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Sistematización del Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad ciudadana de Santiago de Cali: Tensiones y complementariedad en la implementación de una Política Pública
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Sistematización del Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad ciudadana
de Santiago de Cali:
Tensiones y complementariedad en la implementación de una Política Pública
ALCALDÍA DE SANTIAGO DE CALI:Dr. Apolinar SalcedoAlcalde
Dr. Miguel Antonio Yusty M.Secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad
José Efraím Sierra D.Coordinador UCM- Cali
Alma Rocío Mercado y Jorge CárdenasInterventores Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad
UNIVERSIDAD SANTIAGO DE CALI:Dr. Heberth Celín NavasRector
Dr. Jorge Eliécer Tamayo MarulandaDirector General de Extensión Universitaria
Dra. Martha Yomaira Castro A.Coordinadora Àrea Servicios Profesionales
EQUIPO INVESTIGADOR:Martha Yomaira Castro A. (Directora)Luis Hernando Rincón (Coordinador de Sistematización)Rubén Darío Figueroa (Asesor en Políticas Públicas)Maritza Donado y Hernando Uribe (Componente Seguridad)Claudia Luz Bermúdez S. (Componente Educación y Medios de Comunicación)Diana Janeth López (Componente Educación y Medios de Comunicación)Rubén Darío Figueroa y Mauricio Novoa (Componente Fortalecimiento Institucional)Edison Suárez Fandiño (Componentes Juventud)
REDACCIÓN DOCUMENTO FINAL:Maritza DonadoRubén Darío Figueroa O.Luis Hernando RincónMartha Yomaira Castro A.
DISEÑO EDITORIAL:Claudia Luz Bermúdez S.Martha Yomaira Castro A.
DIAGRAMACIÓN E IMPRESIÓN:Atocha Ltda.Tel: 882 15 74
Sistematización del Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Santiago de Cali, Octubre de 2006
Primera de Edición.
Contrato BID -1087-OC-CO
Registro ISSN
Alcaldía de Santiago de CaliSecretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad
Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana
SISTEMATIZACIÓN DEL PROGRAMA DE APOYO A LA CONVIVENCIA YSEGURIDAD CIUDADANA DE SANTIAGO DE CALI
Tensiones y Complementariedad en la Implementación de una Política Pública
Universidad Santiago de CaliDirección General de Extensión
Unidad de Servicios Profesionales
“Por una Cali Segura, Productiva y Social. Tu tienes mucho que ver”
Cali, 2007
CONTENIDO
1. HORIZONTE CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO DE LA SISTEMATIZACIÓN DEL PROGRAMA DE APOYO A LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA
1.1 Nuevos paradigmas que orientan la intervención del Estado
1.2 La Sistematización: una experiencia interdisciplinaria de investigación social
1.3 El Modelo de Sistematización del Consejo de Educación de Adultos de América Latina - CEAAL
2. SÍNTESIS HISTÓRICA
2.1 Problemas para la gobernabilidad democrática
2.1.1 La violencia urbana en Latinoamérica
2.1.2 La crisis institucional: La seguridad y la convivencia en la gobernabilidad local
2.1.3 La Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana: eje de construcción de ciudadanía democrática y de gestión de lo público.
2.2 La Ciudad de Santiago de Cali
2.2.1 Demografía y crecimiento urbano
2.2.2 Poblamiento, estratificación y densidad
2.2.3 Migraciones, desplazamientos y calidad de vida
2.2.4 La economía de la ciudad
2.2.5 La crisis de ciudadanía y la violencia en la ciudad de Cali: Incremento de los homicidios
2.2.6 Políticas de Convivencia y Seguridad Ciudadana en la última década del Siglo XX
2.2.7 El Programa DESEPAZ hacia una visión de integralidad en la política de convivencia y seguridad ciudadana.
2.2.8 Periodización de la construcción e institucionalización de la política de paz y convivencia.
2.2.9 Algunas anotaciones críticas
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3. LOS HALLAZGOS DE LA SISTEMATIZACIÓN DEL PROGRAMA DE APOYO A LA CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA DE SANTIAGO DE CALI
3.1 Caracterización del Programa3.2 Aspectos relevantes de la implementación del Programa
3.3 Aspectos relevantes en torno a la sostenibilidad del Programa
3.4 Caracterización de los Componentes
3.4.1 Componente Fortalecimiento Institucional
3.4.2 Administración y seguimiento del Programa
3.4.3 Acceso a la Justicia
3.4.4 Policía Metropolitana
3.4.5 Observatorio Social
3.4.6 Componente Educación y Medios
3.4.7 Componente Menores Infractores y en Riesgo
3.5 La construcción de sentido del Programa
3.5.1. Actores
3.5.2. Los escenarios de la intervención del Programa
3.5.3. Intencionalidades
3.6 A modo de conclusiones
4. MODELO DE OPERACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
4.1 Metodología para el análisis y la construcción del modelo de operación e implementación de la política
4.1.1 El papel de las políticas públicas en la sociedad contemporánea
4.1.2. Lógicas diversas en la gestión de políticas públicas
4.1.3. El ciclo de las políticas públicas
4.1.4. Las políticas públicas y el capital social
4.1.5. Las Redes en la gestión de políticas públicas
4.1.6. La transversalidad y las redes de gestión asociada de las políticas públicas
4.2. Los Actores Sociales, los Escenarios, los contextos y el ciclo en la gestión de Políticas Públicas
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4.2.1. La concordancia y articulación entre las políticas de seguridad y conviencia en la ciudad
4.2.2. Los actores sociales en el proceso de diseño y gestión de las políticas de convivencia y seguridad en Cali
4.2.3. Articulación y Concordancia de las políticas de convivencia y seguridad ciudadana.
4.3. La estructura de la gestión asociada de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali
4.3.1 Antecedentes organizacionales y de coordinación de la gestión
4.3.2 Criterios para el desarrollo de la Matriz de gestión de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana en Cali
4.4 Directrices para la operación de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana y el Desarrollo de Programas de Gestión Transversal 4.5 Matriz de Ámbitos y Niveles de Gestión de la Política Pública de Convivencia y Seguridad Ciudadana
BIBLIOGRAFÍA
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INDICE DE CUADROS
Cuadro No.1: Número de contratación por entidad ejecutora municipal y componente 1998-2000
Cuadro No. 2: Número de contratación por entidad ejecutora municipal y componente 2001-2003
Cuadro No. 3: Número de contratación por entidad ejecutora municipal y componente 2004-2005
Cuadro No. 4: Distribución porcentual recursos invertidos.
Cuadro No. 5: Recursos invertidos por componente
Cuadro No. 6: Recursos invertidos por entidad ejecutora
Cuadro No. 7: Número de contratos y recursos ejecutados por tipo de operador
Cuadro No. 8: Número de contratos y recursos ejecutados por tipo de proyecto
Cuadro No. 9: Número de contratos y recursos ejecutados por tiempo de ejecución
Cuadro No. 10: Número de contratos y recursos ejecutados por tipo de población beneficiada
Cuadro No. 11: Resumen Matriz Fortalecimiento Institucional
Cuadro No. 12: Número e inversión por tipo de proyecto Fortalecimiento Institucional
Cuadro No. 13: Número de proyecto e inversión por tipo de operador Fortalecimiento Institucional
Cuadro No. 14: Número de proyectos sistematizados y evaluados Fortalecimiento Institucional
Cuadro No. 15: Resumen Matriz Administración y Seguimiento
Cuadro No.16: Inversión por tipo de proyecto Administración y Seguimiento
Cuadro No. 17: Resumen Matriz Acceso a la Justicia
Cuadro No.18: Número de contrataciones e inversión por tipo de proyecto Acceso a la Justicia
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Cuadro No. 19: Número de proyecto e inversión por tipo de operador Acceso a la Justicia
Cuadro No. 20: Número de proyectos sistematizados y evaluados Acceso a la Justicia
Cuadro No. 21: Resumen Matriz Policía Metropolitana
Cuadro No. 22: Inversión por tipo de proyecto Policía Metropolitana
Cuadro No. 23: Resumen Matriz Observatorio Social
Cuadro No. 24: Número de contrataciones e inversión por tipo de proyecto Observatorio Social
Cuadro No. 25: Número de proyecto e inversión por tipo de operador Observatorio Social
Cuadro No. 26: Resumen Matriz Componente Educación y Medios
Cuadro No. 27: Número de contrataciones e inversión por tipo de proyecto Educación y Medios
Cuadro No. 28: Número de proyecto e inversión por tipo de operador Educación y Medios
Cuadro No.29: Número de proyectos sistematizados y evaluados Educación y Medios
Cuadro No. 30: Resumen Matriz Menores Infractores y en Riesgo
Cuadro No.31: Número de contrataciones e inversión por tipo de proyecto Menores Infractores y en Riesgo
Cuadro No. 32: Número de proyecto e inversión por tipo de operador Menores Infractores y en Riesgo
Cuadro No.33: Número de proyecto sistematizados y evaluados Menores Infractores y en Riesgo
Cuadro No. 34: Matriz de Gestión de la Política
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INDICE DE GRÁFICOS
Gráfico No. 1 : Esquema general del proceso metodológico
Gráfico No. 2: Homicidios Cali Metropolitano 1980 – 1999
Gráfico No. 3: Tasas de Homicidios en Cali, 1983 – 1999
Gráfico No. 4:
Gráfico No. 5: Distribución porcentual recursos invertidos
Gráfico No. 6: Recursos invertidos por Componente
Gráfico No. 7: Recursos invertidos por Entidad Ejecutora
Gráfico No. 8: Número de contratos y recursos ejecutados por tipo de operador
Gráfico No. 9: Número de contratos y recursos ejecutados por tipo de proyecto
Gráfico No. 10: Número de contratos y recursos ejecutados por tiempo de ejecución
Gráfico No. 11: Número de contratos y recursos ejecutados por tipo de población beneficiada
Gráfico No. 12: Distribución porcentual del tipo de productos
Gráfico No. 13: Distribución porcentual del tipo de metodología
Gráfico No. 14: Localización del Municipio de Santiago de Cali
Gráfico No.15: Distritos de paz
Gráfico No.16: Distribución porcentual proyectos por tipo de contratación Fortalecimiento Institucional
Gráfico No.17: Tipo de proyectos y recursos invertidos Fortalecimiento Institucional
Gráfico No.18: Número de proyectos por tipo de operador Fortalecimiento Institucional
Gráfico No.19: Inversión por tipo de operador Fortalecimiento Institucional
Gráfico No.20: Distribución porcentual por cumplimiento en la ejecución Fortalecimiento Institucional
Estructura organizativa del programa de apoyo a la convivencia y seguridad ciudadana
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Gráfico No.21: Distribución porcentual por población beneficiaria Fortalecimiento Institucional
Gráfico No.22: Tipo de productos generados Fortalecimiento Institucional
Gráfico No.23: Metodologías de implementación Fortalecimiento Institucional
Gráfico No.24: Inversión por tipo de proyecto Administración y Seguimiento
Gráfico No.25: Distribución porcentual proyectos por tipo de contratación Acceso a la Justicia
Gráfico No.26: Tipo de proyectos y recursos invertidos Acceso a la Justicia
Gráfico No.27: Número de proyectos por tipo de operador Acceso a la Justicia
Gráfico No. 28: Inversión por tipo de operador Acceso a la Justicia
Gráfico No. 29: Distribución porcentual por cumplimiento en la ejecución Acceso a la Justicia
Gráfico No.30: Distribución porcentual por población beneficiaria Acceso a la Justicia
Gráfico No. 31: Distribución porcentual por tipo de productos generados Acceso a la Justicia
Gráfico No. 32: Metodologías de implementación Acceso a la Justicia....
Gráfico No.33: Tipo de proyectos y recursos invertidos Policía Metropolitana
Gráfico No.34: Número de proyectos por tipo de contratación Observatorio Social
Gráfico No.35: Tipo de proyectos y recursos invertidos Observatorio Social
Gráfico No.36: Número de proyectos por tipo de operador Observatorio Social
Gráfico No. 37: Inversión por tipo de operador Observatorio Social
Gráfico No. 38: Distribución porcentual por cumplimiento en la ejecución Observatorio Social
Gráfico No.39: Número de proyectos por tipo de contratación Educación y Medios
Gráfico No.40: Tipo de proyectos y recursos invertidos Educación y Medios
Gráfico No.41: Número de proyectos por tipo de operador Educación y Medios
Gráfico No. 42: Inversión por tipo de operador Educación y Medios
Gráfico No. 43: Distribución porcentual por cumplimiento en la ejecución Educación y Medios
Gráfico No.44: Distribución porcentual por población beneficiaria Educación y Medios
Gráfico No.45: Distribución porcentual por tipo de productos generados Educación y Medios
Gráfico No. 46: Metodologías de implementación Educación y Medios
Gráfico No. 47: Número de proyectos por tipo de contratación Menores Infractores y en Riesgo
Gráfico No.48: Tipo de proyectos y recursos invertidos Menores Infractores y en Riesgo
Gráfico No.49: Número de proyectos por tipo de operador Menores Infractores y en Riesgo
Gráfico No.50: Inversión por tipo de operador Menores Infractores y en Riesgo
Gráfico No. 51: Distribución porcentual por tipo de productos generados Menores Infractores y en Riesgo
Gráfico No. 52: Metodologías de implementación Menores Infractores y en Riesgo
Gráfico No. 53: Relación entre Políticas Públicas
Gráfico No. 54: Ciclo y Dimensiones de la Política
Gráfico No. 55: Ámbitos y Niveles de Gestión de la Politica de Convivencia y Seguridad Ciudadana
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1El grupo de investigadores e s t u v o c o m p u e s t o p o r profesionales en Sociología, Psicología, Filosofía, Sistemas, Comunicación Social, Educación e Historia, y especializaciones en Políticas Públicas, Educación Popular e Investigación Social.
que permitiera organizar y coordinar la ejecución de las contrataciones y proyectos
incluidos en las exigencias del Banco Interamericano de Desarrollo. Al culminar la
realización de los proyectos adelantados con recursos del empréstito BID y al
haberse configurado un cuerpo articulado de acciones en una política pública de
convivencia y seguridad ciudadana de Cali en el año 2004, la sistematización del
Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana, se constituye en un
invaluable aporte analítico y documental para recoger la experiencia de la
participación y los aportes de la intervención del Estado, en función de diseñar
nuevas políticas públicas cuya proyección estratégica favorezca un espíritu
democrático y construya una ciudad más amable.
El presente documento es el resultado de la investigación de un grupo de nueve
profesionales con formación y especialización en diversas disciplinas de las
1ciencias sociales , contiene cuatro apartados en los cuales se expresa la
intervención del Estado Local en el ámbito de la convivencia y la seguridad
ciudadana en la ciudad de Santiago de Cali en los últimos diez años. En el primer
apartado se señalan los principios teóricos y metodológicos que guiaron la acción
de los investigadores; el segundo describe críticamente el contexto internacional,
nacional y local donde se implementó el Programa; en el tercero se presenta el
desarrollo del proceso de sistematización del Programa ejecutado entre los años
1998-2005, contiene su caracterización por Componentes, y el análisis y la
interpretación del Programa; en el cuarto se halla una propuesta de Modelo de
Operación e Implementación de la política pública de convivencia y seguridad,
resultado de la sistematización.
