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Situación Educativa de América Latina y el Caribe: Hacia la educación de calidad para todos al 2015 Oficina de Santiago Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
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    21-Dec-2014
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  • 1. Situacin Educativa de Amrica Latina y el Caribe: Hacia la educacin de calidad para todos al 2015 Oficina de Santiago Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
  • 2. Situacin Educativa de Amrica Latina y el Caribe: Hacia la educacin de calidad para todos al 2015
  • 3. 4 Publicado en 2013 por la Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago) UNESCO 2013 Publicacin disponible en libre acceso. La utilizacin, redistribucin, tra- duccin y creacin de obras derivadas de la presente publicacin estn au- torizadas, a condicin de que se cite la fuente original (i.e. Cristin Bellei, UNESCO) y que las obras que resulten sean publicadas bajo las mismas condiciones de libre acceso. Esta licencia se aplica exclusivamente al texto de la presente publicacin. Para utilizar cualquier otro material que aparezca en ella (tal como textos, imgenes, ilustraciones o grficos) y que no pertenez- ca a la UNESCO ni al dominio pblico, ser necesario pedir autorizacin a la UNESCO: [email protected] o Ediciones UNESCO, 7, place de Fontenoy, 75352 Pars 07 SP Francia. Los trminos empleados en esta publicacin y la presentacin de los datos que en ella aparecen no implican toma alguna de posicin de parte de la UNESCO en cuanto al estatuto jurdico de los pases, territorios, ciudades o regiones ni respecto de sus autoridades, fronteras o lmites. Las ideas y opiniones expresadas en esta obra son las de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de la UNESCO ni comprometen a la Organizacin. Este documento fue desarrollado por Cristin Bellei (coordinador), Ximena Poblete, Paulina Seplveda, Vctor Orellana y Geraldine Abarca, del Centro de Investigacin Avanzada en Educacin de la Universidad de Chile. Esta publicacin fue posible gracias al apoyo de la Agencia Espaola de Coo- peracin Internacional para el Desarrollo del Gobierno de Espaa. Produccin editorial: Ediciones del Imbunche Diseo: Luz Mara Camus Impreso por Salesianos Impresores S.A.
  • 4. 5 NDICE Presentacin Gua del lector 1. Introduccin y sntesis 2. Tendencias en el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe 3. Inversin pblica en educacin en Amrica Latina y el Caribe 4. El cuidado y la educacin de la primera infancia 5. Enseanza primaria: acceso y conclusin 6. Educacin secundaria 7. El desafo de la calidad de la educacin 7.1. Logros de aprendizaje y aseguramiento de la calidad 7.2. Docentes y calidad de la educacin 7.3. Clima escolar y su relacin con la calidad de la educacin 7.4. Educacin para la ciudadana y calidad de la educacin 7.5. Educacin y tecnologas de la informacin y comunicacin 8. Educacin superior 9. Equidad de gnero en la educacin 10. Educacin intercultural bilinge: educacin y diversidad 11. Alfabetizacin de adultos y aprendizaje a lo largo de la vida Anexo 1. Factores asociados al logro de objetivos de educacin para todos en 2010 Anexo 2. Avance de Amrica Latina 20002010 en objetivos de educacin para todos Anexo 3. Proyecciones al 2015 Referencias 7 9 17 31 37 43 59 79 99 102 109 117 120 126 131 143 153 167 177 186 189 192
  • 5. 7 Los pases del mundo comprometieron esfuerzos sostenidos a favor de una Educacin para Todos (EPT) en el 2000. Desde entonces, Gobier- nos, sociedad civil, agencias de cooperacin, bancos de desarrollo y otros interesados han trabajado desde sus diversos mbitos de compe- tencia para contribuir a lograr las seis metas de EPT al 2015. Los acuerdos sobre la necesidad de una agenda global comn, que diera un impulso indito a la educacin, comenzaron en 1990 con la Decla- racin Mundial de la Educacin para Todos en Jomtiem, Tailandia. En el 2000 en Dakar, Senegal, se construy un marco de accin estratgico y se establecieron seis objetivos concretos a lograr en quince aos, al 2015. Los seis objetivos de Dakar incluyen la educacin y cuidado de la pri- mera infancia, la educacin primaria universal, el aprendizaje de jve- nes y adultos, la alfabetizacin, la paridad de gnero y la calidad de la educacin. La UNESCO coordina y lidera los esfuerzos internacionales para contribuir a estos objetivos, monitorea los avances y fomenta ac- ciones a nivel global, regional y nacional hacia su logro. Para conocer los frutos de los esfuerzos realizados por los Estados y por muchos otros actores interesados en la educacin, la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe lleva a cabo un proceso de revisin de los avances y desafos pendientes en la regin. Sin duda los seis objetivos de Dakar han servido como referentes para progresar. Efectivamente se han logrado mejoras que, aunque con gran- des diferencias entre y dentro de los pases, posicionan a la regin en un escenario diferente al del 2000. Sin embargo, estos avances conlle- van nuevos desafos, temas emergentes y nuevos obstculos. Esta publicacin tiene el propsito de poner en valor el progreso alcan- zado y reconocer los esfuerzos realizados. Tambin pretende develar los desafos emergentes para la agenda educativa post 2015 que deber generar sin duda una nueva visin de la educacin en la regin. Y es que una educacin de calidad para todos a lo largo de la vida, en tanto PRESENTACIN
  • 6. 8 derecho fundamental de todas las personas, se enfrenta a un contexto de cambio profundo al comenzar el siglo XXI. Es preciso entenderlo y construir un nuevo paradigma acorde a los tiempos. Esperamos que la informacin y las reflexiones que se han realizado en este documento sirvan para pensar la nueva agenda educativa, una que ayude a las personas a participar activa y responsablemente en la sociedad del conocimiento; una que contribuya al desarrollo de nuevas prcticas educativas que pongan en el centro al aprendizaje; una que aborde los nuevos desafos pedaggicos, incluyendo los impulsados por la tecnologa; una que colabore a la adecuacin de la formacin de los docentes y al diseo de polticas pblicas que aseguren la im- plementacin de reformas que impacten en los sistemas educativos de manera integral. Conocer el estado de la situacin educativa en la regin, sus nudos cr- ticos, sus caractersticas y sus desafos, es clave para la formulacin y evaluacin de polticas pblicas en educacin. Registrar lo logrado e identificar lo que falta con una mirada hacia el futuro, es el espritu que anima este documento para contribuir al logro de la Educacin de Calidad para Todos, objetivo que concentra todos los esfuerzos de la UNESCO en Amrica Latina y el Caribe. Jorge Sequeira Director OREALC/UNESCO Santiago
  • 7. 9 GUA DEL LECTOR1 1. Periodo de referencia de los datos y la informacin El periodo de referencia para los datos de educacin y los datos finan- cieros presentados en esta publicacin corresponde al ao acadmico o fiscal que finaliza en 2010, o bien al ao ms reciente para el que se dispone de informacin dentro del periodo 2008-2009. En los casos en que se presenta un anlisis temporal, se utilizan datos del ao 2000, o bien del ao para el que se dispone de informacin entre 2001, en prioridad, o 1999. Los indicadores de alfabetizacin corresponden a los datos ms recien- tes disponibles para el periodo 2008-2010, o estimados por el Institu- to de Estadstica de la UNESCO (UIS). Si un ao de referencia determinado abarca dos aos calendario, el ao de referencia indicado ser el ms reciente. Por ejemplo, el ao escolar 2009/10 se indicar como 2010. El ao de referencia para los datos que provienen del Informe sobre De- sarrollo Humano 2011 es 2010. Los datos del estudio PISA de la OCDE corresponden al ao 2009. Tambin se hacen referencias a los Informes de Seguimiento de la Edu- cacin para Todos (EPT) en el Mundo 2002, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012, para los cuales se debe consultar los aos de referencia en cada caso. 2. Fuentes de informacin a) Educacin Los datos de financiamiento de la educacin, de alfabetismo, de matr- cula escolar y de progreso, provienen de la base de datos internacional sobre educacin, a cargo del Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS). 1 Esta gua en algunos casos presenta la misma informacin que la Gua para el Lector del CompendioMundial de la Educacin 2009, publicacin anual del Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS).
  • 8. 10 Srvase consultar la gua del lector del Compendio Mundial de Educacin 2012 para obtener mayor informacin sobre los datos del UIS: http://www.uis.unesco.org/template/pdf/ged/2012/GED_2012_SP.pdf Los datos utilizados para calcular las tasas de conclusiones y los ndi- ces de paridad provienen de las Encuestas de Hogares acopiadas por los pases y procesadas y tratadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), tambin tratadas de acuerdo con los estndares internacionales en educacin definidos por la UNESCO. Srvase consultar el Anuario Estadstico de America Latina y el Caribe 2012 para obtener mayor informacin sobre las fuentes de los datos procesados por la CEPAL: http://interwp.cepal.org/anuario_estadistico/anuario_2012/default.asp Se presentan resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Ex- plicativo (SERCE) del Laboratorio Latinoamericano de la Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE), gestionado por la OREALC/UNESCO Santiago. Srvase consultar las publicaciones del SERCE en el sitio de la Oficina Regional de Educacin para America Latina y el Caribe: http://portal.unesco.org/geography/es/ev.php-URL_ID=10656&URL_ DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html La pgina principal del LLECE se puede visitar en: http://portal.unesco.org/geography/es/ev.php-URL_ID=7732&URL_ DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html Se presenta igualmente datos del estudio PISA de la OECD (ao 2009) para los nueve pases de la regin que participaron en ello. Para mayor informacin vea: http://www.oecd.org/pages/0,341, en_32252351_46584327_1_1_1_1_1,0 0. html Otras fuentes de informacin utilizadas incluyen: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2011 y el Informe de Seguimiento de la EPT en los aos ya mencionados. En todas las fuentes utilizadas se requiere que los datos sean procesados segn la Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin (CINE 97), con el objeto de garantizar la comparabilidad entre los pases, res- pecto a los niveles educativos de la regin. (Vase tambin el apartado a) de las notas tcnicas).
