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    UN PASO MS HACIALA INCLUSIN SOCIAL

    GENERACIN DE CONOCIMIENTO,

    POLTICAS Y PRCTICAS PARA LA

    INCLUSIN SOCIAL

    Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas

    Universidad Autnoma Barcelona

    MADRID, 2003

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    DIRECCIN:Joan SubiratsRicard Gom

    COORDINACIN:Laura GimnezEQUIPOS DE INVESTIGACIN

    Banco de buenas prcticascoordinacin: Maria Gimnezequipo de investigacin:Jaume badosaLeonardo dazSergi de MayaAnna Obradors

    Agenda de polticas para la inclusinJaume BadosaMapa de conocimientoGemma JaumandreuAnna ObradorsNatalia Rosetti

    Joan SubiratsDr. en C. Econmicas. Cat. de C. Poltica UAB. Dir. del IGOP-UAB. Especialista en polti-cas pblicas y en temas de gestin e innovacin democrtica. Colabora habitualmente endiversos medios de comunicacin. Sus ltimas publicaciones son: Estado de Bienestar y Co-

    munidades Autonmas, Tecnos, Madrid, 2003; Veinte aos de autonomas en Espana. Le-yes, polticas pblicas, instituciones y opinin pblica, CIS, Madrid, 2002 (Premio de la Aso-ciaciacin Espaola de Ciencia Poltica al mejor libro de Ciencia Poltica, ao 2002); Re-des, Territorio y Gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalizacin,Diputacin de Barcelona, Barcelona; Educacin y Gobierno Local, Ariel-CEAC, 2001 (Pre-mio Josep Pallach, Diputacin de Barcelona, ao 2000)

    IGOPEl Institut de Govern i Poltiques Pbliques (IGOP) es un centro especial de investigacinadscrito a la Universidad Autnoma de Barcelona y formado por profesores/as e investiga-dores/as que provienen de distintas reas de las ciencias sociales. El IGOP tiene por objeti-vo desarrollar proyectos de investigacin universitaria bsica y aplicada, as como ser un

    espacio de formacin, debate e intercambio de conocimientos, articulando conocimiento ycompromiso social. Las reas estratgicas de investigacin en las que principalmente secentra el IGOP son las Polticas Sociales (con especial relevancia del anlisis de la exclu-sin social y las polticas para la inclusin), la Participacin ciudadana y la Administraciny Gestin pblicas.

    De la edicin: Plataforma de ONGs de Accin Social 84-89397-10-484-89397-06-6

    Depsito Legal: M. 3.678-2004

    Imprime: Grficas Arias Montano, S. A.28935 MSTOLES (Madrid)

    Impreso en Espaa - Printed in Spain

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    Cuando la Plataforma de ONG de Accin Social present sus propuestasal I Plan para la Inclusin Social 2001-2003, tenamos conciencia de que se es-taba abriendo un campo de oportunidad en la accin de las ONG a favor delos grupos ms vulnerables de nuestra sociedad. Una oportunidad que planteaun reto, promover la inclusin con un planteamiento multidimensional queprevenga los riesgos de exclusin y genere condiciones que eviten el trnsitode la vulnerabilidad a la exclusin y marginalizacin de personas, grupos y co-

    lectivos.Este reto nos convocaba a activar las polticas para la inclusin, as como la

    participacin en los procesos y proyectos de accin concreta. Desde la con-ciencia de que la responsabilidad pblica en este campo es ineludible, como asfue asumido por las cumbres de la U.E de Lisboa y Niza en marzo y diciembre2000. La cohesin social debe ser objetivo irrenunciable del modelo social euro-peo, y esto se constituy en compromiso de los gobiernos europeos a travs delos Planes para la Inclusin. Pero tambin se debe constituir en compromiso departicipacin y colaboracin de la sociedad civil en su consecucin.

    El I Plan recogi nuestras propuestas al propio concepto de exclusin y alos factores a los que hacer frente para una accin estratgica para la inclusinsocial. Lo que marca una camino importante para desarrollos posteriores. Aesto es a lo que hemos deseado contribuir desde esta Plataforma con la reali-zacin de este estudio que sigue la lnea iniciada en aquella primera aporta-cin, pero desea ir un poco ms all. Y ello en una doble vertiente. En el co-nocimiento de la exclusin social y en la propuesta de polticas para la inclu-sin social, por una parte. Y en la clarificacin de la accin, por otra.

    En la primera parte el estudio se centra en la elaboracin de la matriz deexclusin, y en el anlisis y concrecin de los factores que la generan, para aspoder conformar la matriz de polticas y de estrategias para hacerla frente. Y

    PRESENTACIN

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    por ello nos parece que es un estudio importante para la propia accin del te-jido social y de las entidades del sector social, pues este estudio presenta de

    forma sinttica y accesible los conceptos que orientarn la accin de las ONGy las lneas de accin de las polticas para la inclusin social.

    Desde ah el estudio pasa a la segunda parte, que es la que prioritaria yampliamente da sentido a este estudio: las Buenas Prcticas. Equipados deherramientas de compresin, este estudio aporta criterios y orientaciones parauna accin rigurosa y adecuada que haga frente a la exclusin y promueva lainclusin social. Este es su esfuerzo fundamental y la razn prioritaria de su in-ters. Con esta finalidad se plante y se impuls su realizacin desde la Plata-forma.

    Es, pues, un estudio con claro sentido cientfico, pues pretende realizaruna aportacin desde el rigor del anlisis. Pero es tambin un estudio con cla-ro significado social, de compromiso con una accin que pueda ser reconoci-da como adecuada, rigurosa y eficaz para el fin que se propone: lograr una so-ciedad cohesionada donde los grupos vulnerables y excluidos alcancen la ple-na ciudadana social.

    Hoy las ONG de accin social nos sabemos urgidas por la necesidad detransparencia, de calidad en la gestin de los recursos que la sociedad nos

    confa. Pero sabemos tambin que estamos urgidos por la necesidad de unaevaluacin social. Y esta es una evaluacin de calidad, de la calidad de su ac-cin.

    Esta urgencia lo es de todos los actores y agentes que se proponen contri-buir a la inclusin social. Instituciones pblicas, ONG, entidades sin fin de lu-cro, empresas, todos debemos contrastar la accin que realicemos con los cri-terios de calidad. Y en este campo, sin ser los nicos, s podemos tener lasONG de accin social una palabra cualificada, no en vano constituye nuestrapropia razn de ser. Pero lo hacemos de modo que pueda ser en dilogo con

    todos, aportacin a todos, y exigencia para todos, ante lo cual las propiasONG deben abrir camino con su propio compromiso de accin de calidad, derealizacin de Buenas Prcticas.

    En este estudio se proponen cules son los criterios y se inicia un caminode Banco de Buenas Prcticas. Pero es oportuno aclarar que no se debe to-mar este anlisis con lo que es un Banco; las que estn son, pero no estntodas las que son. El equipo investigador ha recogido y seleccionado una se-rie de prcticas en las que ha contrastado los criterios segn los cuales una ac-cin se puede calificar de buena, de calidad. Por ello, las acciones selecciona-das para este estudio no son sino un botn de muestra de la cantidad de bue-nas prcticas existentes. Tarea necesaria ser, pues, constituir un banco de

    Presentacin6

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    Buenas Prcticas que ponga en comn los esfuerzos que se estn realizandoy sirvan de referencia para otros ms.

    Slo me queda sealar lo que, por otra parte, es obvio. Ningn trabajo,ste tampoco, es fruto del azar sino del trabajo compartido en equipo. Loque representa una lnea de trabajo de esta Plataforma. Por ello queremosagradecer, en primer lugar, el trabajo del equipo investigador del IGOP, dirigi-do por Joan Subirats. Y dado que no es su primera colaboracin con esta Pla-taforma, debemos expresar nuestra gratitud por el bagaje que nos ha ido brin-dando con el que estamos mejor equipados para hacer frente al reto que la in-clusin social nos plantea. Tambin agradecer al grupo de entidades de estaPlataforma, que han realizado una excelente labor en los trabajos de segui-

    miento del estudio. Y por ltimo, expresar tambin nuestro agradecimiento alMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales y a la Direccin General de AccinSocial, el Menor y la Familia, por el apoyo que nos han prestado en la culmi-nacin de este proyecto, que estamos seguros ser de inters para todos loscolectivos que trabajan en la promocin de la inclusin social.

    FERNANDO DEL ROSARIO ROMERO

    Presidente de la Plataforma

    de ONG de Accin Social

    Presentacin 7

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    A los dos aos de aprobacin del Plan Nacional de Inclusin Social(PNAIS) (mayo 2001), presentamos el trabajo que nos encarg hace algo msde un ao la Plataforma de ONGs de Accin Social. El estudio ha sido reali-zado por el Instituto de Gobierno y de Polticas Pblicas de la UAB sobre al-gunos de los aspectos centrales de la poltica de inclusion social en Espaa.Concretamente un trabajo de anlisis y propuestas sobre las herramientas con-ceptuales bsicas sobre la exclusin social que permita poder abordar mejor

    las respuestas colectivas hacia ese problema de primera magnitud en Espaa,y un marco de seleccin y evaluacin para poder ir construyendo un Bancode Buenas Prcticas de inclusin social.

    Como sabemos, la elaboracin del PNAIS signific una gran oportunidadpara dar un salto en la comprensin y en el tratamiento de la exclusin socialen Espaa. Las conclusiones de la cumbre de Lisboa (2000) de la Unin Euro-pea, y la propuesta de aprobar planes nacionales de inclusin en cada pas, si-guiendo la metodologa de la coordinacin abierta, implic que se concentra-ran notables esfuerzos por parte de los poderes pblicos y por parte de la so-ciedad civil organizada en el tema. Es indudable el salto adelante que seprodujo, al generarse un marco general en el que situar las nuevas dinmicasde desigualdad y de exclusin que se iban dando en el pas. Dos aos des-pus, y en pleno proceso de puesta en prctica del II PNAIS, esta publicacines una buena oportunidad para contrastar los avances conceptuales que se hanido dando y, sobre todo, poner las bases de los que puede ser una importanteherramienta con la que ir aprendiendo de las mejores experiencias de inclu-sin social que se van dando en el pas desde la colaboracin de diversos ac-tores sociales e instituciones pblicas.

    Como demuestra el marco conceptual y terico que aqu presentamos y larecoleccin y anlisis de una importante base bibliogrfica sobre el tema, va

    INTRODUCCIN Y OBJETIVOS

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    creciendo la reflexin intelectual y el anlisis de experiencias sobre el tema. Porotro lado, la realidad nos muestra (en las casi 40 experiencias recogidas en toda

    Espaa) que el esfuerzo y la voluntad de respuesta siguen consolidndose yavanzando.