INTRODUCCIÓN
La sistematización del Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad
Ciudadana se llevó a cabo como respuesta a la necesidad de dar cuenta analítica
de un esfuerzo institucional y social en que se comprometió la ciudad de Santiago
de Cali por más de una década. Su propósito fue avanzar por el camino de
consolidar una sociedad que desarrollara en su seno las condiciones propicias
para el establecimiento de formas de convivencia facilitadoras del encuentro
cooperativo Estadociudadanía, con la creación de mecanismos y espacios de
participación en la gestión pública, con el reconocimiento de la diversidad cultural y
étnica, elementos fundamentales para el desarrollo de una gobernabilidad
democrática en un ambiente de respeto de los derechos humanos y de las
mínimas normas de convivencia pacífica. Ese proceso se inició con el
establecimiento del programa Desarrollo, Seguridad y Paz DESEPAZ, durante la
Alcaldía del doctor Rodrigo Guerrero, en el período de 1992 - 1994, como un
valioso intento de estructurar una política local que enfrentara de manera integral el
crecimiento de las manifestaciones de violencia en la ciudad, expresado
particularmente en la presencia de pandillas juveniles en diferentes zonas de la
ciudad y en el incremento desmesurado de las tasas de delitos y de homicidios.En
este periodo, DESEPAZ adelantó acciones tendientes a producir mejores
relaciones de convivencia y contribuyó a configurar una cultura proclive a la
protección y defensa de los derechos humanos y al reconocimiento del Otro como
un interlocutor válido, y propició el establecimiento de convenios con
organizaciones de la sociedad civil y con las instituciones del gobierno nacional
para fortalecer los programas orientados a la promoción de una cultura pacífica y
democrática.
Mediante la utilización de recursos obtenidos de un crédito con el Banco
Interamericano de Desarrollo, durante el gobierno de Ricardo Cobo (1998-2000),
se generaron expectativas en torno a la posibilidad de desarrollar acciones
orientadas a fortalecer los factores protectores frente a los riesgos de violencia en
la ciudad, con el fin de lograr mejores condiciones para el desarrollo de una
seguridad ciudadana proactiva en la construcción democrática. Pese a la crisis
administrativa en que se debatía la Administración Municipal en el momento en que
asciende John Maro Rodríguez a la primera magistratura del Municipio (2001-
2003) su gobierno se comprometió a desarrollar las acciones legales,
administrativas y financieras tendientes a poner en funcionamiento una estructura
1.1 Nuevos paradigmas que orientan la intervención del Estado
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El Estado contemporáneo comporta diversas formas de intervención para dar
cumplimiento a sus fines y obligaciones. La modernización de la estructura y de las
funciones de las instituciones gubernamentales, en concordancia con los cambios
introducidos por el desarrollo acelerado de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, por un lado, y por las técnicas de gestión, por el otro, han
introducido transformaciones en las formas de intervención social. Así, la
intervención social mediante la gestión de proyectos ha sido utilizada por las
distintas agencias y niveles del Estado con el propósito de poner en práctica sus
funciones esenciales y responder en forma adecuada a las demandas
ciudadanas. De igual manera, se ha utilizado como instrumento apropiado para
subsanar las sucesivas crisis institucionales, sociales y políticas que han
producido efectos negativos en la gobernabilidad democrática. Paralelamente,
este instrumento de acción y de gestión institucional ha permitido aprovechar los
recursos proporcionados por los diversos mecanismos de cooperación y
financiamiento internacional.
Con la implantación de modernos instrumentos y mecanismos de planeación del
desarrollo y de intervención social y económica, en la perspectiva de un Estado
Democrático y Social de Derecho, los proyectos se convierten en elementos
privilegiados para la promoción de la participación ciudadana y comunitaria.
Igualmente, con ellos se logra fortalecer la presencia del Estado en ámbitos de
conflicto, con lo cual se contribuye a fortalecer el entramado institucional y el tejido
social necesarios para afianzar la gobernabilidad democrática. En esta dirección,
las políticas públicas actúan como instrumentos de gestión estratégica que
permiten la articulación de los distintos programas y proyectos de intervención en
torno a unos objetivos y unos mecanismos que pretenden tener efectos de mayor
alcance e impacto en la vida social e institucional de la nación.
La Constitución Política de Colombia prescribe que el poder político en nuestra
nación es detentado por un Estado Democrático Social de Derecho el cual, sin
embargo, es agobiado por conflictos producidos por la presencia de múltiples
1.2 La Sistematización: una experiencia interdisciplinaria de investigación social
Por los efectos que tiene en las trasformaciones de la ciudad de Santiago de Cali, la
Sistematización del Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana
ha sido asumida como la Sistematización de un proceso de gestión e
implementación de una política pública. Y ello porque su evolución contribuyó a la
constitución de la política de convivencia y seguridad ciudadana, al ser 2incorporado a tres programas de gobierno de las administraciones municipales .
Desde el horizonte conceptual y metodológico seleccionado por el equipo
consultor, la sistematización se comporta como una investigación cualitativa de
enfoque crítico hermenéutico que intenta describir e interpretar prácticas sociales
singulares, otorgándole un lugar privilegiado a la reflexión y opinión de los actores
institucionales y sociales. Ello implica el conocimiento comprensivo de su
subjetividad y de la interacción y comunicación intersubjetiva que la produce en los
campos y escenarios donde actúan; de la misma manera, se indaga la historia
local, mediante el rastreo de las distintas visiones del mundo presentes y su
influencia determinante en las prácticas sociales estudiadas: todo ello conduce a
que la sistematización se focalice en la comprensión de la dinámica de la acción
social en un correlato temporal y espacial que configura contextos que le asignan
formas de violencia y por un conflicto armado que se ha extendido por todo el
territorio y afecta a grandes grupos de población, hasta el punto de que en
Colombia se ha generado una de las mayores crisis humanitarias, a través de las
masacres y los desplazamientos. En el marco jurídico-político establecido por la
Constitución y en el contexto social mencionado anteriormente, el Programa de
Apoyo a la Convivencia y la Seguridad Ciudadana se constituye, quizás, en una de
la expresiones de política pública nacional y local más importantes emprendidas
por el Estado en la última década del siglo XX y en el primer lustro del siglo XXI.
La naturaleza del Estado Social Democrático de Derecho se expresa mediante las
diversas formas de ejercicio del poder y de los vínculos que éste establece con sus
gobernados, que van desde la representación política hasta la participación
ciudadana y social en la toma de decisiones sobre asuntos de interés público. En
este sentido, la gestión de políticas se constituye en un instrumento no sólo de la
acción del Estado, sino también de incorporación de las organizaciones
ciudadanas al entramado institucional necesario para fortalecer la naturaleza
democrática y social del régimen político.
2Los programas de gobierno a
los que se hace referencia son: administración de ricardo cobo (1998-2000) “en busca de la equidad”; administración de john maro rodríguez (2001-2003) “proyecto de vida para todos”; administración de apolinar salcedo (2004-2007) “por una cali productiva y social, tú tienes mucho que ver”.
18 “Por una Cali Segura, Productiva y Social. Tu tienes mucho que ver”
características particulares. En este sentido, la sistematización se orienta a la
reconstrucción analítica del modelo de acción y aplicación de la política, a partir de
la construcción de criterios de análisis que aportan elementos claves para lograr
una mejor comprensión, tanto de su efecto general en el entorno social e
institucional, como de la manera como el Programa se aplicó e implementó a
través de cada uno de sus Componentes.
Toda acción social o proceso de intervención en un contexto y un escenario
determinados está acompañada de un saber implícito que debe ser reconocido
explícitamente para poder dar cuenta de él de manera sistemática, dado que se
encuentra diseminado bajo distintas expresiones fácticas, que son las que dan
sentido a la práctica: concepciones de convivencia y seguridad, enfoques de
política pública, paradigmas de servicio público, percepciones acerca de la
participación y la acción institucional y colectiva, imaginarios de ciudad, entre
otros. La sistematización tiene sentido, entonces, como el proceso que hace
visible y reconstruye ese saber que se complementa, se reorganiza y reordena
desde la práctica, porque se realiza mediante el proceso de investigación de una
intervención acaecida en un escenario, un contexto y un momento histórico
específicos.
Los actores sociales involucrados en procesos que emergen más de la
intencionalidad y de la voluntad política, que de procesos teórico-prácticos de
intervención estatal o social sistemáticamente organizados, se plantean, de
hecho, el interrogante de cómo aprehender y producir conocimientos desde la
acción, desarrollando para ello destrezas y competencias como prácticas
reflexivas dentro de las dinámicas propias de la sistematización. También afloran
inquietudes en relación con la necesidad de comprender críticamente la totalidad,
complejidad y dinámica interna del Programa, para poder actuar sobre él con el
propósito de potenciarlo y cualificarlo, aportando los elementos necesarios para la
apropiación social y colectiva, lo que facilita el desarrollo de procesos auto
formativos que tienen como eje las prácticas adelantadas.
La Sistematización no es un concepto unívoco: existe una diversidad de teorías y
metodologías al respecto que podrían llevarnos a un diálogo que propicie un
intercambio de saberes y metodologías que no necesariamente produce acuerdos
ni genera consensos o concertaciones. Nosotros entendemos la sistematización
como un proceso permanente y acumulativo de creación de conocimientos a partir
de las experiencias de intervención en una realidad social. En el caso concreto de
la sistematización del proceso de implementación del Programa de Apoyo a la
Convivencia y Seguridad Ciudadana de Santiago de Cali, la sistematización se
3 “La sistematización es una forma de producción de conocimientos basada en la recuperación y comunicación de las experiencias vividas. No se busca comparar ni clasificar experiencias, pero se aspira a acumular conocimientos a través de la contrastación de las experiencias sistematizadas e, incluso, hay quienes postulan la posibilidad de aportar a la renovación de las teorías” Consejo de Educación de Adultos de América Latina CEAAL, 1988. 4 Teniendo en cuenta que el
contrato suscrito entre la Sec reta r ía de Gob ie rno Municipal y la Universidad Santiago de Cali, para realizar la sistematización del programa tuvo modificaciones en los recursos financieros y de tiempo para su ejecución, se hizo necesario realizar ajustes a la propuesta metodológica que se hab ía p resen tado a la Administración Municipal; estos cambios que se concertaron con la Dirección de la UCM, fueron entre otros los siguientes: El proceso de sistematización tendría que focalizarse en f u e n t e s d o c u m e n t a l e s , especialmente los archivos existentes en la UCM, restringir la consulta de fuentes primarias a entrevistas y conversatorios con los funcionarios de las entidades ejecutoras municipales y a un evento con otros actores del proceso, como los sectores y r e p re s e n t a n t e s d e l a s comunidades beneficiarias. Igualmente, el proceso de s i s te m a t i z a c i ó n i n c l u i r í a únicamente aquellos proyectos que fueron financiados con recursos provenientes del préstamo del BID.
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constituye en una investigación de carácter cualitativo e interdisciplinario, lo cual
supone analizar, interpretar y valorar cómo se ha hecho y se está haciendo la
intervención social desde el Programa, qué principios filosóficos orientan su labor,
desde qué teorías, métodos y técnicas de la intervención social se realiza y cuál es
el aporte al conocimiento de los procesos sociales que se expresan en las
instituciones públicas y privadas, en las acciones individuales y colectivas, y en su
correlato fundamental, los comportamientos ciudadanos.
Realizar la sistematización de los proyectos adelantados en el marco del Programa
de Apoyo a la Convivencia y a la Seguridad Ciudadana, hace posible clarificar las
variables y categorías que intervinieron en su desarrollo y lo convirtieron en un
programa social y ciudadano: enfatiza en el contexto local de la problemática de
seguridad y convivencia, devela la diversidad de los actores involucrados en los
niveles donde se ejerce el poder y se deciden las acciones, señala y evidencia de
modo analítico los posibles impactos que las acciones han producido sobre la
ciudadanía, expresados en la disminución de homicidios, la reducción de delitos,
el mejoramiento de la percepción ciudadana sobre la seguridad y la convivencia,
las nuevas formas de resolución pacífica de conflictos y la construcción de
confianza en las relaciones Estado-ciudadanía.
La importancia de la sistematización del Programa estriba en que con ella se
explica y se comprende la realidad social en la que se desarrollaron los proyectos
institucionales; permite buscar nexos causales y encontrar el significado que
tienen los cambios producidos para todos los ciudadanos implicados: es la tarea
reflexiva acerca de la práctica del Programa la que permite intervenir en la ciudad
de Santiago de Cali y en su realidad con una política pública fortalecida, adecuada
a los cambios y a las nuevas exigencias del contexto social e institucional, en aras
de adelantar una acción compartida que produzca efectos duraderos y profundos
sobre el comportamiento ciudadano y la práctica social.
El concepto de sistematización que plantea el Modelo del Consejo de Educación 3de Adultos de América Latina - CEAAL , el cual hace énfasis en la producción del
conocimiento a partir de la construcción del sentido de la experiencia, se consideró
el paradigma teórico y metodológico más adecuado para la consecución del logro
del objetivo: realizar una sistematización, basada principalmente en los principios
de la investigación documental, que dando cuenta del proceso, le aporte a la
construcción de un Modelo de Política Pública en Convivencia y Seguridad
1.3 El Modelo de Sistematización del Consejo de Educación de Adultos de América Latina CEAAL
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4Ciudadana .
La propuesta del CEAAL, aunque enfatiza su metodología en la participación
directa y activa de todos los actores involucrados, es flexible en tanto involucra 5elementos de carácter cualitativo y hermenéutico , principios básicos de la
investigación documental, considerada parte esencial de un proceso de
investigación científica. La investigación documental se constituye en una
estrategia para la observación y reflexión sistemática sobre realidades
construidas, teóricas o fácticas, y usa para ello diferentes tipos de documentos
desde los cuales indaga, obtiene datos e información concreta que permite
producir un análisis más profundo e integral acerca del proceso que es objeto de
estudio. Aunque esta sistematización se emprende finalizando el proceso, es
desde una atinada perspicacia metodológica que se hace posible no perder de
vista elementos, factores y sucesos que hicieron parte de la dinámica temporal en
la aplicación de la política pública; en otras palabras, los documentos y los
testimonios ayudan a realizar una adecuada reconstrucción de los hechos
vinculados con la ejecucion de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Con estos referentes, la sistematización del Programa, se inscribe en cuatro
dimensiones: epistemológica, porque la perspectiva cualitativa de la investigación
construye un conocimiento de la realidad social desde los heterogéneos actores
sociales y la variada documentación existente, y este conocimiento se dirige a una
comprensión subjetiva e intersubjetiva de la experiencia: selecciona, aísla y articula
información documental y testimonial, para levantar nuevos sentidos e
interpretaciones en relaciones tanto diacrónicas como sincrónicas; ética, porque
consulta la participación intencional de los actores sociales e institucionales, en
relaciones de responsabilidad y compromiso, en una perspectiva pragmática y
axiológica; pedagógica, porque el proceso de reflexión incluye el diálogo de
saberes que confronta las lógicas e interpretaciones de los diversos sujetos
sociales sobre el sentido que le dan a la experiencia; y finalmente, política, porque
se constituye en una oportunidad de conquistar espacios de poder y lugares de
decisión para hacer efectivas las iniciativas generadas desde la comunidad y
desde las instituciones que participan en la intervención y que pretenden potenciar
las transformaciones sociales generadas con la política.
