Subirats Cap.9

7/21/2019 Subirats Cap.9

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Captulo 9

La imp lem entacin de las polticas pb licas

El anlisis de la implementacin de las polticas pblicas es probablem enteel que mejor refleja la complejidad y riqueza de matices de las mismas. Esta fasedelpolicy cycleconecta directamente a los actores pblicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios (beneficiados o afectados). As, en esta etapa, es esencial analizar la interaccin entre actores a fin decomprender el buen o mal funcionam iento de una poltica pblica en la prctica.

Veremos aqu, ante todo, el concepto implementacin (9.1) a la luz de lateora clsica y de sus evoluciones recientes (9.2). En un segundo m omento, de

finiremos de manera operacional los productos resultantes de esta etapa, es decir,los planes de accin (9.3) y los productos adm inistrativos (9.4). Por ltimo, a travs del anlisis de algunos procesos tpicos de implementacin examinaremos lasrelaciones entre los diferentes tipos de actores implicados en la poltica a fin deidentificar los factores de xito o fracaso de sta (9.5).

9.1. Definicin de la implementacin

Es necesario definir de manera precisa el concepto implementacin deuna poltica pblica dado que este trmino se utiliza de una manera ms o menosextensa segn el pas y/o las escuelas de ciencias administrativas o polticas deque se trate. Los autores anglosajones recurren a la nocin de implementationpara designar todas las actividades de ejecucin de una legislacin (Pressman-Wildavsky, 1973). Este trmino, que en Alemania tambin se utiliz en el senodel Forschungsverbund Implementation politischer Programme (vase Boh-nert y Klitzsch, 1980), engloba en la implementacin todo proceso poltico-administrativo que surja de una decisin parlamentaria.

La definicin que defendemos no incluye la totalidad de la fase postparla-mentaria. Entendemos la implementacin como el conjunto de procesos que, trasla fa se de programacin, tienden a la realizacin concreta de los objetivos de una

poltica pblica. En consecuencia, esta definicin no incluye la creacin reglamentaria -por parte de las autoridades gubernamentales y administrativas- de


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184 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

los PPA y los APA a travs de rdenes o de simples decisiones gubernamentales.Desde nuestro punto de vista, aunque estas actividades se desarrollen en la fase

postparlam entara (o after a bil becomes law de acuerdo a la expresin am ericana) es necesario distinguir analticamente entre la fase de programacin(de decisin, que incorpora tambin aspectos de despliegue reglamentario) y lafase de implementacin (o puesta en prctica concreta) de una poltica pblica.A pesar de la orientacin parcialm ente similar de estas dos fases del ciclo de unapoltica pblica, los actores siguen con frecuencia estrategias diferentes en cadauna de ellas (Kaufmann, 1983: 32). De hecho, en toda poltica pblica, cualquieraque sea el sistema institucional del pas o de la institucin pblica descentralizadaen la que se desarrolle, puede identificarse la etapa diferenciada de la ejecucin

en la prctica, de las normas legales y reglamentarias que regulan la intervencin estatal.As, nuestra definicin de la implementacin se acerca a las nocin de

puesta en prctica o de ejecucin que generalmente se utilizan en el lenguaje cotidiano de las administraciones pblicas. Sin embargo, debemos sealar ante todoque esta fase no es meramente automtica o simplemente interna a la administracin. La implementacin tal como la acabamos de definir no incluye exclusivamente la produccin de todo tipo de actividades concretas (sobre todo los actosadministrativos), sino tambin todos los procesos concernientes a la planificacin

y que son necesarios para llevar a cabo dichas actividades de ejecucin. Nos referimos a los planes de accin, dado que estos fijan prioridades en el tiempo, enel espacio y entre los grupos sociales para la aplicacin del PPA.48 Efectivamente,una vez que estn disponibles estructuras, recursos y procedimientos de coordinacin entre actores pblicos y privados, el siguiente paso de toda poltica pblicadebe ser el establecimiento de los mecanismos adecuados para que se produzcael cambio postulado.

En resumen, definimos la implementacin como el conjunto de decisiones

y acciones:

llevadas a cabo por actores pblicos, paraestatales y privados que forman parte del Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo (APA);

enmarcadas por un Programa de actuacin Poltico-Administrativo (a travs de un conjunto de normas legislativas y reglamentarias ms o menosflexibles y favorables a los intereses de diversos actores) que regula lasreglas institucionales especficas a la poltica en cuestin, y

realizadas con la intencin de crear, influenciar o controlar:

1. la constitucin de una red de accin pblica (en el sentido de la expresinpolicy network-,vase Clivaz, 1998) que estructure los contactos

48. Bardach (1977) define implementa tion como el proceso de ensambla je de elementos que re

querido para conseguir la produccin de un especfico impacto programado.


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EL MODELO DE ANLISIS 185

entre la administracin formalmente competente (APA), otros serviciosadministrativos implicados, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros,

2. la concepcin de una estrategia de implementacin bajo la forma deplanes de accin (producto 4), que tengan en cuenta los anlisis actualizados del problema poltico a resolver, particularmente en lo que concierne a su distribucin social (o funcional), espacial (o geogrfica) ytemporal. La produccin de tales planes se organiza de manera cada vezms formal a travs de ejercicios de planificacin codificados (por ejemplo, pLan de tratamiento de residuos conforme a la ley de 1992 en Francia, planes de proteccin de espacios naturales conforme a la directiva

Natura 2000 en Espaa, planes de medidas contra la contaminacinatmosfrica de 1985 en Suiza), y3. las decisiones (o los trabajos previos a las mismas) y acciones concretas,

ya sean generales o individuales, que se destinan directamente a los grupos-objetivo (outputs: productos y/o prestaciones administrativas; producto 5), por ejemplo, las autorizaciones administrativas para laexplotacin de instalaciones industriales.

Conforme a esta definicin de la implementacin, aplicable a cualquier

poltica pblica en cualquier sistem a poltico, los tres tipos de actividades identificadas en las lneas precedentes, permiten analizar el contenido sustantivo einstitucional de la implementacin de una accin pblica. Por otra parte, de estamanera se toman en cuenta los dos puntos que a continuacin mencionamos.

Por un lado, el proceso de implementacin slo se da por terminado tras laproduccin de decisiones y acciones directamente destinadas a los grupos-objetivo identificados (outputs). Ello implica que dicho proceso se caracteriza siempre por las interacciones entre actores pblicos y privados. Estos intercambiosacostumbran a generar negociaciones en las que, en ocasiones, organizaciones ncgubernamentales o grupos de presin sectoriales son los intermediarios de losintereses y posiciones de los actores sociales. Contrariamente a la fase de programacin, la cual (excepcionalmente) puede llevarse a cabo sin que se establezca ningn contacto directo con (determinados grupos de) la sociedad civilla etapa de implementacin se dirige, por definicin, a actores externos al subsistema poltico-administrativo. Consecuentemente, los productos y las prestaciones administrativas (outputs) sirven como punto de partida para evaluar 1conformidad de la implementacin con el contenido sustantivo del PPA.

Por otro lado, ningn PPA, ni siquiera el ms concreto y bien elaboradopuede reem plazar o predeterm inar en su totalidad la implementacin. El quinuestra definicin limite explcitamente el rol del PPA a un marco de referenc(esencial pero no exhaustivo) obedece a nuestra intencin de subrayar que la:normas legislativas y reglamentarias contenidas en el mismo constituyen, en relacin con la implementacin, un conjunto ms o menos pertinente de reglas de

juego que distribuyen las posiciones y los recursos de los diferentes actores in


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volucrados en el juego de la implementacin (implementation gamesegn la expresin de Bardach, 1977). Antes de la etapa de implementacin, aun cuando lasreglas estn claramente establecidas, el juego propiamente dicho aun no se ha

iniciado. Adems, un gran nmero de procesos de implementacin reposan enmodalidades de interaccin entre actores cuya posicin es relativamente inde

pendiente de una poltica pblica particular, dado que estn organizados en funcin de reglas institucionales generales (aplicables a todas las polticas pblicas)y/o de otras preocupaciones de carcter regional o local. Sin embargo, la aparicin de una nueva legislacin puede modificar las redes de accin preexistentes,incluso los mismos APA, al, por ejemplo, introducir nuevos actores que anteriormente se haban excluido, o dar a algn otro ms peso del que anteriormentetena. Un buen ejemplo de ello ha sido las nuevas posibilidades que se ofrecen alas organizaciones de proteccin del medio ambiente o de los consumidores, alaceptarse que puedan in terponer un recurso jurdico en el marco de las polticaspblicas respectivas, o lo que ocurre con la nueva configuracin del escenario dejuego y de actores que crea la reciente Directiva del agua fijada por la UE . Esnecesario tener siempre presente que son excepcin las polticas pblicas que secrean desde cero, y que por tanto originan acciones y redes de accin pblicacompletamente nuevas. Una poltica pblica por nueva que sea, deber integrarse,abrirse camino o al menos tomar en consideracin las estructuras organizacio-

nales, procedimientos y relaciones entre actores preexistentes (como recordbamos anteriormente hablando del concepto path dependency propuesto por laeconoma institucional).

