sobre las escuelas que atendían a las zonas pobres. Desde luego, ese juicio se basaba en haber sido expuesto a diversos tipos de mapas de pobreza y condiciones en terreno, pero no se cuantificó de manera formal, ni necesariamente dependía de los mismos factores en diferentes zonas del país. En tales casos, el concepto implícito de pobreza es por cierto muy subjetivo y no especialmente explícito ni transparente. Una versión más compleja del mapeo de la pobreza utiliza un análisis de componentes principales para calcular el indicador sumario de la pobreza. Con frecuencia, éste se interpreta como un reflejo del nivel de necesidades o capacidades básicas y la selección de las variables depende en gran medida de una combinación de la filosofía y la disponibilidad de datos. Por ejemplo, la etapa inicial de la focalización geográfica del programa PROGRESA de México utilizó siete variables de tres fuentes de datos: el XI Censo General de la Población y la Vivienda de 1990, el Recuento de Población, Población y Vivienda de 1995 y el Catálogo de Integración Geográfica, todos los cuales fueron elaborados y realizados por el Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Información (INEGI). Las siete variables utilizadas fueron: • tasa de analfabetismo en mayores de 15 años, • porcentaje de hogares con acceso a agua corriente, • porcentaje de hogares sin acceso a alcantarillado, • porcentaje de hogares sin acceso a electricidad, • el promedio de ocupantes por habitación, • el porcentaje de casas con piso de tierra • porcentaje de la fuerza laboral en el sector agrícola. Se utilizó un análisis de componentes principales para calcular un Índice Básico de Marginalidad para cada localidad del censo de acuerdo con estas siete variables y, en general, se interpretó este indicador como un reflejo de las necesidades básicas (Skoufas y otros, 2001). En las aplicaciones más recientes del mapeo de la pobreza se ha utilizado el consumo como el indicador de bienestar o pobreza. La idea es combinar la información sobre el consumo proveniente de encuestas sobre ingresos y gastos domiciliarios representativas de la realidad nacional con la información disponible de un censo nacional para todos los hogares del país (Hentschel, Lanjouw, Lanjouw y Poggi, 2000). Con las variables comunes para ambos conjuntos de datos, se estima un modelo de consumo familiar usando las encuestas de gastos. Luego se emplean los coeficientes estimados para predecir el consumo de cada hogar a partir del censo nacional y se calculan las tasas de pobreza para cada unidad geográfica basándose en alguna línea de pobreza e índice de pobreza (por ejemplo, el recuento de pobreza, la brecha de pobreza, la gravedad de la pobreza). Así, en esencia, este enfoque es un modelo más

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complejo de comprobación sustitutiva de medios de vida aplicado a las unidades geográficas. Una característica especial de este nuevo enfoque es el mayor reconocimiento que hace de los problemas asociados con la precisión de las predicciones (Elbers, Lanjouw y Lanjouw, próxima publicación). A medida que aumenta el grado de desglose, también aumentan los errores estándar, de modo que la precisión disminuye. Por ejemplo, en el caso de Ecuador usado en Hentschel y otros (2000), el nivel administrativo inferior al cantón (de los cuales hay cerca de 400) es la parroquia (de las cuales hay alrededor de 1.000). Los errores estándar aumentaron lo suficiente como para comprometer las comparaciones de las parroquias pequeñas (menos de aproximadamente 500 hogares). Este ejemplo de Ecuador sirvió como precursor y piloto para este enfoque. Desde entonces, se han terminado aplicaciones similares, de las cuales se encuentran en curso o por iniciarse en los siguientes países: Brasil, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Kenya, Madagascar, Malawi, Mozambique, Sudáfrica, Tanzanía, Uganda, China (una provincia), Indonesia (una provincia), Tailandia y Viet Nam (Lanjouw, 2002). Dado que para elaborar estos mapas de pobreza es necesario tener acceso a datos de censo a nivel de hogar, el trabajo debe realizarse dentro de la oficina del censo o bien dejar el registro de datos de esa unidad completa en manos de agentes externos, lo cual podría romper ciertos precedentes en materia de políticas de acceso a los datos. Por otra parte, para elaborar mapas de pobreza basados en el consumo también se necesitan encuestas domiciliarias con un gran subconjunto de las variables que están en el censo y que se codifican de la misma forma, lo que no siempre sucede. ¿Qué determina el f uncionamiento de la focalización geográfica? Existen diversos factores que influyen en la eficacia y conveniencia de la focalización geográfica: su precisión en el establecimiento, el tipo de programas y las alternativas disponibles. El potencial de este enfoque depende bastante de poder identificar y medir en forma precisa variables que estén muy correlacionadas con el concepto de bienestar implícito en el análisis, ya sean necesidades básicas, capacidades o consumo. No se puede esperar que un mapa de pobreza basado en datos deficientes sea más preciso que una comprobación de medios de vida basada en información incorrecta. Sin embargo, sólo en el caso del mapa de pobreza basado en el consumo se puede en realidad evaluar esta asociación implícita y sin duda, es uno de sus características atractivas. En nuestro análisis siguiente, nos referiremos principalmente al mapeo de pobreza basado en el consumo,

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pero gran parte de lo que afirmemos también se aplicará a los mapas basados en otros conceptos de bienestar. La correlación entre espacio y pobreza es un determinante evidente de la precisión de la focalización geográfica. A menudo existe una fuerte correlación con algunas áreas más adineradas que otras, por ejemplo, debido a las diferencias en el clima o la base de recursos naturales, diferentes antecedentes de políticas y administración o la dotación de infraestructura. Esto podría ocurrir con mayor frecuencia en países extensos, con diferentes características geográficas y/o administraciones descentralizadas. En Brasil, un extenso país federal, las tasas de pobreza sólo son de 5,1% en el estado del sudeste, Sao Paulo, pero diez veces esta cifra, un 51,4% en el estado del noreste, Maranhao (Banco Mundial, 2001). En cambio, en Jamaica, una pequeña nación con un gobierno unitario, aunque la parroquia más adinerada tiene un consumo medio equivalente al doble de la más pobre (STATIN y PIOJ, 1994), sólo el 11% de la desigualdad total en consumo se debe a las diferencias entre los promedios de las parroquias (STATIN, 1989), el resto se atribuye a las diferencias dentro de las parroquias. Y en la ex Unión Soviética, uno de los legados de la planificación central es que en general las ciudades tienen mayor homogeneidad de la riqueza entre las áreas, que la encontrada en áreas urbanas en las economías de mercado. En la mayoría de los países, el censo es la única fuente de información disponible para todas las unidades geográficas pequeñas, pero sólo tiene unas pocas variables, por lo general, sobre la demografía del hogar y los niveles de su vivienda. En algunos países, es posible que se disponga también de otras fuentes: tal vez, un censo anual de la estatura y peso de los niños del primer año de escuela o mapas de la calidad del suelo y patrones de las precipitaciones. Estos podrían estar un poco más estrechamente correlacionados con el bienestar, pero es posible que sigan siendo sustitutos imperfectos, en especial si muchos niños no están matriculados en la escuela o si la agricultura no forma parte importante de la base económica. En el pasado, esto limitaba la elección de variables o el nivel de desglose posible, por lo que constituía una restricción importante de la precisión del mapa de pobreza. La introducción de los métodos de predicción de censos-encuestas comienza a abordar esta restricción. Para una distribución espacial de ingreso determinada, la proporción de la desigualdad total explicada por las variables en los ingresos medios entre las áreas aumentará con el nivel de desglose. La ventaja de utilizar el censo nacional es que por lo general, contiene información al nivel de unidad geográfica más bajo disponible entre todas las fuentes de datos y esto puede mejorar en gran medida la precisión de la focalización. Sin embargo, a menudo existen dos factores en contra del uso del mapa al nivel más bajo posible del desglose. Primero, es posible que incluso en

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este nivel, la variación espacial podría ser baja en algunos países, de modo de focalizar sólo ciertas áreas producirá tasas de subcobertura considerables. Sin embargo, en su lugar, se pueden asignar recursos a todas las áreas, por ejemplo, usando una fórmula basada en el índice. Segundo, puesto que la precisión del consumo pronosticado disminuye en los niveles más bajos de desglose, no se puede confiar en que en la práctica la focalización será eficaz. Por ambos motivos, el mejor enfoque es utilizar focalización geográfica para asignar recursos entre las áreas y luego aplicar otro método de focalización dentro de las áreas. También existen algunos problemas administrativos sobre cómo su usa el mapa de pobreza, que se relacionan con el nivel de entrega de servicio. Incluso cuando los mapas de pobreza son precisos para unidades muy pequeñas, podría resultar administrativamente poco práctico aprovechar por completo esa información. Es posible que sea difícil para un distrito escolar ofrecer libros de texto gratuitos en algunas escuelas de su jurisdicción y no en otras. O bien, para un centro de salud cobrar cargos a las personas provenientes de algunos barrios y no a las que provienen de otros. Por otra parte, podría resultar fácil en términos administrativos distribuir libros gratuitos en algunos distritos escolares o eximir de algunos tipos de cargos en todas las áreas rurales. Algunos tipos de programas o servicios pueden usar focalización geográfica de mejor manera que otros. Con frecuencia los mapas de pobreza se usan para guiar las inversiones en infraestructura; por ejemplo, dónde construir nuevos caminos o escuelas. En el marco más limitado de los programas de redes de protección social, se utilizan en diversas formas. En el caso de los programas de obras públicas y fondos sociales, es importante apoyar infraestructura y los mapas de pobreza se utilizan para verificar que el área atendida por la infraestructura sea pobre y se encuentre desatendida, y que la población circundante de la cual probablemente se obtendrán trabajadores sea pobre. Se pueden utilizar mapas de pobreza para seleccionar áreas en que funcionará un servicio subsidiado o donde se dispondrá de transferencias. Qué tan bien funcionará esto dependerá de la frecuencia en que se necesiten los servicios o compra, en especial, en las áreas urbanas. La gente no se desplazará tan lejos para usar un servicio que necesitan con frecuencia como lo harán para obtener alguno que sólo necesitan ocasionalmente. Por lo tanto, esperaríamos que la focalización resultante de apoyar tiendas pobres del área que vendan tortillas subsidiadas, que se deben comprar frescas a diario, sería mejor que comprarlas en una tienda que venda una ración mensual de harina o arroz subsidiados. Si el estigma, el peligro o las incomodidades constituyen problemas, también podríamos esperar que la focalización geográfica funcione mejor para

