Full Professor

StateUniversity ofCampinas, Brazil

LA INVESTIGACIÓN SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y GLOBAL EN BRASIL

LEILA DA COSTA FERREIRA

III CONGRESO NACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN CAMBIO

CLIMÁTICOPUEBLA/ 2013

Embora as conferências internacionais raramente sejamcapazes de atacar por completo a magnitude dos problemas dasmudanças climáticas, entende-se que elas possam propiciar acondução dos debates internacionais ao longo de anos. Nessesentido, essa conferência tem como objetivo geral fazer umareflexão sobre os 20 anos de negociações climáticas no Brasil.Especificamente, analisamos como a temática da mudançaclimática tem sido tratada nas Conferências da ONU, entre1992 e 2012 e como essa questão é incorporada na esferapolítica no Brasil nesse período.

Para isso, na primeira parte fazemos uma retomada históricasobre as negociações climáticas na Rio 92 e traçamos um brevehistórico dessas negociações no mundo desde então. Depois,investigamos como o tema da mudança climática éinternalizado na agenda política no Brasil ao longo destes 20anos. Por fim, apresentamos como o tema da questão climáticaaparece na Rio+20, em 2012.

MUDANÇAS CLIMÁTICAS

Os principais resultados da Conferência foram aassinatura dos mais importantes acordos ambientaisglobais da história da humanidade. São eles: asConvenções do Clima, da Biodiversidade e do Combate aDesertificação; a Agenda 21, a Declaração do Rio paraMeio Ambiente e Desenvolvimento e a Declaração dePrincípios para Florestas.

Em relação à mudança climática, o contexto era deincertezas no conhecimento científico em relação aosefeitos e quantidades de emissões de diferentes gases e àscausas das mudanças do clima. Evocando o princípio daprecaução, a Conferência traçou como objetivoestruturante alcançar a estabilização da concentraçãoatmosférica de GEEs num nível tal que impeça umainterferência perigosa no sistema climático.

MUDANÇA DO CLIMA NA RIO 92

A partir de então, estabeleceu-se a Convenção-Quadro das NaçõesUnidas sobre a Mudança do Clima (CQNUMC), a Convenção do Clima,um dos principais resultados da Rio 92 e o principal fórum mundial dediscussões sobre as mudanças climáticas globais. Como a concentraçãoatual dos GEEs acima dos níveis naturais é resultado de atividadeseconômicas passadas, adotou-se na convenção o princípio dasresponsabilidades comuns, porém diferenciadas. Sendo assim, ficouestabelecido que os países desenvolvidos deveriam liderar os esforçosglobais por terem mais contribuído historicamente para as mudançasclimáticas globais e, ao mesmo tempo reconhece-se a necessidade degarantir o crescimento econômico nos países em desenvolvimento.Embora o objetivo tenha se mostrado difícil de ser alcançado, a partirdas negociações acordadas no âmbito da Rio 92 desenvolveu-se umaestrutura político-institucional para a questão climática no nívelinternacional com importantes desdobramentos no cenário nacional,como veremos a seguir.

A CONVENÇÃO DO CLIMA E AS NEGOCIAÇÕES CLIMÁTICAS NO MUNDO: UM

BREVE HISTÓRICO

Pelo menos seis momentos marcaram o desenvolvimento do regimeclimático internacional:[i] a adoção da CQNUMC em 1992;

[ii] o período de negociação do Protocolo de Quioto (PQ), até 1997;

[iii] o interstício entre a assinatura pelas partes do PQ e suaratificação;

[iv] a ratificação do PQ em 2005;

[v] as negociações pós-Quioto até a Conferência das Partes (COP15), em Copenhague;[vi] o período pós-Durban (COP 17) e a negociação consecutiva dosegundo período de compromisso de Quioto e de um futuro regimeclimático pós 2020.

Tabela 1 – Principais resultados das Conferências das Partes da Convenção do Clima (1995-2011).

COP Ano Local Principais resultados

COP 1 1995 Berlim Decisão de produzir um protocolo à Convenção que publicaria metas quantificadas dereduções de emissões comparáveis aos níveis de 1990. Foi o primeiro passo no sentidode estabelecer o PQ.

COP 2 1996 Genebra Declaração de Genebra: permite aos países não-Anexo I solicitar apoio financeiro à COPpara desenvolver programas de redução de emissões de GEEs com recursos do FundoGlobal para o Meio Ambiente.

COP 3 1997 Quioto Adoção do PQ, com metas de redução de emissões de GEEs e mecanismos deflexibilização dessas metas.