9.2. Teora clsica de la implem entacin y evoluciones recientes

La investigacin que se ha venido en denominar como clsica en el mbito de la implementacin ha partido del llamado dficit de implementacin. Un

dficit que aparecera al comparar, por un lado, los productos y los efectos realesde una poltica pblica (outputs e impactos/outcomes) y, por el otro, los elementos sustantivos previstos en los Programas de actuacin Poltico-Administrativos.Desde esta perspectiva, el inters de los investigadores se acercara al de los actores poltico-administrativos (sobre todo a nivel federal/central), para quienestales dficit son la expresin de disfunciones en la implementacin y no un cues-tionamiento de los instrumentos de intervencin y de los objetivos que, en la mayora de los casos, ellos mismos han formulado durante el proceso de

programacin de la poltica pblica (PPA), y que por tanto, dan por supuesto queestaban correctamente formulados.Sin embargo, desde los anlisis de implementacin, nos alejamos de la pers

pectiva de los legisladores y juristas tradicionales que tendan a considerar la implementacin como una funcin puramente ejecutiva, casi automtica omecnica. Como muestran un gran nmero de investigaciones empricas, estaantigua concepcin daba por supuesta una gran capacidad de la ley para influir


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EL MOD ELO D E ANLISIS 187

y guiar a la administracin en la puesta en prctica de las decisiones polticas yadministrativas. Los estudios empricos (Knoepfel, 1979, p.23) han tratado deexplicar, de una manera ms precisa, la calidad de los productos y de los efectosde las polticas pblicas. Para ello, han utilizado las siguientes cuatro dimensiones como factores explicativos (Mayntz, 1980):

La estructura de los program as a implementar (o Programa de actuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa):La nocinde estructura de un programa no se limita a los simples contenidos sustantivos de las polticas pblicas. Por el contrario, las primeras investigaciones (Mayntz, 1980; Knoepfel y Weidner, 1980; Weidnery Knoepfel,

1983) se esforzaron en caracterizar las diferentes posibilidades que existen para expresar la intencin del legislador (por ejemplo, grado de precisin, margen de maniobra de que disponen los actores administrativosfederales/ centrales o descentralizados) y las diferentes modalidades oinstrumentos de intervencin escogidas (por ejemplo, obligaciones o prohibiciones, transferencias financieras, informaciones, etc.) o los ajustesinstitucionales predeterminados en tales legislaciones (vase 8.1 la partecorrespondiente al PPA).

El sistema administrativo de la implementacin49 (o Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa):el reconocimiento de las caractersticas diferenciales de las autoridades polticas yde las organizaciones administrativas a cargo de la implementacin comofactor explicativo de la calidad de las intervenciones estatales es, sinduda, la principal innovacin de las investigaciones clsicas en estembito. As, se subray la necesidad de concebir las organizaciones administrativas como conjuntos de actores participantes en una red de inter

acciones que incluye otros actores e instituciones (interorganizational orintergovernmental networks).A partir de entonces, se sugiri que es precisamente la capacidad de gestionar las redes de accin pblica lo que, engran medida, impulsa positivamente los procesos de implementacin.Gracias a la contribucin de, entre otras, la teora de la accin colectiva(Olson, 1965) y de la sociologa de las organizaciones (Crozier, 1977), dichos anlisis no se limitaron a los actores pblicos, sino que incluyeronlas interacciones entre los agentes administrativos y los grupos socialesinteresados (vase el captulo 8.2 en lo tocante al APA).

El peso econmico, poltico y social de los grupos-objetivo: la capacidadde un ciudadano para ejercer influencia en relacin con una intervencinestatal que le va a afectar vara segn la composicin del tejido socioe-

49. Implementation machine, Bardach (1977), Implementationsstruktur, es decir, el conjunto de uni

dades administrativas a cargo de la implementacin (Mayntz, 1980).


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188 ANLISIS Y GESTIN D E POLTICAS PBLICAS

conmico, poltico y cultural en el que se integra esa determinada persona. Su posicin puede, de tal modo, ser dominante o marginal; estaravalada por otros grupos sociales o ser, por el contrario, rechazada porotros actores pblicos y privados. Adems, los grupos-objetivo a los que

se dirigen los instrumentos de una poltica pblica pueden formar partede un grupo de presin cuya cooperacin se requiere para la realizacinde la poltica en cuestin y/o de otras polticas pblicas a las que quizsse les confiere una gran importancia. Desde otra perspectiva, el peso deun ciudadano vara en funcin de la responsabilidad que la opinin p

blica y los actores pblicos le confieran en el m bito del problema pblico a resolver. Por ltimo, su posicin tambin variar en funcin de suubicacin: al margen de los factores que acabamos de mencionar, la capacidad de negociacin de una persona-objetivo variar segn est situada o no en las zonas de ms alta presin del problema (por ejemplo,una empresa industrial tendr dificultades para negociar flexibilidad res

pecto a una orden de saneam iento en materia de contaminacin atmosfrica si se encuentra en una zona en la que la contaminacin rebasa conmucho los valores admisibles).

Las variables denominadas de situacin tienen asimismo influenciasobre la posicin de los grupos-objetivo frente a la intervencin pblica y

pueden ampliar o reducir su margen de maniobra durante las negociaciones propias de la fase de implementacin. Estas variables vienen definidas

por eventos externos, modificaciones del contexto econmico y social,perturbaciones de carcter coyuntural, etc., e intervienen independientemente de la voluntad de los actores que participan en el juego. Por ejemplo, el alza del precio del petrleo (debida a las crisis petrolferas de 1973y 1978/1979) reforz en su momento la posicin de los actores pblicosque llevaban a cabo una poltica de ahorro de energa y de utilizacin racional de esos recursos energticos frente a grupos-objetivo que mostrabanuna cierta reticencia a tal postura. Asimismo, la posicin de los actores variar al comparar de manera sincrnica y en funcin de las variables denominadas estructurales, las diferentes zonas en las que ha de llevarsea cabo la implementacin. En efecto, algunas investigaciones han mostrado elementos como el peso relativo de los actores, o las reglas institucionales que regulan las relaciones de propiedad o los derechos polticosconstitucionales (por ejemplo, la exclusin de los extranjeros en ciertaspolticas pblicas) se manifiestan de manera ms o menos constante.

Estos cuatro grupos de factores entendemos afectan la calidad de las prestaciones de las polticas pblicas, y por tanto las incorporaremos en nuestro anlisis. N o obstante, conviene recordar diversas crticas formuladas al respecto. Enlos aos 80, desde la ciencia poltica tradicional se cuestion la investigacinclsica en el mbito de la implementacin. Se argumentaba que se sobreesti


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maban las polticas pblicas a cambio de subestimar lo poltico, es decir las luchas de poder y las caractersticas ms globales del desarrollo de las sociedadeipostindustriales.50 Por otro lado, desde la investigacin emprica se aportaron do:modificaciones de gran envergadura a su concepcin inicial de la ejecucin de la;

polticas pblicas.De la visin top-down a la perspectivabottom-up: la mayora de los au

tores estn de acuerdo en la crtica que Hjem (1978), Hjem y Hull (1983), ascomo Barrett y Fudge (1981 a/ b) enunciaron por vez primera, en el sentido dque la perspectiva de arriba abajo (top-down)no permite incorporar las apoitaciones surgidas de los procesos sociales y polticos, aportaciones no previsten los PPA. No es un tema menor, ya que dichos procesos no deberan quedar margen del anlisis ni ser considerados como simples obstculos a una implementacin eficaz. Los partidarios de una perspectiva de abajo arriba (bottonup) consideran que los citados procesos sociopolticos no previstos, sonexpresin de que un PPA idntico puede suscitar esperanzas, reacciones y estr:tegias divergentes segn los intereses de los actores pblicos y privados involierados en el juego. No siempre es la mala fe lo que lleva a un actor local, sujea todo tipo de obligaciones sociales, econmicas y poltico-administrativas,servirse o a instrum entar un PPA de manera distinta a la prevista por el legisldor.51 Por ejemplo, en Suiza se ha podido constatar que algunos municipios ullizan la poltica de proteccin civil (subvenciones para la construccin de refugii

antinucleares) con fines de poltica deportiva, cultural, etc. (utilizando los recusos para la construccin de salas denominadas polivalentes, tiles para girnasia o espectculos) (vase Terribilini, 1999). En Espaa hay m uchos ejemplde cmo ciertas polticas y decisiones de la Unin Europea acababan implmentndose de manera creativa, buscando conectar las previsiones de Bruslas con las necesidades concretas del territorio donde ellas acababimplementndose.

A fin de clarificar conductas y motivaciones reales de estos actor

la perspectivabottom-uppropone que toda investigacin acerca de la iplementacin tome como punto de partida el sistem a de actores de b(vase la tabla 7). As, el analista debe concentrarse en el comportamieireal de los grupos-objetivo a los que se dirige una poltica pblica ylas interacciones reales entre estos grupos y los otros actores verdademente implicados (APA, beneficiarios finales y dems grupos implidos). La definicin de implementacin que aqu proponemos, incorpesta crtica cuando entiende que los PPA establecen bsicamente

marco de juego, pero no marcan rgidamente un proceso.

50. Vanse por ejemplo las contribuciones presen tadas en el congreso de la Asociac in de Cier

Polticas de la Repblica Federal de Aleman ia que, en el mes de octubre de 1984, se consagraron a este del51. Com o as sugieren los primeros traba jos de Sabatier y Mazmanian, 1979, que tienen el signi

tivo ttulo de The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives.