    La propuesta que di origen al trabajo de investigacin pretenda exami-nar qu nivel de avance se haba dado en la literatura y en la investigacin so-bre la exclusin; las posibilidades de ir avanzando en el anlisis de una agen-da de polticas pblicas para la inclusin social; y la capacidad de generar unmarco en el que ir construyendo el banco de buenas prcticas que el propioPNAIS y la Unin Europea propugnaban.

    Lo que presentamos corrobora algunas de nuestras hiptesis. El nivel deconocimiento sobre la exclusin creemos que se sigue basando en estudiossectoriales y son an pocos los trabajos explcitamente dirigidos a recoger lacomplejidad del tema de una manera trasversal. A pesar de la falta de infor-macin sobre la que fundamentar la labor de investigacin, lo cierto es que sesigue avanzando con notable calidad. Como ya hemos comentado, uno de losvalores aadidos significativos de la investigacin que aqu se presenta es laextensa base de datos sobre publicaciones disponibles en una muestra de losms significativos centros de estudio, investigacin o documentacin sobre larealidad social espaola.

    Las experiencias de inclusin social recogidas, casi 40 (sobre un total de 70analizadas), y la seleccin realizada sobre las seis ms significativas consideran-do distintos criterios, nos ofrece una rica muestra de las potencialidades de esalnea de anlisis centrada en el aprendizaje comparativo, ya que demuestra quees posible trabajar en lo concreto y de forma estratgica en muchos y distintoscampos. Qusiramos destacar el potencial del Banco de Buenas Prcticascuya primera expresin aqu se presenta. Se ha construido una metodologa deanlisis para considerar que una experiencia merece ser recogida en el Banco,basada en la consideracin de los criterios de intervencin en la inclusin. Porotro lado, se han analizado en profundidad seis de esas prcticas, ejemplifica-doras de buenas prcticas en temticas y territorios diversos. La perspectiva degenerar, a partir de aqu, una web abierta en la que se vayan recogiendo y cri-bando experiencias de inclusin, con el protagonismo conjunto de diversos ac-tores pblicos o no, puede permitir ejemplificar y vivificar muchas de las pers-pectivas que, de no ser as, quedaran en algo demasiado abstracto que no per-mitira el aprendizaje creativo. De alguna manera todo ello constituye unembrin de un posible Observatorio de la Inclusin Social en Espaa.

    Se trata pues, desde nuestro punto de vista, de un conjunto de trabajos quecomplementan la dinmica de seguimiento del PNAIS, desde la perspectiva dela Plataforma, y que pueden ir permitiendo avanzar al mismo tiempo en el co-

    Introduccin y objetivos10

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    nocimiento terico al respecto y a la acumulacin de prcticas que permitanmejorar el trabajo concreto de los distintos actores sociales. Como Director del

    Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad Autnoma de Bar-celona, quiero expresar mi satisfaccin por la culminacin de esta nueva cola-boracin con la Plataforma de ONGs de Accin Social y la confianza en seguircolaborando en el futuro. No puedo tampoco dejar de manifestar mi personalfelicitacin al equipo de magnficos profesionales del IGOP que ha participadoen esta investigacin, y agradecer la colaboracin de los tcnicos y profesiona-les de la Plataforma, en especial de los que han formado la Comisin de Segui-miento del proyecto, y de aquellos otros, miembros de muchas ONGs que noshan facilitado la informacin necesaria para presentar el conjunto de BuenasPrcticas reseadas. A todos ellos muchas gracias.

    JOAN SUBIRATS

    Catedrtico de Ciencia Poltica

    Director del IGOP-UAB

    Introduccin y objetivos 11

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    BLOQUE I. APROXIMACIN AL CONCEPTO DE EXCLUSIN SOCIAL

    1. Una aproximacin al concepto de exclusin social.............. 132. Una propuesta de operacionalizacin del concepto de exclu-

    sin social ............................................................................. 333. Los ejes vertebradores de las politicas por la inclusin social 37

    BLOQUE II. EL BANCO DE BUENAS PRCTICAS PARA LA INCLUSIN

    SOCIAL4. Aproximacin al concepto de Buena Prctica....................... 655. Metodologia y proceso de seleccin y evaluacin de prcti-

    cas ......................................................................................... 696. Composicin y estructura del banco de buenas prcticas ..... 71

    BLOQUE III. ANLISIS DE SEIS PRCTICAS SIGNIFICATIVAS PARA LAINCLUSIN SOCIAL

    7. Introduccin ......................................................................... 75

    8. Programa vivienda de Continuidad de Emancipacin Avar... 778.1. Punto de partida.......................................................... 778.2. Qu se hace................................................................ 808.3. Cmo se hace ............................................................. 848.4. Resultados ................................................................... 918.5. Anexos ....................................................................... 94

    9. Centro de Integracin Social de la Fundacin Lesmes (Bur-gos)........................................................................................ 979.1. Punto de partida.......................................................... 979.2. Qu se hace................................................................ 103

    9.3. Cmo se hace ............................................................. 1059.4. Resultados ................................................................... 1169.5. Anexos ........................................................................ 120

    NDICE GENERAL

    Pgs.

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    10. Encuentro y Acogida Silo .................................................... 127

    10.1. Punto de partida........................................................ 12710.2. Qu se hace.............................................................. 13810.3. Cmo se hace ........................................................... 14210.4. Resultados................................................................. 15610.5. Anexos ...................................................................... 158

    11. Proyecto marco interinstitucional de atencin social a la vejez(Barcelona) .................................................................................. 16111.1. Punto de partida........................................................ 16111.2. Qu se hace.............................................................. 16411.3. Cmo se hace ........................................................... 167

    11.4. Resultados................................................................. 17911.5. Anexos ...................................................................... 18012. El programa integral dirigido a la poblacin rural desfavorecida.

    Centro de Desarrollo Rural (CDR) O Viso (Ourense) ............. 18312.1. Punto de partida........................................................ 18312.2. Qu se hace.............................................................. 18912.3. Cmo se hace ........................................................... 19412.4. Resultados................................................................. 20212.5. Anexos ...................................................................... 205

    13. Programa Gestin de la Diversidad Transports Metropolitans

    de Barcelona ............................................................................... 20713.1. Punto de partida........................................................ 20713.2. Qu se hace.............................................................. 21013.3. Cmo se hace .......................................................... 21213.4. Resultados................................................................. 218

    CONCLUSIONES. ANLISIS TRANSVERSAL DE LA PUESTA EN PRCTI-CA DE LOS CRITERIOS DE BUENAS PRCTICAS

    14. Anlisis transversal de la puesta en prctica de los criterios debuenas prcticas.......................................................................... 225

    14.1. Innovacin ................................................................ 22514.2. Participacin ............................................................. 22714.3. Estratega e integridad ............................................... 23014.4. Transversalidad ......................................................... 23114.5. Pluralismo ................................................................. 23214.6. Fundamento .............................................................. 23314.7. Efectividad................................................................. 23414.8. Replicabilidad ........................................................... 235

    ndice general14

    Pgs.

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    BLOQUE I

    APROXIMACIN AL CONCEPTODE EXCLUSIN SOCIAL

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    1.1. LA EMERGENCIA DE UN NUEVO CONCEPTO:LA EXCLUSIN SOCIAL

    A lo largo de las ltimas dcadas ha irrumpido un nuevo trmino en elcampo del anlisis de las desigualdades sociales. La exclusin social se haconvertido en el concepto estrella para dar cuenta de las especificidades de lasactuales situaciones de desventaja social, provocadas por los efectos de las

    transformaciones en curso. Se trata pues, de una herramienta para dar forma ala explicacin sociolgica y poltica de las desigualdades sociales, a travs decategoras analticas, mecanismos y frmulas de intervencin social que seadapten mejor a los actuales procesos sociales de desigualdad.

    En el debate abierto que est teniendo lugar tanto en instancias acadmi-ca, como polticas y sociales, se intenta superar el concepto de pobreza, cen-trado fundamentalmente en las carencias o los dficits econmicos, medianteel de exclusin, cimentado en las desigualdades sociales y las limitacionesen el acceso a determinados bienes y posibilidades que comportan. En estesentido, la nocin de exclusin social hace referencia a un proceso social dedesintegracin, en el sentido de una progresiva ruptura de las relaciones entrelos individuos y la sociedad que est emergiendo.

    Las mutaciones que han tenido lugar en los procesos productivos y en elmercado laboral, a raz de la crisis econmica de los aos setenta, han abier-to profundas grietas sociales, con lo que determinados individuos o grupos so-ciales han visto como se quebrantaban algunos de los lazos que les vincula-ban a la sociedad de referencia. Esta prdida de pertenencia social se encuen-

    tra estrechamente unida al ensanchamiento de los mrgenes de lavulnerabilidad social, es decir, a la democratizacin y la diversificacin de losriesgos sociales en trminos econmicos, laborales, relacionales...

    1

    UNA APROXIMACINAL CONCEPTO DE EXCLUSIN SOCIAL

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    Asimismo, el agotamiento del modelo de pleno empleo, sumado a los cam-bios en las estructuras familiares y los ciclos vitales de los individuos, han gene-

    rado nuevas necesidades sociales. En otras palabras, han emergido nuevas situa-ciones de desigualdad social que traspasan las concepciones de pobreza, al uso.

    La creciente polarizacin y fragmentacin social, unida a la desregulacin esta-tal y los procesos de innovacin tecnolgica que se encuentran en la base de lasdinmicas desigualitarias, han conducido, en opinin de algunos autores1 al esta-blecimiento de un modelo de doble ciudadana. Este nuevo modelo de sociedad,establecera diferentes grados de pertenencia y oportunidades sociales y vitales en-tre los ciudadanos y ciudadanas, de tal modo que se establecera una barrera in-tangible pero efectiva entre los de dentro y los de fuera, los del centro y los

    de los mrgenes, los integrados y aquellos en los que se ha resquebrajado elvnculo social, es decir, los excluidos. Por ello, en ltima instancia, todo anlisisde la exclusin remite a un anlisis de los derechos sociales y de la ciudadana.

    Paralelamente, esta ruptura del consenso en torno a las estructuras de bienes-tar social ha originado cambios en la concepcin de la pobreza en el debate cien-tfico-social, as como en la orientacin de la intervencin pblica. En este con-texto, el trmino exclusin social ha sido adoptado en el marco de la polticasocial de la Unin Europea como una nocin que intenta superar las definicionesde pobreza adoptadas oficialmente por las instancias europeas hasta el momento.