COP 4 1998 Buenos Aires Plano de Ação de Buenos Aires: para implantação do PQ foi desenvolvido um programade metas de análise de impactos da mudança do clima e alternativas de compensação,atividades implementadas conjuntamente (AIC), mecanismos financiadores etransferência de tecnologia.

COP 5 1999 Bonn Implementação do Plano de Ações de Buenos Aires e discussões sobre LULUCF (siglaem inglês que designa o Uso da Terra, Mudança de Uso da Terra e Florestas).

COP 6Fase 1

2000 Haia Suspensão das negociações por falta de acordo nas discussões sobre mitigação(sumidouros, LULUCF, Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, mercado de carbono efinanciamento de países em desenvolvimento).

COP 6 Fase 2

2001 Bonn EUA saem do PQ.Aprovação do uso de sumidouros para cumprimento de metas de redução de emissão.

COP 7 2001 Marrakesh Acordos de Marrakesh: define mecanismos de flexibilização, limita o uso de créditos decarbono gerados por projetos florestais do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo eestabelece fundos de ajuda a países em desenvolvimento voltados a iniciativas deadaptação às mudanças climáticas.

COP 8 2002 Nova Délhi Adesão da iniciativa privada e de organizações não-governamentais ao PQ.

COP 9 2003 Milão Regulamentação de sumidouros de carbono no âmbito do Mecanismo deDesenvolvimento Limpo, ao estabelecer regras para a condução de projetos dereflorestamento que se tornam condição para a obtenção de créditos de carbono.

Tabela 1 – Principais resultados das Conferências das Partes da Convenção do Clima (1995-2011) (continuação...)

COP Ano Local Principais resultados

COP 10 2004 Buenos Aires Rússia apresenta sua ratificação ao PQ, passa a transcorrer o interstício de três mesespara oficialização com a finalidade de dar publicidade à entrada em vigor do PQ.Aprovação de regras para a implementação do PQ. Definição dos Projetos Florestais dePequena Escala (PFPE). Divulgação de inventários de emissão de GEEs por algunspaíses em desenvolvimento, entre eles o Brasil (Primeiro Inventário Nacional).

COP 11 2005 Montreal PQ entra em vigor. Discussão do segundo período do Protocolo, após 2012.

COP 12 2006 Nairóbi Revisão de prós e contras do PQ pelas 189 nações participantes.COP 13 2007 Bali Estabelecimento de compromissos mensuráveis, transparentes e verificáveis para a

redução de emissões causadas por desmatamento das florestas tropicais para o acordoque substituirá o PQ. Aprovação do Fundo de Adaptação. Aprovação do Caminho de Bali,estabelecendo os elementos estruturantes para uma negociação acordada em doistrilhos, o trilho da convenção e o do PQ.

COP 14 2008 Poznan Discussão de um possível acordo climático global.COP 15 2009 Copenhague Nenhum consenso sobre o segundo período de compromisso do PQ.

Acordo de Copenhague: definição de recursos para investimento de curto prazo e aindicação de recursos de US$ 100 bilhões até 2020.

COP 16 2010 Cancun Reestabelecimento do diálogo após a crise de confiança ocorrida em Copenhague.Implementação do Comitê de Adaptação e do Comitê Tecnológico. Definição de REDDno âmbito da Convenção.Criação do Fundo Verde do Clima.

COP 17 2011 Durban Plataforma de Durban: estabelece a continuidade do regime de Quioto por mais umperíodo (2o período) que deverá entrar em vigor em 2013, evitando assim o “gap”jurídico decorrente de uma possível indefinição política. Estabelece também osparâmetros para o início das negociações de um futuro regime do clima a serestabelecido após 2020.

Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de UNFCCC, 1995 até 2011.

MUDANÇA CLIMÁTICA NO BRASIL

A mobilização para essa questão no país em três períodos: o primeiro, que vai de 1994 a 2001, quando o tema começa a entrar na agenda política brasileira, com a aprovação dos acordos de Marrakesh e o início do período de “prompt start” do MDL. O segundo período inclui a fase de implementação do PQ até 2004, momento de grande incerteza sobre o futuro do regime climático, em função da não ratificação do PQ. Esse período inclui também a fase áurea do PQ durante os quatro anos seguintes do primeiro período de compromisso, antecedendo a aprovação da Política Nacional de Mudanças Climáticas, que marca o início do terceiro período, a partir de 2009.