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Tabla 7: Diferencias entre las visiones top-down y bottom-upen la implementacin

de una poltica pblica

Enfoque de implementacin Visin Top-down(Sabatier & Mazmanian, 1979)

Visin Bottom-up(Hjern & Hull, 1982)

Punto de partida del anlisisde la implementacin de lapo ltica pbl ica

Decisiones de las autoridades

pol tico-a dm in is trativas (PPA ,

planes de accin )

Actividades de la red de imple-

mentacin a nivel local (APA,

red de accin pblica)

Proceso pa ra la identificacinde los principales actores dela poltica pblica

Desd e arriba, y a partir del sec

tor pblico, hacia abajo, y hacia

el sector privado

Desde abajo (street-level actors),hacia arriba, considerando de

manera simultnea los actores

pblicos y priva do s

Criterio s de evaluacin de lacalidad de la imp lementacinde la poltica pblica

- Regularidad (conformidad

legal) del proceso de imp lemen

tacin

-Eficacia: grado de realizacinde los objetivos formales del

PPA

- No tiene criterios claramente

definidos a priori

- Evaluacin del grado de parti

cipacin de los actores involu

crados

- Evaluacin del nivel de con

flicto de la implementacin

Interrogante fundamental(para la gestin de las polticas pblicas)

Qu mod alidades (estructuras

y procedimientos) de imple-

mentacin deben utilizarse a fin

de garantizar el m ayo r grado de

realizacin de los objetivos ofi

ciales?

Qu interacciones entre los ac

tores pblicos y privados de una

red de accin pblica deben to

marse en cuenta durante la im

ple m entaci n para que st a sea

aceptada?

Fuente: Adaptado a partir de Sabatier (1986:33)

Del concepto implementacin al de implementation game:Tras analizar de manera diacrnica diversos procesos de implementacin, Bar-dach (1977) propuso reorientar de manera general la investigacin eneste campo. Anticipndose a las crticas acerca del carcter demasiadogubernamental del modelo top-down, Bardach, en su obra The imple

mentation game,propone la metfora del juego para atraer la atencinde los investigadores sobre los actores que interactuan, cuales son losretos que consideran, como construyen sus estrategias y sus tcticas, losmedios que usan para entrar en el debate, las reglas que establecen (que

fijan las condiciones para interactuar) y las reglas del fair p la y (que establecen los lmites a partir de los cuales se entra en el fraude o la ilegalidad). Dicho autor tambin insiste acerca de las caractersticas de lasinteracciones entre los actores-jugadores y sobre el grado de incerti-dumbre tolerable en relacin al resultado final (outcom es) (Bardach


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EL MOD ELO DE ANLISIS 191

1977:56). La nocin metafrica de la implementacin como juego, permite, entre otras cosas llevar la atencin del analista sobre aquellos que

no quieren participar en el juego, sobre los motivos de su abstencionismo,y sobre aqullos que piden que se modifiquen las reglas del juego parapoder en trar en el mismo (Bardach 1977:56).

Esta manera de concebir la implementacin, pone de relieve el hecho deque los actores de una poltica pblica se encuentran inmersos en un procesocompetitivo, no slo en lo que respecta a la distribucin de los recursos, sinotambin respecto a la distribucin de la capacidad de definir y redefinir lasreglasdel juego a lo largo del mismo. El actor (pblico o privado) que logra (re)definir

las reglas del juego y que, de este modo, puede servirse de una poltica pblicaen su propio inters (en algunos casos con otros actores) es capaz de influir considerablem ente en la implementacin. As, desde esta perspectiva, el reto principal consistira en ocupar la posicin de quien define, interpreta y modifica lasreglas institucionales del juego (fixer ofthe game).

Este enfoque, conduce pues a relativizar la imagen ideal-tpica de la implem entacin como proceso fundado en la intencin de los actores de ejecutardeterminado contenido sustantivo de un PPA, de manera ms o menos mecnica

o impersonal. Asimismo, ello obliga a reconsiderar la concepcin de la programacin y de la implementacin como dos etapas claramente diferenciadas y acuestionar la supremaca legtima de los actores pblicos sobre los actores privados, tanto econmicos como sociales.

La definicin de implementacin que aqu proponemos parte parcialmentede la ptica propuesta por Bardach. A pesar de su indiscutible originalidad alatraer la atencin del analista hacia la totalidad de los actores (y no exclusivamente hacia los actores pblicos), este enfoque est muy basado en el contextonorteamericano y debe ser redimensionado desde la perspectiva de la realidad

europea. En Europa hay tradiciones fuertemente enraizadas en relacin con elrol primordial de la funcin pblica y el conten ido de las decisiones sustantivase institucionales tomadas de manera democrtica durante la programacin de unapoltica pblica (PPA y APA). En los Estados Unidos, por el contrario, el procesode rule-making(es decir, la produccin de reglas por parte de las agencias independientes en base a un procedimiento de inspiracin judicial) se sita entre ellaw-making(es decir, la programacin clsica) y la implementation(es decir, laimplementacin clsica). Ello no quiere decir que debamos limitar el anlisis a

esta ltima fase (sobre todo cuando en Europa empiezan a aparecer muchas agencias ms o menos reguladoras, siguiendo el modelo norteamericano). Consideramos que para entender de manera correcta los procesos de implementacindebemos incorporar el anlisis de la fase de programacin. En los prximos prrafos y desde esta perspectiva, discutiremos los planes de accin (producto 4)que constituyen un nexo directo entre los PPA y los resultados de su aplicacin(outputs, producto 5).


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192 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICA S PBLICAS

9.3. Planes de accin (Producto 4)

Definimos los planes de accin (no necesariamente observables como elementos form ales diferenciados en todas las polticas pblicas) como el conjunto

de decisiones consideradas como necesarias para la produccin coordinada y

puntual de productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs)y que,en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de antemano por el PPA. As, los planes de accin fijan las prioridades tanto para laproduccin de las acciones concretas como para la asignacin de los recursos requeridos para tales decisiones y acciones administrativas. Dado que constituyenla etapa intermedia entre el PPA y los actos formales de implementacin, dehecho se convierten en verdaderos instrumentos de gestin de las polticas pblicas.

Un gran nmero de leyes federales en Suiza, de leyes de las Cortes Gene

rales en Espaa o leyes de la Asam blea Nacional en Francia, as como las intervenciones financieras de la Unin Europea en el mbito de los fondosestructurales, exigen a los niveles subestatales, tales como las regiones o los gobiernos locales, que elaboren planes o programas a fin de poder optar al otorgamiento de subvenciones. Tal es el caso en el mbito del desarrollo econmico(por ejemplo, la elaboracin, por parte de las regiones, de un plan de desarrolloen el marco de la poltica europea de apoyo a este tipo de esferas territoriales).Eso mismo ocurre en el mbito de las infraestructuras (por ejemplo, la creacin

de un plan para la construccin de carreteras nacionales y regionales), as comotambin (y cada vez con ms frecuencia) en el mbito del medio ambiente (porejemplo, planes de proteccin del aire, de lucha contra el ruido, de administracin de las zonas hmedas, de eliminacin de residuos). En lo que concierne aldesarrollo urbano, el proceso de planificacin tiene un carcter ms tradicional,adoptando la forma de planes directores, planes de urbanizacin. Por ltimo, podemos decir que los contratos (o mandatos) de prestacin elaborados en elmarco de la Nueva Gestin Pblica en Suiza, los contrat de villeen Francia, o,

por ejem plo, los contratos-programa en muchas universidades espaolas, pue

den asimilarse a los planes de accin conforme a la definicin que hemos formulado aqu.

El anlisis de estos ejercicios de planificacin peimite distinguir los planesde accin de otros actos intermedios de implementacin. Desde nuestra perspectiva, el plan de accin debe interpretarse como un producto individual y abstracto que permite establecer un nexo entre las normas generales y abstractas delPPA, y los actos individuales y concretos de implementacin. Un plan de estetipo se distingue de las actividades intermedias de implementacin de algunas polticas pblicas (sobre todo en materia de afectacin de los suelos) que se definen como un producto general y concreto (pero que en ocasiones tambin sedenomina plan, como en los casos de los planes que determinan los usos delsuelo).


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Tabla 8: Calificacin de los produ ctos PPA, PA y actos formales de impleme ntacin

conforme al tipo de dimensin jurdica

Dimensin jurdic a General Individual

Abstracta Norm as de l PPA Plan de accin

Concreta Ac to intermedio de

implementacin (por ejemplo,

pla n de usos de l suelo)

Actos formales de

implementacin

(outputs)

Todos estos trabajos de planificacin que tradicional mente encontramos enlas polticas infraestructurales o de desarrollo urbano tienen en comn el ser anteriores a la produccin de actos finales de implementacin. En este sentido, tienen por objetivo definir secuencias temporales y responder a dos preguntas:Cul es (la distribucin de) la presin que genera el problema y, por tanto, a qugrupos-objetivo y beneficiarios finales de la accin estatal deberan ofrecrselesprioritariamente las prestaciones de la poltica pblica? Cul es el coste de la im-plementacin y, en consecuencia, qu autoridades poltico-administrativas debendisponer de qu recursos para que el problema pblico pueda resolverse de la

mejor manera posible a partir de las prioridades de accin establecidas? (vaseFlckiger, 1998).

La determinacin de los ritmos mencionados puede llevarse a cabo desdeuna perspectiva funcional (de acuerdo al tipo de actividades que se someten auna intervencin estatal), temporal (en funcin del corto, mediano o largo plazos),espacial (conforme a zonas geogrficas) o social (segn las fronteras de los grupos socioeconmicos considerados). La determinacin de prioridades, sobre todoen el caso de las polticas reguladoras, est en relacin con la decisin de acep

tar, durante cierto tiempo, dficits parciales de implementacin para algunos grupos-objetivo. La natura leza de los privilegios (y, como consecuencia , lasdiscriminaciones) que surgen de tal proceso pueden depender de presiones polticas, de una acentuacin del problema en determinados sectores o regiones o, incluso, de disposiciones del propio PPA.

