Documento del Banco Mundial

SOLO PARA USO OFICIAL TRADUCCION NO OFICIAL

Informe No. PE-37913

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO

Y CORPORACION FINANCIERA INTERNACIONAL

ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAIS PARA LA

REPUBLICA DEL PERU

PARA LOS AÑOS FISCALES 2007 AL 2011

19 de diciembre de 2006 Unidad de Gestión de Países de Bolivia, Perú y Venezuela Región de América Latina y el Caribe Corporación Financiera Internacional Región de América Latina y el Caribe

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Este documento es una traducción al español del documento Country Partnership Strategy for the Republic of Peru for the Period FY07-FY11, del 19 de diciembre de 2006, Report No. 37913-PE. La traducción se ofrece como un servicio a las personas y entidades interesadas. En caso de discrepancias entre esta traducción al español y el texto de la estrategia oficial en inglés, prevalecerá la versión en inglés.

La fecha del último Informe de Estrategia de Asistencia al País fue 19 de agosto del 2002

REPUBLICA DEL PERU – AÑO FISCAL Enero 1– Diciembre 31

UTASA DE CAMBIO

(al 9 de noviembre de 2006)

3.22 Nuevo Sol = US$ 1

PESOS Y MEDIDAS Sistema Métrico Decimal

ALGUNAS ABREVIACIONES Y ACRONIMOSAAA Analytic and Advisory Services (Servicios de Análisis y Asesoría) AECI Agencia Española de Cooperación Internacional AF Año Fiscal AFP Administradora de Fondos de Pensiones AG Accountant General’s Office (Oficina del Contador General) ALEGRA Asistencia Legal Gratuita APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional APL Adaptable Program Lending (Préstamo a Programa Adaptable) APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana AT Asistencia Técnica ATPDEA Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act (Ley de Promoción del Comercio y Erradicación de

Drogas para los Andes) BCRP Banco Central de Reserva del Perú BID Banco Inter-Americano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BM Banco Mundial BMD Banco Multilateral de Desarrollo CAF Corporación Andina de Fomento CASPR Country Assistance Strategy Progress Report (Informe de Avance de la Estrategia de Asistencia al País) CAT Crédito de Asistencia Técnica CEM Country Economic Memorandum (Memorando Económico del País) CERIAJUS Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia CFAA Country Financial and Accountability Assessment (Evaluación Financiera y de Rendición de Cuentas del

País) CGR Contraloría General de la República (Controller General’s Office) CIDA Canadian International Development Agency (Agencia Internacional Canadiense para el Desarrollo) CLAS Comités Locales de Administración de Salud CMAC Caja Municipal de Ahorro y Crédito CODESI Comisión Multisectorial para el Desarrollo de la Sociedad de la Información COFOPRI Comisión Nacional de Formalización de Propiedad CONAJU Comisión Nacional de la Juventud CONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado CP Crédito Público CPAR Country Procurement Assessment Report (Informe de Evaluación de Adquisiciones del País) CVR Comisión de la Verdad y la Reconciliación DECSAL Decentralization and Competitiveness Structural Adjustment Loan (Préstamo de Ajuste Estructural para

Descentralización y Competitividad) DFID Department for International Development of the United Kingdom (Departamento de Desarrollo

Internacional del Reino Unido) DPL Development Policy Lending (Crédito para Políticas de Desarrollo) EAP Estrategia de Asistencia al País (2002-2006) EDAP Estrategia de Alianza con el País (2007-2011) EFTA European Free Trade Association (Asociación Europea de Libre Comercio) (Islandia, Lichtenstein, Noruega

y Suiza) EIT Extractive Industries Transparency Initiative (Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas) EMBI Emerging Market Bond Index (Indice de Bonos de Mercados Emergentes) ESSALUD Entidad de Servicios de Salud IED Inversión Extranjera Directa FIAS Foreign Investment Advisory Service (Servicio de Asesoría de Inversión Extranjera)

FMI Fondo Monetario Internacional FIRST Financial Sector Reform and Strengthening Initiative (Iniciativa de Reforma y Fortalecimiento del Sector

Financiero) FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social FSAP Financial Sector Assessment Program (Programa de Asesoría del Sector Financiero) FSL Fixed-Spread Loan (Crédito de Margen Fijo) FTA Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio) GAFISUD Grupo de Acción Financiera de Sudamérica GBM Grupo del Banco Mundial GEF Global Environment Facility (Facilidad Ambiental Global) GTZ German Technical Cooperation (Cooperación Técnica de Alemania) IDA International Development Agency (Agencia Internacional de Desarrollo) IDM Informe de Desarrollo Mundial IFC International Finance Corporation (Corporación Financiera Internacional) INCAGRO Innovación y Competitividad del Agro Peruano INDECOPI Instituto Nacional de la Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual IPC Índice de Precios al Consumidor INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática IVA Impuesto al Valor Agregado KfW Cooperación Financiera de Alemania LAC América Latina y el Caribe LI Licitación Internacional LIL Learning and Innovation Loan (Crédito de Aprendizaje e Innovación) LN Licitación Nacional MDA Master Derivatives Agreement (Acuerdo Maestro de Derivados) MEF Ministerio de Economía y Finanzas MIGA Multilateral Investment Guarantee Agency (Agencia Multilateral de Garantía de la Inversión) MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones NBI Necesidades Básicas Insatisfechas NIPP The Netherlands-IFC Partnership Program (Programa Asociado Holanda IFC) ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ONG Organización No Gubernamental PBI Producto Bruto Interno PCM Presidencia del Consejo de Ministros PER Public Expenditure Review (Revisión de Gasto Público) PYME Pequeñas y Medianas Empresas PNB Producto Nacional Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPP Public Private Partnerships (Asociación Público Privado) PRG Partial Risk Guarantee (Garantía Parcial de Riesgo) PRONAA Programa Nacional de Apoyo Alimentario PROVIAS Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte PSP Participación del Sector Privado PSRL Programmatic Social Reform Loan (Crédito Programático del Reforma Social) QAG Quality Assurance Group (Grupo de Aseguramiento de la Calidad) RECURSO Rendición de Cuentas en la Reforma Social SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP SBA Acuerdo Stand-By SECO Swiss Secretariat for Economic Affairs (Secretaría Suiza de Asuntos Económicos) SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima SIAF Sistema Integral de Administración Financiera SIVISO Sistema de Vigilancia Social SINANPE Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas SIS Seguro Integral de Salud SNP Sistema Nacional de Pensiones SPNF Sector Público No Financiero SPP Sistema Privado de Pensiones SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SWAp Sector-Wide Approach (Enfoque Sectorial) TATF Technical Assistance Trust Fund Program (Programa de Fondo Fiduciario para Asistencia Técnica) TIC Tecnología de Información y Comunicaciones

UE Unión Europea UIF Unidad de Inteligencia Financiera

BIRF IFC Vice Presidente: Pamela Cox Vice Presidente: Farida Khambata Director de País: Marcelo Giugale Director: Atul Mehta Funcionario de País y Gerente Adjunto de Misión:

John Newman Gerente de País: Marcene Broadwater

Funcionario de País y Gerente Adjunto de Misión

Jorge Luis Archimbaud Gerente de Misión: Pierre Nadji

República del Perú ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS

Indice Resumen Ejecutivo ..................................................................................................................................i I. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................1 II. DIAGNÓSTICO DEL PAÍS.....................................................................................................................1

A. Contexto Político, Social y Económico ...............................................................................1 B. Pobreza y Desigualdad .........................................................................................................3 C. Perspectivas Económicas a Mediano Plazo..........................................................................5

III. VISIÓN COMPARTIDA .......................................................................................................................6 A. Crecimiento Económico ......................................................................................................7 B. Desarrollo Social ................................................................................................................11 C. Modernización del Estado..................................................................................................12

IV. EL PROGRAMA ..............................................................................................................................14

A. Elementos Estratégicos de la EDAP .................................................................................14 B. Clusters...............................................................................................................................15 C. Paquete del Programa ........................................................................................................21 D. Utilización de los Productos Financieros del BM..............................................................22 E. Resultados ..........................................................................................................................23 F. Consultas ............................................................................................................................25 G. Lecciones Aprendidas .......................................................................................................26 H. Coordinación de Donantes .................................................................................................27 I. Gestión de la Cartera Actual................................................................................................29 J. Temas fiduiciarios: Gestión de adquisiciones y gestión financiera.....................................30

V. RIESGOS ..........................................................................................................................................32

Tablas Tabla 1. Perú: Principales Indicadores Macroeconómicos, 1998–2005 ...............................................2 Tabla 2. Indicadores de la Pobreza en 2004 .........................................................................................3 Tabla 3. Programa Crediticio Indicativo Del Banco Para Años Fiscales 2007-11 .............................22 Tabla 4 Desempeño de la Cartera del Perú........................................................................................29

Recuadro Recuadro 1. Facilidad de Asistencia Técnica para LAC......................................................................17

Anexos Anexo A Perú de un vistazo..............................................................................................................35 Anexo A1 Indicadores Económicos y del Programa Claves – Cambios desde la última EAP...........37 Anexo B2 Indicadores Seleccionados del Desempeño y Gestión de la Cartera del Banco ................38 Anexo B3 Programas Perú – IFC y MIGA, Años Fiscales 2002-2006 ..............................................40 Anexo B4 Resumen de Servicios no Crediticios ................................................................................41 Anexo B5 Indicadores Sociales del Perú............................................................................................42

Anexo B6 Perú – Indicadores Económicos Clave ..............................................................................43 Anexo B7 Perú – Indicadores de Exposición Clave ...........................................................................45 Anexo B8 Cartera de Operaciones .....................................................................................................46 Anexo B9 Estado de la Cartera en Posición Desembolsada de la CFI ……… .................………….47 Anexo B10 Matriz de la Estrategia de Alianza con el País ..................................................................48 Anexo C Estrategia del Sector Privado ............................................................................................54 Anexo D Perú - Informe de Culminación de la EAP 2002………………… ....…………………...65 Anexo E Resumen de la Evaluación de la Pobreza en el Perú (2005) .............................................90 Anexo F Objetivos de Desarrollo del Milenio .................................................................................99 Anexo G Sostenibilidad Fiscal y Gestión de la Deuda ...................................................................100 Anexo H MIGA en el Perú………… ....................................................................................…….115 Anexo I Proceso de Consulta con la Sociedad Civil .....................................................................116 Anexo J Parámetros de Financiación del País ...............................................................................124 Mapa del Perú (BIRF # 33465)........................................................ SOLAPA POSTERIOR INTERNA

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Estrategia de Alianza con el País Años Fiscales 2007 a 2011

RESUMEN EJECUTIVO

El Perú tiene un futuro prometedor. Por primera vez en su historia reciente, el Perú ha atravesado una fase de transición política democrática en medio de un período de crecimiento económico sostenido. El último gobierno llevó a cabo con gran éxito políticas fiscales y monetarias disciplinadas y ahora el país cuenta con un sólido cimiento sobre el cual puede lograr un crecimiento acelerado y ampliar las oportunidades para que los ciudadanos peruanos mejoren su condición de vida. Sin embargo, subsisten muchos problemas. Uno de cada dos peruanos es pobre y la pobreza está disminuyendo más lentamente de lo esperado a pesar de la elevada tasa de crecimiento. La infraestructura es deficiente. La calidad de los servicios sociales es deplorable, a pesar de que las tasas de cobertura son apropiadas. Aunque existen algunas “burbujas de excelencia” en el sector público, en general las instituciones del estado no cuentan con la aprobación de la población. Y si bien la economía se ha desempeñado bien en los últimos años, no ha sido sometida a pruebas suficientemente negativas. Se necesita todavía reducir las vulnerabilidades para asegurar que el país no vuelva a caer en el patrón de oscilaciones que lo caracterizó en los últimos 30 años.

El nuevo gobierno está empeñado en corregir estas debilidades al tiempo que aprovecha los recientes éxitos pasados. El reto clave para el nuevo gobierno será consolidar la expansión económica al tiempo que alcanza los frutos del crecimiento a los sectores más pobres de la población. Existe sin lugar a dudas la necesidad urgente de confrontar este desafío. Los resultados de las últimas elecciones indicaron inobjetablemente que a pesar del crecimiento económico sostenido, un significativo porcentaje de la población no siente sus beneficios. El gobierno propone dedicar igual atención al desarrollo económico y humano, a promover una mayor justicia social y a mejorar el estándar de vida. El gobierno tendrá que lograr un equilibrio entre la necesidad de mantener la estabilidad macro al tiempo que aumenta la capacidad institucional de la administración pública y fortalece la infraestructura física y social del país. Paralelamente, el nuevo gobierno se propone desempeñar el papel de promotor y regulador de un crecimiento impulsado por el sector privado; y seguir facilitando una mayor integración en la economía global. El gobierno es consciente de que si bien lograr dicho equilibrio es tarea difícil cuando las condiciones externas son favorables, será aún mucho más difícil lograr un equilibrio adecuado si las condiciones externas se tornan menos favorables. Por dicha razón, en la actualidad el gobierno está dedicando esfuerzos considerables a reducir las vulnerabilidades ante posibles shocks domésticos internos y externos.

El Grupo del Banco Mundial (GBM) se propone apoyar al nuevo gobierno para que logre sus objetivos, particularmente en los ámbitos de la reducción de la pobreza, desigualdad y el aumento de la gobernabilidad. Esta Estrategia de Alianza con el País (EDAP) describe el apoyo que se propone para el período quinquenal de nuevo gobierno que corresponde a los años fiscales 2007 a 2011 del Banco. Se ha preparado esta EDAP en un momento en que el país da muestras de un buen desempeño que dura ya cuatro años, una coincidencia remarcable entre las visiones de desarrollo que comparten el actual gobierno y el GBM, y una estrecha relación de trabajo que ha evolucionado rápidamente tanto con el gobierno como con muchos otros sectores clave del país. La EDAP ha sido preparada teniendo en cuenta los elementos fundamentales de la reciente estrategia del GBM para los Países de Ingresos Medios. En si misma, esta EAP otorga a los gobiernos mayor flexibilidad en comparación con las Estrategias de Asistencia al País (EAP) en vista de la nueva condición del Perú como país de ingreso medio en rápido desarrollo. Dicha flexibilidad se hace evidente en el monto de la financiación que se proporcionará y el contenido y calendarización de las diferentes operaciones de crédito.

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Los resultados del proceso de consulta así como las lecciones aprendidas que se vuelcan en el Informe de Finalización proporcionan insumos adicionales sobre la manera en que el GBM puede introducir innovaciones en el programa propuesto. Durante el período de la EDAP, se seguirá trabajando para asegurar que las recientes innovaciones de los productos bancarios del BIRF se utilicen para optimizar no solamente la cartera de créditos que mantiene el país con el Banco, sino su cartera general de deudas con todos sus acreedores. Asimismo, esta estrategia enfatiza la comunicación estratégica y la imitación de las buenas prácticas, aprovechando los éxitos alcanzados por el Perú en años recientes. Por último, se pone un fuerte acento en los resultados. El gobierno del Perú tiene un vivo interés en que el gasto público se oriente al logro de resultados y esta EDAP presenta varios elementos nuevos para seguir avanzando en la implementación de dicha agenda por resultados, incluso superando la matriz de resultados de las actividades de la EDAP. La EDAP también propone una mayor sinergia entre el trabajo de los diferentes integrantes del GBM, en especial entre el BIRF y la Corporación Financiera Internacional (IFC en inglés). El BIRF y la IFC han concentrado su colaboración en unas cuantas áreas específicas, como por ejemplo vincular los derechos urbanos de propiedad, por el lado del BIRF, y las microfinanzas por el lado de la IFC. El agrupamiento de los créditos, los Servicios de Análisis y Asesoría (AAA en inglés) y las inversiones de la IFC por grupos temáticos son una manera útil en que los dos miembros del del GBM pueden contribuitr a mejorar la interacción entre los sectores público y privado del Perú para lograr resultados. La estrategia de la IFC requiere lograr un equilibrio en el apoyo que presta a las grandes empresas y a las Pequeñas y Medianas Empresas (PYME), y entre la asistencia técnica y la inversión. La IFC: (i) ofrecerá asistencia técnica para trabajar en favor de la reducción de la gran informalidad reinante en el Perú; (ii) invertirá en el desarrollo de proyectos que eliminen los cuellos de botella para el suministro de servicios básicos y la creación de infraestructura física; (iii) invertirá en industrias que presenten fuertes ventajas competitivas, como por ejemplo los agronegocios y el turismo; (iv) hará llegar el crecimiento a nuevos beneficiarios facilitando la creación de pequeñas y medianas empresas, el acceso a la vivienda, el financiamiento de la educación terciaria y mediante la capacitación de los gobiernos locales para que proporcionen servicios; y (v) apoyará el crecimiento sostenible desde un punto de vista ambiental y social (sector de recursos naturales).

Si bien la perspectiva global es positiva, el Perú enfrenta varios riesgos. Uno de los riesgos más importantes es de naturaleza social. Si los factores subyacentes que condujeron al descontento social que se manifestó en las últimas elecciones no se corrigen prontamente, podría incrementarse el conflicto social. También puede producirse conflicto social desencadenado por grupos con intereses específicos, como los relacionados con el cultivo de coca o la minería. Independientemente de la fuente del conflicto social, existe el riesgo de caer en un círculo vicioso. El conflicto social podría disminuir la inversión privada, lo que, a su vez, disminuiría el crecimiento, con la consecuencia de contar con menores recursos para afrontar las necesidades sociales. Del mismo orden de magnitud que los riesgos sociales son los riesgos externos. Se podría producir un círculo vicioso similar debido al shock externo debido a una reducción significativa de los precios de los productos básicos o un fuerte efecto del fenómeno de El Niño. Además, se considera que el Perú es uno de los principales candidatos a sufrir los efectos del cambio climático en el futuro cercano. Otro riesgo externo es la posible demora (o el rechazo terminante) del TLC por parte del Congreso de los Estados Unidos.

Con la continua implementación de políticas decididas y reformas clave, se puede mitigar estos riesgos y el país podría entrar en una ruta de desarrollo similar a otros países exitosos de la región, creando así un Perú más rico, más equitativo y más gobernable. Los próximos tres a cuatro años serán fundamentales para lograr esos objetivos. Si los pobres ven signos de que se está llevando a cabo un esfuerzo serio para tratar sus problemas y de que el Estado tiene la capacidad de lograr resultados, se podría abrir un futuro más promisorio. Sin embargo, si no se produce un progreso significativo en este período, el Perú podría tornarse menos gobernable y podría aumentar la tentación de regresar al tipo de políticas que dieron lugar a los problemas del pasado.

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Preguntas para el Directorio ¿Los Directores Ejecutivos consideran que la incorporación de la estrategia para países de ingresos medios del Banco en esta EDAP (programa de AAA y de créditos basados en opciones indicativas de corte flexible, gestión del riesgo crediticio mediante límites de exposición, enfoque en resultados, uso de productos financieros innovadores y comunicación estratégica) es una respuesta estratégica adecuada a los requisitos operativos de un país sofisticado de ingreso medio como el Perú?

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PERU Estrategia de Alianza con el País 2007

I. INTRODUCCIÓN

1. El Perú afronta un futuro prometedor. Por primera vez en su historia reciente, el Perú ha atravesado una fase de transición política democrática en medio de un período de crecimiento económico sostenido. El último gobierno llevó a cabo con gran éxito políticas fiscales y monetarias disciplinadas y ahora el país cuenta con un sólido cimiento sobre el cual puede lograr un crecimiento acelerado y ampliar las oportunidades para que los ciudadanos peruanos mejoren su condición de vida. Sin embargo, subsisten muchos problemas. Uno de cada dos peruanos es pobre y la pobreza está disminuyendo más lentamente de lo esperado, a pesar de la elevada tasa de crecimiento de la economía. La infraestructura es deficiente. La calidad de los servicios sociales es deplorable, no obstante las tasas de cobertura son apropiadas. Aunque existen algunas “burbujas de excelencia” en el sector público, en general las instituciones del estado no cuentan con la aprobación de la población. Y a pesar de que la economía se ha desempeñado bien en los últimos años, aún no ha sido sometida a pruebas suficientemente negativas. Se necesita, todavía, reducir las vulnerabilidades para asegurar que el país no vuelva a caer en el patrón de oscilaciones que lo caracterizó durante los últimos 30 años.

2. El nuevo gobierno está empeñado en corregir estas debilidades a la vez que aprovecha los recientes éxitos pasados. Con la continua implementación de políticas decididas y reformas clave, se puede mitigar estos riesgos y el país podría entrar en una ruta de desarrollo similar a otros países exitosos de la región, creando así un Perú más rico, más equitativo y más gobernable. Los próximos tres a cuatro años serán fundamentales para lograr esos objetivos. Si los pobres ven signos de que se está llevando a cabo un esfuerzo serio para tratar sus problemas y que el Estado tiene la capacidad de lograr resultados, se podría abrir un futuro más promisorio. Sin embargo, si no se produce un progreso significativo en este período, el Perú podría tornarse menos gobernable y podría aumentar la tentación de regresar al tipo de políticas que dieron lugar a los problemas del pasado.