  • 9. 11 b) Poblacin Los datos de poblacin provienen de la Divisin de Poblacin del De- partamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, revisin 2008. La Divisin proporciona esos datos al UIS para el calculo de indicadores, pero no suministra datos por edad sobre pases cuya po- blacin total es menor a 100.000 habitantes. En caso de no disponer de datos de la Divisin de Poblacin, se utilizaron datos nacionales o esti- maciones del UIS. Srvase visitar el sitio: http://www.un.org/esa/population/unpop.htm c) Economa Los datos sobre economa provienen de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Para mas informacin vase: http://www.cepal.org/publicaciones http://www.cepal.org/estadisticas 3. Notas tcnicas a) Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin (CINE 97) Para efectos de asegurar la comparabilidad internacional, una herra- mienta clave es la Clasificacin Internacional Normalizada de la Educa- cin, CINE 97 de la UNESCO (UNESCO, 1997). La definicin de los niveles educativos considerados en este informe corresponde a las de dicha cla- sificacin a partir de la adaptacin que cada pas ha desarrollado para efectos de reportar su informacin estadstica a la base de datos interna- cional a cargo del Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS), sea a tra- vs de los cuestionarios que ste aplica o de los que son de uso conjunto por el UIS, Eurostat y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Srvase visitar el sitio del UIS: http://www.uis.unesco.org/ev_en.php?ID=7433_201&ID2=DO_TOPIC b) Datos e indicadores de educacin A efectos de asegurar la comparabilidad entre los pases, se ha optado por usar indicadores y mtodos de clculo del UIS, segn estndares internacionales conocidos: http://www.uis.unesco.org/template/pdf/EducGeneral/Indicator_Techni- cal_guidelines_SP.pdf. Adems, se utilizan ndices y mtodos de clculo aplicados para el Proyecto Regional de Indicadores Educativos (PRIE). El documento Metodologa de Construccin y Uso (2009) se encuentra en el por-
  • 10. 12 tal del PRIE en el sitio de la OEA: http://portal.oas.org/Portal/Topic/SEDI/Educaci%C3%B3nyCultura/ PRIE/Documentos/tabid/1380/language/es-CO/default.aspx Las tablas y grficos se preparan sobre la base de la informacin dispo- nible para cada indicador usado. En consecuencia, no todos los pases aparecen en todos los grficos o tablas. c) El promedio por pases En esta publicacin se utilizan promedios por pases de distintos in- dicadores no ponderados de acuerdo a su poblacin, como medida de referencia para comparar con los valores individuales de cada pas. Este concepto se diferencia de un promedio regional, que se calculara como la media por pases, pero ponderando por el peso de la poblacin de referencia en el total regional. La decisin de utilizar promedios por pases en lugar de valores regio- nales como puntos de referencia, se sustent en valorar por igual los resultados de cada pas en las distintas dimensiones que se analizan, independientemente de su peso demogrfico en la regin. d) Tasas netas de matrcula La tasa neta de matrcula (TNM) representa el nmero de alumnos en edad oficial inscrito en un nivel de educacin especfico, expresado como porcentaje de la poblacin total de ese grupo de edad, y en este informe se utiliza para monitorear el acceso en el nivel de preprimaria y en el nivel de secundaria. Para monitorear el acceso en el nivel de la educacin primaria se utiliza la tasa neta de matrcula de educacin primaria ajustada. Esta tasa re- presenta no solamente la matrcula del grupo de edad correspondiente al nivel de primaria, sino tambin a los nios en edad oficial de primaria que se encuentran en la educacin secundaria, expresado en porcentaje de la poblacin total en edad oficial del nivel de primaria. Una elevada tasa neta de matrcula (TNM) es indicativa de una buena cobertura de la poblacin en edad escolar oficial. Su valor terico mxi- mo es del 100%. Un aumento en el porcentaje refleja un progresivo me- joramiento de la cobertura del nivel especificado de enseanza. Al com- parar la tasa neta con la tasa bruta de enseanza, la diferencia entre
  • 11. 13 ellas destaca la incidencia de la matrcula temprana y tarda. Si el valor de la TNM es inferior al 100%, su complemento, es decir, la diferencia entre ste y un 100%, entrega una medicin de la proporcin de nios no matriculados en un nivel educativo determinado. Sin embargo, ya que algunos de estos nios/jvenes podran estar matriculados en otros niveles, esta diferencia no debe considerarse indicativa del porcentaje de alumnos no matriculados en el sistema educativo. Por ejemplo, la tasa neta de matrcula de educacin primaria ajustada se calcula como el porcentaje de nios en el rango de edad oficial de ingreso, matricula- dos tanto en educacin primaria como secundaria. No obstante, el clculo de valores TNM cercanos al 100% podra pre- sentar dificultades si: la fecha de referencia de matriculacin en la educacin prima- ria no coincide con la edad de nacimiento de la cohorte elegible para matricularse en este nivel de educacin; una proporcin significativa de la poblacin comienza su educa- cin primaria en situacin de adelanto respecto de la edad establecida y, por lo tanto, la completa antes de lo esperado; si la edad de ingreso a la enseanza primaria experimenta un aumento pero su duracin no presenta cambios2 . e) Tasas de conclusin de los niveles educativos Las tasas de conclusin de los niveles primario y secundario se expre- san como porcentajes de la poblacin que al menos han completado el nivel primario o secundario respecto del total de la poblacin de esos grupos de edad correspondientes. La confiabilidad de esta tasa radica en que la informacin requerida para el clculo proviene de una sola fuente de informacin. El anlisis temporal puede hacerse por medio del uso de distintas ondas o aos de las encuestas de hogares, o comparando la situacin de distintos gru- pos etarios provenientes de la misma fuente de informacin. Si bien este ndice resulta idneo para describir los niveles de escola- ridad de la poblacin, tiene restricciones por remitir slo a los resulta- dos obtenidos a partir de las acciones emprendidas en el pasado para 2 UNESCO/UIS. 2009. Indicadores de la Educacin, especificaciones tcnicas. Montreal, UNESCO-UIS.
  • 12. 14 alcanzar dicho objetivo, sin poder dar cuenta del desempeo actual de los sistemas educativos. Otra limitacin se asocia a la inexistencia o re- gularidad de las Encuestas de Hogares en algunos pases, lo que impide hacer un seguimiento de la evolucin3 . f) ndices de paridad en la conclusin de los niveles educativos Para analizar la equidad de oportunidades en materia educativa se utili- zan los ndices de paridad. Este ndice se calcula dividiendo la cantidad de la poblacin tradicionalmente menos favorecida por la cantidad de la poblacin tpicamente ms favorecida. As, este ndice constituye una medida de carcter dicotmico y permite comparar el comportamiento de un mismo indicador para dos subpoblaciones. Su uso es pertinente cuando se refiere a poblaciones que son divisibles en dos partes compa- rables y cuando su propsito es alcanzar una situacin de homogenei- dad entre ambas subpoblaciones. Usando el ndice de paridad como una medida de equidad, cuando ste adopta valores cercanos a la unidad (entre 0,95 - 1,05) se tiene una si- tuacin de paridad, es decir, cercana a la igualdad entre ambas subpo- blaciones, y equitativa entre ellas, como grupo. Mientras que cuando las medidas se alejan de la unidad reflejan una situacin de ventaja o desventaja entre los componentes. Si el ndice de paridad es inferior a 0,95, expresa una situacin de des- ventaja del grupo referido en el numerador frente al grupo del denomi- nador, mientras que si el ndice es superior a 1,05, expresa lo contrario. De manera convencional se suele ubicar en el numerador al grupo que se espera se encuentre en situacin de desventaja4 . g) Categoras tnicas Las siguientes definiciones se refieren a los indicadores de paridad en la conclusin de los niveles educativos segn grupos tnicos de los ocho pases que reportan informacin estadstica sobre este tema. Es im- portante sealar que en este caso originario o no originario no son definiciones antropolgicas, sino operativas. La finalidad de estas cate- goras es diferenciar grupos tnicos que tradicionalmente se han encon- trado en una situacin de desventaja frente al sistema educativo formal de aquellos que tradicionalmente se encontraron en una situacin ms ventajosa. 3 PRIE. 2009. Metodologa de Construccin y Uso. Mxico, OEA, SEP de Mxico y UNESCO. 4 Ibid.
  • 13. 15 Bolivia: Originario incluye: quechua, aymar, guaran u otros nativos. No originario incluye: castellano, extranjeros u otros grupos. Brasil: Originario incluye: negro o indgena. No originario incluye: blancos y otros. Chile: Originario incluye: poblacin indgena. No originario incluye: poblacin no indgena. Ecuador: Originario incluye: poblacin indgena. No originario incluye: blancos, mestizos, negros y otros. Guatemala: Originario incluye: poblacin indgena. No originario incluye: poblacin no indgena. Nicaragua: Originario incluye: miskito, mayagna, sumo. No originario incluye: espaol, ingls y otros. Panam: Originario incluye: poblacin indgena. No originario incluye: poblacin no indgena. Paraguay: Originario incluye: habla guaran solamente. No originario incluye: habla castellano, guaran y castellano u otro idioma. h) Indicadores de logro educativo de la poblacin de 25 aos y ms Los datos sobre logro educativo se presentan por nivel CINE. Las cate- goras se refieren al porcentaje de la poblacin analizada que ha com- pletado el nivel educativo. La fuente de los datos de logro educativo son encuestas de hogares. Como los datos recogidos en encuestas por mues- treo pueden verse afectados a causa de errores muestrales, se recomien- da precaucin al momento de interpretar diferencias menores al 5%. El periodo de referencia de los indicadores presentados corresponde al ao ms reciente sobre el cual se dispone de informacin. Entre los pases presentados, esos periodos varan entre los aos escolares 2000 y 2010.
