Situación de la Deuda Pública 2014 -...

Situación de la

DeudaPública

2014

Situación de la

2014Deuda Pública

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República

José Antonio Soto MurgasVicecontralor General de la República ( e )

Gloria Patricia Rincón MazoContralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas

Julián Eduardo Polanía PolaníaContralor Delegado para Infraestructura Física, Telecomunicaciones,

Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Andrés Bernal MoralesContralor Delegado para el sector Agropecuario

Ricardo Rodríguez YeeeContralor Delegado para el sector Minas y Energía

Adriana Herrera BeltránContralora Delegada para el Sector Social

Ivonne del Pilar Jiménez GarcíaContralora Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad

Jeannette Forigua RojasContralora Delegada para Gestión Pública e Instituciones Financieras

Carolina Montes CortésContralora Delegada para el Medio Ambiente

Silvano Gómez StrauchContralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

Floralba Padrón PardoContralora Delegada para Participación Ciudadana

Lisbeth Triana CasasDirectora Oficina de Planeación

Eduardo García Jiménez (e)Director de Oficina de Sistemas e Informática

Yanira Villamil SuzunagaDirectora Oficina de Control Interno

Jesualdo Villero PallaresDirector Oficina de Control Disciplinario

Juliana Martínez BermeoDirectora Oficina Jurídica

Tania Violeta Vargas LunaDirectora Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Relaciones Internacionales

Rossana Payares AltamirandaDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Sara Moreno NovaGerente del Talento Humano

Adriana Martínez SánchezGerente Administrativo y Financiero

Álvaro Ruiz CastroUnidad de Apoyo Técnico al Congreso

Claudia Cristina Serrano EversUnidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción

Jaime Andrés Gnecco Daza

Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes

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REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República

Contralora Delegada para Economía y Finanzas PúblicasGloria Patricia Rincón Mazo

Dirección del Informe:Gloria Patricia Rincón Mazo

Libia Yolima Poveda RiañoDirectora de Cuentas y Estadísticas Fiscales

Alejandro José Ovalle GontDirector de Estudios Macroeconómicos

Participaron en la elaboración de este informe:Eduardo Enrique Rodríguez RuizFelipe Andrés Lozano RojasLuz Dary Cruz PiñerosMiguel Alfonso Montoya Olarte

Estadísticas deuda pública: Marcel David Malagón GómezYolanda Manrique HerreraLuz Dary Cruz Piñeros

Asesoría Técnica Antonio Hernández Gamarra

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Rossana Payares AltamirandaDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Asesora editorialLuz María Sierra

Edición y Corrección de textosEdgar Giovanni Zuleta Parra

DiagramaciónAndrea Artunduaga Acosta

Elaboración cuadros y gráficosYenny Liliana Pérez GuzmánNéstor A. Patiño Forero Andrea Artunduaga Acosta

ImpresiónImprenta Nacional de Colombia

Contraloría General de la RepúblicaCarrera 9 # 12 C 10Teléfonos: 647700 - 6477527Bogotá D.C., ColombiaJunio 2015www.contraloriagen.gov.co

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Presentación 9

Resumen ejecutivo 11

CAPITULO ISituación internacional 15La deuda en los países latinoamericanos 15 Condiciones de los indicadores internacionales y su impacto sobre la deuda 16Expectativas de crecimiento económico mundial y su impacto sobre la Deuda Pública Nacional 20

CAPÍTULO IILa deuda del sector público colombiano 23La deuda del sector público 24 La deuda externa del sector público 27La deuda interna del sector público 30

CAPÍTULO IIILa deuda del gobierno nacional central 33Contexto de la deuda del GNC: Presupuesto General de la Nación, crecimiento y deuda 34 Deuda Externa del Gobierno Nacional Central 36 Saldos, Movimientos y Contratación de la deuda pública externa del GNC 38 Eventos que determinaron el comportamiento de la deuda externa del GNC en 2014 41La deuda pública interna del GNC 42 Tenedores de Títulos TES B 44 La dinámica de los TES B en 2014 y su impacto sobre los portafolios de inversión 48 Emisiones de la deuda pública interna del GNC 49 Operaciones de manejo de la deuda en 2014 51

CAPITULO IVLa deuda de las entidades territoriales 53Evolución de la deuda territorial 53 Deuda externa territorial 54Deuda interna territorial 55 Deuda Departamentos 55 Deuda Capitales 57 Deuda Municipios no capitales 57

Contenido

CAPÍTULO VLa deuda de las entidades descentralizadas 61Entidades descentralizadas Nacionales 61 Sector minero 63 Sector energía 67 Sector financiero 69 Sector comunicaciones 70 Sector seguridad social 70 Sector transporte 71 Sector educación 71 Sector agropecuario y corporaciones autónomas 71Entidades descentralizadas territoriales 72

CAPÍTULO VIServicio y perfil de la deuda del gobierno nacional 75Servicio de la deuda del Gobierno Nacional 75 Servicio de la deuda pública externa 76 El servicio de la deuda interna 78Perfil de la deuda del GNC 78 Perfil de vencimientos de la deuda externa del GNC 78 Perfil de la deuda interna 80

CAPÍTULO VIILa sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional 83Determinantes macroeconómicos de la deuda pública 85 Sostenibilidad en el corto plazo 87Sostenibilidad en el largo plazo 88

Índice de cuadros

2.1 Saldos de la deuda del sector público2.2 Saldos deuda pública externa sector público2.3 Saldos de la deuda pública externa sector público-Dólares2.4 Saldos de la deuda pública interna del sector público

3.1 Deuda pública del GNC3.2 Saldos de deuda pública externa del GNC, por agente prestamista3.3 Rendimientos emisiones Bonos Globales a 30 años3.4 Contratación deuda pública externa GNC3.5 Saldos de la deuda interna GNC3.6 Saldos de los TES por sectores 3.7 Entidades públicas mayores tenedoras en TES B3.8 Emisiones de TES3.9 Emisiones vigentes de TES B a 31 de diciembre de 2014

4.1 Saldos de la deuda pública territorial4.2 Saldos de la deuda externa territorial4.3 Saldos de la deuda interna departamental 20144.4 Saldos de la deuda interna capitales 20144.5 Saldos de la deuda interna municipios no capitales 2014 (muestra 25 mayores)

5.1 Saldos de la deuda pública entidades descentralizadas5.2 Contratación de deuda del sector minero 20145.3 Contratación de deuda del sector energético 20145.4 Contratación de deuda del sector financiero5.5 Contratación de deuda del sector educación en 20145.6 Contratación corporaciones autónomas

6.1 Servicio de la deuda pública en el Presupuesto General de la Nación6.2 Servicio de la deuda interna

7.1 Sostenibilidad en el corto plazo

Índice de gráficas

1. Proyección de deuda del sector público 1.2 Relación deuda – PIB países de América Latina1.3 Variación precio del dólar monedas latinoamericanas1.4 Evolución precio del petróleo y de la tasa de cambio – WTI y tasa de cambio 1.5 Proporción deuda GNC en interna y externa países latinoamericanos 20141.6 Tasas de interés internacionales1.7 Déficit del GNC y del sector público países latinoamericanos

2.1 Evolución deuda del sector público2.2 Saldos de la deuda del sector público colombiano2.3 Evolución deuda externa del sector público2.4 Descomposición aumento de la deuda externa2.5 Evolución deuda interna del sector público2.6 Descomposición aumento de la deuda interna

3.1 Ingresos y gastos presupuesto GNC3.2 Ingresos presupuesto GNC3.3 Ciclo económico: Ingresos del gobierno y deuda pública. Crecimiento anual3.4 Ciclo económico: Proporción histórica de la deuda GNC en interna y externa3.5 Proyecciones flujo de caja GNC en dólares 20143.6 Tasas de interés e IPC3.7 Tasas TES B

4.1 Evolución de la deuda territorial

5.1 Deuda entidades descentralizadas5.2 Deuda entidades descentralizadas nacionales y territoriales5.3 Participación de endeudamiento por sectores5.4 Deuda pública sector minero5.5 Deuda pública total Ecopetrol5.6 Deuda pública total Refinería de Cartagena5.7 Deuda pública sector energía5.8 Deuda pública Isagén e ISA

5.9 Deuda total entidades descentralizadas territoriales diciembre 20146.1 Servicio de la deuda pública nacional6.2 Servicio de la deuda pública nacional - Intereses y comisiones - Amortizaciones6.3 Perfil de vencimientos deuda externa por años (Amortizaciones)6.4 Perfil de vencimientos deuda externa por años, por agente prestamista6.5 Perfil vencimientos de la deuda interna a 31 de diciembre de 2014

7.1 Variaciones de la deuda del GNC y sus determinantes7.2 Ingreso y gasto primario7.3 Tasa de interés real de la deuda GNC7.4 Deuda neta a PIB del Gobierno Nacional7.5 Evolución de la deuda neta del GNC

Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro

Contraloría General de la República 9

Presentación

La Contraloría General de la República (CGR) presenta al honorable Congreso de la República de Colombia y al señor Presidente de la República el informe sobre la Situa-ción de la Deuda Pública correspondiente a la vigencia 2014. Así se da cumplimiento a las disposiciones contenidas en el artículo 268 de la Constitución Política sobre el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales, así como a lo establecido en la Ley 42 de 1993.

El informe se estructura de acuerdo con el artículo 310 de la Ley 5 de 1992, el cual establece que “la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro contendrá los siguientes aspectos: (…) Estado de deuda pública nacional al finalizar el año fiscal, con clasificación de deuda interna y deuda externa, capital amortizado durante el año, monto de la amortización causada, pagada y debida, saldo y circulación al final de la vigencia, monto de los intereses causados, pagados y pendientes, y comisiones y otros gastos pagados”.

Con el objetivo de realizar un análisis integral, en este informe se presenta la tendencia de la deuda como componente del financiamiento del sector público y su consistencia con la política fiscal así como los principales hechos registrados en materia de endeu-damiento público entre 2010 y 2014. En cumplimiento del mandato legal se hace especial énfasis en lo sucedido con la deuda durante 2014. Es así como se presenta la dinámica del endeudamiento de los diferentes niveles de la administración: Sector Público Total (SPT), Gobierno Nacional Central (GNC), Gobiernos Territoriales, entidades descentralizadas nacionales y territoriales.

Es importante señalar que este informe sobre la Situación de la Deuda Pública 2014, hace parte de los informes económicos y de la hacienda que la Contraloría presenta al Legislativo y al Ejecutivo, como son la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, la Situación de las Finanzas del Estado y la Auditoría al Balance General de la Nación. En ellos, la deuda pública es un componente transversal pues permite determinar cómo se financió el déficit fiscal y las diferentes operaciones de crédito que se usaron para financiar el presupuesto en la vigencia. Los informes guardan consistencia metodológica entre sí al utilizar las mismas fuentes de información cuantitativa.

El presente informe sobre la Situación de la Deuda Pública en Colombia se estructura en siete partes: el primer capítulo contiene un análisis de los principales hechos económi-cos y fiscales internacionales; el segundo expone los resultados generales de los saldos de la deuda del Sector Público para el período de estudio; el tercer capítulo registra los saldos de la deuda del Gobierno Nacional Central; el cuarto capítulo presenta los resultados de las entidades del orden territorial; el quinto se refiere a los resultados de la deuda de las entidades descentralizadas del orden nacional y territorial; el sexto hace un análisis detallado de la situación del servicio y del perfil de la deuda; y el séptimo capítulo analiza la sostenibilidad de la deuda del GNC en el mediano plazo.

Situación de la Deuda Pública


Resumen ejecutivo

La deuda es resultado de la ejecución del presupuesto: cuando el gasto es mayor al ingreso, el crédito es uno de los instrumentos necesarios para financiar el gasto, sin tener que recortarlo.

La deuda pública se puede definir como los recursos que le son prestados al Estado por parte del sector privado nacional (deuda interna) y del sector externo (deuda externa). Se obtiene a través de créditos de la banca nacional, la banca multilateral (entre otros el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Fomento [BIRF] y el Banco Interamericano de Desarrollo [BID]), por emisión de bonos, títulos de tesorería TES B, crédito con proveedores y bonos globales. El pago de la deuda y sus costos se denomina servicio de la deuda, que son los abonos o pago total a capital, pago de intereses y pago de comisiones.

Al cierre de 2014, el saldo nominal de la deuda del Sector Público alcanzó $377,95 billones, equivalente al 50% del Producto Interno Bruto (PIB). Frente a 2013 el saldo nominal representó un aumento de $62,91 billones o 5,6 puntos porcentuales del PIB. En el periodo, la variación estuvo concentrada en el endeudamiento del Gobierno Nacional Central, con $41,17 billones de aumento en sus saldos de deuda, y por las entidades descentralizadas (nacionales y territoriales) que registraron un aumento de $21,1 billones durante la vigencia. La deuda de los gobiernos territoriales sólo aumentó $0,7 billones.

El aumento en 2013 y 2014 significó un cambio en la tendencia que se presentó entre 2010 y 2012, cuando la deuda como proporción del PIB disminuyó sosteni-damente por el crecimiento económico, menores déficits del gobierno y la situación de fortalecimiento del peso colombiano.

El incremento de la deuda colombiana estuvo relacionado principalmente con un menor ingreso al esperado producto de la caída en los precios del petróleo y una realización de ingresos tributarios también inferior a la esperada.

La devaluación afectó los saldos de deuda externa en $23,4 billones. Ante esta situación, la política de sustitución de deuda externa por deuda interna prueba su efectividad al mitigar el impacto de los choques externos. La devaluación explica el 37,7% del aumento en los saldos de deuda del sector público en 2014.

El aumento de la deuda colombiana no es un hecho aislado puesto que en la región los niveles de endeudamiento también han subido: países como México, Chile y Brasil también han visto sus economías desacelerarse ante la disminución de los ingresos fiscales producto de la caída de los precios en las materias primas y han sentido el fortalecimiento del dólar en sus saldos de deuda externa.

En 2014 se dieron varios factores que impactaron el comportamiento de la deuda pública de Colombia y afectaron la planeación inicial de la política fiscal, como fueron:


Contraloría General de la República12

i) La caída en los ingresos fiscales, tributarios y de excedentes financieros. En algunos casos debido a choques externos.

ii) Mayor devaluación del peso colombiano. Esta variable impactó el saldo de la deuda externa en dólares, provocando su encarecimiento.

iii) El cambio en algunas variables macroeconómicas como el crecimiento económico esperado, las tasas de interés y la inflación. Estas variables serán revisadas en el capítulo de sostenibilidad de la deuda.

iv) El déficit de la cuenta corriente (menores exportaciones frente a mayores im-portaciones) así como el de la balanza de pagos (flujo neto negativo entre la entrada y salida de capital externo) impactaron la capacidad de generar ingresos externos para atender obligaciones1.

Todos estos aspectos inesperados marcaron el desenvolvimiento de la economía co-lombiana desde mediados de 2014. A partir de allí, se ajustaron a la baja la mayoría de previsiones, en especial, las establecidas en el plan financiero del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), con el consecuente ajuste a la baja en las proyecciones de crecimiento por parte del Banco de la República y las mayores necesidades de financiamiento vía crédito público. Los puntos anteriores llevaron a que se adelantara las siguientes acciones:

i) mayor utilización del crédito externo frente al programado inicialmente para fi-nanciar el presupuesto de 2014;

ii) recorte de $6,2 billones del Presupuesto General de la Nación. La no aplicación de dicha medida se habría traducido en una mayor deuda.

iii) ejecución de operaciones de intercambio de la deuda interna, mediante las cuales se aplazaron amortizaciones por más de $12,14 billones, liberando espacio fiscal para 2014, que de otra forma sería cubierto con mayor endeudamiento.

iv) operaciones de tesorería que suplieron los problemas temporales de caja con recursos de corto plazo, sin recurrir a endeudamiento de largo plazo.

La coyuntura actual permite prever que la deuda continuará aumentando en 2015 ante la desaceleración económica y la revisión de las metas del déficit fiscal que a la fecha de preparación de este informe (junio de 2015) ya habían sido anunciadas por el Gobierno en la última versión del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por su parte, la principal empresa estatal, Ecopetrol, seguirá sintiendo el efecto de la disminución en los precios del petróleo, lo cual afectará sus ingresos, sus utilidades y las transferen-cias que pueda hacer al Gobierno Nacional. De igual forma, la demora en la entrada

1 El canal de transmisión es el siguiente: “Si la inversión que hace la economía nacional es mayor que el ahorro que genera se producirá un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Si este déficit se financia, el país se endeu-dará con el exterior. Si no se puede financiar en su totalidad, disminuirán las reservas internacionales. Si la financiación es superior al déficit, se acumularán reservas internacionales”. Hernández, Antonio y Lozano, Luis. En: Desarrollo Eco-nómico y social en el siglo (2001). Universidad Nacional de Colombia. Pág. 308.

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Gráfica 1

Proyección de deuda del sector públicoSaldos deuda / PIB (%PIB)

Fuente: Cálculos CGR – CDEFP con base en los supuestos del MGMP.

en operación de la Refinería de Cartagena afectaría a Ecopetrol que deberá cubrir el servicio de endeudamiento de Reficar por ser su garante, además de determinar el desempeño de la deuda del sector minero que ya concentra el 77% de la deuda de las entidades descentralizadas. El caso de Ecopetrol es importante por el monto de utilidades que entrega al Gobierno Nacional Central: en 2014, generó dividendos para la nación por cerca de $10 billones.

Hasta el momento, la administración de la deuda ha permitido cumplir con las metas establecidas por la regla fiscal. A eso se le suma que gracias, al nivel históri-camente bajo de las tasas de interés internacionales y a la estabilidad de la econo-mía colombiana, se ha podido contratar más deuda para cubrir las necesidades de financiamiento en condiciones aún más favorables en cuanto a plazos y servicio. No obstante, la situación macroeconómica que se está dando en el primer trimestre de 2015, es frágil pues no sólo depende de las decisiones del Gobierno Nacional, sino que también será determinada por la política monetaria y el desempeño económico en los países desarrollados.

Así, de acuerdo con las proyecciones de la CGR2, dadas las condiciones actuales internacionales y los supuestos macroeconómicos del MFMP 2015, la deuda conti-nuará creciendo para 2015 y 2016 cuando podría alcanzar el 51,7% y el 53,5% del PIB respectivamente, dentro de un rango que podría variar para el 2015 en 7%, por encima o por debajo, acorde al intervalo señalado en las líneas punteadas de la siguiente gráfica.

65

47,2

43,2 44,4

51,753,5

41

50

60

55

50

45

40

352010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

2 La proyección se hizo teniendo en cuenta los vencimientos para 2015 y 2016, el crecimiento económico y el superávit primario esperado por el Gobierno en el MFMP 2015. La línea punteada muestra la posible senda de la deuda para intervalos de confianza al 95% de referencia basado en un proceso auto regresivo de segundo orden AR (2) que asumen normalidad en los errores de pronóstico.

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La Contraloría General concluye que a pesar del cambio en la tendencia de la deuda ésta es sostenible y podría seguir siéndolo si los responsables de la política fiscal continúan actuando en dos frentes importantes: contratar deuda nueva para fortale-cer la inversión y procurar cumplir con la regla fiscal en los años venideros. Dado que el ambiente internacional no va a ser el más favorable, y tendrán efectos sobre los fundamentales económicos internos, la prudencia en el manejo fiscal debe ser el norte en 2015 y 2016.



Capítulo ISituación internacional

El crecimiento económico mundial en 2014 alcanzó el 3,4% frente al año anterior, de acuerdo con el informe de Perspectivas de la Economía Mundial 2015 (World Economic Outlook) del Fondo Monetario Internacional (FMI). Estados Unidos registró un crecimiento de 2,4%, superior a lo esperado, el cual estuvo jalonado por el consumo de los norteamericanos tras el fortalecimiento del empleo y del ingreso disponible.

En comparación, el comportamiento de otras economías avanzadas fue más débil: Japón, por ejemplo, presentó un crecimiento cercano a cero, resultado de la dismi-nución en el consumo interno y de la caída precipitada en la inversión en finca raíz. De igual forma, en el área Euro la economía no cumplió con las expectativas de crecimiento durante el año, aunque se vieron signos de recuperación para el último trimestre de 2014, impulsado por el consumo, la caída en los precios del petróleo y mayores exportaciones de las economías europeas.

El desempeño de la economía mundial y de los países desarrollados influye en el nivel de la deuda de los países emergentes como Colombia. Una mayor dinámica económica en el mundo, puede estar relacionada con una mayor actividad local, al fomentar la demanda de sus socios comerciales en Estados Unidos y en Europa, incentivando el crecimiento económico. A continuación se expone la situación de la deuda en América Latina, la relación de la deuda con las variables macroeconómicas internacionales y la expectativa de desempeño económico en el mundo, y su posible impacto sobre la deuda colombiana.