3. El Grupo del Banco Mundial (GBM) se propone apoyar al nuevo gobierno para que logre sus objetivos, particularmente en los ámbitos de la reducción de la pobreza, desigualdad y el aumento de la gobernabilidad. Esta Estrategia de Alianza con el País (EDAP) describe el apoyo que se propone para el período quinquenal del nuevo gobierno, que corresponde a los años fiscales 2007 a 2011 del Banco. Se ha preparado esta EDAP en un momento en que el país da muestras de un buen desempeño que dura ya cuatro años, una coincidencia remarcable entre las visiones de desarrollo que comparten el actual gobierno y el GBM, y una estrecha relación de trabajo que ha evolucionado rápidamente tanto con el gobierno como con muchos otros sectores clave del país. La EDAP ha sido preparada teniendo en cuenta los elementos fundamentales de la reciente estrategia del GBM para los Países de Ingresos Medios. Como tal, esta EDAP otorga a los gobiernos mayor flexibilidad en comparación con las Estrategias de Asistencia al País (EAP) en vista de la nueva condición del Perú como país de ingreso medio en rápido desarrollo. Dicha flexibilidad se hace evidente en el monto de la financiación que se proporcionará y el contenido y calendarización de las diferentes operaciones de crédito.

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II. DIAGNÓSTICO DEL PAÍS

A. Contexto Político, Social y Económico

4. El Presidente Alan García del APRA asumió el gobierno el 28 de julio de 2006 después de su victoria en la segunda vuelta electoral en la que obtuvo el 54 por ciento de los votos. Los resultados electorales evidenciaron una clara división del país ya que el Presidente García obtuvo la victoria en Lima y en el Norte pero perdió la votación en la sierra y la amazonía ante su rival Ollanta Humala en lo que se consideró un reflejo del descontento con el sistema político tradicional. El Presidente García ha declarado que la respuesta a dicho descontento será uno de los elementos centrales de su plan de gobierno a mediano plazo.

5. El Presidente García deberá gobernar con un Congreso dividido por lo que necesitará forjar coaliciones para aprobar las leyes. Su partido, el APRA, cuenta con 37 escaños, en comparación con la alianza de Humala (PNP-UPP) con 44, y 39 escaños adicionales repartidos entre otros cinco partidos. PNP-UPP ha declarado que defenderá con vigor el programa electoral de su candidato, lo que significa que probablemente constituirá el centro de la oposición al programa de García, exigiendo al APRA que busque formar coaliciones con los otros partidos. El Gabinete de García reúne miembros del APRA y tecnócratas muy prestigiosos y cuenta con un número sin precedentes de 6 mujeres en puestos ministeriales. Las últimas encuestas muestran que entre el 60 y 70 por ciento de la ciudadanía apoya a García.

6. El nuevo gobierno ha recibido como herencia del gobierno anterior una situación macroeconómica estable resultado de políticas económicas sólidas y un entorno externo favorable (Tabla 1). Entre los impresionantes logros de los últimos años se encuentran los siguientes: a) crecimiento superior al 4 por ciento durante los cuatro últimos años; b) crecimiento y diversificación de las exportaciones (que aumentaron 35 por ciento del 2004 al 2005); c) reducción del riesgo país (que cayó 21 por ciento del 2004 al 2005); d) mayor esfuerzo fiscal (incremento del 14 por ciento entre el 2004 y 2005); y un superávit fiscal previsto para el 2006 (entre 0,2 y 0,6 por ciento del PBI).

Tabla 1. Perú: Principales Indicadores Macroeconómicos, 1998–2005

7. El crecimiento ha estado bien equilibrado entre los sectores primario y no primario y ha sido particularmente vigoroso en la agricultura, construcción, e industria manufacturera y minería. A

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Tasa Anual de Crecimiento del PBI -0.7 0.9 3.0 0.2 5.2 3.9 5.2 6.4 Tasa de Inflación (IPC, fin de período) 6 3.7 3.7 -0.1 1.5 2.5 3.5 1.5 Ingresos Totales Corrientes del Sector Público/PBI) 18.9 17.7 17.8 17.2 17.2 17.6 17.8 18.5 Gastos Totales No Financieros del Sector Público/PBI 18 18.9 18.5 17.8 17.4 17.3 17 17.6 Balance General del Sector Público/PBI -1 -3.2 -3.3 -2.5 -2.2 -1.7 -1.0 -0.3 Deuda del Sector Público 45.7 46.1 46.9 47.5 45.1 37.8 Inversión/PBI 23.7 21.2 20.2 18.8 18.8 18.8 18.5 18.2 Ahorro Interno/PBI 17.8 18.3 17.3 16.7 16.9 17.3 18.5 19.9 Exportaciones (FOB); variación porcentual anual -16 6 14 1 10 18 41 35 Importaciones (CIF); variación porcentual anual -4 -18 9 -2 3 11 19 23 Cuenta Corriente Externa/PBI -5.9 -2.9 -2.9 -2.3 -2.0 -1.6 0.0 1.4 Fuente: Marco Macroeconómico Multianual Revisado 2007-2009.

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diferencia de las décadas anteriores, el crecimiento ha alcanzado a los sectores no tradicionales, es decir más allá de los productos primarios. Fue impulsado por la tasa de crecimiento de las exportaciones y ha estado acompañado por aumentos en la productividad. Más aún, la economía creció a pesar de la reciente inestabilidad política interna recurrente de los años 2003 y 2004. Si bien los países en desarrollo han tenido éxito recientemente, el Perú se ha desempeñado particularmente bien, mostrando un crecimiento de 6,4 por ciento en 2005, por encima del promedio de América Latina y el Caribe (LAC) (5,6 por ciento). En el 2005, el Perú fue uno de los cuatro países con mejor desempeño en la región.

8. Aunque la producción minera da cuenta de más de la mitad de la totalidad de las exportaciones peruanas, las exportaciones no tradicionales han crecido rápidamente, a un 20 por ciento anual en promedio desde el año 2000, particularmente en lo que se refiere a los productos agrícolas especializados como espárragos, uvas y palta (aguacate). Otros sectores exportadores como la pesquería y los textiles también han mostrado avances significativos en años recientes. La inversión privada, fomentada por una economía en crecimiento y políticas sólidas, ha contribuido igualmente a impulsar el crecimiento. La inversión privada creció casi 14 por ciento en términos reales en 2005 (15,7 por ciento del PBI).

9. Las políticas monetarias y fiscales se han caracterizado por la prudencia. La tasa de inflación del 2005 fue de 1,5 por ciento, en el límite inferior de la meta de inflación de 1,5-3,5 por ciento. Los elevados precios mundiales del petróleo no han aumentado la tasa de inflación en el Peru, en parte debido a políticas fiscales como reducciones del Impuesto Selectivo al Consumo y el empleo de un fondo de estabilización. La combinación de disciplina fiscal y un entorno externo favorable permitieron una disminución significativa del déficit presupuestal durante el último gobierno. En 2005, el déficit global del sector público no financiero cayó del 2,5 por ciento del PBI en 2001 a 0,3 por ciento del PBI. En el 2006, continuó la consolidación fiscal y se esperaba que el sector público no financiero arrojase un superávit de 0,6-0,8 por ciento del PBI, el segundo superávit presupuestario registrado en 40 años. No obstante, gran parte de la contracción del déficit fiscal se produjo mediante una reducción de la inversión pública, mientras aumentaban los gastos corrientes. Aun se requiere ampliar la base fiscal e incrementar la recaudación.

10. La decreceinte deuda pública externa y un manejo prudencial de la deuda han reducido las vulnerabilidades por solvencia y liquidez, haciendo que las agencias calificadoras disminuyan el riesgo soberano del Perú acercando al país al grado de inversión.TPF

1FPT Tanto el perfil del servicio de la deuda como

los riesgos de moneda e interés han mejorado significativamente. La razón de deuda pública a PBI disminuyó de 46,9 por ciento en el 2002 a un 32 por ciento (proyectado) en 2006, del cual el 24 por ciento corresponde a la deuda pública externa.

B. Pobreza y Desigualdad

11. A pesar del fuerte crecimiento registrado recientemente, el progreso en la reducción de la pobreza y la desigualdad ha sido limitado (Tabla 2). La tasa nacional de pobreza disminuyó solamente del 54 al 51,6 por ciento entre 2001 y 2004, el último año para el que se cuenta con tasas de pobreza. Sin embargo, la recuperación económica a partir de 2001 ha tenido un impacto positivo fuerte en la reducción de la extrema pobreza (de 24,4 por ciento en 2001 a 19,2 por ciento en 2004). Los niveles de pobreza son significativamente más altos en las áreas rurales, particularmente en la Sierra (67,7 por ciento) mientras que las áreas urbanas —principalmente Lima Metropolitana— registran la mayor desigualdad. La

TP

1PT Standard y Poor’s mejoró la calificación de riesgo de divisa a largo plazo del Perú a nivel BB en junio de 2004 y su

calificación de riesgo de moneda nacional a largo plazo a BBB- en noviembre de 2006. Al final de agosto de 2006, Fitch incrementó el calificativo del Perú a BB+, siendo éste el primer ajuste realizado por esta agencia desde 2004. Con esta mejora, el Perú se encuentra a un paso de obtener el grado de inversión.

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desigualdad, medida según el coeficiente de GiniTPF

2FPT, se mantuvo en 0,43, por debajo del promedio de

América Latina de 0,52, pero aún es elevada en comparación con los niveles internacionales.

Tabla 2. Indicadores de la Pobreza en 2004 Pobreza Pobreza Extrema Gini Censo Brecha Severidad Censo Brecha Severidad Nacional 51,6 18,0 8,4 19,2 5,3 2,1 0,43 Área de Residencia Urbano 40,3 12,4 5,3 7,9 1,8 0,7 0,39 Rural 72,5 28,3 14,1 40,3 11,7 4,8 0,32 Región Geográfica Urbano Costa 37,1 10,6 4,5 6,2 1,4 0,5 0,34 Lima Metropolitana Lima

36,6 10,4 4,1 3,4 0,6 0,2 0,40

Rural Costa 53,5 16,4 7,0 14,6 3,1 0,5 0,32 Sierra 67,7 27,2 13,9 36,5 10,9 4,5 0,39 Selva 59,5 19,7 8,8 26,4 6,3 2,2 0,36 Fuente: Cálculos del Banco Mundial utilizando datos de ENAHO 2004 (INEI)-Muestra anual para el período enero a diciembre 2004.

12. La lenta reacción de la pobreza ante el crecimiento económico se explica principalmente por tres razones: TPF

3FPT En primer lugar, el crecimiento en años recientes ha sido impulsado principalmente por los

sectores intensivos en capital, sobre todo la extracción de productos básicos, que demandan poca mano de obra y por tanto tienen un menor impacto directo en la pobreza. El crecimiento sostenido de las exportaciones no tradicionales contribuirá a modificar este desequilibrio en el mediano plazo. En segundo lugar, el crecimiento registrado el 2001 y 2002 constituyó una recuperación del declive económico de 1999 y 2003, lo que significa que existía considerable capacidad instalada, lo cual limitó la creación de nuevos puestos de trabajo. Dicho exceso de capacidad ahora se está reduciendo y los indicadores recientes de creación de empleo en las áreas urbanas (que ha aumentado en 5 por ciento mensual o más durante la primera mitad del 2006) sugieren que las tasas de pobreza podrían haber disminuido aún más desde el 2004. En tercer lugar, el crecimiento ha sido volátil históricamente en el Perú y ello ha hecho mas difícil reducir la pobreza. Tomando los diez últimos años como ilustración del problema, de 1994 a 1997 se produjo una consistente reducción de la pobreza en 4,5 puntos porcentuales. La crisis de fines de los años 90 invirtió la tendencia y la pobreza aumentó rápidamente en 5,7 puntos entre 1997 y 2003. Gracias a la recuperación, los niveles de pobreza han empezado a disminuir una vez más pero los avances han sido lentos ya que sólo se produjo una reducción de 1,2 puntos entre 2000 y 2004. Como resultado neto, el Perú presenta el mismo nivel de pobreza en el 2004 que diez años antes. La volatilidad observada en los diez últimos años se acrecienta si examinamos los últimos 30 años ya que los niveles de ingreso per cápita recién empiezan a regresar a su nivel de los años 70. Los últimos años de política económica sólida y sostenible, y la continuidad durante el período de transición democrática pacífica son un buen augurio de que el Perú podría superar dicha volatilidad y ampliar el impacto del crecimiento económico para reducir la pobreza. TP

2PT Coeficiente de Gini: Indicador de la desigualdad de una distribución cualquiera, convencionalmente utilizado para medir la

desigualdad de la distribución de los ingresos en un país. Puede tomar valores entre 0 y 1 en los que 0 se corresponde con una perfecta igualdad – el caso en que todos los habitantes de un país tienen los mismos ingresos – y 1 se corresponde con una perfecta desigualdad – todos tienen, por el contrario, ingresos distintos.

TP

3PT Ver más detalles en “Oportunidades para Todos: Por un Peru menos pobre y más incluyente” [“Peru: Poverty

Assessment”] (2005). Una cuarta explicación posible es que cuando el Instituto Nacional de Estadística e Informática cambió su metodología para usar las encuestas continuas de hogares en 2003, puede haberse producido sub-información sobre el gasto de consumo en Lima Metropolitana. Actualmente con asistencia del Banco Mundial, el INEI está revisando sus datos sobre consumo. Los nuevos datos fueron hechos públicos por el INEI en julio del 2007.

5

13. La tasa nacional de pobreza esconde importantes diferencias entre las áreas urbanas y rurales y entre regiones. Si bien la pobreza aumentó entre 1997 y 2000 tanto en las áreas urbanas como rurales, entre 2001 y 2003 se mantuvo sin modificación en las primeras pero disminuyó en las últimas. De igual manera, después de un aumento generalizado en todas las regiones debido a la crisis, la pobreza continuó empeorando ligeramente en Lima mientras que se atenuó en la Selva y se mantuvo estable en el resto del país. La pobreza extrema se mantuvo estable en 1997-2000, y disminuyó sostenidamente en 2001-2004, especialmente en los departamentos rurales más pobres. También se puede observar durante 2001-2004 mejoras significativas en la amplitud de la brecha de pobreza y su gravedad durante este período al haber disminuido de 20,9 a 18,5 y de 10,7 a 8,9, respectivamente. Las tasas de pobreza rural son significativamente superiores entre los trabajadores del sector agrícola (80 por ciento) en comparación con los trabajadores del sector no agrícola (60 por ciento). La mayor variación de los ingresos de los hogares rurales se explica por las modificaciones de los ingresos no agrícolas provenientes del empleo asalariado. Más aún, el ingreso agrícola disminuye proporcionalmente al aumentar el ingreso total. Aproximadamente la mitad de todos los hogares rurales obtienen todos sus ingresos a partir del autoempleo en el sector agrícola, mientras que el resto de dichos hogares combina el trabajo agrícola y otro tipo de ocupación.

14. El origen étnico constituye otro componente de la pobreza en el Perú. El número de pobladores indígenas en el País es materia de debate. Los estimados varían entre un cuarto y la mitad de la población, dependiendo de la definición que se emplee. Independientemente de cómo se defina dichos grupos, es evidente que sus probabilidades de vivir en condiciones de pobreza son mucho mayores que para el resto de la población. A nivel nacional, el 64 por ciento de los pueblos indígenas vive debajo de la línea de pobreza, mientras que casi el 80 por ciento de la población indígena rural es pobre en comparación con el 40 por ciento y el 66 por ciento para los no indígenas, respectivamente. TPF

4FPT

15. El acceso a los servicios públicos como salud, educación y protección social es reducido para los grupos pobres, indígenas y rurales. Los pobres tienen menos probabilidades que los no pobres de entrar en contacto con diversas instituciones públicas, desde las entidades de los gobiernos centrales y locales hasta los bancos o el sistema judicial. La baja productividad, los bajos niveles de ingreso y las limitadas oportunidades económicas, así como el poco acceso a los servicios públicos, no son las únicas barreras que deben superar los pobres. Su menor capacidad para protegerse de los riesgos mediante la diversificación del ingreso y el ahorro hacen que los pobres sean más vulnerables a los shocks.

C. Perspectivas Económicas a Mediano Plazo

16. Las perspectivas del Perú a mediano plazo son favorables. La actividad económica se ha mantenido vigorosa durante el 2006 a pesar de las elecciones presidenciales y es probable que se mantenga sólida durante 2007. La solidez de las cuentas comerciales ha permitido al Perú acumular una fuerte posición de reservas internacionales: las reservas internacionales netas equivalen a más de 280 por ciento de la deuda de emergencia y superan el valor de un año de importaciones. Se proyecta un crecimiento del PBI real a un promedio del 5,5 por ciento durante el período 2006-2009. Las perspectivas de crecimiento del Perú podrían verse afectadas por los desequilibrios globales existentes y un posible deterioro de los precios de las materias primas pero los estimados de crecimiento parecen ser suficientemente robustos, lo que permitiría confrontar los posibles shocks.

17. La consolidación de la posición fiscal del Perú a mediano plazo depende del financiamiento externo y la reforma tributaria, que se necesita para ampliar el espacio fiscal si se cumple con mantener el déficit fiscal al nivel exigido por la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) y si se alcanzan las tasas de crecimiento estimadas que se mencionan anteriormente, entre 2006 y 2009 el Perú

TP

4PT Ver más información sobre la situación de los pueblos indígenas peruanos en Hall y Patrinos (2005), Indigenous Peoples,

Poverty and Human Development in Latin America, 1994-2004, Banco Mundial.

6

necesitaría financiar aproximadamente US$8.600 millones. El financiamiento externo proyectado representa el 55 por ciento (US$4.700 millones) de las necesidades totales de los cuales se destinarían US$1.800 millones para apuntalar el presupuesto. También se ha modernizado el manejo de la deuda lo que se refleja en la publicación a principios de 2006 de la estrategia gubernamental de manejo de deuda. El Perú es uno de los pocos países de América Latina que ha formalizado tal estrategia, mejorando significativamente la transparencia y la rendición de cuentas. La estrategia del manejo de la deuda tiene como propósito incrementar la deuda interna en soles, prolongar la maduración de la deuda a tasa fija, y seguir desarrollando el mercado de bonos soberanos internacionales. El plan a mediano plazo consiste en reducir la tasa de deuda pública al 26 por ciento del PBI para fines de 2011, coincidentemente con las proyecciones del Banco, y reducir la participación de la moneda extranjera al 69 por ciento (frente a 74 por ciento en 2005).

18. La recaudación del gobierno central aumentó del 12,5 por ciento del PBI en el 2001 a 13,6 por ciento del PBI en 2005 pero sigue siendo reducida de acuerdo con los niveles internacionales y bastante inferior al 18 por ciento del PBI alcanzado a mediados de los años 90. Ello se debe principalmente a la reducida base fiscal, ya que en realidad las tasas impositivas son elevadas (impuesto general a las ventas de 19 por ciento y impuesto a la renta de 30 por ciento). Los recientes aumentos en los ingresos fiscales se deben al rápido crecimiento económico, los ingresos extraordinarios debido al agudo incremento del precio de las materias primas, y la introducción de nuevas medidas fiscales. Se proyectan ingresos fiscales de 15 por ciento del PBI en 2006, lo que constituye un signo positivo. Sin embargo, existe preocupación sobre si dichas mejoras serán duraderas. Un examen más atento de la composición del progreso logrado en la recaudación de ingresos fiscales muestra que las razones son principalmente temporales ya que dos terceras partes de los aumentos se deben a los mayores impuestos aplicados a las empresas mineras. La alta exposición de los ingresos fiscales del Perú a los ciclos de las materias primas suscitan interrogantes sobre la sostenibilidad de la solidez de las finanzas fiscales que se ha observado. En segundo lugar, los avances logrados debido a medidas de políticas se deben principalmente a los aumentos de las tasas de impuestos antes que al ensanchamiento de la base fiscal. Otro problema es que las exoneraciones regionales y sectoriales, que se estiman en un 1,9 por ciento del PBI, restringen la base fiscal.

19. La tasa de crecimiento de las exportaciones no tradicionales enfrentará ciertos problemas si no se aprueba el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos antes de la expiración de la Ley de Promoción del Comercio y Erradicación de Drogas para la Región Andina (ATPDEA) en diciembre de 2006. Recientemente, el Congreso peruano aprobó el TLC con los Estados Unidos. Hasta el momento, el nuevo gobierno ha estado tratando de lograr la aprobación del mismo por el Congreso de los Estados Unidos pero todavía no queda claro cuándo se aprobaría el TLC. El gobierno de los Estados Unidos ha solicitado al Congreso que prorrogue el ATPDEA un año más en caso de que el TLC no sea ratificado a fines del 2006.

20. La Junta Directiva del FMI recientemente culminó su cuarta y quinta revisión en el marco del Acuerdo de Stand By de 26 meses del Perú de un monto equivalente a 287 millones de DEG (aproximadamente US$424 millones) que se aprobó el 9 de junio de 2004. Las culminación de las revisiones finales permiten disponer de la totalidad del monto previsto en el acuerdo. Las autoridades peruanas han tratado dicho acuerdo como medida de precaución y no hicieron ningún retiro antes de que el acuerdo expirase el 16 de agosto de 2006. Las conversaciones para las consultas y negociaciones de tipo Artículo IV del 2006 para un nuevo acuerdo de Stand By se iniciaron en octubre de 2006 a solicitud de las autoridades peruanas. Este acuerdo, como el anterior, también se utilizaría como medida de precaución. La renovación de un programa con el FMI junto con este crédito propuesto para desarrollo como parte de las políticas afianzará la confianza de los mercados al iniciarse el nuevo gobierno.

21. En el futuro inmediato, la posibilidad de que se produzcan desastres naturales y, específicamente la posibilidad de otro Fenómeno de El Niño, han sido causa de cierta preocupación en el gobierno. El Niño es un evento natural que se repite cada cinco a siete años y generalmente produce precipitaciones

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anormalmente elevadas en el Norte y severas sequías en el Sur del Perú. En 1982-83, se calculó que las pérdidas económicas y de infraestructura causadas por El Niño llegaron a US$3.280 millones, o aproximadamente el 6,2 por ciento del PBI de 1983. En 1997-98, alcanzaron US$3.500 millones, o aproximadamente 3 por ciento del PBI de 1998. A mediano plazo, también preocupa que el cambio climático tenga efectos negativos en el Perú. Son de particular importancia los efectos del calentamiento global sobre el volumen de los glaciares andinos ya que estos constituyen una fuente importante de agua para la irrigación, generación de electricidad y consumo humano en las zonas costeras.