PRIMEIRO PERÍODO DE MOBILIZAÇÃO PARA A QUESTÃO CLIMÁTICA: CONSTRUÇÃO DA ESTRUTURA POLÍTICO-

INSTITUCIONAL (1994-2001)

Dois anos após sua adoção internacional, a Convenção do Clima foi ratificada pelo Congresso Nacional brasileiro em 1994. Nesse ano, ocorreu a primeira mobilização brasileira acerca da questão climática em termos de estrutura político-institucional com a criação da CIDES (Comissão Interministerial de Desenvolvimento Sustentável) estabelecida junto ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI). Este ministério também estabeleceu a Coordenadoria Geral de Mudanças Globais de Clima (CGMGC), responsável pela implementação da convenção no país, incluindo a realização dos inventários nacionais de emissões de GEEs.

SEGUNDO PERÍODO DE MOBILIZAÇÃO PARA A QUESTÃO CLIMÁTICA: IMPLEMENTAÇÃO DO PQ E MAIOR ENTENDIMENTO

SOBRE O TEMA (2002-2008)

Neste momento inicial da implementação da política climática internacional, o Brasil exerceu um papel crucial por meio da CGMCG e da estruturação da Primeira Autoridade Nacional Designada a ser registrada no âmbito da CQNUMC. O papel catalizador do MCTI estimulou um forte desenvolvimento junto ao setor privado e da sociedade civil quanto aos benefícios associados à adoção do MDL e consequentemente, do envolvimento e aproximação da sociedade aos temas discutidos internacionalmente na agenda do clima. Este período inicial durou até 2004, quando foi formalizada pela Federação Russa sua intenção de Ratificar o Protocolo de Quioto.Em 2004, foi publicado o Primeiro Inventário Brasileiro de Emissões Antrópicas de GEEs pelo MCTI. Vários relatórios setoriais foram implementados neste período, envolvendo a comunidade científica, o setor industrial e o terceiro setor em um importante esforço coletivo.

TERCE IRO PERÍODO DE MOBIL IZAÇÃO PARA A QUESTÃO CL IMÁT ICA : ESTABELEC IMENTO DA POL ÍT ICA NACIONAL DE MUDANÇAS CL IMÁT ICAS (A

PART IR DE 2009)

U M M O M E N T O I M P O R TA N T E N A M O B I L I Z A Ç Ã O P A R A A Q U E S T Ã O C L I M Á T I C A N O B R A S I L O C O R R E U E M N O V E M B R O D E 2 0 0 9 C O M O L A N Ç A M E N T O D O P A I N E L B R A S I L E I R O D E

M U D A N Ç A S C L I M Á T I C A S ( P B M C ) , P E L O M C T I E P E L O M M A , E S P E L H A D O N O I P C C , C O M O B J E T I V O D E F O R N E C E R A V A L I A Ç Õ E S C I E N T Í F I C A S S O B R E A S M U D A N Ç A S C L I M Á T I C A S D E R E L E V Â N C I A P A R A O B R A S I L , I N C L U I N D O O S I M P A C T O S , V U L N E R A B I L I D A D E S E A Ç Õ E S D E A D A P TA Ç Ã O E M I T I G A Ç Ã O . S E G U I N D O A L I N H A D O I P C C , O P B M C P U B L I C O U O P R I M E I R O

R E L AT Ó R I O D E A V A L I A Ç Ã O N A C I O N A L D U R A N T E A R I O + 2 0 . A I M P O R T Â N C I A D E S S E S R E L AT Ó R I O S R E S I D E N O S E L E M E N T O S Q U E P O D E M F O R N E C E R P A R A A I M P L E M E N TA Ç Ã O D E

P O L Í T I C A S C L I M Á T I C A S N O P A Í S .O A N O D E 2 0 0 9 M A R C O U P R O F U N D A M E N T E A P O L Í T I C A I N T E R N A C I O N A L D A M U D A N Ç A

C L I M Á T I C A . E N O B R A S I L N Ã O F O I D I F E R E N T E . M U I T O I N F L U E N C I A D O P E L O C O N T E X T O I N T E R N A C I O N A L D E E X P E C T A T I V A Q U A N T O A O S R E S U L T A D O S D A C O P 1 5 , E M

C O P E N H A G U E , E T A M B É M P E L O C O N T E X T O N A C I O N A L D E E L E I Ç Õ E S P R E S I D E N C I A I S , Q U A N D O A P R O B L E M Á T I C A D A T R A N S I Ç Ã O P A R A U M A E C O N O M I A D E B A I X O C A R B O N O É L E V A D A P A R A A A G E N D A D A C A M P A N H A E L E I T O R A L , N E S S E A N O A P O L Í T I C A N A C I O N A L

D E M U D A N Ç A S C L I M Á T I C A S ( P N M C ) É A P R O V A D A N O P A Í S . B A S E A D A N O P L A N O N A C I O N A L E T A M B É M P R O D U T O D A S A R T I C U L A Ç Õ E S E M O B I L I Z A Ç Õ E S A P R E S E N T A D A S

N A S S E S S Õ E S A N T E R I O R E S , A P O L Í T I C A B R A S I L E I R A T R O U X E M E T A S E S P E C Í F I C A S P A R A M I T I G A Ç Ã O D A M U D A N Ç A C L I M Á T I C A .