  • 14. 16 AR Argentina AI Anguila BO Bolivia AG Antigua y Barbuda BR Brasil AN Antillas Holandesas CO Colombia AW Aruba CR Costa Rica BS Bahamas CU Cuba BB Barbados CL Chile BZ Belice EC Ecuador BM Bermudas SV El Salvador DM Dominica GT Guatemala GD Granada HN Honduras GY Guyana MX Mxico HT Hait NI Nicaragua KY Islas Caimn PN Panam TC Islas Turcos y Caicos PY Paraguay VG Islas Vrgenes Britnicas PE Per JM Jamaica DO Repblica Dominicana MS Montserrat UY Uruguay KN San Kitts y Nevis VE Venezuela VC San Vicente y las Granadinas LC Santa Luca SR Surinam TT Trinidad y Tobago Amrica Latina El Caribe 4.Pases participantes Este informe abarca a los 41 pases y territorios, cuyos nombres se presen- tan ms abajo junto a sus identificadores (usados en grficos y cuadros).
  • 15. 17 Este informe diagnostica el estado de avance de los pases de Amrica Latina y el Caribe respecto del cumplimiento de los seis objetivos de educacin para todos establecidos en el Marco de Accin de Dakar en 2000. Adems, identifica un conjunto de desafos y temas relevantes que debiesen ser parte de una agenda de discusin en la perspectiva post 2015, que fue el plazo que los gobiernos se dieron para cumplir con los objetivos del mencionado marco de accin. Visto en trminos generales, el informe identifica varios e importan- tes avances de la regin en el cumplimiento de las metas de educacin para todos; incluso hemos aplicado sistemticamente criterios ms exi- gentes que los explcitamente planteados en las metas de Dakar, para sugerir que la regin puede y debe plantearse objetivos ms ambicio- sos. Ms an, nuestros anlisis comparativos con el resto de los pases indican que Amrica Latina tiende como conjunto a mostrar mejores logros en aspectos bsicos de la educacin, cuando se toman en cuenta las diferencias de contexto de los pases. Sin embargo, el informe insis- te en al menos tres aspectos crticos. Primero, los logros mencionados no se replican en todos los pases: las diferencias al interior de la regin son marcadas y varios de ellos estn muy lejos incluso de las metas bsicas de Dakar. Segundo, las desigualdades internas son muy agudas en prcticamente todos los pases de la regin, siendo la clase social, la condicin indgena y la zona de residencia los vectores principales por donde pasan dichas inequidades. Incluso cuando los ms desaventaja- dos han avanzado en trminos absolutos, su situacin relativa respecto de los ms privilegiados no ha mejorado significativamente. Por ltimo, cada vez ms los nuevos criterios con que se deben juzgar los avances en educacin remiten a la calidad ms que a la simple expansin de la educacin. La concepcin de calidad que aplicamos es amplia e incluye no solo logros, sino condiciones y procesos, no solo aspectos acadmi- cos, sino sicosociales y ciudadanos. Este es sin duda el aspecto en que la regin se encuentra crnicamente retrasada. En perspectiva histrica, el compromiso internacional con educacin para todos no es sino el estado actual de un largo proceso de la co- munidad internacional y los gobiernos por extender el derecho a la educacin de las personas, dotarlo de contenido sustantivo y hacerlo cada vez ms exigible. En ese proceso, la propia nocin del derecho a 1. INTRODUCCIN Y SNTESIS La educacin para todos y el derecho a la educacin
  • 16. 18 la educacin se ha ido transformando, desde la nocin de educacin obligatoria hacia una ms ambiciosa y multidimensional (UNESCO y UNICEF, 2008). El artculo 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) seala: Toda persona tiene derecho a la educacin. La edu- cacin debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instruccin elemental y fundamental. La instruccin elemental ser obligatoria. La instruccin tcnica y profesional habr de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores ser igual para todos, en funcin de los mritos respectivos. Un concepto similar es reiterado por el Pacto Internacio- nal de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), el cual en su artculo 13 establece que: Los Estados Partes en el presente en el pre- sente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho [a la educacin]: a) la enseanza primaria debe ser obli- gatoria y asequible a todos gratuitamente; b) la enseanza secundaria tcnica y profesional debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implanta- cin progresiva de la enseanza gratuita; c) la enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno. Finalmente, la Convencin sobre los Derechos del Nio (1989) reitera un ordenamiento prcticamente equivalente al del Pacto de 1966 en lo referido a la accesibilidad, gratuidad y obligatoriedad de los diferentes niveles educativos. La nocin de derecho a la educacin ha estado estrechamente ligada a la idea de garantizar el acceso universal a la escuela a travs de las le- yes de escolaridad obligatoria. Esta visin bsica del derecho a la edu- cacin como derecho a la escolarizacin y a la obtencin del certificado escolar se ha mostrado insuficiente. Las polticas educativas y la comu- nidad internacional han evolucionado hacia una redefinicin del dere- cho a la educacin como derecho a aprender. Esto implica entre otras cosas que recibir una educacin de calidad debe ser visto como parte del derecho a la educacin. La Convencin de los Derechos del Nio y otros textos internacionales proporcionan tres criterios permanentes para definir el derecho a aprender o a recibir una educacin de calidad : i) desarrollar al mximo posible las capacidades de cada individuo; ii) promover los valores consagrados en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: la igualdad entre las personas, el respeto a la di- versidad, la tolerancia y la no discriminacin, la promocin del bien co- mn; y iii) equipar a los estudiantes con las capacidades y conocimien- tos necesarios para llegar a ser una persona socialmente competente.
  • 17. 19 El carcter evolutivo de la concepcin del derecho a la educacin impli- ca que siempre habr cierto debate acadmico y conflicto poltico sobre cmo definir en cada poca y para cada sociedad los alcances prcticos del derecho a la educacin. En particular, la visin contempornea del derecho a la educacin se compondra de tres dimensiones: derecho a la escolaridad (acceso, promocin y egreso de los ciclos escolares consi- derados fundamentales), derecho al aprendizaje (socialmente relevan- te y segn las capacidades de cada uno), y derecho a un trato digno y a condiciones de igualdad de oportunidades (UNESCO y UNICEF, 2008). El Marco de Accin de Dakar expres precisamente una conceptualiza- cin ms ambiciosa del derecho a la educacin. Ya en el ao 1990, en Jomtien, la Declaracin Mundial de la Educacin Para Todos estableci la necesidad de que todos los nios, jvenes y adultos tuvieran acceso a la educacin, siendo considerada como un derecho fundamental que permite satisfacer necesidades bsicas de aprendizaje y participar en la sociedad. Esta declaracin fue confirmada durante el Marco de Accin de Dakar el ao 2000, en el cual los pases reafirmaron el compromiso colectivo de asegurar la Educacin para Todos. Para esto se establecie- ron 6 objetivos de Educacin para Todos a alcanzar el ao 2015 (Dakar, 2000): 1 Extender y mejorar la proteccin y educacin integrales de la pri- mera infancia, especialmente para los nios ms vulnerables y desfa- vorecidos. 2 Velar por que antes del ao 2015 todos los nios, y sobre todo las nias y los nios que se encuentran en situaciones difciles y los perte- necientes a minoras tnicas, tengan acceso a una enseanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y la terminen. 3 Velar por que sean atendidas las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos mediante un acceso equitativo a un apren- dizaje adecuado y programas de preparacin para la vida activa. 4 Aumentar en 50% de aqu al ao 2015 el nmero de adultos alfabe- tizados, en particular mujeres, y facilitar a todos los adultos un acceso equitativo a la educacin bsica y la educacin permanente.
  • 18. 20 5 Suprimir las disparidades entre los gneros en la enseanza prima- ria y secundaria de aqu al ao 2005 y lograr antes de 2015 la igual- dad entre los gneros en la educacin, en particular garantizando a las nias un acceso pleno y equitativo a una educacin bsica de buena calidad, as como un buen rendimiento. 6 Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educacin, garantizan- do los parmetros ms elevados, para que todos consigan resultados de aprendizajes reconocidos y mensurables, especialmente en lectura, escritura, aritmtica y competencias prcticas esenciales. UNESCO ha realizado un monitoreo del avance y cumplimiento de es- tos objetivos tanto a nivel mundial como en las distintas regiones del mundo, publicando anualmente el Informe de Monitoreo Global de la Educacin Para Todos desde el ao 2002 a la fecha. Cada uno de estos informes presenta el avance de los objetivos de la Educacin para Todos y discute un tema central que incide en el alcance de estos objetivos al ao 20155 . Para elaborar el presente reporte se revis los GMR desde el ao 2002 al 2012, adems de otras publicaciones de diversas agencias de las Naciones Unidas sobre los diversos tpicos relacionados con los objetivos de la Educacin para Todos. Lo anterior se complement, es- pecialmente para la identificacin y anlisis de los desafos post 2015, con literatura acadmica sobre temas especficos. En el aspecto esta- dstico, se utiliz las bases de datos ms actualizados disponibles, prin- cipalmente de UNESCO, pero tambin de otras agencias de cooperacin internacional, especialmente CEPAL y el Banco Mundial. Para el diagnstico de la situacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe en cuanto al nivel de cumplimiento de los seis objetivos de Edu- cacin para Todos, tal como fueron expresados en el Marco de Accin de Dakar, se sigui en general la lgica con que han sido monitoreados regularmente por UNESCO. Para ello se utiliz la informacin ms re- ciente disponible, que corresponde al ao 2010. Tambin se analiz 5 Los temas abordados por estos reportes a lo largo de la dcada han sido Paridad de gnero (2003- 2004), Calidad de educacin (2005), Alfabetizacin (2006), Primera Infancia (2002), Gobernabilidad (2009), Marginalizacin (2010), Conflicto (2011) y Juventud y habilidades para el trabajo (2012). Los aos 2002 y 2008 los informes se elaboraron en torno una revisin del progreso hacia el logro de los objetivos de la Educacin para Todos.