22. Las tensiones sociales en relación con la extracción de recursos naturales también han sido un problema en áreas aisladas. Actualmente el gobierno está tomando iniciativas para afrontar estos problemas. El nuevo gobierno ha creado una Unidad de Prevención del Conflicto dentro del Consejo de Ministros. Esta Unidad es una entidad de alto nivel dedicada a la negociación de los conflictos a medida que van surgiendo. Colabora estrechamente con la Defensoría del Pueblo para crear un espacio de diálogo con los grupos descontentos. Las tareas emprendidas por la Facilidad de Asistencia Técnica de la IFC para mejorar la utilización del canon minero de la mina de oro de Yanacocha también constituye un ejemplo del éxito en la búsqueda de formas en que la industria puede beneficiar a las comunidades locales.

III.VISIÓN COMPARTIDA

23. En gran medida, el gobierno y el Grupo del Banco Mundial comparten visiones sobre los objetivos generales y sobre los obstáculos principales y las reformas que se requiere para lograr dichos objetivos.TPF

5FPT Los dos principales objetivos paralelos son el sostenimiento y aceleramiento del crecimiento

económico y asegurar una reducción más rápida de la pobreza. El gobierno propone dedicar igual atención al desarrollo económico y humano, promover una mayor justicia social e inclusión, y mejorar el estándar de vida. Muchas de sus políticas sociales están dirigidas a enfrentar no sólo la pobreza sino la pobreza extrema. El gobierno tendrá que equilibrar la necesidad de mantener la estabilidad macro al tiempo que se fortalece la capacidad institucional del Estado y se refuerza la infraestructura física y social del país. El gobierno se propone desempeñar el papel de promotor y regulador del crecimiento liderado por el sector privado, y seguir facilitando una mayor integración a la economía global. El gobierno es consciente de que si bien lograr el equilibrio apropiado es una tarea difícil cuando las condiciones externas son favorables, es aún más difícil lograr un equilibrio apropiado si las condiciones externas se hacen menos favorables. Por dicha razón, el gobierno está trabajando durante los años buenos para reducir las vulnerabilidades ante la posibilidad de shocks internos y externos.

24. En el país existe un amplio consenso en el sentido de que los dos resultados generales que la nación debe tratar de lograr son un crecimiento económico sostenido y más elevado, y una reducción significativa de la pobreza. Las tareas preparatorias llevadas a cabo por el Banco―que consisten en la investigación sobre la ruta que históricamente ha posibilitado el crecimiento y la reducción de la pobreza a nivel mundial y las condiciones específicas del Perú―señalan que los objetivos, ambiciosos pero factibles, para el período de cinco años de la EAP serián: a) lograr un crecimiento sostenido superior al 5

TP

5 PTLa visión del Gobierno del Perú se expresó en la presentación que hizo el Primer Ministro del Plan del Gobierno ante el Congreso. La visión del GBM se presenta en una serie de Notas de Política, intituladas “Perú La Oportunidad de un País Diferente Próspero Equitativo y Gobernable”, recientemente publicadas en español.

8

por ciento anual en el período 2007-11;TP

F

6FPT y b) lograr una tasa de reducción de la pobreza entre 1,5 y 1,8

puntos por año. TPF

7FPT

25. Más allá de estos objetivos generales tenemos un conjunto de objetivos definidos menos amplios que son también importantes de por sí y porque contribuirían a sostener y a acelerar el crecimiento y a aumentar la tasa de reducción de la pobreza. Estos objetivos adicionales se pueden organizar en tres pilares que constituyen el cimiento del plan de gobierno del 2007-2011 y de la visión del GBM para el país, según se expresa en esta EDAP y que se basan en el conjunto de 36 Notas de Política que recientemente fueron presentadas al gobierno. Estos tres pilares son: (i) Crecimiento Económico; (ii) Desarrollo Social; y (iii) Modernización del Estado.

A. Crecimiento Económico

26. Durante el próximo quinquenio, los desafíos serán mantener la estabilidad macro y reducir las vulnerabilidades; acelerar la tasa de crecimiento y ampliar su base; y hacerla ecológicamente sostenible.

27. Mantenimiento de la estabilidad macro y reducción de las vulnerabilidades. Aunque el panorama macroeconómico ha sido estable durante los últimos años será necesario fortalecerlo para reducir aún más las vulnerabilidades. Desde el punto de vista fiscal, el sector público necesita reformarse en dos áreas: el sistema tributario y el gasto público. Las tasas de impuestos en el Perú son comparativamente mayores que el promedio regional aunque la recaudación fiscal es baja. Las principales dificultades incluyen el elevado nivel de informalidad y evasión, y la proliferación de exoneraciones tributarias. La eliminación de las exoneraciones tributarias ha resultado ser políticamente muy difícil y, si bien el gobierno está enfrascado en este objetivo, pondrá en marcha una política gradualista. Ello implica que durante el período de la EAP, el gobierno tendrá que esforzarse por lograr alcanzar todos sus objetivos de desarrollo con ingresos fiscales que probablemente no superarán el 16 por ciento del PBI. Si el crecimiento continúa y el gobierno logra controlar el crecimiento del gasto corriente, debería contarse con aumentos considerables de los montos absolutos de fondos disponibles. TPF

8FPT Sin

embargo, si se modifica el entorno externo, los ingresos fiscales podrían disminuir rápidamente y, una vez más, la insuficiencia de recursos podría convertirse en una limitación severa.

28. Desde el punto de vista monetario, el Perú presenta una economía altamente dolarizada en la cual tres cuartas partes de los préstamos bancarios vigentes están denominados en dólares de los Estados Unidos, mientras que la mayor parte de los ingresos personales y corporativos se encuentran en soles. A largo plazo, la credibilidad de la política monetaria del Perú y la solidez del marco macroeconómico deben ir por el camino de una menor dolarización. La inflación reducida y la baja volatilidad de la tasa de cambio no son necesariamente compatibles y se necesitan políticas complementarias (como por ejemplo los programas de financiamiento de Mi Vivienda en moneda local).

29. El Perú es uno de los 50 países más vulnerables a los desastres naturales (según el estudio del Banco Mundial sobre “Zonas Álgidas”), principalmente debido a su exposición a los sismos y al fenómeno de El Niño. Los desastres naturales históricamente han tenido un profundo impacto negativo sobre el desarrollo social y económico del Perú. Una infraestructura mal planeada y el mal manejo TP

6PT El logro de estos objetivos de crecimiento asegurarían que el Perú atraviese 10 años de crecimiento con una tasa igual o

superior al 4 por ciento anual. Sólo el cinco por ciento de todos los períodos de 10 años de 188 países durante los últimos 40 años se ha caracterizado por este nivel de crecimiento sostenido.

TP

7PT Una reducción de 1,5 puntos por año haría que el Perú llegue al nivel que logró entre 1994 y 1997. Con una disminución de

1,8 puntos el Perú ingresaría al percentil 75 de tasas de reducción de la pobreza, según una revisión de los datos sobre tasas de variación en el nivel de la pobreza que se obtuvo de 110 evaluaciones de la pobreza realizadas por el Banco Mundial en los últimos 20 años.

TP

8PT El reciente incremento de la recaudación fiscal de 13,1 por ciento en el 2004 a 13,6 por ciento del PNB en 2005 (junto con

un fuerte crecimiento) dieron como resultado un aumento absoluto en apenas un año equivalente a 4.400 millones de Nuevos Soles. Se trata de una cifra relativamente elevada en comparación con el presupuesto total público de inversión que alcanza unos 7,500 millones de Nuevos Soles. En el 2006, los ingresos fiscales probablemente suban a 15 por ciento del PBI, junto con una tasa de crecimiento proyectada del PBI de alrededor del 7 por ciento.

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ambiental han exacerbado el impacto negativo de los eventos que se producen naturalmente y han aumentado la vulnerabilidad. Una mejor coordinación del desarrollo urbano y rural con prácticas de gestión de riesgos y peligros contribuirían a mitigar los impactos negativos de los fenómenos naturales en el desarrollo social y económico.

30. Acelerar y ampliar la base del crecimiento. Asumiendo que el marco macroeconómico se consolide convenientemente, el país debería tratar de lograr un crecimiento a mediano plazo superior a la tasa actual de 5-6 por ciento por año. Podría pensarse en un nuevo nivel de 8-9 por ciento al año, similar a los países del Lejano Oriente. Para alcanzar este nivel, un elemento esencial será la capacidad del Perú de convertirse en un país globalmente competitivo. En la actualidad, el país ocupa el puesto 68 entre 117 naciones incluidas en el índice de competitividad del Foro Económico Mundial. Sus principales limitaciones son el acceso al mercado, el entorno empresarial, la infraestructura física y la calidad tecnológica. Para acelerar el crecimiento también se necesitará que las industrias extractivas continúen desempeñándose vigorosamente.

31. Sin duda, si la economía alcanza y se mantiene en un nivel de crecimiento del 8 al 9 por ciento, se podría disminuir parcialmente la pobreza. Sin embargo, la reciente lentitud en la reducción de la pobreza acompañada del crecimiento que se observó entre 2001 y 2004 sugiere que debe llevarse a cabo un esfuerzo especial para ampliar la base del crecimiento para que llegue mejor a los pobres. Se presentan cuatro prioridades en la ampliación del crecimiento económico: la expansión de la infraestructura hacia las áreas rurales que presentan las mayores concentraciones de pobreza; un mejor acceso al microcrédito; eliminar los incentivos a la informalidad y flexibilizar el regimen laboral; y una mayor penetración de los sectores intensivos en mano de obra como la “nueva agricultura” y el turismo.

32. Acceso al Mercado y Comercio. El Perú sigue siendo una economía relativamente cerrada. Las exportaciones e importaciones no son hoy en día mucho mayores que hace treinta años (aproximadamente 40 por ciento), y la presencia comercial del Perú en el mercado mundial ha disminuido de manera aguda: sus exportaciones actualmente dan cuenta de aproximadamente 0,1 por ciento de las exportaciones mundiales, frente a 0,3 por ciento en 1970. El crecimiento de los vínculos comerciales con el resto del mundo es prioritario para acelerar el crecimiento. Aparte del TLC con los Estados Unidos, que espera su ratificación por el Congreso de ese país, el Perú ha avanzado en sus negociaciones bilaterales con México, Singapur, Tailandia y con la Unión Europea a través de la Comunidad Andina (CAN).

33. Entorno Empresarial. Para que el Perú pueda crecer más rápidamente, se debe superar diversas trabas que aún enfrenta el sector privado. Los datos de “Hacer Negocios” [“Doing Business”] (DB) colocan al Perú en una situación desventajosa respecto al cumplimiento de las condiciones contractuales, la apertura de negocios, los trámites para licencias y el comercio a través de sus fronteras. El costo de hacer cumplir un contrato equivale al 35 por ciento de la deuda (el doble que Argentina y Chile) y obtener licencias demora 2001 días (40 por ciento más que en México). La carga tributaria y las normas laborales se encuentran entre las más complicadas del mundo, en los puestos 135 y 158 respectivamente, que ocupa el Perú entre 175 naciones, según DB.

34. Infraestructura Física. El gobierno invierte menos del 1 por ciento del PBI en infraestructura pública en la que el sector privado tiene escasa participación. Para sostener las tasas actuales de crecimiento, el país necesita invertir entre 3 y 4 por ciento anual del PBI en infraestructura a partir de fuentes públicas y privadas durante los próximos 20 años. El déficit de infraestructura atraviesa prácticamente todos los sectores pero es de particular severidad en transportes, electricidad y agua. Incluso si se redoblan los esfuerzos para detener el gasto corriente y aumentar la base fiscal de manera que se cree espacio fiscal para un mayor gasto en infraestructura, el Perú tendrá que apalancar los escasos fondos públicos para movilizar la inversión privada con acuerdos público-privados (APP) cuando sea posible y orientar las inversiones de naturaleza exclusivamente pública a las áreas y sectores que difícilmente atraerán inversión pública. La construcción de carreteras será una prioridad del nuevo

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gobierno ya que se planea prácticamente duplicar el porcentaje de carreteras en buenas condiciones (del 25 al 45 por ciento) y también duplicar la extensión de la red vial.

35. Capacidad Tecnológica. Excepto por unas cuantas industrias extractivas, el nivel tecnológico del Perú y, por tanto, su productividad, son bajos. Ello es consecuencia, en gran medida, de la baja calidad de su sistema de educación terciaria y el número relativamente pequeño de especialistas en tecnología. La mayor parte de la transferencia de conocimiento proviene de las importaciones de maquinaria y equipo. Sólo una pequeña (aunque creciente) porción de empresas locales adquiere tecnología mediante licencias, proyectos llave en mano, o especificaciones técnicas incorporadas en los contratos de exportación. Como parte de su estrategia nacional de exportaciones, el gobierno ha lanzado varias iniciativas para elevar los niveles tecnológicos de sectores específicos como textiles, joyería, acuicultura y pesquería. Sin embargo, hasta el momento su escala e impacto han sido limitados por lo que se necesita mejorar el nivel.

36. Industrias Extractivas: Las industrias extractivas hacen un aporte significativo en la creación de la riqueza nacional, las exportaciones y los ingresos fiscales del Perú. El año pasado tan solo la minería representó más del 6 por ciento del PBI y más del 10 por ciento de los ingresos fiscales internos del país. Las exportaciones mineras alcanzaron más de 9.700 millones de dólares en 2005, 40 por ciento más que en 2004. Se espera que este año el valor de la producción minero-metalúrgica sea 20 por ciento superior que el año pasado (aproximadamente US$10.700 millones) debido a precios sin precedentes del cobre, oro y zinc. Al futuro, la Sociedad de Minería, Petróleo y Energía estima que el Perú podría atraer 10 mil millones de dólares de inversiones en minería en los próximos diez años mediante 276 proyectos. Sin embargo, para que ello suceda, se debe resolver problemas clave como la creación de un entorno regulatorio estable y predecible (concesiones e impuestos); prácticas sociales y ambientales sólidas que permitan un desarrollo sostenible, en particular para las comunidades locales; y un mecanismo transparente y eficiente de distribución de los beneficios entre todos los peruanos (el gobierno recientemente aceptó participar en la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas [Extractive Industries Transparency Initiative EITI] como manera de lograr mayor transparencia en el sector minero.) Aproximadamente la mitad de estos recursos fiscales del gobierno central regresan a los gobiernos locales mediante el cánon minero, petrolero y gasífero. Los ingresos municipales provenientes de la distribución del cánon se han multiplicado en años recientes y superaron los US$500 millones en 2005 como resultado directo del crecimiento y mayor rentabilidad de las operaciones mineras, lo que constituye una oportunidad para que los beneficios de las industrias extractivas lleguen a las comunidades aledañas pobres.

37. El Perú tiene pocas reservas de hidrocarburos líquidos pero reservas significativas de gas natural. El desarrollo de la industria del gas puede satisfacer una creciente demanda interna de combustibles limpios y aportar nuevos ingresos por exportaciones que serían un elemento clave para facilitar el crecimiento económico del Perú durante los próximos años. En vista de que la producción, procesamiento, transporte y distribución de gas requiere capitales significativos, se espera que el sector privado juegue un rol importante. El proyecto de GNL del Perú, acordado en el gobierno anterior, sería la mayor inversión privada de los próximos 5 años. También se podría desarrollar las exportaciones en el marco de la integración energética del Cono Sur.

38. Ampliación de la infraestructura rural. Se necesita más inversión para llevar los servicios de infraestructura rural a un nivel que permita a las poblaciones locales tener una participación significativa en la economía nacional. Sólo una cuarta parte de los hogares rurales tiene acceso a carreteras transitables y menos de uno de cada 10 pueblos rurales cuenta con un teléfono público. Sólo la mitad de la población rural del Perú tiene acceso a electricidad y dos tercios a servicios de saneamiento. La falta de infraestructura de transporte impide a los pequeños productores rurales el acceso a los mercados. La descentralización del manejo de los caminos rurales ha logrado crear capacidad institucional para que los municipios puedan llevar a cabo políticas eficientes de transporte rural mediante la participación de las comunidades en la definición de los caminos rurales prioritarios gracias al planeamiento participativos y para asegurar niveles adecuados de mantenimiento vial. Sin embargo, estas políticas sólo se han puesto

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en marcha en la mitad del país y los niveles de inversión sólo han permitido la rehabilitación del 31 por ciento de la red vial terciaria durante la última década.

39. Mayor Acceso a las Microfinanzas. El crédito a las micro y pequeñas empresas por parte de los bancos comerciales está expandiéndose pero aún es demasiado limitado como para contribuir significativamente al desarrollo de millones de microempresas. Se necesita una mejor estructura crediticia, mayor flexibilidad mediante herramientas crediticias alternativas y mejor gobierno y capacidad institucionales de las organizaciones de microfinanzas. Ampliar el crédito agrícola, especialmente a los agricultores de menor escala, sigue siendo un gran desafío. Otros temas pendientes para permitir una mayor disponibilidad de servicios financieros en las áreas rurales son la falta de información sobre los deudores, la ausencia de titulación saneada de las propiedades y un marco legal eficaz que permita créditos con garantía, una atribulada historia de incumplimiento de pago de los créditos agrícolas, y la falta de instrumentos para mitigar el riesgo por fenómenos meteorológicos.

40. Informalidad y mano de obra. Se estima que uno de cada dos peruanos ocupados trabajan en el sector informal. Los altos niveles de informalidad y los bajos niveles de creación de empleo formal permanente se pueden atribuir a los lentos y onerosos trámites para obtener licencias de funcionamiento, los complejos trámites de declaración de impuestos a las empresas y una normatividad laboral inflexible. Según las encuestas, la pérdida neta de empleos causada por la legislación laboral rígida asciende a un 5 por ciento del empleo privado formal urbano (hasta 200.000 oportunidades de empleo desperdiciadas), a cambio de beneficios muy limitados en términos de protección a los trabajadores debido a la poca capacidad del Ministerio de Trabajo de hacer cumplir las leyes.

41. Ampliación de los Sectores Intensivos en Mano de Obra. Dos sectores de la economía son particularmente prometedores no sólo para elevar el crecimiento sino también para ampliar su impacto: la agricultura moderna dirigida a las exportaciones y el turismo. Ambos sectores son intensivos en mano de obra y, por consiguiente, tienen un fuerte impacto en la creación de empleo, además de que se pueden llevar a cabo en muchas zonas del país. En menos de cinco años, un grupo de productores de frutas y verduras no tradicionales (como espárragos, páprika, alcachofas, palta-aguacate, y uvas) han capturado nichos de mercado de alto valor mediante contratos de distribución con algunas de las mayores cadenas de supermercados de los Estados Unidos y Europa. Sin embargo, actualmente la agricultura moderna emplea sólo aproximadamente 1 por ciento de la tierra agrícola del país, lo que evidencia la existencia de un enorme potencial de crecimiento. En el turismo, el Perú tiene más lugares arqueológicos que cualquier otro país de América del Sur pero su sector turístico está relativamente subdesarrollado. Con inversiones juiciosas tanto del gobierno como del sector privado existe la posibilidad de lograr mayor crecimiento y empleos en beneficio de los pobres.

42. Crecimiento ecológicamente sostenible. El Perú es uno de los países de mayor riqueza ecológica del mundo y cuenta con un territorio extenso y variado y con enormes recursos naturales. Hasta hace poco, las actividades económicas y el uso de la tierra se llevaban a cabo sin protección ambiental apropiada. Por ejemplo, aunque se han extraído recursos minerales durante siglos, no fue sino hasta principios de los años 90 que el gobierno tomó las primeras iniciativas para corregir los impactos ambientales y sociales de la industria minera y empezó a crear un marco normativo e institucional destinado a vigilar los impactos en el medioambiente de las principales actividades económicas. Si bien ahora la actividad minera se preocupa de los problemas ambientales más que en el pasado, el país carga un legado de problemas ecológicos creados por las minas cerradas y abandonadas que aún no ha sido enfrentado.

43. Los principales retos ambientales que enfrenta el Perú contemporáneo son: (i) la reducción de la incidencia de las enfermedades relacionadas con el agua; (ii) la reducción de las enfermedades causadas por la contaminación del aire en las ciudades y en ambientes cerrados; (iii) enfrentar la vulnerabilidad ante los desastres naturales; (iv) disminuir la exposición al plomo; (v) mejorar la recolección municipal de residuos sólidos; (vi) reducir la sobrepesca; (vii) disminuir la tasa anual de destrucción del bosque y (viii)

12

prevenir la degradación de las tierras agrícolas. Estas categorías de daños al medio ambiente representan un costo económico ascendente al 3,7 por ciento del PBI y afectan significativamente a los pobres.TPF

9FPT Cada

año la contaminación del aire ocasiona la pérdida de aproximadamente 140.000 años de vida ajustados por discapacidad, lo que constituye una pérdida masiva para una economía cuyo capital humano es limitado.

44. En la industria de la pesca, la poca capacidad para hacer cumplir las normas pesqueras y de permisos para las naves ha creado un gran exceso de capacidad que da lugar a un peligro continuo de sobrepesca de anchoveta, la principal especie del país, y ha marginado a los pescadores pobres que utilizan métodos tradicionales. En la extracción forestal, según estimados recientes, el Perú cuenta con aproximadamente 68,7 millones de hectáreas de bosques naturales, a la zaga solamente del Brasil en América Latina, cuyos bosques cubren el 53,4 por ciento del territorio nacional (FAO, INRENA, 2005). Se estima que la destrucción de bosques en la Sierra es moderadamente elevada pero constituye una de las principales causas de la erosión de los suelos y reduce los rendimientos agrícolas así como la capacidad de la montaña para retener agua.