Es necesario subrayar que, en ocasiones, los planes de accin no surgen delinterior de la administracin pblica. En efecto, si bien fijan las prioridades deaccin, no por ello son jurdicam ente obligatorios en la forma en que se ponenen prctica las intervenciones estatales en la sociedad civil. En otras palabras,

los planes de accin no crean derechos jurdicos subjetivos a favor de los grupos-objetivo o de algunos beneficiarios finales. A pesar de que un grupo social puedaaparecer en un plan de accin com o prioritario (por ejemplo, desempleados j venes y sin formacin profesional, personas que han estado mucho tiempo en el

paro), d icho grupo social no puede interponer un derecho a gozar antes que otros


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194 AN LISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

grupos sociales (por ejemplo, desem pleados d e edad avanzada y profesional -mente calificados) las prestaciones pblicas previstas en el PPA. En este sentido,los planes de accin permiten a los actores pblicos manejar a su manera la im

plementacin de la poltica pblica en cuestin sin por ello tener obligacionesju rdicas respecto a los ac tores privados a los que se destina la poltica.Sin embargo, en la actualidad constatamos, particularmente en Francia y en

contados casos en Espaa, una tendencia a introducir actividades de planificacinabiertas a los grupos-objetivo, a los beneficiarios finales y a los grupos terceros.Diversos planes de intervencin de la administracin pblica en los mbitos deldesarrollo econmico, de la proteccin del medio ambiente, del desarrollo urbano, etc. se someten a una consulta obligatoria con los interesados en el marcode procesos ms o menos abiertos. Esta tendencia se debe, entre otras cosas, a que

los grupos objetivo y los beneficiarios finales han reivindicado su derecho a participar en la definicin de las prioridades de implem entacin, aludiendo a las previsiones de los planes de accin y, por tanto, consiguiendo llegar a generar la

produccin de acciones concretas de implementacin. La creciente influencia delnivel europeo en ciertas polticas refuerza esta tendencia, ya que la frgil capacidad de Bruselas para seguir la implementacin de sus propias polticas (quecon frecuencia le lleva a recurrir a la obligacin de establecer planes de accinformales, como fue el caso de las polticas relacionadas con los fondos estructu

rales) queda compensada con el poder contar con ojos y orejas de lo querealmente ocurre, gracias a la presencia de grupos sociales interesados en la efectiva implementacin de los procesos de consulta y de las medidas previstas (veseal respecto, por ejemplo, los efectos en la poltica hidrolgica de la reciente directiva europea sobre el agua).

El grfico 19 presenta de manera esquemtica la lgica discriminatoria detodo plan de accin. Particularmente, muestra que un plan de accin determinaprioridades para la implem entacin y que, en consecuencia, generalmente no permite cubrir todo el conjunto del campo de aplicacin de los objetivos sustantivosdel PPA, lo que lleva en la prctica a dficits de implementacin de alguna m anera previstos y legitimados. Adems, los actos producidos concretamente nocubren necesariamente la totalidad del mbito de implementacin definido en elplan de accin. As, es posible que determinado grupo social y/o zona geogrfica,contrariamente a lo establecido en el plan de accin, no se vea afectado, en el perodo previsto, por las medidas de la poltica pblica (dficits imprevistos). Al estudiar la extensin emprica del permetro de los actos finales de implementacin(outputs), podemos identificar eventuales dficits de implementacin resultantes

de discriminaciones explcitas en el plan de accin o de una aplicacin imperfectade este ltimo.

Los planes de accin deben basarse en conocimientos suficientes acercade la evolucin temporal de las actividades de implementacin a fin de garantizar la utilizacin eficiente de los recursos administrativos. En ciertas ocasiones, las medidas seleccionadas y los recursos asignados contribuyen unos msque otros a resolver el problema pblico dada la disponibilidad de los grupos-


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G r f i c o 19. Vnculos entre objetivos del PPA, prioridades del Plan de accin y outputsproducidos (dficit de implementacin)

Objetivos sustanciales segn el PPA

temporales para el APA segn elPlan de accin

IActos formales de ;; implementacin i

-> Dfici(teHapoMi!es) no previsto s por el Plan de accin

Dficits (temporales) previstos y legitimados por e! Plan de accin

F u e n t e : K n o e p f e l , L a r r u e , V a r on e ( 2 0 0 1 : 2 2 0 )

objetivo a cambiar su conducta. La reflexin econmica acerca de la utilidadmarginal de la accin pblica tiene aqu un papel decisivo. En efecto, el interrogante que se nos plantea es cmo puede el Estado, a travs de la inversin en

determinados m edios, alcanzar la mayor eficiencia en la asignacin de recursos(en el sentido del ptimo de Pareto o de Hicks-Kaldor) para la solucin del problema. As, en primer lugar, han de identificarse los grupos-objetivo cuyo cambio de comportamiento verdaderamente contribuye a resolver el problemapblico. En segundo lugar, hay que exam inar qu grupo-objetivo manifiesta la


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mayor disponibilidad a cambiar su conducta (por ejemplo, los sectores en losque de todas maneras tiene lugar un nuevo ciclo de inversiones, o los grupos-objetivo que pueden soportar econmicamente un cambio en su conducta). Porltimo, en una tercera etapa, es necesario distinguir para qu grupo-objetivo larelacin costes administrativos de una intervencin versusefectos esperados dela misma, es relativamente la ms baja. As, la planificacin de las accionescomprende reflexiones prospectivas acerca de su eficacia (relacin entre efectos y objetivos) y su eficiencia en la asignacin de recursos (relacin entre losefectos y los recursos) (vase en el captulo 10 los criterios de evaluacin deuna poltica pblica).

En la prctica, segn nuestra experiencia, es la designacin de los grupos(momentneamente) discriminados, y no la de los grupos privilegiados, la que re

viste una importancia capital. Cuando las autoridades regionales ejecutan las polticas nacionales, podemos observar que ests son aplicadas de maneraincremental. Por regla general, al principio se concentran en los grupos-objetivocuyo cambio de conducta es fcil de anticipar, que tiene los menores costes administrativos posibles, y que mayor contribucin generan a la solucin del pro

blema. Por ejemplo, en la poltica ambiental, las grandes industrias son losprimeros grupos-objetivo a los que se destina la poltica, mientras que las pequeas y medianas empresas, temporalmente y aunque sea a costa de un ciertodficit de implementacin, se mantienen (temporalmente) fuera. Se presentanprioridades anlogas en el marco de la proteccin contra el ruido (conforme a laimportancia de la poblacin expuesta a los daos) o en la poltica de transportes

pblicos (segn la importancia de las nuevas poblaciones conectadas). Dada laimportancia de las discriminaciones (en ocasiones muy profundas) que se danen esta fase, es necesario observar en qu medida estas discriminaciones son deldominio pblico y se debaten polticamente.

A fin de facilitar y sistematizar el estudio emprico de los planes de accin,es recomendable tener en cuenta los cuatro elementos operacionales que abor

daremos en los prrafos siguientes. Sin embargo, hemos de subrayar que estas dimensiones, aplicables a todo plan de accin, no se excluyen mutuamente, sinoque se complementan. De hecho, slo analizndolas simultneamente lograremos identificar el contenido sustantivo e institucional de este producto.

) Planes de accin explcitos (incluso formales) o implcitos

Como ya hemos indicado, un plan de accin generalmente reviste la formade un documento interno que no establece una relacin jurd ica entre las autoridades poltico-administrativas y los grupos-objetivo (los cuales, en consecuencia, no gozan a travs de este medio de nuevos derechos subjetivos).Independientemente de ese principio, un plan de accin puede ser ms o menosexplcito. El hecho de que se declare como oficial y que sea conocido portodos los actores (pblicos y privados) de la poltica pblica en cuestin, deberamos suponer que acabe teniendo una influencia positiva en su grado de rea


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EL MOD ELO DE ANLISIS 197

lizacin. Por el contrario, podemos suponer que un plan de accin implcito ocasi secreto, ejercer un frgil poder de presin sobre los diferentes servicios administrativos a cargo de su aplicacin, para que se produzca un cumplimientorealmente efectivo.

Sin embargo, como hemos dicho, podemos constatar una creciente tendencia a la organizacin formal de tales planes de accin como elementos que permiten generar consenso durante la etapa de implementacin efectiva de la poltica

pblica (produccin de outputs). El grado de form alidad de la actividad de planificacin se va convirtiendo as en un criterio pertinente para el anlisis de talesplanes.

b) Grado de apertura. Planes de accin abiertos o cerrados

Al grado de formalidad podemos agregarle el grado de apertura de la actividad de planificacin. El establecimiento de prioridades entre diferentes espacios o grupos sociales puede ser objeto de actividad interna por parte de un soloactor o bien, por el contrario, estar abierto al conjunto de los actores pblicosimplicados e incluso a los grupos-objetivo, beneficiarios finales y grupos terc iarios. Como ya hemos mencionado, esta apertura, que permite debate poltico, seda cada vez con mayor frecuencia.

c) Grado de discriminacin. Planes de accin embudoversusplanes regadera

Por definicin, un plan de accin debe fijar prioridades y, en consecuencia,ser discriminatorio. Sin embargo, su grado de discriminacin respecto a las dimensiones temporal, geogrfica y social puede ser ms o menos elevado. Es posible que establezca plazos de aplicacin o perodos de referencia claros para laproduccin de los actos de implementacin (por ejemplo, plan anual versusplanplurianual). Dichas fechas lmite garantizan a los grupos-objetivo definidos comoprioritarios cierto nivel de previsin (incluso pseudo-derechos ganados, porejemplo en el caso de las polticas de subvenciones). Asimismo, las fronteras delas zonas geogrficas designadas como prioritarias pueden ser ms o menos claras y ms o menos estables (como ha ocurrido con la clasificacin de regiones enEuropa en relacin con los objetivos de los Fondos estructurales). Por ltimo, sila discriminacin se lleva a cabo en funcin de las caractersticas socioeconmicas de las personas-objetivo entonces los criterios de elegibilidad pueden tambin ser muy estrictos o, por el contrario, dejar a los actores de la implementacin

un margen de apreciacin ms amplio. Por ejemplo, los planes de subvencionesa las regiones desfavorecidas son, por regla general, altamente discriminatorios(planes embudo, que obligan a pasar por el esquema previamente previsto) mientras que los planes de ayuda a las empresas lo son mucho menos (planes regadera,que buscan afectar al mayor nmero posible de actores).