  • 19. 21 en varios casos la evolucin respecto de la situacin existente al ao 2000, momento de la suscripcin del compromiso de Dakar, y se reali- z anlisis estadsticos que incluyen a todos los pases del mundo, con el doble propsito de identificar los factores asociados con el logro de algunos de los objetivos bsicos de educacin para todos y poner la situacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe en contexto. Sin embargo, se debe considerar que existen muchos pases con informa- cin incompleta6 . El informe est estructurado de la siguiente manera (adems de esta introduccin que culmina con una breve sntesis de sus contenidos principales): primero, se proporciona cierta informacin bsica sobre el contexto socioeconmico de los pases de la regin y sobre el es- fuerzo financiero que los gobiernos han hecho en materia educativa. Luego se analizan ocho temticas que identificamos como claves para la educacin en Amrica Latina: primera infancia, educacin primaria, educacin secundaria, calidad de la educacin, educacin terciaria, equidad de gnero, educacin intercultural bilinge y educacin a lo largo de la vida. En estas secciones se incluy ejemplos y anlisis de algunas polticas educacionales o tendencias seguidas por algunos ca- sos nacionales durante los ltimos aos. El anlisis de los objetivos de Dakar vinculados con estas temticas se realiza al interior de las sec- ciones correspondientes, pero debe notarse que no siempre existe entre ellos una relacin directa: algunos objetivos son abordados en ms de una seccin, y todas las secciones abordan temas ms amplios que lo estrictamente establecido en los objetivos. Nuestra expectativa es que sea precisamente este tipo de anlisis el que permita proyectar para el post 2015 la discusin sobre los propsitos permanentes de educacin para todos, ms all de la formulacin especfica realizada en Dakar, lo cual expresa la perspectiva evolutiva y multidimensional del derecho a la educacin aqu asumida. 6 Aunque el informe incluye muchos grficos, el texto est escrito de forma que se pueda prescindir de ellos.
  • 20. 22 1. Introduccin y sntesis La nocin de derecho a la educacin ha evolucionado y se ha compleji- zado. Actualmente se reconoce que el derecho a la educacin incluye el derecho a la escolaridad, el derecho a aprender y el derecho a recibir un trato digno en condiciones de igualdad de oportunidades. Los objetivos de educacin para todos, expresados en el marco de accin de Dakar en 2000, asumieron una perspectiva multidimensional del derecho a la educacin, pero ella debe ser evaluada y ajustada con miras a definir una agenda de compromisos post 2015 en torno al derecho a la educa- cin. 2. Tendencias en el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe Durante la dcada del 2000 (y en varios casos incluyendo la dcada anterior de los 90) la mayor parte de los pases de la regin experi- mentaron progresos importantes en aspectos claves como el desarrollo global, el crecimiento econmico y en menor medida la reduccin de la pobreza, todo lo cual gener un contexto favorable para el avance en educacin. Otra condicin favorable aunque an no universal en la regin fue el cambio demogrfico que disminuy la demanda po- tencial por educacin. Sin embargo, la persistencia de elevados niveles de inequidad y pobreza, y la alta proporcin de poblacin viviendo en zonas rurales, ofrecieron dificultades adicionales a la expansin de una educacin de calidad en la mayor parte de la regin. 3. Inversin pblica en educacin en Amrica Latina y el Caribe La tendencia general del gasto pblico en educacin durante la dcada pasada fue levemente positiva en la regin (pasando aproximadamente de un 4,5% a un 5,2% del PIB en promedio), aunque sin un aumento relevante de la priorizacin de la educacin dentro del gasto pblico. Este mayor gasto parece explicarse principalmente por una expansin del servicio educacional, puesto que el nivel proporcional de gasto p- blico por alumno tendi a mantenerse o a incrementarse levemente en educacin primaria y secundaria, y a caer significativamente en educa- cin superior. Con todo, las diferencias entre pases son muy marcadas en este aspecto en la regin. Los anlisis indicaron que en general el
  • 21. 23 gasto pblico en educacin fue uno de los factores relevantes para ex- plicar las diferencias de logro de las metas de educacin para todos en- tre los pases. La informacin disponible sobre gasto privado en educa- cin en la regin indica que este tiende a ser proporcionalmente mayor que en los pases de la OECD, en todos los ciclos escolares. 4. El cuidado y la educacin de la primera infancia Las condiciones bsicas de sobrevivencia, salud y bienestar de la in- fancia temprana experimentaron un avance importante en la regin du- rante la dcada pasada. Tambin hubo un incremento moderado en el acceso a la educacin preprimaria (la tasa neta de matrcula aument de 56% a 66% en promedio), lo que sita a la regin en una posicin comparativamente favorable en el contexto internacional. No obstante, existe una enorme heterogeneidad de situaciones entre los pases de la regin que expresa una gran diversidad en cuanto a la priorizacin de este nivel educacional. Tambin se constataron fuertes inequidades en contra de los ms pobres, quienes viven en zonas rurales y quienes pertenecen a pueblos indgenas. Aunque la agenda de expansin de programas de cuidado y educacin de la primera infancia sigue siendo relevante, el mayor desafo de los pases de la regin es avanzar en asegurar un nivel de calidad satisfac- torio de este tipo de servicios, toda vez que est demostrado que los efectos positivos en el desarrollo infantil que de ellos se esperan no se producen e incluso pueden ser perjudiciales si los programas son de baja calidad. 5. Enseanza primaria: acceso y conclusin Los pases de la regin ya en 2000 presentaban un alto nivel de acceso a la educacin primaria (tasa neta de matrcula de 94% promedio); adems, durante la dcada pasada tanto la repitencia como la deser- cin mostraron tendencias favorables, todo lo cual hizo que las tasas de retencin hacia finales del ciclo, as como de conclusin, mejoraran de manera muy significativa en la mayora de los pases, especialmente los que comenzaron en una situacin ms retrasada. Estos avances fueron particularmente importantes entre la poblacin ms pobre y quienes viven en zonas rurales, con lo que las inequidades internas tendieron a
  • 22. 24 disminuir. Pese a estos avances, hacia el 2000, en promedio, alrededor de uno de cada diez (y en algunos pases uno de cada tres) jvenes de 15 a 19 aos no termin la enseanza primaria. El desafo central en trminos de acceso y conclusin de la educacin primaria es proveer mejores condiciones para que los nios y adoles- centes en situacin de mayor desventaja social se queden y no deserten de la escuela. Esto supone programas sociales y de apoyo financiero a las familias (por ejemplo, en el marco de la erradicacin del trabajo infantil), programas compensatorios hacia las escuelas que atienden a las poblaciones ms desaventajadas, y mejores condiciones para la en- seanza y el aprendizaje (e.g. mayor tiempo escolar, mejores recursos para el aprendizaje, menor segregacin social en las escuelas). 6. Educacin secundaria Durante la dcada pasada la educacin secundaria se expandi leve- mente en la regin (la tasa neta de matrcula promedio aument de 67% a 72%) y existen indicios que sugieren una desaceleracin en el incremento de la poblacin joven que completa este ciclo (a pesar de que hacia el 2000 casi la mitad de los jvenes de 20 a 24 aos no complet la secundaria), lo cual se explicara principalmente no por razones de acceso o falta de oferta, sino por la persistencia de altas tasas de repeticin y desercin escolar.Los pases de la regin presen- tan una situacin muy heterognea en cuanto al nivel de escolarizacin de los adolescentes y jvenes: mientras algunos han alcanzado nive- les importantes de masificacin de la educacin secundaria, en otros esta contina estando restringida para una minora de la poblacin. En todos los pases, esta desventaja afecta desproporcionadamente a los jvenes ms pobres y a los que viven en zonas rurales, aunque en varios de ellos fueron precisamente estos grupos los que ms se beneficiaron de los progresos de la ltima dcada. La educacin secundaria enfrenta en Amrica Latina y el Caribe el de- safo de consolidar su expansin, especialmente hacia la poblacin ms desaventajada, pero esta agenda de crecimiento est ntimamente li- gada a otra de transformacin de la identidad, procesos internos y formas de organizacin de la educacin secundaria, sin la cual los ob- jetivos de equidad y calidad se vern seriamente comprometidos. Sin una reforma integral ser difcil masificar la educacin secundaria de manera sostenible y con sentido para los jvenes.