Prevê-se a redução de 1.168 milhões de tonCO2eq e 1.259 milhões de tonCO2eq do total das emissões estimadas em 3.236 milhões tonCO2eq em 2020. O Gráfico 1 mostra a contribuição projetada das emissões de cada setor no país para 2020. A Tabela 2 mostra as 10 ações descritas no decreto para alcançar a redução das emissões.

Gráfico 1 – Projeção das emissões nacionais de GEEs para 2020.

Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de Brasil, 2010.

Tabela 2 – Ações de mitigação previstas no Decreto que institui a Política Nacional de Mudança do Clima

1 Redução de 80% dos índices anuais de desmatamento na Amazônia Legal em relação àmédia entre 1996-2005.

2 Redução de 40% dos índices anuais de desmatamento no Bioma Cerrado em relação àmédia entre 1999-2008.

3 Expansão da oferta hidroelétrica, de biocombustíveis, de fontes alternativas renováveis(centrais eólicas, pequenas centrais hidroelétricas e bioeletricidade) e incremento daeficiência energética.

4 Recuperação de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas.

5 Ampliação do sistema de integração lavoura-pecuária-floresta em 4 milhões de hectares.

6 Expansão da prática de plantio direto na palha em 8 milhões de hectares.

7 Expansão da fixação biológica de nitrogênio em 5,5 milhões de hectares de áreas de cultivo,em substituição ao uso de fertilizantes nitrogenados.

8 Expansão do plantio de florestas em 3 milhões de hectares.

9 Ampliação do uso de tecnologias para tratamento de 4,4 milhões de m3 de dejetos deanimais.

10 Incremento da utilização do carvão vegetal originário de florestas plantadas e melhoria naeficiência do processo de carbonização na siderurgia.

Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de Brasil, 2010.

É interessante ressaltar que as emissões no Brasil têm caído desde 2005 por conta da redução do desmatamento. Assim sendo, o país alcançou grande parte da redução de emissões.

Em 2008, as emissões de GEEs do Brasil correspondiam a 5% das emissões globais, colocando o país na posição de quinto maior emissor.

Entre 2004-2009 as emissões brasileiras reduziram fortemente com referência ao período 2001-2004, 25% do total, devido à queda da taxa de desmatamento na Amazônia (de uma média anual de 20.000 km2 para uma média anual de 12.000 km2).

Não há outro caso de redução de emissões dessa magnitude, sendo que no caso brasileiro, as emissões se reduziram num contexto de crescimento econômico. Entretanto, as emissões dos setores de energia, indústria, agropecuária e tratamento de resíduos tinham crescido 40% entre 1994 e 2007.

Há ainda que se considerar que a distribuição regional de emissões é muito desequilibrada:

os estados amazônicos representam aproximadamente 40% das emissões, com 12% da população e cerca de apenas 7% do PIB.

O resto do Brasil tem 60% das emissões, 88% da população e 93% do PIB.

Assim sendo, o país tem reduzido suas emissões a partir de ações voltadas ao segmento de mudança de uso da terra, enquanto o setor de energia, por exemplo, tem aumentado suas emissões. A PNMC não propõe a criação de um ministério unificado de “Clima e Energia” como tem ocorrido em vários países, indicando que esta será a tendência dominante do futuro.

Em 2010 foi publicado o segundo Inventário Nacional de Emissões de GEEs para o período de 1990-2005. De acordo com o documento, as emissões brasileiras de GEEs aumentaram cerca de 60% entre 1990 e 2005. O setor de mudança no uso da terra e florestas respondeu por 61% do total de emissões no período. Em seguida, a agricultura foi responsável por 19% das emissões e o setor de energia, 15%. As emissões da indústria e do tratamento de resíduos foram responsáveis por 3% e 2% do total nacional, respectivamente (Brasil-MCT, 2010).

Um importante marco alcançado em 2011 foi a estruturação das regras de operação do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima criado pela Lei n° 12.114/2009 e regulamentado pelo Decreto n° 7.343/2010. A Coordenação de Mudança do Clima e Qualidade Ambiental do MMA foi responsável pela implementação desta importante ferramenta que utiliza parte dos recursos advindos da receita da exploração do petróleo para reinvesti-lo em agenda de adaptação, pesquisa e desenvolvimento tecnológico de baixo carbono.