    1.2. LOS NUEVOS ELEMENTOS DE DESIGUALDAD

    Como se ha apuntado, el desempleo masivo y el crecimiento de los procesosde desigualdad social asociados a la crisis econmica de los aos setenta, ponenentredicho el modelo de Estado de Bienestar. La diversificacin y la ampliacin delas necesidades de los ciudadanos y ciudadanas, en el contexto de una sociedadpostindustrial, sujeta a un modelo econmico que ahonda en las distancia entre

    los polos de la estructura social, pone de manifiesto la necesidad de adoptar nue-vas miradas para el anlisis de las poblaciones en situacin de desventaja social.

    Por otra parte, la fragmentacin social contempornea se encuentra asociadaa otros fenmenos colindantes, tales como los movimientos migratorios internosy la transformacin de las estructuras familiares y los ciclos vitales. La combina-cin de estas dinmicas ha comportado la aparicin de nuevos riesgos sociales,as como la creciente vulnerabilidad de algunos grupos que anteriormente ocu-paban posiciones sociales estables. En otras palabras, ha tenido lugar una suer-te de democratizacin y diversificacin del riesgo que ya no depende nica-

    1 Vase, especialmente, las aportaciones de Jos Flix TEZANOS y sus colaboradores/as, en: Te-zanos, J. F. (ed.) (1999): Tendencias en desigualdad y exclusin social, Madrid, Editorial Sistema.

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social18

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    mente de la esfera laboral (garante de la subsistencia econmica), sino de unproceso acumulativo de dficits vinculados al conocimiento, la informacin, el

    consumo cultural, o las redes de proteccin socio-familiar, entre otros.En definitiva, podemos afirmar2 que los factores clave que explican las pe-

    culiaridades de la exclusin social se hallan en la combinacin de un pro-ceso de fragmentacin social, el impacto de la economa postindustrial sobreel empleo y el carcter poco inclusivo de las polticas clsicas de bienestar.Vemoslo con ms detenimiento.

    La sociedad postindustrial conlleva una fragmentacin social originadapor tres procesos paralelos. En primer lugar la aparicin de un escenario deprecarizacin (legal, econmica, relacional y familiar) de los inmigrantesgenerado a partir de las masivas emigraciones de los pases ms pobres. Ensegundo lugar, el incremento de las tasas de dependencia debido a la alte-racin de la pirmide de edades. En tercer y ltimo lugar, la erosin del mo-delo clsico de familia producida ante la pluralidad de formas de conviven-cia familiar. As, la fragmentacin tridimensional surgida en las sociedadespostindustriales introduce nuevos riesgos y/o situacin de exclusin por ra-zones de origen social/tnico, desproteccin social y estructura familiar.

    Por otro lado, la sociedad postindustrial y el modelo econmico que le

    acompaa ha transformado el mercado laboral. Un mercado laboral enel que se han diversificado los itinerarios de acceso hacindolos ms com-plejos y dilatados en el tiempo; se han flexibilizado los procesos productivosy combinado a stos con procesos de destruccin y desregulacin laboral; yse han precarizado los derechos laborales y los esquemas de proteccin so-cial. En este contexto aparecen, pues, nuevos colectivos vulnerables a la ex-clusin que deberan ser considerados en cualquier actuacin inclusiva.

    La falta de respuesta por parte de las polticas clsicas de bienestar, a loscambios surgidos se presenta como el tercer gran factor de exclusin. Pues, el

    dficit de inclusividad del estado de bienestar ha consolidado, por un lado,fracturas de ciudadana (por ejemplo la exclusin de grupos con insuficientevinculacin al mecanismo contributivo). Por el otro lado, ha generado un ca-rcter segregador de aquellos mercados en los que la presencia pblica era es-tructuralmente dbil y han acabado imperando las leyes del mercado (comopor ejemplo el mercado del suelo e inmobiliario).

    Una aproximacin al concepto de exclusin social 19

    2 Para una explicacin ms detallada del fenmeno de la exclusin social, vase: SUBIRATS, J. Dimensiones de la Exclusin Social. Los factores territoriales y comunitarios

    en las polticas de inclusin en rea Social, Colegio Oficial de Diplomados en Trabajo Social y

    Asistentes Sociales de Castilla-La Mancha, Revista semestraln. 2, Enero 2002. SUBIRATS, J. Y GOM, R. (Coord.); Exclusin social y polticas pblicas en Espaa. Funda-

    cin BBVA y Generalitat de Catalunya. 2001-2002. [Mimeo]

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    A estos procesos, es imprescindible tener en consideracin la realidadsurgida a raz de los movimientos migratorios internos acontecidos en nues-

    tra sociedad. Una sociedad caracterizada por una concentracin territorialsin precedentes de poblacin y actividades. Desde 1970 se han sucedidoprocesos migratorios internos que han conllevado la extensin de grandesregiones metropolitanas donde se concentran los trabajos, actividades, ser-vicios, etc. Estas regiones se han ido configurando a partir del crecimientode las ciudades y pueblos alrededor de las grandes ciudades, a menudo atravs de la sub-urbanizacin y la creacin de zonas residenciales.

    Pero, teniendo en cuenta esta dinmica, tampoco podemos olvidar la exis-tencia actual de una sociedad rural cuya estructura y dinmica son complejas

    y donde se halla una forma de hbitat, una forma de ocupacin y una formade cultura y de relacin diferenciadas de las que se dan en el mbito urbano.Adems, a lo largo de los aos 90 los procesos migratorios se invierten, raznpor la cual el mbito rural experimenta una cierta recuperacin en trminos deaumento de la poblacin, diversificacin econmica y revalorizacin de losvalores asociados a este espacio. Por ello, es preciso considerar que cualquierprctica y/o iniciativa deber tener muy presente el contexto territorial y socialen el que se enmarca ya que el mbito rural y el mbito urbano se han confi-gurado como dos realidades con problemticas y necesidades diferentes.

    1.3. EL SURGIMIENTO DEL CONCEPTO DE EXCLUSIN SOCIALEN LOS MBITOS CIENTFICO Y POLTICO3

    Como se ha dicho, en las pasadas dcadas nuestras sociedades han expe-rimentado una serie de transformaciones socio-econmicas, laborales, familia-res... que han puesto en entredicho el modelo de Bienestar Social, eviden-ciando sus limitaciones para hacer frente a los nuevos retos que se plantean enmateria de poltica social.

    En este contexto, durante la dcada de los aos ochenta, surge el debateterico e ideolgico sobre la pobreza y su relacin con la desigualdad social.En el mbito acadmico de Estados Unidos se abre una reflexin terica sobreun nuevo tipo de pobreza, la que vendr a constituir la llamada infraclase ur-bana, que afecta a enormes bolsas de poblacin en las grandes ciudades. Porotra parte, en Europa se constata el surgimiento de una nueva pobreza, uni-da al incremento del desempleo, frente a la cual se muestran ineficaces las po-lticas tradicionales de los Estados de Bienestar keynesianos. As, el temor a la

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social20

    3 Para ms informacin sobre este punto y el siguiente, ver Ana Arriba, El Concepto de Ex-clusin Social en Poltica Social. Unidad de Polticas Comparadas, Consejo Superior de Investi-gaciones Cientficas (CSIC). Documento de Trabajo 02-01. Enero 2002.

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    dualizacin social y a la dependencia evidencian la necesidad de buscar nue-vas soluciones, y se argumenta la conveniencia de replantear las polticas so-

    ciales en aras de la integracin econmica y la cohesin social, con lo que lapoltica social deja de verse como un elemento de justicia para empezar aconcebirse como un mecanismo para la asistencia de los colectivos ms desa-ventajados socialmente. Emergen una gran multiplicidad de programas asisten-ciales de carcter fragmentario, mediante los cuales se pretende incluir oreintegrar a determinadas categoras sociales, definidas de antemano, entrminos laborales, econmicos, formativos...

    Este debate ideolgico y poltico cobra especial importancia en la Franciade los aos setenta. A mediados de esta dcada, la Administracin francesa

    delimita las categoras sociales excluidas, identificndolas con las de la asis-tencia social, con lo que aparecen las primeras aproximaciones cuantitativassobre el porcentaje de poblacin excluida y se desarrollan polticas especficaspara su reinsercin. As pues, durante los aos ochenta, la concepcin deciudadana inclusiva, basada en la idea de solidaridadpropia del republica-nismo francs, evoluciona hacia las formas fragmentarias de inclusin quesubyacen a la poltica asistencialista.

    En el contexto de la nueva pobreza, la exclusin social se asocia conel concepto de desempleo y con la inestabilidad de los vnculos sociales, ge-

    neralizndose progresivamente el trmino en la opinin pblica, el mundoacadmico y los debates polticos.

    1.4. EL PAPEL DE LAS ORGANIZACIONES INTERGUBERNAMENTALESEN EL DEBATE SOBRE LAS DESIGUALDADES SOCIALES

    Cabe subrayar, sin embargo, el papel de las instituciones europeas en el resurgi-miento del debate sobre la pobreza que conducir a la aparicin del concepto d ex-clusin social en las polticas sociales. De hecho, ya durante la dcada de los aos

    ochenta, organizaciones intergubernamentales como la ONU, la OIT, la OCDE, elConsejo de Europa o la Unin Europea, impulsaron el debate sobre la pobreza y lasnuevas formas de desigualdad social mediante diversos trabajos de investigacin.

    A finales de los ochenta y principios de los noventa, la Comisin Europease plante como objetivo establecer una dimensin social para la poltica dela Unin Europea, mediante el impulso del debate, la accin y la investigacinde la pobreza.

    As, con la definicin del I Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza(1975-1980), en la que se entenda la pobreza como la resultante de la desigualparticipacin econmica en trminos estrictamente monetarios (de distribucinde la renta o del gasto), se traslada la responsabilidad de dichas situaciones a

    Una aproximacin al concepto de exclusin social 21

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    los estados miembros. Tanto la CE como otros colectivos, instituciones y orga-nizaciones coinciden en sealar la insuficiencia de las polticas nacionales.

    El II Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza (1984-1988) enfatizatambin la falta de recursos, pero ampliando su contenido a los de tipo socialy cultural, es decir, a todos aquellos mecanismos mediante los cuales las fa-milias o grupos de personas pueden encontrarse excluidas-incluidas en el es-tado miembro donde viven. La pobreza, pues, es vista como una forma de ex-clusin en trminos de plena ciudadana.

    Posteriormente, el concepto de exclusin social aparecer citado endiversos programas y materiales de la Comunidad Europea (en el prembu-lo de la Carta Social Europea de 1989; y en la resolucin del Consejo deMinistros del mismo ao sobre la lucha contra la exclusin social), perono ser hasta 1991 cuando el trmino quede fijado oficialmente, medianteel Programa de la Comunidad Europea para la integracin Econmica ySocial de los Grupos menos favorecidos (Pobreza 3), y las indicaciones delObservatorio de Polticas Nacionales de Lucha contra la Exclusin Social.