La deuda en los países latinoamericanos

La deuda pública de los Gobiernos Nacionales Centrales –GNC- en los países latinoa-mericanos presentó un cambio en su tendencia y volvió a aumentar. La mayor parte de los países latinoamericanos había reducido su nivel de endeudamiento durante el periodo 2005-2010, y en 2014 recuperaron los niveles alcanzados en 2010 (Gráfica 1.1). De esta forma, el desempeño económico fue uno de los principales determinan-tes de la deuda en los países latinoamericanos, los cuales han buscado mantener los planes de inversión incrementado el uso de deuda como fuente de financiación, toda vez que la desaceleración económica produce menores ingresos fiscales.

América Latina completó su cuarto año consecutivo de desaceleración, con un débil desempeño de la economía brasileña (0,1% de crecimiento) y un crecimiento menor al esperado de la economía mexicana (2.1%), siendo estas las dos mayores eco-nomías de la región. Igualmente, Perú y Chile presentaron incrementos de 2,4% y 1,8% respectivamente menores a su crecimiento potencial, de acuerdo con el informe de Perspectivas de la Economía Mundial 2015 (World Economic Outlook) del Fondo Monetario internacional. La excepción a la desaceleración fue Colombia, que mantuvo durante 2014 un crecimiento de 4,6% y sólo empezó a sentir la desaceleración a partir del segundo semestre de 2014.



Gráfica 1.1

Relación deuda del GNC – PIB países de América LatinaPorcentaje

Fuente: WEO, abril 2015 – FMI; Colombia: CGR - CDEFP.

80,0

37,7

Chile

Ecuador

Argentina

México

Brasil

Colombia

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,02005 2010 2014

42,439,1

La desaceleración en la región se da porque las economías sintieron la disminución en los precios del petróleo y de las materias primas como el cobre, de las cuales dependen amplios sectores de la producción. Para 2015, se espera que se mantenga dicha tendencia, previendo una entrada en recesión de Brasil y una mayor desacele-ración de las economías de la región, incluyendo la colombiana.

Condiciones de los indicadores internacionales y su impacto sobre la deuda pública nacional

El fortalecimiento del dólar durante 2014, en adición al desempeño económico de cada país, fue una de las variables determinantes del comportamiento de la deuda. En Colombia la devaluación anual de 2014 alcanzó el 23,2%; mientras que en Ar-gentina llegó al 29,8%; en Brasil y México representó el 13% y en Chile, el 15% (Gráfica 1.2). De acuerdo con estas cifras, el fortalecimiento del dólar al cierre de 2014 afectó a todas las economías latinoamericanas y con mayor fuerza a la argen-tina y la colombiana.



Gráfica 1.2

Variación precio del dólar monedas latinoamericanasDiciembre 2013 = 100

Fuente: Bloomberg – Cálculos CGR, CDEFP.

Peso Chile Peso Argentina

Peso MéxicoReal BrasilPeso Colombia

135

130

125

120

115

110

105

100

95

90

dic-

13

ene-

14

feb-

14

mar

-14

abr-

14

may

-14

jun-

14

jul-1

4

ago-

14

sep-

14

oct-

14

nov-

14

dic-

14

La devaluación de las monedas latinoamericanas no solo se relacionó con el fortale-cimiento del dólar, sino también con la escasez relativa de divisas generada por la caída de los precios de los commodities en los países productores. Por ejemplo, los precios del petróleo que durante el segundo semestre de 2014 registraron una caída del 49% (Gráfica 1.3). A medida que disminuyeron los precios de los commodities, las empresas productoras locales vieron reducidos sus ingresos y repatriaron menos divisas, algunas veces a pesar de la mayor producción.

Gráfica 1.3

Evolución precio del petróleo y de la tasa de cambio(Referencia WTI y cierre diario Tasa de Cambio)

WTI Tasa de cambio

Fuente: Bloomberg e INO.com.

120

110

100

90

80

70

60

50

40

30

20

ene-

13

ene-

13

feb-

13

feb-

13

ene-

14

ene-

14

feb-

14

feb-

14

mar

-13

mar

-13

abr-

13

abr-

13

jun-

13

jun-

13

mar

-14

mar

-14

abr-

14

abr-

14

may

-13

may

-13

may

-14

may

-14

jun-

14

jun-

14

jul-1

3

jul-1

3

ago-

13

ago-

13

jul-1

4

jul-1

4

ago-

14

ago-

14

oct-

14

oct-

14

sep-

13

sep-

13

oct-

13

oct-

13

sep-

14

sep-

14

nov-

13

nov-

13

dic-

13

dic-

13

nov-

14

nov-

14

dic-

14

dic-

14

2.500

2.300

2.100

1.900CO

P/U

SD

1.700

1.500

26%



La devaluación y la caída en los precios de los commodities afectaron la deuda de dos maneras: la primera, debido a que los saldos y el servicio de la deuda externa se presupuestan en moneda local, se requieren más pesos para cubrir el mismo monto de dólares; y la segunda, porque la caída de los precios de los commodities afecta la disponibilidad de los ingresos esperados. Se crea así la necesidad de sustituir fuentes de recursos tributarios por endeudamiento.

Si bien la devaluación y la caída en los ingresos fiscales frente a lo esperado, relacio-nada con el precio de los commodities, juegan en contra de la administración de la deuda, existen diferencias considerables entre la coyuntura que enfrentan actualmen-te los países latinoamericanos y la de otros momentos en los que se han desatado crisis de deuda en la región, como durante los años 80 o a finales de los 90. Las diferencias están determinadas por: i) la estrategia de recomposición de largo plazo entre la deuda externa y la interna de varios países latinoamericanos; y ii) el nivel históricamente bajo de las tasas internacionales.

Con respecto a la composición entre la deuda externa e interna de los gobiernos centrales, Colombia se encuentra tras Chile y México como uno de los países que más utilizan su mercado interno para financiar su endeudamiento (Gráfica 1.4). Entre mayor sea la proporción de la deuda externa, se tiene una más alta exposición a los choques externos.

Varios países latinoamericanos aumentaron la proporción de deuda interna. Es así como de acuerdo con datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Argentina pasó de concentrar el 24% en 1991 de la deuda del Gobierno en obligaciones internas, al 66% en 2011; México lo hizo del 20% de su deuda interna en 1995 al 78% en 2011 y Chile del 57% en 1991 al 82% en 2011. Colombia no fue la excepción, y mientras hace 25 años las obligaciones internas representaban el 23,5%, en 2014 lo hicieron en el 69,6% de la deuda total del GNC.

Comparado con momentos de crisis, en la actual coyuntura resulta más fácil cumplir con las obligaciones, debido a que no se debe ejercer una mayor presión sobre las divisas al buscar recursos externos para cumplir con el servicio de la deuda. La crea-ción y fortalecimiento de los mercados internos de deuda durante los últimos años ha sido posible gracias a la disponibilidad de ahorro interno en los países de la región, principalmente procedente de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).



Gráfica 1.4

Proporción deuda GNC en interna y externa países latinoamericanos 2014Porcentajes

Fuente: Colombia: CGR – CDEFP; Otros: CEPAL - Cepalstat.

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0Paraguay Ecuador

D.P.-Deuda Pública Gobiernos Centrales.

Interna Externa

Perú Bolivia Argentina Colombia México Chile

23

77

33 3430

2117

67 6670

7983

42 42

58 58

Por su parte, las tasas de interés internacionales (Gráfica 1.5) se encuentran en niveles históricamente bajos, permitiendo a los países emergentes como Colombia acceder a los mercados de capitales en las condiciones más favorables de los últimos años. Las tasas de referencia (como los bonos del Tesoro norteamericano) afectan el costo del endeudamiento externo del país tanto para la deuda contratada con la banca multilateral con tasas de interés variable, como para las nuevas emisiones de bonos externos. No obstante, las condiciones han mejorado en términos de tasas de interés, montos contratados, plazos, formas de pago y condiciones de los créditos con la banca multilateral.

Gráfica 1.5

Tasas de interés internacionales

Fuente: Banco de la República y Departamento del Tesoro de Estados Unidos.

9,0%

PrimeTreasury 10 añosLibor 6M

8,0%

7,0%

6,0%

5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

ene-

07

jun-

07

nov-

07

abr-

08

sep-

08

feb-

09

jul-0

9

dic-

09

may

-10

oct-

10

mar

-11

ago-

11

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12

jun-

12

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12

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13

sep-

13

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14

jul-1

4

dic-

14



Un factor relevante en la determinación de la tasa de interés es el cumplimiento del déficit esperado, pues este determina la necesidad de endeudamiento de los gobiernos y con ello se afecta la percepción de los inversionistas sobre un futuro cumplimiento o incumplimiento en las obligaciones. En este aspecto existen diferencias entre los países latinoamericanos. De acuerdo con las estimaciones de la Contraloría General de la República (CGR), en el caso de Colombia, el déficit se ubicó en 2,5% del PIB en 2014 para el Gobierno Nacional y 2,1% del PIB3 para el sector público conso-lidado (Gráfica 1.6).

Un incumplimiento de las metas del déficit afectaría la percepción de riesgo de los inversionistas, con sus consecuencias de encarecimiento del servicio de la deuda colombiana. Ese es el caso de Brasil, en donde el déficit del gobierno presenta un aumento considerable en los últimos dos años, con el incremento respectivo en la percepción de riesgo y en las tasas de interés de la deuda externa, requeriría del gobierno una mayor emisión de títulos de deuda (interna y externa) (Gráfica 1.6).

3 Balance del Gobierno calculado por obligaciones, por la CGR.••

Gráfica 1.6

Déficit del GNC y del sector público países latinoamericanosProporción del PIB

Fuente: Fondo Monetario Internacional – World Economic Outlook (Abril 2014) - CGR. CDEFP.

Perú

Chile

Colombia

México

Brasil

Deficit Sector Público Consolidado - LAC

2010 2011 2012 2013 2014

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

-1%

-2%

-3%

3,3%

2,0%

0,9%

2,1%

-0,1%

Deficit Gobierno Nacional - LAC7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

-1%

-2%2010 2011 2012 2013 2014

2,6% 2,6%

1,3%

2,2%2,5%

Expectativas de crecimiento económico mundial y su impacto sobre la deuda

En 2015 se espera una consolidación de la recuperación de las economías avan-zadas, con un crecimiento superior al 3% para Estados Unidos y de 1,5% para la zona Euro impulsada por la reducción de los precios del petróleo, los combustibles y otras materias primas, al igual que por el mantenimiento de las políticas fiscales y monetarias expansivas.



Si bien las proyecciones de recuperación en las economías avanzadas, en el mediano plazo preveen que el crecimiento económico en el mundo desarrollado se mantenga por debajo de su potencial, especialmente en Europa y en Japón (FMI, outlook, 2015), el comportamiento de la deuda colombiana se podría afectar en diferente medida por variables del contexto internacional.

En primer lugar, la caída en los niveles de precios del petróleo significará un reto para la administración que el Gobierno debe hacer de las finanzas del Estado, pues con el interés de mantener los proyectos de inversión, seguramente se buscará emitir más deuda. Esto podría hacerse a través de la ampliación de los cupos de endeu-damiento, aprovechando para tal fin el momento de tasas de interés internacionales, consolidando el cambio del perfil de la deuda, de tal forma que le permita liberar recursos que de otra manera tendría que amortizar en el corto plazo.

Ahora bien, la tendencia en las tasas de interés internacionales afectaría a la deuda colombiana, no sólo por encarecer el acceso a recursos externos de nuevas emisiones del Gobierno Nacional o el acceso a empréstitos con la banca multilateral. En consi-deración de la recuperación de las economías avanzadas, el FMI prevé que las tasas internacionales empiecen a subir en 2015, y espera que la LIBOR para depósitos a seis meses en dólares (tasa de referencia) alcance un nivel del 0,7%, que corresponde al doble del nivel de 2014 cuando se mantuvo en niveles de 0,35%.



Capítulo IILa deuda del sector público colombiano

Este informe presenta la deuda del sector público, a través del análisis de la diná-mica en los diferentes niveles de la administración, siguiendo la forma en la que las decisiones de endeudamiento son tomadas.

Durante 2014 el saldo de la deuda del sector público alcanzó $377,95 billones, equivalente al 50% del Producto Interno Bruto (PIB). En primera instancia, se encuen-tra la deuda del nivel nacional, que en 2014 alcanzó los $344,10 billones. Dicho nivel lo conforma el Gobierno Nacional Central, que concentra el 78,3% del total de la deuda del sector público, y las entidades descentralizadas del orden nacional, las cuales concentran el 12,8%.

Por otro lado, se encuentran la deuda territorial, conformada por los gobiernos terri-toriales con $9,35 billones, que representa el 2,5% del total del sector público al cierre de 2014; y las entidades descentralizadas del orden territorial, con $24,50 billones en deuda, equivalente a 6,5% de la deuda del sector público. (Diagrama 2.1).

Diagrama 2.1

Saldos de la deuda sector público y participación por Nivel de AdministraciónA 31 de diciembre de 2014

Cifras en pesos y porcentajes

Fuente: CGR. CDEFP.

Total Deuda Sector Público

$377,95 billones (100%)

Deuda Nacional $344,10 billones

(91%)

Gobierno Nacional Central$295,85 billones

(78,3%)

Entidades Descentralizadas $48,25 billones

(12,8%)

Entidades Descentralizadas $24,50 billones

(6,5%)

Gobiernos Territoriales $9,35 billones

(2,4%)Deuda Territorial $33,85 billones

(9%)

Por tipo, la deuda del sector público se distribuyó en externa, $139.13 billones (18.4% del PIB), y en Interna, $238.82 billones (31.6% del PIB), (diagrama 2.2).



Diagrama 2.2

Estructura de la deuda sector público entre Interna y ExternaSaldos en pesos y porcentajes a 31 de diciembre de 2014

Fuente: CGR. CDEFP.

Total Deuda Sector Público $377,95 billones

(100%)

Deuda Externa $139,13 billones

(36,8%)

Deuda Interna $238.82 billones

(63,2%)

La deuda del sector público

La deuda pública venía decreciendo frente al PIB hasta 2012, cuando alcanzó un mínimo, y mostró durante el último año un crecimiento nominal de $62,91 billones, así como un incremento de 5,6 puntos porcentuales como proporción del PIB, al pasar de $315,04 billones en 2013 a $377,95 billones (50% del PIB) en 2014 (Gráfica 2.1 y Cuadro 2.1).

Gráfica 2.1

Evolución deuda del sector públicoSaldos deuda / PIB (%PIB)

Fuente: Cálculos CGR – CDEFP.

55

50

45

40

35

30

25

20

47,2%

43,2%41,0%

44,4%

50,0%

2010 2011 2012 2013 2014

En el periodo la mayor variación de la deuda del sector público se concentró en los saldos del Gobierno Nacional y en las empresas del nivel nacional. El endeudamiento del Gobierno Nacional Central (GNC) presentó un crecimiento de $41,1 billones en 2014, y las entidades descentralizadas del orden nacional lo hicieron en más de $17,7 billones. Por su parte, la deuda territorial aumentó sus saldos en $4,1 billones, principalmente debido a la acción de entidades descentralizadas territoriales con un crecimiento de $3,4 billones; mientras que los departamentos y municipios capitales y no capitales apenas presentaron, en conjunto, un incremento de $0,7 billones (Cuadro 2.1).



Sald

os d

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deu

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20

10

2011

2012

2013

2014

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2010

20

11

20

12

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13

20

14

20

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13

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240,5

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2285,3

2344,1

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720,6

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38

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40

,24

5,5

5,3

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obie

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22

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54

1,0

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33,7

35,9

39,1

3,3

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21

6,8

52

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N

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25

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3,5

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81

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Tota

l Sec

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25

7,2

7268,3

1272,7

7315,0

4377,9

562,9

219,9

747,2

43

,24

1,0

44

,45

0,0

5,6



La deuda pública venía con una trayectoria descendiente como proporción del PIB entre 2010 y 2012, al pasar del 47,2% al 41,0% del PIB, con una reducción de 6,2 puntos porcentuales. Entre 2010 y 2012 las condiciones macroeconómicas fa-vorables, en términos de crecimiento, inflación y tasas de interés, permitieron que los saldos de deuda se incrementaran nominalmente, pero que como proporción del PIB registraran un descenso.

Para las vigencias de 2013 y 2014 esta tendencia cambió al incrementarse al 44,4% y luego al 50%. Este hecho fue consecuente con las dificultades originadas en el deterioro de las condiciones macroeconómicas y, en particular, de los ingresos fiscales, que llevaron al gobierno a recurrir a operaciones de manejo entre el presu-puesto y la deuda pública que no estaban programados en el plan financiero (Cuadro 2.1). Es importante resaltar que si bien el nivel de la deuda sobre el PIB aumentó en 2014, este no alcanza los niveles que tenía en la recesión económica de fines de los noventa y comienzos del milenio, cuando la relación deuda PIB se ubicó por encima del 60% (Gráfica 2.2).

Gráfica 2.2

Saldos de la deuda del sector público(Porcentaje del PIB)

Fuente: CGR, CDEFP, Anexo Estadístico.

70

60

50

40

30

20

10

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Gobierno Nacional

Entidades territoriales descentralizadas

Entidades nacionales descentralizadas

Gobiernos centrales territoriales

El efecto general de la caída en los precios internacionales del petróleo y, en parti-cular, las expectativas de recaudo con la reforma tributaria, apuntaron a decisiones y políticas que permitieran lograr un cierre de la vigencia acorde con la regla fiscal4. Estos hechos son el reflejo del efecto de los cambios en la tendencia de los ingresos y en las principales variables macroeconómicas como la reducción en las proyecciones

4 El informe de la Cuenta del Presupuesto y del Tesoro registra el ajuste presupuestal en más de $6,24 billones y las demás operaciones y traslados que realizó el gobierno para lograr financiar el presupuesto y cumplir con la meta fiscal.

••



de crecimiento económico para las siguientes vigencias, así como el alza en la tasa de inflación, tasa de cambio y las tasas de interés internas.

Dentro del manejo del presupuesto del gobierno nacional se dieron las siguientes operaciones: i) incorporación de $3,1 billones para equilibrar el presupuesto (Ley 1687 /13); ii) traslado del rubro ‘otros recursos de capital’ a ‘recursos del crédito’ por $4,0 billones (Resolución 3069 /14); iii) las operaciones de manejo de la deuda, mediante las cuales se difirieron a mayor plazo amortizaciones por $12,14 billones; iv) emisión de nueva deuda por $4 billones (ampliación del cupo de endeudamiento para emitir $2,7 billones en TES B y bonos externos por US $1.000 millones, jus-tificado en anticipar el financiamiento del presupuesto de 2015- Resolución 3069 /14); v) reducción en los gastos y su equivalente en ingresos en $6,24 billones, en especial la reducción en otros recursos de capital por $2,64 billones (decreto 2461 /14)5; vi) generación de pérdidas de apropiación por $8,2 billones.

En conjunto, estas operaciones le significaron al Gobierno Nacional Central (GNC) conseguir $7,1 billones de impuestos indirectos y recursos del crédito; liberar $12,14 billones en espacio fiscal para las vigencias 2014, 2015, 2016 y 2018; y en el presupuesto definitivo de 2014. el gasto se redujo en $14,44 billones por pérdidas de apropiación $8.23 billones y ajuste presupuestal de $6.2 billones.

La deuda externa del sector público

La variación de la deuda externa del Sector Público en términos del PIB alcanzó los 4,9 puntos porcentuales entre 2010 y 2014, con una marcada diferencia entre los periodos 2010-2012 y 2012-2014. Así, entre 2010 y 2012, se redujo y alcanzó un mínimo histórico de 11,9% en 2012. Esta disminución se explica principalmente por el crecimiento de la economía del país, las condiciones favorables de tasa de interés para el financiamiento externo y un contexto internacional de debilitamiento del dólar y de fortalecimiento de las monedas de los países emergentes.

El saldo de la deuda externa del sector público pasó de $98,23 billones a $139,13 billones entre 2013 y 2014, con un incremento nominal de $40,9 billones (41,6%), el mayor en los últimos cinco años, incluso en términos reales. De igual forma, au-mentó en dólares al alcanzar US$58.155 millones, alcanzando un máximo histórico para el país6. Como proporción del PIB, la deuda externa del sector público aumentó 4,6 puntos porcentuales en el último año, al pasar del 13,8% al 18,4% entre 2013 y 2014 (Cuadro 2.2 y Gráfica 2.3).

5 Es en este rubro presupuestal donde se incorporan en los ingresos las pérdidas de apropiación. En la vigencia 2014 el presupuesto inicial estaba por 7,23 billones y finalmente quedó en 0,69 billones por efecto de los traslados presupues-tales de abril y el recorte de noviembre de 2014.