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programas que se deben utilizar en persona. Por ejemplo, un hogar rico puede enviar a un empleado a un barrio pobre a comprar el suministro de un mes de leche en polvo subsidiada. Pero probablemente no enviaría a diario a su hijo a beber un vaso de leche en un centro de alimentación en un barrio pobre. Por definición, los métodos de focalización comunitaria funcionan sólo para asignar un presupuesto determinado a la comunidad para un programa específico y por lo tanto, deben contar con otro mecanismo de asignación entre las comunidades para que la focalización general sea eficaz. La focalización geográfica es el complemento más razonable. Por ejemplo, en el programa de becas de Indonesia iniciado luego de la crisis financiera de 1997/98, se utilizó focalización geográfica para asignar el presupuesto a los distritos y dentro de los distritos a cada escuela. Dentro de las escuelas, se aplicó focalización comunitaria con los niños más necesitados seleccionados por un comité compuesto por miembros de la comunidad y func ionarios locales (Gobierno de Indonesia, 1998). Rara vez se utiliza exclusivamente un mapa de pobreza para focalizar un beneficio importante, en especial, si es en efectivo, debido a los límites inherentes a su precisión. Por último, la factibilidad de otras opciones influirá en la decisión de utilizar o no focalización geográfica. Cuando la capacidad administrativa es lo suficientemente alta como para ejecutar un programa de transferencias en efectivo con comprobación de medios de vida, es posible que la focalización geográfica no constituya un sustituto o complemento útil. Pero cuando no es posible aplicar comprobación de medios de vida, una alternativa podría ser usar una combinación de focalización geográfica y comunitaria; otra sería utilizar una combinación de focalización geográfica y autoselección. ¿Cuáles son los costos asociados a la focalización geográfica? La focalización geográfica es popular en gran parte porque requiere muy pocos recursos administrativos. Un pequeño equipo de analistas puede elaborar un mapa (y por cierto, esto incluso se puede contratar externamente) usando casi cualquier dato disponible, aunque es claro que la precisión del mapa será mayor si se reúnen datos adecuados en los niveles desglosados cada cierta cantidad de años. Luego diversos organismos que sólo necesiten comprender intuitivamente la forma en que éste se elaboró pueden usar el mapa. La forma en que se utilice un mapa de pobreza con frecuencia está determinada por factores políticos y sociales, además de económicos. Un mapa de pobreza clasifica las áreas según la pobreza y es posible que según alguna clase de escala absoluta de pobreza. Pero el mapa mismo

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no indica nada acerca de cuántos recursos asignar a qué áreas. El grado de nivelación en la asignación de recursos según el mapa de pobreza puede variar en forma considerable. En algunos casos, la nivelación es leve, de modo que en términos per cápita, el distrito más pobre, por ejemplo, podría recibir sólo un 10% más per cápita que el más rico. Otras veces la nivelación es bastante acentuado y las áreas más pobres pueden recibir varias veces lo que reciben las más ricas. Desde luego, un programa podría descartar las áreas más ricas por completo y distribuir niveles graduados de recursos entre las áreas que participan. Cuando el funcionamiento del programa comprende altos costos fijos de establecimiento, podría ser más eficaz en función de los costos concentrar los recursos sólo en un subconjunto de regiones. Sin embargo, se podría considerar políticamente impracticable excluir algunas regiones. Por ejemplo, al elaborar su sistema de focalización geográfica, los primeros planificadores del Fondo de Inversión Social de Bolivia pensaron clasificar los cantones a nivel nacional y sólo atender a los grupos más pobres. Dado que algunos departamentos se encontraban en una situación mucho mejor que otros, dentro de sus límites tuvieron muy pocos cantones con alta prioridad o ninguno. Por cierto, la mayoría de los cantones prioritarios se encontraba sólo en tres departamentos. Los representantes de los demás departamentos protestaron por los fondos destinados sólo a aquellos cantones, en especial, porque en ese momento se le prestaba mucha atención a los temas más amplios de descentralización y a la div isión de los ingresos entre los gobiernos nacionales y departamentales. Se tuvo que modificar el sistema de clasificación prioritaria, de modo que se usó para establecer prioridades con los departamentos y no entre ellos. Dentro de cada departamento, se clasificaron los cantones de acuerdo con las tasas de alfabetismo, matrícula escolar y mortalidad infantil. Luego las listas clasificadas de cantones se dividieron en cuatro grupos prioritarios que contenían aproximadamente las mismas proporciones de la población. Por lo tanto, el valor límite del índice de pobreza que marcaba la diferencia entre el primer y segundo nivel en el sistema de prioridades variaba por departamento. Los cantones de prioridad 1 de cada departamento recibieron el mismo trato en la promoción y evaluación del proyecto (ver Grosh 1994). En el sistema de subsidios de alimentos de Egipto, fuerzas similares también influyeron en la asignación geográfica de fondos, al igual que en el caso del programa de alimentos por educación de Bangladesh. En el caso egipcio, la asignación no tenía una correlación tan alta con el mapa de pobreza implícito, de modo que naturalmente, otros factores eran importantes (Ahmed, Bouis, Gutner y Lofgren, 2001). En el caso de Bangladesh, por motivos políticos, todas las thanas reunían los requisitos para el programa, pero dentro de estas unidades geográficas, se eligió a las uniones más pobres (Ahmed y del Ninno, 2001).

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Los factores políticos también pueden influir en el índice de focalización usado. Por ejemplo, si las regiones más pobres tienen una menor densidad de población, es posible que una focalización basada en una medida de recuento de la pobreza asigne más fondos a las regiones más ricas, mientras que una focalización basada en una medida de gravedad de la pobreza origine una mayor concentración de recursos en menos regiones pero más pobres. Por lo tanto, el resultado podría depender en parte de si los distritos más pobres están concentrados en menos provincias o diseminados entre ellas y según las características políticas del país (por ejemplo, la función de los legisladores regionales en la asignación de recursos, la naturaleza general de la descentralización o del federalismo y el uso de recursos, o quizás una combinación de factores de divisiones étnicas regionales con diferentes niveles de bienestar). Además, cuando el programa se inicia muy concentrado en unas pocas regiones, por lo general existe una presión creciente por extenderlo a otras áreas, en especial, cuando el programa comprende servicios médicos y educacionales para los cuales la igualdad de oportunidades (y no sólo el alivio de la pobreza actual) se considera como la fuerza impulsora. Es posible que algunas áreas sean más pobres en términos de ingresos, pero todas sean igualmente pobres en educación o salud. También surgirán importantes problemas sociales sobre la forma en que se asignarán los fondos. Por ejemplo, concentrar los recursos en las áreas más pobres, aun cuando sea eficaz en función de los costos, en general excluirá a algunos que también son pobres pero simplemente viven en una región menos pobre. Esto evidentemente contradice el principio de equidad horizontal, que requiere que aquellos que tienen las mismas características pertinentes deben ser tratados de forma similar. Para cumplir con el principio de equidad horizontal, se requiere que los recursos del programa se destinen a todas las regiones en proporción a la magnitud de la pobreza o que la asignación de recursos para otros programas (posiblemente mediante diferentes métodos de focalización dentro de las regiones) rectifiquen la situación. Según nuestra experiencia, se ha dedicado una gran cantidad de esfuerzo a la creación de mapas de pobreza en competencia basados en diferentes indicadores compuestos de pobreza ad hoc y luego a los debates sobre cuál mapa es el mejor en general o para un propósito específico. Se podría avanzar en el arte de la focalización geográfica probablemente si se volviera a canalizar esa energía para formular mapas que combinaran información de censos y encuestas y, lo que quizás es más importante, para abordar la forma en que debería utilizar el mapa de pobreza. Por ejemplo, hemos visto a países pasar años discutiendo sobre cambios menores en la fuente de datos o los índices ad hoc y luego sólo diferenciar en forma muy leve los recursos asignados a las distintas áreas según la clasificación de pobreza.