45. Además de los problemas ambientales inmediatos, se cierne sobre el país la amenaza de la disminución acelerada de los glaciares andinos, fenómeno que se ha relacionado con el calentamiento global. Una disminución continua de los glaciares podría tener implicancias importantes en el suministro de agua para la agricultura, el consumo humano y la generación de electricidad. Desde principios de los años 80, los glaciares peruanos han perdido aproximadamente el 22 por ciento de su superficie (500 kmP

2P),

lo que equivale a 7.000 millones de metros cúbicos de agua (aproximadamente equivalentes a 10 años de suministro de agua de Lima). A menores altitudes, los cambios climáticos observados comprenden el deterioro de las cuencas y el agotamiento de la capacidad de recarga de agua, una mayor probabilidad de incendios y cambios bióticos en los umbrales y composición de los ecosistemas. Estos dramáticos cambios hidrológicos y ecológicos probablemente tengan como consecuencia una pérdida de la biodiversidad global, además de pérdidas en bienes y servicios dependientes del ecosistema, especialmente el suministro de agua potable y agrícola, el potencial de generación de electricidad, e inclusive la pérdida de sistemas de gestión de agua y de prácticas y técnicas agrícolas tradicionales.

46. En comparación con el elevado costo del deterioro del medio ambiente, el gasto, tanto público como privado, en temas ambientales equivale a aproximadamente un cuarto de un punto porcentual del PBI, cifra reducida según los estándares internacionales. Esta falta de apoyo financiero empeora la débil capacidad institucional para la gestión del medio ambiente. Para responder a los retos ecológicos se necesita crear o fortalecer entidades especializadas con una clara responsabilidad y recursos adecuados para enfrentar los temas prioritarios.

B. Desarrollo Social

47. El Perú ha atravesado por una etapa de crecimiento económico prácticamente sin precedentes durante los últimos cinco años; sin embargo, la pobreza y desigualdad se han mantenido inalteradas. Para mejorar los indicadores correspondientes se necesita políticas que se concentren en la promoción de nuevos niveles de política social y que encaren la satisfacción de necesidades básicas. La falta de capital humano suficiente y adecuado, y de sistemas de ayuda para los pobres son algunas de las causas fundamentales de la pobreza, particularmente en educación, salud, alimentación y asistencia social.

48. Satisfacción de las Necesidades Básicas. La reducción de la pobreza debe ir acompañada de una mejora de las condiciones básicas de vida de los pobres. El suministro de agua y saneamiento, electricidad, vivienda y los derechos de propiedad constituyen los principales retos que el gobierno tendrá que enfrentar en las zonas más pobres del país, especialmente en las regiones más pobres de la Sierra. TP

9PT. World Bank (2006) Republic of Peru Environmental Sustainability: A Key to Poverty Reduction in Peru. Country

Environment Analysis (CEA) Banco Mundial,(2007) Análisis Ambiental del Perú: Retos para un desarrollo sostenible, Resumen Ejecutivo.

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49. Respecto del agua, los problemas abarcan desde la gestión del recurso hídrico en las cuencas hasta el suministro de servicios de agua para los receptores. El Perú tiene abundante agua pero la mayor parte está concentrada en la región amazónica donde vive menos del 10 por ciento de la población y se genera menos del 10 por ciento del PBI. La falta de claros “derechos de agua”, de medición y monitoreo, la fragmentación y división desordenada de las responsabilidades, y un planeamiento inadecuado al nivel de cuencas se combinan para debilitar el manejo del agua. La cobertura del servicio de agua es baja y no ha aumentado en casi 20 años. Aproximadamente un cuarto de la población no tiene acceso al agua potable y la mitad no tiene sistemas de desagüe (cifras mucho menores que los promedios regionales del 89 y 74 por ciento, respectivamente) y no se trata las tres cuartas partes de las aguas servidas. Más aún, los servicios que existen son de baja calidad. Las áreas urbanas están afectadas por interrupciones del servicio y falta de mantenimiento de la infraestructura, mientras que en las áreas rurales la calidad del agua está por debajo de los niveles aceptables: aproximadamente el 59 por ciento de los sistemas rurales no desinfectan el agua y tampoco se garantiza la sostenibilidad de los servicios. El gobierno ha dado gran prioridad al tema del agua a través de su programa “Agua para Todos” que ya fue lanzado.

50. El Perú tiene una de las menores tasas de electrificación rural de América Latina ya que la cobertura de las áreas rurales llega a menos del 40 por ciento. Cerca de seis millones de personas no tienen acceso a electricidad. Para alcanzar el objetivo declarado por el gobierno de lograr un 75 por ciento de cobertura en las áreas rurales en 2015, se tendría que pasar de invertir anualmente en electrificación de US$40 a US$50 millones al año, nivel de inversión alcanzado en los últimos cinco años, a USD$85 millones al año. Para incrementar la eficiencia se requiere un nuevo marco legal, normativo e institucional para la electrificación rural. Otro tema que preocupa es la necesidad de asegurar niveles adecuados de inversión en el conjunto del sector para satisfacer la creciente demanda.

51. La construcción de viviendas formales nuevas para las clases de ingreso medio y bajo sigue siendo insuficiente si se compara con la tasa de formación de nuevos hogares y el deterioro del stock de vivienda. Simultáneamente, los programas de mejoramiento de la viviendas no alcanzan una escala suficiente y la situación de la vivienda de los segmentos de menores ingresos continúa deteriorándose. La limitación de recursos públicos y la falta de oferta de terrenos urbanizados para la construcción de vivienda de bajos ingresos sigue siendo el principal cuello de botella, particularmente para los programas dirigidos a los sectores de menos ingresos. Los programas de titulación de la tierra destinados a corregir estos problemas han logrado algún éxito pero se estima que existen todavía aproximadamente 1,5 millones de terrenos sin registrar. La integración de la información legal y espacial a través del nuevo sistema nacional integrado de catastro es esencial y se requiere fortalecer la coordinación institucional.

52. Un Nuevo Contrato Social. Para mejorar los servicios sociales que permitan erradicar la pobreza se necesita una nueva manera de conceptualizar e implementar las políticas sociales a partir de estándares, resultados y asignación de responsabilidades. Este nuevo contrato social permitirá tener una visión transversal en el diseño de las reformas de todos los sectores sociales.

53. El Perú ha tenido un éxito considerable en el aumento de la matrícula escolar pero ha tenido mucho menos éxito en mejorar la calidad de la educación. Un importante informe sectorial y económico reciente del BM (Economic and Sector Work, ESW) en los sectores sociales llegó a la conclusión de que el Estado, (el gobierno, la clase política), los proveedores de educación (maestros y administradores de la educación) y los consumidores (alumnos, padres de familia) se encuentran atrapados en un equilibrio de bajo nivel de bajas remuneraciones, bajas expectativas y bajo rendimiento.

54. Aunque la mayor parte de los indicadores de salud han mejorado en la última década, el Perú todavía se encuentra atrasado en comparación con el resto de la región. La mortalidad materno-infantil es el doble que el promedio latinoamericano. El acceso al seguro de salud y a los servicios de salud para los pobres dista de ser satisfactorio ya que uno de cada dos pobres no cuenta con ningún tipo de atención y dos de cada tres enfermos no reciben ninguna atención profesional. El sector salud está organizado, financiado y operado de acuerdo con un perfil epidemiológico en desaparición. Existen cinco

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proveedores integrados verticalmente y separados, a saber el Ministerio de Salud que atiende principalmente a los pobres; el sistema de seguro social para los trabajadores formales (EsSalud); un sistema para cada una de las fuerzas armadas y la policía; y un creciente universo de proveedores privados, con fines de lucro y gratuitos. En la práctica, cada uno tiene sus propias políticas, financiamiento e instalaciones independientes, por lo cual no se logra aprovechar las economías de escala ni consolidar el riesgo.

55. Uno de cada cuatro niños de menos de cinco años sufre de desnutrición crónica en el Perú, proporción que se eleva al 45 por ciento en la Sierra rural. Es difícil imaginar que el Perú pueda hacer una reduccion significativa de la desigualdad si el 25 por ciento de todos los niños inicia su vida con una desventaja permanente tan severa. Hasta mediados de los 90, el Perú había logrado bastantes progresos en la reducción de la desnutrición; luego, el avance se detuvo. Entre 1996 y 2004, la desnutrición crónica disminuyó menos de un punto porcentual. Las cifras de desnutrición crónica aumentaron en 4 puntos porcentuales entre los pobres y en casi 10 puntos porcentuales entre los pobres extremos entre 2000 y 2004. El deterioro nutricional entre los pobres se produce a pesar de que el Perú dedica una cantidad significativa de fondos (US$250 millones al año) a programas presuntamente destinados a resolver el problema. El gobierno es consciente del problema y ha lanzado una importante campaña para mejorar la eficiencia y eficacia de los programas multisectoriales relevantes de tal manera que se logre alcanzar el objetivo oficial de reducir la desnutrición crónica en cinco puntos en el próximo quinquenio.

56. El gasto en asistencia social es de los menores en América Latina y llega al 0,7 por ciento del PBI. Los mas de 30 programas de lucha contra la pobreza realizan tres tipos de transferencias a los pobres: alimentos básicos, trabajo temporal e infraestructura comunitaria. Llegan a más de 9 millones de personas, uno de cada tres peruanos. Sin embargo, el beneficio promedio por persona es de solamente US$2 al mes, monto prácticamente insignificante cuando se considera una línea de pobreza extrema de US$1 al día.

C. Modernización del Estado

57. Para lograr progresos, el gobierno tendrá que asumir el reto de reunir suficiente apoyo para la reforma de las áreas de la estructura estatal que son más importantes para la ciudadanía: la descentralización y el acceso a los servicios públicos, la mejora de la eficiencia y calidad del gasto público, y el sistema judicial y la corrupción, para luego demostrar que tiene la capacidad de suministrar los servicios requeridos. En la actualidad, existe gran descontento por la calidad y, en menor grado, por la cobertura de los servicios públicos.

58. Descentralización y acceso a los servicios públicos. El país requiere una descentralización eficaz que sea capaz de suministrar servicios básicos a nivel local, satisfacer mejor las necesidades locales y reducir la excesiva centralización del estado peruano. Los gobiernos regionales del Perú prácticamente no cuentan con recursos fiscales propios (menos del 0,3% del PBI) y el Congreso nacional fija la política de los impuestos municipales a la propiedad. Por consiguiente, los gobiernos regionales y locales son sumamente dependientes de las transferencias del gobierno central, de su participación fija en los ingresos fiscales nacionales (FONCOMUN) y de los ingresos que tienen de los recursos naturales—regalías y cánon (que constituyen acuerdos de contribución de los impuestos a la renta de las minas y otras actividades de extracción de recursos naturales). El sistema de transferencias es sumamente desigual y acentúa las disparidades regionales, en lugar de reducirlas. Siguen pendientes las difíciles decisiones políticas relacionadas con las transferencias interregionales para una mayor igualación de recursos.

59. Si bien las entidades subnacionales no generan sus propios recursos, sí actúan como agentes del gobierno nacional y en la actualidad dan cuenta de aproximadamente un tercio de la totalidad del gasto público. Con la excepción de ciertos componentes de los programas de alimentación e infraestructura social y rural, las decisiones y la rendición de cuentas aún no han sido transferidas a los gobiernos

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subnacionales. El gobierno ha anunciado que modificará esta situación durante el presente período. Los principales pasos propuestos son la descentralización de las responsablidades administrativas en educación y salud. Sin embargo, preocupan tanto la capacidad de los gobiernos locales para asumir dichas responsabilidades como la capacidad de algunos mecanismos centrales de control del gobierno de adaptarse cuando sean transferidos a un entorno más descentralizado. Una reforma importante constituiría la descentralización del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) ya que las dificultades para aprobar los proyectos de inversión a través del SNIP han limitado las posibilidades de los gobiernos subnacionales para gastar los recursos existentes.

60. Fortalecimiento de la gestión del gobierno. Es tarea fundamental de todo gobierno mejorar la manera en que se gasta los recursos públicos pero ello es particularmente importante para un país como el Perú que tiene un espacio fiscal limitado y numerosas necesidades. En los últimos años, el Perú ha llevado a cabo grandes progresos en el área de la gestión fiscal, particularmente con la implementación del Sistema Integrado de Administración Financiera SIAF, la reforma de los sistemas de clasificación del presupuesto y los primeros esfuerzos para desarrollar un sistema de monitoreo y evaluación para diferentes programas públicos. La implementación de indicadores de desempeño que se desarrolló conjuntamente entre el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y los Ministerios de cada sector, junto con las evaluaciones de los resultados del gasto a partir de dichos indicadores, podría mejorar significativamente la capacidad del gobierno para alcanzar, mediante la ejecución presupuestal, los objetivos prioritarios que se propone. Otras reformas, como la introducción de una cuenta única, también serían útiles para mejorar la gestión financiera global del sector público. Igualmente, con mejores normas de adquisiciones se podrían alcanzar economías de escala en las compras del gobierno. Estos puntos de entrada para la reforma del estado permitirían que incremente sus esfuerzos para pasar a una segunda fase que se concentre en la calidad del gasto público. Estos esfuerzos serán fundamentales para revertir el dramático deterioro de la efectividad percibida del gobierno, como lo demuestra el hecho de que el Perú haya caído del percentilTPF

10FPT 65 al percentil 33 en el indicador de gobernabilidad del Banco Mundial entre

1998 y 2005.

61. Mejora del Sistema Judicial y Lucha contra la Corrupción. El sistema judicial peruano es considerado corrupto, inaccesible e ineficiente. El indicador de buen gobierno del BM sobre la vigencia del estado de derecho da al Perú un bajo calificativo que incluso disminuyó ligeramente en el año 2005 en comparación con años anteriores. Hay escasa rendición de cuentas por las acciones realizadas y además no se publican indicadores de productividad judicial. Existen tres barreras significativas de acceso: a) económicas (elevado costo de honorarios y tiempo, especialmente para los pobres); b) etnoculturales (poca comprensión de las leyes y procedimientos entre los pobres, especialmente entre los pueblos indígenas); y c) la percepción de corrupción. Dentro del sistema mismo, el principal problema es la ineficiencia. La mayor parte de los tribunales están abrumados por expedientes atrasados lo que facilita la corrupción para adelantar o retardar las causas. Un problema crítico es la baja capacidad técnica del sistema judicial lo que a su vez es resultado de mecanismos de selección manejados políticamente, las pocas oportunidades de capacitación continua y la infraestructura física y sistemas de soporte anticuados, especialmente para el manejo de causas.

62. En los años 90, se debilitaron seriamente la independiencia y capacidad institucional del sistema judicial peruano. No obstante, en los últimos años, el sistema judicial―que abarca tanto los tribunales como instituciones auxiliares—ha renovado el proceso de fortalecimiento institucional, que incluye una comisión del sector denominada CERIAJUS. El sistema de justicia comunitario existente goza de mayor credibilidad (jueces de paz) pero recibe poco apoyo financiero y técnico. Este, sin embargo, constituiría un camino prometedor para mejorar el sistema judicial a bajo costo. Otra innovación reciente que podría TP

10PT Percentil: medida de posición que determina el número de elementos de la población que tienen un valor por debajo de un

porcentaje dado. Así, el Perú pasó de tener al 65% de países evaluados por debajo de él en lo que al valor del indicador de gobernabilidad del Banco Mundial respecta para tener, posteriormente, solo al 33% de países evaluados con un valor del indicador de gobernabilidad del Banco Mundial por debajo del suyo.

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amplificarse es la exitosa implementación de los tribunales comerciales especializados en el Distrito Judicial de Lima.

63. Las compras públicas y la gestión financiera han mejorado significativamente en el Perú en los últimos cinco años. Sin embargo, ello no se ha traducido en mejoras en la percepción de corrupción. Es irónico que el indicador sobre buen gobierno de Banco Mundial que se refiere al control de la corrupción otorgue mejores calificaciones a los últimos años del gobierno de Fujimori (antes de que estallará el escándalo de Montesinos) que al año 2005. Esto puede deberse a la falta de expresión de opiniones, rendición de cuentas y transparencia que prevalecieron durante los últimos años de Fujimori. Cuando la calificación del Perú sobre libertad de opinión y rendición de cuentas se encontraba en el percentil 25, los calificativos sobre el control de la corrupción y eficacia del gobierno, así como la calidad de las normas, arrojaban calificativos mucho mayores que en la actualidad. Ahora que los indicadores de libertad de opinión y rendición de cuentas se encuentran alrededor del percentil 50, los otros indicadores de buen gobierno del BM son mucho menores. Es difícil determinar si ello refleja un efectivo deterioro de estos componentes del gobierno o si se trata de rezagos del efecto de la pérdida de confianza en el gobierno ocasionada por los escándalos de la era de Fujimori.

64. La reciente reforma para lograr mayor transparencia en el gasto público hace que el Perú esté ahora entre los principales países en desarrollo en términos de transparencia. El Perú alcanzó un puntaje de 77 por ciento (de un máximo de 100) en el índice de presupuestos abiertos de 2006 (índice que evalúa la cantidad de información que se da a los ciudadanos sobre el presupuesto y actividades financieras del gobierno central). Sin embargo, los canales existentes para la participación de la ciudadanía no obligan a rendir cuentas. Dan consejos ex–ante pero no hacen que el gobierno sea responsable ex–post por los resultados alcanzados o no, y ni siquiera permiten monitorear el desempeño efectivo en comparación con estándares pre–convenidos. El acceso a la información precisa, oportuna e integral sobre las compras del gobierno, la gestión financiera y el desempeño de los servicios gubernamentales sería solo un miembro de la ecuación necesaria para restaurar la confianza en la capacidad del estado de actuar de manera honesta y transparente. El otro miembro de la ecuación requiere que se permita a los ciudadanos expresar sus puntos de vista sobre los resultados de dichas acciones.

IV. EL PROGRAMA

A. Elementos Estratégicos de la EDAP

65. La Estrategia de Alianza con el País (EDAP) se prepara en un momento en el que el Perú atraviesa un período de gran progreso que abarca ya los cuatro últimos años, en el que existe una sorprendente identificación en las visiones del desarrollo que mantienen el gobierno y el GBM, y se forja una estrecha relación de trabajo que ha evolucionado rápidamente con el nuevo gobierno y, de hecho, con muchos de los sectores clave del país. TPF

11FPT Esta EDAP abarcará un período de cinco años que coincide con

el gobierno actual. Durante este período, se presentará al directorio un informe de avance de la EDAP después de dos años de su implementación y un informe de culminación de la EDAP al concluir el período.

TP

11PT Ha sido posible establecer una estrecha relación de trabajo con el nuevo gobierno en un período relativamente corto después

de las elecciones debido a que el Banco Mundial había mantenido conversaciones con los cuatro partidos políticos principales durante la campaña electoral. Tomando el debido cuidado de hacer el mismo ofrecimiento a cada uno de los cuatro partidos líderes, el GBM organizó una serie de reuniones independientes, video conferencias y visitas del personal de GBM que trabaja en el Perú y en la región con los equipos técnicos de los diversos partidos encargados de preparar los planes de gobierno. Ello permitió un útil intercambio de puntos de vista y experiencias.

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66. La EDAP pone énfasis en la asociación, la flexibilidad y los resultados. El primer nivel de asociación es, por supuesto, entre el GBM y el gobierno. Pero durante el período de la EDAP también se llevarán a cabo esfuerzos para profundizar las buenas relaciones existentes con la sociedad civil, el sector privado, el Congreso y otros miembros de la comunidad de cooperación internacional. El GBM incrementará la diseminación de sus actividades en el país a través del Centro de Información Pública, los medios de comunicación y a través de varios seminarios y presentaciones públicos. El énfasis en la asociación también significa asociación dentro del GBM para servir mejor los intereses del Perú. En el desarrollo de esta EDAP, el BIRF y la IFC colaboraron estrechamente para identificar áreas en las que ambas instituciones puedan colaborar de la mejor manera posible aprovechando sinergias. Además de la IFC, MIGA ha realizado muchas actividades en el sector minero del Perú y sus esfuerzos de diligencia debida y monitoreo permiten que los proyectos cumplan con los términos de la Revisión de Industrias Extractivas. MIGA participará en esta estrategia proporcionando apoyo para el planeamiento e implementación de las prácticas de buen gobierno y transparencia de las empresas mineras extranjeras y colaborando con los gobiernos locales para poner estos principios en práctica.

67. Una segunda característica distintiva de esta EDAP es un mayor grado de flexibilidad del programa del GBM. La EDAP permite una mayor flexibilidad en la determinación de los montos de financiamiento que se suministrarán, y del contenido y calendarización de las diferentes operaciones crediticias. La tercera característica distintiva de esta EDAP es su énfasis en el logro de resultados. El GBM ha especificado los indicadores de objetivos a un nivel intermedio entre los proyectos individuales y los pilares fundamentales del crecimiento económico, el desarrollo social y la modernización de las instituciones que aparecen tanto en las notas de política del GBM como en el plan de gobierno.TPF

12FPT Ello fue

posible al estar consciente de que para lograr un resultado específico a menudo se necesita una combinación de diferentes actividades (operaciones de préstamos, AAA, asistencia técnica e inversiones de la IFC). La combinación específica de actividades que en conjunto contribuyen al logro de un grupo limitado de resultados interrelacionados se denomina un “cluster”.