6 La CGR registra solo la deuda externa pública de largo plazo; el Banco de la República lleva tanto la externa privada como la pública de corto y largo plazo, por sus efectos sobre la Balanza de Pagos. El total de la deuda externa alcanzó el 26,8% del PIB en 2014. Cabe señalar que la Nación es garante de última instancia de toda la deuda externa por las denominadas “Cláusulas Cruzadas” implícitas que obligan a los Estados a asumir la deuda externa privada en caso de moratoria de esta.

••



Gráfica 2.3

Evolución deuda externa del sector públicoSaldos deuda / PIB (%PIB)

Fuente: CGR, CDEFP.

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

13.6%12.8% 11.9%

13.8%

18.4%

2010 2011 2012 2013 2014

La participación de la deuda externa por nivel de administración en la última vigen-cia fiscal fue: GNC (64,6%), entidades descentralizadas del nivel nacional (25,9%), entidades descentralizadas del nivel territorial (7,9%), y gobiernos territoriales (1,6%).

Saldos deuda pública externa sector públicoCifras en billones de pesos y porcentajes

Cuadro 2.2

Fuente: CGR, CDEFP.

Billones de PesosVariación

2014/2013Saldos Deuda / PIB

Entidad 2010 2011 2012 2013 2014 Absol. % 2010 2011 2012 2013 2014

Nivel nacional 66,30 70,17 70,31 87,79 125,88 38,09 43,39 12,17 11,29 10,57 12,36 16,65

Gobierno Central 59,31 63,98 59,52 68,71 89,81 21,11 30,72 10,88 10,29 8,94 9,67 11,88

Entidades descentralizadas

6,99 6,18 10,79 19,08 36,06 16,98 89,01 1,28 0,99 1,62 2,69 4,77

Nivel territorial 7,55 9,22 9,01 10,45 13,26 2,81 26,90 1,39 1,48 1,35 1,47 1,75

Gobiernos centrales 1,54 1,84 1,68 1,85 2,32 0,47 25,22 0,28 0,30 0,25 0,26 0,31

Departamentos 0,13 0,15 0,14 0,21 0,40 0,19 91,30 0,02 0,02 0,02 0,03 0,05

Capitales 1,41 1,69 1,55 1,64 1,92 0,28 16,80 0,26 0,27 0,23 0,23 0,25

No Capitales


6,02 7,38 7,32 8,59 10,94 2,34 27,26 1,10 1,19 1,10 1,21 1,45

Total Sector Público 73,85 79,39 79,32 98,23 139,13 40,90 41,63 13,55 12,77 11,92 13,83 18,40

La variación de $40,9 billones del valor nominal en pesos de la deuda externa se dio principalmente por el aumento en la deuda del GNC (incremento de $21,1 billones) y de las entidades descentralizadas (incremento de $19,33 billones). En estos dos niveles de administración se concentró el 93,1% del aumento de la deuda externa.



Gráfica 2.4

Descomposición aumento de la deuda externaBillones de pesos

Fuente: CGR, CDEFP.

$98,2

$23,7$13,8

$3,3 $139,1

Total 2013 Devaluación Contratación Conjunto (tasa de cambio y contratación)

Total 2014

Al descomponer la variación de la deuda externa7 se puede apreciar que la devaluación explicó el 58% en el incremento del saldo de la deuda externa del sector público; el aumento del saldo en dólares significó el 34% y el efecto conjunto de la devaluación y de la mayor contratación de deuda externa explicó el 8% (Gráfica 2.4).

7 La descomposición es calculada mediante variaciones parciales en las condiciones iniciales de la ecuación:

VrDeuda COP=VrDeuda ME *Tasa Cambio

Donde se puede demostrar que:

∆VrDeuda COP=VrDeuda COP1-VrDeuda COP0

= ∆VrDeuda ME*Tasa Cambio0+ VrDeuda ME0 *∆TasaCambio

+∆VrDeuda ME*∆TasaCambio

Así, el cambio en el valor de la deuda externa en pesos, es igual al valor atribuible al cambio en el valor de la deuda en moneda extranjera, más el valor atribuible a la devaluación de la tasa de cambio, y al valor atribuible al efecto conjunto de la variación en contratación y de la devaluación.

En este punto resulta notable la diferencia entre el GNC y las entidades descentrali-zadas. Así, mientras que para el GNC el efecto de la devaluación fue el dominante (79% del aumento), en las entidades descentralizadas primó el incremento de la contratación de deuda externa (59% del aumento).

••



Saldos de la deuda pública externa del sector público - Dólares(Cifras en millones de dólares)

Cuadro 2.3

Fuente: CGR, CDEFP. Anexo Estadístico.

Millones de dólares Variación 2014/2013

Entidad 2010 2011 2012 2013 2014 Absoluta %

Nivel nacional 34.638 36.118 39.765 45.560 52.613 7.053 15,48

Gobierno Central 30.988 32.935 33.661 35.658 37.540 1.882 5,28

Entidades descentralizadas 3.650 3.183 6.104 9.902 15.074 5.172 52,23

Nivel territorial 3.947 4.745 5.093 5.421 5.541 119 2,20

Gobiernos centrales 802 947 953 961 969 8 0,85

Departamentos 66,1 76,6 78,0 108,5 167,2 59 54,07

Capitales 736 870 875 852 802 -51 -5,93

No Capitales

Entidades descentralizadas 3.145 3.798 4.140 4.460 4.572 111 2,49

Total Sector Público 38.585 40.863 44.858 50.981 58.154 7.173 14,07

La deuda interna del sector público

La deuda interna del sector público alcanzó el monto más alto de la historia al si-tuarse en $238,82 billones (31,6% del PIB) en pesos constantes de 2014, de los cuales $218,22 billones (28,9% del PIB) correspondieron al nivel nacional y $20,6 billones al nivel territorial (2,7% del PIB) (Cuadro 2.4, Gráficos 2.5 y 2.6).

Gráfica 2.5

Evolución deuda interna del sector públicoSaldos deuda / PIB. Porcentajes

Fuente: CGR, CDEFP.

36

34

32

30

28

26

20

22

24

33.7%

30.4%29.1%

30.5%31.6%

2010 2011 2012 2013 2014

La deuda interna del sector público, durante el periodo 2010 – 2014, se incrementó en términos nominales en $55,41 billones, de los cuales el mayor monto se dio entre 2012 y 2013, con más de $23 billones. Como proporción del PIB, en 2014 la deuda pública interna tuvo un incremento de 1,1 puntos porcentuales frente al cierre de 2013.



Saldos deuda pública interna sector públicoCifras en billones de pesos y porcentajes

Cuadro 2.4

Fuente: CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y estadísticas Fiscales, registro deuda.

Billones de PesosVariación

2014/2013Saldos Deuda / PIB

Entidad 2010 2011 2012 2013 2014 Absol. % 2010 2011 2012 2013 2014

Nivel nacional 165,80 170,37 175,41 197,54 218,22 20,69 10,47 30,43 27,41 26,36 27,81 28,86

Gobierno Central 146,26 159,71 164,71 186,07 206,04 19,97 10,73 26,84 25,69 24,75 26,20 27,25


19,54 10,67 10,70 11,47 12,19 0,71 6,23 3,59 1,72 1,61 1,62 1,61


Gobiernos centrales

5,86 6,88 6,20 6,78 7,03 0,25 3,73 1,07 1,11 0,93 0,95 0,93

Departamentos 2,26 2,85 2,41 2,49 2,52 0,03 1,15 0,41 0,46 0,36 0,35 0,33

Capitales 2,14 2,17 1,92 2,22 2,38 0,16 7,04 0,39 0,35 0,29 0,31 0,31

No Capitales 1,46 1,86 1,87 2,07 2,14 0,07 3,27 0,27 0,30 0,28 0,29 0,28


11,76 11,66 11,85 12,49 13,56 1,08 8,63 2,16 1,88 1,78 1,76 1,79

Total Sector Público 183,42 188,92 193,45 216,80 238,82 22,02 10,16 33,66 30,39 29,07 30,52 31,58

Por su parte, el saldo de deuda interna de las entidades descentralizadas del nivel nacional no tuvo mayores cambios y registró un monto de $12,19 billones (1,6% del PIB). En el nivel territorial, los gobiernos alcanzaron $7,03 billones (0,9% del PIB) y las entidades descentralizas $13,56 billones (1,8% del PIB) (Cuadro 2.4). Las empresas del sector público que registraron mayores montos adeudados fueron: Em-presa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), Refinería de Cartagena (Reficar), Empresas Públicas de Medellín (EPM), Empresa de Energía de Bogotá (EEB) y Transportadora de GAS Internacional (TGI). Estos resultados se analizarán en mayor detalle más adelante.

El alza en los saldos nominales de la deuda interna se dio por la conjunción de hechos económicos frente a los cuales el GNC y el Banco de la República adoptaron las siguientes acciones:

i) El Gobierno debió ampliar el cupo de emisión de los TES B8, para colocar $2,7 billones adicionales;

ii) El Gobierno recurrió a operaciones de intercambios (canje)9 de la deuda interna mediante las cuales logró aplazar amortizaciones en los títulos de tesorería por $12,14 billones;

iii) El Gobierno Nacional emitió TES para el control monetario por más de $12 billones, que afectaron los stocks de la deuda en ese monto, pero cuyo servicio estará a cargo del Banco de la República.

8 Los TES B son títulos que emite la Tesorería de la Nación en el mercado local para el financiamiento del presupuesto.

9 Operaciones de canje se refiere a las operaciones de intercambio de títulos nuevos por ya emitidos que están próximos a vencerse o se vencen en años siguientes. Estas operaciones están regladas por el Decreto 2681 de 1993.

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Gráfica 2.6

Descomposición aumento de la deuda internaBillones de pesos

Fuente: CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y estadísticas Fiscales, registro deuda.

$216,8$12,9

$11,4 $0,3 $2,0 $238,8

-$4,7

Total 2013 TES B TES B-UVR Bonos pensionales

Otros GNC

GNC

Otros niveles administ.

Total 2014



Capítulo IIILa deuda del Gobierno Nacional Central

Del análisis del sector público se muestra que la deuda del Gobierno Nacional Cen-tral (GNC) fue la más representativa al cierre de 2014, con el 78% del saldo total. Por tal razón, en el presente capítulo se describirán los principales resultados de la misma, teniendo en cuenta las variables macroeconómicas que afectaron el total de la deuda e incidieron igualmente sobre el comportamiento de la deuda del GNC. Por tanto, lo presentado en este apartado refleja la política ejecutada por el Gobierno Nacional con el fin de contrarrestar los efectos de la caída en los ingresos esperados y privilegiar la mayor contratación de deuda externa antes que la interna.

El aumento de la deuda del GNC fue de $41,1 billones durante la vigencia. En tér-minos de proporción del Producto Interno Bruto, se incrementó del 36,1% al 39,1% al cierre del año, contando tanto deuda interna como externa. La primera se elevó en $19,97 billones, con un crecimiento anual del 10,7%; mientras que la externa lo hizo en $21,11 billones, con un aumento de 30,7% durante el año.

En el incremento del saldo de la deuda interna influyó especialmente la emisión de los TES B, como principal instrumento de financiamiento del presupuesto; mientras que en la deuda externa se observó un aumento en los compromisos en moneda extranjera por mayores contrataciones y, en especial, por el efecto de la mayor de-valuación en 2014.

Deuda pública del GNCCifras en Billones de Pesos y Porcentaje del PIB

Cuadro 3.1

Fuente: CGR, CDEFP.

AñoBillones Crecimiento Participación Saldos Deuda / PIB

Interna Externa Total Nominal % Interna Externa Interna Externa Total

2010 146,26 59,31 205,57 71,1 28,9 25,8 10,9 36,7

2011 159,71 63,98 223,69 18,12 8,81 71,4 28,6 25,7 10,3 36,0

2012 164,71 59,52 224,23 0,54 0,24 73,5 26,5 24,8 8,9 33,7

2013 186,07 68,71 254,77 30,55 13,62 73,0 27,0 26,3 9,7 36,0

2014 206,04 89,81 295,85 41,08 16,12 69,6 30,4 27,2 11,9 39,1

En cuanto a su composición, la deuda interna disminuyó su participación en el total del GNC, al pasar del 73% al 69,6% entre 2013 y 2014; frente al comportamiento de la deuda externa, que aumentó del 27,0% al 30,4% en el mismo lapso.



Contexto de la deuda del GNC: Presupuesto General de la Nación, crecimiento y deuda

La deuda es un resultado de la ejecución del presupuesto: cuando el gasto es ma-yor que el ingreso, el acceso al crédito es uno de los instrumentos necesarios para financiar la ejecución del gasto, sin tener que recortarlo10. Al igual que las empresas y las personas, los gobiernos pueden acumular deuda, siempre y cuando exista y sea creíble una capacidad de pago que reconozca el servicio de intereses y amor-tizaciones. Como se puede observar en la gráfica 3.1 durante los últimos años ha habido momentos en que los ingresos (sin considerar los provenientes de crédito) del Gobierno Nacional han superado sus gastos (sin considerar el servicio de la deuda), sin embargo durante la última vigencia estos últimos fueron superiores a los ingresos.

Gráfica 3.1

Ingresos y Gastos presupuesto GNCCifras en billones de pesos constantes de 2014

Fuente: Cálculos CGR, CDEFP con base en información de la DIAN.

20

15

10

5

0

-5

-10

200

180

160

140

120

100

80

602005 20052006 20062007 20072008 20082009 20092010 20102011 20112012 20122013 20132014 2014

Total ingresos Presupuesto General de la Nación

Diferencia ingresos deuda y gastos sin servicio

Gastos GNC pesos 2014

De esta forma, los saldos iniciales de deuda equivalen al financiamiento de los dé-ficits del pasado, y que hoy se deben servir. El cambio en los saldos de deuda es la acumulación neta de obligaciones de la vigencia: si aumentan se acumuló mayor deuda y si disminuyen se abonó a capital (Gráfica 3.2)

Durante los últimos años, la participación del crédito como fuente de recursos del presupuesto del Gobierno ha venido disminuyendo en precios constantes sobre el total de los recursos disponibles de presupuesto. El uso de crédito público pasó del 37% al 22% entre 2005 y 2014 (Gráfica 3.2).

10 Para 2014 el Gobierno Nacional presentó un presupuesto desequilibrado que debió ajustar mediante una nueva ley de financiamiento, que mantuvo el impuesto a las transacciones financieras en el 4 por mil. No obstante, debió ajustar el crédito público al alza al prever menores ingresos tributarios.

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Gráfica 3.2

Ingresos presupuesto GNCCifras en billones de pesos constantes de 2014

Fuente: CGR, CDEFP.

$200

$180

$160

$140

$120

$100

$80

$60

$40

$20

$0

$142$154

$148$139

$155$146

$152$163

$181 $183

Ingresos establecimientos públicos Recursos de crédito Ingresos GNC

$13 blls 7%

$41 blls 22%

$130 blls 71%

2005 2007 20082006 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Los ingresos del Gobierno Nacional11 están determinados, principalmente, por los ingresos corrientes, los cuales, a su vez, lo están por los ingresos tributarios (99% de los ingresos corrientes entre 2005 y 2014) y los propios de los establecimientos públicos. Estos dos rubros concentraron, en promedio, el 85% de los ingresos del presupuesto del GNC, sin considerar el crédito público durante el periodo 2005-2014. Existen otros rubros provenientes de los recursos parafiscales y de los fondos espe-ciales de la Nación. Y si a eso se le suma el crédito público, se tiene el total de los recursos disponibles para el Gobierno en la ejecución del presupuesto12 (Gráfica 3.3).

Expresado de esta forma, los ingresos del Gobierno dependen principalmente del ni-vel de actividad económica en el país: a mayor actividad económica, más alto será el recaudo de impuestos. En términos técnicos, esto significa que los ingresos del Gobierno son cíclicos.

En la gráfica 3.3 se puede apreciar la similitud en la tendencia entre el crecimien-to de la economía, medida en términos del PIB, y el crecimiento de los ingresos corrientes del Gobierno. Dado que el crecimiento de los ingresos de la Nación se encuentra correlacionado con la actividad económica de forma positiva (cíclica), lo está de forma negativa (contracíclica) con el crecimiento de los saldos de deuda13.

11 Cifras de cálculos de la CGR – CDEFP con base en ejecución de ingresos Presupuesto General de la Nación sumi-nistradas por la DIAN.

12 Mayor detalle de los ingresos se puede ver en los Informes sobre la Situación de las Finanzas del Estado y la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, 2015.

13 El índice de correlación serial entre el crecimiento real del PIB y el crecimiento de los ingresos corrientes reales (en pesos constantes de 2014) es de 0.78. A su vez la correlación serial entre el crecimiento de los ingresos reales y el cambio en los saldos de deuda es de -0.36. Este índice se ubica entre -1 y 1, siendo 1 una correlación positiva perfecta y -1 una correlación negativa perfecta.

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Gráfica 3.3

Ciclo económico: ingresos del Gobierno y deuda pública. Crecimiento anual Cifras en Porcentaje de Crecimiento en pesos constantes de 2014

Fuente: Cálculos CGR, CDEFP con base en información del SIIF del MHCP, de la DIAN y del DANE.Nota: Incluye los recursos del impuesto CREE dentro de los ingresos corrientes del GNC.

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

2005

Crecimiento ingresos corrientes GNC Crecimiento del PIB

Cre

cim

ient

o in

gres

os c

orrien

tes

GN

C

Cre

cim

ient

o P

IB2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

5,3%

4,7%8,9%

14,7%

8,8%

3,8%

5,5%

1,7%

-1,8%-1,6%

16,9%6,7%

3,5%

1,7%

4,0%

6,6%

4,0%

4,9%

4,6%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

10,9%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

2005

Crecimiento ingresos corrientes GNC Crecimiento deudaC

reci

mie

nto

ingr

esos

cor

rien

tes

GN

C

Cre

cim

ient

o sa

ldos

de

deud

a

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

0,2%

5,2%

2,3%3,1%

5,5%

3,9% 2,0%

2,7%

11,5%

14,0%

-4,4%

8,9%8,8%

1,7%

-1,8%-1,6%

14,7%

16,9%

10,9%

10%

5%

0%

-5%

-10%

15%

7,6% sin devaluación

2014

Cuando los ingresos del Gobierno se desaceleran el requerimiento de fuentes de crédito público aumenta. A su vez, cuando los ingresos del Gobierno se aceleran, el uso del crédito público disminuye como fuente de recursos.

Durante 2014, la economía presentó un crecimiento de 4,6% y los ingresos corrientes del Gobierno lo hicieron a un ritmo de 5,5%, en un año atípico, en el que la deva-luación explicó un crecimiento en la deuda más acelerado que el año inmediatamente anterior. La línea punteada descuenta los $16,6 billones del efecto generado por la devaluación sobre el saldo final de la deuda del GNC, sin los cuales el crecimiento de este saldo habría alcanzado el 7,6%. Si no hubiera habido devaluación en 2014, la deuda total se habría desacelerado, pues su crecimiento en 2014 habría sido inferior al de 2013, conservando el comportamiento contracíclico con los ingresos de la Nación.

En la medida en que las proyecciones de crecimiento de la economía variaron a la baja por la desaceleración vigente desde finales de 2014 y que se profundizará en 2015, el Gobierno prevé un aumento en su deuda. En la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), en junio de 2015, pronosticó el aumento de la deuda en las dos siguientes vigencias14.

Deuda externa del Gobierno Nacional Central

El saldo de la deuda externa del Gobierno Nacional Central (GNC) aumentó en $21,11 billones y cerró 2014 en $89,81 billones, con un incremento nominal del 30,7%.

14 La perspectiva del MFMP 2015, publicado el 15 de junio, prevé el incremento del endeudamiento del Gobierno Nacional consistente con el incremento en el déficit previsto del 3% del PIB. Según los supuestos del MFMP 2015, para 2015 la deuda del Gobierno alcanzará los 40% del PIB, mientras que para 2016 seguirá dicha tendencia y se incrementaría en 1,6 puntos porcentuales, para alcanzar el 41,6% del PIB. MFMP 2015, pág. 96.

••



Como se mencionó anteriormente, el crecimiento de la deuda externa está relaciona-do con la situación macroeconómica internacional, el fortalecimiento del dólar y la disminución en los precios internacionales del petróleo, que afecta los ingresos en moneda extranjera del sector público colombiano. Al descomponer el aumento de la deuda externa del Gobierno Nacional Central (GNC), $16,6 billones se atribuyen a la devaluación (79%); $3,6 billones a nuevos desembolsos en dólares (17%) y el 4% al efecto conjunto. Esto demuestra su impacto sobre los saldos el encarecimiento del dólar (Gráfica 3.2).

Sin embargo, durante 2014 existió un margen de maniobra para que el GNC pudiera utilizar su cupo de endeudamiento externo y enfrentar la devaluación y la caída de los ingresos fiscales. Ese margen se ha dado por: i) la estrategia de recomposición de largo plazo entre la deuda externa y la deuda interna; y ii) el nivel históricamente bajo de las tasas internacionales, como se mencionó anteriormente.