El Modelo de Sistematización del CEAAL es un proceso investigativo que involucra
la experiencia, la negociación, el sentido y la lógica interna del proceso. Con el
análisis de la experiencia se busca comprender un acontecimiento desde la
diversidad de interpretaciones que constituye la realidad histórica y sociocultural
donde ésta acontece. Puesto que la consultoría para la sistematización posee un
carácter dialógico, se entiende la negociación como un proceso permanente que
ocurre entre los actores de la experiencia. Por otro lado, el sentido, que es la puesta
en juego de las diversas interpretaciones que los actores participantes le dan a su
experiencia, es una construcción que involucra el entorno social e histórico, a
través de las formas comunicativas del lenguaje y de los arquetipos comunicativos
establecidos culturalmente; y, finalmente, la lógica interna, que está constituida por
la estructura intrínseca que sostiene la red de significados e interpretaciones de los
actores de la experiencia que es objeto de la sistematización.
El Modelo del CEAAL, que involucra la investigación documental, aportó a la
investigación en sus dos momentos y niveles analíticos iniciales: el primero, la
recuperación de la experiencia para dar una mirada ordenada a la práctica del
proceso como un todo, en su dimensión analítica e interpretativa;
metodológicamente en este momento se realizó la reconstrucción del Programa,
entendida como la recolección de la información y la confrontación de los diversos
significados existentes en las lógicas de implementación de la experiencia. Con
sus dimensiones descriptiva, cualitativa e interpretativa; el primer momento ha
comprendido una lectura extensiva de toda la documentación accesible, lo cual
permitió:
1.El acercamiento al origen del Programa de Apoyo a la Convivencia y la
Seguridad Ciudadana a partir de la unificación de criterios teóricos y
metodológicos para abordar la propuesta de sistematización, la construcción de
acuerdos y la distribución del trabajo por subgrupos de dos personas.
2. La recuperación pragmática del Programa mediante el diseño y elaboración de 6una Matriz de Proyectos por Componente , con un carácter cuantitativo y
cualitativo, y mediante la caracterización de cada uno de sus componentes, a partir
de la obtención de datos en torno a variables como el tiempo de duración de los
proyectos, su objeto y sus productos, los supuestos teóricos y metodológicos que
lo sustentaron, las temáticas abordadas y los resultados obtenidos.
3.La construcción de categorías de análisis, de preguntas orientadoras y de 7hipótesis de acción. Las hipótesis de acción consisten en proposiciones que
relacionan dos o más aspectos de la realidad, donde la primera de ellas produce
cambios en la otra. Por otro lado, las categorías de análisis son constructos teórico-
conceptuales que emergen de un proceso de indagación, a partir de su
recurrencia en la observación de hechos y acontecimientos y se constituyen en los
ejes de interpretación y de construcción de sentido. Las preguntas orientadoras
son los instrumentos fácticos que indican el camino metodológico para obtener la
5 El sentido que tiene hoy el vocablo hermenéut ica se relaciona con la expresión de un pensamiento, en ese sentido es t a m b i é n e x p l i c a c i ó n e interpretación del mismo; explicación e interpretación son principios de la historia crítica. En la intervención social , la perspectiva hermenéutica no sólo interroga el acervo documental sino que indaga por las representaciones de los sujetos involucrados, es el vínculo sujeto-objeto, en él ofrece una visión más integral de todo p ro ce so somet ido a l a interpretación.
6Ver Anexo7Martinic, Sergio. La reflexión
metodológica en el proceso de sistematización. Apuestas para una discusión. En: Memoria del E n c u e n t ro I n i c i a l s o b re sistematización de experiencias d e E d u c a c i ó n Po p u l a r . Fundación Friedrich Naumann, Quito, 1998. P. 67.
22
información de base necesaria para el análisis, ubicando y delimitando los
aspectos relevantes de la experiencia.
Con estos referentes, se inició el segundo momento y nivel de profundización del
conocimiento de las dimensiones del Programa. Metodológicamente implicó la
recuperación histórica del Programa y la caracterización de cada uno de sus
Componentes en sus ámbitos de intervención, para dar cuenta de los elementos
que le dieron identidad al Programa, en su articulación con los Componentes y los
Proyectos. Por una parte, se exploró la conceptuación teórica y metodológica que
dilucidó los supuestos teóricos y los razonamientos sobre los que se estructuró el
Programa. Y, por otra parte, se estudiaron los contenidos explícitos en las temáticas
abordadas para alcanzar los propósitos y los objetivos del Programa. Así, se inicia
el proceso de interpretación para construir argumentos de sentido y de
comprensión global del Programa, para lo cual es necesario identificar los núcleos
temáticos y construir ejes semánticos que permitan explicar la perspectiva desde
donde se está interpretando la experiencia; el segundo momento y nivel ha
comprendido una lectura intensiva, ya no sólo de la documentación accesible,sino
de la información obtenida mediante la realización de entrevistas semi-
8estructuradas a diversos actores institucionales del Programa. La profundización
aportó los elementos necesarios para:
1.Realizar una reflexión crítica del origen del Programa en el contexto local,
nacional e internacional.
2.Hacer visible los diversos horizontes conceptuales y metodológicos que
orientaron la implementación de los Proyectos, en el marco de los objetivos de
los Componentes y del Programa en General.
3. Identificar los escenarios, los actores participantes y las intencionalidades
políticas de la intervención.
A. Los actores son los sujetos individuales y colectivos que participaron en los
proyectos (Prácticas), tanto en su papel de promotores o agentes externos,
profesionales, operadores, como de destinatarios o usuarios beneficiarios de
los Proyectos. Comprende a los académicos, funcionarios de las entidades
ejecutoras municipales y de las ONGs, las organizaciones comunitarias y las
redes sociales de diverso tipo.
B. Los escenarios están constituidos por los contextos socioeconómicos,
culturales y políticos en los que se enmarcan las experiencias que se
adelantaron en el marco del Programa, en este sentido, comprenden los
8La entrevista semi estructurada involucra la preparación de una guía, en ella se enumeran un conjunto predeterminado de preguntas o temas que se van a t r a t a r . E l o r d e n y e l funcionamiento de las preguntas no se determinan por anticipado y se tiene la libertad de privilegiar o hacer énfasis en las p regun ta s que apo r tan información muy particular o que no se puede obtener de otro tipo de fuente.
23
entornos barriales, comunitarios, urbanos de la vida cotidiana como las
escuelas, instituciones, parques y espacios públicos; y las opciones teóricas y
metodológicas, desde las cuales se pueden explicitar los fundamentos
epistemológicos y metodológicos asumidos por los diseñadores y ejecutores
de los Proyectos. Ello implica dar cuenta de las lógicas que han dinamizado la
construcción del Programa, y en el cual el quehacer de los participantes o
actores adquiere un perfil particular, por su accionar al elegir bases
conceptuales pertinentes, o sea, las ideas fuerza, argumentos o principios
orientadores, conceptos o nociones que impulsan tanto la teoría como la
práctica.
C. Las intencionalidades son los propósitos o sentidos últimos que orientan los
proyectos que conformaron el Programa, en la perspectiva de consolidar una
política pública de convivencia y seguridad ciudadana que se constituyera en
proyecto histórico y colectivo para los habitantes del municipio de Santiago de
Cali, mediante el reconocimiento de la diversidad de intereses presentes en el
espacio de lo público; de la misma manera, a través del fortalecimiento de la
sociedad civil mediante la participación de sujetos en la construcción de nuevas
formas de convivencia y ciudadanía y la recuperación de la gobernabilidad.
4. El análisis y la interpretación de la información sistematizada para realizar la
reconstrucción de sentido del Programa.
5. La construcción de un Modelo de Acción e Implementación de la Política Pública
de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Ahora bien, dado que este proceso de sistematización no pudo contar con la
presencia objetiva y material de todos los actores que participaron en la ejecución
del Programa, la investigación se orienta a convertir la documentación existente en
un insumo que arroja datos específicos sobre la duración, es decir, sobre el modo
como ocurrió el proceso, con sus componentes, sus dimensiones y sus
determinantes estructurales y circunstanciales. Se trata entonces de realizar una 9 10lectura densa , como diría Clifford Geertz de unos documentos y unas
interpretaciones suscitadas desde la pregunta, para realizar un análisis que
arrojará un nuevo documento de carácter histórico analítico: el documento de
sistematización.
En este caso, lectura densa quiere decir una lectura contrastable entre diversas
fuentes documentales, primarias y secundarias, endógenas y exógenas
sometidas a una metodología rigurosa de clasificación, interpretación, análisis y
síntesis. La sistematización del Programa, compromete la documentación que le
9Nos referimos a una lectura densa en el sentido en que ésta trasciende la metodología de la sistematización (lectura intensiva y extensiva); el carácter de grupo interdisciplinario del e q u i p o d e t ra b a j o h a garantizado que el proceso de análisis e interpretación aborde los hechos desde diversas puntos de vista, con instrumentos analíticos plurales y sobre todo, se haga desde la condición de sujetos que habitan la ciudad y por consiguiente son portadores y agentes de representaciones ideales y críticas sobre su propio entorno. La lectura densa es un ejercicio de hermenéutica que interroga un objeto desde las condiciones históricas del sujeto que lo estudia; la objetividad es una construcción del análisis, no esta dada per se en la naturaleza de los hechos.1 0 G e e r t z , C l i f f o r d . L a interpretación de las Culturas. Editorial Gedisa, Barcelona E s p a ñ a , 2 0 0 0 D é c i m a reimpresión.
24
1 1 S o b re e l te m a d e l a construcción significativa del mundo social se puede ver el trabajo de Alfred Schüzt. Introducción a la sociología comprensiva, Ediciones Paidos, 1993.
es propia, pero también, los impactos temáticos y conceptuales que el Programa
suscitó en los diversos ámbitos institucionales y sociales que afectó, lo mismo que
los efectos comportamentales que indujo en los escenarios de intervención y que
es posible rastrear documentalmente.
Por ello es necesario realizar la interpretación de la dinámica del proceso desde la
construcción de sentido del Programa, a partir de la aplicación y el desarrollo de los
Proyectos en el marco de sus Componentes contextuales, territoriales y
sectoriales, entendidos como ámbitos de intervención. La construcción de sentido
puede entenderse como un mecanismo de abstracción a través del cual es posible
extraer una serie de conocimientos que hacen posible la resignificación de valores,
juicios y aprendizajes de determinados fenómenos sociales que, a su vez, son el
resultado de un conjunto de acciones humanas producidas en la interacción social
cotidiana. La interpretación del sentido de estas acciones humanas ha sido punto
básico en la tradición sociológica, especialmente desde la perspectiva de la
sociología comprensiva weberiana, que considera que las acciones sociales sólo
existen en tanto que sobre la misma acción se genera una interpretación de su
significado. Pero el sentido no reside en la acción misma, ni en sus resultados
fácticos, sino que éste se capta y configura a través de un proceso reflexivo acerca
de esas acciones y de esos resultados, es decir, cuando estos y aquellas se
conv ie r ten en e jes cent ra les de l in te rés soc ia l y co lec t i vo .
El sentido que se capta desde el proceso reflexivo sobre una serie de acciones o
programas de intervención social es el que permite extraer de dichas prácticas
experiencias y aprendizajes significativos: a través de la interpretación de sentido
se puede comprender que existe una construcción significativa del mundo social.
En otras palabras, el sentido es una cuestión que va más allá de la simple 11existencia material de la acción o de las prácticas humanas . Weber, sin duda, fue
uno de los primeros sociólogos en interpretar las acciones de los individuos en el
mundo social a partir de la manera en que estos dan significado a los fenómenos
sociales en que están inmersos. Se puede decir, además, que la construcción de
sentido privilegia los aspectos significativos de las acciones encausadas y puestas
en marcha por los individuos y para los individuos. Es esa precisamente la
experiencia del proceso de sistematización que se adelantó con respecto al
Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana.
El trabajo de lectura implicó la revisión de cada uno de los proyectos desde la
documentación existente en la Unidad Coordinadora Municipal, quien facilitó una
relación de los proyectos ejecutados hasta el año 2005. Aunque el orden de la
documentación, en términos de archivo no era la mejor, se logró obtener
25 26
¿Cuál ha sido la concepción? teórica y metodológica del programa de convivencia y seguridad ciudadana, cómo ha potenciado el papel de los actores sociales en el mejoramiento de los procesos, de convivencia, organizativo y de seguridad y el fortalecimiento de la política ciudadana en Santiago de Cali?
Referentes conceptuales:
- Fundamentos y normas de la sociedad colombiana.
- Referentes conceptuales del programa de convivencia y seguridad ciudadana y las políticas públicas
-Los proyectos y programas de las dependencias municipales.
Enmarcado en
Aspectos orientadores:
- La formación ciudadana
- Las características de los proyectos.
- La participación de los actores.
- La intersectorialidad.
Actores:
- F u n c i o n a r i o s d e l a administración.
- Operadores de proyectos, líderes comunitarios.
- Comunidades.
- Estudiantes egresados
- Padres de familia
Los sectores:
Comunitario/Educativo
Económico/Productivo
Social/ Institucional.
Quienes son representantes de:
A partir de :
Fuentes:
Primarias
Secundarias
Instrumentos:
Entrevistas
Análisis de documentos
con:
GRÁFICO No. 1
ESQUEMA GENERAL DEL PROCESO METODOLÓGICO
información puntual de los procesos adelantados en las Secretarías de Gobierno,
Educación, Tránsito y Desarrollo Territorial y Bienestar Social.
El siguiente esquema ilustra de forma sintética el proceso metodológico seguido en el
desarrollo de la sistematización del Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad
Ciudadana de Santiago de Cali.
1. Pregunta
Para indagar
2. Buscar
Colectivamente a partir de los hallazgos
Respuestas a las preguntas orientadoras
Mediante el reconocimiento colectivo de las posibilidades y limitaciones del Programa de Convivencia y Seguridad Ciudadana
Adaptación del equipo sistematizador. Tomado de La Escuela que se Mueve. Corporación Región
Ejes y Variables
Procesos:
Generación
Desarrollo
Proyecciones
Dimensiones:
Administrativa
Pedagógica
Convivencia
Comunitaria
3. Ordenar
4. Crear
Propuestas de proyección y consolidación del programa
Aportes conceptuales
5. Del asombro
Una de las características más sobresalientes de América Latina en la segunda
mitad del siglo XX fue su urbanización acelerada. Como producto de un proceso
creciente y, en algunos casos, traumático de modernización, las sociedades
latinoamericanas generaron un desplazamiento de gran parte de los pobladores
rurales hacia los centros urbanos que ejercían mayor atracción por las
posibilidades que ofrecían en materia de oportunidades de trabajo y de acceso a
servicios sociales y comunitarios básicos.
Con esto se produjo también el surgimiento de nuevos actores sociales y de
formas de participación en la vida económica y social. Se fueron conformando
megalópolis que concentraban gran parte de su población, pero igualmente, gran
parte de los problemas de esas nuevas realidades sociales y físico-espaciales. En
sociedades caracterizadas por un desarrollo basado en profundas diferencias
regionales y grandes inequidades sociales y económicas, las ciudades crecieron
de manera desordenada y sin planificación. Se generó un proceso de urbanización
que condujo a la conformación de grandes conglomerados urbanos, que se
caracterizaron por albergar a amplios grupos de clase media y de trabajadores
vinculados al desarrollo del sector moderno de la economía, rodeados por
grandes cinturones de miseria compuestos por grupos humanos ubicados al
margen del mercado y del acceso a servicios sociales y domiciliarios básicos. Las
diez ciudades más populosas de esta región, Ciudad de México, Sao Paulo,
Buenos Aires, Río de Janeiro, Lima, Bogotá, Santiago, Belo Horizonte, Caracas y
Porto Alegre hoy suman más de 140 millones de personas. Si bien, las sociedades
latinoamericanas, aún cuentan con una presencia fuerte de la vida rural y
campesina en el imaginario nacional, la mayor parte de la población se concentra
en zonas urbanas.