B. Clusters

68. Para cada pilar se diseñó un conjunto de clusters en consulta con el gobierno junto con los indicadores que se utilizarán para medir el progreso dentro de cada cluster y las actividades del GBM, ya sean existentes o propuestas, para el próximo período quinquenal. Los clusters son los siguientes:

1. Mantenimiento de la estabilidad macro y reducción de las vulnerabilidades 2. Aceleración y ampliación de la base del crecimiento 3. Logro de un crecimiento ecológicamente sostenible 4. Satisfacción de las necesidades básicas 5. Promoción y desarrollo de un nuevo contrato social en los ámbitos de la educación, salud y

nutrición; y 6. Modernización de las instituciones del estado

69. La Matriz de Resultados que aparece en el Anexo B10 presenta una lista de los resultados que se esperan para el país al concluir el período de cada cluster y las operaciones crediticias existentes y propuestas, los trabajos económicos y sectoriales, las inversiones de IFC y la asistencia técnica que contribuirían al logro de los objetivos de cada cluster.TPF

13FPT Las actividades específicas de cada cluster

seleccionadas o por seleccionar deberán: a) ser consistentes con las visiones del gobierno del Perú y del GBM; b) mantenerse dentro del área de capacidades del GBM; c) estar dirigidas a la solución de problemas que no son exclusivamente financieros (el gobierno puede acudir a otras fuentes de

TP

12PT También pueden existir indicadores y objetivos específicos que serán especificados para los proyectos y actividades

individuales cuando difieran de los indicadores y objetivos a nivel de cluster. Estos se presentarán cuando se prepare la nota conceptual del proyecto. Tales posibles indicadores y objetivos adicionales no son parte de la EDAP.

TP

13PT Es importante señalar que los resultados a ser logrados durante el próximo período de la EDAP dependerán tanto de los

proyectos existentes y la influencia de la AAA reciente como de las nuevas operaciones crediticias propuestas y la AAA.

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financiamiento para dicho propósito); d) concentrarse en áreas en que la asistencia del GBM puede ser útil para confrontar las debilidades de planeamiento estratégico y/o implementación, y donde nuestros grupos de interés o “stakeholders” consideran que el GBM puede contribuir a lograr el cambio; y e) llevarse a cabo cuando existen condiciones para lograr el éxito. Si no existen dichas condiciones pero el área es de importancia, el GBM puede contribuir a mejorar las condiciones para lograr el éxito mediante trabajos económicos o sectoriales, comunicaciones y actividades de incidencia y “lobbying”.

70. Vale la pena notar que hay varias actividades importantes que serán llevadas a cabo por el GBM y que son transversales a todos los clusters. Una de ellas consiste en la preparación de un conjunto revisado de Notas de Política para el próximo gobierno en el 2011. La preparación de las Notas de Política resultó ser bastante útil en el período anterior de transición y debe mantenerse como práctica. Una segunda actividad transversal es el programa en curso de comunicación estratégica financiado como un elemento independiente de AAA. TPF

14FPT Sin embargo, con excepción de estas dos actividades genéricas,

todas las actividades del GBM en el próximo quinquenio estarán comprendidas en uno u otro de los clusters.

71. Mantenimiento de la Estabilidad Macro y Reducción de Vulnerabilidades. Para mejorar la capacidad del país de mantener su estabilidad macro, el GBM apoyará al gobierno mediante una serie de créditos para políticas de desarrollo (DPL) que cubran los aspectos de gestión fiscal y competitividad durante los cinco años de la gestión del gobierno. El contenido específico de los DPL se irá modificando con el paso del tiempo pero cada DPL respaldará el logro de estos dos objetivos generales de una manera u otra. Entre las áreas que se abarcarán por el lado fiscal tenemos el fortalecimiento de la normatividad fiscal, la política tributaria y la administración tributaria; la elaboración de presupuestos orientada por resultados, la gestión de la deuda pública, y el sistema de transferencias y compensaciones fiscales. Si el gobierno decide incursionar en otros aspectos de la reforma del estado, especialmente en el área de la planilla del estado, se podrá adaptar los DPL para que contribuyan al logro de objetivos específicos en dicha área.

72. Además de los DPL, el Banco seguirá respaldando los esfuerzos del gobierno para reducir la dolarización de la economía y para confrontar temas de gestión de la deuda pública, concentrándose tanto en el fortalecimiento institucional como en las estrategias de emisión de deuda de mediano plazo a través de la asistencia técnica para la Oficina de Deuda. El apoyo de la IFC para la reducción de las vulnerabilidades se llevará a cabo mediante los esfuerzos para profundizar los mercados locales de capitales que también contribuirán a reducir la dolarización. El Banco respaldará al gobierno para promover el manejo del riesgo de catástrofes y considerará que una parte de este apoyo se estructure como una línea de crédito para reducir las vulnerabilidades asociadas con los aspectos sociales y ambientales de la actividad minera (en particular de los pasivos ambientales). El GBM consideraría incluir medidas clave de política en un DPL ambiental y/o una operación de inversión.

73. Aceleración y Ampliación de la Base del Crecimiento. Como parte de este cluster, el GBM confrontará algunas de las limitaciones clave que impiden lograr un mayor crecimiento mediante una combinación de créditos para políticas, préstamos de inversión, asistencia técnica, AAA e inversiones de la IFC en el sector privado. También se llevará a cabo actividades específicas para ampliar la base del crecimiento de manera que se asegure que sus beneficios lleguen a los pobres, especialmente a las poblaciones indígenas que se concentran prioritariamente en la Sierra. Es en ese cluster donde se espera lograr las mayores sinergias entre la IFC y BM. El principal instrumento basado en políticas para incrementar la competitividad será la serie de DPL mencionada anteriormente para la gestión fiscal y competitividad. Los propios planes del gobierno en esta área y el análisis realizado como parte de las TP

14PT Los temas específicos que se subrayarán en la comunicación estratégica irán modificándose con el paso de los años. En un

principio, se incluirá la difusión de las Notas de Política, los resultados de “Hacer Negocios” , la CEA y los aspectos sociales y ambientales de la minería. La estrategia incluirá la diseminación de las tareas del GBM a nivel de país, región e internacional.

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Notas de Política constituyen un buen cimiento para emprender las medidas que se incluirá en los DPL iniciales. A medida que se desarrollen los DPL, se espera obtener respaldo para confrontar las necesidades de infraestructura, el desarrollo de los mercados locales de capitales y el acceso a esos mercados, y el problema del bajo nivel de desarrollo tecnológico del país. Más AAA para las asociaciones público-privadas y el progreso hacia el TLC darán un cimiento sólido a las medidas de política que se respaldarán mediante DPL posteriores.

74. El GBM ha respaldado los esfuerzos del gobierno para un sólido desarrollo de un mercado financiero local, y continuará respaldando dichos esfuerzos. El GBM junto con el FMI llevó a cabo a principios del 2005 una evaluación integral del sector financiero que proporcionó al gobierno una guía de acción. El Banco también ha suministrado importante asistencia técnica al Fondo Mi Vivienda (FMV), programa gubernamental que ha financiado la mayor parte del crecimiento reciente en el sector de préstamos hipotecarios en el Perú. Una donación FIRST de múltiples donantes promocionada por el Banco ayudó en el diseño de nuevos productos para favorecer la introducción de préstamos hipotecarios en moneda local y sentó las bases para el futuro crecimiento mediante la titularización de hipotecas. Otro proyecto de asistencia técnica financiado por el FIRST en curso permite promover el desarrollo de alternativas financieras innovadoras en los mercados de capitales para pequeños negocios, es decir titularización de micro crédito por instituciones financieras municipales y emisión de deuda con base en cuentas por cobrar; ambos mecanismos estarían denominados en moneda local. Las transacciones innovadoras lideradas por la IFC incluyen el Bono Inka, la primera emisión de bonos local de la IFC que contribuyó al desarrollo del mercado local de bonos y el proyecto de la Universidad San Martín de Porres, un PCG de hasta US$10 millones para una emisión de bonos local en respaldo de un proyecto educativo.

75. El GBM cuenta con una serie de préstamos de inversión dirigidos a mejorar la competitividad y acelerar el crecimiento. Se incluyen el préstamo de asistencia técnica de Comercio y Competitividad, un Préstamo de Investigación y Extensión Agrícola, un Préstamo de Irrigación y varios Préstamos de Transporte. En el futuro, se esperan más préstamos para infraestructura, especialmente en las áreas rurales. Sin embargo, la mayor parte de las necesidades de infraestructura del país para puertos y aeropuertos y caminos regionales deberán satisfacerse mediante el otorgamiento continuo de concesiones. El GBM recientemente concluyó un sustantivo esfuerzo de AAA para concesiones y ha creado una Facilidad de Garantía que proporciona garantías parciales de riesgo para las próximas concesiones. La aceptación de las garantías ha sido relativamente lenta pero en las concesiones más recientes los posibles concesionarios han mostrado mayor interés. Si los US$200 millones disponibles para las garantías se utilizan en el transcurso de este período de EAP, sería posible restituir la facilidad. Las inversiones de la IFC incluyen tres proyectos de infraestructura (caminos, telecomunicaciones y transmisión de electricidad) con créditos por un total de US$88 millones. En los sectores reales, la IFC se ha concentrado en aumentar la competitividad en una amplia gama de sectores (logística, infraestructura, finanzas, agro negocios, etc.) al tiempo que se mejora la sostenibilidad ambiental y social de dichos proyectos.

76. En la actualidad se lleva a cabo esfuerzos para mejorar el entorno empresarial mediante la promoción realizada por la iniciativa de Entorno Favorable a los Negocios (Business Enabling Environment) de la Facilidad de Asistencia Técnica de la IFC, a través de un crédito “Doing Business” dirigido a atacar algunas de las limitaciones a los negocios que aún subsisten a nivel microeconómico. Este esfuerzo permitirá dar continuidad al actual Proyecto de Comercio y Competitividad que concluirá dentro de un año.

77. La IFC ayudará al sector privado mediante: (i) iniciativas en el sector financiero (con instituciones de micro-finanzas y financiamiento para apuntalar el crecimiento del mercado hipotecario); (ii) infraestructura para aumentar la competitividad; (iii) inversiones directas en los sectores real y de servicios generadores de empleos e ingresos (manufacturas, turismo, agro-negocios y sectores sociales); (iv) desarrollo sostenible y capacitación en el sector de recursos naturales; y (v) simplificación administrativa e iniciativas en el clima de inversiones a través de su Facilidad de Asistencia Técnica. La

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IFC continuará concentrándose en proyectos de generación de ingresos para los pobres del área rural. Se mejorará el entorno empresarial municipal mediante la Facilidad de Asistencia Técnica de la IFC a través de su programa de Simplificación Empresarial en municipalidades seleccionadas. Los Programas para Mejorar los Beneficios Locales (Recuadro 1) contribuirán a crear nuevas oportunidades de negocios en áreas seleccionadas de la Sierra sur, ya que se espera obtener ingresos adicionales significativos procedentes del canon minero que darán lugar a nuevos programas de obras públicas emprendidos por los gobiernos locales (ver más detalles sobre la Estrategia del Sector Privado de la IFC en el Anexo C).

Recuadro 1. Facilidad de Asistencia Técnica (AT) para LAC

La facilidad de Asistencia Técnica de América Latina y el Caribe (AT LAC) de la IFC, muy activa en el Perú, se financia con recursos propios de la IFC y fondos de donantes (SECO, CIDA, DFID, NIPP y TATF). Los dos principales aspectos de la facilidad AT han sido el programa de simplificación administrativa municipal y los esfuerzos para utilizar los recursos derivados de la minería en los gobiernos municipales de Cajamarca. Ambos programas han tenido mucho éxito y se espera su ampliación durante el período de la EDAP. Como consecuencia de los esfuerzos de simplificación en la municipalidad provincial de Lima que entraron en vigencia a principios del 2006, las licencias que previamente requerían trámites de 60 días de duración ahora se pueden obtener en tres días. Anteriormente los dueños de negocios tenían que visitar las oficinas del gobierno en promedio 11 veces durante los trámites pero ahora sólo requieren realizar una o dos visitas. Anteriormente se requería un solo trámite para todos los tipos de empresas pero ahora mediante la introducción de categorías de riesgo la municipalidad puede diferenciar entre servicios. Lo que es más importante, el costo de los trámites para las pequeñas y medianas empresas ha disminuido a menos de la mitad. La respuesta ha sido impresionante: mientras que la municipalidad procesaba en promedio anualmente unas mil licencias de operaciones comerciales al año antes de la reforma, en los siete primeros meses del 2006 procesaron más de 5.000. En lo que se refiere a las finanzas municipales, en la municipalidad de Baños del Inca, cerca de la mina Yanacocha, la capacidad municipal de inversión se quintuplicó desde su nivel de 2001–2003 (antes del inicio del proyecto) hasta 2005, y deberá exceder los US$6 millones a fines del año fiscal 2006. Ello se ha traducido en más de 100 proyectos en 50 comunidades, aproximadamente la mitad de los cuales cubren necesidades en salud y educación, y más del 20% son proyectos de infraestructura productiva como carreteras e irrigación. Asimismo, el público cuenta con información sobre los ingresos de la minería y los proyectos de inversión.

78. Dos proyectos de desarrollo de la Sierra se encuentran entre los principales programas del GBM en respaldo de los esfuerzos del gobierno para aumentar el potencial productivo de los ciudadanos pobres de la Sierra. El proyecto que se propone tiene como propósito mejorar la productividad y el empleo rurales estableciendo vínculos entre los agricultores y los mercados con la ayuda de los gobiernos locales. Además de apoyar la formación de estas alianzas estratégicas, el proyecto (i) proporcionará capacitación para mejorar la calidad de los productos; (ii) permitirá empoderar a los grupos de productores y agricultores locales mediante fondos regionales concursables para apoyar propuestas de proyectos en pequeña escala; y (iii) fortalecerá las instituciones que dan servicios a los productores. El gobierno se encuentra inmerso en el proceso de afinar el conjunto de actividades relacionadas con el mejoramiento del potencial productivo como parte de su programa Sierra Exportadora. Este programa se combinará con otros programas para ampliar la infraestructura productiva y social de esta región históricamente olvidada. De acuerdo con el enfoque territorial que promueven los proyectos de desarrollo de la Sierra del GBM, se revisarán todos los proyectos actuales y planeados de infraestructura y producción a nivel rural para determinar la manera en que podrían contribuir al desarrollo de la región. La IFC también está explorando la manera en que sus programas de AT para el entorno empresarial y acceso a financiamiento puedan ser útiles en la Sierra. Cuando se facilita el acceso a los recursos del canon minero, como demuestra el proyecto piloto de la IFC en Cajamarca, se puede estimular el financiamiento público y al sector privado si los municipios de la Sierra contratan empresas privadas.

79. Otra área fundamental de iniciativas del GBM es la informalidad. Actualmente, el BIRF está iniciando la segunda fase de un proyecto de gran éxito en derechos de propiedad urbana y se pondrá en marcha esfuerzos para vincularlo con las inversiones de la IFC en las instituciones de micro-finanzas y las

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áreas de AT para facilitar el acceso al financiamiento y el desarrollo del entorno empresarial como complemento de un estudio sobre las limitaciones micro-económicas al crecimiento que se llevó a cabo hace unos años, y se producirá una serie de dos estudios sobre la informalidad, principalmente en manos del BIRF pero con contribución de la IFC.

80. Como se indicó anteriormente, el Perú tiene que ampliar la base sectorial del crecimiento. Existe un considerable potencial en el turismo gracias a los numerosos lugares arqueológicos, la belleza natural y la biodiversidad con que cuenta el país. El BIRF está desarrollando actualmente un proyecto en el Valle del Vilcanota y existen posibilidades de continuar el desarrollo de la infraestructura pública que se requiere para el turismo. La IFC ya ha realizado inversiones en turismo con éxito y existe la posibilidad de realizar nuevas inversiones que complementarían el proyecto del BIRF para contribuir a la creación de empleos para los pobres y para la generación de ingresos.

81. Crecimiento Ambientalmente Sostenible. Debido a la poca prominencia relativa de los temas ambientales en el Perú, es evidente la necesidad de llevar a cabo alguna estrategia de comunicaciones para más relevantes los temas ambientales en la agenda nacional. El GBM recientemente concluyó tres iniciativas importantes de AAA en pesquería, los aspectos sociales y ambientales de la minería y una evaluación ambiental del país de gran escala. Podría ser útil considerar la posibilidad de otras tareas relacionadas con las consecuencias de cambio climático en el Perú. Ahora se llevará a cabo un esfuerzo para difundir los resultados de estos estudios y promover un debate más amplio en el país acerca de la importancia de tratar las cuestiones ambientales. Para permitir que haya un seguimiento del interés que posiblemente se crearía con esta estrategia de diseminación, la EDAP incluye un posible grupo de DPL que apuntalen las inversiones públicas en el medio ambiente y fortalezcan el marco institucional. El programa actual de gestión de áreas protegidas de GEF y el programa de inversión en el Subsector Irrigación serán un complemento del paquete destinado a tratar los temas de biodiversidad y uso del agua. Más aún, la IFC seguirá promocionando la sostenibilidad en todo el sector privado, al incorporar los temas ambientales y sociales en sus propios proyectos y en el sector privado en conjunto.

82. Si bien puede tomar algún tiempo que los temas ambientales, especialmente los relacionados con el cambio climático, pasen a formar parte de las operaciones crediticias específicas, se necesita actuar de manera urgente para documentar con un mayor nivel de certidumbre los cambios climáticos previstos para la región andina, y para formular acciones y medidas de políticas de adaptación que nos proporcionen una mayor ilustración de cómo mitigar estos cambios potencialmente catastróficos. Un proyecto regional de GEF, la propuesta Piloto sobre Medidas de Adaptación al Cambio Climático por el impacto de la rápida disminución de glaciares en la región andina ya se encuentra en marcha. Gracias a este proyecto, los gobiernos de los países andinos (inclusive el Perú) comienzan a dar énfasis a la necesidad de diseñar y poner en práctica planes de desarrollo que tomen en cuenta los impactos del cambio climático en los ecosistemas de alta montaña. Además, recientemente se aprobó una Donación para la Implementación en Cambio Climático que proporcionará el financiamiento que se necesita para fortalecer las actividades científicas y de observación en los hábitats de alta montaña del Perú y otros países de la región.

83. Satisfacción de Necesidades Básicas. Este cluster ha sido organizado para evaluar algunos de los temas fundamentales de equidad como parte de la agenda del nuevo gobierno e incluiría un conjunto de intervenciones básicas en infraestructuras y asistencia técnica, inclusive vivienda para sectores de bajos ingresos, titulación, electrificación y agua y saneamiento. Ha sido ubicado de manera que respalde el programa del Ministerio de Vivienda e Infraestructura que también se concentra en estos clusters. El programa incluye apoyo directo al programa de agua Agua Para Todos, al fondo de vivienda de bajos ingresos Mi Vivienda y al programa de recuperación urbana Mi Barrio. Los proyectos en curso como los de rehabilitación del servicio de agua para Lima y de electrificación rural complementan el paquete. Si hay demanda, el GBM también consideraría un programa de modernización en el sector electricidad. El programa regional de agua y saneamiento del Banco y otros donantes bilaterales seguirán trabajando en los temas institucional y técnico del sector. Las actividades institucionales incluirán la participación en la

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evaluación de la estrategia del agua que será liderada por el equipo de agua del Banco y un conjunto de programas piloto en ciudades pequeñas y en los asentamientos marginales urbanos pobres. Estas actividades serán complementadas por la iniciativa de “Lavado de Manos” de la Red de Agua y Saneamiento. La IFC contribuirá mediante la exploración de alternativas para mejorar la participación del sector privado en el sector agua (por ejemplo, combinando la Facilidad de Garantías del Banco Mundial con inversiones de IFC). Debido a la experiencia de financiamiento en vivienda de la IFC en la región LAC, también será importante como parte de esta estrategia la promoción de vínculos regionales e inversiones sur-sur. La reciente inversión de IFC en Titularizadora Peruana, que consolidará hipotecas para titularizarlas, apoyará el desarrollo del mercado de hipotecas primarias suministrando el necesario financiamiento a largo plazo mientras que simultáneamente promueve la creación y desarrollo de un mercado hipotecario secundario.

84. Promoción y desarrollo de un nuevo contrato social en educación, salud y nutrición. Las actividades que se incluyen en este cluster parten de las investigaciones sobre resultados y rendición de cuentas de los sectores sociales incluidos en el estudio RECURSO, una iniciativa integral de gran éxito de AAA llevada a cabo por el Banco con apoyo de DFID. La continuación programática prevista de las tareas analíticas iniciadas con RECURSO se producirá cuando los nuevos proyectos de crédito empiecen a incorporar las lecciones clave del estudio. Todos los proyectos se concentrarán en los resultados, comenzando con los créditos de inversión Segundo APL de Salud y Resultados Nutricionales. Además de estas intervenciones, el crédito de asistencia técnica para Calidad de la Educación tratará de aprovechar el plan educativo a largo plazo del gobierno como manera para mejorar los estándares básicos que permitan mejorar el nivel de la educación a largo plazo. Dos DPL apoyarán los cambios clave de políticas que se necesita para desarrollar la orientación por objetivos en los sectores sociales y para apoyar la descentralización de los programas de educación y salud hacia las municipalidades como se anunció recientemente. Este esfuerzo sectorial para introducir una mayor orientación por objetivos también se beneficiará gracias al apoyo del presupuesto basado en objetivos del MEF con apoyo de la serie de DPL de Gestión y Competitividad Fiscal.