En tal sentido, el GNC ha aprovechado esta situación para suplir las necesidades de financiamiento y mejorar el perfil de la deuda externa, como se mostrará más adelante, cuando se describa la contratación.

Con relación a la recomposición entre deuda externa e interna, es un hecho rele-vante que durante 25 años la proporción de deuda externa haya disminuido (Gráfica 3.4), dando mayor espacio a las finanzas públicas de adaptarse a la volatilidad de los mercados internacionales de capitales. La proporción de deuda externa del GNC disminuyó desde un 75% en 1990, hasta 47% en 2000 y 26,5% en 2012, cuando alcanzó un mínimo histórico15.

15 Durante 2014, como efecto del aumento de la deuda externa por la devaluación, la proporción de saldos de deuda pública externa del GNC se ubicaron en el 30,4%, frente al 69,6% de la deuda interna. Si el GNC hubiera mantenido la proporción de deuda externa del 50%, en la existente hace 10 años los saldos de deuda externa ascenderían a $148 billones y no a $89 billones, y el servicio esperado de la deuda externa para 2015 sería de $16 billones y no de $10 billones, es decir, un 60% superior. Esta situación presionaría aún más la tasa de cambio y las necesidades de recursos externos del país.

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Gráfica 3.4

Proporción histórica de la deuda GNC en interna y externaCifras en porcentajes deuda total

Fuente: CGR, CDEFP.

90%

100%

80%

70%

60%

40%

50%

30%

10%

20%

0%1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Externa Interna



Si se analiza la deuda externa por tipo de prestamista, se encuentra que durante 2014 continuó el aumento en la participación de los tenedores de bonos, los cuales pasaron del 54,7% en 2010 al 58% del total de la deuda del Gobierno Nacional en 2014. Esto permitió pasar de saldos de deuda externa en bonos por US $20.108 millones en 2010 a US $33.121 millones en 2014.

Lo anterior, como estrategia de financiación de la deuda externa del Gobierno Nacional ante las condiciones favorables del mercado. La preferencia fue motivada por la libre destinación de los recursos obtenidos mediante subastas de bonos, a diferencia de la destinación específica de los proyectos de la banca multilateral, con excepción de los DPL de un tramo (Development Policy Loan)16, en los cuales Colombia se estrenó.

Saldos de deuda pública externa del GNC, por agente prestamistaCifras en millones de dólares

Participación anual

Cuadro 3.2

Fuente: CGR, CDEFP.

Agente 2010 2011 2012 2013 2014 Var. Absol. Var. Pcntual

Tenedores de Bonos 16.949,8 18.472,0 19.028,1 20.615,6 21.757,3 1.141,6 5,5

Banca Multilateral 13.802,1 14.239,1 14.316,4 14.618,0 14.958,7 340,7 2,3

Otros 236,8 223,9 316,6 425,0 823,9 399,0 93,9

Total 30.988,7 32.934,9 33.661,1 35.658,6 37.539,9 1.881,3 5,3

Agente 2010 2011 2012 2013 2014

Tenedores de Bonos 54,7 56,1 56,5 57,8 58,0

Banca Multilateral 44,5 43,2 42,5 41,0 39,8

Banca Comer. y Fomen. 0,8 0,7 0,9 1,2 2,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

En saldos se registró un incremento en el endeudamiento de todos los instrumentos de deuda externa, donde los bonos presentaron un mayor aumento en 2014 con US $1.142 millones; seguidos por los recursos de la banca multilateral, con un creci-miento de US $340,72 millones (Cuadro 3.2).

Saldos, movimientos y contratación de la deuda pública externa del Gobierno Nacional Central

Durante 2014 se realizaron emisiones de bonos en los mercados de capitales inter-nacionales por US $3.000 millones ($7,18 billones a la tasa del 31 de diciembre de 2014, estimada en $2.392,46 por dólar). La primera emisión se realizó en enero de

16 Los préstamos de política de desarrollo o Development Policy Loan proveen financiación de apropiaciones presu-puestales a países a cambio del cumplimiento de reformas políticas o institucionales que son conducentes a alcanzar resultados sobre el desarrollo (Banco Mundial sobre Development Policy Financing is a lending instrument that provides general budget support to countries for policy and institutional reforms that help them achieve development results). Cuando estos préstamos son de un solo tramo, son de libre destinación, toda vez que para lograr el acuerdo de préstamo las reformas ya fueron alcanzadas.

••



2014, con una colocación de US $2.000 millones ($4,78 billones) y un vencimiento a treinta años, cuyo objeto fue la financiación de apropiaciones presupuestales de 2014, donde el máximo seguimiento del destino de los recursos es la unidad de caja del Tesoro, y donde los recursos de endeudamiento se mezclan con los ingresos propios del gobierno para financiar el Presupuesto General de la Nación. La segunda emisión se realizó en octubre de 2014, con vencimiento en 2024, por US $500 millones ($1,2 billones), y otros US $500 millones con vencimiento en 2044. El objetivo de estas dos últimas emisiones fue el pre financiamiento de apropiaciones presupuestales de 2015, en estas operaciones los recursos son tomados con ante-rioridad y se mantienen en caja hasta el inicio de la siguiente vigencia. A 31 de diciembre el Tesoro contaba con US $900 millones en su caja.

Es de resaltar que las colocaciones de títulos con vencimiento a treinta años, en octubre de 2014 alcanzaron los rendimientos más bajos en la historia del país en transacciones a este plazo, convirtiéndose en el costo más bajo en la financiación del GNC para este tipo de operaciones. La demanda y los rendimientos en esas colocaciones muestran el apetito de los mercados internacionales en los títulos con denominación colombiana, el bajo nivel de las tasas internacionales y la estabilidad económica del país en el largo plazo17.

Con la banca multilateral se destacaron operaciones de libre inversión (Development Policy Loan – DPL de un solo tramo) con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) destinadas a financiar apropiaciones presupuestales del Gobierno Nacional, por US $1.400 millones, con vencimientos de 20 y de 17,5 años. De estos recursos, US $1.200 millones fueron desembolsados en diciembre de 2014.

17 En la actualidad, el GNC debe reconocer menos de la mitad de intereses por emitir deuda externa por un monto equi-valente en 2003. Por ejemplo, si la tasa de interés estuviera en 10%, por cada US $100 en saldo de deuda el Gobierno debería reconocer US $10 anuales. Actualmente reconoce menos de US $5 anuales.

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Rendimientos emisiones Bonos Globales a 30 añosDólares

Cuadro 3.3

Fuente: CGR, CDEFP.

Fecha Emisión Monto Emitido (en USD)

Tasas de Rendimiento

ene-03 500.000.000 11,25%

jul-03 135.000.000 8,95%

sep-06 1.000.000.000 7,45%

nov-06 468.400.000 7,14%

ene-08 350.000.000 6,60%

oct-09 1.000.000.000 6,20%

ene-12 1.500.000.000 4,96%

ene-14 2.000.000.000 5,65%

oct-14 500.000.000 4,85%



Por su parte, con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se contrataron recursos por US $432 millones para financiar diferentes programas de inversión específica del Gobierno Nacional: “Impulso y masificación de la Factura Electrónica”, para fortalecer a la autoridad tributaria mediante el uso de este tipo de facturación, y “Eficiencia al Servicio del Ciudadano”, el cual espera racionalizar trámites y mejorar oportunidad y acceso a servicios públicos en los puntos de atención presencial. Finalmente, la contratación con KFW (de sus siglas en alemán, Banco de Crédito para la Recons-trucción), por US$100 millones, con vencimiento a 10 años, fue desembolsada en su totalidad, constituyendo el principal movimiento con la banca de fomento. Este crédito busca apoyar el esfuerzo del gobierno colombiano en temas relacionados con la reparación de víctimas, procesos de desmovilización y reintegración, entre otros (Cuadro 3.4).

Contratación deuda pública externa GNCCifras en millones de dólares y en billones de pesos

Cuadro 3.4

Nota: Montos equivalentes en pesos calculados con la TRM del 31 diciembre de 2014.Fuente: CGR, CDEFP.

Acreedor Vehículo Objeto Monto USD (Millones)

Monto COP (Billones)

Inversionistas o tenedores

Emisión de bonos Financiación apropiaciones presu-puestales de la vigencia 2014

USD 2.000 COP 4,78

Banco Interamericano de Desarrollo -BID-

Contrato de préstamo Financiación del “programa impulso y masificación de la factura electró-nica en colombia ”

USD 12 COP 0,03


Contrato de préstamo Financiación del proyecto de eficien-cia al servicio del ciudadano

USD 20 COP 0,05


Emisión de bonos Prefinanciación apropiaciones pre-supuestales de la vigencia 2015

USD 500 COP 1,20


Emisión de bonos Prefinanciación apropiaciones pre-supuestales de la vigencia 2015

USD 500 COP 1,20

KFW – Banco de Desarrollo

Contrato de Préstamo Préstamo de Desarrollo de Política: Apoyo a la Construcción de Paz”, con destino a la financiación de apropiaciones presupuestales priori-tarias del Gobierno Nacional.

USD 100 COP 0,24


Contrato de Préstamo Financiación del “Programa de Apo-yo a la Reforma del Sistema General de Seguridad Social en Salud II”.

USD 400 COP 0,96

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

Contrato de Préstamo “Primer Empréstito Programático de Política de Crecimiento Sostenible y Desarrollo de la Convergencia del In-greso”, con destino a la financiación de apropiaciones presupuestales prioritarias del Gobierno Nacional.

USD 700 COP 1,67

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

Contrato de Préstamo “Segundo Empréstito Programático de Ciudades Productivas y Sosteni-bles”, con destino a la financiación de apropiaciones presupuestales prioritarias del Gobierno Nacional.

USD 700 COP 1,67

USD 4.932 COP 11,80



En cuanto a los recursos contratados con la banca multilateral, se destacó la ce-leridad con la cual fueron desembolsados, pues tradicionalmente se hace en varias vigencias y al financiar proyectos con planes de inversión distribuidos en el tiempo. Es el caso de la contratación con el BIRF, por un monto de US$1,400 millones, se desembolsaron US$1.200 millones en 2014, destinados a cubrir apropiaciones presupuestales del Gobierno Nacional.

En el caso de la banca multilateral, los montos aprobados y desembolsados reflejaron la confianza en el desempeño reciente de la economía colombiana. Las condiciones de plazo (17,5 y 20 años) y de amortización (en una sola cuota al vencimiento), fueron las primeras en este tipo de operaciones para Colombia, pues ya se habían otorgado en condiciones similares para México, Brasil, Perú y República Dominicana en la región18.

Las transacciones con la banca multilateral tradicionalmente han sido de destinación específica y apoyan el desarrollo de proyectos de inversión sectoriales. Los DPL de un solo tramo o créditos de libre destinación se hacen bajo el cumplimiento de condicio-nes específicas, previas a los desembolsos19 y su destinación no está condicionada. Se requiere entonces de un seguimiento especial a este tipo de operaciones de libre destinación que, además, hacen transferencias intergeneracionales para que su uso sea en temas de relevancia para el país.

Eventos que determinaron la dinámica de la deuda externa del GNC en 2014

Según las actas de tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, durante 2014 las expectativas de financiación del GNC a través de deuda externa cambiaron. Así, en enero de 2014 se esperaba que con la disponibilidad inicial y la emisión de bonos globales se obtuvieran recursos para atender los gastos de los primeros tres trimestres. También se preveía para septiembre la entrada de nuevos ingresos con el fin de atender las obligaciones del último trimestre, los cuales provendrían de com-pras de dólares en el mercado local (de los cuales entre mayo y julio se compraron US$395 millones) y del Fondo de Desarrollo Nacional (FONDES)20.

18 Banco Mundial (2012). Development Policy Lending Restrospective (2012). Disponible en: http://www-wds.worl-dbank.org/. Pág 7.

19 Por ejemplo, el Contrato BIRF 8454-CO tiene como acciones tomadas bajo el programa las siguientes:

• Aumento del límite del cupo de endeudamiento de las entidades crediticias que participarán en la estructuración de las concesiones de cuarta generación 4G (Decreto 816 de 2014).

• Autorización del uso de activos móviles como garantía con el fin de fomentar el acceso al crédito (Ley 1676 de 2013)

• Facilitación en el acceso a los mercados de capitales de nuevos colocadores y tomadores. (Decreto 1019 de 2014.)

• Creación del Servicio Nacional de Empleo (Ley 1636 de 2013)

• Fortalecimiento de la formación para el trabajo (Decreto 681 de 2014)

• Fortalecimiento de la entidad recaudadora de impuestos (Decreto 121 de 2014)

• Adopción de políticas OCDE en la elaboración de reformas (CONPES 3816 de 2014)

La adopción de estas políticas y sus proyectos asociados no están vinculados a la administración de los fondos desem-bolsados y todos fueron ejecutados y alcanzados previamente.

20 Acta Comité de Tesorería, enero de 2014. Provenientes de la posible venta de ISAGÉN, aunque presupuestalmente no están programados.

••



Entre mayo y agosto se ajustaron las proyecciones de ingresos, excluyendo los recur-sos del FONDES, y se propuso sustituir estos ingresos a través de una operación de prefinanciamiento de las necesidades de 201521. En la Gráfica 2.6, la línea observada de los ingresos en dólares del Tesoro Nacional refleja los cambios que sufrieron las expectativas de ingresos en dólares durante el año.

Gráfica 3.5

Proyecciones flujo de caja GNC en dólares 2014. Cifras en millones de dólares

FC Ingresos esperados FC Egresos esperados

Fuente: Actas Tesorería MHCP – Flujo de Caja Tesoro Nacional – Cálculos CDEFP.

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Observado tesoro Observado tesoro

Por su parte, las proyecciones de egresos en dólares del GNC no sufrieron la misma volatilidad y se observó un menor gasto al esperado en moneda internacional. Con relación a los requerimientos de gasto en dólares a final del año, para diciembre de 2014 (mes con las mayores necesidades de dólares del año) las proyecciones iniciales evidenciaban requerimientos por US $1,788 millones, principalmente en vencimientos de deuda externa, frente a un monto efectivo en caja de US $1,349. Esto significó una disminución de US $439 millones en las necesidades de caja en dólares del GNC para ese mes. Las operaciones de emisión de bonos globales y la introducción de deuda de DPL con el BIRF, permitió al Gobierno Nacional atender las necesidades y cerrar el año con US $900 millones en su caja en dólares.

La deuda pública interna del GNC

La deuda interna constituye el 22,1% (Gráfica 3.2) de las fuentes de financiación del gasto del Gobierno Nacional Central, además de ser fundamental en el sentido que permite un rápido ajuste ante los eventuales desequilibrios presupuestales y la oportunidad para financiar algunas de las políticas que ejecuta.

Alguna de las principales características de la deuda interna son: i) Es un instrumento por excelencia del financiamiento presupuestal. Las autorizaciones para emisión de

21 Acta Comité de Tesorería, agosto de 2014.••



TES B han rondado los $30 billones anuales en los últimos años; ii) Es el instru-mento establecido en el Plan Nacional de Desarrollo para la política monetaria del Banco de la República, pues creó los TES para el control monetario; iii) Financia los costos de la política monetaria, pues con ella se atienden las pérdidas del Banco de la República22; iv) Financia parte de la acción social del Estado mediante algunos subsidios como por ejemplo a la gasolina, a la energía eléctrica, al consumo de gas y las viviendas; y v) Finacia los costos de las catástrofes, sentencias y conciliaciones y, en general, las demandas al Estado.

Como los recursos corrientes de la Nación no cubren la totalidad de las necesidades de gastos, la deuda interna se incrementó en 2014 (Gráfica 3.1). De tal forma, la deuda interna del GNC en 2014 creció $19,97 billones (10,7%) y los montos adeudados pasaron de $186,07 billones en 2013 a $206,04 billones en 2014 (Cuadro 3.5).

Saldos de la deuda interna GNCCuadro 3.5

Fuente: CGR, CDEFP.

Título2010 2011 2012 2013 2014 Variación Participación

Billones de pesos Absoluta Porcentual %

Títulos de Reducción de Deuda - TRD 3,78 3,21 2,38 1,83 0,99 -0,8 -45,6 0,5

Títulos de Tesorería TES B - Pesos 98,01 105,54 111,23 124,84 137,27 12,4 10,0 66,6

Títulos de Tesorería TES B - Corto Plazo 6,37 6,28 0,22 - - - - -

Títulos de Tesorería TES B - Control monetario

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Títulos de Tesorería TES B - UVR 26,97 33,14 36,73 37,22 48,63 11,4 30,6 23,6

Subtotal títulos 135,13 148,17 152,58 173,94 193,87 19,9 11,5 94,1

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Bonos Agrarios L.160/94 emisión 2 0,01 0,00 0,00 0,00 - -0,0 -100,0 -

Bonos de Cesantía Ley 413/97 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,0 5,4 0,0

Bonos de Solidaridad para la Paz 0,06 0,05 0,04 0,03 0,01 -0,0 -57,4 0,0

Bonos de Valor Constante Serie B 1,68 1,68 1,64 1,55 1,44 -0,1 -7,0 0,7

Bonos para la Seguridad 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -0,0 -59,8 0,0

Bonos Pensionales 9,08 9,67 10,15 10,27 10,62 0,3 3,3 5,2

Subtotal bonos 10,89 11,44 11,88 12,05 12,10 0,1 0,5 5,9

Cuentas inactivas - Decreto 2331 de 1998

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Nacionalización Granfinanciera S.A. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 - - 0,0

Cesión Findeter 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,0 6,4 0,0

Subtotal capítalización y otros 0,10 0,10 0,09 0,08 0,06 -0,0 -20,5 0,0

Total 146,12 159,71 164,55 186,07 206,04 19,97 10,7 100

22 La Ley de presupuesto de 2014, en su artículo 32, estableció que el Gobierno Nacional podría emitir TES B para cubrir las pérdidas del Banco de la República y las del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC). Así mismo, la misma ley establece los subsidios, algunos de los cuales se financiarán con emisión de TES.

••



El incremento de la deuda se materializó en emisiones de TES B. El mayor incre-mento se dio en los TES B en pesos y en UVR con una variación de $12,4 y 11,4 billones respectivamente, y cuyos saldos alcanzaron los $185,9 billones. Los bonos pensionales ($10,62 billones) y los bonos de valor constante de las universidades ($1,44 billones) también contribuyeron al aumento de la deuda interna, al crecer $0,3 billones y $0,1 billones, respectivamente. Mientras que los TES B CM llegaron a $6,97 billones en 2014, registrando una caída del 30,6%. (Cuadro 3.5).

En 2014 la participación de los TES B en el total de la deuda interna siguió siendo mayoritaria, al alcanzar un saldo de $193,87 billones, con el 94,1% de participación en la deuda interna. Lo cual sumado a los bonos pensionales23 y de valor constante alcanza el 99,9% de la deuda interna. Los demás tipos de bonos presentaron saldos mínimos, con lo cual la deuda interna se configuró por la preeminencia de los TES B, en general para financiar apropiaciones presupuestales y, según las leyes presu-puestales, para cubrir los costos de las políticas del GNC, en especial, los subsidios.

Con esos volúmenes de títulos en el mercado de capitales colombiano, resulta impor-tante determinar los requerimientos de financiamiento del GNC que pueden afectar la oferta y el rendimiento de los títulos de deuda. En la actualidad existen diferentes riesgos que pueden surgir del manejo y tenencia de las inversiones en TES B: i) los riesgos inherentes del mercado como son eventuales alzas en las tasas de interés que provoca la consecuente caída en los precios y pérdidas para los tenedores; ii) los riesgos para el GNC: dificultades para realizar el roll over de la deuda, menores posibilidades de refinanciamiento o más costosas, necesidades de operaciones de manejo para la obtención de mayores plazos; iii) para los tenedores de títulos el principal riesgo está en la caída en los rendimientos; iv) sector financiero: pérdidas o menores ganancias en las inversiones de los diferentes portafolios; v) sobre los fondos de pensiones y cesantías: recoge todos los riesgos anteriores más decisiones de política del GNC en el sentido de cómo disponer de los recursos.

Estas son, por tanto, las principales variables que se determinarán a continuación para medir los riesgos que cada sector tendría con los cambios en los fundamentales económicos.

Tenedores de títulos TES B

Para la vigencia de 2014, el 34,2% de los TES en circulación ($65,96 billones) se encuentra en el portafolio del sector público. Estos se concentraron en el sector financiero público (que incluye al Banco de la República) ($29,94 billones); los fondos de pensiones y fiducias públicas ($24,16 billones); luego están las entidades descentralizadas ($5,86 billones); y, por último, el Ministerio de Hacienda ($4,38 billones). (Cuadro 3.6).