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d) Planes de accin con menor o mayor (reestruc turac in del APA

Un plan de accin tiene como primer objetivo concretar el alcance del con

tenido sustantivo del PPA de la poltica pblica en cuestin. Para hacerlo, debeproceder a una definicin precisa de los actores participantes en el APA de suimplementacin. Si la aplicacin del program a legislativo y reglamentario im

plica de facto una colaboracin entre diferentes organizaciones administrativas,organizaciones paraestatales y actores privados, as como entre diversos nivelespblicos (central, regional y local), generalm ente ser necesario fijar una delimitacin de aquellos actores cuyas acciones deben imperativamente coordinarseen la etapa de implementacin. Dicha delimitacin se da a travs de la constitu

cin de una red de accin pblica especial (vase el captulo 9.1, primera etapade la implementacin). Desde esta perspectiva institucional, un plan de accinpuede interpretarse como ms o menos selectivo. Los planes de accin ms selectivos son aquellos que estructuran -ms all de los elementos fijados por elPPA y el APA iniciales- las interacciones entre los actores responsables (porejemplo, bajo la forma de organizacin del proyecto); por el contrario, losmenos selectivos no fijan ninguna nueva regla organizacional ni procedimental

particular para el APA a cargo de la implem entacin (por ejemplo, los pagos directos en el mbito agrcola y las contribuciones de compensacin ecolgica que

con frecuencia estn a cargo de estructuras administrativas generales).

) Nivel de claridad en la afectacin de recursos

Como ya hemos subrayado, la elaboracin de los planes de accin se basaen reflexiones estratgicas acerca de la eficacia y la eficiencia de la poltica pblica. Tericam ente, se trata de invertir los recursos administrativos explotableso de reciente asignacin (por ejemplo, un presupuesto extraordinario y personalsuplementario) de forma que permita resolver la mayor parte del problema. Ello

implica que los planes de accin establezcan claramente, para la fase de imple-mentacin, qu recurso(s) est(n) a disposicin de qu actor(es). Tal proceso deafectacin de recursos constituye ms un arbitraje poltico entre los intereses delos diferentes actores (por ejemplo, un conflicto entre servicios administrativos,entre niveles de decisin, etc.) que un ejercicio tcnico de optimizacin de costes. Por ello, es pertinente que el analista estudie si un plan de accin particularcrea un vnculo formal entre el uso de determinado recurso por parte de determinada administracin y la implementacin de una medida particular para un

grupo-objetivo prioritario o, si por el contrario, no se formula ningn vnculo explcito entre la utilizacin de los recursos disponibles y los campos de accin designados como prioritarios. Evidentemente, el alcance del plan de accin essensiblemente inferior en este ltimo caso, ya que todo queda condicionado a lacoyuntura poltica y presupuestaria.

En conclusin, subrayemos que un plan de accin representa un verdaderoinstrumento para el manejo de una poltica pblica, si, y slo si, se formula de ma


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era, explcita, procede a discriminaciones claras en un marco temporal determinado, estructura las tareas y las competencias de cada actor perteneciente al APAy conecta los recursos administrativos asignados (de manera suplementaria) condecisiones y actividades especficas. Si bien podemos afirmar que este tipo deplanes de accin son una garanta para la gestin coherente y puntual de la im plementacin, tambin debemos decir que, en cambio, tienden a evidenciar antetodos los actores las discriminaciones (temporales) concretamente operadas. Portanto, su formulacin presupone que los responsables poltico-administrativosdebern legitimar la seleccin de prioridades y arrostrar los costes polticos queeste tipo de decisiones conlleva, y ello sin duda limita en cierta manera su posible discrecionalidad posterior. De hecho, la fase de elaboracin de los planes de

accin no tiene lugar en el interior de la asamblea legislativa sino al nivel de lasautoridades ejecutivas, lo cual, dada la menor visibilidad poltica, permite si asse quiere un mayor margen de maniobra.

Por ltimo, es importante sealar que en Suiza y, ms recientemente, enFrancia y Espaa, como en muchos otros pases europeos, las reorganizacionesadministrativas han llevado a parlamentos, gobiernos o, incluso, ministerios aintroducir los contratos o mandatos denominados de prestacin. Este tipo deinstrumentos o acuerdos de relacin entre diferentes organismos administrativoso entre actores pblicos, paraestatales o privados (o privatizados) puede considerarse como planes de accin en la medida en que concreten selectivamente lasprestaciones previstas. En estos documentos se pac ta la asignacin de recursos,sobre todo financieros, bajo la forma de montos presupuestarios otorgados a losactores de la implementacin; tambin estipulan los mecanismos de participacin para la poblacin, as como la evaluacin de las prestaciones.

9.4. Los actos de implementacin (Producto 5)

Nosotros definimos los actos form ales de implementacin (outputs)52 deuna poltica pblica como el conjunto de productos finales de los procesos po l

tico-administrativos que, como resultado de su implementacin, se destinan demanera individual a las personas que forman parte de los grupos-objetivo pre

vistos.Los actos finales comprenden los productos administrativos que, tanto laadministracin como los otros rganos ( paraestatales y privados) a cargo de ejecutar las tareas pblicas, destinan de manera directa a los grupos-objetivo. Talesproductos los constituyen decisiones y actos administrativos53 de todo tipo (au

torizaciones condicionadas, prohibiciones individuales, aprobaciones, etc.), otor-

52. A fin de evitar un exceso de anglicismos , en este libro utilizamos los trminos outputs, pro

ducto final, actividades administrativas de implementacin y -segn las circunstancias- prestaciones ad

ministrativas como sinnimos.53. Definidos en Suiza en el art. 5 de la Ley del 20 de diciembre de 1968 acerca del proceso adm inis

trativo (RS 172.021). En Francia y en Espaa acos tumbran a darse en forma de actos administrativos.


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20 0 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

gamiento de recursos financieros (subvenciones, exoneraciones fiscales), actosde percepcin pecuniaria (por ejemplo, impuestos directos, multas), intervenciones de inspeccin y control, prestaciones directas (por ejemplo, controles sanitarios, verificaciones financieras, servicios educativos o de cuidado),actividades de consulta o m edidas organizativas. Adems de estos actos formales, existen, en la prctica, una m ultitud de actos informales (vanse los prrafossiguientes).

Los actos de implementacin se caracterizan por crear una relacin directa y especfica (sobre todo en el caso de los actos formales y de na turaleza

ju rdic a) entre las personas que constituyen los grupos-objetivo de la polticapblica y las instancias pblicas a cargo de la im plementacin de la mism a. En

muchos casos, estos actos tambin tienen efectos tangibles sobre los beneficiarios finales y sobre los grupos terceros. El derecho procesal adm inistrativoconfiere a los grupos-objetivo y (cada vez con ms frecuencia) a los beneficiarios finales y a terceros afec tados, derechos y obligaciones de participaciny cooperacin. Es importante entender que la propia limitacin de recursos conque cuentan las administraciones, impide que slo en ciertas ocasiones se llegue a servir o sancionar (a tiem po y/o al mismo tiempo) a todos los grupos-ob-

je tivo de la poltica en cuestin. Cuando, como ocurre con frecuencia, no logranese impacto generalizado, se habla de dficits de implementacin (temporales

y/ o territoriales) que se derivan, al menos parcialmente, de los planes de accin adoptados (vase 9.3).

Los actos de implem entacin pueden considerarse y analizarse desde distintas perspectivas. Los juristas se concentran en examinar en qu medidaexiste conformidad entre las disposiciones contenidas en el PPA y los planesde accin (anlisis de conformidad legal). En cambio, el analista de polticaspblicas, generalm ente trata de analizar un conjunto de outputs , y ello nosiempre resulta fcil. Probablemente es el analista quien debe reconstruir quse pretenda conseguir y si finalmente se ha conseguido. Una buena definicin de los productos a obtener, suele ser til en procesos de reorganizacinde las administraciones, ya que orienta de manera ms directa sus estructurasy procedimientos hacia la mejora de la calidad (organizacin de la administracin en funcin de los productos y no en funcin de las leyes; orientandolas actividades hacia un determinado proyecto de servicio), lo que sin dudaperm ite una mejor gestin de las adm inistraciones pblicas (S chelder 1995:13,47, 127ss).

Las instancias pblicas tienen un papel primordial en la formulacin de los

actos formales de implem entacin (outputs). De ellas depende en gran parte laconsecucin de los resultados previstos por la poltica pblica. Los rganos deejecucin pueden influir de manera significativa en la aplicacin concreta deuna poltica segn el uso que hagan del margen de m aniobra de que dispongan.Por ello, no es sorprendente que dichos actos despierten el inters de las instancias de vigilancia y que gran can tidad de leyes exijan la presentacin de informes de actividad que permitan determinar cualitativa y/o cuantitativamente


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los actos formales de implementacin. Esta obligacin de informar facilita elcontrol de las actividades de implementacin ya que los informes pueden ser

vir como base a su monitorizacin. Todo ello contribuye a que se vayan produciendo informes que expliciten el grado de implementacin efectivo, y deesta manera se abre la posibilidad de establecer un benchmarkingentre unidades administrativas de diferentes entornos y, a travs de ello, mejorar su funcionamiento (Knoepfel, 1997).