85. También se contará con un crédito para educación terciaria dirigido a satisfacer las necesidades tecnológicas que probablemente se harán más evidentes a medida que crezca la economía. La IFC se concentrará en iniciativas de financiamiento que mejoren la calidad de la educación superior y aumenten el acceso. Las áreas con potencial incluyen un programa de créditos educativos a través de los bancos privados locales y, dependiendo de la iniciativa gubernamental, podrían apoyar una asociación público-privada en el sector.

86. Modernización de las instituciones del estado. En este pilar se cuenta con un único cluster que cubre un conjunto focalizado de actividades relacionadas con el mejoramiento de la administración de justicia y la reducción de la corrupción, el fortalecimiento de gestión en el sector público y la ayuda para el proceso de descentralización. El proyecto TAL (Crédito de Asistencia Técnica) del Servicio de Justicia ya en marcha fue diseñado para desarrollar servicios que beneficien a una amplia gama de usuarios así como para recuperar el respeto de la ciudadanía. Se concentra en mejorar el planeamiento de servicios y gestión de recursos, un proceso de formulación de políticas mejor coordinado y el empoderamiento de las unidades regionales (es decir, distritos judiciales y tribunales locales).

87. El EDAP incluye un Programa de Mejoramiento del Gobierno. El resultado de un programa de buen gobierno sería un proyecto de reforma de la administración de justicia de amplio alcance. No obstante, ello sólo sería posible si se cuenta con las condiciones para asegurar su éxito. Antes del proyecto, se debería contar con una iniciativa AAA manejada de manera similar al proyecto RECURSO, es decir, tratando de presentar los argumentos a favor de la reforma del sector justicia de manera que motive a los actores clave para actuar. Si no existe suficiente apoyo político, el Programa de Mejoramiento del Gobierno se dirigirá a otras actividades de gobierno, tales como mejora del control de las compras estatales que si bien no tendrían el mismo impacto que una reforma de la administración de justicia, siguen siendo importantes.

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88. En el área de buen gobierno, la AAA programática de la iniciativa de gasto público y rendición de cuentas financieras (“Public Expenditure and Financial Accountability” – PEFA) incorporará una medición más objetiva de la calidad de las transacciones. Puesto que el SIAF proporciona información sobre todas las transacciones gubernamentales, es posible extraer una muestra científica y definir estándares explícitos sobre la calidad de las transacciones para crear un índice que mida el porcentaje de todas las transacciones gubernamentales que se consideran como buenas prácticas. Los criterios podrían ser definidos por el Contraloría General, instituciones de la sociedad civil como Transparencia Internacional, especialistas de adquisiciones y gestión financiera del GBM y la OCDE, y profesionales del campo de la lucha contra la corrupción, como los investigadores del departamento de INT del BM. Estos criterios deberán definirse ex-ante y cada transacción tendrá que ser clasificada dependiendo de si cumple con los niveles de “mejor práctica” o si no alcanza dichos estándares. Esta medida podría ser objeto de seguimiento cronológico y comparación intersectorial así como de comparación entre diferentes gobiernos locales. Constituye una alternativa a las mediciones basadas en las percepciones. TPF

15FPT

89. Además, el GBM seguirá las recomendaciones incorporadas en los recientes estudios CPAR y CFAA y seguirá proporcionando asistencia técnica no crediticia a la Contraloría General de manera abierta y programable. El programa también busca hacer cumplir con la supervisión de la Contraloría General por el Congreso como último punto de control de las finanzas públicas a nivel gubernamental y como base de un programa de lucha contra la corrupción que cubra el gasto público en todos los niveles del gobierno. Por ultimo, el GBM explorará si los socios para el desarrollo estarían en posición de financiar un respaldo al periodismo de investigación que trate problemas de corrupción.

90. Los DPL de Gestión y Competitividad Fiscal apoyarán las acciones del gobierno para fortalecer la información y planificación presupuestales, y para mejorar el control e impacto del gasto público. Debido al fuerte apoyo político y el deseo de mayor rendición de cuentas en el país, el gobierno ha dado los primeros pasos para instaurar prácticas de desempeño orientadas por objetivos como medio de mejorar la eficiencia y calidad del gasto público y la prestación de servicios. El DPL apoyará el diseño e implementación de un proceso presupuestal basado en objetivos en el Ministerio de Economía y Finanzas, partiendo del desarrollo de indicadores de resultados y desempeño, prácticas de monitoreo y evaluación y vínculos con el ciclo presupuestal. El DPL Social apoyará la implementación de sistemas de monitoreo y evaluación a nivel de programas sociales, concentrándose en los estándares y revisión de cuentas en los sectores sociales. Los dos TAL en curso son instrumentos importantes para apoyar la capacidad institucional y necesaria para modernizar la gestión del sector público. Han surgido nuevos retos debido al proceso de descentralización. El próximo PER evaluará los mismos y proporcionará recomendaciones de política. También son componente importante del Programa de Gestión y Competitividad Fiscal, y son parte de este cluster, la agenda de gobierno electrónico y las actividades relacionadas con la simplificación de los procesos administrativos.

91. Los dos PEFA programáticos también examinarán el gasto público y formularán recomendaciones para mejorar los sistemas nacionales de información que se necesiten para apoyar la medición de los objetivos nacionales y regionales. Es esencial contar con mejores sistemas de información para adoptar un enfoque por objetivos como el que quiere implementar el gobierno.

92. La intervención de la IFC se llevará a cabo a través del programa de Mejora de Beneficios Locales (“Enhancing Local Benefits” - ELB) de la Facilidad de Asistencia Técnica (AT) de LAC. El programa ELB sigue dos rutas: trabajos directos con los gobiernos municipales en función del canon minero, por un lado, y trabajos con la sociedad civil, de otro lado. El objetivo es mejorar la rendición de cuentas a nivel social y la eficiencia de los gobiernos municipales mediante asistencia para capacitación (por ejemplo, en compras locales y gestión de proyectos), así como desarrollando un mecanismo independiente de monitoreo con las organizaciones de la sociedad civil. Esta asistencia forma parte de un TP

15PT Como se mencionó anteriormente, los indicadores de gobierno del 2005 sugieren que el control de la corrupción en el Perú

empeoró en comparación con el punto antes de que salieran a la luz los escándalos de Montesinos. Este es un problema inherente a las mediciones que se basan exclusivamente en las percepciones.

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objetivo más amplio de la IFC de ayudar a mejorar el impacto en el desarrollo local de las industrias extractivas del Perú, de acuerdo con las recomendaciones de gestión de la EITI.

93. En el último período EAP, se contó con una serie de DPL programáticos que ayudaron al gobierno a establecer una estructura de normas y reglas para la descentralización. Uno de los principales objetivos de dicho esfuerzo fue dar garantías contra el riesgo de pérdida del control fiscal a medida que avanzaba la descentralización. En el próximo período de la EDAP, la mayor parte de las actividades del GBM en apoyo de la descentralización se proporcionará a través de operaciones de inversión sectorial, especialmente en los sectores sociales y de infraestructura. En los sectores sociales, se cuenta con operaciones de inversión en salud, nutrición y educación. También se cuenta con un DPL programático para los sectores sociales, un crédito de AT para la descentralización y una serie programática de AAA.

94. En lo referido a infraestructura, también se cuenta con múltiples vehículos para enfrentar los temas de la descentralización, como proyectos existentes o previstos de infraestructura en electricidad, agua, vivienda, irrigación y transporte. Asimismo, se cuenta con los Proyectos de Desarrollo de la Sierra que adoptarán un enfoque territorial. Los PEFA programáticos y la AAA sobre financiamiento de la estructura y las asociaciones público–privado necesariamente deben tratar la descentralización. El estudio acompañará la supervisión de los TAL de descentralización, sobre rendición de cuentas de la descentralización para los sectores sociales y capacidad institucional para la descentralización. El programa de la IFC como parte de la facilidad AT de LAC (simplificación administrativa para el sector empresarial y capacitación) a nivel municipal, particularmente con respecto a una mejor administración del canon minero, jugará un papel para asegurar que los efectos de la descentralización alcancen el nivel municipal mediante más y mejores inversiones públicas a nivel local.

95. Si se requiere modificar las normas y reglas desarrolladas en las anteriores operaciones DPL, las acciones requeridas podrán ser apoyadas por una serie de DPL programáticos sobre Gestión y Competitividad fiscales.

C. Paquete del Programa

96. La EDAP anterior se preparó en un momento en que la situación del país todavía era incierta y el tamaño del programa del Banco era relativamente pequeño. El programa Perú llegó a un punto mínimo en el que contó con nueve proyectos de inversión y compromisos netos por el monto de US$286 millones en el año fiscal 2004. A medida que el país empezaba a recuperarse de la crisis, la cartera y amplitud del AAA del BIRD empezó, a su vez, a recuperarse alcanzando en la actualidad una cartera de 16 proyectos de inversión con compromisos netos del orden de US$516 millones. Ahora que el país ha recuperado su solidez y ha señalado su interés por trabajar más extensivamente con el Banco, el equipo del país considera que el Perú se encuentra en una excelente posición para ampliar el paquete de programas.

97. En el último período de EAP, las inversiones promedio de las IFC alcanzaron US$60 millones anuales. Durante este período, la IFC invirtió para establecerse en el Perú, incorporando personal para inversiones y asistencia técnica. Con esta mayor capacidad, los proyectos de IFC durante el período de la actual EDAP se incrementarán a más de US$100 millones al año. Además, la IFC podrá multiplicar su asistencia técnica mediante la transferencia de conocimientos y capacidad de convocatoria para generar impactos en áreas como capacitación municipal, mejores beneficios sociales y ambientales provenientes del sector privado para el desarrollo de las comunidades locales, acceso a financiamiento para PYMES, y para explorar oportunidades de operaciones sectoriales de fortalecimiento de las cadenas de valor (por ejemplo, en recursos forestales y agro-negocios). El monto de AT de la IFC, especialmente para apoyar el programa Sierra Exportadora, que se lleve a cabo como parte de la Facilidad AT LAC, dependerá del futuro apoyo de los donantes.

98. En el marco de la actual EDAP, se contará con un paquete crediticio flexible caso por caso que permitirá compromisos de préstamo de hasta US$700 millones al año en promedio o un máximo de US$3.500 millones durante todo el horizonte de la EDAP (año fiscal 2007 hasta año fiscal 2011). Los

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compromisos de desembolso rápido de créditos llegarán a un promedio de US$400 millones por año, alcanzando un máximo de US$2.000 millones durante todo el horizonte del préstamo; se espera que los compromisos de desembolso rápido de créditos aumenten de US$350 millones en el año fiscal 2007 a US$ 450 millones hacia el final del horizonte de la EDAP. El compromiso por el total del paquete de crédito antes mencionado creará una exposición de US$4.500 millones al final del año fiscal 2011, en comparación con una exposición de US$2.700 millones al final del año fiscal 2006. Se supervisará de manera continua que el programa de créditos en curso sea apropiado y se llevará a cabo una reevaluación a la mitad de la EDAP junto con el Informe de Avance. En particular, se evaluará que el programa crediticio sea apropiado basándose en un sostenido desempeño positivo del crecimiento del país, la continuación del progreso en la reducción de la pobreza, la solidez de la posición de políticas fiscales, lo que incluye un mayor fortalecimiento de la recaudación de ingresos públicos, avances en el proceso de desdolarización y la ausencia de un deterioro marcado en los indicadores de exposición del BIRF y de la exposición de acreedor preferido.

99. Se contará igualmente con un “caso mínimo” en el que los desembolsos no superarán US$120 millones por año, dirigidos exclusivamente a proyectos de inversión en caso de que: a) se produzca un deterioro marcado de la posición de política fiscal según lo demuestre un aumento persistente de la tasa deuda publica/PBI; b) se revierta la política comercial; o c) se revierta la posición con respecto a la independencia del Banco Central.

100. El BIRF espera contar con unos tres proyectos de inversión y unos dos DPL por año. Las actividades crediticias específicas serán decididas anualmente por el gobierno y la gerencia del GBM, como parte de los diferentes clusters que se menciona anteriormente. A continuación se presenta a título indicativo una lista para los años fiscales 2007 al 2011

Tabla 3. Programa Crediticio Indicativo Del Banco Para Años Fiscales 2007-11 Año fiscal Proyecto BIRF

2007

DPL de Gestión y Competitividad Fiscales I DPL Sectores Sociales Descentralización de Transporte Rural Desarrollo de la Sierra I Resultados de Nutrición APL de Salud II

2008

DPL de Gestión y Competitividad Fiscales II DPL Sectores Sociales I Modernización del Sector Agua Vivienda para Sectores de Bajos Ingresos Calidad de la Educación Básica

2009

DPL de Gestión y Competitividad Fiscales III DPL Sectores Sociales II Manejo de Desastres Naturales Programa de Mejora de la Gobernabilidad Facilidad para Inversión en Infraestructura Sub Nacional

2010

DPL de Gestión y Competitividad Fiscales IV DPL Ambiental II Educación Superior Infraestructura para el Turismo Sostenible Programa de Mejora “Doing Business”

2011 DPL de Gestión y Competitividad Fiscales V DPL Sectores Sociales III Desarrollo de la Sierra II APL de Salud III

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D. Utilización de los Productos Financieros del BM

101. En años recientes, el GBM ha incrementado significativamente la variedad y flexibilidad de los productos bancarios que ofrece a sus clientes. El Perú, en tanto uno de los primeros países que utilizó los créditos de “spread” fijo del BIRF (“Fixed Spread Loans”, FSL), ya ha utilizado esta flexibilidad para: a) personalizar su perfil de pago como parte del tercer DPL programático de descentralización y competitividad negociado en diciembre del 2005 por el monto de US$150 millones que contribuyó a suavizar el perfil de pago y reducir los riegos de refinanciamiento de su deuda; y b) convertir cuatro de los 18 créditos BIRF FSL existentes a tasas fijas, lo que corresponde a un 16 por ciento del total de su cartera con el BIRF, ayudando así a reducir el riesgo de tasa de interés.

102. Durante el período de la EDAP, se seguirá trabajando para asegurar que las recientes innovaciones en los productos bancarios del BIRF se utilicen para optimizar no sólo la cartera de deuda del país con el Banco si no también su cartera general de deuda con todos sus acreedores. Ello será posible modificando las características financieras de los créditos actuales cuando sea sensato hacerlo y prestando mucha atención a la elección de los productos bancarios que se utilizarán para los nuevos créditos. Entre las posibles iniciativas futuras tenemos: a) ofrecer conversiones de tasa de interés y moneda e intercambiar los FSL, Préstamos de Tasa Variable (Variable Spread Loans), “DSL” y préstamos no–BIRF actuales, para disminuir el riesgo cambiario y de la tasa de interés;TPF

16FPT b) considerar la

posibilidad de que el BIRF ofrezca productos bancarios denominados en soles, en condiciones de mercado, que permitan al Perú reducir aun más su riesgo cambiario; c) ayudar a las autoridades para determinar la manera de utilizar la flexibilidad del BIRF para la cartera en conjunto en lugar de hacerlo préstamo por préstamo, “intercambiando” períodos de gracia y maduración entre los diferentes proyectos que se prepararán y negociarán anualmente durante la vigencia de esta EDAP.

E. Resultados

103. Promoción de una mayor orientación al logro de resultados en el Perú. El Gobierno del Perú está muy interesado en mejorar la orientación al logro de resultados del gasto público y el GBM tiene igualmente gran interés en apoyar al gobierno en la realización de esta tarea. La EAP incluye una serie de elementos destinados a apoyar en el logro de esta mayor orientación hacia resultados. En primer lugar, mediante la serie de DPL de Gestión y Competitividad Fiscal, el GBM apoyará los esfuerzos del gobierno para introducir un marco orientado por resultados para la asignación presupuestal dentro del Ministerio de Economía y Finanzas. Este marco se implementará gradualmente. La primera etapa consistirá simplemente en la consideración de los resultados obtenidos dentro de un sector dado mediante las revisiones anuales del presupuesto. Como parte de esta primera etapa, será necesario mejorar los sistemas de información existentes que actualmente no logran cubrir las exigencias de una mayor orientación hacia el logro de resultados. TPF

17FPT En una segunda fase se procedería a la reorganización del presupuesto para

facilitar la identificación de actividades discretas que contribuyan al logro de resultados y la introducción de incentivos positivos para lograr dichos resultados. En la actualidad, el presupuesto incluye muchos rubros que no siempre facilitan la tarea de la gestión por resultados. En una tercera fase, los ministerios tendrían que especificar cuatro o cinco resultados prioritarios así como las actividades requeridas para lograrlos. En esta tercera fase, que el gobierno y el GBM esperan alcanzar a finales del período, los objetivos no serian excesivamente ambiciosos. Se llevará a cabo un esfuerzo para introducir esta

TP

16 PTEl Perú suscribió un Acuerdo Maestro de Derivados (“Master Derivatives Agreement - MDA) con el BIRF que dio al gobierno peruano acceso a productos adicionales de cobertura del BIRF y herramientas de gestión de riesgo para sus préstamos VSL y otros préstamos BIRF. Actualmente, el BIRF está negociando y modificando el MDA de manera que incluya transacciones de cobertura para créditos y otras deudas no contraídas con el BIRF lo que permitiría al Perú utilizar los productos de cobertura para la totalidad de su cartera de deuda pública.

TP

17.PT También será útil proporcionar asistencia al gobierno para mejorar su sistema de medición de la pobreza. Algunos cambios

recientes de las encuestas de hogares han confrontado algunos problemas de implementación que deben resolverse para que el Perú cuente con un sistema confiable de rastreo de la medición de la pobreza a partir del consumo en el futuro.

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orientación por resultados a tres o cuatro ministerios de manera que este enfoque de cuenta de, posiblemente, el 40 por ciento del gasto total dentro de cada ministerio.

104. En segundo lugar, en el período de esta EDAP, el GBM colaborará directamente con los sectores (particularmente los sectores sociales) para reforzar su orientación al logro de resultados. Ello implica colaborar no sólo con el gobierno sino también con la sociedad civil. Los instrumentos incluirán la serie de DPL para el sector social y operaciones específicas de inversión en las cuales el GBM ofrecerá asistencia directa y práctica sobre la manera de vincular las iniciativas de política a los resultados. El GBM propone escoger un proyecto de inversión anual durante el período de esta EDAP de manera que se especifique un objetivo explícito para el proyecto el mismo que deberá ser alcanzado y luego se operará retroactivamente para determinar las acciones necesarias para el logro de dicho objetivo.TPF

18FPT El primero

será el Proyecto de Resultados en Nutrición que se presentará a la Junta alrededor de abril del 2007. El Proyecto de Resultados en Nutrición se ha diseñado para ayudar al gobierno y otros actores clave a identificar las acciones necesarias para ayudar al país a reducir su tasa de desnutrición crónica en cinco puntos porcentuales en un período de cinco años, y luego para orientar el financiamiento del BIRF hacia las actividades que tendrían el mayor impacto, independientemente del sector en el que se lleve a cabo dicha actividad.

105. Todos los proyectos orientados al logro de objetivos adoptarán un enfoque que tiene cuatro elementos principales: a) determinación de objetivos explícitos; b) incorporación de incentivos para el logro de resultados; c) desarrollo de una cadena de resultados explícitos que vinculen las acciones de política a los resultados; y d) apoyo al monitoreo y evaluación necesarios en la cadena de resultados explícitos.

106. A partir de un objetivo fijado y operando retroactivamente preguntándonos qué se requiere para alcanzar dicho objetivo se genera una dinámica sustancialmente diferente para la preparación de un proyecto, a diferencia de cuando se define un conjunto de políticas y se opera prospectivamente preguntándose cuál sería el impacto de dichas políticas. La EDAP ha adoptado el enfoque de fijar un objetivo y operar retroactivamente porque ello refleja mejor el espíritu del interés en los resultados como se refleja en los Objetivos del Milenio. Es importante que se realice un ejercicio de “benchmarking” para ayudar a fijar el objetivo y así evitar los problemas asociados a la búsqueda de objetivos no realistas o a la determinación de un objetivo que no es suficientemente ambicioso. También ayuda el ser capaz de definir estándares relacionados con el logro de un objetivo nacional que tenga algún significado para los individuos y las familias. TPF

19FPT En el caso de la nutrición, por ejemplo, es posible definir si un niño se

encuentra dentro de los rangos aceptables de crecimiento utilizando las tablas de control.

107. Rara vez se hacen explícitos los mecanismos específicos que presuntamente nos llevan de las acciones de política a los resultados. El Proyecto de Resultados de Nutrición introducirá el uso de herramientas de la dinámica de sistemas para vincular explícitamente las acciones de política con los resultados, permitiendo así, de hecho, el modelado de la cadena de resultados. Estas técnicas han sido utilizadas por el sector privado para confrontar la complejidad de la operación de un sistema pero aún no son de uso difundido en el trabajo operativo basado en resultados. Una vez desarrollada la cadena de resultados explícitamente, es más fácil identificar las acciones intermedias que deben llevarse a cabo para lograr un resultado. Parte importante del enfoque de resultados será hacer el seguimiento de estas acciones intermedias y, también, revisar periódicamente si se necesitan llevar a cabo acciones correctivas.

108. Como complemento del trabajo técnico se introducirán incentivos para lograr resultados a nivel nacional y local. A nivel nacional, el GBM está explorando junto con el PNUD y el gobierno la posibilidad de utilizar un enfoque descendente para crear incentivos al logro de resultados. Según este

TP

18PT Este enfoque aprovecha en parte las tareas realizadas durante el proyecto APL 1 de Reforma de la Salud que ha logrado gran éxito para fijar

objetivos para la mortalidad maternal y la identificación de los factores causales que crean el problema, y para el desarrollo de intervenciones focalizadas para confrontar problemas cruciales.