    La exclusin social, segn la Comunidad Europea sera un fenmenoque atae a sectores amplios de poblacin; es algo ms que desigualdades mo-netarias y tambin ms que desigualdad social; implica riesgo de una sociedad

    dual o fragmentada; viene dada por la negacin o la inobservancia de los de-rechos sociales e incide en el deterioro de los derechos polticos y econmicosde los ciudadanos y ciudadanas; y es susceptible de intervencin poltica.

    Sin embargo, desde los aos noventa y hasta la actualidad, la nocin de ex-clusin social se ha mantenido confusa, puesto que vara en funcin de los pa-ses desde donde se aplica, los tipos de prestaciones a los que alude, y las discipli-nas acadmicas desde las que se emplee. Por otro lado, el concepto de exclusinsocial no ha logrado desligarse de otros trminos con los que las ciencias socia-les se han referido a los sectores ms vulnerables o desfavorecidos de la sociedad,

    tales como marginacin, precariedad, pobreza, privacin, infraclase...

    1.5. EL PAPEL DE LAS GRANDES ESCUELAS DE PENSAMIENTOY DE LOS PASES MIEMBROS

    Las concepciones sobre la exclusin social en los estados miembros de laUE han tendido a minimizar la extensin del fenmeno, identificndolo comoun problema que afecta a sectores reducidos de la poblacin, que se encuentranen una situacin de gran precariedad en la que se acumulan carencias de diver-sa ndole. No obstante, como indican Louis Lemkow y otras4 las diversas postu-

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social22

    4 LEMKOW, L., TEJERO, E., TORRABADELLA, L. Costos Biogrfics en la Lluita pel Benestar, Ed. Me-ditarrnia. Barcelona, 2000.

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    ras de los estados miembros tambin tiene que ver con tradiciones pensamientopropias, que han puesto el acento del debate social en diferentes aspectos.

    As, las escuelas alemanas han centrado el debate en las desigualdades detipo cultural, adoptando las perspectivas del subjetivismo y el neofuncionalis-mo. Autores como Jrgen Habermas y Nicolas Luhman5 analizaran las desi-gualdades culturales mediante estudios biogrficos y de trayectorias de vida.

    Por otra parte, la tradicin Anglosajona se ha apropiado tradicionalmentedel concepto de pobreza y desigualdades sociales, desde una ptica cuantita-tivista, cimentando su enfoque en la falta de recursos econmicos y la distri-bucin desigual de la renta entre colectivos. Dicha perspectiva parte del de-bate del nuevo republicanismo sobre las nuevas formas de comunitarismo,y pone el acento en el concepto de ciudadana.

    La tradicin francesa, por el contrario, parte del debate sobre la cuestinsocial, y se plantea el tema de las desigualdades sociales como un fenmenode carcter estructural. Sin embargo, aparecen diferentes escuelas de pensa-miento que postulan interpretaciones hasta cierto punto contradictorias sobreel fenmeno de la exclusin social.

    Algunos autores, como Pierre Bourdieu o Alain Touraine6, sostienen quedichas desigualdades atraviesan el centro, y no la periferia, de las socieda-

    des europeas. Sin embargo, la definicin de exclusin social ms conociday asumida por parte de la comunidad cientfica europea es la que postulaRobert Castel7. Segn l, la quiebra del modelo de integracin social basadoen el empleo asalariado y en las relaciones de solidaridad familiares y co-munitarias, ha conllevado una fragmentacin social que se podra concretaren la formacin de tres espacios sociales en los que se distribuyen los ries-gos de exclusin social de forma desigual. As, existiran una zona de inte-gracin, seguridad o estabilidad, seguida de una zona de vulnerabilidad,precariedad o inestabilidad, y una zona de exclusin o marginacin, a lo

    largo de las cuales bascularan los individuos en un proceso estrechamentevinculado con el mercado laboral y la falta de redes sociales de proteccin.La exclusin social sera vista como una situacin de fuerte irreversibilidadque afecta a un porcentaje moderado de poblacin pero que, no obstante, essusceptible de intervencin social. Dicha intervencin debera estar encami-

    Una aproximacin al concepto de exclusin social 23

    5 HABERMAS, J.; Teora de la accin comunicativa II. Crtica de la razn funcionalista. Taurus.Madrid, 1987. Y LUHMANN, N. Inklusion und Exklusion, en Soziologische Aufklrung 6, Die Sozio-logie und der Mensch. Opladen, 1995. Citados por Lemkow, L., TEJERO, E., TORRABADELLA, L., 2000.

    6 BOURDIEU, P.; La Misre du Monde, Seueil. Pars, 1993. Y TOURAINE, A.; Crtica de la Moder-nidad; Temas de Hoy. Madrid, 1993. Citados por por LEMKOW, L., TEJERO, E., TORRABADELLA, L., 2000.

    7 Ver especialmente, CASTEL, R.; Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del sa-lariado, Paids, Buenos Aires, 1997 (1. edicin, 1997).

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    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social24

    nada a la insercin social de los individuos y familias excluidos por la vaeconmica, a travs, fundamentalmente, de la participacin en el empleo.

    1.6. LA APROPIACIN DEL CONCEPTO DE EXCLUSIN SOCIALEN EL ESTADO ESPAOL

    En el caso espaol, el trmino de exclusin social se us, en los aosochenta y a principios de los noventa, sobretodo para referirse a la poblacindemandante de Rentas Mnimas de Insercin. Gran parte de las y los cientfi-cos sociales han asumido, con modificaciones, la perspectiva de R. Castel, ancuando sta no deja de ofrecer algunas limitaciones.

    Si bien la produccin de conocimiento sobre exclusin social en nuestropas se halla actualmente en una fase de crecimiento que tiende a la consoli-dacin, como apuntan Prez Yruela y otros8, se han sucedido a lo largo deltiempo diversos enfoques sobre la materia, entre los que destacan: el enfoque sociohistrico de la pobreza, que la entenda como carencia

    o dficit material. Surgido en el contexto del subdesarrollo socioecon-mico y las desigualdades de la estructura social de los aos treinta ycuarenta, esta concepcin estuvo presente durante las dcadas de lasgrandes olas migratorias intra-estatales, hasta los aos setenta.

    el enfoque sociolgico de la pobreza, entendindola como fenmenomultidimensional. Esta perspectiva fue la asumida por los Informes FO-ESSA durante los aos setenta y hasta mediados de los ochenta.

    el enfoque estructuralista de la pobreza, vinculndola a la lgica de unsistema capitalista exclusor, por definicin. Vigente desde los aos no-venta y suscrita por autores como Jos MariaTortosa9.

    y el enfoque multidimensionalde la exclusin social, con el que el esta-do espaol entr en el debate europeo sobre las desigualdades. Esta

    perspectiva, presente desde finales de la dcada de los ochenta, es lams comn entre los cientficos/as sociales, destacando las aportacionesde Miguel Laparra10, Vctor Renes11 y Jos Flix Tezanos, entre otros/as.

    Podramos sintetizar los contenidos de las cuatro perspectivas en el cuadro si-guiente:

    8 PREZ YRUELA, M., SAEZ MNDEZ, H., TRUJILLO CARMONA, M.: Pobreza y exclusin social enAndaluca, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC), Instituto de Estudios Socialesde Andaluca. Crdoba, 2002.

    9 Ver, especialmente, TORTOSA, J. M.: La Pobreza Capitalista: sociedad, empobrecimiento e

    intervencin, Tecnos. Madrid, 1993. 2 Icria. Barcelona, 2001.10 LAPARRA, M.: La Caa y el Pez: el salario social en las Comunidades Autnomas. Funda-cin FOESSA, 1995

    11 RENES, V: Luchar Contra la Pobreza Hoy. Anlisis y Debate. HOAC. Madrid, 1993.

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    Por otra parte, y siguiendo a Lemkow, Tejero y Torrabadella (2000), los de-bates sobre la desigualdad social y la poblacin en situaciones de desventaja

    han propiciado estudios tanto sobre la exclusin social entendida como pro-ceso, como sobre los colectivos excluidos y las transformaciones del Estado deBienestar. Vemoslos a continuacin.

    ESTUDIOS SOBRE LA EXCLUSIN EN ESPAA13

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social26

    13 Elaboracin propia a partir de LEMKOW, L., TEJERO, E., TORRABADELLA, 2000.

    ESTUDIOS DESCRIPTIVOS

    Objetivo: sistematizar el cono-cimiento sobre los colectivos ylas problemticas sociales pro-pias del mbito de la exclu-sin,. Clarificar las nuevas for-mas de desigualdad

    Cuestiones: quienes son losexcluidos? qu espacio socialocupan? cmo se manifiestala exclusin? cmo se produ-ce y qu necesidades requiereuna respuesta institucional o

    social?Metodologas: clasificacin ytipologizacinReferentes extranjeros: MartinKronauer (1998)Algunos autores espaoles:Lemkow, Espluga i Batirrez(2000)

    ESTUDIOS SOBREEL PROCESO DE EXCLUSIN

    Objetivo: profundizar en elconocimiento del proceso quelleva a los individuos a viviruna situacin de exclusin so-cialPerspectiva: dinmica-estruc-turalCuestiones: por qu se produ-cen los procesos de exclusinsocial? qu impacto tienenobre las personas, las familiasy los entornos sociales?Metodologas: variadasReferentes extranjeros: Castel(1992)Algunos autores espaoles:Garca Roca (1993), Aguilar,Gaviria y Laparra (1995), Te-zanos (1999). Tambin SOS-TRIS (1999) (estudio de trayec-torias biogrficas)Tesis: Distintos espacios socia-les donde pueden transitar losindividuos a lo largo de sus vi-das: zonas de integracin so-cial versus zonas de vulnerabi-lidad. Aumento de los riesgosde exclusin social.

    ESTUDIOS SOBREEL ESTADO DE BIENESTAR

    Objetivo: profundizar en elconocimiento del proceso quelleva a los individuos a viviruna situacin de exclusin so-cialCuestiones: por qu se produ-cen los procesos de exclusinsocial? qu impacto tienenobre las personas, las familiasy los entornos sociales?Metodologas: variadasReferentes extranjeros: Castel(1992)Tesis:

    Estado de Bienestar comoprincipal responsable dela proteccin o la despro-teccin social. Algunos au-tores: Sarasa y Moreno(1995), Adelantado, No-guera y Rambla (1998)

    Las redes familiares y so-ciales como apoyos contralos procesos de exclusin.