La vida en comunidad en las ciudades ha creado escenarios y ambientes múltiples
de interacción social cotidiana, en donde se desenvuelven las relaciones de
intercambio, transacción, comunicación y encuentro, pero también en donde se
29
SÍNTESIS HISTÓRICA
2.1 PROBLEMAS PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
configuran condiciones que propician la aparición de las más variadas
expresiones del conflicto, muchas de las cuales por su resolución inapropiada
asumen características violentas. Con la industrialización acelerada y la
confluencia de actores con intereses diversos en una sociedad que conjuga en su
seno formas patriarcales y premodernas de relación social, con formas de
expresión ciudadana vinculadas con una presencia fuerte y decisiva del mercado y
de la acción de los medios de comunicación. La violencia social se extendió en las
ciudades latinoamericanas a un ritmo que sobrepasa la capacidad de respuesta
de las autoridades y de la sociedad misma. En este sentido, la violencia, por el
número de víctimas y por la magnitud de sus secuelas ha adquirido carácter
12endémico y se convierte en uno de los principales problemas urbanos .
En esta perspectiva se resalta la relación de la urbanización con los niveles altos de
pobreza, desigualdad y exclusión que caracteriza a sociedades como la nuestra.
La violencia, pues, es un fenómeno que surge en un momento histórico
determinado, que encuentra relación con las condiciones económicas, sociales,
culturales, políticas y psicológicas en que un población construye sus formas de
interacción social, su identidad cultural y su carácter individual. La crisis social se
manifiesta, entonces, como crisis urbana y ésta, a su vez, se expresa como crisis
de convivencia, cuya forma más conspicua es la violencia, o mejor, las distintas
formas de violencia que toman lugar en los espacios y los escenarios urbanos.
En esta línea argumentativa, la violencia se convierte en la expresión de una
racionalidad social que la admite como instrumento válido para resolver las
diferencias de opinión y de estilos de vida, para demandar y satisfacer
necesidades y para solucionar conflictos en torno a la diversidad de intereses
presentes en la sociedad; es decir, se convierte en cultura. Para esta visión, los
comportamientos agresivos que dinamizan las espirales de violencia encuentran
su razón de ser en las condiciones sociales, políticas y jurídicas predominantes en
las sociedades. En este sentido, entonces, no es posible separarla de los
engranajes institucionales, ni de los condicionantes socioculturales que,
finalmente, determinan la ocurrencia de hechos delictivos y violentos como
expresión de un tejido cultural y social de factores que hacen posible la aparición y
desarrollo del fenómeno aludido.
La violencia en nuestras sociedades es el resultado de un entramado de relaciones
sociales conflictivas que surge de un encuentro entre intereses y poderes diversos
y, en muchos casos, contradictorios, que no encuentran canales institucionales y
sociales apropiados para buscar soluciones distintas al uso de la fuerza. Es la
expresión de un nivel de conflicto que no se puede procesar dentro de una
institucionalidad, que no es capaz de producir escenarios y lenguajes apropiados
12 De Roux, Gustavo. Ciudad y violencia en América Latina. En: Ciudad y violencias en América La t i na . Ges t ión Urbana Volumen 2. PGU-Programa de Gestión Urbana, Quito, Ecuador, 1994. P. 28
30
2.1.1 La violencia urbana en Latinoamérica
31
para su procesamiento democrático, pero que, además, es incapaz de construir
nuevos referentes culturales que permitan la incorporación de los imaginarios de
esos nuevos actores que la modernización y el cambio social han generado.
En este sentido, varios analistas perciben que uno de los factores
desencadenantes de esta crisis estriba en que
...la sociedad urbana en su conjunto aún no ha procesado los conflictos de su crecimiento, de la anarquía y crisis, de la falta de cobertura de los servicios sociales y domiciliarios básicos, de la ausencia de equipamientos colectivos, de la presencia de nuevos actores emergentes, del fenómeno de la informalización y de la marginalidad. Pero también porque la ciudad como ámbito privilegiado de lo público, produce nuevas formas de sociabilidad que
13.no logran cimentarse
Lo significativo en ese momento es que la importancia creciente que ha ido
adquiriendo la delincuencia común en las ciudades latinoamericanas no tiene
correspondencia en el necesario conocimiento de esos fenómenos, expresiones
de nuestra modernidad. Y se requiere hacer un esfuerzo conceptual y
metodológico que produzca las investigaciones pertinentes para abordar los
hechos violentos que acaecen en nuestras sociedades.
13 Carrión, Fernando. De la v i o l e n c i a u r b a n a a l a convivencia ciudadana. En: Ciudad y violencias en América La t i na . Ges t ión Urbana Volumen 2. PGU-Programa de Gestión Urbana, Quito, Ecuador, .1994. P. 12 14 Ibíd. P. 15
La violencia urbana se expresa en forma diversa en el territorio de la ciudad, hasta
el punto de que se puede plantear que existe una geografía delictiva, en la que se
diferencian los lugares de residencia de la víctima y del victimario, con el lugar de
ocurrencia del hecho delictivo. De igual manera existe una cronología delictiva que 14es preciso desentrañar para conocer mejor la naturaleza de los centros urbanos .
La extensión de las formas de violencia urbana a todo el territorio de la ciudad ha
generado el crecimiento del miedo y la angustia. En efecto, se ha ido
transformando la arquitectura y el paisaje urbanos en la medida en que se hace
visible el miedo y la inseguridad ante manifestaciones de la violencia y la
delincuencia. Cada vez son más frecuentes las casas protegidas con muros y
rejas, por efectos de la inseguridad real o imaginada.
Por otro lado, la pobreza y la desigualdad se agravan en América Latina, en
especial en las áreas urbanas, produciendo efectos negativos para la construcción
de ciudadanía y la conformación de un sujeto político con clara aceptación de sus
derechos y obligaciones. Todo ello afecta de manera profunda la gobernabilidad
2.1.2 La crisis institucional: La seguridad y la convivencia en la gobernabilidad local
15 Camou (2003)
democrática. Por un lado, la institucionalidad que sustenta la democracia se ve
imposibilitada de responder a las demandas ciudadanas por mejor oferta de
bienes y servicios. Por otra parte, se reproduce un sentimiento de desconfianza y
apatía ante las instituciones democráticas, propiciando el alejamiento de los
ciudadanos de las organizaciones del estado. Al mismo tiempo estas instituciones
son abordadas por grupos de interés que las utilizan para apropiarse del tesoro
público y beneficiarse directamente o beneficiar a terceros. Esta es una de las
formas de corrupción que de manera directa afecta a la democracia, por cuanto se
utilizan los dineros públicos para el mantenimiento de grupos que sustentan su
accionar político a cambio de favores y de compra directa de votos.
La gobernabilidad democrática está constituida por la capacidad que muestran
tanto el sistema, como el régimen político y el gobierno para responder a las
demandas generando productos que se convierten tanto en bienes y servicios
como en expresiones de autoridad. Si las determinaciones del gobierno son
aceptadas por la ciudadanía, se produce una situación de gobernabilidad. Aquí es
donde surgen las cuatro características que conforman la gobernabilidad: la
legitimidad, la estabilidad, la efectividad y la eficacia.
La legitimidad se basa en una tradición de la Justicia y de la legitimidad de un
ordenamiento político social, la tradición del respeto a los derechos humanos y de
la obligación gubernamental de proveer el bienestar general, en suma, la tradición 15del buen gobierno. El énfasis en la legitimidad para Camou es la preocupación
por la calidad de gobierno, por el sostenimiento de derechos sociales
considerados básicos y por el bien común; sin embargo, pone demasiado
contenido en una categoría que por momentos puede significar sólo cooptación,
prebendismo, clientelismo político, patrimonialismo. Por otro lado, el crecimiento
económico y el restablecimiento de un principio de equidad social, son fuentes de
legitimidad del orden social, y por lo tanto, todos los actores sociales, políticos y
económicos deben participar de ese debate.
La efectividad o la eficiencia, que se expresa en los productos del sistema político,
del régimen o del gobierno, es su capacidad de llevar a la práctica exitosamente las
medidas que han decidido ser ejecutadas. La eficiencia tiende a destacar los
resultados más que la planificación de las medidas políticas. En este sentido es un
factor relevante el conocimiento práctico y la solución de problemas de
información imperfecta dado por la repetición/reiteración de la experiencia de
interacción entre los actores, es decir, la profesionalización de la política y el
conocimiento y confianza mutua de los actores políticos como así también el
conocimiento del aparato administrativo del Estado y su funcionamiento.
32
La eficacia, es decir, las salidas, se refiere a la capacidad de un sistema político,
régimen o gobierno, de encontrar soluciones a las cuestiones políticamente
problematizadas. La eficacia pone énfasis en la capacidad del gobierno de
formular las políticas y ocuparse de su función que le es propia. Así, un gobierno sin
experiencia, paralizado, bloqueado, acéfalo, errático o impermeable a las
demandas será más ineficaz, pues no será capaz de formular políticas apropiadas.
Asimismo, como lo hace ver Camou, la eficacia puede ser entendida como un
criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad de mantener el poder. Por
Estabilidad debemos entender simplemente la capacidad de un sistema político,
régimen, y en nuestro caso gobierno, de adaptarse flexiblemente respecto a los
cambios y las exigencias del ambiente y durar de esta manera en el tiempo. La idea
de perdurabilidad significa cambiar cuando debe pero no tanto como para no ser el
mismo. Además, la idea de estabilidad implica la previsibilidad de la conducta
gubernamental por parte de los actores sociales, políticos y económicos. Así,
nuevamente, igual que con la eficiencia, esto favorece la confianza y cooperación
entre los actores, ayudando a la conformación de un Paradigma de
Gobernabilidad.
Puede hablarse de déficit de gobernabilidad cuando se presenta un desequilibrio
entre el nivel de demandas ciudadanas y la capacidad de respuesta
gubernamental ante las mismas. Un déficit de Gobernabilidad Democrática puede
no desembocar en una crisis, sino solo significa que hay cuestiones políticamente
problematizadas que no han encontrado solución.
Cada cuestión afecta positiva, neutra o negativamente cada una de las cuatro
categorías de la Gobernabilidad Democrática. Luego de un déficit, si el gobierno
responde, o los actores sociales y políticos accionan en un sentido positivo hacia la
solución o dilución del asunto, el sistema se reequilibra. Pero si la situación persiste
y no hay posibilidad de lograr por medios democráticos ese equilibrio, puede
sobrevenir una crisis de gobernabilidad que requiere la creación de nuevas formas
de acción política, de organización y de gestión que aseguren el desarrollo de una
relación equilibrada entre gobernantes y gobernados.
Las políticas públicas responden al manejo y la distribución del poder en cada
sociedad particular. Y este poder es ejercido a través de las interacciones políticas
por medio de las cuales se ejerce coerción y se controla a los demás. Hoy estas
políticas desempeñan un papel crucial en la conformación de las agendas
33
2.1.3 La Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana: eje de construcción
de ciudadanía democrática y de gestión de lo público.
públicas, construidas en respuesta no sólo a los fines mismos del Estado sino
como conjunto de soluciones que de manera pragmática se orientan a suplir
demandas ciudadanas.
La gobernabilidad democrática está estrechamente relacionada con las
condiciones propicias que genera un entramado institucional y social que se
construye y recompone en las zonas de máximo contacto entre el Estado y la 16sociedad civil, es decir, en los gobiernos locales y regionales . Así, la
gobernabilidad democrática se corresponde con la manera como se reconfiguran
las relaciones Estado sociedad civil en un contexto que comporta elementos
contradictorios. Por un lado, es preciso propiciar procesos amplios de
democratización de la gestión pública, donde los ciudadanos y organizaciones de
la sociedad civil puedan participar como actores sociales que representan
intereses diversos y, en ocasiones, antagónicos. La participación en la gestión de
políticas es la manera más elocuente de vincular al ciudadano y a las
organizaciones de la sociedad civil en procesos donde se sienten representados.
Por otro lado, si la gobernabilidad es vista como el resultado de un consenso
político que surge de la combinación de instituciones y de comportamiento
ciudadanos, el fortalecimiento del capital social presente en las comunidades es
vital para que las acciones individuales y colectivas desarrolladas por éstas
redunden en la construcción de formas de relación que promuevan la ciudadanía
democrática.
De igual manera, es con el fortalecimiento de políticas públicas que generen mayor
protagonismo ciudadano en la búsqueda de las alternativas de solución a los
problemas como podemos crear condiciones propicias para el desarrollo de una
ciudadanía democrática.
La construcción de ciudadanía, entonces, aparece como el hilo conductor del
proceso de configuración de lo público como escenario privilegiado de encuentro
de los diversos intereses presentes en la sociedad. En esta dirección, es preciso
crear las condiciones para que el ejercicio de la política se oriente al
establecimiento de formas de representación que permitan el encuentro de los
intereses particulares con el interés general, en un terreno donde la ciudadanía se
exprese como detentadora de derechos pero, igualmente, como sustentadora de
la responsabilidad general del ejercicio de gobierno y del control de las acciones
públicas.
Un eje central de la capacidad institucional para responder a las demandas 16 (Castells, 1997)
34
35
ciudadanas está constituido por el conjunto de entidades y organizaciones sino
como conjunto de soluciones que de manera pragmática se orientan a suplir
demandas ciudadanas.
Esto es particularmente relevante en el caso de las políticas de convivencia y
seguridad ciudadana. Quizás no hay políticas más sensibles a la opinión pública,
exceptuando las políticas sociales que aseguran un bienestar colectivo, como
aquellas referidas a la posibilidad de encontrar tranquilidad y seguridad en la
convivencia y en el desplazamiento ciudadano por el espacio público. Es a partir
de la Constitución Política de 1991 cuando se orienta una mirada más integral
frente al problema de la seguridad y la convivencia ciudadana. El orden público no
se refiere sólo a la necesidad de proteger la vida y bienes de los asociados, sino al
establecimiento de un clima y una cultura que permita que los conflictos sean
tramitados por medios pacíficos y democráticos. En este sentido, la concepción de
convivencia aparece articulada a la búsqueda de mejores condiciones de vida en
un ambiente de libertad y seguridad. Ello abrió el debate en torno a la necesidad de
adelantar acciones encaminadas no sólo a propiciar la protección policial, sino a
generar condiciones para que se estableciera una cultura proclive al despliegue de
la solidaridad y la cooperación, lo cual permitió enfatizar en aspectos que tenían
que ver más con el desarrollo de espacios de encuentro y control social de la
misma ciudadanía que con la puesta en práctica de mecanismos simplemente
coercitivos.
Por ello mismo, avanzar en la consolidación de políticas de convivencia y
seguridad que rescaten una mirada integral del problema abre un camino
apropiado para articular dicha gestión de políticas a la conformación de una cultura
ciudadana basada en el respeto del otro y en el reconocimiento de la diversidad
como formas de construcción de una ciudadanía y una gobernabilidad
democráticas
16 (Castells, 1997)
Colombia, al igual que el resto de países del hemisferio, ha experimentado un
proceso creciente de urbanización, caracterizado por una tendencia a la
consolidación de grandes ciudades; ello ha originado la aparición de nuevos
2.2.1 Demografía y crecimiento urbano
36
2.2 LA CIUDAD DE SANTIAGO DE CALI
37
fenómenos que afectan negativamente la convivencia, como la congestión del
trafico vehicular, el incremento de los tiempos de movilidad de la población, la
desconcentración de la actividad económica, la contaminación ambiental, el
deterioro del hábitat urbano, el deterioro de la calidad de vida de los sectores más
pobres de la sociedad, el desempleo, el encarecimiento de los costos de la tierra,
el incremento de la violencia y la inseguridad, entre otros; estos fenómenos se
generan porque más del 83% de la población del país se concentra en los centros
urbanos, lo cual está ocasionando un progresivo desequilibrio de la malla urbana
que tradicionalmente se había mantenido equilibrada.