O grande foco da PNMC é a mitigação da mudança climática.

Contudo, acompanhando a necessidade de estabelecer planos e ações de adaptação aos impactos da mudança climática em curso, em 2011 foi criado o Cemaden (Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais), com o objetivo de desenvolver e implementar um sistema de previsão de ocorrência de desastres naturais em áreas suscetíveis no país.

O Centro integra o Sistema Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais, desenvolvido pelo MCTI em resposta ao aumento de ocorrência desses eventos no país.

O documento oficial da Conferência, intitulado “O Futuro que queremos”, tem 53 páginas e 283 tópicos. Desses, apenas 3 mencionam a questão do clima.

Somado a isso, o conteúdo sobre o tema também é vago: o tópico 190 reafirma que a mudança climática é um dos grandes desafios do nosso tempo; o tópico 191 ressalta que a natureza global da mudança do clima requer a mais ampla cooperação possível de todos os países e sua participação em uma resposta internacional eficaz e apropriada;

e por fim, o tópico 192 exalta a necessidade das partes da CQNUMC e do PQ de cumprirem plenamente seus compromissos e decisões tomadas no âmbito desses acordos (Nações Unidas, 2012).

RIO+20+MUDANÇA CLIMÁTICA

Uma das críticas ao documento oficial feita por cientistas brasileiros e pelas organizações não governamentais globais é que os principais avanços do conhecimento científico acerca dos limites planetários (divulgados no artigo de Rockström et al. , 2009) não estão refletidos no texto do documento. No caso da mudança climática, esses estudos apontam que os limites seguros de operação do sistema climático já foram ultrapassados.

A transgressão desses limites deve aumentar o risco de mudanças climáticas irreversíveis como a perda das maiores calotas polares, aceleração do aumento do nível do mar, e mudanças abruptas em sistemas florestais e agrícolas.

Esse conferência tratou do tema da mudança climática no Brasil tendo como marcos principais de análise as negociações e desdobramentos da Rio 92 e da Rio+20.

O assunto ganhou destaque em 1992 com o estabelecimento da Convenção do Clima.

A partir de então, as negociações climáticas no nível internacional se deram, sobretudo em torno do Protocolo de Quioto e sua continuidade.

UM BALANÇO SOBRE A MUDANÇA CLIMÁTICA NO BRASIL EM 20 ANOS

No Bras i l , a mobi l i zação para a questão cl imát ica é apresentada em três momentos pr inc ipais :

pr imeiro , o per íodo de estabelec imento das estruturas pol í t ico - inst i tuc ionais e c ient í f icas , for temente inf luenciadas pelo debate no n íve l internacional .

O segundo per íodo contou com o desenvolv imento da agenda pol í t ico -c ient í f ica em torno do tema, de grande re levância para o lançamento da Pol í t ica Nacional de Mudanças Cl imát icas .

Por f im, o tercei ro per íodo de mobi l i zação para o tema no país cu lmina na adoção de metas voluntár ias de mit igação de GEEs, com a PNMC.

A pol í t ica c l imát ica bras i le i ra se ocupa inic ia lmente do caráter de mit igação do problema. Isso pode ser obser vado nas ações re lac ionadas às mudanças c l imát icas , como a real ização dos inventár ios de emissão de GEEs bem como o estabelec imento de metas voluntár ias de redução de emissões.

Só recentemente, a par t i r de 2011 , o caráter de adaptação aos impactos da mudança c l imát ica ganha espaço, com a cr iação do Cemaden e o lançamento do Plano Nacional de Gestão de Riscos .

Vinte anos depois, o documento oficial aprovado pelos países na Rio+20 se refere às mudanças climáticas de forma genérica e não vai ao encontro da necessidade que o tema apresenta.

O assunto passou longe da pauta de prioridades dos chefes de estado.

Ainda assim, muitos grupos articulados em eventos paralelos ao evento oficial destacaram a importância do tema estar entre os primeiros na agenda política mundial.

Entre as medidas urgentes a serem adotadas, destacaram-se: a redução significativa das emissões de GEEs na atmosfera, o corte de subsídios aos combustíveis fósseis e a necessidade dos setores público e privado se engajarem para promover condições regulatórias de promoção de alternativas de baixo carbono para o crescimento.

As mudanças climáticas ainda representam um grande desafio para a humanidade.

Procurou-se mostrar o que foi feito em relação ao tema no Brasil nesse período de vinte anos.

Questiona-se se as alternativas propostas até aqui e as estruturas existentes são suficientes para responder eficazmente à magnitude e complexidade do problema.

GRACIASLEILACF@UNICAMP.BR