  • 23. 25 7. El desafo de la calidad de la educacin La visin multidimensional del derecho a la educacin, que incluye el derecho a aprender y a recibir un buen trato en el sistema escolar, sita la calidad de la educacin en el centro de las preocupaciones. Ms an, dado los importantes avances en cobertura, la agenda de educacin para todos en la regin estar cada vez ms marcada por los desafos de la calidad, siendo uno de ellos asumir una definicin amplia y no reduccionista del concepto de calidad educativa. 7.1. Logros de aprendizaje y aseguramiento de la calidad El logro acadmico de los alumnos de la regin es preocupante en la mayora de los pases para los que se cuenta con informacin. En pro- medio, aproximadamente un tercio de los alumnos en primaria y casi la mitad en secundaria no parecen haber adquirido los aprendizajes bsicos en lectura, y en matemticas los resultados son incluso menos satisfactorios. Adems, existe una aguda inequidad en contra de los alumnos ms desfavorecidos, especialmente los ms pobres, en cuanto al logro acadmico. Las polticas educacionales debieran enfocarse en asegurar en cada escuela los insumos, las condiciones organizacionales y las capacidades profesionales para generar mejores oportunidades de aprendizaje para todos los alumnos, especialmente los que enfren- tan mayores dificultades. Los sistemas externos de evaluacin estan- darizada y rendicin de cuentas que se han comenzado a difundir debieran ser concebidos y validados en funcin de su contribucin a mejorar dichas oportunidades de aprendizaje. 7.2. Docentes y calidad de la educacin El pilar fundamental de la calidad educativa son las capacidades pro- fesionales docentes: si los alumnos no se encuentran en sus aulas con docentes capaces de generar mayores oportunidades de aprendizaje, no se producir un genuino mejoramiento de la calidad educativa. Aun- que la informacin disponible es parcial, todo indica que la situacin predominante de la docencia en la regin no se ajusta a las caracters- ticas de una profesin de alto estatus: los salarios y las condiciones laborales son deficientes, la formacin inicial es de baja calidad, y las oportunidades de desarrollo profesional son limitadas. En consecuen-
  • 24. 26 cia, el desafo de las polticas docentes es monumental: configurar una carrera profesional docente capaz de atraer a jvenes talentosos a la docencia, formar adecuadamente a los candidatos, retener en las aulas (especialmente en aquellos sectores ms desaventajados) a los profe- sores competentes, y hacer del desarrollo profesional una necesidad y una exigencia. Dado el carcter sistmico de todos estos procesos, es difcil avanzar en uno sin hacerlo en los dems. 7.3. Clima escolar y su relacin con la calidad de la educacin Recibir a un buen trato en la escuela es parte constitutiva de la nocin ampliada del derecho a la educacin, lo cual vuelve muy relevante la preocupacin por el clima escolar, entendido como la promocin de re- laciones respetuosas, no discriminatorias, de sana convivencia, y no violentas entre los miembros de la comunidad escolar. Un buen clima escolar es parte de la calidad de la educacin. Adicionalmente, la evi- dencia disponible en la regin muestra que un mejor clima escolar est asociado con mayores logros acadmicos de los alumnos y menores ni- veles de abandono escolar; ms an, existe evidencia que sugiere que los alumnos de mayor nivel socioeconmico tienden a asistir a escuelas con mejores indicadores de clima escolar, por lo que este constituira otro factor de inequidad. El desafo de las polticas pblicas en este campo es promover una sana convivencia, mediante por ejemplo la participacin estudiantil, el trato respetuoso de los docentes, y la for- macin en mtodos no violentos de resolucin de conflictos, superando los enfoques puramente punitivos de control de la violencia y discipli- namiento. 7.4. Educacin para la ciudadana y calidad de la educacin La formacin ciudadana ha sido definida histricamente como uno de los objetivos esenciales de la educacin; sin embargo, su relevancia para las polticas educacionales ha sido comparativamente menor, por lo que persiste en la prctica una concepcin tradicional escindida en- tre el reforzamiento de la identidad nacional y la transmisin de rudi- mentos de educacin cvica. Ms an, existe evidencia para algunos pases de la regin que muestra que ms de la mitad de los jvenes la- tinoamericanos no haban adquirido los contenidos ms bsicos del co- nocimiento cvico; tambin se ha encontrado que una parte importante
  • 25. 27 de los jvenes de la regin tienden a desconfiar de las instituciones pblicas y a no valorar la democracia. Paradojalmente, eso s, la eviden- cia indica que comparativamente los jvenes de la regin tienen un alto inters por los asuntos pblicos, la justicia social y la inclusin de los grupos minoritarios; adems, en los ltimos aos se han producido en varios pases movimientos estudiantiles que confirman esta buena disposicin hacia la participacin y el inters por los asuntos que les afectan. El mayor desafo en esta materia es reponer la educacin ciudadana como un componente medular de la calidad de la educacin, de los ob- jetivos de aprendizaje que se espera los alumnos desarrollen. Pero esto requiere impulsar un nuevo enfoque para la educacin ciudadana que se oriente al desarrollo de competencias, habilidades y actitudes para la participacin ciudadana y poltica; complementando y otorgndole sentido a la formacin acadmica, a fin de que los estudiantes no solo aprendan contenidos, sino tambin aprendan a mejorar sus relaciones sociales y su involucramiento en la sociedad de la que son parte. Esto implica no solo cambios en el currculum, sino en la pedagoga y la or- ganizacin de las escuelas, por cuanto la adquisicin de estas compe- tencias requiere la experiencia directa de participacin de los estudian- tes de acuerdo a su edad tanto en la dimensin cvico-poltica como en la dimensin civil-comunitaria. 7.5. Educacin y tecnologas de la informacin y comunicacin La formacin de competencias digitales es cada vez ms importante en el mbito educativo como una necesidad para la inclusin en la so- ciedad del conocimiento: las TICs no son solo un potente recurso para el aprendizaje, son herramientas cada vez ms relevantes para la vida. El potencial de las TICs no se refiere solo a la alfabetizacin digital, ya que ellas pueden ser utilizadas para promover competencias modernas y mejorar el desempeo educativo de los estudiantes en trminos ge- nerales. En los pases de la regin, el acceso a estas nuevas tecnologas en el hogar est fuertemente condicionado por el nivel socioeconmico de las familias, por lo que el sistema escolar ha sido la principal he- rramienta para reducir esta brecha tecnolgica, aunque ciertamente esta contina siendo muy relevante en la mayora de los pases. Ade- ms de continuar equipando con TICs a las escuelas donde se educan quienes no pertenecen a los sectores privilegiados, el desafo futuro es
  • 26. 28 cmo lograr que ms all del uso recreativo los estudiantes latinoa- mericanos les den un uso con potencial educativo; esto supone capaci- tar mejor a los docentes para incorporar a sus prcticas de enseanza estas nuevas tecnologas. 8. Educacin superior El acceso a la educacin superior se expandi aceleradamente en la regin durante la dcada del 2000, acumulando un promedio de cre- cimiento de aproximadamente 40%, lo que permiti que la regin se situara como conjunto en el promedio de la tendencia internacional. Aunque la tendencia a la expansin fue muy extendida, persiste entre los pases de la regin una enorme heterogeneidad en este nivel edu- cativo. El patrn de crecimiento de la educacin superior fue, sin em- bargo, muy inequitativo, favoreciendo principalmente a los sectores de mayores ingresos y de zonas urbanas. Los desafos de la educacin superior en la regin son mltiples y de muy distinta naturaleza. En primer lugar se precisa revertir la tendencia inequitativa de expansin, lo cual supone un mayor protagonismo del estado en trminos financieros y de polticas compensatorias; en se- gundo trmino, los pases deben fortalecer sus instituciones universita- rias especialmente las grandes universidades pblicas para generar una capacidad propia de produccin cientfica y tecnolgica, aspecto en el que la regin se encuentra crnicamente retrasada; finalmente, las universidades deben hacer mucho ms para conectarse con las ne- cesidades de desarrollo de sus sociedades, siendo el propio sistema escolar un campo privilegiado para aquello, investigando sobre los pro- blemas educacionales de las mayoras, apoyando al mejoramiento y la reforma escolar, formando mejor a los futuros docentes e integrndose verticalmente con el sistema educacional. 9. Equidad de gnero en la educacin En trminos generales, la regin ha alcanzado ndices comparativos muy satisfactorios de acceso de las nias y jvenes mujeres a la educa- cin primaria y secundaria; ms an, en la enseanza secundaria mu- chos pases presentan tasas de paridad de gnero que muestran una mayor exclusin de los hombres, quienes son mayormente afectados
  • 27. 29 por el trabajo infanto-juvenil, y problemas de disciplina y rendimiento que desembocan en desercin escolar. En cuanto a los logros de apren- dizaje, la informacin disponible muestra un patrn generalizado (aun- que no universal) de menores rendimientos de los hombres en lectura, y de las mujeres en matemticas y ciencias. Para avanzar en una mayor equidad de gnero, las polticas educacio- nales deben considerar la especificidad de los factores que inciden en la desercin escolar en la enseanza secundaria: en trminos generales el trabajo remunerado y problemas conductuales en el caso de los hom- bres, la maternidad y la colaboracin con labores domsticas en el caso de las mujeres. Menos evidentes son las causas de las diferencias sis- temticas de rendimiento, pero la informacin disponible sugiere una combinacin de estereotipos culturales muy asentados y la persisten- cia de prcticas discriminatorias a nivel de las escuelas, lo que supone un trabajo intenso a nivel de la cultura escolar y la formacin docente. 10. Educacin intercultural bilinge: educacin y diversidad La exclusin e inequidad que afectan a los alumnos pertenecientes a poblaciones indgenas es muy elevada y generalizada en Amrica La- tina y el Caribe, tanto en el acceso como en la progresin y logros de aprendizaje en los diferentes ciclos escolares. Los alumnos indgenas se encuentran sistemticamente entre las categoras sociales ms des- aventajadas en el campo educacional en la regin, situacin que mu- chas veces se potencia por su ubicacin en zonas rurales y la condicin de pobreza en la que viven. Esto se explicara por la persistencia de pa- trones discriminatorios tanto en trminos culturales como pedaggicos e institucionales en la educacin, as como la aplicacin de polticas de asimilacin lingstica y cultural, todo lo cual dificulta un mayor logro educativo de los alumnos indgenas. Superar esta situacin supone en primer lugar implementar polticas compensatorias que aborden los factores ms evidentes de exclusin (i.e. carencia de oferta, pobreza de recursos, trabajo infantil); pero esto no ser suficiente si no se abordan tambin los factores culturales, ins- titucionales y pedaggicos. En esta dimensin, se debe promover la nocin de educacin intercultural para todos, en el sentido de eliminar el sesgo en contra de los pueblos indgenas que permea al conjunto del sistema educacional, y que se expresa asimismo en el desconoci-
  • 28. 30 miento y prejuicio por las poblaciones no indgenas. Finalmente, es preciso crear las condiciones que hagan viable en algunos pases y zo- nas geogrficas la educacin intercultural bilinge, realizando polticas lingsticas, elaborando diseos curriculares y materiales educativos apropiados, y formando docentes desde y para el bilingismo y la in- terculturalidad. 11. Alfabetizacin de adultos y aprendizaje a lo largo de la vida Asumida la alfabetizacin en el sentido tradicional, ya el ao 2000 la regin presentaba niveles comparativamente satisfactorios que conti- nuaron aumentando levemente durante la dcada pasada (el promedio de la tasa de alfabetizacin de adultos pas de 90% a 93% en dicho perodo, con solo cuatro pases con tasas menores a 90%). En general, este aumento pareciera estar ms asociado al ritmo de expansin del sistema educacional que a polticas especficas; de hecho, entre la po- blacin ms joven, la tasa de alfabetizacin llegaba en 2010 a 97%. Sin embargo, el concepto de alfabetizacin ha tendido a complejizarse, por cuanto se reconoce que las habilidades bsicas requeridas para ejercer la ciudadana en las condiciones contemporneas son mucho ms exi- gentes que en el pasado. Desafortunadamente, no existen en la regin diagnsticos satisfacto- rios que permitan tener un panorama general de la situacin de la al- fabetizacin para el siglo XXI en la poblacin, aunque la informacin disponible sugiere que la mayora de los pases se encuentra muy retra- sado. Una visin ms ambiciosa debiera conectar el tradicional desafo de la alfabetizacin con la nocin de educacin a lo largo de la vida, generando dispositivos institucionales y de poltica que ofrezcan opor- tunidades educacionales pertinentes para los jvenes que enfrentan dificultades en la transicin educacin-trabajo, y para la poblacin en general que necesita renovar continuamente sus competencias, espe- cialmente con miras a una mejor insercin laboral.