Como eje polarizante, Santiago de Cali se ha configurado como una subregión
conurbana que integra a los municipios de Santiago de Cali, Jamundí y Yumbo, en
el cual se concentra cerca del 60% de la población del departamento y genera más
de la mitad del valor agregado y del empleo regional. La influencia de este polo
metropolitano se amplía hasta los municipios de Palmira, Candelaria, Florida y
Puerto Tejada, concentra en esta subregión el 70.6% de la población urbana del
departamento del Valle del Cauca. Este fenómeno ha traído como consecuencia el
recrudecimiento de los problemas propios de la urbanización desbordada y no
planificada.
Continuando con la tendencia demográfica de estos países en transición hacia la
modernización, en el período 1993-1998, la población de la ciudad alcanzó un
crecimiento de 1.78% anual y de 1.82% en el casco urbano. Para el período 1993-
2005 se proyectó una tasa de crecimiento total de 1.61% y de 1.72% en la zona
urbana, y se calcula que para el período 2005-2015 las tasas sean de 1.59% y
1.64% respectivamente. Ello indica que la tasa de crecimiento vegetativa tiende a
decrecer y ser compensada por la tasa migratoria, que es la que incide
mayoritariamente en la tasa general de crecimiento, por expulsión de población de
zonas afectadas por el conflicto armada o en situación de extrema pobreza.
En la década de los 90, continuando con la tendencia mostrada en las décadas
anteriores, Santiago de Cali orientó su poblamiento y densificación residencial en
dos ejes principales: en el sector oriental de la ciudad, sobre todo al sur oriente,
que corresponde a las comunas 13, 14, 15, y 16 ubicadas en el llamado Distrito de
Aguablanca y, al nororiente, en las comunas 6 y 7; y en las comunas ubicadas en
las zonas de ladera. Estas son las dos zonas territoriales y socio-espaciales que
concentran la mayor parte de los hogares de estratos bajo-bajo y bajo de Santiago
de Cali.
2.2.2 Poblamiento, estratificación y densidad
2.2.3 Migraciones, desplazamientos y calidad de vida
Sin embargo, ha habido cambios en la situación antes descrita: se ha presentado
un desplazamiento continuo de población de estratos superiores hacia estratos
inferiores como efecto de la crisis social y económica que atraviesa la ciudad
desde mediados de la década del 90.
Hasta mediados de los años sesenta los migrantes, generalmente de bajos
ingresos y que sufrieron los efectos de la violencia política de los años cincuenta,
se localizaron en los barrios populares en el interior del espacio urbano, con lo cual
se produjo un proceso de densificación demográfica de la ciudad; posteriormente
y hasta aproximadamente la mitad de los años setenta, la población migrante
empieza a ocupar ilegalmente terrenos en las laderas, en el oriente y el sur de la
ciudad ocasionando la ampliación de la frontera urbana con la consecuente
disminución de las tasas de densidad poblacional. En este período la ciudad
empieza a crecer en todos los sentidos mediante una expansión desordenada del
espacio urbano.
Como puede verse, el crecimiento de la población del municipio de Santiago de
Cali está fuertemente vinculado a fenómenos migratorios, hasta el punto de que se
ha convertido en el factor principal del comportamiento demográfico y de la
configuración socio-espacial de la ciudad desde las últimas cuatro décadas,
cobrando especial incidencia en los períodos de mayor crecimiento económico.
Quizás sea esta una de las razones que explica que los períodos de mayor
crecimiento económico han estado acompañados por un deterioro de las
condiciones de vida en la ciudad, especialmente en las zonas donde se localizan
los grupos más pobres de la población, que han acrecentado el déficit cuantitativo
de vivienda. Según cálculos realizados por la Secretaría de Vivienda del Municipio,
el déficit actual llega a 150.000 viviendas. Con todo, sin embargo, de los 605.238
m2 de desarrollo actual en áreas de construcción, sólo el 18% (108.943 m2) está
destinando a vivienda de interés social, la dirigida a cubrir la demanda de los
38
Ello indica que Santiago de Cali es una ciudad fundamentalmente de estratos
bajos y medios-bajos. Para el año 1993, el 39.9% (890.000 personas) de su
población está ubicada en el estrato 3 (medio-Bajo); el 26.6% (593.265 habitantes)
en el estrato 2 (bajo); 374.693 personas, equivalentes al 16.8%, en el estrato 1
(bajo-bajo); 9.6%, o sea, 214.110 personas en estrato 4 (medio); 6.1%, 136.050
personas, en estrato 5 (Medio-Alto); y 0.8% es decir 17.842 personas, en estrato 6
(alto).
GRÁFICO No. 1Homicidios
1980-1999Cali Metropolitano
256387 425 353 466
1001
1411
11611207
13721511
19922075
2375
28132563
2473
20812112
2388
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Años
Ho
mic
idio
ss
imp
les
ye
n
Ac
cid
en
tes
de
Trá
ns
ito
Casos Registrados
Fuente: Observatorio Social del Municipio de Santiago de Cali
estratos socioeconómicos 1, 2 y 3.
El deterioro de la calidad de vida afecta fundamentalmente a los sectores más
pobres de la población, situación que se expresa en el crecimiento del déficit
cuantitativo de vivienda. Según cifras del censo de 1993, el déficit habitacional se
concentró intensamente en las comunas más pobres de la ciudad: de las veinte
comunas de Santiago de Cali, siete de ellas, caracterizadas por los estratos bajo y
bajo-bajo (1, 6, 13, 14, 15, 18 y 20) con el 39.7% de la población urbana y sólo el
24.3% del área desarrollada, acumularon en 1993 el 47.8% del déficit cuantitativo
de vivienda.
La ciudad ha experimentado un proceso creciente de pauperización que cobija a
todos los sectores de la sociedad, pero que se agrava en las comunas
conformadas por estratos bajo-bajo, bajo y medio-bajo. En el período 1994 98, la
población del área metropolitana bajo línea de pobreza pasó del 29.8% al 39.0%, y
en cifras totales, de 571.285 personas a 807.430, lo cual significó en los cuatro
años un incremento relativo del 41.3%. Por áreas geográficas, la franja oriental
(comunas 6, 7, 13, 14, 15 y 16) pasó del 40.4% de su población en pobreza al
54.2%, o sea, más de la mitad de la población, en junio de 1998, vivía en situación
de pobreza, con un incremento porcentual superior al crecimiento de la misma en
toda la región. Esta es una tendencia de agravamiento de la pobreza que está
relacionada de manera directa con la crisis general de la economía de Santiago de
Cali y el Valle del Cauca.
La economía caleña no ha sido ajena al comportamiento de la economía nacional,
presentando altas tasas de crecimiento entre los años 1990 y 1995, seguido de una
aguda crisis en los años posteriores. Para el año 2003 es panorama es más
optimista, de acuerdo con el Informe del comportamiento del comercio caleño del
2003 presentado por FENALCO, en este año las ventas reales crecieron en un 2.3%
comparadas con igual período del año pasado, dado que en los últimos meses del
año, especialmente en octubre y noviembre las ventas comenzaron a reaccionar,
comportamiento atribuible a la proximidad con la época de fin de año y al mejor
clima de negocios y de inversión que se percibe en el entorno, además del gran
impacto económico de las remesas que los colombianos envían desde el exterior a
sus familias, representado en el 4% del PIB (cerca de US$3.000 millones).
Durante las ultimas dos décadas la ciudad ha vivido un proceso progresivo de
crisis social y económica que se refleja en los problemas de deterioro urbanístico,
39
2.2.4 La economía de la ciudad
40
en el incremento de la población en condiciones de pobreza, las elevadas tasas de
desempleo, el deterioro del hábitat urbano (carencia de espacios públicos, zonas
verdes y recreativas y déficit de servicios públicos y de infraestructuras), aumento
de las tasas de homicidios y delitos. La década de los noventa se inició con altas
tasas de crecimiento del PIB municipal, alcanzando su tope en el año de 1992; sin
embargo, en el 95 la economía se desacelera a un 2.39%, hecho que puede ser
atribuido a la caída de la construcción de vivienda, puesto que los demás sectores
seguían presentando altas tasas de crecimiento. A partir del año 1997 se revierte la
tendencia decreciente del PIB debido en parte a un repunte del sector comercio y
del sector servicios.
2.2.5 La crisis de ciudadanía y la violencia en la ciudad de Santiago de Cali:
Incremento de los homicidios
En Santiago de Cali el deterioro de la convivencia y los efectos de la presencia
dediversos actores armados, lo mismo que del incremento de las acciones
delincuenciales se manifestaron con particular fuerza en el año de 1985, cuando el
número de ataques con armas de fuego, explosivos y cortopunzantes, pasó a
ocupar el primer lugar en las estadísticas, entre las causas de mortalidad, por
encima de las causas naturales. A partir de ese momento, se incrementa de
manera dramática el número de muertes por homicidio, con algunos momentos de
descenso.
GRÁFICO No. 2Tasas de Homicidio en Cali
1983-1999
2329
51
60
42
45 57
64 76
93
104
124
112108
8688
103
0
20
40
60
80
100
120
140
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Años
Ta
sa
po
r1
00
.00
0h
ab
ita
nte
s
Tasa/100 mil hab.
Fuente: Observatorio Social del Municipio de Santiago de Cali
La tasa de homicidios comunes sube a 124 por 100.000 habitantes en el año de
1994 y tiene una caída en los años subsiguientes, hasta llegar al año 1999, con una
tasa de 103. Es precisamente cuando comienza a ponerse en práctica un
programa orientado a generar acciones a favor de la convivencia y la seguridad
ciudadanas, de una manera más integral y coherente, cuando se disparan los
índices de homicidio simple.
Es preciso tratar de discernir sobre el papel que los distintos actores sociales y los
factores determinantes han desempeñado en la producción de hechos violentos.
En el caso de Cali puede ser comprensible por la influencia del narcotráfico y el
crecimiento subsiguiente de la delincuencia en las distintas zonas de la ciudad. Lo
41
cierto es que si bien en los últimos años las tasas han disminuido, el nivel de
producción de hechos violentos y de acciones delincuenciales se mantiene alto. Si
se revisan las cifras de homicidios producidos en la ciudad, entre los años 2004 y
2005 se encuentra una baja sensible de hasta 35% menos casos producidos en el
último año con respecto al anterior.
Todavía es muy temprano para saber el efecto real de los proyectos del Programa
de Apoyo a la Convivencia y la Seguridad Ciudadana en la ciudad. Es un hecho
incuestionable que hay un efecto mutuo entre la ingobernabilidad, cuando hay
presencia de factores como la corrupción y la impunidad, y la presencia de
acciones que contribuyen a erodar la convivencia; a su vez, una convivencia
deteriorada propicia acciones que producen efectos negativos en la
gobernabilidad democrática.
Con la realización de la Asamblea Nacional Constituyente y la expedición de la
Constitución Política de 1991, se afianzó el proceso de descentralización iniciado
en la década anterior, y se otorgó mayor capacidad de acción y de gestión a las
entidades territoriales, principalmente a las municipalidades. En este sentido,
entonces, las localidades contaban con la posibilidad de elegir a sus propios
gobernantes y la capacidad de realizar una gestión orientada a dar respuesta a las
demandas ciudadanas. En cada Jefe de Gobierno de las entidades territoriales
descansa la responsabilidad de la seguridad y el orden público en el territorio de su
jurisdicción. Según lo prescribe el Artículo 315 de la Constitución Política, al Alcalde
le corresponde ejercer la función de primera autoridad de policía del municipio.
Igualmente se impulsó un marco jurídico-político y una institucionalidad acorde
con una visión de Estado Social de Derecho, en particular, con el reconocimiento
que la Carta Política hace de un amplio repertorio de derechos, con la creación de
instrumentos y mecanismos orientados a garantizar la participación ciudadana y el
ejercicio de la convivencia, en un contexto de democracia participativa.
En cumplimiento de esta responsabilidad, la administración municipal del doctor
Rodrigo Guerrero Velasco (1992 - 1994), y en respuesta las demandas de
intervención pública hechas por la ciudadanía, conformó una comisión de
académicos, investigadores y representantes de diversos gremios, quienes luego
de realizar un detenido estudio de la situación recomendaron la adopción de un
programa integral para enfrentar el problema de la violencia en Cali, conocido
17 Guerrero Velasco, Rodrigo. Por qué el Programa DESEPAZ? En: Ciudad y violencias en América La t i na . Ges t ión Urbana Volumen 2. PGU-Programa de Gestión Urbana, Quito, Ecuador, 1994. P. 105
2.2.6 Políticas de Convivencia y Seguridad Ciudadana en la última década del
Siglo X X
marco de la nueva institucionalidad propiciada por la Constitución Política de 1991,
un pensamiento que permite generar líneas de política para abocar el problema de
los delitos y de la violencia. En efecto, Guerrero plantea que no hay duda de que
una visión integral del fenómeno delincuencial debe abarcar una revisión crítica y,
por supuesto, un consecuente apoyo, del papel de las fuerzas de seguridad y de la
17administración de justicia en la búsqueda de soluciones estables.
En el contexto de las transformaciones institucionales producidas por el proceso
de conformación de la Constituyente y la subsiguiente preparación de una nueva
Carta Política para la nación, en mayo de 1991 se presentan al país la Estrategia
Nacional contra la Violencia y el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública, como
directrices de política pública y de acción gubernamental para enfrentar el
compromiso de consolidar una gobernabilidad democrática y avanzar hacia la
resolución política del conflicto armado entre el primero y el segundo documento,
dice Álvaro Camacho Guizado, está latente la tensión interna entre seguridad del
Estado y seguridad ciudadana.
En el plano local, el Acuerdo No. 14 del Concejo Municipal, que promulgó el Plan de
Desarrollo en el municipio, establece los términos para promover una estrategia
para la seguridad integral ciudadana. Con ese propósito de crea, en julio de 1992,
la Consejería de Desarrollo, Seguridad y Paz del municipio, para que dirija el diseño
y ejecución de un proyecto integral a fin de enfrentar el principal problema de la
ciudad, la inseguridad y la violencia.
El programa DESEPAZ nace como una propuesta de acción integral de paz, cuyo
propósito es intervenir, con acciones coordinadas entre los distintos sectores de la
gestión institucional, en las zonas y comunas de mayor incidencia de hechos
violentos y delictivos, a fin de mejorar las condiciones de seguridad ciudadana y,
por otro lado, propiciar relaciones pacíficas y democráticas de convivencia. En
este sentido, se conciben la convivencia y seguridad ciudadanas como productos
de la interacción social de actores diversos que tienen una ubicación y
desempeñan unos roles específicos en el entramado social, económico, político y
cultural de la ciudad.
Es un modelo de intervención pública que pretende desarrollarse como una
alternativa a los enfoques tradicionales de tratamiento de la violencia y los
fenómenos asociados a la seguridad ciudadana. Por primera vez se hace del
problema de la violencia urbana objeto de política pública como responsabilidad
2.2.7 El Programa DESEPAZ hacia una visión de integralidad en la política de
convivencia y seguridad ciudadana.