23 Los bonos pensionales registrados por la CGR hacen referencia, únicamente, a los bonos emitidos por el traslado de los ahorradores de Colpensiones a las administradoras fondos de pensiones (AFP). Los bonos liquidados —reconocidos– son mayores y están en cuentas de orden en el Balance de la Nación; el resto por emitir requiere un estudio actuarial. Los bonos registrados en el Balance General de la Nación no es la totalidad del pasivo pensional, incluso lo registrado en las cuentas de orden. Véase CGR, Auditoría al Balance General de la Nación, 2014.

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El restante 65,8% lo concentró el sector privado, dentro del cual se destacaron las inversiones de portafolio de los fondos de pensiones y cesantías con el 26,5% ($51,12 billones) y los bancos y demás instituciones financieras con el 21,12% ($40,81 billones). Otros inversionistas como personas jurídicas y naturales concentraron el 12,1% ($23,29 billones), y finalmente, las sociedades fiduciarias y las compañías de seguros que poseen el 6,1% ($11,72 billones).

Estas cifras evidenciaron el cambio en la composición entre los agentes públicos y privados que poseen TES en sus portafolios, pues la participación de lo público se redujo del 42,0% al 34,2% entre 2010 y 2014, mientras que el sector privado, en ese mismo periodo, pasó del 58% al 65,8% (Cuadro 3.6).

Ahora bien, si se tiene en cuenta que el 12,5% los TES B están en poder de los fondos de pensiones y fiducias públicas, los cuales amparan recursos de pensiones o patrimonios autónomos, el Gobierno Nacional no tiene margen de maniobra con estos recursos puesto que son privados. Por tanto, el manejo de los TES B debe ser trans-parente, dado el volumen y la sensibilidad de todo el sistema pensional colombiano.

El mayor saldo de TES en el sector privado, entre 2010 y 2014, se dio por un au-mento de la participación del sector financiero, las sociedades fiduciarias y los fondos de pensiones y cesantías. Un incremento importante se dio en ‘otros’ que incluye principalmente los fondos de inversión de agentes externos más algunos patrimonios autónomos, consorcios, universidades, empresas, etc., los cuales pasaron de $14,26 billones en 2010 a $23,29 billones en 2014. Cabe señalar que la variación se ori-gina en la llegada masiva de los fondos de inversión extranjeros.

Del total de TES que poseía el sector público al cierre de 2014, por $41,48 billones, el 80% se concentró en doce entidades, dentro de las cuales se destacaron: el Banco Agrario con $8,75 billones (19,3%); el Banco de la República con $6,65 billones (15,2%) y la Caja Promotora de Vivienda Militar con $4,88 billones (11,12%). Estas 12 entidades elevaron sus inversiones de $25,92 billones a $35,14 billones duran-te el periodo 2010-2014, incrementando su participación con respecto al total de estos títulos mantenidos por entidades públicas del 52,45% al 80,13% entre 2010 y 2014 (Cuadro 3.7).

La mayoría correspondió a entidades financieras públicas que incrementaron sus tenen-cias de TES como el Banco Agrario. Así mismo, el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección de Crédito Público, al cierre de la vigencia mantuvo TES por $3,89 billones, que hace referencia a títulos que esta Dirección emite o los que ampara en el manejo de portafolio de la tesorería. El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) con $1,75 billones (60,7% del presupuesto anual de la entidad por $2,8 billones) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) con $1,16 billones (inversiones que corresponden al 22,3% del presupuesto anual del instituto por $5,21 billones), elevaron su portafolio de TES en 2014, superando incluso los saldos de años ante-riores (Cuadro 3.7).

La composición de tenedores de TES implica para el sector público, en general, una mayor exposición al riesgo por los efectos del alza en las tasas de interés, de tal for-ma que aquellas entidades que tienen manejo de títulos de tesorería deberían evaluar sus portafolios y medir su riesgo, tal como lo hacen las entidades financieras, bajo la vigilancia de la Superfinanciera y del Banco de la República.



Entidades públicas mayores tenedoras en TES BCifras en billones de pesos y en porcentaje

Cuadro 3.7

Fuente: CGR, CDEFP, Banco de la República.

Entidad dic-10 dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 Participación % Variación%

Banco Agrario de Colombia S.A 5,66 6,96 7,61 7,75 8,45 19,27 9,00

Banco de la República 1,84 1,71 1,33 0,97 6,65 15,17 583,14

Caja Promotora de Vivienda Militar 3,51 3,77 4,00 4,40 4,88 11,12 10,75

Ministerio de Hacienda - Dirección del Tesoro Nacional - DGTN

2,55 3,85 1,26 2,03 3,89 8,87 91,36

Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - FOGAFIN

2,50 1,56 1,69 1,83 2,01 4,58 9,97

Pensiones Ecopetrol P. A. Fiduciaria BBVA 1,97 3,14 1,62 1,79 1,87 4,25 4,00

POSITIVA Compañía de Seguros 2,40 2,01 1,75 1,81 1,79 4,09 -1,23

FIDUCOLDEX Patrimonios Autónomos 1,28 0,99 1,43 1,58 1,75 3,98 10,30

Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA 1,17 1,24 1,16 1,36 1,75 3,98 28,56

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF

0,37 0,48 0,55 0,65 1,16 2,65 78,79

Fondo Nacional del Ahorro - FNA 1,25 1,02 0,88 0,53 0,68 1,55 28,02

Agencia Nacional De Hidrocarburos 1,42 1,96 1,55 1,10 0,28 0,63 -74,93

Sub total Muestra 25,92 28,68 24,83 25,81 35,14 80,13 36,12

Otras entidades 26,53 23,05 27,26 24,55 8,71 19,87 -64,50

Total general 52,45 51,73 52,09 50,36 43,85 100,00 -12,93

Este análisis no es sólo sobre la composición de tenedores sino también sobre las implicaciones que la acumulación de recursos del sector público en TES B tiene sobre la inversión privada al verse desplazada por la pública. Ello, por dos vías: la concentración de ahorro interno (privado) por parte del GNC; y por otra, por la capta-ción de los recursos del resto del sector público, que debería hacer inversiones en el cumplimiento de sus funciones legales para las cuales fueron creadas o constituidas.

En este sentido, es el sector privado el que debería canalizar los recursos del ahorro interno para la inversión y el crecimiento económico. No es ese el rol de las entidades del sector público, y menos, que las tesorerías de algunas entidades actúen como mesas de dinero, generando rendimientos en inversiones en TES B sin promover la ejecución de los proyectos propios del sector.

Por otra parte, debe analizarse la tenencia de TES de las entidades públicas por el impacto que puede tener sobre la provisión de bienes y servicios a la sociedad co-lombiana en cumplimiento de su objeto misional: el Banco Agrario ($8,45 billones), la Caja Promotora de Vivienda Militar ($4,88 billones) y el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) ($0,68 billones). A ello se suma entidades como el SENA ($1,75 billones) y el ICBF ($1,16 billones) que requieren de una mayor atención ahora que reciben recursos del impuesto CREE.

En tal sentido, la CGR insiste en señalar que si bien deben invertirse los excedentes transitorios de liquidez en activos de bajo riesgo, el elevado saldo de TES del sec-tor público no debería ser la constante y menos convertirse en un instrumento para aplazar la ejecución de la inversión o los fines esenciales de las entidades.



Otra fuente de acumulación de tenencia de TES son los que el Banco de la República conserva para el control monetario, los cuales variaron de $0,97 billones a $6,65 billones entre 2013 y 201424. De estos, cabe resaltar que no tienen efectos presu-puestales para la Nación, aun cuando incrementan el saldo de la deuda bruta interna.

La dinámica de los TES B en 2014 y su impacto sobre los portafolios de inversión

Los rendimientos de los TES durante el periodo 2010-2014 tuvieron cambios impor-tantes, en especial por efecto de la crisis del precio del petróleo y por las políticas monetarias externas aplicadas por la Reserva Federal en EE.UU. y por el Banco Central Europeo (de flexibilidad monetaria o relajamiento cuantitativo), que se tradujeron en reducción de las tasas de interés y produjeron mayor flujo de capitales externos en las economías emergentes.

Esto, además, estuvo asociado con la revaluación de las monedas en las economías emergentes, en especial las latinoamericanas, acumulación de las reservas interna-cionales y menores spreads de los bonos soberanos.

Por tanto, los rendimientos de los TES estuvieron condicionados a las expectativas de los agentes, en cuanto al contexto externo descrito y a la respuesta de política monetaria y cambiaria del Banco de la República, frente a dicho entorno y a la inflación local.

24 El Plan Nacional de Desarrollo creó los TES para el control monetario, títulos mediante los cuales el Banco de la República ejecuta su política monetaria a través de las denominadas Operaciones de Mercado Abierto (OMA). Las ca-racterísticas de estos bonos es que son deuda pública e incrementan su saldo, pero no afectan el servicio de la deuda pública, pues este va contra los depósitos remunerados del Banco de la República. Como no entra a presupuesto y no se sirve a través de este, no tienen impacto sobre el déficit fiscal.

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Gráfica 3.6

Tasas de interés e IPCCifras en porcentaje

Fuente: Banco República y DANE.

12,00%

10,00%

8,00%

6,00%

4,00%

2,00%

0,00%

ene-

08

may

-08

sep-

07

ene-

09

may

-09

sep-

09

ene-

10

may

-10

sep-

10

ene-

11

may

-11

sep-

11

ene-

12

may

-12

sep-

12

sep-

14

ene-

13

may

-13

sep-

13

ene-

14

may

-14

dic-

14

TIB BanRep DTF IPC



Gráfica 3.7

Tasas TES BCifras en porcentaje

Fuente: www.bancolombia.com.

14,00

12,00

10,00

8,00

6,00

4,00

2,00

0,0010-jun-08 10-jun-09 10-jun-10 10-jun-11 10-jun-12 10-jun-13 10-jun-14

TES B 2024 TES B 2020 TES UVR 2023 TES Oct 2015

Producto de la flexibilidad de la política monetaria desde julio de 2012, las tasas de interés de referencia, como la tasa interbancaria y la DTF, tuvieron una tendencia decreciente hasta junio de 2013, mes a partir del cual se mantuvieron relativamente estables. La reducción de las tasa de intervención impactó también las tasas de los TES, tanto de corto como de largo plazo y provocó una reducción de los rendimien-tos a lo largo del segundo semestre de 2012 y durante el primer trimestre de 2013 (Gráfica 3.6).

Una vez se estableció la posibilidad de levantar la flexibilidad, las tasas de los TES aumentaron hasta 250 puntos básicos entre mayo y junio de 2013 (Gráfica 3.7). A partir de julio, una vez la Reserva Federal aclaró que el desmonte estaría sujeto a las condiciones de empleo y crecimiento de la economía de EE.UU., los mercados cambiarios y de deuda se estabilizaron, pero a niveles más altos de lo que se man-tuvieron a lo largo de 2014.

Esa política en Estados Unidos condujo a la revaluación del peso en Colombia, que sumado en el frente interno a la desaceleración de la economía y a menores tasas de inflación, llevaron al Banco de la República a reducir su tasa de intervención a partir de julio de 2012 (Gráfica 3.7), provocando una caída en las tasas de interés del mercado, incluidos los rendimientos de los TES como se señaló anteriormente.

Emisiones de la deuda pública interna del GNC

Las emisiones de TES B en 2014 superaron las de años anteriores, al alcanzar montos brutos de $54,25 billones. De estas se emitieron en pesos $39,62 billones y en UVR $14,63 billones (69.053,9 millones de unidades de UVR) (Cuadro 3.8).

Esos montos brutos incluyeron las emisiones de TES para el control monetario por $9,87 billones y las emisiones para las operaciones de intercambio (canje) que rea-



lizó el GNC a lo largo de 2014, que sumaron $11,84 billones (emisiones nuevas). Al descontarlos del monto bruto de emisiones, se obtiene un total de autorizaciones para emisiones por $32,5 billones25 (Cuadro 3.8).

Emisiones de TESCuadro 3.8

Fuente: CGR, CDEFP. UVR: Unidad de Valor Real.

Fecha EmisiónEXP TES B PESOS EXP TES B UVR

UVRPesos

TotalBillones Miles de millones Billones

Enero 3,43 5,38 207,8951 1,12 4,55

Febrero 1,20 4,86 208,6294 1,01 2,21

Marzo 4,11 12,03 209,8556 2,52 6,63

Abril 3,46 9,00 210,9044 1,90 5,36

Mayo 2,87 3,34 211,8163 0,71 3,57

Junio 2,64 6,28 212,7961 1,34 3,98

Julio 3,73 5,69 213,4053 1,22 4,94

Agosto 4,26 6,74 213,6634 1,44 5,70

Septiembre 3,30 3,23 214,0321 0,69 3,99

Octubre 8,11 11,83 214,4008 2,54 10,65

Noviembre 2,15 0,22 214,7175 0,05 2,20

Diciembre 0,36 0,47 215,0333 0,10 0,46

Total 39,62 69,05 14,63 54,25

Al cierre de 2014 existían quince tipos de títulos en el mercado local: diez en pesos por $131,3 billones y cinco en UVR por $48,63 billones, para un monto total de $179,93 billones; que sumados a los TES CM por $12,95 billones, representaron el total de los TES B en circulación (Cuadro 3.9).

Emisiones vigentes de TES B a 31 de diciembre de 2014Valor nominal en millones de pesos

Cuadro 3.9

Tipo de Título Plazo (años) Tasa Cupón (%) Valor Nominal Vida Media Tasa (%) Precio Limpio Duración

28-oct-15 10 8,00 10.020.510 0,82 4,88 102.440 0,82

15-jun-16 7 7,25 20.923.125 1,45 5,06 102.956 1,39

24-oct-18 11 11,25 9.677.964 3,81 5,95 117.587 3,3

21-nov-18 6 5,00 10.232.573 3,89 5,92 96.867 3,61

11-sep-19 6 7,00 11.367.686 4,7 5,95 104.174 4,1

24-jul-20 15 11,00 11.761.786 5,56 6,29 121.447 4,39

04-may-22 10 7,00 11.921.630 7,34 6,91 100.478 5,73

24-jul-24 16 10,00 24.200.742 9,56 7,12 119.428 6,62

26-ago-26 15 7,50 7.386.219 11,65 7,46 100.281 7,97

25 Mediante el Decreto 3031 del 27 de diciembre de 2013 se aprobaron las emisiones de TES B por $30,5 billones de largo plazo y $7,5 billones de corto plazo; posteriormente, mediante el Decreto 1729 del 11 de septiembre de 2014, se autorizó unas nueva emisión de TES B por $2,7 billones.

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Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

28-abr-28 16 6,00 13.804.481 13,32 7,61 86.759 8,83

Total Tasa Fija Pesos 131.296.715 4,67

25-feb-15 12 7,00 6.137.323 0,15 2,05 100.741 0,15

17-may-17 8 4,25 11.031.638 2,38 1,52 106.312 2,26

17-abr-19 6 3,50 4.731.625 4,29 1,95 106.329 3,98

10-mar-21 10 3,50 8.765.989 6,19 2,93 103.185 5,53

23-feb-23 17 4,75 12.842.089 8,15 3,21 110.865 6,77

25-mar-33 20 3,00 5.120.893 18,23 4,01 87.064 13,61

Total Tasa Fija UVR 48.629.558 5,14

TOTAL 179.926.273

Las emisiones vigente de TES B en pesos y UVR colocaciones de TES por subasta tuvieron, como rasgo general durante el periodo de análisis, una tendencia a la dis-minución de los costos financieros, materializado en menores tasas de corte y tasas cupón.

Finalmente, cabe mencionar que las pérdidas del Banco de la República en 2013 por $1,7 billones, fueron asumidas en 2014 mediante la emisión de TES B por el GNC en marzo de 2014, por $1,19 billones. El resto de las pérdidas en los dos años fueron asumidas por el Banco con la utilización de sus reservas26.

Operaciones de manejo de la deuda en 2014

El Gobierno Nacional, previendo el cambio en las condiciones de los mercados locales e internacionales por la caída en los precios del petróleo, realizó tres operaciones de manejo de la deuda, que le implicaron la mejora en las condiciones de colocación de títulos y la disminución en las presiones por recursos en 2015 y 2018.

La primera operación fue un intercambio de Títulos de Tesorería por $5,93 billones, mediante la cual canceló bonos con vencimiento en 2015 por $2,62 billones, y otros con vencimiento en 2018 por $3,31 billones, y emitió nuevos títulos TES con maduración entre 2017 y 2026. Con ello se mejoró el perfil de endeudamiento de la Nación, se redujeron los pagos de intereses en esos años y se disminuyó la meta actual de colocaciones de deuda interna del 2015 en $2,6 billones.

La segunda operación fue la emisión de TES B por $2,7 billones, para lo cual tuvo que recurrir a modificar el presupuesto de recursos de capital con el fin de trasladar del rubro “otros recursos de capital” al rubro “recursos del crédito interno”. Posterior-mente, se amplió el cupo de emisión de los Títulos de Tesorería y el Gobierno logró su emisión en el mercado local.

26 En el informe que el Banco de la República presentó al Congreso estableció que las pérdidas de la entidad en 2014 fueron de $1,17 billones, y que para 2015 esperan perder $531.300 millones. Aun cuando al cierre del primer trimestre de 2015 ya se había cumplido esta expectativa. Según el Emisor, sus pérdidas se debieron a “la depreciación de las monedas de reserva frente al dólar, que afectaron el ingreso por rendimiento de las reservas internacionales y por las operaciones de contracción ejecutadas para contrarrestar el efecto inflacionario de las compras de divisas, las cuales han generado costos para el Banco”.

••



La tercera operación utilizó el mismo procedimiento presupuestal y anticipó una emisión de bonos externos para el presupuesto de 2015. De tal manera, el CONPES 3781 de 2014 aprobó que el Gobierno Nacional podría emitir bonos en los merca-dos internacionales hasta por US $3.000 millones, para financiar las apropiaciones presupuestales de 2014 y 2015. De esta forma, en octubre de 2014 emitió bonos por US $1.000 millones, en sendas emisiones de US $500 millones con vencimiento en 2024 y 2044.



Capítulo IVLa deuda de las entidades territoriales

Evolución de la deuda territorial

El saldo de la deuda del nivel territorial en 2014 era $33,85 billones con un incre-mento de $2,7 billones, de los cuales los gobiernos centrales territoriales registraron un crecimiento de $0,7 billones (9,5%) entre 2013 y 2014; mientras que las en-tidades descentralizadas, al cierre de 2014, aumentaron su saldo en $1,9 billones. Así, este nivel del Estado alcanzó los $33,85 billones al cierre del último año. Como proporción del PIB, la deuda territorial total se mantuvo en niveles entre el 4,1% y 4,6% durante los cinco años (Cuadro 4.1).

Saldos de la deuda pública territorialCifras en billones de pesos

Cuadro 4.1

Fuente: CGR, CDEFP, Anexo estadístico.

EntidadBillones de Pesos

Variación 2014/13

%PIB

2010 2011 2012 2013 2014 Absoluta % 2010 2011 2012 2013 2014

Gobiernos centrales 7,39 8,72 7,88 8,63 9,35 0,7 9,5 1,4 1,4 1,2 1,2 1,2

Departamentos 2,38 3,00 2,55 2,70 2,92 0,1 5,9 0,4 0,5 0,4 0,4 0,4

Capitales 3,54 3,86 3,46 3,86 4,30 0,4 11,5 0,7 0,6 0,5 0,5 0,6

No Capitales 1,46 1,86 1,87 2,07 2,14 0,2 10,7 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

Entidades descentr. 17,78 19,04 19,17 21,08 24,50 1,9 10,0 3,3 3,1 2,9 3,0 3,2


La deuda de los gobiernos centrales llegó a los $9,35 billones: departamentos, $2,92 billones; capitales, $4,3 billones, y municipios no capitales, $2,14 billones. El saldo adeudado por las entidades territoriales (nivel central) frente al Saldo del GNC apenas sobrepasó el 3,2%.

La crisis fiscal de las entidades territoriales de finales de los noventa, que llevó a los departamentos y municipios a alcanzar saldos de la deuda como proporción del PIB superiores al 10%, logró controlarse al inicio de la década pasada, mediante la promulgación de las leyes de ajuste fiscal territorial (Ley 358 de 1997, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003), con las cuales se dieron instrumentos de control desde el nivel nacional que procuraron recuperar las finanzas regionales y locales.

A esas normas se sumaron las Leyes 549 de 1999 y 550 de 1999, donde la primera creó el Fonpet como fondo para apalancar las pensiones en el ámbito territorial y la segunda estableció los acuerdos de reestructuración de pasivos. La conclusión es que la deuda como proporción del PIB se ha reducido y en término generales la mayoría de entidades territoriales gozan de finanzas sanas (Cuadro 4.1 y Gráfica 4.1).