  • 29. 31 El progreso educativo de los pases no es sino un componente del pro- ceso de mejoramiento de las condiciones de vida de las sociedades, es decir, su desarrollo, y guarda con este una relacin de influencia recproca: aunque se espera que una ms extendida y mejor educacin contribuya al progreso general, la misma ausencia de progreso consti- tuye a su vez un obstculo a la expansin de las oportunidades educa- tivas. En efecto, si bien la literatura acadmica muestra una relacin entre los avances en educacin y el desarrollo econmico, poltico y cultural de los pases, la relacin causal parece ir tanto desde la edu- cacin hacia el desarrollo, como viceversa (Chabbott y Ramrez, 2000). Una de las razones que explican este hecho es que, crecientemente sobre todo durante el siglo XX, la expansin del acceso a la educa- cin ha sido concebida por las sociedades como uno de los rasgos ca- ractersticos, definitorios de los estados nacionales modernos (Meyer, Ramirez y Soysal, 1992). En la difusin de esta concepcin, los tratados internacionales de derechos y los propios organismos internacionales han cumplido un rol esencial, siendo el movimiento de educacin para todos (de Jomtien a Dakar) el punto ms consolidado de este proceso (Chabbott y Ramrez, 2000). Por tanto, la perspectiva contempornea que parece mejor ajustada a los principios de derechos humanos como a la evidencia cientfica, no es tanto que la educacin sea causa o efecto del desarrollo, sino que la educacin es desarrollo (UNESCO, 2002). En consecuencia, para evaluar de manera adecuada el grado de avan- ce de los pases en el cumplimiento de los objetivos planteados en el marco de accin de Dakar, es importante considerar el contexto de con- diciones sociales y econmicas bsicas en que los sistemas educacio- nales han estado operando en los pases de la regin. Dado que este contexto impone diferentes niveles de dificultad al logro de las metas de educacin para todos en cada sociedad, ms adelante en el informe analizamos la relacin entre algunas de estas variables y el grado de cumplimiento de los objetivos educacionales por los pases. La informacin ms sinttica y ampliamente utilizada con que se cuen- ta para caracterizar el nivel de desarrollo global de los pases es la provista por el ndice de Desarrollo Humano estimado anualmente por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Este n- dice es una medida combinada de la esperanza de vida, el ingreso y la 2. TENDENCIAS EN EL DESARROLLO DE LOS PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
  • 30. 32 educacin de las personas7 . En trminos muy esquemticos, de acuerdo al ndice estimado por PNUD, se podra afirmar que durante las dos dcadas pasadas (y especialmente la ltima), la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe para los que se cuenta con informacin comparable, pasaron de un nivel de desarrollo humano medio a uno alto, segn la clasificacin usada por PNUD. Hacia 2010, solo Hait permaneca en la regin como un pas de bajo desarrollo humano. 7 En este sentido, en estricto rigor al IDH no se le puede considerar completamente un indicador de contexto respecto de la educacin, por cuanto esta aporta sustantivamente a su frmula de estima- cin. Esta razn limita su uso como variable de control en los anlisis de regresiones que se presen- tan ms adelante. CL AR MX PN CR VE PE EC BR CO DO SV PY BO HN NI GT BB CU BS AG TT GD KN JM DM LC VC BZ SR GY HT 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 1990 2000 2010 Promedio Pases 1990 (0.593) Promedio Pases 2000 (0.649) Promedio Pases 2010 (0.706) Grfico 2.1. ndice de desarrollo humano (rango 0-1) (32 pases incluidos). Amrica Latina El Caribe Fuente: Base de datos PNUD. En trminos ms especficos, la situacin econmica de los pases de Amrica Latina y el Caribe fue relativamente favorable durante la ma- yor parte de la dcada de los 2000, con un crecimiento generalizado y sostenido del Producto Interno Bruto per cpita, que solo fue interrum- pido por la crisis financiera internacional iniciada en 2008. Previo a la crisis, CEPAL haba estimado un crecimiento anual promedio del PIB de casi 5% para los pases de la regin. Ms aun, este crecimiento econ- mico logr proyectar a la dcada pasada la tendencia favorable que la mayora de los pases de la regin haba experimentado desde los aos 1990, situacin que se observ (con variaciones importantes, eso s) en prcticamente todos los pases de la regin. As, el PIB por habitante
  • 31. 33 promedio de los 32 pases con informacin disponible aument desde aproximadamente US$ 7,200 en 1990, a US$ 8,400 en 2000, para lle- gar a US$ 9,600 en 2010. Ciertamente, las desigualdades entre pases de la regin siguen siendo muy marcadas y han tendido a aumentar en las ltimas dcadas: hacia 2010, mientras cinco pases ya contaban con un ingreso per cpita de alrededor de US$ 15,000, otros siete no alcanzaban los US$ 5,000. Como se sabe, Amrica Latina y el Caribe es la regin con el mayor des- balance en la distribucin del ingreso en el mundo. Por tanto, aunque el PIB per cpita proporciona una buena imagen de conjunto de la si- tuacin econmica de los pases, la existencia de fuertes desigualdades en Amrica Latina al interior de los pases obliga a tomar en cuenta la forma en que dicho crecimiento se distribuye entre los hogares. En este sentido, el avance ha sido muy lento en la ltima dcada, puesto que el coeficiente Gini de distribucin del ingreso apenas se redujo de aproxi- madamente 0,53 a 0,51 entre 2000 y 2010, mantenindose en niveles comparativamente muy elevados. En general, los pases desarrollados tienden a tener coeficientes Gini en el rango de 0,25 - 0,35; en Latino- amrica, aun los pases ms igualitarios Argentina y Uruguay tienen un Gini de aproximadamente 0,45. CL AR UY PN MX VE CR BR PE CO DO EC SV PY BO GT HN NI BS TT AI KN DM GD VC LC SR JM BZ GY HT BB Promedio Pases 1990 (7208,96 US) Promedio Pases 2000 (8414,24 US) Promedio Pases 2010 (9625.63 US) Fuente: Base de datos UNESCO-UIS. 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1990 2000 2010 Amrica Latina El Caribe Grfico 2.2. Producto interno bruto per cpita (PPP, constante US$2005)
  • 32. 34 Probablemente, la variable de contexto ms relevante de observar para la evolucin de la situacin educativa de la regin sea la condicin de pobreza de las familias, pues esta afecta tanto la participacin en la educacin como el aprovechamiento que los alumnos hacen de las oportunidades educativas. Entre 2000 y 2010, el promedio de perso- nas cuyos ingresos les situaban bajo la lnea de la pobreza disminuy desde 43,9% a 35,4% entre los pases de Amrica Latina, es decir, una reduccin de alrededor del 20%; adems, en solo 2 de los 18 pases para los que se cuenta con datos comparables, la pobreza aument le- vemente durante la dcada pasada; en contraste, particularmente nota- bles fueron los casos de Bolivia, Venezuela y Argentina, que redujeron a prcticamente la mitad sus tasas de pobreza durante el perodo. A pe- sar de estos avances, no se debe perder de vista que la incidencia de la pobreza en Amrica Latina contina siendo un enorme obstculo para la expansin y mejoramiento de la educacin de su poblacin infantil y juvenil, al afectar en promedio a alrededor de un tercio de la poblacin de cada pas. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 HN NI GT BO PY CO SV VE PE MX DO BR EC PN AR CR CL UY TasadePobreza Grfico 2.3. Poblacin bajo la lnea de pobreza (segn lnea de pobreza nacio- nal, en %) (18 pases incluidos). Promedio Pases 2000 (43,90%) Promedio Pases 2010 (35,43%) Fuente: Base de datos UNESCO-UIS. 2000 2010
  • 33. 35 Junto a la pobreza, muy relacionada con ella y con la presencia de po- blacin indgena en la regin, la mantencin de una proporcin relevan- te de poblacin residiendo en zonas rurales ha representado tradicio- nalmente una dificultad adicional a la expansin de la educacin formal en Amrica Latina y el Caribe. En efecto, en promedio, en los pases de la regin alrededor de 4 de cada 10 personas vivan en zonas rurales en 2010, proporcin bsicamente similar a la existente en 2000. Ms an, en 2010, en 12 de los 35 pases para los que se cuenta con informacin, la mitad o ms de su poblacin viva en zonas rurales, en marcado con- traste con pases como Argentina, Uruguay o Venezuela, donde menos del 10% de su poblacin era rural. Por ltimo, Amrica Latina y el Caribe han experimentado significativos cambios demogrficos en las ltimas dcadas. Casi todos los pases han comenzado el proceso de transicin demogrfica es decir, la disminu- cin del ritmo de crecimiento poblacional y el envejecimiento relativo de la poblacin y varios de ellos se encuentran en etapas avanzadas de este, lo que implica que la proporcin especialmente de nios, pero crecientemente tambin jvenes, que se encuentra en edad de estudiar Grfico 2.4. Poblacin rural (en %) (35 pases incluidos). HN GT NI SV PY CR BO EC DO PE PN CO MX BR CL AR UY VE TT LC GY AG GD KN BB AW VC HT BZ JM DM SR CU BS TC 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Fuente: Base de datos UNESCO-UIS Promedio Pases 2000 (41.88%) Promedio Pases 2010 (38.30%) 2000 2010 Amrica Latina El Caribe
  • 34. 36 decrece comparativamente con el resto de la poblacin. Los efectos de esta disminucin de la demanda potencial por educacin en los pases latinoamericanos han sido estimados como muy significativos, al punto que de acuerdo a CEPAL muchos de ellos se beneficiarn de un bono demogrfico que abre una inapreciable oportunidad para la expansin educativa, especialmente en enseanza secundaria (CEPAL, 2008). En sntesis, la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe experimentaron progresos importantes durante la dcada de los 2000 en trminos de su desarrollo global, crecimiento econmico y en me- nor medida superacin de la pobreza, lo cual gener un contexto ms favorable que en el pasado para el avance en materia educativa. A ello se suma los acelerados cambios demogrficos, que para la mayora de los pases estn disminuyendo la demanda potencial por educacin. Sin embargo, la persistencia de elevados niveles de inequidad y pobreza, as como la alta proporcin de poblacin residiendo en zonas rurales, continuaron ofreciendo dificultades adicionales a la expansin de una educacin de calidad en la regin.