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Circunstancias adecuadas Los mapas de pobreza se pueden aplicar en países de todos los niveles de ingresos y capacidad administrativa. Se pueden usar y se usan para todos los tipos de programas. Se pueden combinar los métodos geográficos con la mayoría de los demás métodos de focalización, y de hecho, en nuestra muestra, ningún programa utilizó sólo la focalización geográfica. Algunos métodos, como la focalización comunitaria, en efecto requieren un nivel previo de focalización geográfica. Así, en cierto nivel se pueden aplicar en forma bastante amplia. Sin embargo, en sí no son muy precisos. Por lo tanto, la decisión si usarlos exclusivamente o en combinación con otros métodos dependerá de varios factores. Si todas las condiciones se mantienen, se utilizarán de mejor manera cuando la pobreza se encuentra muy correlacionada en términos espaciales; cuando el beneficio está vinculado a un servicio utilizado diariamente y en persona; cuando el beneficio es pequeño o no son factibles otros métodos. 4.5 Focalización demográfica La focalización demográfica – por edad y/o sexo – es una forma común de focalización categórica. Nuestra base de datos contiene 24 ejemplos de programas focalizados en los ancianos y 36 en niños pequeños; 19 de lo 24 programas focalizados en los ancianos son transferencias en efectivo distribuidas en forma bastante uniforme entre América Latina y el Caribe, Europa Oriental, África al sur del Sahara y Asia Oriental. En el caso de los programas focalizados en niños, 24 de los 36 son transferencias en efectivo. América Latina y el Caribe predomina con 14 programas, Europa Oriental y Asia Oriental siguen con 11 y 8 respectivamente y África, MENA y Asia Meridional sólo tienen un programa cada una. La mediana de la intervención de focalización demográfica (por edad o sexo) de nuestra base de datos no tuvo resultados ni mejores ni peores que las intervenciones sin focalización demográfica.34 Sin embargo, se registraron variaciones significativas dentro de estos programas con focalización demográfica. En promedio, los programas focalizados en los jóvenes tuvieron mejores resultados en la transferencia de recursos a los pobres que los focalizados a los ancianos. Las intervenciones que combinaron focalización demográfica con algún otro método tuvieron resultados considerablemente mejores que los que sólo utilizaron la focalización demográfica. En nuestra base de datos, la mejor intervención focalizada demográficamente que no utilizó ningún otro método de focalización es el pago de subsidios familiares de Hungría con una

34 Siempre y cuando excluyamos las intervenciones en que el método de focalización es la autoselección basada en el consumo (por ejemplo, subsidios de alimentos autofocalizados).

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calificación de rendimiento de 1,57. Sin embargo, 12 de las 23 intervenciones con focalización demográfica que también aplicaron comprobación de medios de vida o focalización geográfica transfirieron una mayor proporción de recursos del programa a los hogares pobres. En nuestra base de datos, los programas con la incidencia más progresiva focalizada a los ancianos se encontró en Chile (el CAS-PASIS) y Costa Rica (Pensiones no Contributivas), mientras que los más deficientes fueron los programas de transferencias de Vietnam y Letonia. En Chile, la elegibilidad se determinaba en conjunto según la edad y una comprobación sustitutiva de medios de vida basadas en una visita domiciliaria. La comprobación estaba supervisada a nivel central, pero la determinación de la elegibilidad se subcontrató a las autoridades locales y al sector privado. En Costa Rica, las personas debían solicitar los beneficios en las oficinas locales; los asistentes sociales que examinaban las solicitudes disponían de bastante flexibilidad para determinar la elegibilidad (Grosh, 1992). Entre los programas que sólo usaban focalización demográfica a los ancianos, el que presentó la incidencia más progresiva, las pensiones de Bulgaria, registró una calificación de resultados de 1,10. El concepto básico de focalización demográfica es muy simple: seleccionar grupos definidos por características fácilmente observables (los ancianos, los jóvenes, los hogares encabezados por mujeres, entre otras) que son más pobres que el promedio y hacerlos elegibles para algún tipo de beneficio. En algunos casos, como el subsidio universal familiar, no se utiliza ningún otro criterio. Pero la focalización demográfica se puede combinar con otros métodos: cerca del 75% de los programas focalizados en los niños, también usan comprobación de medios de vida o focalización geográfica. Aunque los criterios para la focalización demográfica parecen ser extraordinariamente simples, se podría requerir cierto esfuerzo para implementarla. En el caso de los programas limitados a los niños pequeños y los ancianos, con frecuencia se requiere una verificación de edad y un número de identificación nacional, si el país cuenta con ese sistema. Si estos elementos se pueden obtener con facilidad, el mecanismo de focalización no significa exigencias administrativas adicionales. Ante la falta de tal documentación, los administradores del programa corren el riesgo de cometer errores de inclusión si no se requiere la verificación de edad o de exclusión si se requiere documentación, pero resulta difícil de obtener. Aunque en principio, obtener estos documentos debería ser inmediato, en muchos países y con mayor razón en los más pobres, la gente pobre podría enfrentar problemas para obtenerlos. Es posible que los pobres no tengan conciencia de la importancia del documento o no comprendan los

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procedimientos que se deben seguir para obtenerlos. Es posible que enfrenten las barreras del idioma o el alfabetismo. Además de tener que pagar las tarifas oficiales y posiblemente, sobornos, enfrentan los costos de transacción – costos de tiempo y transporte – asociados a la visita a las oficinas de registro. Si las oficinas que entregan estos documentos tienen un servicio deficiente – horario errático, colas largas y niveles de servicio poco confiables – los costos de transacción para los clientes aumentarán cuando se necesiten varias visitas. Si se tiene que proporcionar una verificación del estado civil propio o de los padres, el problema puede ser complejo, en especial, cuando muchas uniones no se encuentran registradas oficialmente. Por lo general, los problemas se acentúan más para el caso de los programas para ancianos que para jóvenes. Los sistemas de registros son mejores ahora en muchos países que hace 60 años. Es más fácil encontrar los testigos necesarios para un testimonio informal o declaraciones formales sobre hechos recientes que para los lejanos, si se pueden usar para obtener un certificado de nacimiento o en lugar de éste. Y, en efecto, a los asistentes sociales del programa les resulta más fácil estimar si un niño tiene más o menos de 5 años que si un adulto tiene más o menos de 65 años (o cualquiera sea el valor límite relativo) y proceder sin documentación. Pero incluso en el primer caso podría resultar difícil cuando la desnutrición constituye un problema significativo. Los programas focalizados a las mujeres embarazadas y en período de lactancia requieren un certificado médico que verifique el embarazo y establezca la fecha de nacimiento esperada. Esto puede ser una fuente de costos de transacción adicionales, aunque tal vez no para las mujeres que están recibiendo atención prenatal regular. Para las mujeres que no pueden obtener dicha atención en caso de la falta de intervención, el examen les significa un costo, pero a cambio debería conferirles cierto beneficio médico. A veces, las mujeres deben obtener una nueva certificación para una categoría de “lactancia” cuando nacen sus hijos.35 Sin embargo, la experiencia indica que en general se debe evitar tal exigencia. Agrega un proceso burocrático costoso tanto para el participante en el programa como para el gobierno que se puede eliminar fácilmente calculando la fecha de salida de elegibilidad para el número de meses pertinente después de la fecha de nacimiento esperada del niño. Existen otros dos aspectos administrativos de la focalización geográfica que se deben observar. • Otorgar beneficios individualizados puede requerir millones de

transacciones: intervenciones tan distintas como el programa “Vaso de Leche” de Perú y las pensiones de vejez de Vietnam atienden a

35 Como criterio, por lo general, la lactancia no tiene un significado literal, sino más bien representa un período de elegibilidad de seis meses o un año luego del nacimiento de un hijo.

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más de un millón de beneficiarios (Coady, Grosh y Hoddinott, 2003). Los criterios de focalización amplios originan una extensa base de destinatarios y por lo tanto, una importante exigencia operacional administrativa que garantice que se proporcionen las transferencias en forma confiable, que se puedan agregar nuevos beneficiarios a medida que cumplan con los requisitos y que los individuos que dejan de cumplirlos se descarten.

• Los muy jóvenes y muy ancianos se encuentran más impedidos físicamente que el resto de la población y esto tiene importantes repercusiones para la obtención de beneficios, en especial en las áreas rurales de los países pobres. Una comparación ilustrativa es la de Sudáfrica y Namibia. En Sudáfrica, la entrega física de pensiones la realiza un organismo del gobierno. Se llevan a la zona rural cajeros automáticos móviles y se detienen en cada punto de reunión, como mercados o tiendas. La tasas de obtención en las áreas rurales son de aproximadamente el 80% (Case y Deaton, 1998). En cambio, en Namibia, se subcontrató la entrega de pensiones a una empresa privada que proporcionaba muy pocos puntos de pago. En las áreas más remotas del norte, algunos pensionados debían desplazarse hasta 100 km para recibir sus pensiones. Este aspecto, junto con las dificultades para obtener la documentación y el registro de beneficiarios, dio como resultado un promedio de obtención del 48% a través del país, con una cobertura de sólo el 30% o 34% en algunas áreas (Subbarao, 1998).

¿Qué determina el funcionamiento de la focalización demográfica? Como método independiente, la eficacia de la focalización demográfica depende si el grupo identificado – ancianos, niños u otra categorización – en promedio es más pobre que los grupos que están excluidos. Existen enormes variaciones en los niveles de pobreza de estas categorizaciones. Por ejemplo, la incidencia de la pobreza entre los niños preescolares polacos es el doble más alta que para las personas de 65 años o más. En cambio, la incidencia de la pobreza entre los ancianos en la cercana Estonia es del 50% más alta que entre los preescolares (Braithwaite, Grootaert y Milanovic, 1999). Sin embargo, existen varios problemas importantes asociados a la medición de estos niveles de pobreza. • El primero, común para todas las evaluaciones de pobreza, es la

importancia de distinguir entre la incidencia y la gravedad de la pobreza. En los ejemplos anteriores de Polonia y Estonia, aunque la incidencia difería en forma significativa entre los grupos de edad, la brecha de pobreza, una medida de la profundidad de la pobreza, era aproximadamente la misma para los ancianos y jóvenes de ambos países.

• En segundo lugar, es importante comprender la naturaleza de la disposición familiar al focalizar por edad. En Sudáfrica, se sostiene que debido a que a menudo los niños pequeños residen con sus

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abuelos, la pensión de vejez es un medio eficaz para llegar a ellos; Duflo (2000) afirma que los ingresos de pensiones que reciben las mujeres han tenido un efecto significativo en el mejoramiento del nivel nutricional de los niños, en especial, las niñas.