42
ojo con el texto ojo con el texto
43
18equitativo, y prioridad preventiva.
El hilo conductor del programa reside en el reconocimiento de la violencia como un
fenómeno que es producto de una multiplicidad de causas y de un
entrecruzamiento de factores y situaciones que hacen de ella un problema de gran
complejidad, que exige soluciones que respondan a las diversas dimensiones en
que se expresa. Desde esta perspectiva es necesario fomentar el desarrollo de la
investigación que permita el acopio sistemático de información sobre los factores
comprometidos en los comportamientos de violencia; es decir, que la
investigación debe ser un componente esencial en los programas de control de la
violencia. Las estrategias de acción se deben focalizar en la prevención más que
en la represión, ello indica, que se debe trabajar más en las causas que en los
efectos de la violencia.
En concordancia con los fundamentos del estado social de derecho, si bien la
garantía de la seguridad recae sobre el Estado, se debe dar participación a la
totalidad de la ciudadanía en los procesos encaminados a garantizarla. Para ello es
necesario que la administración municipal oriente sus esfuerzos para fortalecer un
clima de convivencia que se sustente en la tolerancia y el respeto; y finalmente,
independientemente de cualquier posibilidad de asociación de la inequidad y la
pobreza con la violencia, se deben desarrollar una serie de proyectos
encaminados a superar en forma progresiva las desigualdades sociales existentes
en la ciudad.
En esta dirección, y con la finalidad de poner en funcionamiento el programa se
diseñaron unos principios orientadores para que sirvieran de guía del proceso de
consolidar una política pública que responda a las necesidades y demandas de la 19ciudadanía y a las condiciones propias del entorno
Multicausalidad. La violencia parece ser la expresión de diversos y complejos
procesos sociales y son muchos los factores causales que la provocan. Por lo
tanto, su ocurrencia no obedece a una única causa que pueda explicar todo el
fenómeno. En consecuencia, se puede pensar que la solución al problema de la
violencia debe comprender acciones múltiples, en diversos niveles y de acuerdo
con las distintas dimensiones de la realidad.
Investigación. Lo anterior requiere hacer el acopio sistemático de información
pertinente, confiable y adecuada sobre las manifestaciones de la violencia y sus
posibles factores causales, con sus consecuencias y el papel de los actores
sociales que participan en ellas. La investigación debe ser parte integral de un
programa que busque el control de la violencia y la producción de seguridad, es
18Cobo Lozada, Germán. Balance d iagnóst i co del programa para la Seguridad, el Desarrollo y la Paz, DESEPAZ. Santiago de Cali, 2000.19 (Guerrero 1999)
Prevención.
desconocer que esta última es indispensable para controlar el fenómeno
delincuencial y la manifestación de hechos violentos entre los ciudadanos, pero es
necesario trabajar sobre las causas más que sobre los efectos y los síntomas del
problema. Se considera que el tratamiento tradicional, basado en mecanismos
represivos, ha sido desbordado por los niveles de violencia existentes en la ciudad.
Participación. La paz y la seguridad si bien son responsabilidad primordial y
competencia del gobierno, deben ser asuntos que involucren a la totalidad de la
ciudadanía, la cual debe contar con mecanismos que le permitan estar
suficientemente informada para que actúe como actor fundamental en la
producción de hechos de paz y convivencia.
Tolerancia. Un clima de tolerancia, respeto y reconocimiento del otro (con sus
derechos e intereses), debe ser el telón de fondo para cualquiera de las
intervenciones que se pretendan realizar y, por lo tanto, debe ser estimulado por la
administración municipal. Ello exige el trabajo continuado por el establecimiento
de una cultura de convivencia pacífica basada en una ética civilista que responda
de manera adecuada a las condiciones sociales en que se reproducen los hechos
violentos.
Equidad. Independiente de cualquier asociación causal con la violencia, se debe
promover activamente la equidad y la disminución de las desigualdades sociales y
económicas, lo mismo que las discriminaciones y exclusiones culturales existentes
en la ciudad. En las áreas donde confluyen situaciones de extrema pobreza con
niveles altos de producción de hechos violentos y de aparición de formas
delincuenciales debe priorizarse la intervención integral de las instituciones
gubernamentales.
OBJETIVOS
Con el propósito de poner en práctica y operar estos principios, se diseñaron unos
objetivos, unas estrategias y unos proyectos eje que permitieran abordar el
creciente fenómeno de la violencia en la ciudad, bajo el criterio central de que debía
prevalecer la orientación hacia la negociación y resolución pacífica de los
conflictos antes que al uso de mecanismos e instrumentos de represión. El 20programa se planteó lograr los siguientes objetivos :
Prevenir y Disminuir la violencia y la criminalidad en la ciudad de Cali.
Afianzar el control del orden civil en los marcos del Estado social de Derecho,
por parte del gobierno municipal.
Se debe dar prioridad a la prevención sobre la represión. Ello no implica
44
ojo con el texto
45
Promover una cultura de tolerancia y respeto mutuo entre los habitantes de la
ciudad.
Contribuir a mejorar la calidad y le funcionamiento del sistema judicial y de la
policía metropolitana.
Promover el compromiso de la comunidad y su participación en las estrategias
de seguridad.
Trabajar en estrategias de desarrollo económico y social
Afianzar el rol civil de la policía y su carácter de garante de los derechos
ciudadanos.
20Espitia, Victoria Eugenia; Rodrigo Guerrero Velasco y A lber to Concha Eas tman (Vigilancia epidemiológica de los homicidios ocurridos en Cali. Enero a Diciembre de 1993. La epidemiología aplicada a la administración pública. En: Ciudad y violencias en América La t i na . Ges t ión Urbana Volumen 2. PGU-Programa de Gestión Urbana, Quito, Ecuador 1994. Pp. 155 166.
ESTRATEGIAS
Para materializar los anteriores objetivos el programa estructuró cinco estrategias:
1. Investigación y estudio sistemático de las violencias. Estudia la etiología de las
violencias, sus manifestaciones y contextos, así como los factores determinantes
que se dan alrededor de los episodios violentos, concibiendo la ciudad como
producto histórico-social del específico proceso de urbanización latinoamericano.
Epidemiología de la violencia
Sondeos y estudios específicos y especiales
2. Fortalecimiento institucional del orden ciudadano. El objetivo es
recuperar y utilizar la normatividad en todos los niveles del Estado, para ser
aplicada por parte del Alcalde en el diseño de las políticas y programas
locales, tendientes a orientar el uso de la fuerza, el ejercicio de la justicia y de
la gestión administrativa, ajustados a los principios democráticos de la
Constitución Política Nacional.
Consejos Municipales de Seguridad
Modernización de la Justicia
Mejoramiento de la Policía
Apoyo a la Personería y a organismos de defensa de los derechos
ciudadanos
3. Educación ciudadana y comunicaciones para la paz y la convivencia.
Educa al ciudadano en la ética del respeto de los Derechos Humanos, de la
construcción de la paz y la convivencia.
Educación para la tolerancia y la cultura ciudadana.
Diseño de estrategias comunicativas a través de los medios masivos Niños por
la Paz.
Sensibilizar a los educadores y educar a los niños en los conceptos de paz y
convivencia.
Trabajo permanente sobre derechos humanos con docentes y comunidad
Fortalecimiento de la estructura familiar y de las relaciones intrafamiliares
4. Fortalecimiento democrático para la paz y la convivencia mediante el estímulo a
la participación y la solidaridad. Se orienta a propiciar y estimular formas de
organización y participación de la comunidad, con estrategias acordes con las
características de los distintos sectores sociales.
Consejos Comunitarios de Gobierno
Consejos de Seguridad Comunitarios
Impulso y cumplimiento de los acuerdos comunitarios para la inversión social
Comités Intersectoriales
Educación para la Participación y la Convivencia (EDUPAR)
5. Promoción del desarrollo social en sectores críticos y en alto riesgo social. Se
precisa orientar acciones e inversiones en áreas y sectores sociales del municipio
especialmente deprimidos y de alta incidencia en la violencia e inseguridad. Se
fundamenta en la construcción de un mapa local de la violencia que permite ubicar
las áreas hacia donde debe dirigirse la atención de las autoridades y de la
sociedad civil.
Juventud. Con el impulso de las Casas de Juventud y la capacitación para el
trabajo
Desarrollo social en vivienda popular; opciones laborales; mejoramiento de los
servicios de salud; modernización, ampliación e instalación de los servicios
públicos domiciliarios; ampliación de la cobertura educativa y mejoramiento de
la calidad en educación y recreación.
PROYECTOS
La investigación y el estudio sistemático de la violencia se centraron en la
elaboración de estudios epidemiológicos y sondeos de opinión que pudieran
servir de guía para la implementación de políticas públicas relativas al problema de
la violencia. Una de las primeras tarea que se abordó fue la de lograr un consenso
en la caracterización de las variables asociadas a la violencia, lo que se tradujo en
una concordancia en todas las fuentes de información que antes producían una
información con muchas distorsiones En otra de las áreas se trabajó el
fortalecimiento institucional del orden ciudadano, basándose en la formación de
consejos municipales de la seguridad y el mejoramiento de la policía y la justicia.
46
ojo con el texto ojo con el texto
47
La educación y la comunicación con una orientación hacia la construcción de
vínculos entre la administración y la ciudadanía fue otra área prioritaria pasar la
realización de muchos proyectos, lo que se tradujo en la institucionalización de los
consejos comunitarios de gobierno, a ejecución del la campaña niños amigos de la
paz, el programa PARCES (participación, convivencia, educación y superación),
igualmente se crearon las casas de la juventud y se adelantaron las olimpiadas
intercomunales para los jóvenes y se fomentó la capacitación laboral y la creación
de microempresas juveniles.
INFORMACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES
Con base en las informaciones de Desepaz se tomaron múltiples medidas de
gobierno orientadas a la prevención del crimen y el delito, y a crear condiciones
para lograr una mayor seguridad ciudadana. Algunas de ellas merecen especial
mención:
Ley Semi-Seca y restricción al porte de armas. La realización de un
diagnóstico de los parámetros y condicionantes de la violencia y la
delincuencia en la ciudad demostró que la mayoría de los homicidios y los
accidentes se relacionaban con el consumo de alcohol y el uso de armas, y se
concentraban durante los fines de semana, en horas de la noche y en las
celebraciones públicas. Para tratar de incidir en estos factores se diseñaron
algunas políticas específicas como la prohibición de la venta de alcohol
durante la madrugada, y la prohibición del porte de armas en ciertos fines de
semana especiales como aquellos que coinciden con celebraciones como el día
de la madre, el día del amor y la amistad, etc.
Prevención de accidentes de tránsito. La información procesada por DESEPAZ
permitió hacer mapas de los sitios e intersecciones de mayor accidentalidad de la
ciudad. Con la colaboración de expertos se diseñaron las intervenciones
apropiadas, que en muchos casos consistieron en obras de infraestructura vial. De
igual manera, como los datos sugerían una asociación muy fuerte entre los
homicidios en accidentes de tránsito y el consumo de alcohol, se organizaron
patrullas especiales durante los fines de semana para la detección de choferes y se
medía alcoholemia en los sospechosos de embriaguez. Se hicieron unos
comerciales explicando el peligro del uso del alcohol; en uno de las series del Vivo
Bobo se ridiculizó a los que beben y conducen, etc. Como consecuencia de estas
acciones la tasa y el número absoluto de homicidios en accidentes de tránsito
disminuyeron en la ciudad.
48
2.2.8 Periodización de la construcción e institucionalización de la política de
paz y convivencia.
Estudiosos y analistas del tema de la política de convivencia y seguridad, lo mismo
que académicos y representantes de la sociedad civil, coinciden en que el periplo
de DESEPAZ se puede caracterizar a través de una periodización que
corresponde, en alguna forma, a la institucionalización del programa, pero también
al comportamiento y al desempeño institucional que han tenido las
administraciones de la ciudad.
A. Un primer momento del programa está referido a la propuesta inicial, a su
articulación con la Secretaría de Programas Especiales y a una vinculación
estrecha con el Consejo de Seguridad de la ciudad y la Secretaría de Gobierno,
cuyo período va desde su creación en 1992 hasta el año de 1996.
B. Se considera que a partir de la reforma administrativa propiciada por el
Alcalde Mauricio Guzmán, se inició otro período para el programa que persistió
hasta que se inició el período de la Administración de John Maro Rodríguez. En
la Administración Guzmán, DESEPAZ se aísla un poco de la lógica de gestión
del conjunto de la administración y queda relegada a una oficina relacionada
con el tema de los derechos humanos. Con la administración del Alcalde
Ricardo Cobo la situación no cambia de manera sustancial, aunque aquí se
configura la contratación del empréstito BID.
C. Con el alcalde Rodríguez y la consolidación de la Unidad Coordinadora
Municipal se da inicio a la ejecución en pleno del Programa, con el apoyo del
préstamo BID, y se inaugura una etapa que, pese a los errores administrativos
desarrollados, consolida el Programa a través de estrategias novedosas como
aquella referida a los Distritos de Paz. Es preciso anotar, no obstante, que la
reforma administrativa generó limitaciones al accionar de la administración,
sobre todo en las áreas vinculadas con lo social, que habían sido un eje central
en el lanzamiento del programa DESEPAZ.
D. Ahora, con la culminación del apoyo logrado con el préstamo del BID, y la
subsecuente terminación de las funciones desempeñadas por la Unidad
Coordinadora Municipal, que actúo como dependencia especial para asegurar
la ejecución de los proyectos y los contratos relacionados con dicho empréstito,
se inicia una nueva etapa que se caracteriza por la necesidad de consolidar una
estructura propia que permita el desarrollo de acciones coordinadas y
articuladas de las instituciones de la Administración Municipal y la sociedad
civil. Hoy se cuenta con una política pública que fue construida en el año 2004ojo con el texto
49 50
bajo el liderazgo del Alcalde y de la Secretaría de Gobierno y que se fundamenta
en la necesidad de controlar los factores que mantienen altos los índices de
homicidio y los actos delincuenciales en la ciudad.
2.2.9 Algunas anotaciones críticas
En su momento, algunos analistas del fenómeno de la violencia, no obstante los
éxitos alcanzados con su aplicación al reducir los índices de homicidio, hicieron
algunas anotaciones críticas a la aplicación del modelo de DESEPAZ.
Por ejemplo, critican el hecho de que, en el diseño de las políticas y en la acción
institucional no se asume, en la práctica el tratamiento de las formas o
escenarios de la violencia económica y de la violencia política pese a su
enfoque integral.
Por otro lado, la continuidad de las políticas a lo largo de varias
administraciones ha sido siempre un problema. En el caso de Cali, el programa
DESEPAZ fue continuado por las administraciones siguientes, aunque su
importancia en la gestión de la ciudad y la utilización de los datos para la toma de
decisiones disminuyó sensiblemente. Igual cosa ocurrió con los programas de
juventud y, en general, con los programas de carácter preventivo.
Algunas de las críticas se orientan a mostrar como positiva la intervención
apropiada por DESEPAZ en el tema de la violencia urbana. Sin embargo, se
advierte sobre los peligros de "rendir culto a las estadísticas" como el más
importante factor para tomar decisiones. En este sentido, se alude a la necesidad
de desarrollar estudios que proporcionen análisis que involucren otras variables y
factores relacionados con los contextos sociales, culturales, económicos y
políticos.
Otras apreciaciones se dirigen a mostrar que puede existir colisión de
competencias entre varias dependencias de la Alcaldía en el tema de la
convivencia y la seguridad ciudadanas, por lo cual se hace indispensable
diseñar mecanismos que aseguren mayor sinergia en el desempeño de las
instituciones, a fin de alcanzar los objetivos y las metas propuestas en este
campo.