Deuda externa territorial

El monto adeudado por las entidades territoriales a los organismos internacionales alcanzó los $2,32 billones (0,37 % del PIB). En dólares se registró una deuda de US $958,92 millones, de los cuales el Distrito Capital concentró más del 50%. En general, las entidades territoriales mostraron una reducción en sus niveles de endeu-damiento; mientras que el municipio de Pasto concluyó sus pagos en 2014. Se pre-sentaron excepciones como Medellín y La Guajira que obtuvieron nuevos desembolsos.

Al cierre de 2014, la deuda externa de las entidades territoriales se concentró en ocho entidades: Bogotá, Cartagena, Cali y Medellín; y los departamentos de: Antioquia, Cundinamarca, La Guajira y Cesar. La mayoría de este endeudamiento se contrató con la banca multilateral (Cuadro 4.2).

Gráfica 4.1

Evolución de la deuda territorial Cifras en porcentaje del PIB

Fuente: CGR, CDEFP, anexo estadístico.

3

2,5

1,5

0,5

2

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0

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0

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1

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2

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3

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7

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0

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1

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0

201

1

201

2

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3

201

4

Interna capitales

Externa gobiernos cent. territ.

Interna departamentosInterna municipios no capitales

L358/97L617/00

L819/03



Saldos de la deuda externa territorial Cifras en millones de dólares

Cuadro 4.2

Fuente: CGR, CDEFP, Anexo estadístico.

Prestatario Saldo inicial

Ajuste Tasa de Cambio

Desembolsos Amortización Nuevo saldo

Partipación Crecimiento

Bogotá D.C. 609,44 -70,82 23,61 37,60 524,63 54,15 -13,92

Departamento de Antioquia 70,75 55,60 4,56 121,79 12,57 72,14

Departamento de Cundinamarca 14,18 1,53 12,65 1,31 -10,79

Departamento de La Guajira 12,50 13,00 1,39 24,11 2,49 92,88

Departamento del Cesar 11,06 2,46 8,60 0,89 -22,24

Distrito Turístico Cultural Cartagena de Indias

34,64 -3,77 9,85 21,02 2,17 -39,32

Municipio de Cali 3,35 0,67 2,68 0,28 -20,00

Municipio de Medellín 204,12 50,18 0,86 253,44 26,16 24,16

Municipio San Juan de Pasto 0,76 0,76 - -

Total 960,80 -74,59 142,39 59,68 968,92 100,00 0,85

Deuda interna territorial

La deuda interna territorial del nivel central concentró el 8,9% de este tipo de en-deudamiento público, mientras que solo el nivel central lo hizo en menos del 2%. La deuda interna para 2014 alcanzó los $7,03 billones, lo cual significó un incremento de $253 mil millones (2,2%) frente al cierre de 2013. La participación territorial dentro de la deuda pública interna se distribuyó entre los departamentos ($2,5 billones), las ciudades capitales ($2,38 billones) y las ciudades no capitales ($2,32 billones).

Deuda interna: Departamentos

El endeudamiento interno departamental aumentó levemente entre 2013 y 2014, al pasar de $2,49 billones a $2,52 billones, (Cuadro 4.3). Cuatro departamentos con-centran el 65,5% del total adeudado por estas entidades (Antioquia, Cundinamarca, Santander y Meta).



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tal 2

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En la vigencia de 2014 la mayoría de departamentos disminuyó su nivel de endeuda-miento interno y en solo siete gobernaciones se incrementaron los stocks de este tipo de deuda. La deuda interna se concentró en Antioquia con el 29,5%; Cundinamarca con el 17,8% y Santander con el 11,7%.

Deuda interna: Capitales

Entre 2013 y 2014 el endeudamiento interno de las capitales aumentó en 7%, al pasar de $2,22 billones a $2,38 billones. Un hecho importante fue que Barranquilla, Medellín, Bogotá y Cali concentraron el 60% del total (Cuadro 4.4).

Deuda interna: Municipios no capitales

El endeudamiento interno de los municipios no capitales aumentó en un 3% entre 2013 y 2014, al pasar de $2,07 billones a $2,14 billones. Estas entidades registraron un incremento en su nivel de deuda desde $1,4 billones en 2010 hasta ubicarse en rango entre los $2 billones y los $2,3 billones en 2013 y 2014.

Del total de los municipios no capitales, 26 entidades concentraban el 49,1% del endeudamiento, donde la mayoría de ellos forma parte de las áreas metropolitanas de Medellín y Bucaramanga; mientras que en los casos de Envigado, Itagüí y Bello se registraron montos adeudados mayores que la mayoría de capitales departamentales (Cuadro 4.5).



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-

-

2

.55

0,8

1

.34

3,2

1

8.9

33,5

1

,8

0,9

-1

1,9

Fac

atat

ivá

21.1

42,9

-

-

-

4

.12

1,3

1

.00

6,9

1

7.0

21,6

1

,6

0,8

-1

9,5

Bug

a 9

.137,6

-

8

.93

2,5

-

3

.03

0,1

9

25

,9

15.0

40,1

1

,4

0,7

6

4,6

Tot

al m

uest

ra

87

2.9

11

1

.07

9

282.2

13

10.9

94

95.7

15

51.4

04

1.0

49

.49

3

10

0

49

,1

20

,2

Tot

al m

unic

ipio

s 2

.06

9.2

55

1

6.1

63

550.4

19

20.3

33

478.5

49

136.4

86

2.1

36

.95

5

10

0

3,3



Capítulo VLa deuda de las entidades descentralizadas

En los últimos cuatro años las entidades descentralizadas aumentaron sus saldos de deuda destinados al fortalecimiento de las inversiones y a los planes de expansión en sectores estratégicos. En el ámbito nacional, las entidades son Ecopetrol, Reficar, ISA, Isagén; y en el ámbito territorial, las Empresas Públicas de Medellín (EPM), Empresa de Energía de Bogotá y Transportadora de Gas del Interior (TGI), entre otras.

Las entidades descentralizadas, a diciembre de 2014, registraron saldos por $72,75 billones, con un incremento de $21,12 billones frente al 2013. De ese monto, co-rrespondió a las entidades nacionales $48,25 billones y a las entidades territoriales $24,50 billones (Cuadro 5.1).

Saldos de la deuda pública entidades descentralizadasCifras en billones de pesos

Cuadro 5.1

Fuente: CGR, CDEFP.

Entidad 2010 2011 2012 2013 2014 Variación absoluta 2013 / 2012

Variación absoluta 2014 / 2013

Externa 6,99 6,18 10,79 19,08 36,06 8,29 16,98

Interna 19,54 10,67 10,70 11,47 12,19 0,77 0,71

Total Nacionales 26,52 16,85 21,50 30,55 48,25 9,06 17,70

Externa 6,02 7,38 7,32 8,59 10,94 1,27 2,34

Interna 11,76 11,66 11,85 12,49 13,56 0,64 1,08

Total Territoriales 17,78 19,04 19,17 21,08 24,50 1,91 3,42

Total 44,30 35,89 40,67 51,63 72,75 10,97 21,12

La deuda de las entidades descentralizas bajó notoriamente desde los años noven-ta, cuando estas concentraban buena parte del endeudamiento externo debido a la ejecución los megaproyectos como Cerrejón, Metro de Medellín o las electrificadoras del país, como el Guavio, CHEC, etc. Con la puesta en marcha de esos proyectos, y la posterior venta de la mayoría de ellos, los saldos adeudados se redujeron con-siderablemente (Gráfica 5.1).

Entidades descentralizadas nacionales

El endeudamiento de las entidades descentralizadas nacionales en 2014 alcanzó los $48,2 billones, de los cuales $12,1 billones correspondieron a deuda interna y $36 billones a deuda externa, que se vio afectada por la devaluación del peso colombiano, registrando un mayor valor nominal en pesos respecto a 2013.



Gráfico 5.1

Deuda entidades descentralizadasCifras en porcentajes del PIB

Fuente: CGR, CDEFP.

1990

18,0

12,0

6,0

16,0

10,0

4,0

14,0

8,0

2,0

Nivel Nacional Territoriales

0,0

1998

2010

1994

2006

2002

2014

1992

2000

2012

1996

2008

2004

1991

1999

2011

1995

2007

2003

1993

2001

2013

1997

2009

2005

Gráfico 5.2

Deuda entidades descentralizadas nacionales y territorialesCifras en proporción del PIB

Fuente: CGR, CDEFP.

1990

14

8

2

12

6

0

10

4

Entidades Desc. Nacionales Interna

Entidades Desc. Territoriales Interna

Entidades Desc. Nacionales Externa

Externa

1998

2010

1994

2006

2002

2014

1992

2000

2012

1996

2008

2004

1991

1999

2011

1995

2007

2003

1993

2001

2013

1997

2009

2005

Frente al PIB, la deuda interna y externa disminuyeron, al pasar del 16% en 1990 a un poco más del 2% en 2011, para incrementarse en los últimos años y alcanzar el 6,3% del PIB en 2014. De estos, 4,77 puntos porcentuales correspondieron a deuda externa, la cual se incrementó en los dos últimos años; y 1,61 puntos porcentuales, a la deuda interna, que registró una disminución desde 2010 y se estabilizó en los siguientes años (Gráfica 5.1 y 5.2).



Los sectores con mayor dinamismo en el endeudamiento fueron: el minero, que con-centró el 77%, seguido por el de energía con 15% y, por último, el financiero con 4,8% (Gráfica 5.3).

La deuda de entidades descentralizadas nacionales se concentró especialmente en la externa y fue contraida, en su mayoría, por cuatro empresas industriales y comercia-les del Estado (EICE): Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol) S.A., Refinería de Cartagena (Reficar) S.A., Interconexión Eléctrica S.A. (ISA) E.S.P. S.A. e Isagén S.A., las cuales incrementaron sustancialmente la contratación de deuda en 2014, destinada principalmente a proyectos de importancia estratégica como la ampliación y modernización de la refinería de Cartagena y la Hidroeléctrica de Sogamoso.

Gráfico 5.3

Participación de endeudamiento por sectoresCifras en billones de pesos

Fuente: CGR, CDEFP.

Otras

Sector Agropecuario-CAR

Sector Educación

Sector Transporte

Sector Comunicaciones

Sector Eléctrico

Sector Minero

Sector Financiero

Sector Seguridad Social

10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00

15,04

77,24

Sector minero

El sector minero concentró el mayor endeudamiento del total de las entidades des-centralizadas nacionales, con un 77% para 2014, siendo las empresas del Grupo Empresarial Ecopetrol las que componen el sector y las que más necesidades de financiamiento tuvieron durante la vigencia, destinando los recursos principalmente a proyectos de inversión como la expansión y modernización de la Refinería de Carta-gena, además de los planes generales de la petrolera colombiana.

La deuda total del sector sumó $36,68 billones, de los cuales correspondieron a la deuda interna $5,34 billones y a la deuda externa $31,34 billones, lo que significó un incremento de $15,67 billones frente a los saldos registrados en el año anterior, en un comportamiento asociado al alza en el endeudamiento de Ecopetrol y Reficar, entidades con una mayor dinámica dentro del grupo empresarial. Se destacó adicio-nalmente la emisión de Bonos del Oleoducto Central, que representó $1,19 billones. Por último, los niveles de endeudamiento de Bioenergy, Bioenergy Zona Franca y Propilco se mantuvieron y sumaron un total de $568.000 millones.



La deuda de Ecopetrol ascendió a $21,83 billones, de los cuales $3,73 billones correspondieron a deuda interna y $18,09 billones a la externa, cuyo monto, solo por variación en tasa, registró un aumento en $3,46 billones, que sumados a des-embolsos por $6,21 billones, representaron un incremento en la deuda de la entidad de $9,83 billones con relación al año anterior (Gráfica 5.5).

Los Ingresos de Ecopetrol disminuyeron por efecto de la variación en los precios internacionales del petróleo. A lo cual se sumó las mayores importaciones de crudo pesado que debió realizar mientras la Refinería de Cartagena entra en producción,

Gráfico 5.4

Deuda del sector mineroCifras en billones de pesos

Fuente: CGR, CDEFP.

Deuda Interna Deuda Externa

Ecopetrol Refinería de Cartagena

Oleoducto Central

Bioenergy PropilcoBioenergy Zona Franca

3,74

1,11 1,20

0 0 0 00,12 0,38 0,07

18,09

11,98

Gráfico 5.5

Deuda pública total de EcopetrolCifras en billones de pesos

Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales


2010 2011 2012 2013 2014

3,22 3,052,60

3,74 3,742,87 2,91 2,65

8,26

18,10



de tal forma que sus importaciones pasaron de $8,88 billones a $9,27 billones en 2014 (principalmente en ACPM y diluyente para crudo pesado).

Por su parte, el servicio de la deuda externa de Ecopetrol alcanzó los $802.000 millones, de los cuales correspondieron $141.000 millones al pago por amortiza-ciones y $661.000 millones de intereses. En deuda local se pagaron intereses por $199.000 millones. En general, los pagos para este año fueron bajos, aunque la presión se concentrará entre 2018 y 2023 cuando se vencen los créditos adquiridos entre 2009 y 2013.

La Refinería de Cartagena (Reficar) registró una deuda total de $13,09 billones, de los cuales $1,10 billones corresponden a endeudamiento local con Ecopetrol y $12 billones a deuda externa, con un crecimiento de $4,38 billones frente a 2013 (Gráfica 5.6). Esta deuda corresponde a créditos otorgados en 2014, cuyo prestamista es la filial financiera de la empresa en Suiza, llamada “Ecopetrol Capital AG”. La finalidad de los recursos fue la culminación de la ampliación y modernización de la refinería, la cual se espera entre en funcionamiento totalmente en la segunda mitad de 2015.

En la vigencia 2014 finalizó el período de gracia de los créditos adquiridos por Reficar en 201127 para el proyecto de ampliación, que en vista de que aún está en fase de construcción, Ecopetrol asumió el pago de las amortizaciones al dar cumplimiento de la garantía (cuadro 5.2).

27 En los informes de 2012 y 2013, la CGR mostró que la situación presupuestal de este proyecto sobrepasó la planea-ción inicial y al finalizar 2014 cerró con un presupuesto de US $7.653 millones y una pérdida neta acumulada desde 2006 por $1,69 billones.

••

Gráfico 5.6

Deuda Pública total Refinería de Cartagena(Billones de pesos)

Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales.


2010 2011 2012 2013 2014

0,391,11 1,11 1,11 1,11

2,87 2,91 2,65

8,26

11,98



Contratación de deuda del sector minero 2014Cifras en millones de dólares

Cuadro 5.2

Fuente: CGR, registros deuda.

Tipo Prestatario Prestamista Monto Objeto

Deuda externa

REFICAR S.AECOPETROL CAPITAL AG

USD $252Financiar costos y gastos para terminar el pro-yecto de ampliación de la Refineria de Cartagena


USD $764Financiar costos y gastos para terminar el pro-yecto de ampliación de la Refineria de Cartagena

OCENSA S.ATENEDORES DE BONOS

USD $ 500 Recursos que serán destinados a financiar las necesidades de inversiones de los proyectos futuros de expansión

ECOPETROLTENEDORES DE BONOS

USD $2,000

Financiar el plan de inversiones, los nuevos negocios que apruebe la junta directiva, los costos financieros (Fees, comisiones, entre otros) asociados a las mismas operaciones y própositos corporativos generales, que incluyen capital de trabajo, entre otros


USD $249

Denominado Debt Service Guarantee Subordina-ted Loan Agreement, destinados a repagar a los financiadores el capital principal, los intereses y los gastos relacionados con la financiación del proyecto y suscribir el contrato de crédito deriva-do de la operación de crédito mencionada.

ECOPETROLTENEDORES DE BONOS

USD $ 1,200

Financiar el plan de inversiones, los nuevos negocios que apruebe la junta directiva, los costos financieros (Fees, comisiones, entre otros) asociados a las mismas operaciones y própositos corporativos generales, que incluyen capital de trabajo, entre otros

Deuda interna BIOENERGY S.ABANCO DE BOGOTA S.A

COP $ 27,452

Financiar el componente industrial del plan de inversiones para la realización del proyecto de producción y comercialización de Etanol, Anhidro Carburante Etanol en el Departamento del Meta

El servicio de la deuda pagado por la empresa durante la vigencia fue de $568.140 millones, por amortizaciones $323,140 millones y por intereses y comisiones $245.000 millones. Adicionalmente, se hicieron desembolsos por $2,58 billones y una variación en tasa de cambio que le sumó a la deuda total $2,13 billones.

En cuanto al Oleoducto Central, en 2014 se realizó la emisión del Bono 2021, cuyos recursos tienen como objetivo financiar las necesidades de inversión para proyectos de expansión futuros. Esto significó una deuda externa para la entidad equivalente a $1,19 billones, de los cuales se dieron movimientos por desembolsos de $959.000 millones, intereses por $21.000 millones y una afectación de tasa de cambio por $237.000 millones.

Por último, la deuda interna de Bioenergy y Bioenergy Zona Franca se incrementó en $84.000 millones, mientras la deuda externa de Propilco disminuyó en $202.800 millones, resultado de una amortización por $338.900 millones, que se vio contra-rrestada por una tasa equivalente a $13.610 millones.



Gráfico 5.7

Deuda pública sector energíaCifras en billones de pesos

Fuente: CGR - CDEFP.

4,00

3,50

2,50

1,50

3,00

2,00

1,00

0,50

-E.S.P

Generadora y comercializ. del

Caribe S.A.

E.S.P GECELCA

S.A.S.

GENSA Internexa ISA Isagen Urra Transelca

Sector de energía

La deuda pública del sector eléctrico se incrementó durante 2014 en $856.000 millones, con un saldo total de $7,14 billones, que equivale a un 15% del endeuda-miento total de las entidades descentralizadas y cuyo mayor porcentaje se encuentra en el endeudamiento interno, equivalente a $5,83 billones. Por su parte, la deuda externa ascendió a $1,3 billones, concentrados en la Generadora y Comercializadora de Energía del Caribe (Gecelca), Interconexión Eléctrica (ISA) e Isagén (Gráfica 5.7)

La empresa de generación eléctrica Isagén registró el mayor endeudamiento al incre-mentar sus saldos en $689.000 millones, respecto al año anterior, con lo cual, al cierre de la vigencia 2014 adeudaba $3,34 billones. De ese monto, corresponden a deuda local $2,68 billones, y a la externa, $652.000 millones. La mayor parte de estos recursos fueron destinados al proyecto de la Hidroeléctrica de Sogamoso, de importancia estratégica para el país (Gráfica 5.8).

0,320,46 0,44 0,36

0,03 0,04

1,95

3,34



La empresa Interconexión Eléctrica ISA registró un saldo de la deuda por $1,94 bi-llones en 2014, lo cual representó un incremento de $3.000 millones frente al año anterior. Del monto adeudado, $1,51 billones corresponden a deuda local, mientras que $437.000 millones son de la deuda externa. Esos montos incluyen las garantías dadas por la entidad a sus filiales en Perú, Bolivia, Chile y Costa Rica.

Por su parte, Gecelca presentó un endeudamiento total de $321.000 millones, des-tacándose los $222.000 millones de deuda externa dirigidos a financiar el proyecto Gecelca 3 S.A.S., que por sí solo tiene un endeudamiento local de vinculados eco-nómicos de $458.000 millones.

Las cifras del sector energético contienen ahora los datos de la deuda de la Empresa Distribuidora del Pacifico (DISPAC), que en la vigencia adquirió un crédito por $35.000 millones, de los cuales se desembolsaron $5.000 millones en 2014, destinados al refuerzo del sistema eléctrico de la empresa.

Gráfica 5.8

Deuda pública Isagén e ISACifras en billones de pesos

Fuente: Cálculos CGR, CDEFP.

3

2

2

11

2,5

2,5

1,5

1,5

0,50,5

0 02010 20102011 20112012 20122013 20132014 2014

Deuda Interna Deuda InternaDeuda Externa Deuda Externa

Isagen S.A. Interconexión eléctrica ISA



El resto de empresas del sector sumaron endeudamiento, únicamente interno, por $1,07 billones, de las cuales el mayor valor lo registró Urrá con $439.000 millones y Transelca, filial de ISA, por $361.000 millones. Adicionalmente, resulta importante mencionar el crédito interno denominado en dólares, adquirido por Internexa, entidad filial de ISA.

Sector financiero

El sector financiero en 2014 incrementó su deuda al pasar de $1,24 billones en 2013 a $2,28 billones en 2014. Se concentró en la deuda externa, que sumó al cierre de la vigencia $2,24 billones, mientras la deuda interna ascendió a $42.740 millones.