• Un tercer problema se relaciona con la elaboración de la medida del bienestar familiar. Si los niños “necesitan” menos que los adultos, manteniendo las demás condiciones constantes, las medidas per cápita sobreestimarán la pobreza en los hogares con muchos niños. Los ajustes para esto se denominan “escalas de equivalencia”. Ciertos gastos, como calefacción, iluminación y hasta cierto punto, vivienda, corresponden a gastos familiares más que individuales. Para estos elementos, varias personas pueden vivir juntas en forma más barata, en términos per cápita, que si viven por separado. Los ajustes para esto se titulan “economías de escala”.

Lanjouw, Milanovic y Paternostro (1998) demuestran la importancia de considerar cuidadosamente las escalas de equivalencia y las economías de escala en su estudio de siete países de Europa Oriental y la ex Unión Soviética. Sin escalas de equivalencia, en los siete países, los ancianos corresponden a menos del promedio de pobres. Los hogares con tres o más niños son más pobres que el promedio, a veces en forma acentuada. Sin embargo, incluso un ajuste moderado a las escalas de equivalencia (suponiendo que los niños tienen necesidades de consumo entre el 70% y el 90% de los adultos) hace que se invierta esta clasificación. Esto tiene mucha importancia para la política: ¿se debe destinar el dinero a las pensiones o a los subsidios familiares y servicios para niños? Deaton y Zaidi (2000) y Lanjouw, Milanovic y Paternostro (1998) proporcionan excelente material documental sobre la elaboración de escalas de equivalencia y economías de escala. Este enfoque general se presenta mediante la siguiente ecuación: Equivalentes adultos = (A + aK)ß donde a es el ajuste para las equivalencias de edad, y ß para las economías de escala. Una medida per cápita del bienestar familiar supone que no existen economías de escala (ß= 1) y que los niños y adultos tienen las mismas necesidades (a =1). Si el consumo familiar consiste en gran parte en alimentos, como en el caso de los extremadamente pobres de los países muy pobres, existen pocas economías de escala, por lo tanto, ß se acerca a uno. Dado que los niños comen menos que los adultos, las escalas de equivalencia serían importantes y muy diferentes a las correspondientes a los niños pequeños, puesto que los lactantes necesitan menos calorías en comparación con los adultos, por lo tanto, a <1. A medida que los hogares y naciones se enriquecen, los patrones de consumo cambian. La proporción de recursos empleados en alimentos disminuye y la proporción de los bienes “públicos” del hogar, como vivienda y bienes durables aumenta, de modo que las economías de escala se incrementan, lo que significa que ß < 1. Al mismo tiempo, los niños consumen más productos no alimenticios, como ropa y juguetes,

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los cuales contribuyen al costo de mantenerlos y reducen la importancia de las escalas de equivalencia basadas en los alimentos, con lo que a aumenta acercándose a 1. ¿Cuáles son los costos asociados a la focalización demográfica? Los programas que utilizan la focalización demográfica parecen tener menores costos administrativos que otros métodos de focalización, aunque se debe tratar con cautela esta afirmación dado que sólo se dispone de datos sobre los costos para un número reducido de intervenciones. Los costos privados se relacionan en forma considerable con los costos de transacciones asociados a la inscripción y la obtención de beneficios; como lo demuestran los ejemplos de Sudáfrica y Namibia, pueden variar enormemente. Otro punto de interés de los programas destinados a los muy jóvenes y a los ancianos es que están dirigidos a miembros de la sociedad, los cuales en general no se espera que realicen ningún trabajo, o al menos un trabajo pesado, por lo que otorgarles transferencias no plantea preguntas sobre si esto fomenta un menor esfuerzo por trabajar. Los programas de focalización demográfica con frecuencia tienen una alta aceptabilidad política. Los programas para niños son políticamente populares casi en todos los lugares, en parte, porque aluden a los argumentos de crear capital humano para la siguiente generación y proporcionar igualdad de oportunidades. Por lo general, los programas para los ancianos también son muy populares; muchas sociedades confieren gran respeto a los ancianos y a nadie le agrada la imagen de ancianos indigentes o discapacitados, ya sea como una reflexión sobre la preocupación de la sociedad o como el posible propio destino. Circunstancias adecuadas La focalización demográfica por sí sola es adecuada cuando las correlaciones entre pobreza y edad son en particular fuertes, cuando el interés político de un programa universal para el grupo de edad es importante o cuando no existen otras opciones razonables. Al parecer, funciona mejor en combinación con comprobaciones de medios de vida, comprobaciones sustitutivas de medios de vida o métodos de focalización comunitaria como forma de reducir primero la población beneficiaria a un subconjunto más reducido del grupo de edad pertinente, siempre que sean factibles esos métodos adicionales. 4.6 Autofocalización Nuestra muestra incluye 13 programas de autofocalización con un requisito laboral, 27 autofocalizados mediante la compra de bienes subsidiados y 10 en los cuales la comunidad debe establecer una propuesta de beneficio, por ejemplo, bajo un fondo social. Así, si se

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consideran en conjunto, la autofocalización es una técnica usada con frecuencia. Está asociada estrechamente a los tipos de programa: el requisito laboral y las obras públicas van unidos; lo mismo ocurre para los subsidios a los precios de los alimentos y la autofocalizac ión mediante la calidad del producto y la licitación comunitaria y los fondos sociales. Las correlaciones con las regiones están un poco menos marcadas. Los fondos sociales se encuentran presentes en todo el mundo, aunque nuestra muestra sólo contiene un pequeño número y la mayor parte de éstos corresponde a América Latina. Las obras públicas se encuentran mayormente en América Latina, África y Asia Meridional. Nuestra muestra de subsidios de alimentos se basa en gran medida en MENA y probablemente refleja la experiencia mundial actual (aunque hace 20 o 30 años, se encontraban en forma mucho más generalizada). Los resultados de la autofocalización con un requisito laboral o con licitación comunitaria son un poco menos variables que los correspondientes a otros métodos, y el requisito laboral presenta una mejor incidencia en la licitación comunitaria. El requisito laboral tienen indicadores de desempeño altos y bajos que fluctúan de 1,48 del JPS-PDK de Indonesia, a 4,0 del programa Trabajar de Argentina, y de 0,93 del Fondo Social de Armenia a 1,30 para el Fondo Social de Bolivia. En el caso de la autofocalización mediante compra de bienes subsidiados, los resultados son menos satisfactorios, de 0,28 para la exención del IVA para la leche fresca en Sudáfrica a 1,63 para la ración de arroz subsidiado en Andhra Pradesh urbano, la India. ¿Cómo funciona la autofocalización? Los programas de autofocalización se encuentran abiertos para todos, pero están diseñados de tal forma que se utilizan principalmente para los pobres. Los no pobres deciden no usarlos por su propia voluntad. Los factores que contribuyen a esta decisión son los costos privados o de transacción involucrados en la participación, el estigma asociado al uso del servicio o programa y las preferencias en torno a la calidad. Los costos de transacción pueden ser leves o considerables, implícitos o explícitos, en términos de tiempo o dinero. Siempre es importante comprender el orden de magnitud de los costos de transacción. Aun cuando no estén planificados como una herramienta de focalización, bien pueden afectar las tasas de participación en un programa. Consideremos algunos ejemplos. El costo en tiempo en el caso de los programas del empleo con salario bajo es una forma clásica de autofocalización. Para recibir un pago en efectivo o alimentos, los individuos deben realizar un trabajo significativo. Por lo general, los empleos comprenden mano de obra manual pesada y no calificada. Habitualmente, los empleos ofrecen

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trabajo el día completo o casi el día completo durante los días trabajados. Algunos programas ofrecen empleo por una duración de varias semanas o meses, otros permiten que los individuos trabajan ocasionalmente por días o semanas en diferentes lugares. Este trabajo de tiempo completo significa que los trabajadores deben reducir las horas empleadas en otras actividades. Ante la falta de sus empleos en obras públicas, la mayoría de los trabajadores estaría buscando y obteniendo al menos algún empleo, con frecuencia un trabajo ocasional por el día o estaría trabajando en sus propias tierras o microempresas. Así, estarían generando ciertos ingresos ante la falta de sus empleos con salario mínimo. Los costos de transacción de mantener el empleo con salario bajo consisten en los ingresos no percibidos. La magnitud de éstos dependerá del diseño del programa. Los programas en áreas rurales durante la temporada de baja actividad agrícola, aquellos que ofrecen trabajo diario o los que tienen días laborales cortos permiten más bien que los participantes realicen actividades laborales, con lo que tendrán menos ingresos no percibidos que los que se encuentran a tiempo completo durante períodos concentrados de varios meses. Pocos programas exigen cierto trabajo o tiempo “voluntario” para ayudar a organizar el programa o entregar un servicio simbólico a la comunidad a cambio del beneficio. Las famosas y generalizadas cocinas de sopas comunitarias de Perú requieren que los usuarios se turnen para preparar la comida (Yamada, 1994). Una antigua versión del programa de cupones de alimentos hondureño solicitaba un día mensual de tiempo empleado para recolectar la basura, aunque no está claro si esto se cumplía rigurosamente (Grosh, 1994). Por lo general, el orden de magnitud de tal trabajo voluntario es mucho menor que el correspondiente al empleo con salario bajo y no impide el pleno empleo, aunque puede reducir levemente las horas de trabajo ocasional o tareas domésticas. Una tercera variante de este tema es el esfuerzo requerido de las comunidades que solicitan proyectos bajo Fondos Sociales. Por cierto, las normas varían de alguna forma según el país, pero en todos los casos, se requiere cierto esfuerzo organizacional para convocar a la comunidad o a un subgrupo de ella para que recopile y guíe la solicitud. En muchos casos, también se requiere algún tipo de contribución formal al proyecto, a veces en el orden del 5% al 15% de sus costos. Estas contribuciones pueden ser en efectivo, materiales o tiempo de trabajo no remunerado, según las normas del fondo social. Muchos otros tipos de programa incluyen costos de transacción, aunque de una magnitud menor y con frecuencia sin establecerse ni planificarse en forma explícita. Casi todos los programas requieren alguna acción para inscribirse y/o cobrar beneficios. En este sentido, esto requiere, por ejemplo, dirigirse a una oficina del programa, hacer cola, a veces pagar