    Algunos autores: Aguilar,Gaviria y Laparra (1995),Garca Roca (1993), CES(1996)

    Las mujeres como princi-pales receptoras del impac-to de la exclusin. Algunosautores: Torns, Carrasquery Romero (1995)

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    1.7. LOS DEBATES ABIERTOS SOBRE LA EXCLUSIN SOCIAL

    La discusin terica y metodolgica sobre la exclusin social an estabierta. A pesar de los puntos de acuerdo entre la comunidad cientfica y lasadministraciones, quedan algunos temas de fondo que concretar, especial-mente en cuanto a las definiciones terminolgicas. Por otro lado, la mismaconceptualizacin de la exclusin social ha abierto nuevos interrogantesfrente a los que deberemos posicionarnos. As, algunos de los debates que seencuentran actualmente sobre la mesa tienen que ver con:

    La relacin del concepto de exclusin social con otros cercanos,como los de pobreza, precariedad y marginacin

    La dificultad para establecer unos lmites, en relacin con el debate so-bre los elementos estructurales i no estructurales (o contingentes) del fe-nmeno

    La variabilidad del fenmeno

    La faceta subjetiva del fenmeno

    Las respuestas polticas y los modelos de sociedad subyacentes

    Relacin del concepto de exclusin social con los de pobreza,precariedad y marginacin

    Como sucede con muchos otros conceptos, en un contexto social tan com-plejo y cambiante como el nuestro, la generalizacin del uso del trmino deexclusin social no ha comportado una reflexin sistemtica y ordenada, nisobre sus perfiles conceptuales, ni sobre sus dimensiones empricas.

    El concepto de exclusin junto con otros relacionados como margina-cin y precarizacin sufre mltiples apropiaciones y acarrea interpretacio-nes, usos y significados diferentes y dinmicos, segn los contextos territoria-les, las redes sociales y los mbitos tcnicos o polticos por los que circula.

    Como se ha puesto de manifiesto, la definicin de pobreza tradicional-mente ha estado vinculada a la idea de falta o insuficiencia de recursos finan-cieros y, ms concretamente, a la insuficiencia salarial. As, la pobreza se definiinicialmente desde una ptica estrictamente econmica, vinculada con el mbi-to del mercado laboral. Ms tarde, se conceptualiz la pobreza en relacin conla cobertura de las polticas sociales, a los mecanismos de transferencias.

    En este contexto, se generaron dos tipos de medidas de la pobreza: las

    medidas de pobreza absoluta y las de pobreza relativa. As, para la cuan-tificacin de la pobreza absoluta, el Programa de las Naciones Unidas para

    Una aproximacin al concepto de exclusin social 27

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    el Desarrollo (PNUD) estableca la relacin con la cesta bsica para un siste-ma econmico dado; en este caso, se trataba de una medida en el consumo,

    y no en el trabajo, situando en el nivel de indigencia a las personas o fami-lias que disponan de menos del 50% de la cesta bsica. Por el contrario, lasmedidas de pobreza relativa se confeccionan con referencia a la renta; laUnin Europea define la pobreza relativa como el nivel de ingreso por de-bajo del 50% de la Renta per Cpita de un pas, con dos variantes: la pobrezamoderada (30-50%) y la severa (menos del 30%).

    En oposicin a estas concepciones, desde la perspectiva de la exclusinsocial, la pobreza sera vista como un factor ms de vulnerabilidad fuertede exclusin, asociada al mbito de la renta. Tambin desde esta ptica, los

    conceptos de precariedad y marginacin se podran incluir dentro de lanocin de exclusin social como dimensiones especficas de tipo material(precariedad laboral, formativa, territorial, de vivienda...) y relacional(marginacin entendida como rechazo social secundado por una debili-dad en las redes sociales de apoyo, desestructuracin familiar, dficits deciudadana...)

    Sin embargo, debemos tener presente que la pobreza es casi siempre unaconstante en las situaciones de vulnerabilidad social y exclusin. Asimismo,en cierto modo el concepto de exclusin nos remite al concepto de margina-

    cin, puesto que ste ha sido utilizado tambin para hablar de procesos en loscuales a una situacin de pobreza, se suman una falta de relaciones persona-les, sociales y comunitarias imprescindibles para la integracin social.

    El concepto de marginacin, como apunta Margarita Campoy14, alude arealidades muy diferentes que comparten cierta o al menos parcial exclusinde la consideracin de normalidad de un determinado sistema social, gene-rndose as un distanciamiento respecto de las normas comportamentales pre-dominantes. Los y las marginados/as sociales seran, pues, aquellas perso-nas que, en ltimo trmino, acaban vindose excluidas de los mbitos del tra-bajo, la vida familiar o las relaciones sociales, a causa de circunstanciaspersonales (disfuncionalidades fsicas, psicolgicas y sociales; o bien carenciade los requisitos exigidos en diferentes esferas sociales de relacin), acompa-adas de privaciones de diversa ndole (por razones culturales, educativas yeconmicas, as como a la falta de condiciones para usar eficientemente losrecursos tcnicos y simblicos de la sociedad).

    En definitiva, los factores de marginacin social (raciales y tnicos, ecol-gicos, ideolgicos, culturales, econmicos, educativos y profesionales, de g-

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social28

    14 CAMPOY, M.; Marginacin y Pobreza en Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos So-ciales, nm. 35. Subdireccin General De Publicaciones, MTAS. Madrid, 1998.

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    nero y edad...), sumados a situaciones de pobreza econmica, excluyen a losindividuos/as de los cauces de participacin en la vida social.

    Aspectos comunes a la mayora de aproximaciones

    A partir de un cierto momento parece establecerse un acuerdo implcitoentre la comunidad cientfica y los rganos institucionales a la hora de referir-se al trmino de exclusin social.

    La exclusin social sera vista como un fenmeno cambiante, relacional,insertado en el marco de las transformaciones hacia las sociedades postindus-

    triales, y susceptible de mediaciones polticas colectivas

    Algunos de los aspectos que cabra destacar seran:

    Se vincula la exclusin social a la idea de ruptura o dficits de losmecanismo de inclusin que existan en las sociedad industrial. El mer-cado laboral fordista y el Estado de Bienestar keynesiano no forzos-mente generaban igualdad, pero s inclusin.

    Los conceptos de dinamismo y riesgo

    La exclusin es un fenmeno dinmico: exclusin como trayectoria, iti-nerario, proceso, recorrido.

    Idea de democratizacin de los riesgos de exclusin (sociedad del ries-go). Ahora ya no podemos hablar de colectivos vulnerables por defini-cin y otros de no vulnerables; la exclusin es un fenmeno de geome-tra variable.

    Los conceptos de diversidad, pluralismo y complejidad. Ha teni-do lugar una diversificacin de los ejes de desigualdad. La exclusin noslo se centra en el eje econmico-laboral; nos encontramos en una so-ciedad ms compleja y la exclusin tiene un carcter multidimensional.

    La exclusin social, desde nuestro punto de vista, es un fenmeno en elcual confluyen diversos componentes claves, la suma de los cuales nos acercaa una visin ms acertada de ste. La exclusin social es pues, un fenmenoestructural, dinmico, multifactorial y multidimensional, y politizable.

    En primer lugar la exclusin es un fenmeno estructuralpuesto que se ins-cribe en la trayectoria histrica de las desigualdades sociales, con anteceden-tes claros en forma de necesidades colectivas intensas desde el inicio de la in-

    dustrializacin y urbanizacin masiva de los siglos XIX y XX. En este sentido, latransicin hacia la sociedad postindustrial ha generado nuevas fracturas en el

    Una aproximacin al concepto de exclusin social 29

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    tejido social, la ruptura de ciertas coordinadas bsicas de integracin que seenmarcan en un nuevo sociograma de colectivos excluidos. No obstante, di-

    chos colectivos excluidos no se encuentran predeterminados sino que, comofenmeno dinmico, la exclusin afecta de forma cambiante a las personas ycolectivos en funcin de las modificaciones que puedan darse en el campo dela vulnerabilidad de stos a las dinmicas de marginacin.

    Adems, la exclusin no puede ser atribuida a una sola causa sino a una mul-titud de ellas que, en conjunto y fuertemente interrelacionadas, constituyen situa-ciones desfavorables. En otras palabras, la exclusin social es un fenmeno poli-drico que tiene su origen en mltiples factores (educativos, formativos, sanitarios,relacionales...). Consecuentemente, cualquier iniciativa encaminada a abordar si-

    tuaciones de exclusin social deber disearse desde una perspectiva integral ygestionar sus procesos desde la horizontalidad o transversalidad. Finalmente,como ya se apunt en otros estudios15, la exclusin social no est inscrita de formafatalista en el destino de ninguna sociedadsino que es susceptible de ser aborda-da desde los valores, desde la accin colectiva, desde la prctica institucional ydesde las polticas pblicas. Es, en todo caso, un fenmeno politizable.

    As, la exclusin no seria tan solo la insuficiencia de recursos financierossino que se acompaa de una acumulacin de limitaciones o dficits (educa-tivos, sanitarios, de vivienda, empleo...) que impiden a las personas o grupos

    que los padecen acceder a bienes y derechos considerados bsicos, participaren la vida social, en definitiva, constituirse como ciudadanos /as.

    La dificultad de establecer unos lmites

    Con todo, las concepciones que han tenido una mayor aceptacin no es-tn exentas de crtica. Tanto la perspectiva de Robert Castel, segn la cualexisten tres espacios sociales entre los que se distribuyen los riesgos de exclu-sin y por donde se mueven los individuos, como la revisin y adaptacin de

    dicha idea por parte de Jos Flix Tezanos, mediante la teora del modelo dedoble ciudadana, nos remiten al problema de los lmites.

    Si existen diferentes zonas de exclusin e integracin en nuestras sociedades,dnde termina la inclusin social y dnde empieza la vulnerabilidad?;Dnde seencuentra el momento en que la vulnerabilidad se transforma en exclusin?

    An si sostenemos la existencia de un continuo exclusin-inclusin (deli-mitado por un conjunto de variables de carcter laboral, familiar, social, habi-

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social30

    15 Ver SUBIRATS, J. Dimensiones de la Exclusin Social. Los factores territoriales y comuni-tarios en las polticas de inclusin en rea Social, Colegio Oficial de Diplomados en TrabajoSocial y Asistentes Sociales de Castilla-La Mancha, Revista semestraln. 2, Enero 2002.

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    tacional, asistencial o reintegrador) entre las zonas negras de exclusin y losespacios grises de vulnerabilidad social, las preguntas siguen abiertas.

    La simplicidad de este modelo es uno de sus aspectos ms discutidos. Sisabemos que la exclusin es un fenmeno diverso, complejo... querer catego-rizarlo y operacionalizarlo con precisin para fijar los lmites entre exclusin yvulnerabilidad nos puede llevar a no comprender la variabilidad y el dinamis-mo mismo del fenmeno. Abordar el tema mediante una definicin sencillaque rezara estar excluido/a es estar fuera del sistema, mientras que el/la po-bre estaba dentro del sistema nos plantea nuevas objeciones.