Las actividades de las instancias ejecutoras tienen tambin un papel decisivoen la implementacin de las reglamentaciones que se destinan directamente apersonas privadas. El nivel de respeto de una norma depende esencialmente delos controles efectuados en este sentido, as como de las eventuales sanciones

aplicadas para hacerla respetar (por ejemplo, controles policacos en relacin conlos lmites de velocidad en las carreteras y multas elevadas en caso de infraccin).

El anlisis de los actos de implem entacin requiere generalmente el contarcon una gran cantidad de datos. Para proceder a la elaboracin de perfiles de outputs de implementacin de una poltica pblica determinada, se pueden tomaren consideracin las siguientes dimensiones:

a) El permetro de los actos de implementacin finales (=existencia)

Esta dimensin establece un nexo directo entre las prioridades que fija elPlan de accin y los actos realmente producidos, incorporando las dimensionesde espacio y tiempo, comparndolas con lo que eran las previsiones del plan deaccin. Al proceder a una comparacin de este tipo, se podrn establecer loseventuales dficits de implementacin y distinguir entre aquellos ya previstos ylos que resultan de una ejecucin con lagunas (implementacin incompleta). Aspueden descubrirse escenarios de implem entacin con lagunas u orificios o

permetros desviados. Dicho de otra forma, el analista puede identificar las acciones no realizadas, al comparar los perfiles de la implementacin real y la requerida por el PPA y el Plan de accin.

Por ejemplo, las medidas para la moderacin del'trfico pueden concentrarse en ciertos barrios, a pesar de que dichos lugares no sean necesariamentelos que sufren los mayores costes (ruido, contaminacin, accidentes) derivadosde la densidad circulatoria (Terribilini, 1999), y de ello resulta un permetro desviado achacable al plan de accin. En cambio, un permetro igualitario es el queestablece una adm inistracin usando un gravamen fiscal de todas las personasfsicas y jurdicas establecidas en su territorio. Por otro lado, los casos en los quese renuncia a la intervencin pblica debido a presiones polticas o a la falta derecursos (personal, financiero, etc.) constituyen ejemplos de perfiles con lagunas, en los que se deja de lado a grupos-objetivo especficos. Lo mismo ocurre cuando los controles policacos se abandonan durante la poca de carnaval,o cuando no se persigue judicialmente a los que trafican con drogas de las denominadas suaves.


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202 ANLISIS y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

b) Outputs con mayor o menor contenido institucional

Tal como el PPA o el PA, el acto formal de implementacin (output) puede

contener, fuera de su aspecto sustantivo (cmo resolver el problema?), elementos ms o menos importantes de carcter institucional (qu actores, en basea qu reglas del juego y con qu recursos se supone contribuirn a la solucin del

problem a?). A fin de resolver de manera sostenible un problem a colectivo, unnm ero cada vez mayor de polticas pblicas se dotan d e mecanismos de controly seguimiento de sus efectos. Dichos mecanismos requieren de una red de actores implicados en dicha actividad de seguimiento. Podem os observar la creacinde comisiones de vigilancia plural, de observatorios dotados de comits estratgicos compuestos por una multitud de actores que representan a los servicios p

blicos, a los grupos-objetivo y a los beneficiarios finales; o bien la creacin deredes de comunicacin cuyo objetivo consiste en interpretarlos datos que arrojala medicin de los efectos de una prestacin (por ejemplo, la comparacin entrelos datos obtenidos una vez que una gran obra de infraestructura se encuentra ensu fase de explotacin y aquellos pronosticados por el estudio de impacto am

biental previo a su construccin).Una vez ms, y segn la hiptesis central de investigacin que propone

mos, los elementos institucionales preestructurarn la siguiente etapa de la pol

tica en cuestin. En la fase que nos ocupa, ello equivale a la formulacin de uneventual enunciado evaluativo acerca de los impactos y los efectos (en trminosde solucin del problema) de la poltica de que se trate (vase captulo 10). Principalmente, sern los actores que teman haber perdido posiciones en lo que respecta al contenido sustantivo del acto de im plementacin quienes, a travs deuna intervencin sobre los contenidos institucionales del mismo, buscarn reservarse una posicin clave en el interior de las estructuras de vigilancia y evaluacin.

c) Actos formales o informales

Una vez que los outputs efectivam ente producidos se han identificado y organizado en perfiles, el estudio emprico deber explicitar el grado de formalidad jurdica de tales actividades administrativas. Esta dimensin operacionalreviste gran importancia dado que afecta tanto los costes de produccin (que sonms elevados en el caso de los outputs formales) como las modalidades de negociacin y su contenido institucional. Las decisiones administrativas generalmente incluyen una clusula referente a la potencial interposicin de un recurso,lo cual abre a los grupos-objetivo (y, eventualmente, a los beneficiarios finales,

por ejem plo en los casos de los proyectos infraestructurales) la ltima fase (judicial) de su produccin y de su seguimiento. Es importante sealar que, debidoa las razones que acabamos de mencionar, la administracin prefiere muchasveces, usar actos informales (por ejemplo, una informacin telefnica, que no senotifica oficialmente y que no puede dar lugar a la interposicin de un recurso ju


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dicial, para informar a un administrado acerca de si su solicitud de subvencin,permiso de construccin, etc., tiene posibilidades de xito), que utilizar actos formales de gran re ieve.

d) Actos intermedios y finales

En los prrafos precedentes consideramos los actos finales como uno de losdos productos a explicar en la fase de implementacin. Sin embargo, a ttulo indicativo, sealaremos que ciertos actos slo tienen un carcter intermedio (actosinternos a la administracin, que no se destinan aun a los grupos-objetivo; actosgenerales y concretos -por ejemplo un plan director de desarrollo urbano- que

requieren aun de una individualizacin o concrecin posterior para realmenteoperacionalizar una poltica pblica). En ocasiones, dichos actos intermedios resultan importantes para com prender la naturaleza de los actos finales (destinadosdirectamente a los individuos que componen los grupos-objetivo) pero, en ningn caso, deben confundirse unos con otros (Knoepfel et al., 2000:15).

e) Coherencia del contenido de los actos finales de una poltica pblica

Con frecuencia, los grupos-objetivo de una poltica pblica se someten de

manera simultnea a diversas intervenciones pblicas que tienen por objetivoorientar de manera conjunta su conducta. De ah que nos parezca pertinente analizar en qu medida las diferentes acciones generadas en el interior de una solapoltica pblica resultan coherentes y se refuerzan mutuamente. La fa lta de coherencia puede reducir notablemente el alcance sustantivo de una poltica pblica.

Como ejemplo de outputs con coherencia interna podemos citar la obligacin de sanear una industria, que se acompaa de una ayuda financiera para el sa

neamiento; la obligacin de d isponer de un seguro contra enfermedades, que seacompaa de una subvencin a las primas para las familias de bajos ingresos, ola clausura de los lugares pblicos en los que se consume droga, acompaadapor la creacin de locales de tratamiento de drogodependientes con programas deprescripcin de metadona o herona bajo control mdico. Por el contrario, encontramos un bajo nivel de coherencia en establecer limitaciones de velocidad enlas carreteras si no se acompaan de controles policacos para evitar las eventuales infracciones, o en la obligacin de separar la basura sin que exista un sistema individual o colectivo para recoger los residuos una vez clasificados.

f) Coordinacin con los actos de otras polticas pblicas

La cuestin de la coherencia de los actos de implementacin se presenta demanera aun ms evidente cuando estos provienen de diferentes polticas. Tambinen este caso un nivel insuficiente de coordinacin durante la implementacin debido, por ejemplo, a un APA demasiado cerrado o a un plan de accin poco es-


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tructurador, obstaculizar la induccin del cam bio de conducta que se espera obtener de parte de los grupos-objetivo.

Por ejemplo, subvenciones dirigidas a integrar en los edificios medidas paraeconomizar consumos energticos (poltica energtica) durante un perodo de recesin econmica (poltica coyuntural basada en un programa de impulso al sector de la construccin) indica un alto grado de coordinacin externa. En cambio,el subvencionar la produccin agrcola (que incentiva el uso de fertilizantes naturales o qumicos) y la introduccin de medidas de lucha contra la contaminacin de las aguas (provocada por los fertilizantes agrcolas utilizados) indica unbajo nivel de coordinacin. Lo mismo podram os decir del programa de promocin del consumo de vino del pas, junto con las medidas de poltica sanitaria

tendentes a reducir el consumo del alcohol.Un buen registro sobre los actos de implementacin presupone una clara

definicin previa de los (individuos que componen los) grupos-objetivo a los quedichos actos se destinan. Conforme a los principios del estado de derecho quedeben observar las administraciones, los grupos-objetivo se definen normalmenteen el PPA en tanto que personas (fsicas o jurdicas) a quienes las autoridades

pueden acordar derechos o imponer obligaciones a fin de llevar a cabo los objetivos buscados, o cuyo comportamiento debe poder modificarse a travs de otras

actividades administrativas. Al analizar los procesos de implementacin, ha de tenerse en cuenta que las polticas no solamente producen actos de implementacin,sino que tambin se traducen en trminos de efectos. Los anlisis que se limitana los actos formales o informales (outputs), sin tener en cuenta los impactos(sobre los grupos-objetivo) y los efectos (sobre los beneficiarios finales) son incompletos y corren el riesgo de confundir las prestaciones con los efectos de unapoltica pblica. Por ello dedicaremos el captulo siguiente a la evaluacin de losimpactos y los resultados (outcomes) de una poltica pblica. Anticipndonos aesta cuarta etapa del ciclo de una poltica pblica, en los prrafos siguientes dis

cutiremos acerca de las interacciones existentes entre los actores pblicos, losgrupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros durante la imple-mentacin de una poltica pblica.