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cargos o incluso sobornos para completar el papeleo. Según el diseño del programa y la calidad del servicio ofrecida, pueden incluirse varios viajes y largas colas. Y es posible que esto se requiera para obtener beneficios relativamente pequeños. Los costos de tiempo y dinero pueden constituir un disuasivo significativo para la participación en el programa, incluso en casos en que no existe una parte explícita del mecanismo de focalización. Los ejemplos son abundantes; sólo indicamos uno como ilustración. En el programa de transferencias en efectivo Bono Solidario de Ecuador, los beneficiarios debían dirigirse una vez al mes a los bancos que participan en éste para cobrar su dinero. Esto era más difícil para los que habitaban en áreas rurales, donde se afirmaba que la obtención fue menor que en las áreas urbanas. Una breve encuesta realizada a los que no cobraron beneficios (Leon, 1999) indicó que aunque para la mayoría de los destinatarios era manejable cobrar el beneficio mensual, para algunos, los costos de transacción eran altos. Un tercio de ellos debía esperar en la cola por más de 3 horas. Un 75% debía pagar ciertos costos de transporte y el 8% tenía costos de transportes superiores al 10% o 20% del valor de su beneficio (según en qué categoría se encontraran). El 4% debía pasar una noche fuera de casa. Al enfrentar la posibilidad de un problema similar, los diseñadores del programa Familias en Acción de Colombia decidieron excluir de su programa a los municipios que no contaban con una sucursal del banco comercial, con lo que se excluyó al 12% de las áreas más pobres, que de otro modo habrían sido elegidas basándose en el mapa de pobreza. El estigma puede constituir un factor en las decisiones de la gente sobre si participar o no en un programa. El nivel de estigma asociado a la recepción del programa parece ser en cierta medida variable según las estructuras de creencia general del país sobre las causas de la pobreza, igualdad de oportunidades o el papel del estado en la entrega de niveles de vida mínimos,36 al igual que de las características específicas del programa. A nivel del programa, la forma en que los procesos de difusión pública, solicitud y beneficios están diseñados puede hacer que la participación sea más o menos susceptible al estigma. En la difusión pública, los gobiernos pueden estimular o desalentar el estigma. Al publicitar el nuevo sistema de transferencias en efectivo que surgió de la asistencia humanitaria, el gobierno de Armenia destacó que el nuevo programa sólo estaba destinado a los pobres, básicamente con la intención de estimular un estigma como un dispositivo de autofocalización (Lund, 2002). En cambio, en Jamaica cuando en 1984 se organizó el programa de cupones de alimentos, la publicidad para la parte materno infantil del programa incluía avisos por televisión en que aparecía la esposa embarazada de un funcionario del gabinete inscribiéndose para los cupones. Aquí se trataba 36 Por ejemplo, ver Rainwater (1982) o Graham (2002).

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de estimular la inscripción y la aceptabilidad del programa (Grosh, 1992). En un número creciente de programas focalizados, en parte como un aspecto de buena gobernabilidad y en parte para utilizar el estigma para impedir la filtración a los no pobres, se exhibe una lista de todos los beneficiarios del programa en lugares públicos, como la oficina de bienestar local o el municipio. En efecto, esto también deja a los pobres expuestos al estigma. A veces el medio de identificar públicamente a los beneficiarios se relaciona con la forma del beneficio. Los cupones de alimentos, tarjetas de racionamiento o sellos son visiblemente diferentes al efectivo, por lo que los funcionarios y otros compradores podrían percibir cuando los participantes compran con ellos. En cambio, el efectivo no comprende este rótulo visible de la procedencia. ¿El estigma es bueno o malo? Claramente, significa un costo para el beneficiario del programa que así lo siente. Ya sea levemente desagradable o desmoralizador depende en gran medida de las circunstancias, al igual que de la sensibilidad del individuo. Al igual que con otras clases de costos de transacción, el estigma es una herramienta que puede ayudar a desalentar la filtración. Pero se trata de una herramienta bastante categórica, puesto que también puede desalentar la participación entre los pobres y obrar en contra de la promoción de la dignidad y autoestima como resultado de su desarrollo. Por lo tanto, este estigma se debería analizar cuidadosamente y se debería usar en forma juiciosa. Los aspectos en torno a la calidad del programa también afectan la decisión de la gente sobre si usar un producto o servicio subsidiado. El segundo ejemplo clásico de la autofocalización después del empleo con salario mínimo público es el subsidio de un alimento básico más consumido por los pobres que por los no pobres. La idea es encontrar diferentes productos básicos o variaciones de éstos que sean equivalentes en términos nutricionales o se acerquen a ellos, pero sean diferentes en cuanto al prestigio: sorgo versus maíz, arroz partido versus entero, harina gruesa versus fina y maíz amarillo versus blanco y ejemplos en que lo primero generalmente tiene menos prestigio que el segundo, pero es equivalente en términos nutricionales. Si el precio del producto básico menos deseado está lo suficientemente subsidiado, lo comprarán los pobres que aún están tratando de satisfacer sus necesidades de calorías, mientras que los no pobres comprarán el producto con más prestigio. Por cierto, la clasificación no será exacta y dependerá de las fortalezas relativas de las preferencias y diferencias en los precios. ¿Qué influye en el funcionamiento de la autofocalización?

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La magnitud de los costos de transacción, el grado de estigma y las diferencias en la sensibilidad frente a ellos entre los pobres y no pobres son las influencias directas en la forma en que funciona la autofocalización. En la autofocalización mediante salarios bajos, los factores clave son el salario pagado en relación con el salario de mercado para dicho trabajo y la distribución salarial en la economía. En el programa Trabajar de Argentina, el salario máximo pagado en un inicio se fijó en el salario mínimo y luego se redujo (y más tarde era equivalente aproximadamente a los ingresos del decil más bajo de la población) y unos pocos distritos optaron por pagar algo menos (Jalan y Ravallion, 1999). Su indicador de desempeño de 4 es el mejor observado para cualquier programa en nuestra muestra, de 4,0. En cambio, el Fondo Social para Emergencia de Bolivia, pagó un salario predominante en la industria de la construcción (Newman, Jorgensen y Pradhan, 1991). La focalización en cierto modo era menos progresiva, con un indicador de desempeño de 1,93 porque el salario de referencia no estaba subvalorado y porque los trabajadores de la construcción no se encontraban entre los más pobres. Si hay muchas personas que ganan un salario cercano al de las obras públicas, la focalización no será tan adecuada como lo será cuando la pendiente del salario sea más pronunciada. Cabe observar la contradicción inherente entre focalización adecuada y nivel de beneficio. Un salario bajo asegurará una buena focalización, pero limita el nivel de beneficios. En los entornos extremadamente pobres donde el salario de mercado ya es muy bajo, podría ser importante verificar que el salario neto (luego de tomar en cuenta los gastos calóricos requeridos para desempeñar el trabajo) sea lo suficientemente alto como para cumplir con los objetivos de bienestar. Incluso en los casos en que se fija un salario lo suficientemente bajo como para garantizar que los solicitantes del empleo sean pobres, si el programa no es lo suficientemente extenso en relación con la demanda, se necesitará algún otro tipo de sistema de racionamiento. A veces, éste es informal: los que conocen a los capataces o a los políticos del partido. Otras, es formal: uso de un sorteo (como se consideró en el programa Trabajar de Argentina; Jones, 2002) o una comprobación sustitutiva de medios de vida (como en Manos a la Obra de Colombia) o alguna decisión de un grupo de la comunidad (como en Cabo Occidental de Sudáfrica; Adato and Haddad, 2002). También puede resultar difícil identificar los instrumentos adecuados para transferir recursos significativos. El empleo con salario mínimo lo puede hacer, pero es sólo adecuado para aquellos que pueden trabajar, y tradicionalmente, para aquellos que pueden realizar trabajo de construcción pesado. Esto ciertamente excluye a los niños, los ancianos,

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los físicamente incapacitados, los muy enfermos (incluidos los enfermos de SIDA) y podría excluir a otros dependiendo de las convenciones sociales. En los programas de empleo con salario mínimo padat karya de Indonesia, las mujeres sólo participaban en una proporción importante en Bali (de religión hindú), en otras provincias (de religión musulmana) su participación fue insignificante.37 Además, es posible que los que tenían educación secundaria o habían tenido empleos de oficina no hayan aceptado estos trabajos. Aparte del empleo con salario bajo, puede resultar difícil encontrar una herramienta de autofocalización que permita una focalización adecuada y proporcione un beneficio considerable. Para un pago en efectivo de cualquier magnitud, sólo los costos de las colas no serían suficientes como para garantizar una focalización adecuada. En el caso de los subsidios a los precios de los alimentos, es posible que no haya un producto que sea consumido en mayor proporción por los pobres que por los no pobres (en especial si se considera en términos absolutos más que relativos). Aun si lo hubiera, necesita tener una cadena de producción y comercio que lo haga fácil de vincular al subsidio. Por ejemplo, será más difícil subsidiar un cereal cultivado por pequeños propietarios y vendido en un mercado privado floreciente a distribuidores dispersos que subsidiar un producto que en gran parte es importado por un organismo comercial de monopolio estatal. Además, los patrones de consumo son importantes. Por ejemplo, el sorgo o mijo no sólo puede ser consumido por las personas pobres, sino que se puede utilizar como alimento para animales. Así, los subsidios a estos cereales pueden originar un subsidio indirecto costoso para la industria ganadera. ¿Cuáles son los costos asociados a la autofocalización Primero que todo, la autofocalización depende de los costos sociales y de transacción para los participantes. Es difícil cuantificar los costos sociales. Los costos de transacción en forma de ingresos no percibidos por el empleo con salario mínimo pueden ser del orden del 25% a más del 50% del salario pagado. Ravallion y Datt (1995) señalan que para el caso del Plan de Garantía de Ingresos Maharashtra equivalen al 25%. Jalan y Ravallion (1999) indican que para el caso de Trabajar de Argentina equivalen a cerca del 50% de los ingresos brutos. Newman, Jorgensen y Pradhan (1992) los calculan en un 60% para los trabajadores del programa ESF de Bolivia.