    Por un lado, el argumento de la dualidad parte de un presupuesto discuti-ble: la existencia efectiva de un dentro y un fuera; la idea, en otras pala-bras, de que los individuos/as se encuentran vinculados mediante una suertede cordones umbilicales a la madre sociedad, sin los cuales se encuentranirreversiblemente expuestos/as a la perdicin.

    Desde esta ptica, no se est teniendo en cuenta el hecho de que las pobla-ciones ms desaventajadas, tradicionalmente y an en la actualidad, han tendi-do y tienden a desarrollar mecanismos y frmulas adaptativas alternativos tantopara la subsistencia como para mantener la coherencia subjetiva frente a situa-ciones extremas. Es ms, las actividades no formalizadas (por ejemplo de tipo

    econmico y laboral) a qu recurren las poblaciones ms vulnerables no dejande formar parte del mismo sistema, an no estando necesariamente previstas.

    En la misma lnea, si definimos la exclusin social como un fenmeno es-tructural, estamos asumiendo que la exclusin forma parte del sistema, ancuando los riesgos se distribuyan desigualmente. Podramos, pues, aceptar laidea de que el sistema tiene un dentro y un fuera que componen el todo, peroteniendo en cuenta que el uno se distingue del otro por su funcionalidaddis-funcionalidad, o por formas diferentes de estar (integrado o excluido) dentrodel sistema. La relacin entre los medios o recursos de tipo material y los vn-

    culos sociales de que disponen los individuos, familias o grupos sociales fija-ran, asimismo, estas diversas formas de estar dentro del sistema social. Po-dramos dibujarlas en los siguientes trminos:

    VNCULOS SOCIALESMs Menos

    MEDIOS(econmicos, laborales, formativos...) Ms INCLUSIN EGMENTACIN

    Menos POBREZA EXCLUSIN

    Elaboracin propia

    Una aproximacin al concepto de exclusin social 31

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    Los factores macrosociales e histricos mencionados anteriormente han deri-vado en la formacin de procesos de exclusin social de geometra variable. Deestos mecanismos macrosociales se derivan mltiples factores que puestos en re-lacin entre ellos y acumulados sobre una misma persona dibujan trayectorias vi-tales hacia la exclusin social. Estos mltiples factores (que podramos denominarfactores de riesgo) inciden de forma interrelacionada en los distintos mbitos o es-feras de la vida, y es por ello que no podemos entender la exclusin como un fe-

    nmeno unidimensional, acotado a una sola esfera (como por ejemplo la econ-mica). Pero del mismo modo, como hemos comentado, la exclusin social es unfenmeno dinmico y cambiante. Por este motivo, no se puede establecer un pa-trn fijo de colectivos excluidos ni de factores de exclusin. La exclusin social noes una caracterstica que adquieren determinadas personas sino que es una situa-cin social, a la que se puede llegar desde mltiples trayectorias y de la que sepuede salir. En cada contexto social, los factores que generan inclusin/exclusinson distintos y, en consecuencia, ser en cada contexto espacio-temporal dondecabr identificar tanto los factores que actan excluyendo como las personas que

    se encuentran en situacin de exclusin.

    La tarea de determinar cules son estos factores de riesgo que acaban con-figurando trayectorias de exclusin en cada contexto no es nada fcil. Son mu-chos los autores que han tratado de operacionalizar el concepto de exclusinsocial. Para el presente proyecto tomaremos como referencia la matriz elabo-rada por el propio IGOP en el contexto de un anlisis ms amplio del fen-meno de la exclusin social en Espaa16.

    2

    UNA PROPUESTA DE OPERACIONALIZACINDEL CONCEPTO DE EXCLUSIN SOCIAL

    16 IGOP (2003): Procesos de exclusin social y nuevas polticas para la inclusin, Informerealizado en convenio con el Insittut dEstudis Autonmics de la Generalitat de Catalunya y fi-nanciado por la Fundacin BBVA. No publicado en el momento de la presente edicin.

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    Dicha matriz recoge todos aquellos mbitos de anlisis que en la actuali-dad son susceptibles de generar integracin y exclusin social. Para cada uno

    de ellos se han identificado unos espacios de exclusin y dentro de stos unosfactores generadores de exclusin.

    TABLA 5

    LA ESTRUCTURA DE LA MATRIZ DE FACTORES DE EXCLUSIN IGOP

    Modelo Ejemplo

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social34

    Factor

    Pobreza econmica

    Dificultades financieras del hogar

    Dependencia de la proteccin social

    Sin proteccin social

    Desempleo

    Subempleo

    Imposibilitacin

    Precariedad

    Desescolarizacin

    No acceso a la educacin obligatoria

    Analfabetismo

    Niveles formativos bajos

    Fracaso Escolar

    Abandono del sistema educativo

    Barrera lingstica

    Enfermedades que provocan exclusin social

    Enfermedades que sufren los colectivos excluidos

    Acceso en precariedad

    No Acceso

    Malas Condiciones de la Vivienda

    Malas Condiciones de la Habitabilidad

    Deterioro de las redes familiares

    Escasez o debilidad de las redes familiares

    Escasez o debilidad de redes sociales

    mbito

    Econmico

    Laboral

    Formativo

    Sociosanitario

    Vivienda

    Relacional

    Espacio

    Renta

    Acceso al Mercado Laboral

    Condiciones laborales

    Acceso al Sistema Educativo

    Capital Formativo

    Morbilidad

    Accesibilidad

    Condiciones de la Vivienda

    Redes familiares

    Redes sociales

    (8) mbitos (que despliegan...)

    (17) Espacios (que se concretan en...)

    (40) Factores

    Laboral

    Acceso al mercado laboral

    Desempleo

    La tabla siguiente resume los mbitos, espacios y factores previstos:

  • 7/29/2019 Subirats y La Inclusion Social

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    A pa r ti r de esta noc in de exc lus i n soc ia l y de l a i d en t i fi cac i n de a l gu -nos de los fac to res que la componen, podemos d is t ingu i r t res e jes que in te r -v ien en en la c arac ter i zac in de estos pro cesos de f ragm entac in soc ia l y m ar -g i na l i zac in :

    Una p ropues ta de ope rac iona l i zac in de l concep to de exc lus in soc ia l 3 5

    Pol i t i co

    Contex to

    espacia l

    C i udadan i a

    Par t i c ipac in

    Fsico

    Soc iocu l tu ra l

    Ec onm i c o

    Col ec t ivos en si tuac i n de exc lu sin

    CARACTERIZA CI N D E LA EXCLU SI N

    M e d i o

    U r b a n o

    Rural

    Gne r o

    Edad

    Etnia u o r igen

    Factores generado res de exc lu si n

    Circusntancias in tensi f icaforas de

    la exc lus in

    N o ac c eso a l a c i udadan a

    Ac ceso rest r ing ido a la c iu dadana

    Pri v ac i n d e de rec ho po r p roc eso pena lN o pa r t i c i pac i n po l t i c a y soc i a l

    D eterio ro d e ed i f i c ios , v i v iendas y serv i c ios

    D e t er i o ro de l espac i o p b l i c o

    D e f ic i enc i as en l a m ov i l i dad

    Est igmat i zac i n de l te r ri to r io

    Insegur idad c iudadana

    (Des) cohesin soc ia l

    Au senc ia equ ip am ien tos y recursos

    M a rg i n ac i n e c o n m i c a

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    Una vez introducido el concepto de exclusin social e identificados losprincipales factores que la conforman, presentamos una propuesta de los prin-cipales elementos que a nuestro entender deberan tenerse en cuenta en ladefinicin de las polticas por la inclusin. Es decir, presentamos a continua-cin una propuesta de agenda de polticas para combatir la exclusin social.

    Dicha agenda debera caracterizarse por su enfoque multidisciplinar y multifac-torial ya que debe abordar la exclusin social desde todas las dimensiones secto-riales y temticas implicadas. Y no solo eso. En la lucha contra la exclusin es im-portante el qu se hace, pero lo es igualmente el cmo se hace, es decir, las formasde trabajar y abordar las dinmicas y situaciones de exclusin. En este sentido,planteamos 5 criterios, entendidos como los parmetros instrumentales o metodo-lgicos que deberan incorporar las acciones y prcticas por la inclusin social:

    Prcticas estratgicas: si la exclusin tienen un carcter estructural, las ac-ciones pblicas, desde lgicas polticas propias y explicitas, deben tendera ser tambin estratgicas, es decir, deben priorizar los elementos que per-

    mitan debilitar los factores que generan precariedad y marginacin. Prcticas de prevencin e insercin, desde una ptica comunitaria: si laexclusin muestra una geometra social muy variable, con entradas ml-tiples y sbitas, las acciones de respuesta deben tender hacia procesosde promocin, prevencin e insercin, fortaleciendo y restableciendovnculos, y redes laborales, sociales, comunitarias y familiares.

    Prcticas en red: integradas, transversales y de proximidad. Si la inclu-sin presenta una configuracin compleja, las polticas que traten dedarle respuesta deben tender a formularse desde una visin integral, y

    debe plantearse su puesta en prctica desde planteamientos transversa-les, con formas de coordinacin flexibles, y desde la mayor proximidadterritorial posible, en un marco de gobiernos a mltiples niveles.

    3

    LOS EJES VERTEBRADORES DE LAS POLTICASPOR LA INCLUSIN SOCIAL

  • 7/29/2019 Subirats y La Inclusion Social

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    Prcticas participativas: de fuerte implicacin ciudadana. si la exclusinimplica precarizacin en las capacidades de desarrollo personal, las ac-

    ciones contra la exclusin tienen que abordarse desde formas de hacerque habiliten y capaciten a las personas; las polticas pblicas deben ten-der a incorporar procesos e instrumentos de participacin, de activacinde roles personales y comunitarios, y de fortalecimiento del capital huma-no y social: en definitiva, de construccin y regeneracin de ciudadana.