  • 35. 37 Las posibilidades de expansin y mejoramiento de los servicios educa- cionales estn determinados decisivamente por los recursos econmi- cos que los pases deciden invertir en ellos. Esta nocin general requiere luego varias especificaciones para un anlisis riguroso de la prioridad financiera dada a la educacin en los diferentes estados, como parte de su compromiso con las metas de educacin para todos. En esta seccin, en primer trmino, consideramos la relevancia que el gasto fiscal ha tenido en la economa nacional; luego observamos la prioridad que los gobiernos han dado al sector educacin dentro de su presupuesto, y finalmente describimos la distribucin de recursos que se ha hecho en- tre los distintos niveles del ciclo escolar, todo esto para los aos 2000 y 2010. Desafortunadamente, mientras ms distinciones se realizan en cuanto al gasto pblico en educacin, menor es la cantidad de pases con informacin disponible. Una medida bsica de la prioridad que reviste la educacin dentro de una sociedad es estimar qu proporcin del producto interno bruto se destina a la inversin educativa; en efecto, el marco de accin de Dakar puso nfasis en la necesidad de que los gobiernos expandieran su com- promiso financiero con la educacin. En esta materia, en promedio, los pases de Amrica Latina y el Caribe efectivamente aumentaron el nivel de gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB, pasando de 4,5 en 2000 a 5,2 en 2010, es decir, acumulando un aumento de siete dcimas porcentuales, y acercndose as al promedio de gasto en edu- cacin de los pases europeos y Estados Unidos, que hacia 2010 era de 5,6% del PIB. Sin embargo, este promedio esconde marcadas disparidades al interior de la regin, tanto en el nivel de gasto como en la tendencia. En efecto, en 7 de los 19 pases para los que se cuenta con datos comparables el gasto pblico como proporcin del PIB no sigui esta tendencia posi- tiva, sino que disminuy entre 2000 y 2010. Asimismo, mientras en algunos pases el gasto pblico en educacin no superaba el 3% del PIB en 2010, en otros ocho alcanzaba valores alrededor del 6% e incluso en Cuba superaba el 12% del PIB. Es importante notar que esta disminu- cin no necesariamente implica un menor gasto pblico en educacin en trminos absolutos, sino que este no ha aumentado proporcional- mente en la misma medida que el PIB, que como vimos tuvo una impor- tante expansin en prcticamente todos los pases de la regin durante la dcada pasada. 3. INVERSIN PBLICA EN EDUCACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
  • 36. 38 Ahora bien, dado que los pases difieren significativamente en el tama- o proporcional del Estado respecto a la economa nacional, un indica- dor ms ajustado para evaluar la prioridad financiera que los gobiernos dan a la educacin es comparar el gasto en este sector con el gasto p- blico total. En esta materia, en general, los pases de la regin no mos- traron una tendencia positiva durante la dcada anterior, por cuanto el promedio del gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto del gobierno disminuy levemente, desde un 14,8% en 2000 a un 14,1% en 2010. Aunque tambin en este caso las disparidades intraregionales son muy marcadas; as por ejemplo, en 2010, mientras en Costa Rica y Aruba el presupuesto en educacin equivala al 20% o ms del presu- puesto del gobierno, en varios pases era alrededor del 10% e incluso menos, como en Dominica y Montserrat. Grfico 3.1. Gasto pblico total en educacin como porcentaje del producto interno bruto (31 pases incluidos). 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 BO PY AR DM PN CR BR CO SV DO UY EC MX NI CL PE CU AI BS JM TT VC GY LC BB KN AW BZ Amrica Latina El Caribe Promedio Pases 2000 (4,5%) Promedio Pases 2010 (5,2%) Fuente: Base de datos UNESCO-UIS. 2000 2010 Es importante, como se dijo, considerar las diferencias de inversin que se presentan entre los distintos ciclos educativos, las cuales reflejan tanto sus distintos costos como la diferente prioridad que los Estados les asignan. Un indicador que permite realizar esta comparacin es es-
  • 37. 39 timar el gasto pblico por alumno como porcentaje del PIB por habi- tante, lo cual expresa el esfuerzo financiero del Estado en educacin en relacin con el nivel de ingresos del pas. As, en el caso de la educacin primaria (nico nivel explcitamente mencionado en el marco de accin de Dakar en que los Estados deban comprometerse a aumentar su in- versin), el promedio del gasto pblico por alumno como porcentaje del PIB per cpita aument levemente en los pases de la regin durante la dcada anterior, pasando de 14,1% en 2000 a 16,1% en 2010. Par- ticularmente notable fue el caso de Cuba que prcticamente duplic el gasto por alumno en primaria llegando en 2010 a representar casi un 50% de su PIB per cpita. La leve tendencia promedio positiva en el gasto pblico observada en educacin primaria se replic en secundaria durante la dcada pasada en la regin, pasando de representar un 16,4% del PIB per cpita a un 19,6% entre 2000 y 2010, aunque en este ltimo ao con una mayor dispersin entre los pases. En educacin secundaria, el pas que rea- liz el mayor aumento proporcional del gasto pblico fue Brasil, que lo duplic durante el periodo logrando alcanzar el promedio regional de inversin pblica por alumno hacia finales de la dcada anterior. En tr- minos absolutos, al igual que en primaria, tambin en secundaria Cuba muestra el mayor compromiso financiero con la educacin al destinar recursos pblicos equivalentes a aproximadamente la mitad del PIB per cpita, es decir, ms del doble que el promedio de los dems pases de Amrica Latina y el Caribe. En el otro extremo, tanto en educacin primaria como en secundaria Repblica Dominicana tena en 2010 los ms bajos ndices de gasto pblico por alumno, en ambos casos meno- res al 10% del PIB por habitante. Por ltimo, a diferencia de lo observado en los dos niveles escolares, la tendencia del gasto pblico por alumno en educacin superior fue negativa durante la dcada pasada. En efecto, el promedio de inversin pblica por alumno en educacin terciaria disminuy fuertemente en- tre los pases de la regin, pasando de un 43,5% del PIB por habitante en 2000 a un 29,7% en 2010. A pesar de esta baja, como se ve, el pro- medio del gasto pblico por alumno en educacin superior era en 2010 el doble de su equivalente en educacin primaria (proporcin que en 2000 era de tres veces). En general, aunque para este nivel educativo se cuenta con menos casos nacionales con informacin comparable, fueron los pases que a inicios de la dcada anterior tenan los ms altos niveles de gasto pblico por alumno en educacin terciaria los
  • 38. 40 que lo redujeron proporcionalmente de manera significativa durante el periodo, acercndose as al resto de los pases de la regin. Tal fue el caso de Cuba, por ejemplo, cuyo gasto pblico por alumno en educa- cin superior pas de representar un 95% del PIB per cpita en 2000 a un 63% en 2010. Es importante advertir que, a pesar de esta tendencia a la convergencia, es en educacin superior donde se constata la mayor heterogeneidad en cuanto a la inversin pblica por alumno entre los pases de Amrica Latina. En cuanto al gasto privado en educacin, UNESCO estima que, en pro- medio, este representaba en 2010 el 1,2% del PIB de los pases de la regin, aproximadamente un tercio superior al gasto privado prome- dio de los pases de la OECD (0,9% del PIB). Incluso, en pases como Guatemala y Repblica Dominicana el gasto privado en secundaria era mayoritario en 2010. De acuerdo a datos de OECD, considerando todos los niveles educacionales el gasto privado promedio representaba en 2009 un 16% del total, mientras en Chile era un 41%, el ms alto entre sus pases miembros. Como se sabe, el gasto privado tiende a distri- buirse inequitativamente. En sntesis, la tendencia general del gasto pblico en educacin duran- te la dcada pasada fue levemente positiva en los pases de Amrica Latina y el Caribe, aunque ms por una expansin del gasto fiscal que por una mayor priorizacin de la educacin dentro del gasto pblico. Es probable que este mayor gasto se haya explicado principalmente por una expansin del servicio educacional, dado que en promedio el nivel proporcional de gasto pblico por alumno tendi a mantenerse o incrementarse levemente en primaria y secundaria, y a caer significa- tivamente en educacin superior. Ms adelante analizamos el efecto que estas diferencias de inversin en educacin entre los pases (junto a otras caractersticas relevantes) tienen en el logro de algunas de las metas de educacin para todos. En cuanto al gasto privado (aunque los datos son escasos), este tiende a ser comparativamente elevado entre los pases de la regin.
  • 39. 41 Repblica Dominicana 50,0 54,7 Guatemala 26,2 74,3 Per 23,8 40,8 Chile 20,7 22,5 Colombia 18,1 21,4 Mxico 16,1 22,4 Paraguay 15,8 20,1 Argentina 6,5 8,6 Cuba 1,5 - Barbados - 2,7 Primaria Secundaria Tabla 3.1. Gasto privado como porcentaje del gasto total para establecimientos educativos. Grfico 3.2. Gasto pblico en educacin primaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita. Fuente: Base de datos UNESCO-UIS. PN PY BO GT UY EC BR HN CL AR CO CR MX SV DO PE BB CU JM LC BZ DM TT VC AW AI GY 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Amrica Latina El Caribe Promedio Pases 2000 (14,1%) Promedio Pases 2010 (16,1%) Fuente: Base de datos UNESCO-UIS. 2000 2010
  • 40. 42 Grfico 3.3. Gasto pblico en educacin secundaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita. 60 50 40 30 20 10 0 PN PY BO UY SV EC GT AR BR CL MX CD CR PE DO TT CU BB BZ JM LC AW VC DM AI GY Amrica Latina El Caribe Promedio Pases 2000 (16,35%) Promedio Pases 2010 (19,6%) Fuente: Base de datos UNESCO-UIS. 2000 2010
  • 41. 43 Grfico 3.4. Gasto pblico en educacin terciaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita. P Y B O M X P N N I B R C O A R C L S V P E T T C U J M B B AW B Z A I G Y 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Amrica Latina El Caribe Promedio Pases 2000 (43,6%) Promedio Pases 2010 (29,57%) Fuente: Base de datos UNESCO-UIS. 2000 2010 La incorporacin de un objetivo referido al cuidado y educacin de la primera infancia en el programa de educacin para todos da cuenta de la importancia de esta etapa vital en el desarrollo de los seres humanos, lo que tambin es reconocido en distintas convenciones internaciona- les como la Convencin de los Derechos del Nio (1989) que resguarda el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social (art. 27). Numerosas investigaciones (UNICEF, 2001; OECD, 2012; Lowe y Wolfe, 2000) indican que la primera infancia es un periodo altamente sensi- ble durante el cual se sientan las bases para un desarrollo adecuado y 4. EL CUIDADO Y LA EDUCACIN DE LA PRIMERA INFANCIA Objetivo 1: Extender y mejorar la proteccin y educacin integrales de la primera infancia, especialmente para los nios ms vulnerables y desfavorecidos.