37 Hay características del diseño que pueden motivar la participación de las mujeres en los planes de empleo con salario mínimo, por lo menos en algunas circunstancias; por ejemplo, pago en alimentos en lugar de dinero, pago por unidad, suministro de letrinas adecuadas, suministro de guarderías en terreno (ver Subbarao, 2002).

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Los costos no salaria les del empleo con salario bajo también son significativos. La mano de obra calificada, los materiales, los equipos y la administración son insumos importantes e incurren en considerables costos. La proporción de mano de obra no calificada en los costos totales en general varía desde un mínimo de aproximadamente el 20% hasta alrededor del 60% en el extremo superior del espectro. Ocasionalmente, los programas podrían tener proporciones salariales más altas, pero en general, estos programas manejan sólo una cartera limitada de tipos de trabajo (lo que puede limitar su magnitud o efecto) y/o reducir el énfasis en el retorno a largo plazo de las obras realizadas (Subbarao y otros 1997). También se debe admitir que aunque la parte de la focalización de los programas de empleo con salario bajo puede ser simple, administrarlos en conjunto es complejo. La mayoría de los programas maneja varios emplazamientos pequeños de obras, bastante diseminados por todo el país o las áreas pobres de éste. Los programas manejados a nivel central podrían tener que desempeñar la misma gama de tareas; por ejemplo, identificar las obras, diseñar las especificaciones de ingeniería, producir materiales, contratar trabajadores o supervisar la construcción. En los Fondos Sociales, algunas de estas funciones se delegan a los organismos solicitantes y el Fondo Social limita su función al financiamiento y la supervisión. Aun así, es un trabajo complejo. Cuando el programa de obras públicas tiene características que lo harán una herramienta contra la pobreza especialmente útil (por ejemplo, ofrecer empleos durante la temporada de baja actividad agrícola, ofrecer trabajo diario o a corto plazo, o garantizar empleo dentro de cierta distancia del hogar del trabajador), la complejidades admin istrativas pueden aumentar en forma considerable. Por cierto, qué tan bien se administre el programa en general influirá en su valor y probablemente, su magnitud, en el corto y largo plazo. En otros tipos de programas cuyos costos de transacción son lo suficientemente altos como para desempeñar un papel importante en el desempeño de la focalización, estos costos suelen generarse más bien como resultado del bajo presupuesto y la poca capacidad administrativa en relación con el diseño planificado y, por lo tanto, no aumentan los costos del presupuesto del programa, sino más bien los que asumen los solicitantes. Los costos administrativos de los programas de subsidio a los precios de los alimentos son por lo general bajos (aunque con frecuencia no están cuantificados). Sin embargo, es posible que haya significativos costos de incentivo en la economía, según como se aplique y se financie el subsidio. Es bastante común encontrar una tributación implícita del sector agrícola o compras directas por parte de juntas de comercialización a precios inferiores a los del mercado mundial, lo que

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produce una cadena de distorsiones en el sector. El uso de tipos de cambio de desequilibrio, encontrado con menor frecuencia en la actualidad, aunque asociado más a menudo a los subsidios generales de los precios de alimentos, produce distorsiones aun más generalizadas en la economía (Pinstrup-Andersen, 1988, Alderman 1992). Los costos políticos en general son bajos para los programas de autofocalización. Por cierto, tales programas pueden ser muy populares, aunque el razonamiento variará levemente según el tipo de autoselección aplicado. Los subsidios de alimentos pueden llegar a una proporción bastante significativa de la población y, por lo tanto, tienen muchos beneficios y partidarios directos. Los subsidios a los servicios básicos de salud pública o educación o a beneficios adicionales vinculados a éstos, por lo general, se ven favorecidos con el halo del deseo de proporcionar o del derecho humano de tener acceso a estos servicios. Nuevamente, una proporción significativa de la población podría usar tales proveedores por lo menos para algunos servicios o en alguna parte de su ciclo de vida. Por lo general, los beneficios del empleo con salario bajo se focalizan en forma más detallada, pero dado que los trabajadores de los planes de obras públicas deben trabajar, comúnmente en trabajos pesados, incómodos y sucios, se percibe que merecen su beneficio. Circunstancias adecuadas La autofocalización es especialmente conveniente cuando los demás métodos son menos factibles que lo habitual, en especial, cuando la capacidad administrativa es particularmente baja, en situaciones de crisis, y cuando los ingresos son irregulares. Quizás el primer caso es evidente y no se necesita indicar más al respecto. En las situaciones de crisis, puede haber una serie de hogares en (profunda) pobreza al perder los empleos, se reducen los servicios públicos o las transferencias y se agota la capacidad de los hogares de enfrentar las dificultades. Se espera que la crisis disminuya rápidamente y que los hogares comiencen a salir de la pobreza con rapidez a medida que la economía repunta y recuperen sus empleos o salarios. En tales circunstancias, para ser muy exactos, será necesario que un programa de comprobación de medios de vida o comprobación sustitutiva de medios de vida certifique o vuelva a certificar muchos hogares en forma bastante inmediata, tarea desalentadora y costosa en el mejor de los casos y con frecuencia completamente poco factible. Además, es posible que en una crisis las comprobaciones sustitutivas de medios de vida incluso no sean precisas, puesto que por lo general se basan en indicadores considerablemente estáticos. Se pueden aplicar problemas similares en circunstancias en que los ingresos familiares son bastante irregulares y en especial, cuando son impredecibles además de irregulares. Los agricultores por lo menos pueden planificar el ciclo anual de las ventas de las cosechas. En cambio, en Armenia, una investigación cualitativa sobre pobreza

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(Gomart, 1998b) demostró que muchos hogares tenían fuente de ingresos regulares insuficientes e ingresaban y salían de la pobreza durante el año, mientras se las arreglaban para encontrar un empleo temporal, vender un bien durable o recibir una transferencia del extranjero, todo lo cual resulta difícil de predecir.

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5. Resumen y conclusiones

Los destinatarios principales de este libro son las autoridades responsables y los administradores de los programas de los países en desarrollo, de los organismos donantes y de las ONG, que tienen a su cargo el diseño de los programas de transferencia destinados a los pobres. Nuestro objetivo es indicar las opciones de focalización disponibles, los resultados que se pueden esperar de ellas y la información que resulte útil para seleccionarlas e implementar la opción elegida de manera óptima. En este capítulo final, intentamos resumir los resultados del libro en general y obtener algunas implicancias a partir de los hallazgos. 5.1 ¿Qué se puede decir acerca de eficacia de la focalización? Aunque nuestros esfuerzos por elaborar una base de datos de intervenciones focalizadas fueron exhaustivos (o al menos agotadores), existen buenos motivos para pensar que ésta no es una muestra aleatoria ni un censo de todos los programas focalizados y sus efectos. Además, a medida que se dispone de nuevas evaluaciones y que los gobiernos y los donantes continúan aprendiendo de sus propias experiencias y las de otros, sin duda, algunas de las conclusiones cambiarán, aspecto que es necesario tener en cuenta a la hora de emprender la revisión. Por otra parte, como recalcamos en la introducción, la focalización es un medio que conduce a un fin, el cual es la reducción de la pobreza. Evaluar la eficacia de la focalización es un ejercicio de evaluación de uno de los componentes de las intervenciones contra la pobreza. No se debe confundir con la evaluación de todos los efectos de las intervenciones focalizadas en el bienestar, análisis que escapa al alcance de este libro. Es posible que los programas tengan objetivos distintos a la transferencia de dinero a los hogares más pobres y que incluyan una contraposición con los resultados de la focalización. Por ejemplo, es posible que los fondos sociales se relacionen principalmente con la creación de infraestructura comunitaria y con el fortalecimiento de la capacidad y capital social locales. El hecho de que indiquen resultados de focalización un poco menos satisfactorios que algunos de los programas de transferencias más puros estudiados no significa que constituyan una mala política. Pero sí sugiere que al tomar sus decisiones, las autoridades responsables que consideren las opciones de intervención deben tener en cuenta todo el conjunto de fortalezas y debilidades de los programas. Teniendo conciencia de estas salvedades, existen cinco mensajes básicos que intentamos transmitir acerca de la eficacia de la focalización. • La focalización puede funcionar….. En todos los programas de los

cuales logramos obtener información acerca del desempeño de la

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focalización observamos que, en promedio, este tipo de programa proporciona un 25% más de recursos a los pobres que las asignaciones aleatorias. Los mejores programas pudieron concentrar un alto nivel de recursos en las personas y hogares pobres. Por ejemplo el programa de obras públicas argentino, Trabajar, el mejor en este rubro, pudo transferir el 80% de los beneficios al quintil más pobre. Los mejores diez programas en términos de desempeño entregan a los pobres entre dos y cuatro veces la proporción de beneficios que se entregan con asignaciones aleatorias. Además, se pudieron hacer asignaciones progresivas en todos los contextos de los países, en países con niveles de ingresos notoriamente diferentes y en la mayoría de los tipos de programa.