    Prcticas innovadoras: si la exclusin conlleva un fuerte dinamismo, y esaltamente sensible al cambio acelerado en las dimensiones econmica,social, poltica y cultural de la sociedad post industrial, las polticas deinclusin social deben incorporar una permanente tensin innovadora,

    lejos de dinmicas de rutina y de lecturas anacrnicas de la sociedad.Una vez caracterizados los criterios o estilos que deberan operar en toda

    poltica inclusiva pasamos a identificar cuales seria las polticas fundamenta-les. En concreto identificamos 9:

    1. Polticas de universalizacin de servicios sociales y rentas bsicas

    2. Polticas contra la exclusin laboral y por la calidad del empleo

    3. Polticas de vivienda social y regeneracin integral de barrios

    4. Polticas sociosanitarias5. Polticas educativas comunitarias e integrales

    6. Polticas contra la fractura digital

    7. Polticas de ciudadana e interculturalidad

    8. Polticas por la plena igualdad de gnero

    9. Polticas integrales de ciclo de vida: infancia, adolescencia y gentemayor vulnerable

    Ahora bien, esta seleccin no es aleatoria, en azul las polticas centradasen los mbitos de exclusin propuestos por la matriz IGOP, en rojo las polti-cas que surgen a partir de las circunstancias transversales intensificadoras deriesgos.

    Asimismo, no todas la polticas que integran dicha agenda tienen el mismopeso. El grfico siguiente aglutina las diferentes polticas en 4 grandes grupos: elncleo duro (centrado en servicios sociales, Rentas mnimas; mbito laboral y vi-vienda); un segundo grupo centrado en la dimensin antiexclusin de los serviciospblicos universales; el tercero focalizado en las polticas contra la fractura digital

    y finalmente, un ltimo grupo compuesto por las polticas transversales dirigidas ala debilitacin de los ejes de desigualdad (interculturalidad; ciclos de vida; igual-dad de gnero; relaciones).

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social38

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    Los e jes ver tebrad ores de las po l t icas po r la inc lus in soc ia l 3 9

    Fortalecimiento

    sistemaservicios

    socialesyRM

    I

    Universaliza

    cin

    delosservicios

    Potenciacin

    polticvasactivas

    contralaexclusin

    laboralyporlacalidad

    enelempleo

    Formacin

    eintermediacin

    activa

    Reparto

    deltrabajo

    Accinpblica

    decididaafavorde

    laviviendasocial

    Promocin

    pblicadealquiler

    Rehabilitaciny

    regeneracinintegral

    delosbarrios

    degenerados

    Polticascontra

    lafracturadigital

    Democratizary

    universalizarlasociedad

    delainformacin

    Nuevosyacimientos

    deempleo

    Avancemo

    delo

    deRentasbsicas

    garantizadas

    Dimensin

    antiexclusinde

    losserviciospblicos

    universales

    Polticas

    sociosanitarias

    Polticaseducativas

    comunitarias

    eintegrales

    Polticastransve

    rsalesde

    debilitacindelosejesde

    desiguald

    ad

    Polticasporlaplena

    igualdaddegnero

    Polticasintegrales

    deciclodevida

    Polticasdeciudadana

    einterculturalidad

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    Antes de pasar a cada uno de estos mbitos avanzamos ya una medidaconcreta vlida para todas las esferas de intervencin. Una medida que debe-

    ra formar parte inherente en el funcionamiento de toda poltica pblica: el re-curso a la evaluacin de prcticas existentes para elaborar una base de buenasprcticas. Un mecanismo fundamental para fomentar el aprendizaje continuoy las soluciones innovadoras y creativas.

    3.1. EL NCLEO DE LA AGENDA

    La existencia de un ncleo duro de la agenda pretende dar respuesta a unaconstante que nos aparece al caracterizar una parte importante de la pobla-

    cin socialmente excluida: la interrelacin de la exclusin o la precariedad enel mbito laboral y en el residencial (territorio y vivienda), con la imposibili-dad prctica de acceso a los mecanismos pblicos de proteccin e insercinsocial.

    El ncleo de la agenda contra la exclusin podra configurarse sobre labase de tres ejes. En primer lugar, el fortalecimiento del sistema de servicios so-ciales y rentas mnimas, que puede concretarse en dos direcciones: la univer-salizacin de los servicios y el avance hacia un modelo de rentas bsicas ga-rantizadas. En segundo lugar, la potenciacin de las polticas activas contra laexclusin laboral y por la calidad del empleo, desde formacin e intermedia-cin activa, hasta nuevos yacimientos y reparto del trabajo, pasando por laerradicacin de los salarios bajos. En tercer lugar, una accin pblica decidi-da a favor de la vivienda social, de la promocin pblica de alquiler, de la re-habilitacin y de la regeneracin integral de los barrios degradados.

    3.1.1. Rentas

    El creciente dficit de inclusividad del estado de bienestar ha operadocomo uno de los factores clave de generacin de exclusin social: se han con-solidado fracturas sociales a partir del diseo poco inclusivo de las principalespolticas clsicas de bienestar17; se ha incrementado el carcter segregador deciertos mercados de bienestar con un presencia pblica muy dbil (por ejem-plo los mercados del suelo e inmobiliario). Finalmente, los servicios socialeshan operado mayoritariamente desde concepciones selectivas, reactivas y me-ramente asistenciales o paliativas. Ello ha provocado enormes dficits de co-

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social40

    17 Por ejemplo la exclusin de la seguridad social de grupos con insuficiente vinculacin almecanismo contributivo, o la exclusin de sectores vulnerables al fracaso escolar en la ensean-za pblica de masas.

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    Los ejes vertebradores de las polticas por la inclusin social 41

    bertura de necesidades, slo resueltas en el mercado para las clases de rentasaltas, o en un mbito familiar patriarcal y sobrecargado con enormes im-

    pactos para las mujeres en el resto de la sociedad.Si entramos en ms detalle en el espacio de la renta, en la matriz IGOP dis-

    tinguimos tres factores de exclusin: la pobreza18, las dificultades financierasdel hogar y la dependencia econmica de la proteccin social19. Son factores,los tres, complementarios entre s y que nos muestran distintos grados, mo-mentos o aspectos de la exclusin en el mbito econmico. En efecto, cuandoanalizamos los factores de exclusin en el mbito econmico vemos que estosno se agotan con la pobreza en los sentidos de carencia o limitacin de re-cursos (ingresos o gastos) en los que la hemos venido definiendo, sino que

    otros factores como las dificultades financieras en momentos particulares o ladependencia de prestaciones sociales para alcanzar un mnimo de recursos (sesiten estos por debajo del umbral de pobreza o no), pueden resultar igual-mente importantes para explicar procesos de exclusin en este mbito. Aspues, al margen de los indicadores de pobreza econmica, se han recogidouna serie de indicadores de dificultades financieras del hogar, por considerarque estas pueden originar o participar de procesos de exclusin sin necesidadde coincidir con situaciones de pobreza o independientemente de estas.

    Para dar respuesta a esta necesaria garanta de rentas ante los dficit de in-

    clusividad se ha recurrido al fortalecimiento de las polticas activas de empleoy al surgimiento general de las rentas mnimas de insercin (RMI). En ese sen-tido el PNAIS presenta un conjunto de medidas encaminadas a avanzar en eldiseo consensuado con las CCAA de una regulacin de criterios bsicos delas RMI: ya sea en la delimitacin de los criterios bsicos comunes sobre re-quisitos, cuantas o en desarrollar estudios para conocer su impacto a nivel te-rritorial, significacin econmica y efectos sobre el empleo por citar solo dosmedidas.

    Ahora bien, dichas rentas presentan bajos niveles de cobertura, no re-suelven la vulnerabilidad al empleo en precario, son familiaristas y discre-cionales. En definitiva, difcilmente se restablece el carcter inclusivo-co-hesionador del estado de bienestar. Es por ese motivo que nuestra pro-

    18 Cabe aclarar que tomamos aqu la pobreza en sentido estricto o restringido, refirindo-nos nicamente a la carencia de recursos econmicos

    19 Desde las pensiones y subsidios no contributivos y asistenciales, a las ayudas ms puntua-les como las becas de comedor o a las medidas de proteccin ms propias de la exclusin comolas Rentas Mnimas de Insercin. Las personas perceptoras de ayudas de este tipo podan encon-trarse en riesgo de exclusin en tanto que: a) estas ayudas implican un reconocimiento por partedel estado de la inexistencia de recursos suficientes para la subsistencia; b) si las personas benefi-ciarias de las ayudas consiguen situarse fuera del radio de riesgo de exclusin seguramente sergracias a estas ayudas; c) ello conlleva una dependencia de la proteccin social que les sita enuna gran vulnerabilidad ante una situacin de recortes o reduccin del Estado del Bienestar.

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    puesta va mucho ms all que el simple aumento de las cuantas de laRMI o la homogenizacin de sus criterios. Nuestra apuesta es por el esta-

    blecimiento de la Renta Bsica (RB), un nuevo instrumento de poltica p-blica universal, solidario, inclusivo y redefinidor de la ciudadana social.La RB redefine estratgicamente la dimensin de transferencias del estadode bienestar. Su objetivo es la desmercantilizacin de las personas: podervivir dignamente, con independencia de la relacin con el mercado de tra-bajo20.

    Cmo se define pues la RB?. La renta bsica es un pago que los poderespblicos realizan mensualmente a cada persona residente en su territorio, deforma estrictamente individual, incondicionalmente incluso si no se quiere

    trabajar de manera remunerada y con independencia de cualquier otro in-greso o fuente de renta que se pueda tener.

    La renta bsica es un instrumento flexible de generacin de autonoma per-sonal. Puede modularse su cuanta, establecindose una renta parcial que co-exista con otras transferencias sociales, o bien hacindola variable segn lafranja de edad. Puede modularse su universalidad, focalizndola en determi-nados colectivos, ya sea por razones de edad, de salida del mercado de traba-jo o de exclusin de la cobertura contributiva. Finalmente, puede modularsesu incondicionalidad, vinculndola a la realizacin de un determinado nme-

    ro de horas de trabajo socialmente til a lo largo de la vida o de ciertos pe-riodos de sta.

    Los impactos de la RB son muchos y complejos, pero merece la penadestacar los principales. En primer lugar, erradicara la pobreza (no la ex-clusin social), pero s la falta de ingresos como componente de la exclu-sin. En segundo lugar, podra tener unos efectos igualitaristas y de reduc-cin de las desigualdades, tanto en el plano material, como en las esferasde gnero, familia y edad. En tercer lugar, al hacer a las personas menosdependientes del trabajo asalariado, la RB podra ser un factor de apoyo alas estrategias de reduccin de jornada y de flexibilidad regulada. Desdeluego, tambin podra provocar un incremento de dedicaciones a trabajosno asalariados: asuncin de responsabilidades personales en espacios co-munitarios, asociativos, domsticos etc. con el consecuente incrementode las tasas de capital social. Por ltimo, la RB superara lo que los autoresanglosajones han llamado el poverty o unemployment trap. El crculo vi-cioso consistente en renunciar o aplazar la insercin laboral en la medida

    20 En cualquiera de los modelos actuales de garanta de rentas, las transferencias pblicasson sustitutivas de los ingresos salariales. La RB no es sustitutiva, es acumulativa. Para hacer fac-tible su financiacin, se requiere entre otras cosas un profundo cambio en los sistemas con-tributivos, con el consiguiente traslado de recursos al sistema fiscal.