9.5. Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas

Resulta evidente que todo anlisis de una poltica pblica debe estudiar de

manera precisa la situacin de los grupos-objetivo dado que, definitivamente, elxito o fracaso de la solucin del problema tratado depende de su (cambio de)conducta. Consideramos que el enfoque metodolgico del denominado anlisisrelacional es el apropiado para identificar las interacciones entre los actores p

blicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros. Esta metodologa busca situar cada tipo de actor en su entorno social eidentificar las fuerzas polticas, sociales y econmicas a las que est expuesto, ascomo la intensidad de las relaciones que se crean entre los diferentes actores en


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EL MODELO DEANLISIS 205

funcin de sus intereses y recursos respectivos. Se trata, pues, de cetrarse en lasinterdependencias y coaliciones potenciales entre los actores. El grfico 20 presenta, de manera muy esquemtica, las principales relaciones entre los actores im

plicados en la implem entacin de una poltica pblica.En los prrafos siguientes, presentaremos las principales relaciones y coa

liciones posibles entre los actores (segn la numeracin indicada entre parntesis en el grfico 20), as como la influencia potencial de stas sobre los productosy los efectos de la poltica pblica de que se trate.

1) De las relaciones bilaterales entre la administracin y los grupos-objetivoa la inclusin de las otras partes involucradas

La densidad de relaciones entre la administracin a cargo de la implementacin y los grupos-objetivo proviene simplemente del hecho de que los actos deimplementacin se destinan a las diferentes personas fsicas y jurdicas cuya conducta debe modificarse. A partir de la introduccin del habeas corpus en1679,54 todas las legislaciones que regulan los procesos administrativos recono

54. Esta Acta fue redactada por el Parlam ento britnico en reaccin a la peticin de derechos (1628).

Proclama, entre otros, el derecho de los ciudadanos a ser escuchados por la autoridad antes de que sta tome

una decisin que les concierne.


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206 ANLISIS Y GESTIN DE POLITICAS PBLICAS

cen el derecho a ser escuchado.55 En base a estas disposiciones, se desarrollan enla prctica mltiples procesos de intercambio entre las autoridades poltico-administrativasy los grupos-objetivo (intercambios de informacin y recursos, mediaciones, negociaciones, trueques, etc.). Es por ello que los grupos-objetivoresultan interlocutores privilegiados de los actores pblicos de una poltica. El derecho a ser escuchado se ha ido convirtiendo en una ventaja importante para losgrupos-objetivo en el juego de la implementacin en aquellos pases que reconocen la primaca del Estado de derecho.

Recordemos que hasta finales de los aos sesenta, el eje de relacin entrela administracin y los grupos-objetivo era casi el nico puente existente entre losactores de la implem entacin y los actores sociales. Esta frmula oculta el hechode que en muchas polticas pblicas los llamados interesados representan slo

una pequea porcin de los ciudadanos a los que (potencialmente) concierne elasunto. Desde esta visin restrictiva, en las polticas urbansticas slo seran considerados como interlocutores los propietarios de terrenos afectados.

A principios de los aos setenta, las crecientes demandas de participacin,empiezan a cuestionar esta relacin restringida y excluyente, buscando una mayorintervencin en las instancias en las que se llevaban a cabo las negociacionesentre la administracin y los grupos-objetivo. El conflicto se desarroll sobretodo en algunas polticas pblicas (por ejemplo, desarrollo urbano, proteccindel medio ambiente, defensa de los consumidores, salud pblica, polticas mili

tares), y poco a poco ha ido teniendo impacto en el conjunto del proceso legislativo. La expresin terceras partes, o la de otros intereses afectados vanhaciendo su aparicin en la escena poltico-administrativa. Los parlamentos ytambin los tribunales comienzan a reconocerles un estatuto de parte en los

procesos administrativos as como el derecho a la interposicin de recursos en loslitigios como expresin de intereses generales, y sin que sean implicados directos. Esta apertura ha llevado hacia una estructura de negociaciones triangulares que podemos asimilar al tringulo de base entre la administracin, losgrupos-objetivo y los beneficiarios finales (vase el captulo 3.4). Esta arena

triangular ha ido reemplazando rpidamente la antigua relacin bilateral afectando a un nmero cada vez mayor de estructuras y de procesos de implementacin de la totalidad de las polticas pblicas. La aparicin de esta estructuratriangular ha modificado sensiblemente la posicin de los grupos-objetivo respecto a los actores pblicos. Dicha posicin se ha debilitado ya que, en muchoscasos, esas otras partes representan intereses contrarios a los de los grupos-objetivo.

55. Vase, en el caso suizo, el artculo 29 de la Ley federal sobre el proceso administrativo del 20 de

diciembre de 1968 (RS 172.021): Las partes tienen el derecho a ser escuchadas .


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2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo:competencia y autovi gil an da

Se ha apuntado que uno de los lmites de las perspectivas neomarxista, sis-tmica o neocorporati vista consiste en que con frecuencia ven a los grupos-obje-ti vo como un conjunto homogneo cuyos miembros estn motivados por interesesidnticos. Sin embargo, la realidad social y poltica parece apuntar a lo contrario.Existen relaciones de poder de carcter competitivo entre los grupos-objetivo dela mayora de las polticas (por ejemplo, entre las distintas empresas o entidadesa las que se destinan las polticas sociales, coyunturales, ambientales o de proteccin del trabajo; existe tambin competencia entre los propietarios inmobiliarios e, incluso, entre las diferentes categoras de desempleados). Si bien es cierto

que durante la fase de programacin de una poltica pblica estos actores se renen en asociaciones y grupos de inters relativamente homogneos, llegada laetapa de la implementacin, esta solidaridad deja paso con frecuencia a un mecanismo de auto-vigilancia o de competencia. En el plano jurdico, este autocontrol, motivado por una rivalidad (econmica) entre los distintos subgrupos de losgrupos-objetivo, ha encontrado expresin en el recurso de los competidores contra las decisiones destinadas a una empresa especfica o en relacin a un contratopblico (segn las reglas de la Organizacin Mundial del Comercio). El compe

tidor puede invocar una violacin del principio de igualdad de trato aduciendo quelas condiciones acordadas a la empresa en cuestin son ms favorables que las quese le imponen a l (veamos la constante tensin entre proveedores de telefonamvil en muchos pases, en relacin con la regulacin de sus actividades, tarifas,o los conflictos en tomo a las ayudas para las lneas areas de bajo coste, etc.).

La posicin de las personas fsicas o jurdicas pertenecientes al grupo-obje tivo depender tambin de las relaciones de competencia presentes en los diferentes espacios de la implementacin (vase el captulo 9.2 en lo que conciernea la teora clsica de la implementacin). Las estructuras monopolistas u oligo-

plicas resultarn ms favorables que una estructura atomizada. Por otro lado, elgrado de rivalidad interna afecta la posicin del grupo-objetivo en su conjuntofrente a la administracin, la cual, en el caso de una estructura monopolista, nopuede esperar que funcionen los mecanismos de autocontrol.

3) Relaciones conflictivas ente los grupos-objetivo y los beneficiarios finales:del conflicto arbitrado por el Estado a las soluciones contractuales

En la mayor parte de las polticas pblicas, los grupos-objetivo no son simultneamente los beneficiarios finales (existe una excepcin a este principiocuando los poderes pblicos intervienen para proteger a las personas de los efectos negativos de sus propias conductas). Los beneficiarios se definirn en funcindel problema pblico que la poltica pretende resolver, dado que son ellos quienes al final mejorarn su situacin de partida. As, por ejemplo, las disposicionesen cuanto a la afectacin, volumen o esttica de un edificio, incorporadas en


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forma de condiciones necesarias para obtener un permiso de construccin, notienen como objetivo principal causar problemas al propietario, sino, evidentemente, proteger a los vecinos y contribuir al desarrollo armnico de un pueblo ouna ciudad. Y por tanto en el inters del conjunto de sus habitantes. Asimismo,

un saneam iento de instalaciones industriales impuesto a una empresa a fin de aumentar la seguridad de los trabajadores o proteger el medio ambiente, tiene comoobjetivo fundam ental proteger a los trabajadores o a quienes residen cerca de laempresa. En el caso de algunas polticas sociales tienen, adems de los grupos-objetivo, otros beneficiarios finales (por ejemplo, en el caso de la poltica delucha contra el consum o de drogas, existen otros beneficiarios finales adems delos drogodependientes, por ejemplo, los vecinos de los espacios pblicos en losque se consumen estupefacientes). En general, podramos decir que cuanto msseveras son las obligaciones impuestas a los grupos-objetivo, ms se protegenlos intereses de los beneficiarios finales. As, a medida que la poltica se programa y se implementa, los poderes pblicos actan como rbitro en los conflictos entre estos dos tipos de actores. Esta interpretacin evidencia los efectosde redistribucin (entre los grupos sociales) que toda poltica pblica genera, consus ganadores y perdedores (Knoepfel 1986).