• ….pero no siempre. La práctica actual de los conocimientos sobre el tema varían bastante alrededor del mundo. Aunque en promedio el desempeño es bueno, en el 25% de los casos la focalización fue regresiva, en cuyo caso los pobres habrían recibido una mayor proporción de los beneficios si se hubiera aplicado una asignación aleatoria de los recursos. Para cada método considerado, salvo cuando se usó la focalización basada en un requisito laboral, se registró por lo menos un ejemplo de un programa regresivo.

• No existe un método que predomine por sobre los demás para todos los tipos de programas o en todos los contextos de los países. En nuestra muestra de programas, el 80% de la variabilidad en cuanto al desempeño de la focalización se debió a diferencias dentro de los métodos de focalización y sólo el 20% correspondió a diferencias entre los métodos

• Se logró hacer una clasificación simple de los resultados alcanzados a través de diferentes mecanismos. Las intervenciones que utilizan comprobación de medios de vida, focalización geográfica y autoselección sobre la base de un requisito laboral están asociadas con un aumento de la proporción de beneficios que se destinan a los dos quintiles inferiores en relación con la focalización que usa la autoselección sobre la base del consumo. En promedio, la comprobación sustitutiva de los medios de vida, la selección comunitaria de los individuos y la focalización demográfica hacia los niños registran buenos resultados, pero con considerables variaciones. Por otra parte, el potencial de la focalización demográfica hacia los ancianos, la licitación comunitaria y la autoselección basadas en el consumo es limitado en cuanto a lograr una focalización adecuada. Sin embargo, no se puede tomar esta clasificación como una preferencia generalizada por un método con respecto a otro ya que no toma en cuenta las restricciones de costo y viabilidad. Más aún, los resultados de nuestra regresión deben considerarse como mediciones que apuntan a correlaciones más que a relaciones causales pues los métodos de focalización son opciones per se.

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• La implementación ejerce gran influencia en los resultados. Parte de la variabilidad fue atribuible al contexto de cada país. El desempeño de la focalización mejoró con los niveles de ingreso del país (la variable sustitutiva para la capacidad de implementación), la responsabilidad que asume cada gobierno y el nivel de desigualdad. En general, el uso de más métodos de focalización produjo una mejor focalización. Sin embargo, factores no observados explicaron gran parte de las diferencias en el éxito del proceso. Ahora bien, las posibilidades para mejorar el diseño y la implementación de los métodos de focalización son muchas y si los programas en los que la focalización registró escasos logros se aumentaran hasta la mediana, el indicador de desempeño medio incrementaría de 1,38 a 1,55.

5.2 ¿Qué se puede decir acerca de la implementación de los métodos de focalización? Un tema recurrente en este libro es que la calidad de la implementación tiene una enorme importancia en cuanto a los resultados. Aunque el Cuadro 4.1 proporciona un breve resumen de las ventajas, limitaciones y circunstancias adecuadas para los métodos más importantes, es importante reiterar que no existe una receta clara sobre la forma llevar a cabo la focalización. Por este motivo, es importante que las autoridades responsables y el personal de los programas comprendan a cabalidad los detalles de los diferentes métodos y variaciones sobre cómo éstos se podrían aplicar. En el Capítulo 4 se entrega una análisis más detallado de los métodos, incluida información acerca de las variaciones sobre la forma de implementar el método y sus resultados. Esto se complementa con el CD-ROM que se encuentra en el reverso de este libro y que proporciona una bibliografía comentada que describe los 122 programas de nuestra base de datos y que entrega referencias completas de materiales de consulta al respecto. Aquí resulta imposible examinar todas las variaciones y matices de cada método, por lo que se remite al lector al Capítulo 4. Algunos temas comunes interrelacionados que surgen del tratamiento incluyen: • el aumento de la creatividad, diligencia y/o presupuesto

administrativo debería poder reducir los errores de inclusión de todos los programas con que los autores se encuentran familiarizados;

• el mejoramiento de la administración –racionalización de procedimientos, mejores manuales, más capacitación, más atención al control de calidad, personal y equipos adecuados– con frecuencia parecen justificarse. Este es un juicio o hipótesis general que se basa en nuestra interpretación cualitativa de los casos, dado que los datos sobre costos son tan escasos; y en un número significativo de casos, parece haber economías de escala no explotadas porque el mismo programa es reducido y/o porque las estructuras podrían compartirse con varios otros programas, pero no sucede.

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Para concretar estos puntos genéricos, los replanteamos en forma de seis preguntas. El administrador del programa las puede utilizar para verificar las oportunidades que tiene su programa de mejorar su implementación y el resultado de la focalización. 1. ¿Hay cambios administrativos que mejorarían el desempeño de la

focalización? ¿Serían eficaces en función de los costos? Por ejemplo, ¿valdría la pena ejecutar un mejor plan de comunicaciones públicas? ¿Más personal o presupuesto para transporte para las visitas a los poblados o barrios pobres? ¿Traducción de materiales o contratación de personal con dominio fluido en los idiomas no oficiales? ¿Aplicación más estricta de las normas? ¿Algún cambio en los límites de la elegibilidad? ¿Simplificar la documentación requerida?

2. ¿Qué cambio administrativo reduciría los costos privados? ¿Costos

sociales? ¿Dicho cambio sería eficaz en función de los costos? Por ejemplo, ¿existe alguna forma de reducir la cantidad de visitas que deben realizar los solicitantes para postular a los beneficios? ¿O bien, reducir los tiempos de espera o los costos de transporte para todas las transacciones? ¿Se puede mantener confidencial la identidad de la persona que recibe los beneficios?

3. ¿Cómo se puede mejorar la administración del programa:

reduciendo los costos o elevando la calidad? ¿Dicho cambio sería eficaz en función de los costos? Por ejemplo, ¿mejoraría el programa con mejores manuales de operación, formularios racionalizados, más capacitación de personal, más equipos, un mejor sistema computacional, una redistribución o liberación de cierto personal, consolidación de los gastos generales o funciones de apoyo específicas con otros programas?

4. ¿Otros programas podrían utilizar el mecanismo de focalización y

no lo están haciendo? ¿Por qué no lo están haciendo? ¿Sería mejor atendido el programa con un mecanismo diferente? Por ejemplo, ¿diferentes programas podrían definir la elegibilidad basándose en una sola comprobación de medios de vida o comprobación sustitutiva de medios de vida, con lo que se extendería el costo administrativo a una base más amplia? Chile y Colombia han aplicado este principio y han tenido efectos positivos en sus sistemas de comprobación sustitutiva de medios de vida, pero la mayoría de las comprobaciones exclusivas de medios de vida se realiza para un solo programa. De manera similar, una vez que un país ha elaborado un mapa de la pobreza, se puede usar para focalizar varios programas. ¿Algunos programas están usando la herramienta “equivocada”?

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5. ¿La base técnica utilizada coincide con las “prácticas óptimas internacionales”? Por ejemplo, ¿las bases de datos y análisis estadísticos subyacentes de la comprobación sustitutiva de medios de vida y el mapa de pobreza son sólidos? ¿Las medidas de bienestar utilizadas en la comprobación de medios de vida son razonables?

6. ¿Qué tan bueno es el sistema de supervisión y evaluación? ¿Existe

un sistema de información de administración regular para realizar un seguimiento de la inscripción, entrega de beneficios y todos los componentes de los costos? ¿Cuándo se realizó la última evaluación de los resultados distributivos? ¿Se han evaluado los costos privados de transacción? ¿Cuándo se realizó la última evaluación de beneficiarios? ¿Ha habido alguna evaluación completa de efectos? ¿Qué tan completas fueron esas evaluaciones? ¿Se ajustó el programa o su implementación después de realizar las evaluaciones?