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social42

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    que el nivel de subsidios condicionados es lo suficientemente elevado.Con la RB esto no pasara, ya que el ingreso por RB sera no condicionado

    y por tanto acumulable a cualquier otro ingreso derivado de la insercin la-boral.

    3.1.2. mbito laboral

    No descubrimos nada nuevo al recordar que el modelo de vida laboralcaracterizado por la ciudadana salarial, por la estabilidad y normalidadproductivas se ha venido transformando de manera notable en los ltimosaos. Los nuevos procesos productivos, los cambios tecnolgicos o la des-regulacin laboral han producido un impacto inmenso en las condiciones

    laborales y en la configuracin del mercado de trabajo. Pero aun as, de-bemos poner de manifiesto la importancia del empleo en la sociedad ac-tual. En efecto, el empleo, adems de ser la fuente bsica de ingresos delas personas y, por tanto, un medio de subsistencia, tambin constituye unmecanismo de articulacin de las relaciones sociales; de aqu que la ca-rencia o la precariedad del empleo tengan efectos ms all de la cuestinmeramente econmica.

    LA NUEVA AGENDA INCLUSIVA LA ESFERA LABORAL

    Conectadas al mbito laboral, pueden distinguirse dos tipos de exclusio-nes sociales. La exclusin en el acceso al mercado laboral y la exclusin so-cial derivada de las condiciones de trabajo. En otras palabras: la exclusinDEL mercado de trabajo, expresada en forma de dificultades intensas de in-sercin, expulsin y desempleo no protegido y de larga duracin; y por otraparte, la exclusin EN el mercado de trabajo, reflejada en la precarizacinmltiple del empleo y de las relaciones laborales. Ambos tipos de exclusin

    se focalizan de forma especial y ms intensa en ciertos colectivos, definidosen funcin de sus bajos niveles educativos, de su origen u opcin cultural,de su franja de edad, de su contexto familiar y relacional de gnero, y de susituacin sociosanitaria.

    La tabla siguiente propone los objetivos estratgicos, perspectivas de ac-cin y polticas necesarias para avanzar en la inclusin social en materia la-boral.

    Los ejes vertebradores de las polticas por la inclusin social 43

  • 7/29/2019 Subirats y La Inclusion Social

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    DOS PERSPECTIVAS DE ACCIN PBLICA

    TABLA 8

    LA AGENDA INCLUSIVA EN EL MBITO LABORAL

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social44

    1. Regular condiciones de estabilidad2. Regular condiciones salariales

    mnimas dignas y sin excepciones3. Instrumentos de participacin en la

    empresa4. Polticas intensivas de salud laboral

    5. Programas de formacinpermanente6. Adecuar la oferta formativa a las

    peculiaridades de las personas concargas familiares: adaptacinhorarios compatibles cuidado demenores, reserva plazas enguarderas pblicas, etc...

    7. Favorecer la normalizacin desituaciones de actividad econmicamarginal o irregular (economasumergida)

    8. Ayudas a la movilidad laboral

    1. Polticas de educacin integral2. Servicios pblicos de

    intermediacin3. Compensacin del sobrecoste

    laboral por baja productividad detrabajadores en proceso deinsercin a travs de subvencionespor puesto de trabajo

    4. Reduccin de cargas fiscales5. Nuevos filones de empleo6. Pactos Territoriales por el empleo7. Reparto del empleo (35 horas)

    2. Formacin de colectivos especficos(Escuelas Taller...)

    3. Polticas integradas: orientacin-insercin

    4. Apoyo a nuevas formas de empleo yempresa (empresas de insercinsocial...)

    5. Creacin de empresas tuteladas parapersonas con problemticasespeciales.

    6. Empleo protegido para personas conproblemas sociales (ej. mujeres solas

    con cargas familiares).7. Priorizar a las empresas de insercin

    en las adjudicaciones de contratoscon la Administracin.

    8. Articular becas o primas deasistencia que acten comoincentivo a la formacin de personascon muy bajos niveles de renta, demodo que el acceso a estasactividades no se vea dificultado porla necesidad inmediata de ingresos.

    OBJETIVOSESTRATGICOS

    Garantizarniveles dignosde Calidad enel empleo

    Generarprocesos deinsercin laboral

    de los colectivosms vulnerablesa la exclusin

    Ofrecer proteccin

    social a losColectivos ensituacin deDesempleo

    Polticas de debilitamientode los factores generadores

    de Exclusin laboral

    Polticas de prevencin y atencina colectivos vulnerables y en condiciones

    de exclusin laboral

    1. Desprecarizar condiciones salarialesy de jornada.

    2. Contratacin estable de colectivosen situacin de subempleo oeventuales.

    3. Extensin de mecanismos de

    negociacin colectiva a colectivosen precario, al margen de lasrelaciones laborales.

    4. Agilizar el procesos de concesin depermiso de trabajo a los inmigrantescon oferta laboral.

    1. Elaboracin de protocolos decolaboracin entre los servicios deempleo y sociales para mejorar losprocesos de derivacin entre ambossistemas.

    1. Extensin y profundizacin de las

    prestaciones por desempleo(cobertura del Desempleo ded largaduracin)

    1. Renta bsica de ciudadana

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    3.1.3. Vivienda

    Vivienda y empleo son dos elementos centrales en la configuracin detodo proyecto vital personal, pero a diferencia de otros servicios (como sani-dad o educacin) no han sido prestados al conjunto de la ciudadana por losmecanismos del estado del bienestar sino que se han configurado como servi-cios mercantilizados. Servicios sometidos a fuertes presiones fruto de los cam-bios econmico productivos como del modelo urbanizador de las sociedadespostindustriales.

    LA NUEVA AGENDA INCLUSIVA EN VIVIENDA Y ESPACIO URBANO

    En este mbito la exclusin viene generada por el carcter socialmente se-lectivo y segregador de los mercados de suelo e inmobiliario, con una presen-cia pblica generalmente dbil o residual. Y se concreta en 3 tipos de exclu-sin: la discriminacin en el ACCESO, las CONDICIONES de la vivienda (IN-FRAVIVIENDA / HACINAMIENTO) y la degradacin de BARRIOS enteros.Estos deberan ser los objetivos estratgicos a perseguir: corregir la discrimina-cin de acceso, garantizar una vivienda en condiciones dignas y superar laspautas de segregacin social de las ciudades.

    Estos tipos de exclusin se manifiestan ms intensamente en determinadoscolectivos definidos en funcin de sus bajos ingresos, de su origen u opcincultural, de su franja de edad, de su contexto familiar y relacional de gnero,y de su situacin sociosanitaria.

    La tabla siguiente propone los objetivos estratgicos, perspectivas de ac-cin y polticas necesarias para avanzar en la inclusin social en materia de vi-vienda y espacio urbano.

    Los ejes vertebradores de las polticas por la inclusin social 45

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    TABLA 9

    OBJETIVOS ESTRATGICOS, PERSPECTIVAS DE ACCIN, Y POLTICAS

    PBLICAS CONTRA LA EXCLUSIN SOCIAL URBANA

    Bloque I. Aproximacin al concepto de exclusin social46

    DOS PERSPECTIVAS DE ACCIN PBLICA

    1. Promocin pblica de Viviendasde Integracin Social (VIS)

    2. VPO (rgimen especial, RE) consubveciones directas a colectivosen riesgo de exclusin

    3. Municipalizacin de suelo paraVIS y VPO-RE

    4. Oferta de VIS en el mercadosecundario: municipales oprivadas-concertadas

    5. Intermediacin pblica yregulacin del mercado dealquileres

    6. Fiscalidad sobre viviendas vaciasy programa de reconversin enalquileres sociales o espacios deuso social

    7. Apoyar la flexibilizacin de losmecanismos de pago, permitiendoque se puedan aplazar los pagosen determinadas circunstancias

    OBJETIVOSESTRATGIC

    OS

    Polticas de debilitamientode los factores generadoresde Exclusin social urbana

    Polticas de atencin a colectivosvulnerables y territorios de

    exclusin social urbana

    1. Apoyo contra discriminacin deacceso de raz cultural (inmigracin,opcin sexual.)

    2. Red de alojamientos sociales parapersonas sin techo

    3. Red de alojamientos para mujeresen situacin de conflicto social conacceso disponible durante 24 horas

    4. Promocin de viviendas de alquilerpara jvenes

    5. Promocin de viviendas adaptadas6. Programa de viviendas

    intergeneracionales7. Potenciar la participacin de los

    servicios sociales en los rganos dedecisin competentes en materia devivienda

    8. Programas de acogimiento familiar y

    pisos tutelados para colectivosvulnerables en proceso de insercin

    1. Red de alojamientos alternativos2. Rehabilitacin y mejora de

    infraviviendas (reorientando ypotenciando las actuaciones de lasescuelas taller y Casas de oficiopor ej.)

    3. Prestaciones y subisidios al alquiler(cobertura econmica en caso deriesgo de prdida de vivienda)

    4. Ceder un % de vivienda pblica aentidades mediadoras que trabajen

    con colectivos en dificultad, para suuso como viviendas tuteladastemporales

    5. Frmulas de intervencincompartida empresarios, sindicatosy entidades (supervisinadministracin) para garantizaralojamiento digno a los temporerosen temporada agrcola

    2. Planes Integrales y PlanesComunitarios en Centros Histricosbajo dinmicas de degradacin, yen barrios perifricos segregados

    3. Programas de mejora de viviendasocial en entorno rural y ncleos depoblacin en riesgo de abandono.

    1. Polticas urbanas de ciudadcompacta: (Complejidad de usos,transporte pblico, equipamientos,

    espacios de conectividad, dispersinde centralidades, supresin debarreras arquitectnicas)...

    Superar laexclusin y lasdiferenciasdiscriminacionesen el acceso ala vivienda

    Garantizar eldisfrute de unavivienda digna,sin riesgo deprecariedad

    econmicafamiliar

    Debilitar lasdesigualdadesurbans ysegregacin socialde las ciudades

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    3.2. LA SEGUNDA CORONA DE POLTICAS

    La dimensin antiexclusin de los servicios pblicos universales: educa-cin y sanidad.

    3.2.1. Polticas educativas / formativas

    La Educacin adquiere un papel de especial relevancia en relacin con la ex-clusin social. Ante todo, el mbito educativo es un espacio de socializacin b-sica que conecta a las personas, a las familias y sirve de base a las interaccionescon el barrio, el pueblo, el territorio. Por otro lado, en sus dimensiones bsicas y

    obligatorias, garantiza la igualdad de oport