La entidad financiera que registró el más alto endeudamiento durante el año fue la Financiera de Desarrollo (Findeter) con una deuda externa de $1,54 billones, la cual realizó una emisión de bonos por $946.000 millones, destinada a sus planes y

Contratación de Deuda del Sector Energético 2014Cifras en Millones de dólares y Millones de pesos

Cuadro 5.3


Prestatario Prestamista Monto Objeto

Deuda externa

ISA TRANSELCA

Banco Colpatria Multibanca Colpatria

USD$ 3.2Financiación del Flujo de Caja Corporativo del año 2014

Deuda interna

TRANSELCA S.A

BBVA Colombia COP $22.000

Financiamiento del Plan de Inversiones de la Empresa para 2013

INTERNEXA S.A.

Helm Bank

US$ $ 4.0

Financiación de la adquisición de empresas en Brasil de forma directa y/o indirecta a través de sus filiales nacionales y/o extranjeras, así como para garantizar las obligaciones de pago de filiales, subsidiarias y subordinadas en Colombia y/o el exterior

INTERNEXA S.A.

ITAÚ BBA

USD $ 16.0

Financiación de la adquisición de empresas en Brasil de forma directa y/o indirecta a través de sus filiales nacionales y/o extranjeras, así como para garantizar las obligaciones de pago de filiales, subsidiarias y subordinadas en Colombia y/o el exterior

ISAGEN S.A. E.S.P

Leasing Bancolombia S.A. COP $79.000

Destinados a la adquisición de los bienes fabricados por SIEMENS S.A, los cuales hacen parte del Proyecto Hidroeléctrico Sogamoso

ISAGEN S.A. E.S.P

Banco de Bogotá y Bancolombia S.A.

COP $240.000 Financiación Proyecto Hidroelectrica de Sogamoso

DISPAC Bancolombia S.A.

COP $ 35.000

Los recursos serán destinados a financiar el Proyecto de Refuerzo del Sistema Eléctrico de Dispac S.A. E.S.P y el plan de disminución de pérdidas de energía, proyectos que forman parte del Plan General de Inversiones para los años 2013-2015

GECELCA S.A E.S.P

Bancolombia S.A. COP $ 574.000

Financiación del proyecto GECELCA 3.2 y garantias correspondientes

ISAGEN S.A. E.S.P

Banco Davivienda COP $ 250.000

Financiación del Proyecto Hidroeléctrico Sogamoso



proyectos corporativos. Adicionalmente, firmó un crédito para desarrollo urbano por US $100 millones. Le siguió el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior (Icetex) con $607.000 millones, destinados al Programa ACCES, que propende por el acceso con calidad a la educación superior, con crédito garantizado por la Nación (Cuadro 5.5).

La contratación de deuda en el sector financiero al finalizar el año fue realizada por Findeter, Icetex y Bancoldex. De estas contrataciones, solo se dio un desembolso por US$39 millones del crédito de Bancoldex con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para eficiencia energética, mientras que los demás se darán en el transcurso de 2015 y en años siguientes.

Contratación de deuda del sector financieroCifras en millones de dólares

Cuadro 5.4

Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales.


FINDETER TENEDORES DE BONOS USD $ 500 Recursos destinados a la Financiación de Propósitos Corporativos Generales

FINDETER KFW USD $ 100 Programa de Desarrollo Urbano Sostenible en Colombia

ICETEX BIRF USD $ 200 Segunda Fase Proyecto Acceso con Calidad a la Educación Superior ACCES II

BANCOLDEX BID USD $ 200 Proyectos de Inversión, Reconversión Productiva y Desarrollo Exportador - Tercer Prestamo Individual con Recursos de la Linea de Crédito Condicional -CCLIP-FASE III (BID-CTF)

BANCOLDEX BID USD $ 40 Programa de Financiamiento para la Transformación Tecnológica del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá

BANCOLDEX BID USD $10 Programa de Financiamiento CTF de Eficiencia Ener-gética para el Sector Servicios

Sector comunicaciones

Este sector aumentó su nivel de endeudamiento en $213.000 millones, para un total de $244.500 millones, que significaron el 0,52% de la deuda total de las entidades descentralizadas nacionales. En este valor se incluye, la deuda externa de Colombia Móvil Telecomunicaciones por $141.000 millones, cifra que se mantiene en los datos estadísticos por no conocerse si fue cancelada al momento de su liquidación. Le si-gue la deuda interna de Metrotel Redes, una empresa del Caribe, la cual asciende a $100.000 millones y Teveandina que ingresó a las cifras de endeudamiento en 2014, con un valor de $3.000 millones, destinados a la modernización de la infraestructura tecnológica de los equipos de producción y emisión, además de la adecuación de sede.

Sector seguridad social

En materia de endeudamiento, el sector social representó el 0,36%, con una deu-da interna por valor de $166.800 millones, pertenecientes a la deuda de la Caja



de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom) con $112.000 millones y de la Empresa Social del Estado (E.S.E) Antonio Nariño por $53.000 millones, la cual se encuentra liquidada, pero no ha realizado saneamiento contable.

Sector Transporte

Este sector representó el 1,05% de la deuda total y al igual que en el de seguridad social, solo mantuvo endeudamiento interno por un monto de $498.579 millones, de los cuales el mayor valor perteneció a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) por $366.000 millones, en préstamos directos del GNC. Le siguió el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) con $76.000 millones, el Instituto Nacional de Vías (Invías) con $41.820 millones, que incluyó crédito de la Empresa Colombiana de Vías Férreas (Ferrovías), entidad liquidada y el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil (Aerocivil) con $14.529 millones.

Sector educación

La deuda total de las entidades del sector fue de $30.000 millones, distribuidos en $29.600 millones de deuda interna y $660 millones de deuda externa. Las entidades más endeudadas fueron: Universidad de Caldas con $18.000 millones, el Instituto de investigaciones Costeras y Marinas, José Benito Vives de Andreis con $6.000 millones y las universidades Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Tecnológica de Pereira y Tecnológica del Chocó, con $1.800 millones, $1.280 millones y $2.250 millones, respectivamente.

Contratación del sector de educación en 2014Cifras en Millones de pesos

Cuadro 5.5



Universidad de Caldas BANCO DAVIVIENDA

COP $ 17.800 Financiar la primera fase del centro cultural univer-sitario

Universidad Pedagogica Nacional

BANCO DE OCCIDENTE S.A

COP $ 8.915,7 Financiar parcialmente la primera fase del proyecto de construcción sede Valmaria en lo que respecta a la culminación de los Diseños y Estudios requeridos para la primera etapa de dicha fase, ademas de la ejecución de obras correspondientes a la misma.

Sector agropecuario y corporaciones autónomas

La deuda del sector agropecuario, junto con las corporaciones autónomas, ascendió a $95.391 millones en deuda interna y $321.000 millones en deuda externa, teniendo en cuenta que la mayor deuda de este tipo la presentó el Fondo Nacional del Café con $302.000 millones. Adicionalmente es importante destacar la contratación de las corporaciones autónomas durante está vigencia, destinada a proyectos específicos de sustitución de deuda y medio ambiente.

En otros sectores la deuda interna ascendió a $21.000 millones, de los cuales $19.100 millones correspondieron a la Central de Abastos del Caribe (Granabastos) y a la Central de Cúcuta por $2.000 millones.



Contratación corporaciones autónomasCifras en millones de pesos

Cuadro 5.6



CORPONOR BANCOLOMBIA S.A COP $ 6.187.5 Los recursosse destinaran a la sustitución de los créditos de 2011 con el Banco Popular por $4.000 y el Banco de Occidente por $5.000

CORNARE BANCOLOMBIA S.A COP $ 15.000 Construcción de cinco (5) parques lineales en la Jurisdic-ción CORNARE para los Municipios de Marinilla, Rionegro; Carmen de Viboral, La Ceja, Guarne y los Proyectos de Saneamiento Ambiental de la Misma región.

CDMB BANCOLOMBIA S.A COP $5.550 Construcción de emisarios finales y plantas de tratamiento de aguas Residuales en los Municipios de Rioenegro, Tona y Lebrija en el Departamento de Santander

Entidades descentralizadas territoriales

Entre las empresas descentralizadas territoriales que registraron los mayores niveles de endeudamiento se encuentran:

1. Empresas Públicas de Medellín, con un monto total de $8,58 billones, del cual $5,98 billones corresponde a deuda externa y $2,60 billones a endeudamiento local. Estos recursos estuvieron destinados a los planes de inversión de la entidad que incluyeron la hidroeléctrica PORCE III, Hidroeléctrica Ituango, el saneamiento del río Medellín, infraestructura y desarrollo social.

Es importante mencionar que la empresa tiene cobertura cambiaria para uno de sus créditos con el Citibank N.A., no obstante, debido a su alto endeudamiento externo, se enfrenta a mayores riesgos cambiarios, por lo que la variación en tasa de cambio le significó un incremento de $584.000 millones con relación al cierre de 2013 y un servicio de la deuda pagado de $669.000 millones. A nivel interno se amortizaron $438.000 millones. Por otro lado, EPM logró emitir en 2014 bonos por $965.700 millones en el mercado externo en pesos colom-bianos, lo que le permitió una consecución de recursos importante sin exposición al riesgo cambiario.

2. Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra “Metro de Medellín” con un endeudamiento de $5,49 billones, de los cuales $103.800 millones correspondieron a deuda externa y $5,38 billones a deuda interna en créditos de presupuesto, mayoritariamente con la Nación y con la banca multilateral.

3. La Transportadora de Gas Internacional (TGI) del Grupo Energía de Bogotá acu-muló una deuda externa de $2,03 billones y una deuda interna de $902.000 millones, destinada a la cobertura de la deuda contratada inicialmente por la Empresa de Energía de Bogotá en 2007 para la distribución de Gas, la cual ha sido reestructurada por segunda vez.

De otro lado, a 2014 la deuda individual de la Empresa de Energía de Bogotá sumó un valor de $1,99 billones, correspondientes a $1,97 billones de endeuda-



miento externo en dos créditos: con la Corporación Autónoma de Fomento (CAF) y el proveniente de la emisión de bonos de 2011 que realizó la entidad.

4. Empresas Públicas de Medellín Telecomunicaciones, que al cierre de 2014 re-gistró únicamente una deuda interna de $1,25 billones. Le siguió con menores niveles de endeudamiento, la Empresa de Teléfonos de Bogotá con $530.000 millones, contratada principalmente en emisión de bonos. Las demás entidades tienen una deuda entre $10.000 millones y $35.000 millones (Gráfica 5.9).

Gráfico 5.9

Deuda total entidades descentralizadas territoriales diciembre 2014Cifras en billones de pesos

Fuente: CGR, CDEFP.

Emp. Telecomunicaciones de Bogotá D.C.

Empresas Públicas de Medellín

Empresa Energía Electrica de Bogotá

Transportadora de Gas del Interior

Metro de Medellín

EPM Telecomunicaciones

1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00

Deuda InternaDeuda Externa



Capítulo VIServicio y perfil de la deuda del gobierno nacional

Servicio de la deuda del Gobierno Nacional

El servicio de la deuda es el pago de la misma como abono al capital y el pago de los intereses, por tanto corresponde al reflejo de muchos factores que intervienen en el financiamiento de las políticas del Gobierno: i) el monto histórico adeudado; ii) las tasas de interés internas y externas, iii) los plazos en los contratos o el vencimiento de los bonos; y iv) las variaciones en la inflación y las tasas de cambio.

De tal manera, el pago de intereses simplemente es el costo del financiamiento, mientras que las amortizaciones corresponden al monto del roll over de la deuda que debe efectuar el Gobierno.

En la gráfica 6.1 se registran los momentos en los cuales los efectos de las altas tasas de interés y los cortos plazos hicieron que el servicio de la deuda se incrementara frente al PIB, como sucedió entre el 2003 y el 2009. Para el lapso comprendido entre 2010 y 2013, las condiciones cambiaron y el servicio de la deuda cayó. Para la vigencia 2014 ese indicador volvió a incrementarse por los mayores montos adeu-dados, aunque con tasas de interés local e internacionales bajas y constantes, como se mostró en los capítulos anteriores.

Gráfica 6.1

Servicio de la deuda pública nacionalCifras en %PIB

Fuente: CGR, CDEFP.

14

12

10

8

6

4

2

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Intereses y comisiones Amortizaciones



En términos nominales, los pagos por el servicio de la deuda pública ejecutados en el Presupuesto General de la Nación alcanzaron los $39,30 billones, equivalentes al 23,1% del total del presupuesto. El servicio de la deuda externa llegó a los $8,25 billones (4,8% del presupuesto de la vigencia), mientras que la interna alcanzó los $31,05 billones (18,3% del presupuesto 2014) (Cuadro 6.1). No obstante, como se explicó anteriormente, existieron operaciones que no afectaron presupuesto28, que aumentaron los saldos adeudados o se debieron cubrir con pagos realizados mediante operaciones de la tesorería de la Nación.

Servicio de la deuda pública en el Presupuesto General de la NaciónCifras en billones de pesos

Cuadro 6.1

Fuente: SIIF, Presupuesto General de la Nación.

Rubro Definitiva Compromisos Obligaciones Pagos

Deuda 40,95 39,99 39,99 39,30

Servicio de la deuda externa 9,01 8,84 8,84 8,25

Amortización deuda pública externa 4,98 4,84 4,84 4,77

Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa 4,03 4,00 4,00 3,49

Servicio de la deuda interna 31,94 31,15 31,15 31,05

Amortización deuda pública interna 17,78 17,33 17,33 17,25

Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna 14,16 13,81 13,81 13,80

28 Las operaciones de manejo de la deuda reguladas por el Decreto 2681, y en especial, los intercambios (canjes de la deuda) no implican operación presupuestal alguna, pues se recogen títulos y se entregan nuevos por el equivalente nominal. También están los TES para el control monetario, que no tienen ningún efecto presupuestal.

29 Véase fuentes y usos del Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2014.

••

Servicio de la deuda pública externa

En Colombia el 99,8% de los ingresos de caja en dólares provienen del crédito externo, y se está contratando deuda nueva para pagar deuda antigua cuando la proporción de egresos destinados al servicio es alta. Por su parte, la proporción de recursos que no cubren el servicio se estarían utilizando para cubrir otro tipo de apropiaciones presupuestales: las correspondientes a créditos de destinación específica estarían cu-briendo proyectos de inversión; mientras que en el caso de los recursos que provienen de operaciones de libre inversión no es clara su destinación y no puede distinguirse en la unidad de caja, si el uso de los recursos fomenta el crecimiento económico o financia el funcionamiento del gobierno29.

El servicio de la deuda pública externa del GNC ascendió a $8,35 billones para 2014. Si se compara con 2013, aumentó en 35%, principalmente debido al incremento de las amortizaciones, las cuales crecieron 74% (de $2,75 billones en 2013 a $4,77 billones en 2014), debido a la devaluación y a los vencimientos de la vigencia. De igual forma, es importante anotar que dicha cifra representa el dato más alto desde 2003, cuando registró un valor de $11,75 billones. Como porcentaje del servicio de la deuda pública total, el servicio a la deuda externa pasó de 17,5% en 2013 a 21% en 2014.



El servicio de la deuda externa se distribuyó en amortizaciones por $4,77 billones (57,2%), y en pago de intereses por $3,58 billones (42,8%). Así, entre 2004 y 2013 las amortizaciones, en promedio, representaron el 45% del total del servicio de la deuda externa, mientras que los intereses y comisiones, en promedio, fueron el 55%.

Gráfica 6.2

Servicio de la deuda pública nacional

Fuente: CGR, CDEFP.

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

9,0

8,0

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Deuda interna

Intereses y comisiones (% del PIB) Amortizaciones (% del PIB)

Deuda internaDeuda externa Deuda externa

Otro hecho importante es la disminución relativa de la participación del servicio de la deuda externa, que entre 2006 y 2014 promedió una participación en el servicio total del 20%, una cifra inferior a la observada en los años noventa, cuando se ubicó alrededor del 35% y a la registrada entre 2000 y 2005, cuando se ubicó en niveles del 40% del total del servicio. Así pues, estas cifras son consistentes con la estra-tegia de los últimos años del gobierno de sustituir deuda externa por deuda interna.

En 2014 el servicio de la deuda externa fue de 1,1% del PIB, que corresponde a 0,63% de amortizaciones y 0,47% de intereses y comisiones. Estos últimos dismi-nuyeron como porcentaje del PIB de manera sostenida a partir del 2003, cuando alcanzaron un máximo de 1,66%. Si bien las amortizaciones aumentaron como porcentaje del PIB en el último año, estas permanecieron en un nivel relativamente bajo, en particular si se comparan con las cifras registradas al principio de la década, cuando en promedio fueron de 1,7% (cálculo entre 2000 y 2004) (Gráfica 6,2).

El efecto de la devaluación del peso frente al dólar impactó el servicio de la deuda externa y se verá reflejado en mayor medida en 2015. Sin embargo, la disminución de los niveles de servicio de la deuda externa frente al PIB, brinda un margen de maniobra para enfrentar esas condiciones macroeconómicas.



El servicio de la deuda interna

El servicio de la deuda en el presupuesto implicó pagos por $31,04 billones, de los cuales $17,2 billones correspondieron a pagos del capital y $13,84 billones a intereses. Si a ese monto se suman las amortizaciones de los TES de corto plazo, que llegaron a $3,6 billones, más las amortizaciones de los TES de control mone-tario, por $9,9 billones, y los TES expedidos para el canje de la deuda interna, por $11,12 billones (operaciones que no tienen afectación presupuestal), solamente las amortizaciones de la deuda interna alcanzarían los $36 billones (4,8% del PIB) y el servicio de la deuda total de la Nación, con todas las operaciones realizadas, supe-raría los $58 billones (7,74% del PIB) (Cuadro 6.2).

Servicio de la deuda internaCifras en billones de pesos

Cuadro 6.2

Fuente: CGR, CDEFP.

Año

Deuda internaTotal Servicio Deuda Pública

(int +ext)Amortiza.

Largo Plazo

Amortiz. TES Control Monetario

Amortiz.TES Corto

Plazo

Operacionesde Canje

Amortiz. Total

Intereses y Comisiones

Total Largo Plazo

2009 12,86 - 8,79 13,69 35,34 12,10 24,96 37,01

2010 16,69 - 8,36 4,17 25,05 11,42 28,10 39,47

2011 13,86 - 11,18 5,96 31,00 13,26 27,11 40,33

2012 16,06 - 6,87 0,45 23,42 12,87 28,93 41,73

2013 23,16 - 5,87 1,81 24,97 11,76 34,93 46,27

2014 17,20 3,44 3,54 12,14 36,31 13,84 31,04 44,80

Perfil de la deuda del GNC

El manejo de los desembolsos y las amortizaciones de la deuda del GNC se vio re-flejado en los perfiles de la deuda, ya que se extendieron los plazos de vencimiento y se desconcentraron los pagos en el corto plazo, lo que disminuyó las presiones financieras sobre el presupuesto nacional.

Perfil de vencimientos de la deuda externa del GNC

La estrategia del GNC30 de cambiar el perfil de vencimientos de la deuda externa a través de la sustitución de deuda de corto plazo por deuda de largo plazo, se reflejó en el vencimiento medio de la deuda externa, el cual aumentó en 2014, al pasar de 10,6 años en 2013 a 12 años en 2014 y el aumento de vencimientos a 20 y 30 años (Gráfica 6.3).

30 De acuerdo con las actas de Tesorería, las necesidades en dólares del GNC del último trimestre (obligaciones con el servicio de la deuda), fueron cubiertas con las operaciones de emisión de bonos globales y con el uso de los recursos de los préstamos de los préstamos DPL de la banca multilateral.

••



Gráfica 6.3

Fuente: CGR, CDEFP.

Perfil de vencimientos deuda externa x años (Amortizaciones)Cifras en billones de pesos

10,00

9,00

8,00

7,00

6,00

3,00

1,00

2,00

4,00

5,00

0,00

11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31

2013 2014

1 3 5 7 9

Lo anterior fue posible gracias al acceso del GNC a los mercados financieros internacio-nales y al financiamiento de la banca multilateral, en particular, el BIRF, como se men-cionó anteriormente. Así mismo, se evidencia en la Gráfica 6.4, cómo las emisiones con vencimiento en 2038, 2042 y 2045, con los registros de los mayores montos y plazos.

A pesar de la reestructuración favorable en términos de la vida media de los vencimien-tos, la presión sobre las necesidades de corto plazo (hasta un año) no disminuyó. En términos de la proporción del saldo total de la deuda externa, las amortizaciones menores a un año se mantuvieron en el 6,1% a diciembre de 2014, el mismo nivel de un año atrás. Sin embargo, por efectos del aumento de los saldos de deuda externa, este tipo de vencimiento alcanzó $2,1 billones más de lo que lo hizo en diciembre de 2013.

Gráfica 6.4

Fuente: CGR, CDEFP.