5.3 Observaciones finales Hace diez años, los lugares comunes de ese entonces tendían a proclamar las virtudes de la focalización como la panacea o la descartaban como absolutamente imposible o inconveniente. Nuestro análisis generaliza la conclusión de Grosh (1994), al igual que las de los estudios de casos individuales, respecto a que la focalización puede funcionar, pero no siempre funciona en todas partes. La focalización no es una panacea ni es imposible, más bien es una herramienta muy útil, pero siempre limitada. Debido a que este análisis utiliza una base de datos más amplia puede extenderse más que los trabajos anteriores para establecer una clasificación más bien débil entre los métodos según la proporción de beneficios que se concentra en los pobres. Sin embargo, esto no basta para obtener un ordenamiento lexicográfico claro de los métodos. ¿Cuáles son algunas de las repercusiones generales de estas conclusiones? En primer lugar, las conclusiones permiten establecer estándares o expectativas según los cuales juzgar el desempeño de los programas o de los países. Sabemos que en muchos lugares es posible una focalización progresiva moderada, de modo que esa debería ser la expectativa. No se debería menospreciar a los países cuyos desempeños permiten cierta filtración: en nuestra muestra un indicador de desempeño de 2 era bastante satisfactorio (lo que significa una filtración del 20% del beneficio de los dos quintiles inferiores de la población). Tampoco, dada la variedad de opciones disponibles, se debe excusar a los países por los resultados regresivos de los programas de transferencias. Sin embargo, podemos tener expectativas más limitadas respecto del desempeño de la focalización correspondiente a programas que sólo se basan en la autofocalización de los productos alimenticios, la focalización en los ancianos o la licitación comunitaria, y a aquellos de países con baja

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capacidad administrativa, representados por medidas del PIB, gobernabilidad y participación. En segundo lugar, la diversidad de la práctica y resultados dentro de los métodos de focalización significa que necesitamos un trabajo adicional que lidie con los problemas de implementación y eficacia en función de los costos. Es necesario que los administradores de los programas puedan averiguar más sobre los detalles de lo que se hizo en otros lugares, por qué se tomaron las decisiones, cómo funcionaron y qué circunstancias afectaron los resultados. Nuestra incapacidad de afirmar mucho sobre los costos administrativos indica una brecha muy importante y específica en nuestra base de conocimientos y que es necesario abordar. Las conclusiones sobre la diversidad de resultados para un método de focalización determinado también indica la importancia de la creatividad y la experimentación para diseñar e implementar métodos de focalización. En efecto, esto ha sucedido como lo demuestra la variedad de programas analizados en este libro y esperamos que en general continúen mientras se mantenga inalterable la necesidad de usar de la mejor manera los recursos limitados para la reducción de la pobreza. Además, la tendencia hacia la descentralización en la gobernabilidad en general supone que habrá una variación creciente dentro de los países y, por lo tanto, más de donde aprender. En tercer lugar, un componente clave para aprender de dicha creatividad y experimentación es una “cultura de evaluación pública”. Nuestra percepción es que ahora tal cultura se está creando en gran parte de América Latina, Europa Oriental y en partes de Asia Meridional y Oriental. Sin embargo, percibimos menos su presencia en gran parte de África al Sur del Sahara y parte del Medio Oriente y África del Norte. Constantemente nos vimos afectados por la dificultad de obtener evaluaciones sobre el desempeño de la focalización en esas regiones. Aunque por cierto es posible que simplemente no hayamos encontrado tales evaluaciones, también es probable que hayamos empleado tanto tiempo en búsquedas infructuosas de estas evaluaciones en países africanos como lo hicimos en acumular una cantidad considerable de información sobre programas de América Latina. Aparte de los casos en que las evaluaciones se llevaron a cabo en forma cuidadosa y documentada, aprender de la diversidad de las experiencias aquí registradas fue un verdadero desafío. Gran parte de los detalles sobre cómo se aplicaron los métodos y más sobre por qué se tomaron las decisiones nunca se registró. Y los detalles que sí se escribieron quedaron en manuales y pautas de los programas que por lo general no se encuentran disponibles para el público, y aunque no son confidenciales, por lo general no se difunden más allá de los empleados

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de los organismos a los que están destinados. El Recuadro 5.1 contiene la justificación respecto de la necesidad de contar con información más abundante y coherente.

Recuadro 5.1: Información mínima adecuada para realizar comparaciones internacionales

Una frustración que surgió mientras revisábamos la bibliografía literatura sobre focalización fue la dificultad para realizar comparaciones internacionales. Un problema significativo fue la naturaleza imposible de comparar de las diferentes medidas del desempeño de la focalización. Muchos documentos entregan resultados para uno de los percentiles, 10, 20 ó 40, o incluso para toda la distribución. Otros sólo indicaron la proporción de beneficios destinada a los pobres, pero sin especificar el porcentaje de la población que era pobre. Algunos usaron medidas inventadas por los autores para un solo país, pero sin aplicar el antiguo estándar de incidencia y participación a través de la distribución. Puesto que siempre, y por lo menos como beneficio secundario, todo estudio se plantea aportar al conocimiento internacional en el área (el primer beneficio lo constituyen las conclusiones en materia de políticas específicas para el país), recomendamos que cualquier estudio de focalización incluya, en la medida en que esa información se encuentre disponible, la siguiente información y medidas básicas aun cuando los autores utilicen otras. • Descripción del programa : Una descripción de los objetivos del

programa, la cobertura, el tipo de transferencia y la estructura y los niveles de transferencias.

• Métodos de focalización: Una descripción detallada de los métodos de focalización usados oficialmente en el programa (por ejemplo, geográfica, comprobación de medios de vida, comprobación sustitutiva de medios de vida o categórica), al igual que cualquier información con respecto a la forma en que éstos funcionaron en la práctica..

• Agentes de focalización: Información sobre los organismos (por ejemplo, gobierno central o provincial) responsables de establecer los criterios de elegibilidad, recopilar y verificar esta información e implementar el programa.

• Desempeño de la focalización: Información sobre la incidencia de los beneficiarios y beneficios a través de los deciles (o cuantiles) definida en términos de alguna medida de bienestar estándar, así como un análisis de la elaboración de esta medida de bienestar e información análoga sobre las tasas de participación. Esta información se puede presentar basándose en observaciones a nivel individual o familiar. También se puede presentar en cuadros que indiquen las proporciones reales o acumulativas.

• Presupuesto del programa: Información sobre el desglose del presupuesto total del programa entre las transferencias a los hogares, filtraciones ilegales y costos administrativos. Cuando sea posible, se deben identificar por separado los costos del programa asociados a la focalización del programa. Luego el desempeño general de la focalización del programa se puede considerar como una combinación de la incidencia de las transferencias reales y la proporción del presupuesto del programa absorbido por los costos del programa.

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Para lograr una mejor comprensión de lo que produce los resultados observados se necesita un nuevo énfasis en el seguimiento y la evaluación del programa, pero en una sentido amplio. No sólo necesitamos saber que los errores de inclusión o exclusión fueron altos o bajos, sino qué características del diseño e implementación del programa llevaron a esos resultados. Este aprendizaje requerirá indicadores de datos administrativos y del proceso, al igual que datos cualitativos de los trabajadores de los programas y sus clientes. La documentación deberá incluir una descripción detallada, en especial de los problemas administrativos e institucionales. Requerirá investigadores que conozcan profundamente los programas en terreno y no sólo especialistas econométricos que posean un conjunto de datos prácticos de encuestas domiciliarias de un lugar que apenas conocen. Este aprendizaje se beneficiaría considerablemente con el aprendizaje en paralelo entre los administradores del programa y contribuiría a éste. Debido a que estos tipos de evaluaciones se convierten en bienes públicos, quizás no sea sorprendente que se encuentren poco disponibles. Cuando las evaluaciones no se encuentran disponibles en forma generalizada, en el mejor de los casos, pasan a formar parte de la sabiduría popular, transmitidas entre un grupo limitado de individuos. De modo que aunque se recomienda a los gobiernos que asignen o actúen de acuerdo con las evaluaciones que aquí describimos, también los gobiernos nacionales y los organismos deben desempeñar un papel en la facilitación de la difusión de elementos como información descriptiva, manuales y formularios de operación u otros resultados que por lo general no se encuentran disponibles en las publicaciones más tradicionales, como los libros y boletines de nivel académico. La misma tendencia a la descentralización que en la práctica podría fomentar más experimentación significa que ahora los gobiernos federales podrían tener incentivos para garantizar que el aprendizaje ocurra en las unidades subnacionales. Por cierto, una vez que estas lecciones se encuentran disponibles a nivel nacional, no es difícil ponerlas a disposición también de la comunidad internacional. Esto podría ser un importante complemento para el apoyo al aprendizaje entre distintos países estimulado por los diversos organismos internacionales mediante esfuerzos especiales, como este libro. En cuarto lugar, el hecho de que la focalización pueda tener éxito en varias circunstancias diferentes significa que la interrogante del equilibrio entre las transferencias y otros tipos de programas de reducción de la pobreza es importante. Si la focalización fuera demasiado difícil, los programas de transferencias no cumplirían ni con los criterios mínimos para el éxito y se podrían descartar como una opción de política social viable. Dado que superan ese primer obstáculo, debemos comprender mejor cuándo y cómo usarlos para fomentar la

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reducción de la pobreza y el desarrollo (ver Ravallion, 2003; Dercon, 2002; Banco Mundial, 2000). Por último, para comprender el papel de las transferencias en un marco más amplio en materia de políticas públicas, es interesante entender mejor sus efectos sobre los beneficiarios. Con demasiada frecuencia nos parece que el éxito de la intervención focalizada contra la pobreza consiste en su capacidad para excluir a individuos u hogares que no son los beneficiarios previstos. Aunque esto no carece de importancia, existen otros problemas que consideramos tan importantes o incluso más. • ¿Qué sucedió con los hogares como resultado de esta intervención? • ¿Fueron capaces de evitar los resultados no deseados, como la

indigencia, la desnutrición de sus hijos, la falta de tratamiento de las enfermedades para todos los miembros o la pérdida de activos productivos?

• ¿Los ayudó a lograr resultados deseables, como la finalización de la escuela para sus hijos, un empleo más seguro o bien remunerado, o bien, mayores ingresos en el empleo independiente?

• ¿Qué aspectos de los programas de transferencias originaron más resultados positivos?

• ¿Hubo alguna disyuntiva entre la focalización adecuada y estos otros objetivos?

A su vez, esto supone nuevas técnicas de investigación. Sólo para el análisis de focalización, es suficiente un conjunto único de datos representativos, siempre que contenga una medida adecuada del bienestar y registre la participación o recepción de los beneficios del programa. Pero para el análisis de comportamientos familiares más complejos y los efectos a más largo plazo en torno a la recepción del programa, se requerirán datos de paneles que sigan a un hogar en el tiempo.

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