TP

19PT Esta es una de las conclusiones importantes del estudio RECURSO sobre la rendición de cuentas en los sectores sociales en el Perú.

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enfoque, el país obtiene un crédito para lograr un resultado. Luego se lleva a cabo el trabajo técnico que se describe anteriormente. Entonces, si se logran los resultados, se obtiene donaciones de fundaciones privadas o agencias bilaterales para cubrir los costos incurridos por el gobierno para el logro de resultados, disminuyendo efectivamente, de esta manera, el costo del préstamo. Ello genera una distribución de riesgos más efectiva que la actual en que los préstamos y donaciones se manejan independientemente. Con un crédito, el riesgo de no obtener valor por la inversión recae en el país. Con una donación, el riesgo de no obtener valor por la inversión recae en el donante.

109. Existen precedentes con un enfoque descendente por resultados en los casos de la poliomielitis en Nigeria y la India. En el caso del Perú, en el Proyecto de Resultados en Nutrición del Perú los incentivos se estructurarían no sólo para llevar a cabo una acción única (vacunación) sino también para promover una operación más proactiva que determine la mejor manera de combinar actividades para la generación de un resultado. Probablemente las donaciones se estructurarán como acuerdos paralelos con dos beneficios: primero, si se utiliza insumos clave que en general se consideran importantes para lograr un producto, y segundo, si el resultado que nos interesa (es decir, una reducción de la desnutrición crónica de cinco puntos en cinco años) efectivamente se logra. Este proyecto se está preparando en estrecha colaboración entre el Banco Mundial, el gobierno y la Iniciativa de Nutrición (una coalición de ONG, agencias de las Naciones Unidas y agencias bilaterales interesadas en promover la nutrición) que están de acuerdo en el objetivo y la necesidad de colaborar para alcanzar el resultado deseado.

110. El segundo proyecto orientado por resultados probablemente estaría relacionado a la calidad de la educación básica. Este proyecto aprovecharía el éxito de una vasta experiencia acumulada por las actividades de RECURSO. Como resultado de esta AAA, el gobierno está realizando un censo de capacidad de lectura para el segundo grado. El objetivo del proyecto Calidad de la Educación Básica probablemente sea el logro de una mejora especificada en el porcentaje de niños de segundo grado que puede leer sesenta palabras por minuto. Este objetivo preciso se determinará en consulta con el gobierno y las principales partes interesadas una vez que se cuente con los resultados de línea de base y se realice un ejercicio de “benchmarking” que proporcione pautas sobre la velocidad a la que el país puede aspirar a lograr sus objetivos de mejora.

111. Evaluación de la EDAP. Además de los esfuerzos para promover una mayor orientación hacia los resultados dentro del país, el GBM está tomando los pasos para asegurar que sea posible la evaluación de su propio desempeño durante el período de la EDAP. Debido a que la EDAP es una estrategia de asociación, se requiere, en primer lugar, analizar el desempeño del país y luego tratar de juzgar la medida del éxito de los esfuerzos del GBM para ayudar al país a lograr sus objetivos. Descontando shocks negativos importantes, es probable que el éxito en el logro de los objetivos en cada uno de los clusters permitirá al país lograr los objetivos más generales que son un crecimiento sostenido de cinco por ciento o más al año y una reducción de la pobreza del orden de 1,5 a 1,8 puntos porcentuales por año. El Anexo de Resultados (Tabla B.10) identifica una serie de indicadores y metas que se utilizarán para juzgar si se ha avanzado con éxito en los diferentes clusters. Estas metas son objetivos gubernamentales y su logro dependerá de manera principal y fundamental de los propios programas, políticas y acciones del gobierno, y de la naturaleza de los shocks exógenos. Dada la escala limitada de las actividades del GBM en comparación con los esfuerzos propios del gobierno, el papel del GBM es respaldar y contribuir al logro de dichos objetivos.

112. La flexibilidad que se está incorporando a la EDAP hace imposible definir ex ante cual sería la contribución esperada de las actividades del GBM para lograr los objetivos del cluster. Sin embargo, con el paso del tiempo, se definirán las actividades específicas del GBM en respuesta a la demanda del cliente y su posibilidad de contribuir a los productos del cluster. Antes del inicio de cualquier actividad, durante la etapa conceptual o la revisión inicial del proyecto, el jefe del equipo de trabajo tendrá que explicar cómo la actividad prevista contribuiría al logro de la meta del cluster. Se le solicitará que explique mediante cuáles mecanismos dicha actividad realizaría una contribución al: a) promover el diálogo respecto de un tema o elevar la importancia del mismo en la agenda nacional; b) mostrar una posible

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solución al problema; c) ayudar al país a determinar la mejor manera de expandir las tareas hasta un nivel prometedor; o d) proporcionar el financiamiento necesario para una actividad igualmente requerida.TPF

20FPT

Una vez que se haya culminado con la actividad, se redactará un informe de la culminación de la implementación. Por tanto, ex post, será posible hacerse un juicio acerca de las contribuciones que ha hecho el GBM al éxito del cluster.

113. Al culminar el período, se preparará un informe de culminación de la EDAP. La evaluación del desempeño del GBM que se incluya en el informe de la culminación de la EDAP dependerá no sólo de la calidad de las tareas realizadas sino también de la calidad de la selección de actividades que se llevaron a cabo. Dados los problemas del país y las ventajas comparativas del GBM, cabrá preguntarse si el GBM y el gobierno eligieron correctamente cuáles tareas realizar.

114. Finalmente, como insumo adicional para el Informe de Culminación de la EDAP y para generar más incentivos para que el personal del GBM incluya una orientación al logro de resultados en las actividades que se incorporarán por medio de la realización de la EDAP, el GBM utilizará encuestas de opinión entre las principales partes interesadas con el objeto de medir la efectividad del GBM en las tareas que se proponen. Se llevará a cabo una encuesta entre los clientes antes del Informe de Avance de la EDAP y otra antes del Informe de Culminación de la EDAP. En estas encuestas con los clientes, se solicitará a las principales partes interesadas que evalúen la eficacia del BM para el logro de la meta explicitada de la actividad específica. Por consiguiente, si la actividad específica, por ejemplo un elemento de AAA, tenía como objetivo influir en el debate respecto de un tema dado, se preguntará a las partes interesadas clave si la AAA logró influir en los términos del debate. La perspectiva de tener una encuesta de clientes para evaluar, inclusive de manera cualitativa, la bondad de las actividades del GBM debería dar algunos incentivos positivos para concentrarse en los resultados, para explicitar lo que el GBM está tratando de lograr, y para ser más transparentes y comunicativos al describir la manera en que el GBM se propone ayudar al país y cuáles serían los resultados de dichos esfuerzos.

F. Consultas

115. El proceso de consultas para esta EDAP incluyó a varias partes interesadas como representantes de la sociedad civil, el sector privado, la comunidad de donantes y el gobierno. Uno de los eventos más importantes fue un retiro de un día con los miembros de los gobiernos saliente y entrante para discutir una versión en borrador de las Notas de Política del Perú. La reunión se llevó a cabo a fines de junio tras la elección del nuevo gobierno pero antes de la toma de mando. Se realizó seis consultas principales con la sociedad civil. Dada la importancia de ampliar los beneficios del crecimiento que se presenta en la EDAP, el personal del Banco Mundial y la IFC realizaron consultas durante tres días con empresarios campesinos y pequeños empresarios de diferentes zonas de la Sierra sur. Las consultas fueron dirigidas por “yachaqchics” (o maestros facilitadores del conocimiento en quechua) de Huancavelica, Huanuco, Ayacucho, Apurímac, Cusco y Puno. (148 participantes).TP

F

21FPT El tema de la discusión fueron las “Buenas

Prácticas y la generación de Ingresos entre los pobres”. En la consulta se explicó unas 64 buenas prácticas. El público objetivo estuvo constituido por empresarios pobres de la Sierra sur que habían logrado progresar gracias a sus buenas prácticas pero que seguían viviendo por debajo de la línea de la pobreza y necesitaban ayuda de todos los actores relevantes, inclusive del estado.

116. Se llevó a cabo una segunda reunión con la sociedad civil con empresarios urbanos y rurales de las provincias del área del canon minero en Cajamarca, en el nor-oriente del Perú, con la asistencia de TP

20PT Vale la pena mencionar que el financiamiento del Banco Mundial es relativamente pequeño en comparación con el

presupuesto de inversión, el presupuesto total o el PNB del Perú. Los desembolsos anuales promedio de créditos de inversión y ajuste en los últimos 5 años representan 9,1 por ciento del presupuesto público de inversión, 1,6 del presupuesto total del gobierno y 0,3 por ciento del PNB del 2005. Pueden existir algunos sub-sectores donde el monto absoluto del financiamiento del GBM sea significativo pero, en general, el impacto que tendrá el GBM probablemente va más allá de su contribución puramente financiera.

TP

21PT Acceso al video del proceso de consulta en Ayacucho en la Intranet del BM W:\PERU CPS-Consultation in

Ayacucho\VIDEO_TS . Doble click en VTS_01_1.VOB.

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aproximadamente 50 participantes. Una vez más, la discusión se centró en la identificación de buenas prácticas y generación de ingresos entre los pobres. En Lima se llevó a cabo una reunión de carácter más general con miembros de las organizaciones comunitarias, grupos indígenas, mundo académico, medios de comunicación, centros de investigación, asociaciones de mujeres, cooperativas campesinas, ONG y otras organizaciones de la sociedad civil. La cuarta reunión fue un ejercicio de consulta conjunto de IFC/BIRF con el sector privado que se llevó a cabo en Lima durante la preparación de la EDAP. Se realizó una reunión sobre la EDAP con CIES, un consorcio de universidades e institutos de investigación, y otro con el grupo asesor juvenil del Banco Mundial denominado Voces Nuevas. Por ultimo, se organizó una reunión para discutir la EDAP con miembros de la cooperación internacional con sede en Lima.

117. Este proceso fue coordinado por un grupo de facilitadores profesionales y se distribuirá a todos los participantes un informe final que presente los principales puntos de la discusión. En el Anexo I se presentan los resultados de las consultas. En el diálogo intervino activamente un total 600 participantes. En general se consideró que el GBM puede y debe desempeñar un rol importante como promotor del diálogo sobre los principales problemas de desarrollo en el Perú. Igualmente, muchos opinaron que un definido apoyo externo de una fuente independiente como el GBM puede resultar útil para promover el diálogo y la transparencia y valores de buen gobierno que resultan de la mayor importancia.

G. Lecciones Aprendidas

118. La implementación de la EAP anterior se inició en un período de transición y después que el Banco había reducido su participación en el país. La estrategia de EAP estaba alineada con el Acuerdo Nacional, que contaba con amplio respaldo a nivel del país. En retrospectiva, la concentración en la competitividad, descentralización y sectores sociales parece adecuada aunque el país podría haberse beneficiado de un mayor énfasis en la lucha contra la corrupción.

119. La implementación de la EAP ayudó al Perú a lograr objetivos en una amplia gama de campos pero la mayor parte de dichos objetivos eran pasos iniciales que deben ser consolidados para ser eficaces. El logro más importante ha sido una mayor y más sólida situación macro económica. La contribución del Banco en esta área fue significativa y tal vez de la mayor utilidad para mantener la descentralización y la neutralidad fiscal. Pero las perspectivas de crecimiento y estabilidad fiscal siguen siendo vulnerables ante posibles declives de los precios de los minerales y presiones internas para aumentar el gasto debido a la descentralización.

120. El resto del programa fue relativamente flexible y oportuno y se concentró más en la creación de bloques institucionales que en el logro de resultados permanentes y sostenibles. Los resultados han sido diversos. Se han logrado avances en la diversificación de la economía en grado significativo, medidos por el dinamismo de los nuevos participantes (productos y empresas) en los mercados de exportación. Pero se necesita en este ámbito un mayor crecimiento para que el país esté preparado para afrontar una posible caída de los precios de las materias primas. Se requiere igualmente una mayor decisión del gobierno y el sector privado a niveles nacional y regional para seguir progresando en la implementación de una agenda eficaz de competitividad.

121. La aproximación de la EAP en la introducción de innovaciones ha utilizado eficazmente la ventaja comparativa del Banco. El Banco ha aportado ideas innovadoras en una serie de campos: garantías de infraestructura, derechos de propiedad privada, participación comunitaria, descentralización gradual, caminos, tecnología y agua. Algunos de dichos éxitos se debieron a un diseño que respondía a una fuerte demanda de los beneficiarios, como en el caso de los derechos de propiedad urbana. Otro factor contribuyente ha sido la determinación de la cadena causal apropiada que se requería para lograr los resultados deseados antes del diseño o reestructuración de un proyecto. Ello fue el caso del proyecto de salud, por ejemplo. Sin embargo, cuando la innovación requiere un cambio institucional, la probabilidad de que las fuerzas políticas retarden la implementación aumenta, factor que debe tomarse en cuenta desde el mismo inicio del diseño del proyecto.

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122. En lo que concierne a la programación e implementación, la experiencia durante el ultimo período de EAP nos da las siguientes lecciones: (a) los retrasos en la implementación del programa de inversión reducen su eficacia y hacen peligrar la agenda integral de reforma; (b) el Banco podría interesarse en reconsiderar el uso de instrumentos de política de desarrollo para tratar las interrelaciones entre las agendas de reforma; (c) a medida que se construye el edificio institucional, las operaciones basadas en políticas deben concentrarse en mayor medida en los resultados; (d) se debe complementar el acercamiento basado en productos o resultados con la atención a los mecanismos de suministro para lograr eficacia; (e) se ha llevado a cabo un trabajo eficaz en el campo analítico con el que se alimenta el diálogo con el gobierno y que está alineado con los objetivos generales de desarrollo; (f) cuando el logro de resultados requiere múltiples intervenciones complementarias, los diseños deben tomar estas interconexiones en cuenta desde un inicio; (g) al aumentar el alcance del compromiso del GBM con el Perú, se debe de apuntalar la capacidad de entrega de la institución, lo que incluye una mayor coordinación entre los integrantes del GBM.

123. Los resultados iniciales de las consultas confirmaron que es clave prestar mayor atención al diálogo y la incidencia para multiplicar los efectos de las intervenciones del GBM. Una visión estratégica conjunta entre la IFC y el Banco sobre los temas que atañen a la sociedad civil haría que ambas instituciones se integren a la agenda de desarrollo del país. Por ejemplo, la asesoría actual sobre transparencia y participación no ha permitido llegar a los grupos más vulnerables de la población e incrementar su inclusión de manera significativa. Probablemente se necesita una reconceptualización de los instrumentos básicos recomendados para llegar a los sectores pobres y vulnerables. Ello incluiría el diseño e implementación de instrumentos alternativos de intervención.

124. La experiencia de RECURSO ha demostrado que cuando se cuenta con un trabajo analítico sólido, el impacto de dicho trabajo puede multiplicarse significativamente si se cuenta con una estrategia explícita de diseminación y comunicación del producto final. El análisis que se incluye en el Informe de Culminación de la EAP señala que en el pasado los proyectos del Banco por lo general no han prestado suficiente atención a la importancia de la comunicación estratégica como herramienta clave al momento del diseño de proyectos. Parte de las acciones que deberán tomarse en cuenta en una futura estrategia de comunicaciones serían: (a) el uso de medios alternativos de comunicación para la diseminación y para apoyar los cambios conductuales; (b) el uso de mensajes simples pero orientados a la acción que afirmen la preparación e implementación de los proyectos; (c) la producción de elementos más amigables con los usuarios para llegar a audiencias más amplias con los resultados de proyectos y resultados principales de AAA (videos, spots de radio); y (d) fortalecimiento de las relaciones con los legisladores y una mayor proyección hacia la juventud y los estudiantes universitarios.

125. La actividad del sector privado requirió el apoyo de transacciones innovadoras que contribuyeron al desarrollo del mercado local de capitales. Otras actividades con el sector privado se concentraron en la ampliación del acceso al financiamiento (particularmente micro finanzas), el financiamiento de proyectos de infraestructura (infraestructura de telecomunicaciones y vial), respaldo a pequeñas y medianas empresas, integración de los pueblos indígenas a la economía formal, y apoyo a los sectores sociales, en particular a la educación terciaria privada orientada hacia los estudiantes de menores ingresos.

H. Coordinación con los Donantes

126. El Banco ha establecido estrechos vínculos con las comunidades donantes en el Perú, entre los que se cuentan miembros de las organizaciones bilaterales y multilaterales. Las asociaciones más activas se han establecido en torno a ciertas políticas como la descentralización (mediante co-financiamiento con KfW), educación (junto con el programa conjunto con el BID para educación rural), transporte (mediante el proyecto de Transporte de Lima con el BID), caminos (mediante co-financiamiento para transporte rural con el BID) y salud (en estrecha coordinación con el programa de salud del BID). Durante la EDAP propuesta, el GBM continuará buscando la participación activa de numerosos donantes como manera de incrementar la armonía operativa dentro de la comunidad de donantes y otorgar mayor sustentabilidad al

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conjunto de reformas propuestas. Un ejemplo de la amplia coordinación con donantes que el GBM ha dado a esta EDAP lo demuestra el co-financiamiento con DFID para el proceso de consulta de la estrategia propuesta.

127. Respecto de los créditos de ajuste, KfW ha expresado su interés en co-financiar el conjunto propuesto de DPL fiscales como continuación de su apoyo inicial al conjunto de préstamos DECSAL desembolsados durante el gobierno anterior. Asimismo, el diseño de los programas de crédito para ajustes se coordinará estrechamente con BID y el FMI, ya que ambas instituciones están apoyando la agenda de reformas del sector público del gobierno. Simultáneamente, el Banco continuará coordinando estas herramientas con otros donantes (como GTZ, USAID, DFID, COSUDE, AECI, Cooperazione Italiana, SNV, etc.), los mismos que continuarán involucrados en el apoyo de reformas clave del nuevo gobierno. Respecto de los créditos para inversión, la estrategia que se propone como parte de esta EDAP tiene como propósito lograr la coordinación activa y/o posible co-financiamiento con el BID (para transporte, educación, salud, gestión fiscal y competitividad); con la CAF (infraestructura); GTZ (para competitividad, agua y desarrollo rural); JBIC (para infraestructura); USAID (para iniciativas en administración de justicia y buen gobierno); y DFID (para nutrición). Además, el GBM continuará fortaleciendo su relación con el Programa Global de Agua y Saneamiento que ha participado activamente en consultas con el nuevo gobierno y que constituirá un complemento al apoyo del GBM al programa gubernamental “Agua para Todos”. Las áreas posibles de AAA conjunta podrían incluir infraestructura (con CAF) y los sectores sociales, generación de crecimiento, buen gobierno y lucha contra la corrupción con DFID.

128. El GBM seguirá desempeñando un papel fundamental como miembro de la comunidad de donantes en todos los grupos temáticos organizados entre los donantes, lo que incluye grupos de coordinación de descentralización, modernización del aparato de justicia, educación, salud y desarrollo rural. Una importante tarea realizada recientemente por el Banco fue el desarrollo de un sistema de seguimiento de base de datos para reunir información entre todos los donantes fuera de la UE y compartir información sobre los programas que desarrollamos en el país. Este esfuerzo fue parte del rol activo que tiene el Banco en la armonización de la agenda nacional, y que permitió también dar los primeros pasos hacia la formulación de iniciativas unificadas orientadas a resultados en diferentes sectores y con diferentes actores. Junto con PNUD y la Unión Europea, el GBM seguirá fortaleciendo los principios de armonización dentro del nuevo gobierno, tema al cual la nueva administración ha prestado mucha atención. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) del gobierno ha colaborado estrechamente con el GBM y, dado el mayor papel asignado a la APCI, se espera que esta estrategia de la EDAP reciba un fuerte respaldo.

129. CAF. En el Perú, la CAF ha estado participando en proyectos de infraestructura público/privados y en proyectos con gobiernos regionales. Con el BID, la CAF ha desarrollado un proyecto de capacitación de gobiernos regionales en temas de administración pública. Además, la CAF está trabajando con otras instituciones financieras para implementar proyectos sobre el uso eficiente de los recursos de canon minero, la producción de oro, el desarrollo productivo en zonas donde se construirán caminos, y en el apoyo a los sectores en desventaja debido a la suscripción del tratado de libre comercio con los Estados Unidos. Durante los cinco últimos años (2001-05) CAF aprobó operaciones en el Perú por un total de US$2.800 millones, es decir un promedio de US$560 millones al año.

130. IADB. En 2002, el BID estableció un plan estratégico para el país junto con el gobierno para el logro de los objetivos principales para los años venideros: reducción de la pobreza y promoción de la igualdad. Para lograrlos, el BID consideró tres componentes de sus programas de crédito para el país: productividad y competitividad, eficiencia de las políticas sociales y modernización y descentralización. Durante los últimos años, el gobierno ha suscrito varios compromisos con el BID. De acuerdo al Ministerio de Economía y Finanzas, entre 2004 y 2005 se lograron 10 compromisos de crédito. Los proyectos más importantes se refieren a la erradicación de la pobreza y una gestión gubernamental más eficiente. Ambos proyectos representan más del 80% del total de desembolsos. Otros proyectos

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involucran actividades económicas como capacitación y acceso a mercados, desarrollo de infraestructura local, modernización de instituciones a nivel local, mejoramiento de infraestructura básica, etc. Durante el último par de años, los compromisos de crédito han superado los US$600 millones.

I. Gestión de la Cartera Actual

131. El Perú es un país miembro del BIRF (US$2.360 de ingreso per cápita). La cartera de inversiones consiste en 16 operaciones con un compromiso neto de US$516 millones, de los cuales US$342 millones no han sido desembolsados. (Tabla 4).