Perfil de vencimientos deuda externa por agente prestamistaCifras en millones de dólares

4.000

3.500

3.000

1.500

50

1.000

2.000

2.500

0

20

15

20

16

20

17

20

18

20

19

20

20

20

21

20

22

20

23

20

24

20

25

20

26

20

27

20

28

20

29

20

30

20

31

20

32

20

33

20

34

20

35

20

36

20

37

20

38

20

39

20

40

20

41

20

42

20

43

20

44

20

45

20

46

Bonos BID BIRF CAF Total externa GNC



La tasa implícita de la deuda externa aumentó levemente en ocho puntos básicos hasta 5,38%. Dicho aumento se explicó por la sustitución de la deuda de corto por largo plazo, cuando se asumen las condiciones de la parte alta de la curva de ren-dimientos. Para 2015, con el perfil actual, el GNC necesitaría recursos para servir su deuda externa por $9,90 billones.

Desde el punto de vista intergeneracional, bajo el perfil actual, el 30% de los saldos de deuda externa serán amortizados en un plazo mayor a quince años, entendido como el horizonte de la generación actual. Con el acceso preferente a los mercados internacionales del Gobierno Nacional y a nuevos productos de crédito de la banca multilateral, todos de libre destinación a plazos superiores a los que tradicionalmente ha accedido el gobierno colombiano, es posible que esta proporción aumente.

En tal sentido, se llama la atención sobre la necesidad de fortalecer el rol de entidades como el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en su función de evaluación de la política pública31, con el fin de garantizar que la utilización de recursos de deuda sea efectiva en su generación de crecimiento económico y que permita servir la deuda en el futuro. Por otro lado, fortalecer el rol de la CGR, para que pueda hacer un seguimiento más detallado, en especial en cuanto al manejo de recursos de deuda de libre destinación.

Perfil de la deuda interna

Diversos factores incidieron en la evolución del perfil de la deuda interna: el refi-nanciamiento (roll-over) anual, la política de canjes de los años anteriores (la cual determinó el aplazamiento de los vencimientos al concentrarlos en 2014, 2015 y 2017), la eliminación de los TES de corto plazo en 2013, las nuevas emisiones de TES B CM y la capacidad de emitir bonos y TES a un mayor plazo. Todo esto bajo un propicio escenario de bajas tasas de interés externas e internas.

Estos hechos se reflejaron en el mejoramiento del perfil del servicio de la deuda in-terna a 2014, donde los picos de vencimientos se tendrán para 2015, 2016, 2018, 2023 y 2024, y concentran el 56% del servicio de deuda interna total (Gráfica 6.5). Cabe recordar que este perfil incluye los TES B (con los TES B CM), los Bonos de Solidaridad por la Paz y los Títulos de Reducción de la Deuda (TRD). Los TES B constituyen el 96% de dichas obligaciones internas totales.

Para cubrir el servicio de la deuda se requerirán emisiones de TES por el orden de los $46 billones para 2015 y $40 billones para 2016, probablemente con mayores costos de financiamiento, debido a la expectativa del manejo que la Reserva Federal de los Estados Unidos haga sobre su política monetaria y de la respuesta local que determine el Banco de la República.

31 Decreto 1832 de 2012 Artículo 2. Funciones del Departamento Nacional de Planeación.••



Gráfica 6.5

Fuente: CGR, CDEFP, sobre datos del Banco de la República. Incluye TES de control monetario.

Perfil vencimientos de la deuda interna, a 31 de diciembre de 2014Cifras en miles de millones de pesos

50.000

40.000

45.000

35.000

30.000

15.000

5.000

10.000

20.000

25.000

0

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

2036

2037

2038

2039

2040

Amortizaciones Intereses Total deuda interna



Capítulo VIILa sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional

La sostenibilidad de la deuda se define como la capacidad que tiene un país para cumplir con el servicio de la deuda en el largo plazo, sin recurrir a refinanciamientos o acumular atrasos en sus pagos. De esta forma, la deuda es sostenible si un país puede generar el suficiente superávit primario que iguale o supere el monto a cubrir de intereses de la deuda en el largo plazo. Técnicamente, la deuda es sostenible si el valor presente de los balances primarios futuros32 es igual o superior al monto de la deuda actual.

El indicador utilizado para determinar la sostenibilidad es la relación deuda pública frente al PIB y, por tanto, cuando dicho indicador en el tiempo es estable o dismi-nuye, y se alcanzan niveles relativamente bajos, la deuda es sostenible. Si se logra estabilizar o reducir la deuda a PIB, se garantiza la solvencia, esto es, la capacidad de cumplir con el servicio de la deuda mediante los ingresos futuros y superávit.

La estabilidad del indicador (deuda/PIB) depende de: i) la diferencia entre la tasa de interés real de la deuda y la tasa de crecimiento económico; ii) el balance primario; iii) la tasa de cambio, y; iv) los saldos adeudados por el gobierno y los pasivos con-tingentes que deba asumir por las garantías33. Por tanto, el indicador deuda a PIB crece cuando la tasa real de la deuda (interna y externa) supera la tasa de crecimiento de la economía, o cuando el Gobierno constantemente genera déficit primario, o bien, cuando la tasa de cambio se devalúa (En el recuadro 1 se presenta la formulación detallada de la Ecuación de sostenibilidad).

Db= bt–1+dpt+zt

(r–n)1+n

32 El balance primario resulta de la diferencia entre los ingresos y los gastos (sin contar el pago de intereses).

33 La ecuación estándar que muestra la dinámica de la deuda a PIB es:

Donde ∆b son los cambios en la deuda a PIB (bt - bt-1), n es la tasa de crecimiento económico, r es la tasa de interés real ponderada (interna y externa), dpt es el déficit primario y Zt otros flujos que afectan la deuda.

••



Recuadro 1

Ecuación de sostenibilidad

La restricción presupuestal del Gobierno hace referencia a que los cambios en los saldos de la deuda en un momento del tiempo Bt-Bt-1 es igual al déficit total DTt, el cual a su vez se descompone en déficit primario DPt y el pago de intereses itBt-1, esto es:

Agrupando y ordenando términos, la evolución de la deuda puede plantearse de la siguiente forma:

(1)

Que es la misma restricción presupuestaria del gobierno. Bt es el saldo de la deuda pública expresada en moneda nacional en el momento t, Dp es el déficit primario, r es la tasa de interés real de la deuda (originada a su vez en una ponderación de la tasa de interés de la deuda interna y externa). Esta tasa de interés real r es igual:

Se adiciona Zt donde se agrupan otros factores determinantes de la deuda como la devaluación, las asunciones de deuda asumidas por el gobierno, las privatizaciones o el señoreaje. Zt también incorpora el ajuste saldo flujo, que refleja inconsistencias entre los balances fiscales y la evolución de la deuda pública, el cual se origina por razones de cobertura y de registro contable, efectos de valoración de activos y pasivos. También incluye cambios de la deuda por operaciones de manejo de deuda como prepagos y prefinanciamientos.

Si la ecuación (1) se plantea en términos del PIB (Yt), cuyo crecimiento real es n, entonces:

El cambio de la deuda pública con relación al PIB entre el periodo t y t-1, se obtiene restando a ambos lados de la ecuación (3) Bt-1/Yt-1, reordenando:

Si se representa en minúsculas las variables en términos del PIB:

La deuda sobre PIB crece (Δb>0) si aumenta la tasa de interés real de la deuda r, si disminuye el crecimiento económico n, todo esto amplificado por el nivel al que asciende la deuda total en el periodo anterior. Aumenta también con el déficit primario dpt, las asunciones de deuda y la devaluación. La deuda se reduce con el se-ñoreaje, la inflación y las privatizaciones.

La sostenibilidad de la deuda pública alude a la estabilización de la deuda, esto es Δb=0, por lo que de la ecuación (4), puede establecerse el superávit primario requerido (-dpt) para estabilizar la deuda pública, según las condiciones de las tasas de interés y el crecimiento económico:

Db= bt–1+dpt+zt

(r–n)1+n

Bt–Bt–1=Dpt+it Bt–1

Bt=Bt–1(1+r)+Dpt+Zt

rt=(it–pt)(1+pt)

(1+r)1+n

Bt Bt–1

Yt Yt YtYt–1

= + +Dpt Z

= bt–1+zt(r–n)1+n

–dpt

(r–n)1+n

Bt Bt–1Bt–1

Yt Yt YtYt–1Yt–1

=– + +Dpt Z

(2)

(3)

(4)

(5)



Con base en lo anterior, se presenta, en primera instancia, la contribución de cada una estas variables en el cambio de la deuda a PIB del Gobierno Nacional Central en 2014, para luego evaluar el balance primario que se requería para estabilizar la deuda en dicho año y se realiza un ejercicio prospectivo para 2015. Finalmente, se evalúan las proyecciones de deuda a largo plazo compatibles con la regla fiscal y el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Determinantes macroeconómicos de la deuda públicaLa deuda del GNC en 2014 registró un incremento de 3,1% del PIB respecto a 2013, mientras la deuda neta lo hizo en 2,5%. A este aumento de la deuda a PIB contribuyeron las siguientes variables: i) la devaluación de la tasa de cambio, cuyo efecto por sí solo elevó la deuda en 2,4% del PIB; ii) la tasa de interés real interna con un impacto sobre la deuda del 1,6% del PIB, iii) la tasa real externa con un efecto del 0,5% del PIB, y; iv) el déficit primario, que alcanzó un 0,2% del PIB. A su vez, existieron factores que amortiguaron el alza, como: i) el crecimiento económico del 4,7%, que redujo la deuda en 1,6% del PIB, y; ii) la inflación, que la disminuyó en 1,2% del PIB (Gráfica 7.1).

Gráfica 7.1

Variaciones de la deuda del GNC y sus determinantesCifras en porcentaje del PIB

Fuente: Cálculos CGR.

8,0%

6,0%

0,0%

-4,0%

-2,0%

2,0%

4,0%

-6,0%2008 2009 2010 20112 012 2013 2014

Tasa interes interna Crecimiento

Balance primario

Tasa interés externa

Otros

Tasa de cambio

Inflación Variación deuda

En cuanto a la categoría de otros, el cual es un residuo explicativo de la deuda a PIB34, elevó la deuda en 1,1% del PIB, asociado en buena parte a una mayor emi-sión de TES de control monetario, frente al saldo de 2013, al pasar de un saldo de $10 billones (1,2% del PIB) a $13,1 billones (1,6% del PIB).

Por su parte, el Gobierno, en cumplimiento de la Ley de presupuesto, debió emitir TES con el fin de cubrir el déficit acumulado del Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles (FEPC) por el orden del 0,4% del PIB y para cubrir las pérdidas del Banco de la República, en un 0,15% del PIB.

34 Este residuo es un ajuste saldo flujo, que refleja inconsistencias entre los balances fiscales y la evolución de la deuda pública, el cual se origina por razones de cobertura y de registro contable, efectos de valoración de activos y pasivos, también a operaciones de manejo de deuda (prepagos, pre financiamientos) y a condonaciones o asunciones de deuda.

••



Gráfica 7.2

Ingreso y gasto primarioCifras en proporción PIB

Fuente: CONFIS y cálculos CGR.

18%

17%

16%

15%

14%

13%

12%

11%2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ingreso tributario Gasto primario Ingreso total

En cuanto al balance primario del GNC en 2014 fue 0,2% del PIB, lo cual no contribuyó significativamente a los cambios de la deuda a PIB. Los ingresos totales se redujeron en una proporción mayor al gasto primario, lo cual estuvo asociado a menores utilidades trasferidas por Ecopetrol y a un relativo estancamiento de los ingresos tributarios (Gráfica 7.2).

La tasa de interés real de la deuda, por su parte, se redujo del 6,3% en 2013 al 5% en 2014, debido fundamentalmente a la reducción de la tasa de interés real de la deuda interna, la cual estuvo asociada a una leve reducción de la tasa nominal y al efecto de la inflación. En sentido contrario, la tasa de interés real de la deuda externa (en pesos) presentó un aumento del 7,7% en 2013 a 8,7% en 2014, debido al impacto de la devaluación promedio de la tasa de cambio (7,1%) (Gráfica 7.3).

Gráfica 7.3

Tasa de interés real de la deuda GNCCifras en porcentajes

Fuente: Cálculos CGR.

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

-15%2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Total Interna Externa



Sostenibilidad en el corto plazo

En 2014 muchas de las variables aquí consideradas tuvieron cambios importantes y su efecto sobre la deuda debe ser considerado seriamente. La tasa de interés real superó el crecimiento económico (5,0% vs 4,7%), el déficit primario fue de 0,2% del PIB, aunado a una devaluación del 24%, y a los costos cargados a la deuda interna como la emisión de TES de control monetario y TES para cubrir las pérdidas del FEPC, hicieron que las condiciones para mantener el saldo de la deuda a PIB desde el punto del esfuerzo fiscal fuesen difíciles.

Por tanto, estabilizar el indicador de la deuda a PIB en 36% (deuda en 2013) requería un superávit primario del 0,3% del PIB, que permitiera corregir el déficit observado del 0,2% del PIB y conseguir un superávit primario del 0,1% del PIB. Similar resultado se extrae si se acude a los saldos de deuda neta a PIB (Cuadro 7.1).

Este diferencial entre la tasa de interés real y el crecimiento económico es uno de los aspectos que mayor inciden en la senda de la deuda a PIB. Por tanto, en un esce-nario de aumento de tasas de interés, como se plantea para 2015, producto de un cambio en la política monetaria interna y externa, sumado a una desaceleración del crecimiento económico, tendrá un efecto notorio en la evolución de la deuda a PIB.

En efecto, el Banco de la República prevé un crecimiento de la economía para 2015 en niveles inferiores al 3,5%, y si se pretende mantener la deuda a PIB de 2014 (39,1%), la tasa de interés real de la deuda en 5,0% (observada en 2014) y el crecimiento económico igual o inferior al 3,4%, se requerirán superávit primarios entre el 1,6% y el 2,2% del PIB. Ahora bien, si al menor crecimiento económico se añade un aumento de las tasas de interés real de la deuda, el esfuerzo fiscal se elevaría (Cuadro 7.1).

Sostenibilidad en el corto plazoCifras en porcentajes del PIB y tasas de crecimiento

Cuadro 7.1

(1) Sup Prim requerido = (r -θ)/(1+θ) * dt-1, donde dt-1 es deuda bruta, r tasa de interés real de la deuda y θ es crecimiento económico.(2) Brecha = Sup Prim requerido - Def prim observado.(3) y (4) Las mismas cálculos anteriores pero con deuda neta.*Deuda neta: deuda bruta - activos financieros.Fuente: DANE, MHCP; cálculos CGR.

AñoDeuda Bruta

Deuda Neta*

Tasa interésreal Crec.

Defprim

Con DeudaBruta

Con DeudaNeta

Sup req (1)

Brecha (2)

Sup req (3)

Brecha (4)

2012 33,7% 32,7% 4,5% 4,0% 0,2% 0,2% -0,1% 0,1% -0,1%

2013 36,0% 33,6% 6,3% 4,3% 0,0% 0,6% 0,7% 0,6% 0,7%

2014 39,1% 36,0% 5,0% 4,7% -0,2% 0,1% 0,3% 0,1% 0,3%

Escenario corto plazo

2015

Escenario 1 39,1% 36,0% 5,0% 3,4% -1,07% 0,59% 1,66% 0,54% 1,61%

Escenario 2 39,1% 36,0% 5,0% 3,0% -1,19% 0,00% 1,19% 0,69% 1,87%

Escenario 3 39,1% 36,0% 5,0% 2,5% -1,33% 0,94% 2,27% 0,86% 2,20%

Escenario 4 39,1% 36,0% 7,0% 2,5% -1,50% 1,72% 3,22% 1,58% 3,08%



Adicionalmente, en un escenario de caída de la producción y, por ende, del recaudo tributario, con un aumento de las tasas de interés y posiblemente una devaluación, el déficit primario se incrementaría. Si bien la regla fiscal permite en este escenario un aumento del gasto, aunque limitado, necesariamente tendría como efecto final un alza de la deuda a PIB. En este orden de ideas, garantizar en el corto plazo niveles de deuda a PIB para el Gobierno Nacional cercanos al 40% del PIB, plantea un reto para la política económica.

Sostenibilidad en el largo plazo

En los Marcos Fiscales de Mediano Plazo de 2013 y 2014 se estimó para 2014 un nivel de deuda neta del Gobierno Nacional del orden del 33,6% y el 35,7% del PIB, respectivamente (Gráfica 7.4). El dato registrado en 2014 fue superior a estas dos estimaciones, alcanzando el 36,6% del PIB.

Gráfico 7.4

Deuda neta a PIB del Gobierno Nacional

Fuente: MFMP 2012, 2013 y 2014.

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

MFMP1 MFMP14

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

36,6%35,7%

33,3%31,8% 31,0%

26,4%27,9%

25,7%

34,2%33,1%

36,1%

Es previsible que el efecto de lo sucedido con el comportamiento en la tasa de cambio en 2014 y lo corrido de 2015, unido a un crecimiento económico en 2015, inferior al esperado por el MFMP 2014, y posiblemente para el 2016, y eventualmente ma-yores niveles de tasas de interés, así se cumplan las metas del Gobierno en materia de balance primario, necesariamente determinarán un nivel de deuda neta mayor a la esperada por el MFMP en largo plazo.

El MFMP 2014 preveía en el marco de la Regla Fiscal, una senda de la deuda neta a PIB con un 33,1% del PIB para 2019 y del 25,7% del PIB en 2025 (Gráfica 7.4). Esta proyección tenía como línea base un crecimiento económico del 4,8% para 2015 y 5,0% para 2016, así como balances primarios del orden del -0,05% del PIB y -0,16% del PIB para esos mismos años, respectivamente.

Los ajustes en las variables macroeconómicas impactaron el indicador deuda neta a PIB durante 2014, lo cual implicó el cambio de la línea base de la proyección



del MFMP 2014, para alcanzar un nivel más alto de la deuda hasta 2025 (Gráfica 7.4). En este orden de ideas y aceptando los supuestos macro, a partir de 2015 la deuda neta tendría un mayor crecimiento y se ubicaría en torno al 27,1% del PIB en 202535, esto es dos puntos del PIB por encima de lo proyectado por el MFMP.

Si se registra un menor crecimiento económico para 2015 (por ejemplo 3,4%), y un mayor déficit primario (-1,0% del PIB), el nivel de la deuda neta a PIB se elevaría al 37,6% en dicho año. Si a partir de 2016 se cumplen las estimaciones del MFMP en materia de crecimiento económico y balance primario, la deuda neta sería del 34,5% del PIB en 2019 y del 28,5% del PIB en 2025, casi tres puntos porcentuales del PIB mayor a lo estimado por el MFMP36 (Gráfica 7.5).

De igual forma, si el crecimiento económico en 2015 resulta inferior al 3,4%, tendrá un efecto notorio sobre la proyección del indicador deuda neta a PIB. Así, un creci-miento del 2,5%, que implica un mayor déficit primario (-1,5% del PIB), elevaría el indicador al 29,2% del PIB en 2025, cuatro puntos porcentuales por encima de lo proyectado por el MFMP (Gráfica 7.5), lo cual podría ser mayor si se cumplen las previsiones del incremento de la tasa de interés real de la deuda a partir de 2015, en la medida en que se eleven las tasas de interés internas y externas producto de un cambio de política monetaria interna (Banco de la República) y externa (Reserva Federal de los Estados Unidos).

Gráfica 7.5

Evolución de la deuda neta del GNCCifras en porcentaje del PIB

Fuente: MHCP, cálculos CGR.

40%

38%

36%

34%

32%

30%

28%

26%

24%

22%

20%

MFMP14 actualizado Crecimiento 34%Crecimiento 25% MFMP original

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

35 La tasa real de la deuda adoptada es de 4%. Si se asume una tasa real del 4,5%, la deuda asciende al 28,8% del PIB. Con el 5% (tasa real en 2014), la deuda a PIB alcanza el 30% en 2025.

36 La tasa real de la deuda para estas proyecciones se asume del 5% (que fue la observada para 2014). Si se asume una tasa real mayor para el 2015, como por ejemplo 7%, la deuda neta ascendería a casi el 33% del PIB en 2025.

••



En conclusión, el escenario macroeconómico del último trimestre de 2014, con la caída de los precios del petróleo, tuvo un impacto en la devaluación que a su vez afectó el indicador saldo de la deuda neta a PIB. Ello, unido a mayores emisiones de TES para cubrir el déficit del FEPC y las pérdidas del Banco de la República, elevó el saldo de la deuda en 2014. Esto modificó las proyecciones del MFMP 2014 en el largo plazo, lo que puede acentuarse por el menor crecimiento económico esperado para 2015 y el probable aumento de las tasas de interés externas e internas. De esta manera, el balance primario podría ser aún más deficitario, lo que en conjunto incidirá en un aumento de la deuda a PIB mayor a lo contemplado por la regla fiscal.

Situación de la

DeudaPública

2014

Situación de la Deuda Pública 2014 -...

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