De igual manera se hace hincapié en que para limitar la contingencia de un
programa de gobierno debería establecerse y actuar como un Instituto con s e d e
propia, funcionarios de planta, biblioteca moderna, un departamento de
comunicaciones y tener una estructura de dirección académica. Se sugiere
además, rediseñar la matriz epidemiológica de tal manera que permita ver la totalidad
del hecho delictivo.
Es necesario desagregar la violencia. Hay tipos de violencia negociables, hay tipos
de violencia que exigen medidas preventivas y de resocialización, hay
violencias para las cuales no queda otra salida que la represión. El
desmantelamiento de los aparatos y de las maquinarias del crimen organizado así
como también el quiebre total a la espina dorsal de la impunidad, son
propósitos que poco realzados hoy en la programática de la política municipal, deben
pasar a primer plano.
En el año de 1998, la Republica de Colombia, en responsabilidad compartida con
el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y las municipalidades de Santiago de Cali y
de Medellín, inscribe en el Banco Interamericano de Desarrollo, un Programa
Nacional y tres Sub-programas Locales de Apoyo a la Convivencia y la Seguridad
Ciudadana, aumentando su endeudamiento externo en la suma de 57,0 millones
de dólares; paralelamente asume la obligatoriedad de destinar fondos locales por
valor de 38,6 millones de dólares, distribuidos así: en relacion con los aportes del
BID la Nación sería la responsable del préstamo de US20 millones, la capital de la
Republica, Bogotá, de US10, el municipio de Medellín de US15 millones, y el
municipio de Santiago de Cali de US12 millones; para los aportes locales o
contrapartidas la Nación destinaría US14 millones, la capital US6,6 millones, la
ciudad de Medellín US10 millones y la ciudad de Cali US12 millones, esta
sumatoria significaría una inversión de 95,6 millones de dólares en los ámbitos de
la Convivencia y la seguridad de los ciudadanos en los conglomerados urbanos
más importantes del país.
El empréstito del Banco, se inicia en el ámbito de la Política Nacional de Seguridad
y Convivencia Cambio para Construir la Paz, propuesto en la administración de
Andrés Pastrana. La política para promover la convivencia y disminuir la violencia
en las ciudades se desarrollaría bajo una doble orientación: de una parte, políticas
dirigidas a controlar la criminalidad y las expresiones violentas, con un mayor
énfasis en prevención de la violencia; y de otra, el desarrollo de códigos de
convivencia y mecanismos alternativos de resolución de conflictos en las
ciudades, mediante el uso de una pedagogía para la convivencia y la tolerancia
entre los ciudadanos, utilizando como herramienta fundamental, si bien no
exclusiva, a los medios de comunicación. Con ello se pretendió trasformar el
objetivo central del sector de defensa y seguridad del país: pasar de garantizar la
seguridad a contribuir a la consolidación de un entorno de seguridad y confianza
ciudadana como base para la paz justa y duradera que sea el cimiento del
desarrollo social y económico. Con la aseveración de la que la inseguridad
disuelve las instancias y formas institucionales del control y de la disciplina social,
el Plan propone dos ámbitos directos de intervención:
53
3.1 Caracterización del Programa
LOS HALLAZGOS DE LA SISTEMATIZACIÓN DPROGRAMA DE APOYO A LA CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA DE SANTIAGO DE CALI
LOS HALLAZGOS DE LA SISTEMATIZACIÓN DPROGRAMA DE APOYO A LA CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA DE SANTIAGO DE CALI
21Documento CO-0213, Julio 28 de 1998. Perfil II. P. 1
Consolidar un sistema de convivencia ciudadana de manera tal que se pueda
actuar sobre el crimen en forma eficaz.
Para ello es necesario fortalecer los sectores de Defensa y de Seguridad pública,
con acciones orientadas a:
Incrementar los niveles de efectividad de las operaciones de la fuerza pública.
Este objetivo pretende fortalecer la capacidad de inteligencia y de
telecomunicaciones.
Neutralizar y desestabilizar la capacidad de los grupos e individuos al margen
de la ley. Así, algunas acciones deben concentrarse en la erradicación y
sustitución de cultivos, el control al lavado de activos y las actividades anti-
secuestros y anti-extorsión.
Avanzar en la profesionalización y tecnificación de las intervenciones policiales.
Desarrollar e institucionalizar prácticas y mecanismos que lleven a la
prevención y reducción de los delitos más frecuentes.
Es en este contexto de normatividad que se consolida la negociación del
empréstito para el Programa de Apoyo a la Convivencia y la Seguridad Ciudadana,
cuyo objetivo general quedó plasmado como …contribuir a la disminución de los
niveles de violencia e inseguridad en las áreas de competencias del prestatario a
través del fortalecimiento de acciones tendientes a prevenir, contrarrestar y
controlar factores identificados como asociados a hechos delictivos y de violencia;
y sus objetivos específicos obligan a:
1. Proveer las herramientas necesarias a nivel nacional para el conocimiento y la
evaluación de los múltiples tipos de violencia que afectan a las ciudades
colombianas, y crear consenso alrededor de los factores generadores sobre los
cuales podría incidirse mediante políticas.
2. Ayudar a las autoridades nacionales en el desarrollo de políticas y programas a
nivel nacional.
3. Apoyar un conjunto de intervenciones a nivel municipal orientadas a fomentar la
convivencia ciudadana y prevenir y controlar la violencia urbana y doméstica.
4. Apoyar a los municipios en el seguimiento y evaluación de proyectos de
54
55
convivencia y seguridad, y facilitar su desarrollo a través de recursos de crédito y
asistencia técnica.
5. Promover el intercambio de experiencias exitosas entre ciudades.
Para lograr los objetivos, el Programa de Apoyo a la Convivencia y la Seguridad
Ciudadana propone la financiación de consultorías y dotación de equipos a
instituciones del orden nacional y municipal. Cada uno de los dos subprogramas
tendría un objetivo operativo, el subprograma nacional se orientaría a apoyar al
gobierno nacional en el diseño y la ejecución de una política de Estado en relación
a la paz y convivencia ciudadana y el subprograma municipal, estaría dirigido a
mejorar la convivencia y hacia la prevención del delito y la violencia en las ciudades
22más densamente pobladas del país.
El subprograma nacional, propone la financiación de una serie de iniciativas
dirigidas a evaluar, desarrollar y/o consolidar un conjunto de actividades a cargo de
instituciones del orden nacional:
A. Desarrollo de un sistema de información confiable y oportuno, que incluya los
eventos más representativos de la delincuencia del país (US$6,0 millones);
B. Apoyo a programas del Ministerio de Justicia, orientados al acercamiento de
la justicia al ciudadano y al desarrollo de formas alternativas y prejudiciales de
administración de justicia (US$2,6 millones);
C. Desarrollo de investigaciones en temas tales como: desempeño de la acción
judicial, efecto de varios actos legislativos, justicia y género, reinserción de
jóvenes con voluntad de paz, etc. (US$1,5 millones);
D. Desarrollo de una estrategia nacional de comunicación para la prevención de
la violencia (US$300,000);
E. Apoyo a programas de formación curricular y educación de la policía para el
acercamiento a la comunidad (US$4,0 millones);
F. Un componente de asistencia técnica para favorecer el intercambio de
experiencias entre ciudades y evaluar resultados (US$2,6 millones);
G. Una línea de crédito que apoye las iniciativas de ciudades intermedias que
no puedan acceder directamente a un crédito con el Banco Interamericano de
Desarrollo (US$3,0 millones) y
H. Un componente de promoción, administración y seguimiento (US$ 1,0
millones).
El programa municipal, aun cuando podía ser flexible ya que respondería a las
necesidades y especificidades de cada una de las ciudades involucradas, debía
apoyar una serie de acciones que podrían ser iniciativas nuevas o experiencias
exitosas que ya habían comenzado a desarrollarse, las cuales se clasificaron
dentro de las siguientes categorías genéricas:
A. Desarrollo de observatorios locales del delito.
B. Programas de mejoramiento del acceso a la justicia: apoyo a las
municipalidades para mejorar las inspecciones, los juzgados y tribunales e
impulsar los mecanismos de mediación y conciliación, y el desarrollo de Casas
de Justicia (instituciones que agrupan a una serie de agencias del Estado
relacionadas con la seguridad ciudadana, ubicadas en zonas deprimidas de
las ciudades).
C. Programas con jóvenes: abarcan acciones de diversas índoles orientadas a
prevenir y a manejar los jóvenes en alto riesgo de comportamiento violento y, en
algunos casos, al desarrollo de nuevas formas de manejo del comportamiento
delictivo.
D. Programas de educación para la ciudadanía en general: incluye la
capacitación en la solución pacífica de los conflictos, el respeto a las reglas de
tránsito, el control del porte de armas, la restricción de la venta de bebidas
alcohólicas y la violencia intrafamiliar, entre otras.
E. Programas de educación para la fuerza policial, a fin de mejorar las
relaciones con las comunidades, fomentar el respeto a los derechos humanos
y, en general, elevar su capacidad como servidores públicos.
F. Desarrollo de veedurías ciudadanas, mediante el financiamiento de acciones
tendientes a involucrar a la sociedad civil en el diseño, seguimiento y evaluación
de los proyectos.
G. Fortalecimiento institucional de las Secretarías de Gobierno, a fin de dotarles
de una estructura adecuada que les permita diseñar las políticas y realizar la
coordinación y/o ejecución del presupuesto municipal destinado a temas
de seguridad y convivencia. 22 Ibíd.
56
57
El Programa, propone para el municipio de Santiago de Cali, siete ámbitos de
intervención con sus espacios y elementos para la ejecución de los proyectos:
1. Acercamiento a la Justicia: Casas de Justicia y Comisarías de Familia.
2. Sistemas de Información.
3.Jóvenes y menores en riesgo: Programa Parces y Desaprendizaje de la violencia.
4.Educación para la convivencia: pedagogía para la convivencia familiar,
capacitación a escolares y Educación y Comunicación.
5.Vigilancia y seguridad: Capacitación policial y Sistemas comunitarios de
vigilancia.
6. Desarrollo institucional: Desepaz y Apoyo a la Secretaría de Gobierno.
7. Veedurías.
Estas categorías genéricas de intervención se constituyeron en Componentes del
Programa, denominados así:
1. Observatorio Social
2. Acceso a la Justicia
3. Policía Metropolitana
4. Educación y Medios de Comunicación
5. Menores infractores y en riesgo
6. Fortalecimiento y Apoyo Institucional
7. Administración y Seguimiento
23Las condiciones establecidas por el BID para hacer efectivo el empréstito,
incluían:
La creación de un Comité de Convivencia y Seguridad (CCS).
La creación de la Unidad Coordinadora Municipal (UCM) dentro de la Secretaría
de Gobierno.
El diseño y la implementación de un Reglamento Operativo.
Todo esto de conformidad con los términos y condiciones previamente acordados
con el Banco, quien aportó las directrices en términos de funciones y estructura
orgánica de la Unidad Coordinadora Municipal y del Comité de Convivencia y
Seguridad (creado por Decreto 1679 de Septiembre 28 de 1998) y los elementos
constitutivos del Reglamento Interno.
Según orientaciones del BID, los Comités de Convivencia y Seguridad (CCS)
deben ser presididos por los alcaldes o sus delegados y deben estar constituidos
por entidades públicas como las secretarías municipales, la policía local y 23 Ibíd. P. 23
24
Ejecutoras Municipales EEM, el
BID estipuló que estas podrían ser de carácter público o privado.
25 Documento CO-0213. Op. cit. P. 26
En relación con las Entidades
consideraran conveniente, Subcomités Técnicos ad-hoc (STM) conformados por
representantes de la administración municipal y de la sociedad civil,
especializados en los temas específicos que configuran el Programa.
Los CCS que se establezcan en cada ciudad, tendrán como función principal
definir las estrategias, políticas y criterios del Programa de Convivencia y
Seguridad Ciudadana para su respectiva ciudad, y al igual que el Comité
Técnico Nacional, definirán las prioridades para el uso de los recursos del
crédito y de cooperación técnica y también los criterios de elegibilidad de las
24 25Entidades Ejecutoras Municipales (EEM) que ejecutarían los proyectos.
Las directrices en relación a la creación de la Unidad Coordinadora Municipal,
incluyeron:
Responsabilidades: seguimiento de los componentes municipales, labores de
coordinación, evaluación y difusión del Programa y ejercicio de la secretaría
técnica del CCS. Asimismo, conjuntamente con el CCS determinar la
elegibilidad de los ejecutores municipales.
Conformación: Un número de funcionarios no mayor de cinco personas; dado
que las labores de acompañamiento y logística serán provistas por la secretaría
de Gobierno Municipal que será donde estaría ubicada la UCM.
Funcionamiento: Debe desarrollar un Reglamento Interno, que establezca sus
relaciones básicas con las Entidades Ejecutoras Municipales y preparar los
Presupuestos Operativos Anules POA.
Para la ejecución del Programa, se establece un reglamento operativo, acordado
entre las instancias del BID, la UCN y las UCM, en donde se establece los criterios
previos a la intervención:
Definir las prioridades de los tipos de proyectos a financiar
Establecer los criterios de elegibilidad para las entidades ejecutoras
participantes
Definir parámetros de evaluación y seguimiento
Establecer las funciones y estructura del CTN, de los CCS y de las Unidades
Coordinadoras a nivel nacional y municipal, así como las relaciones
interinstitucionales de éstas con las entidades ejecutoras
58
ojo con el texto
59
Normas y procedimientos para la contratación de consultores, adquisiciones,
normas de auditoria, etc.
Adicionalmente se establecen una serie de criterio ligados con los espacios de
coordinación interna entre la UCN y las UCM, los procedimientos para las
adquisiciones de bienes, obras y servicios conexos y la presentación de estados
financieros anuales.
La Sostenibilidad del programa se aborda inicialmente sobre la base de la garantía
explicita de apoyar las intervenciones que ya forman parte de los planes de
inversión municipales y estén reflejados en los respectivos presupuestos.
Para la evaluación del Programa se propone diversos tipos de indicadores, unos
relacionados con el manejo financiero y otros orientados al logro de los propósitos
de este Programa, a nivel general los indicadores propuestos aluden a las
siguientes categorías:
Disminución en los niveles de violencia y reducción de la impunidad en actos
delictivos que afectan a la convivencia y paz ciudadana.
Estadísticas confiables y oportunas de violencia producidas por los
observatorios del delito y por los organismos públicos encargados (policía
nacional, fiscalía, medicina legal, etc.) Interés por parte de las administraciones
municipales de ejecutar el programa y apoyar las acciones del comité de paz y
convivencia junto con su gerencia.
Aumento del acceso a los servicios de justicia alternativa, casos recibidos y
resueltos
Volumen de recursos públicos y privados invertidos en desarrollo de programas
orientados: (a) mejora de las fuentes de información (b) desarrollo y mejora de
programas municipales relacionados con la paz y convivencia
Informes oficiales semestrales del Comité de Paz y Convivencia (CPC) de cada
una de las ciudades
Número de estudios de investigación que se orienten al desarrollo de políticas
locales y nuevos programas en el tema de la paz y convivencia
Políticas locales implantadas por el gobierno municipal y nuevos programas en
ejecución
26Quien como representante de la administración Municipal firma el Contrato BID No.81087/OC- CO
27Pol í t ica Social para el municipio de Cali: “En Busca de la Equ idad” . Admin i s t rac ión Ricardo Cobo (1998-2000)
Estudios muéstrales de seguimiento e impacto realizados en los programas de
jóvenes.