Tabla 4. Desempeño de la Cartera del Perú

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Real Perú: Desempeño de la cartera al fin del año fiscal*

Proyectos (Sólo inversión – no incluye GEF) 9 8 12 9 13 16 16 Monto Neto Comprometido (Inversión) 516 416 558 286 418 516 516 Porcentaje en Riesgo 11 13 8 0 15 20 20 Porcentaje Proactivo 100 100 0 100 100 100 100 Porcentaje Realista 100 33 100 100 100 100 100

Perú: Desembolsos durante el año fiscal** # Proyecto (Inversión & Ajuste) 14 9 13 16 16 17 16 Monto Comprometido Neto (Inversión & Ajuste)

1132 516 658 915 627 693 516

Desembolso en el año fiscal (Inversión & Ajuste)

201 142 144 341 234 194 -

Desembolsos en el año fiscal (Inversión) 79 42 44 41 34 44 - Saldo no desembolsado en el año fiscal (Inversión)

442 279 137 236 243 265 342

Tasa de desembolso (Inversión) 25 23 32 17 14 17 - Nota: * Sólo incluye inventarios de proyectos de inversión al final del año fiscal. No incluye GEF ni MP. ** Flujos de proyectos de inversión y ajuste durante el año fiscal. No incluye GEF ni MP. La cartera de créditos del Perú en promedio está constituida por 12 proyectos de inversión en curso al final del año fiscal. El número de créditos de inversión en marcha al final del año fiscal disminuyó de un máximo de 14 proyectos en el año 2000 a 8 proyectos al final de año fiscal 2002. Posteriormente se recuperó debido en gran medida a que el informe de avance EAP para el año fiscal 2005 elevó la categoría del Perú a un caso prioritario aumentando el número de proyectos en marcha a un total de 15 a fin del año fiscal 2006. Durante este período de 6 años, los compromisos netos alcanzaron en promedio US$545 millones. Los montos desembolsados para los créditos de inversión alcanzaron en promedio US$ 40 millones, con tasas de desembolso consistentemente superiores al umbral de 20% hasta el año fiscal 2004, las mismas que luego disminuyeron por debajo del 16% en promedio. Los desembolsos globales en promedio han alcanzado US$190 millones por año fiscal desde el año fiscal 2002. Los indicadores de desempeño de la cartera han sido excelentes durante todo el período y no existen casos pendientes de presunta corrupción en los proyectos del Banco Mundial que estén siendo investigados por INT en el Perú.

132. IFC. Al concluir el mes de junio del 2006, la cartera activa de IFC alcanzaba US$198 millones. En términos de sectores, un tercio de la cartera encontraba en alimentos y bebidas (36,4%) principalmente en empresas exportadoras, seguida de transportes (16,3%), turismo (11,3%), agro-negocios (10,3%), servicios públicos (8,9%) y sector financiero (5,4%).

133. MIGA. La cartera de MIGA en el Perú al concluir el año fiscal 2006 comportaba garantías por US$78,9 millones, es decir 1,5% de la cartera de MIGA (1,7% de la cartera neta de reaseguros). La exposición de MIGA en el Perú ha disminuido de US$ 297.5 millones en el año fiscal 2002 debido al

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desgaste de los instrumentos de inversión (amortización de deuda, pago de capital) de la cartera asegurada. Actualmente, el 85% de la exposición activa de MIGA se encuentra en el sector minero.

134. Temas de implementación. Durante el último periodo de la EDAP, los principales problemas por el lado gubernamental fueron el débil planeamiento estratégico y programación de la inversión pública, techos fiscales muy estrictos junto con escaso financiamiento de contrapartida y alta rotación entre las principales contrapartes del Banco. Aunque la demanda de los sectores por financiamiento externo de deuda aumentó, los máximos fiscales establecidos por la Ley de Endeudamiento Público no reflejaban los límites de desembolso previstos en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y por tanto afectaban la disponibilidad en los sectores de financiamiento de contrapartida que se requería para la implementación de proyectos. Un cuello de botella adicional para la implementación de proyectos se relaciona con la utilización de las pautas de adquisiciones del Banco en los casos en que el financiamiento del Banco constituye 60% o menos del gasto del proyecto. La aplicación de estas reglas ha atravesado ciertas dificultades debido a la interpretación de la Ley de Contrataciones y Nacional de Adquisiciones del Estado. Sin embargo, el Banco y el gobierno aceptan que esto podría ser un problema y a través de esta EAP ambos tratarán de colaborar para resolverlo.

135. Durante la segunda mitad del último período de la EAP, el GBM organizó un equipo interno de Calidad de Cartera con todos los funcionarios fiduciarios, el funcionario de país y el gerente de país con el propósito de llevar a cabo revisiones mensuales de la cartera. Esta práctica continuará durante el período de la EAP y se llevará a cabo reuniones periódicas de este Equipo de Calidad de Cartera con la unidad del MEF encargada del monitoreo de la inversión pública y con las diferentes agencias ejecutoras y representantes de los sectores. Dichas tareas se realizarán además de los CPPR programados regularmente.

136. La aplicación de la nueva política del Banco sobre gastos elegibles también facilitará la implementación de los proyectos del Banco.TPF

22FPT Permitirá al Banco y al gobierno determinar la tasa de

distribución de costos de los proyectos que mejor sirva a los intereses de la implementación, a la vez que se mantiene el sentido de pertenencia en el país, los objetivos de sostenibilidad del proyecto y el apalancamiento de los fondos del Banco. También se espera que los cambios faciliten la administración de los proyectos reduciendo la necesidad de un enfoque tradicional pari-passu, debido a que la distribución de costos no tendrá que realizarse al nivel del gasto individual. Los gerentes de proyecto podrán concentrarse en mayor medida en los aspectos técnicos de la implementación de los proyectos antes que en los elementos financieros. Por consiguiente, tanto desde el punto de vista fiscal agregado como de la perspectiva de implementación del proyecto, la mayor flexibilidad que otorga el Banco para el financiamiento de los costos del proyecto ayudará a que éstos alcancen sus objetivos de desarrollo.

J. Temas fiduciarios: Gestión de adquisiciones y gestión financiera

137. Adquisiciones. En setiembre de 2005, el anterior gobierno, el Banco y el BID aceptaron un nuevo Informe de Evaluación de Adquisiciones del País (Country Procurement Assessment Report - CPAR), que analizaba el sistema actual vigente en el Perú en el contexto de las buenas prácticas internacionales en adquisiciones, y que describe los avances logrados para la introducción de dichas prácticas desde que se elaboró el ultimo informe CPAR en 2001. También evaluó los riesgos potenciales que podrían afectar la continuación del proceso de reforma en adquisiciones en el futuro cercano, y propuso gestiones concretas destinadas a incrementar la capacidad de adquisiciones, y reducir los costos de transacciones y los costos de los bienes, obras y servicios adquiridos por el sector público.

138. Desde de la época del CPAR de 2001, el Perú ha avanzado significativamente para poner en marcha condiciones adecuadas que permitan mejorar las adquisiciones gubernamentales. El principal regulador de las adquisiciones, el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) ha sido fortalecido, se ha empezado a desarrollar un sistema electrónico de

TP

22PT Ver en el Anexo J la nota y la tabla descriptiva en respaldo de los CFP opuestos.

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adquisiciones del gobierno; están en marcha importantes iniciativas de capacitación, y se ha introducido modificaciones sustantivas a las leyes de compras y sus reglamentos respectivos. Además, se ha introducido en todas las entidades del sector público un Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).

139. Si bien no todas las iniciativas previstas de lucha contra la corrupción han sido puestas en marcha y todavía debe desarrollarse una estrategia más global anti-corrupción, el gobierno es más transparente que nunca y prácticamente todas las entidades gubernamentales cuentan con una página en Internet donde se presenta una amplia gama de informaciones acerca de las actividades de dichas entidades. La libertad de prensa ha aumentado dramáticamente y tanto la corrupción como la transparencia actualmente son parte del diálogo político.

140. El sistema todavía se encuentra sumamente fragmentado. Puesto que varias instituciones juegan roles importantes definidos por la ley, en el sector de compras gubernamentales, ha resultado difícil generar una visión unificadora de los objetivos y prioridades del sistema. Más aún, la persistencia de ineficiencia en el sistema de adquisiciones se complica por el efecto de reglas de planificación y ejecución presupuestal complejas, así como por deficiencias logísticas, todo lo cual da como consecuencia una lenta provisión de servicios. Debido a las estrictas reglas presupuestales y la poca capacidad técnica para las adquisiciones, algunas entidades públicas no están en capacidad de ejecutar completamente sus presupuestos, lo que exacerba aún más el problema.

141. Existen significativas variaciones en la capacidad para gerenciar las adquisiciones y han proliferado diversas prácticas de adquisiciones, particularmente a nivel de los gobiernos locales. El Perú empezó su proceso de descentralización en el 2002 con lo cual se incrementó la participación ciudadana. Sin embargo, esta tarea ha resultado ser un reto formidable debido al gran número de gobiernos locales (existen 1.832 municipalidades distritales) y la deficiente programación y ejecución de los presupuestos, así como a la escasa capacidad de gestión financiera de los mismos. Aunque ya se han llevado a cabo significativos esfuerzos de capacitación, se necesitan aún más.

142. Gestión Financiera. El último informe sobre evaluación de rendición de cuentas financieras del país (Country Financial Accountability Assessment - CFAA) de 2001 se concentraba en los esquemas de rendición de cuentas financieras del sector público peruano y su principal propósito era evaluar las fortalezas y debilidades relacionadas al uso de los fondos del Banco, particularmente en las operaciones crediticias no relacionadas con inversión. Se examinaba el marco legal relevante en el entorno vigente de los informes; la aplicación de los estándares contables apropiados y formatos de información; la competencia del personal financiero; la revisión independiente de las operaciones e informes financieros; la idoneidad de la gestión financiera en lo que respecta a la rendición de cuentas financieras para la gestión de efectivo, planeamiento, control y supervisión de operaciones financieras. Los resultados y conclusiones del marco fiduciario demostraban que, tal como aparecía en la verificación independiente de la función de integridad atribuida por la ley, la Institución Suprema de Auditoria estaba sub-financiada, mientras que la historia de las revisiones por la CGR (Contraloría General de la República) daban indicios de la incapacidad para impactar o supervisar la función de control externo del Ministerio de Defensa. Más aún, los resultados de la auditoría revelaban que ni el Congreso de la República ni la ciudadanía estaban convenientemente informados sobre la situación de controles en el ejecutivo, lo que sugería que la auditoría del desempeño debería estar sujeta a un análisis costo-beneficio que se pudiese discutir abiertamente con el Congreso.

143. El CFAA realizado en 2001 llegó a la conclusión de que los instrumentos financieros disponibles tanto para el ejecutivo como el legislativa eran los siguientes: (a) amplia legislación sobre la administración financiera; (b) personal altamente calificado; (c) Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Según el CFAA, los esfuerzos del gobierno para fortalecer la administración de las finanzas públicas se habían concentrado en: (a) el fortalecimiento de la supervisión del uso de fondos por la rama legislativa; (b) el aumento de la independencia de la contraloría general de la república (CGR) y

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del marco legal y normativo para la supervisión del gasto público y (c) una ampliación del alcance y cobertura del SIAF a diferentes niveles del gobierno.

144. Aunque se considera que el Perú es ejemplar en la aplicación de los componentes de la gestión del sector financiero público, su marco fiduciario para el apoyo de los créditos no relacionados con inversión deberían, sin embargo, fortalecerse de manera que se incluya un plan para lograr constituir una institución suprema de auditoria sólida que respalde la ampliación de un sistema integrado de gestión financiera a todos los ministerios. Para apoyar en último término la utilización de los fondos adelantados y el informe externo de ejecución presupuestal, se necesita un mayor afinamiento a nivel del programa, además de restituir al Congreso de la República el control del presupuesto, limitar el uso de decretos de urgencia, y aplicar lineamientos transparentes para el financiamiento presupuestal aprobado.

145. Implementación de actividades PFM del país como seguimiento del último CFAA. Aunque el Perú ha estado implementando las principales recomendaciones del CFAA de 2001, existen aún debilidades en tres elementos indispensables para un marco fiduciario sólido: (a) fuerte control del Congreso; (b) una institución suprema de auditoria eficiente y (c) sistemas eficaces de PFM para asegurar la transparencia y rendición de cuentas en el uso de la información financiera pública. Tras las recomendaciones de CFAA en línea con el informe de los auditores sobre las Cuentas Generales, el gobierno trató de mejorar la percepción del público sobre el uso de los sistemas de PFM.

146. Plan de acción. Se requiere urgentemente una actualización del CFAA de 2001 teniendo en cuenta la elección del nuevo gobierno y que esta estrategia contribuya a apoyar los nuevos esquemas de administración pública. Se está preparando una Estrategia de Gestión Financiera del País (Country Financial Management Strategy - CFMS) que subraya la necesidad de llenar los vacíos de información que han aparecido después de la culminación del CFAA y como seguimiento de los temas pendientes después del último gobierno. Se propondrá que el gobierno implemente dos conjuntos de auto- evaluaciones de sistemas de PFM guiados por el Banco utilizando el marco de rendición de cuentas financieras y del gasto público (Public Expenditure and Financial Accountability - PEFA) con asistencia del BID: (a) a nivel nacional y; (b) a nivel municipal (con la municipalidad provincial de Lima, que es el principal deudor del Banco a nivel local en el Perú). Estos ejercicios proporcionarán una plataforma común para evaluar y desarrollar sistemas PFM esenciales mediante la creación de un conjunto de informaciones compartidas para la medición y el monitoreo del avance en el desempeño de PFM, así como para respaldar los esfuerzos de descentralización del gobierno. En el caso del Perú, se incluirán temas sobre el entorno nacional de controles, rendición de cuentas y políticas y logros en materia de transparencia, así como sobre la confiabilidad de los sistemas de información del país. La auto-evaluación guiada por el Banco contribuirá a afirmar el sentido de pertenencia y contribuirá a mejorar la eficiencia y eficacia de los esfuerzos del gobierno en el uso de fondos públicos para la reducción de la pobreza. Las auto-evaluaciones darán al gobierno y al BID la oportunidad de revisar diferentes aspectos fiduciarios a nivel nacional y los sistemas PFM de gobierno local más importantes. La cartera de inversiones se beneficiará directamente gracias a estas auto-evaluaciones guiadas por el banco, ya que constituyen un complemento al plan de acción para fortalecer el marco fiduciario. Durante la preparación de cada proyecto, el Banco revisará el progreso realizado en la implementación de los planes de acción y la auto-evaluación guiada por el Banco de los PEFA. Esta estrategia propone utilizar indicadores de PEFA como referencia para la implementación y programación del programa EDAP. Por consiguiente, podría identificar acciones adicionales necesarias en sectores específicos o por proyecto.

147. La estrategia de gestión financiera en preparación sugiere las siguientes actividades para reducir la debilidad señalada en el último CFAA como parte del plan de acción de la EDAP. (a) Fortalecer el control del uso de fondos públicos ejercido por el Congreso; (b) aumentar la independencia de la institución suprema de auditoria o Contraloría General de la República; y (c) ampliar el alcance y cobertura del Sistema Integrado de Administración Financiera para incrementar la rendición de cuentas y la transparencia y fortalecer las medidas y procedimientos contra la corrupción.

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V.RIESGOS

148. Si bien la perspectiva general es positiva, el Perú, ciertamente, enfrenta varios riesgos. Uno de los riesgos más importantes es de naturaleza social. Si los factores subyacentes que llevaron al descontento social que se manifestó en las últimas elecciones no se tratan rápidamente, existe la posibilidad de un mayor conflicto social. También puede surgir un conflicto social desencadenado por grupos interesados en temas únicos como la coca o la minería, por ejemplo. Independientemente de la fuente del conflicto social, existe el riesgo de ingresar en un círculo vicioso. El conflicto social traería como consecuencia una menor inversión privada, lo que a su vez disminuiría el crecimiento con la implicancia de que se contaría con menos recursos para tratar los problemas sociales. Pueden existir varios factores que explicarían por qué no se tratarían con suficiente rapidez dichos factores subyacentes. Una posibilidad es que, tras las elecciones, se desvanezca el interés político en atacar el problema. Ello parece poco probable debido al fuerte compromiso que este gobierno ha asumido para re-equilibrar el desarrollo económico y social. Otra posibilidad es que el gobierno enfrente dificultades para cumplir con sus ofrecimientos. Este es efectivamente un riesgo existente, ya que existen algunos sectores a nivel nacional cuya capacidad de implementación es reducida, y porque el país está ingresando a un periodo de mayor descentralización con municipios que tienen poca capacidad operativa. El gobierno está dando pasos para mitigar estos riesgos. Además de algunos pasos para mejorar la capacidad de implementación (como la creación de las oficinas descentralizadas del Programa Nacional de Inversiones), el gobierno ha lanzado un “Shock de Inversiones” dirigido hacia los sectores más pobres del Perú, así como una serie de medidas de simplificación administrativa obligatorias para incrementar las inversiones de infraestructura que se necesitan para satisfacer las necesidades básicas de los pobres. Este esfuerzo deberá complementarse con medidas para ampliar los servicios sociales y fortalecer el marco de administración de justicia y buen gobierno. A su vez, ello requerirá una concentración en la implementación al interior del gobierno y con los programas del GBM. Por último, los grupos sociales pueden tener expectativas poco realistas sobre la rapidez con que se puede resolver los problemas. Dicho tema tendrá que ser manejado dejando muy en claro que el gobierno está trabajando activamente para tratar de resolver los problemas.

149. Del mismo orden de magnitud que los riesgos sociales son los riesgos externos. Se podría crear un círculo vicioso similar si se produce un shock externo debido a una reducción dramática de los precios de las materias primas o por un fuerte fenómeno de El Niño. Además, se considera que el Perú está entre los países con mayores probabilidades de sufrir los efectos del cambio climático en el futuro cercano. Si bien el ímpetu inicial para caer en este círculo vicioso sería diferente, una vez que se produzca dicha caída la dinámica sería la misma y sería difícil escapar de ella. Un riesgo externo adicional es una posible demora (e inclusive el rechazo indiscutible) del TLC por parte del Congreso de los Estados Unidos. Más allá del daño cuantitativo real que esto causaría a la economía, se crearía una falta de confianza tanto interna como externa en la dirección asumida recientemente por las políticas económicas. Para mitigar este riesgo, el gobierno ya ha iniciado un plan de incidencia en favor del TLC. Sin embargo, la aprobación del TLC depende más de la política interna de los Estados Unidos que de las acciones que pudiese emprender el Perú.

150. Además de los riesgos sociales y externos, existen otros riesgos menores, como el abandono de fundamentos macro sólidos y de riesgos de política general. La historia del primer gobierno del presidente García crea dudas sobre el peso relativo que este nuevo gobierno otorgaría a la necesidad de mantener la estabilidad macro en comparación con la necesidad de incrementar las inversiones para corregir algunos de los problemas sociales del Perú. Con las acciones iniciales del presidente García (en particular la designación de un equipo fuertemente técnico para el Ministerio de Economía y Finanzas), el riesgo del abandono de los fundamentos macro sólidos se considera ahora menor que antes de las elecciones. Sin embargo, existen algunas medidas clave que, aunque son políticamente arriesgadas, se necesita mucho para asegurar el éxito del plan del gobierno y reducir las vulnerabilidades económicas. Estas medidas se

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relacionan con la largamente esperada reforma tributaria para consolidar la posición fiscal y la desdolarización de la economía, debido a la reducida tasa de bajos ingresos/PBI y los descalces de moneda.

151. El gobierno está aprovechando las condiciones externas relativamente favorables para reducir sus vulnerabilidades. Está tratando de mejorar su velocidad de respuesta ante estos riesgos mejorando el manejo de la deuda (creando mayores oportunidades para introducir políticas anticíclicas) y mediante el uso posible de coberturas de precios de productos básicos disponibles en el mercado y mediante el inicio de una campaña de austeridad para reducir el porcentaje de gastos fijos dentro del presupuesto, porcentaje que actualmente es bastante elevado. Mientras más se prolonguen las condiciones externas favorables prevalecientes y mientras más persista el Perú en sus esfuerzos por reducir sus vulnerabilidades, mayores probabilidades tendrá el país de reaccionar ante un shock externo negativo cuando, inevitablemente, se produzca. Una vez que se produzca el shock externo, indudablemente será necesario reducir la tasa de gasto corriente y de inversión, y modificar la tasa de disminución del ratio deuda/PBI. El progreso en la transparencia presupuestal también debería ayudar al gobierno a convencer al público de la lógica de las políticas que se necesitan para responder a dicho shock.

152. Uno de los riesgos políticos es un cambio generalizado de funcionarios del sector público cuya elección dependa más de su afiliación política que de su competencia técnica. El fuerte respaldo que el Ministerio de Economía y Finanzas otorga a una gestión basada en resultados debería crear grandes incentivos para mantener o elegir personal en base a su competencia técnica para obtener resultados. Un incentivo aun mucho más fuerte es la aceptación por el APRA y el presidente García de que, debido a que se les ha dado una segunda oportunidad sin precedentes, la historia los juzgará por la huella que dejen en el país. Un segundo riesgo político es la posible dificultad de gobernar con un Congreso fragmentado. Al momento de las elecciones presidenciales de junio, parecían existir grandes posibilidades de que el Congreso fuese sumamente conflictivo. Hoy en día pareciera que existe una oposición activa pero que no habrá un número inmanejable de pequeños partidos y pareciera que se producirán más oportunidades para lograr compromisos.