El fortalecimiento de la posicin de los beneficiarios finales que acabamosde describir lleva, en mltiples casos, a soluciones contractuales. La solucin dealgunos conflictos se negocia directamente entre los beneficiarios finales y los

grupos-objetivo, incluso en los casos en los que una intervencin pblica era inexistente (Weidner ,1997). De hecho, asistimos cada vez con mayor frecuenciaa la creacin de mecanismos compensatorios entre estos dos tipos de actores. Dichos mecanismos revisten m uchas veces la forma de contratos. Los vecinos quehabitan en las proximidades de las centrales nucleares reciben primas de riesgo.Los potenciales inconvenientes generados por una instalacin de tratamiento deresiduos se compensan otorgando una reduccin en el precio del servicio para loshabitantes del municipio en el que se localiza la instalacin, etc. (Kissling-Nf etal., 1998; Subirats, Aguilar, 1998; Aguilar-Font-Subirats, 1999).

4) Apoyo de los afectados a los grupos-objetivo y de los beneficiadosa los beneficiarios finales

Tal com o afirmamos en el captulo correspondiente a los actores, adems delos grupos-objetivo que originan el problem a pblico a resolver y los beneficiarios finales que son quienes sufren los efectos negativos de dicho problema, tam

bin es necesario incluir en el anlisis los actores a los que la implem entacin dela poltica pblica impacta de manera indirecta. A pesar de que la intervencin es

tatal no les est destinada de manera prioritaria, estos grupos pueden ver cmose modifica su situacin (econmica o de otro tipo), sea positivamente (en el casode los terceros beneficiados) o de manera negativa (en el caso de los tercerosafectados). Segn la evolucin de su nueva situacin y conforme a su capacidad

para organizarse, los actores indirectam ente impactados van a implicarse en la


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programacin y/ oen la implementacin de la poltica a travs de la formacinde coaliciones naturales que unen, por un lado, a los grupos-objetivo con losterceros afectados negativamente , y por otro, a los beneficiarios finales y a los

terceros beneficiados. Es necesario subrayar que los actores indirectamenteimpactados pueden ser muy poderosos desde un punto de vista econmico o poltico (segn el nmero de sus miembros, sus recursos financieros, su apoyo poltico, etc.), hasta tal punto que pueden llegar a resultar ms influyentes que losactores a los que directamente se destina la poltica.

Por ejemplo, si los grupos-objetivo de la poltica ambiental son los contaminadores (industriales, artesanales, agrcolas domsticos o pblicos), los beneficiarios finales sern todos aquellos cuyo medio ambiente resulta afectado porlas mltiples fuentes de contaminacin de una regin, mientras que los benefi

ciados son los productores que desarrollan nuevas tecnologas menos contaminantes las cuales pueden comercializar ms fcilmente entre los grupos-objetivo(acerca del desarrollo sostenido del eco-business, vase Benninghof et al. 1997)y los afectados son los productores que ya no pueden comercializar sus antiguastecnologas contaminantes.

Toda vez que los afectados por los actos impuestos a los grupos-objetivo hanentrado en el juego, la posicin de estos ltimos frente a la administracin ofrente a los beneficiarios finales puede verse reforzada. Esta constelacin se pro

duce con mucha frecuencia con las medidas fiscales impuestas a los productoreso comerciantes con la intencin de que estos ltimos las incorporen en sus precios, lo que resulta perjudicial para los consumidores (coalicin de oposicin decomerciantes y consumidores). Existen situaciones similares en procesos de clausura de bares locales (con retirada de la autorizacin), el cierre de un centro deasistencia mdico (en una zona rural), o la no-renovacin de un maestro de escuela muy apreciado por los alumnos y los padres de stos. En tales casos, observamos con frecuencia una movilizacin de solidaridad entre losgrupos-objetivo y un crculo ms o menos amplio de personas perjudicadas. Su

brayem os que ello lleva en ocasiones a coaliciones polticas poco comunes: propietarios y arrendatarios, comerciantes y consumidores, empresas productorasde electricidad y grupos ambientalistas (en el caso de la liberalizacin del mercado de la electricidad), etc. Una reflexin idntica puede aplicarse a las coaliciones que aparecen entre los beneficiados y los beneficiarios finales de una

poltica pblica.

5) Apoyo de los beneficiados y oposicin de los afectados respecto

a los actores pblicos

El apoyo o la oposicin de los terceros beneficiados y afectados no se limitaa los actores sociales. En la realidad podemos observar con frecuencia contactosdirectos entre stos y los actores pblicos del APA, as como tambin con otrosactores poltico-administrativos a los que tienen fcil acceso y de quienes esperan intervengan con firmeza ante los actores del APA.


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2 1 0 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

Un ejem plo lo puedeii constituir las empresas del eco-business (que acabamos de presentar como ejemplo de beneficiados en el marco de una normalizacin ambiental rigurosa) las cuales refuerzan sus investigaciones e innovaciones

e invitan al E sta do a declarar que sus productos anticontaminantes son el avancetecnolgico que debe instalarse en la totalidad de las empresas contaminantesde determ inado sector.

6) Oportunidades y obstculos derivados de las variables de situaciny estructurales

Como y a hemos visto en el anlisis clsico de la implementacin (captulo9.2), la posicin de los grupos-objetivo puede modificarse sensiblemente a causade eventos coyunturales (o variables de situacin) que intervienen repentinamente y que estn fuera de todo control por parte de los actores pblicos o privados involucrados en la implementacin de una poltica pblica. La autoridad

poltico-administrativa facilitar la rpida concesin de autorizaciones de construccin en u na localidad afectada por una catstrofe (por ejemplo, inundaciones,avalanchas, incendios) aceptando una serie de excepciones que nunca seran posibles en tiempo normal. En cambio, algunas catstrofes tecnolgicas o gravesatentados, a pesa r de que tengan lugar en el extranjero, acaban provocando el re

forzamiento de controles en empresas consideradas peligrosas (por ejemplo, elefecto Tchemobyl en el mbito de la poltica energtica en materia nuclear;vase Czada, 1991), o en instalaciones ms susceptibles de atentados (en aero

puertos o medios de transporte masivos despus de eventos de alcance mundial...)A pesar del juego de los actores y los cambios en las variables de situacin,

la posicin de los grupos-objetivo en el interior de una poltica pblica seguirestando fuertemente (pre)determinada por su poder poltico, econmico o social.Posiciones que se definen en mayor medida por los elementos estructurales de lasociedad civil en general, que por una sola poltica pblica. En un pequeo mu

nicipio probablemente no se atrevern a cambiar la calificacin urbanstica de losterrenos del mayor contribuyente fiscal en contra de sus intereses, an cuandodicha medida, en razn de la poltica de desarrollo urbano, pudiera ser necesaria.O, en otro ejemplo, si es la comunidad de refugiados quien lanza una alerta contra la emanacin de gases txicos de la nica empresa de la localidad, cuyo propietario es adems alcalde del Ayuntamiento, lo ms probable es que no llegue aproducir movilizacin alguna en el tringulo de base que hemos descrito lneasarriba. En definitiva, si bien es cierto que las polticas pblicas y el juego de actores tienen como objetivo resolver problemas pblicos, sera ilusorio pensar quea travs de estas polticas pueden eliminarse totalmente las causas y situacionesestructurales presentes en dichos problemas. Debemos sealar que esas variables de situacin y estructurales no slo afectan la posicin de los actores privados, sino tambin la de los actores pblicos que forman parte del APA.


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La evaluacin de las polticas pblicas y de sus efectos

Captulo 10

El objetivo de una poltica pblica es resolver un problema social definidopolticamente como un tema que es competencia de la esfera pblica (vase captulo 7). Una vez programada e im plementada (captulos 8 y 9) la poltica debera ser objeto de una evaluacin sistemtica. Al estudiar esta ltima etapa delciclo de una poltica pblica, nos deberamos concentrar en los efectos generados por las medidas emprendidas por los poderes pblicos. Concretamente, setrata de identificar si los grupos-objetivo seleccionados modificaron efectiva

mente su conducta (qu impactos?), y si gracias a ello la situacin de los beneficiarios finales, que en un principio se consider problemtica, mejor realmente(qu outcomes?). En suma, la evaluacin de una poltica pblica pretende examinar empricamente la validez del modelo causal en el que sta se fundamenten su proceso de elaboracin. En consecuencia, lo que buscamos es saber si lateora de la accin en la que basaba la poltica tena fundamento, y el grado deaplicacin real finalmente alcanzado.

Abordaremos ahora los enunciados evaluativos de los efectos de la polticapblica, que constituyen en el itinerario propuesto, el sexto producto a explicar enel mbito de las polticas pblicas. Definiremos primero de manera operacional losimpactos producidos por los cambios de conducta de los grupos-objetivo, ascomo los outcomes, que describen los efectos reales inducidos sobre los beneficiarios finales (10.1). En funcin de esas dos variables, presentaremos los cincccriterios generalmente aplicados para evaluar los efectos de una poltica pblicaefectividad, eficacia, eficiencia en la asignacin de recursos, pertinencia y eficiencia productiva (10.2). Estas dos etapas preliminares nos permitirn posteriormenteidentificar la form a y el contenido de los diversos enunciados evaluativos que pue

den observarse en la realidad poltico-administrativa (10.3). En el cuarto apartadcidentificaremos los principales actores de la fase de evaluacin, sus juegos directos e indirectos, as como los recursos y las instituciones movilizados durante el proceso de produccin de los mencionados enunciados evaluativos (10.4).56

56. Una parte de este texto est tomada de los captulos correspondientes en Bussmann, KJoti, Knoep

Subirats Cap.9

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