  • 42. 44 la capacidad de aprendizaje a lo largo de la vida. La neurociencia pro- porciona evidencia sobre cmo las consecuencias de las interacciones y experiencias vividas por el nio durante los primeros tres aos de su vida repercutirn en el desarrollo de su cerebro y por ende en las dimensiones fsica, cognitiva y social-emocional a lo largo de su vida (UNICEF, 2001). En este sentido, as como un entorno seguro, clido y responsivo a las necesidades del nio cumple una funcin protectora respecto a los efectos del estrs que pueda sufrir un nio en etapas posteriores de su vida, un entorno adverso y que no atiende de manera oportuna las necesidades de los nios puede afectar negativamente el desarrollo de su cerebro (UNICEF, 2001; UNICEF, 2008). De esta manera, invertir para extender y mejorar el cuidado y educa- cin en la infancia temprana, permite revertir la desigualdad econmi- ca, social y de gnero presente en las sociedades, permitiendo mayor movilidad social e inclusin de los marginados (UNICEF, 2001). Junto con esto, se ha encontrado que la inversin en los primeros aos de vida est altamente asociada a mejores desempeos acadmicos en el largo plazo, lo que evitara recurrir a polticas paliativas de dificultades cognitivas o de alguna dificultad en el desarrollo durante la infancia intermedia o adolescencia. Desde una perspectiva econmica, esta in- versin en capital humano repercutira tambin en una mayor produc- tividad de la sociedad en su conjunto (OECD, 2012; Heckman, 2006; Hickman, 2006; Vegas y Santibez, 2010). Consecuentemente, es fundamental enfocar los esfuerzos en los nios que nacen y viven en entornos vulnerables, pues ellos se encuentran al- tamente expuestos a la extrema pobreza, malnutricin, trabajo infantil y malos tratos, todo lo cual est a su vez vinculado a la exclusin de los servicios de salud y menor acceso y aprovechamiento de las institucio- nes educativas (OMS, 2008). Diagnstico: cuidado y educacin de la primera infancia en el marco de EPT El primer objetivo del marco de accin de Dakar se concentra en el cui- dado y educacin de la infancia temprana. Aunque la distincin es en buena medida arbitraria, la preocupacin por la educacin de la prime- ra infancia tiende a focalizarse en la cohorte de edad entre 3 y 6 aos, es decir, inmediatamente antes del acceso a la educacin primaria; ms tempranamente, en la cohorte de 0 a 3 aos, se concentra la medicin de los indicadores de salud y desarrollo ms utilizados para monitorear
  • 43. 45 el bienestar infantil. Desafortunadamente, existe muy poca informacin sobre los programas de cuidado de los nios que en esa edad pasan parte del da fuera de su hogar. Las condiciones de vida y salud de la infancia temprana en Amrica Latina y el Caribe mejoraron de manera importante durante la dcada pasada en la mayor parte de los pases. Adems de la baja en la pobreza antes mencionada, esto se puede observar en la disminucin de la tasa de mortalidad infantil de los menores de cinco aos, que pas de alre- dedor de 42 por mil a inicios de la dcada anterior, a 28 por mil hacia fi- nales de la dcada en promedio, variacin comparativamente positiva al tomar en cuenta las otras regiones del mundo. Ahora bien, ms all de la sobrevivencia, persiste en la regin una importante proporcin de nios que sufren de mala nutricin y experimentan un crecimiento retrasado para su edad: en promedio, hacia el 2010 el 16% de los nios menores de cinco aos presentaba raquitismo moderado o grave (la malnutricin grave afectaba en 2010 en promedio al 3% de los nios menores de cin- co aos de la regin, proporcin que era 4,8% en 2000). Es importante notar que estos indicadores de calidad de vida de la infancia temprana, aunque se asocian en general con el nivel de ingresos de los pases, estn lejos de explicarse completamente por ellos, especialmente entre los pases de ingreso bajo y medio; por ejemplo, las tasas de raquitismo moderado o grave en Per son muy superiores a las de Jamaica, un pas de similar ingreso per cpita, y aun superiores a las de Nicaragua, cuyo ingreso per cpita es muy inferior al de Per. En cuanto a las oportunidades educacionales de los nios de 3 a 6 aos, en trminos generales los pases de Amrica Latina y el Caribe han avan- zado lentamente en expandir el acceso de los nios pequeos a la edu- cacin preprimaria. En efecto, el promedio regional de la tasa neta de matrcula en educacin preprimaria aument desde un 55,5% en 1990 a un 66% en 2010; esta tendencia positiva se observ aunque con importantes variaciones en 22 de los 26 pases para los que se cuenta con datos comparables. En la regin se constata una enorme heterogeneidad de situaciones en esta materia, la cual abarca desde un grupo de pases con cobertura pre- primaria alrededor del 90% hasta otros con cobertura en torno al 40%. Dado que esta variabilidad no se vincula mecnicamente con el nivel de recursos de los pases, es probable que ella refleje la diferente priori- zacin que diferentes sociedades han dado a un ciclo educacional tra- dicionalmente no considerado como parte de la educacin obligatoria.
  • 44. 46 Amrica Latina El CaribeBC BR MX UY PE AR VE PN GT NI SV CL CO HN DO PY BO AN KY TT BS AW BB AI GD CU JM DM SR AG GY VG LC BZ 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Promedio Pases 2000 (55.5%) Promedio Pases 2010 (65.95%) Fuente: Base de datos UNESCO-UIS. 2000 2010 Grfico 4.1. Tasa neta de matrcula en educacin preprimaria (34 pases inclui- dos). De hecho, profundizando en este aspecto (por medio de una serie de anlisis de regresiones mltiples que consideraron a todos los pases del mundo con suficiente informacin disponible, ver anexo 1 para de- talles), nuestros hallazgos sugieren que las diferencias entre pases en la tasa neta de matrcula en educacin preprimaria hacia 2010 se aso- cian con factores econmicos, sociales y educacionales. En particular, los pases con mayores recursos econmicos, medidos por el PIB per cpita, tienden a tener mayores niveles de cobertura en la educacin preescolar. Sin embargo, otros indicadores de desarrollo social son tambin importantes, aun controlando por dichas diferen- cias de riqueza. As, por ejemplo, los pases con mayor proporcin de poblacin rural y mayores niveles de mortalidad infantil presentan en promedio menores tasas de matrcula en educacin preescolar. Cierta- mente, la composicin de la poblacin segn tramos de edad es asimis- mo un factor relevante, por cuanto los pases con un mayor porcentaje de poblacin en edad de asistir a la educacin preescolar (y que en- frentan por tanto una tarea proporcionalmente mayor) tienden a tener una menor tasa neta de matrcula en este nivel. Un hallazgo que puede
  • 45. 47 parecer algo sorprendente es que (una vez controlados todos los otros factores) la matrcula preescolar no mostr una relacin sistemtica con la tasa de participacin laboral femenina; probablemente la asocia- cin positiva entre incorporacin laboral de la mujer y disponibilidad de ofertas de cuidado o educacin para los nios sea ms relevante en edades ms tempranas (0-3 aos). Las polticas nacionales tambin son relevantes para explicar las dife- rencias observadas hacia 2010 en la cobertura educativa preescolar: en promedio, mientras mayor es el gasto educacional de los pases (medi- do como porcentaje del PIB) estos tienden a tener una mayor tasa neta de matrcula en educacin preprimaria. Ahora bien, una vez controla- das las diferencias entre pases en todos los factores mencionados, la regin de Amrica Latina y el Caribe como un todo presenta tasas netas de matrcula en educacin preprimaria superiores en casi 11 puntos porcentuales comparada con el promedio de los pases de las dems re- giones del mundo, aunque nuestras estimaciones no son completamen- te concluyentes al respecto (principalmente por el reducido tamao muestral). Dicho de otra forma: como conjunto la regin tiende a tener un nivel de cobertura preescolar que sera algo por sobre lo espera- ble de acuerdo a sus caractersticas. Sin embargo, las diferencias entre los casos nacionales son muy marcadas en la regin en este aspecto, alejndose varios de ellos sensiblemente de la tendencia internacional tanto en trminos positivos como negativos. La gran heterogeneidad de situaciones en el nivel de educacin pre- primaria queda an ms clara al observar las diferencias en cuanto a la capacidad de los pases de asegurar un mnimo de participacin en programas educativos preprimarios. Una estimacin al respecto la pro- vee la expectativa de aos de escolaridad promedio en este nivel (es- peranza de vida en preescolar), que para los pases de Amrica Latina y el Caribe era de 1,8 aos en 2010 (la que apenas aument en 0,3 aos en promedio en la regin durante la ltima dcada). As, mientras en Cuba o Jamaica los nios accedan en promedio a 3 aos de educacin preprimaria en 2010, en un tercio de los pases con informacin el pro- medio de expectativa de escolarizacin a este nivel apenas llegaba a alrededor de un ao.
  • 46. 48 Por otra parte, a pesar del avance observado en la cobertura a nivel regional, es necesario destacar que existe una gran inequidad respecto del acceso a la ed