Número de casas de justicia, comisarías de familia y centros de conciliación en
funcionamiento
Opinión de los beneficiarios sobre la calidad de los servicios
Con este marco operativo, el Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad
Ciudadana del Municipio de Santiago de Cali, se iniciaría tras la firma del contrato el
6 de julio de 1998; y para su implementación se estructuró un nivel de
programación flexible, de tal manera de que las acciones comprendidas para los
primeros 12 y 18 meses se especifiquen con cierto nivel de precisión. Durante este
lapso se esperaba precisar las acciones a desarrollar en los meses siguientes de la
vigencia del crédito.
Los tres gobiernos municipales elegidos por voto popular desde 1998, acogieron
el Programa de diversas maneras, acordes con las diferentes condiciones del
contexto social, económico y político de los periodos de sus mandatos: 1998 262000, 2001 2003 y 2004 2006. En el primero, el Alcalde Ricardo Cobo Lloreda ,
60
UNIDAD COORDINADORA MUNICIPAL
UCM
COMITÉ DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD
DIRECCION
PROGRAMA DE APOYO A LA CONVIVENCIA
Y SEGURIDAD CIUDADANA
SUBCOMITES
TECNICOS
SECRETARIA
DESARROLLO TERRITORIAL Y
BIENESTAR S
SECRETARIA
DE EDUCACION
SECRETARIA
DE TRANSITO
SECRETARIA
DE GOBIERNO
DESEPAZ
CUADRO No.3
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL PROGRAMA DE APOYO A LA CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
OJO CON EL TEXTO
grupo de funcionarios de la Unidad Coordinadora Municipal tuvo las instalaciones
de DESEPAZ como su sede.
La Política Social para Santiago de Cali durante la administración de Ricardo Cobo
Lloreda, fue el resultado de Mesas de Trabajo realizadas por la administración con
la participación de expertos en diseño de políticas, contratados para estructurar las
doce estrategias propuestas, relacionadas con la reactivación de la economía
local, el empleo, la vivienda, la reforma territorial, la educación, la salud, la
participación social y comunitaria, y el control de la violencia y la inseguridad; no
obstante, ninguna contiene los elementos propios de un diseño de la política de
convivencia, entendida esta como un conjunto de medidas que contribuyen a
contrarrestar, prevenir y controlar los factores asociados a la violencia urbana y el
delito. Este gobierno no valoró adecuadamente los aportes del Programa; como lo
evidencia el que en el componente de lo social en términos de política local, no se
incluyeron elementos para la convivencia y la seguridad de los ciudadanos, de
algún modo haciendo eco de una larga tradición en el diseño de políticas públicas
que subestiman al extremo el papel que jugó lo social en la eficiencia de su
aplicación y en el logro de sus objetivos, colocando su confianza en los
instrumentos de orden coercitivo para la aplicación de la ley. En el periodo que nos
ocupa, se realizaron 40 contrataciones para la implementación de igual número de
proyectos, los recursos ejecutados fueron $2.552.972.799, equivalentes al 11,21%
del total ejecutado en el año 2005. El siguiente cuadro revela los proyectos
ejecutados en cada Componente y la Entidad Ejecutora responsable. (Ver cuadro
No.1).
CUADRO No.1
NÚMERO DE CONTRATACIÓN POR ENTIDAD EJECUTORA MUNICIPAL Y COMPONENTE 1998 - 2000
EEM
Componente Gobierno Bienestar Tránsito Desepaz Educación Total
ACCESO A LA JUSTICIA
ADMINISTRACIÓN Y SEGUIMIENTO
7 0 0 0 0 7
2 0 0 0 0 2
0 5 14 0 1 20
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
EDUCACIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN
2 0 0 2 0 4
MENORES INFRACTORES Y EN RIESGO
0 3 0 0 0 3
OBSERVATORIO SOCIAL 4 0 0 0 0 4
TOTAL 15 8 14 2 1 40
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
En el año 2001, el comunicador social Jhon Maro Rodríguez Florez, accede a la
alcaldía de la ciudad como el primer gobernante elegido popularmente que no
pertenecía a la clase política tradicional, no tenía experiencia en el ejercicio de lo
público y su popularidad era el resultado de un estilo agitacional de confrontación
constante frente a las autoridades locales, que llamaba la atención no sólo del
amplio público oyente de las emisoras locales, sino de los representantes de las
administraciones de turno. Su administración tuvo que enfrentar una de las peores
crisis financieras del municipio en los últimos años: la crisis fiscal superaba los
$100.000 millones de déficit, el incumplimiento en la continuidad de la reforma
administrativa iniciada en el gobierno de Mauricio Guzmán acarreó serias
consecuencias financieras, incluidas onerosas penalizaciones; empero, las
reformas administrativas que llevaron a cabo los Alcaldes Guzmán y Cobo, en
cumplimiento de la Ley de Saneamiento Fiscal, no fueron sistemáticas pues
adolecieron de un plan orgánico que garantizara su eficiencia y le ofreciera una
oportunidad de recuperación a la ciudad. El Gobierno de John Maro Rodríguez,
dada su inexperiencia en el manejo de lo público, terminó por enfrascarse en una
disputa independentista con el Concejo Municipal, removió los funcionarios de
despachos por lo menos en tres ocasiones y exacerbó la crisis institucional de las
Empresas Municipales de Cali. En su Plan de Desarrollo Proyecto de Vida para
Todos, basado en el Desarrollo Humano como concepto integral de bienestar,
propone 5 estrategias: Fortalecimiento de las potencialidades del ser humano;
Mejoramiento del hábitat y la equidad territorial; Reconstrucción del tejido social;
Fomento al desarrollo económico integral con énfasis en economía solidaria y
Gestión administración eficiente; esta visión evidentemente humanista, indicativa
de una novedosa visión de la convivencia y la seguridad, se plasma en el Plan de
Cultura Ciudadana Un reto para la vida y la Convivencia, que pretende recoger la
mayoría de los elementos de las estrategias planteadas y cuya visión fue Cali será
en el 2012 un Municipio sostenible y donde predomina el respeto y la decencia,
cuyos actores sociales conviven en armonía con relaciones sociales solidarias, en
un ambiente sano.
Sin embargo, las bondades plasmadas en los cinco Programas Estratégicos del 28 Plan se restringen solamente a su relación con el Programa Cali de Vida, cuyos
objetivos fueron dirigidos a posicionar el tema de la convivencia en la agenda
pública, a la relación de los medios de comunicación con la comunidad y hacia la
sensibilización de la ciudadanía frente a los efectos negativos de las celebraciones
y fiestas masivas, desde la campaña Cero muertes violentas.
En este periodo administrativo es donde el Programa obtiene su mayor ejecución y
desarrollo, no en número de contrataciones, sino en recursos destinados al
impulso de procesos. Los recursos invertidos ascienden a $10.366.786.610 de
pesos, equivalentes al 45,52% de los recursos ejecutados hasta el año 2005, pese
a que el número de contrataciones realizadas, 44 para igual número de proyectos,
se mantiene casi igual al período anterior. El cuadro siguiente refleja los ámbitos de
inversión y las Entidades Ejecutoras responsables.
61
28 Los Programas Estratégicos del Plan de Cultura Ciudadana fueron: Cali sostenible, Cali-cálida y culta, Cali de Vida, Cali estamos para servirnos y Cali-macro proyectada.
62
CUADRO No.2
NÚMERO DE CONTRATOS POR ENTIDAD EJECUTORA MUNICIPAL Y COMPONENTE 2001 - 2003
Al iniciarse el gobierno de Apolinar Salcedo en el año 2004, la ciudad continuaba su
proceso de descenso y de deterioro institucional, y las expectativas generadas por
el grupo de electores que lo llevó al poder eran múltiples, variadas y exigentes; la
ciudad requería con urgencia una intervención contundente en todos los ámbitos
del ejercicio de la gobernabilidad. Físicamente, las vías públicas se deterioraban
lentamente por la acción concreta del uso cotidiano y la falta de mantenimiento, y
coyunturalmente por los procesos descoordinados de construcción del Sistema
Masivo Integrado de Occidente MIO.
El Plan de Desarrollo (2004-2007) Por una Cali Segura, Productiva y Social. Tu
tienes mucho que ver, fue objeto de serios cuestionamientos por actores de los
diferentes sectores de la ciudad, y la no aceptación de varios de sus
planteamientos obligaron a una reestructuración. Aunque el Plan inicial incluía
pocos aspectos relacionados con el Programa, su reformulación parecía
contenerlos todos: el objetivo tres propone el fortalecimiento de la convivencia, la
seguridad y la paz, desde la promoción de una cultura ciudadana de inclusión, de
respeto a los derechos humanos, de equidad y de legitimidad institucional. Sin
embargo, la Política Local de Convivencia y Seguridad plasmada en el documento
Cali Segura, socializada en el mes de julio del 2004 y avalada por el presidente
Uribe Vélez, resultó ser poco consecuente con los contenidos del Plan de
Desarrollo.
En un artículo titulado precisamente Cali Segura de la columna editorialista
Polémica del diario El País de Cali, escrita por el sociólogo Álvaro Guzmán
comenta:
…Hubiera sido una oportunidad para presentarle al Presidente una política
7 0 0 0 0
7
2 0
0
0
0
2
6
2
2
0
2
12
5
0
0
0
0
5
0
5
0
0
0
5
8 0
0
0
0
8
POLICÍA METROPOLITANA 5 0
0
0
0
5
33 7
2
0
2
44
EEM
Componente Gobierno Bienestar Tránsito Desepaz Educación Total
ACCESO A LA JUSTICIA
ADMINISTRACIÓN Y SEGUIMIENTO
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
EDUCACIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN
MENORES INFRACTORES Y EN RIESGO OBSERVATORIO SOCIAL
TOTAL
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
hecha con la experiencia que se tiene en la ciudad sobre esa materia, que es
notable. Se optó, sin embargo, por diseñar una política que encaja bien en los
marcos de la Política de Seguridad Democrática, pensada ésta
29prioritariamente para el medio rural y para el conflicto armado…
Aunque es evidente la necesidad de que los gobiernos locales adopten los
lineamientos que rigen la política pública nacional de seguridad, no reconocer
adecuadamente los aportes de ocho años de experiencia en intervención de
ciudad, esto es, el Programa de Apoyo a la Convivencia y la Seguridad Ciudadana,
genera efectos negativos en la valoración que los ciudadanos puedan hacer del
mismo; máxime cuando algunos agentes del gobierno local tienden a omitir los
resultados positivos del Programa, en algunos casos con el objetivo de proponer
acciones en concordancia con la Política Nacional de Seguridad Democrática,
algunos sectores de la sociedad afianzarían su percepción del Programa como
una propuesta ajena a las ejecutorias del gobierno municipal y este, a su vez,
perdería la posibilidad de potenciar la experiencia y la autonomía adquirida en el
diseño y la ejecución de políticas públicas locales.
Quizá por ello, en la rendiciones de cuentas de los adelantos del Plan de Desarrollo
en el año 2004, presentado el 06 de Abril de 2005, los resultados del Objetivo Tres
se presentan como la consolidación de una política integral de seguridad para Cali
Cali Segura y sus indicadores no pasan de reconocer cómo la reducción de
homicidios es una consecuencia de su implementación. El Programa como
estrategia integral para la convivencia y la seguridad ciudadana en la ciudad, no
tiene cabida en la rendición de cuentas, la única referencia fue la consolidación del
Centro Automático de Despacho - CAD, contratación proyecto que forma parte
importante del Componente Fortalecimiento Institucional.
En este gobierno se espera dar por culminado el Programa, en cuanto a las
ejecuciones financiadas con recursos del empréstito BID, queda por valorar su
continuidad desde la inversión que debe hacer el municipio en cumplimiento de
sus obligaciones contractuales; en este periodo la inversión alcanzó la suma de
$9.856.623.977 equivalentes el 43,28% del total invertido hasta diciembre de 2005,
en 20 contrataciones por igual número de proyectos. El cuadro siguiente refleja los
Componentes en que se realizó la inversión y las Entidades Ejecutoras
responsables.
29 Guzmán, Álvaro. Columna del editorial. El País publicada el 07 Julio de 2004. Página A-9.
63 64
Además de la inversión en los Proyectos del Programa, entre los años 1998 y 2005,
el Banco destinó la suma de $1.468.358.653 para el funcionamiento y operatividad
de la Unidad Coordinadora Municipal.
65
CUADRO No. 3
EEM
Componente Gobierno Bienestar Desepaz Total
ACCESO A LA JUSTICIA
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
EDUCACIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN
MENORES INFRACTORES Y EN RIESGO
TOTAL
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
8 0 0 8
0 3 0 3
5 0 1 6
0 3 0 3
13 6 1 20
NÚMERO DE CONTRATACIÓN POR ENTIDAD EJECUTORA MUNICIPAL Y COMPONENTE 2004 - 2005
CUADRO No. 4
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL RECURSOS INVERTIDOS
Periodo
1998 - 2000
2001 2003
2004 2005
TOTALES
Valores Contratos
2.552.972.799
10.366.786.610
9.856.623.977
22.776.383.386
Promedio Funcionamiento UCM
489.452.884,33
489.452.884,33
489.452.884,33
1.468.358.653,00
Totales
3.042.425.683
10.856.239.494
10.346.076.861
24.244.742.039
Porcentaje
12,55
44,78
42,67
100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
Con estos referentes generales de la implementación del Programa, es posible
establecer una definición del mismo, sin embargo, quizá, su mejor definición se
revele en el documento marco que le dio origen:
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL RECURSOS INVERTIDOS
0
2.000.000.000
4.000.000.000
6.000.000.000
8.000.000.000
10.000.000.000
12.000.000.000
1998 - 2000 2001 - 2003 2004 - 2005
MIL
LON
ES
GRÁFICO No. 3
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
30 Documento CO-0213. Op. cit. P. 30
La estrategia del Banco para Colombia para el período 1995-98 incluye como
uno de sus elementos centrales mejorar la gobernabilidad, fomentando la
convivencia y la seguridad ciudadana. El Programa propuesto representa
una excelente oportunidad para el Banco de incursionar en nuevas áreas de
acción que además de ser altamente prioritarias para los países, son
consecuentes con los mandatos de la Octava Reposición de Recursos. El
carácter novedoso e innovativo de la operación, pone de manifiesto una vez
más, el espíritu pionero que ha caracterizado al Banco durante tres décadas.
El éxito en su implantación podría crear precedentes importantes no sólo en
Colombia, sino también en otros países de la región que están enfrentados al
deterioro en la credibilidad de sus instituciones y sufren los efectos
devastadores de la violencia en sus diferentes manifestaciones,
30particularmente los grupos de bajos ingresos.
Con seguridad esa débil gobernabilidad y la fragilidad de las instituciones locales,
generó que los ejes de la intervención fueran definidos de modo contingente desde
la óptica de los mandatarios locales y no como el Apoyo sistemático a una política
pública de seguridad y convivencia que tuviera su origen en un acto legislativo de
obligatorio cumplimiento bajo cualquier gobierno. No se encuentra en la
documentación estudiada actas que registren las decisiones del Comité de
Seguridad y Convivencia en torno a las prioridades de la ciudad en materia de
convivencia y seguridad que serían las directrices para la ejecución del Programa,
quizá debido a que el período de existencia del Comité fue efímero.
El Programa había ejecutado a diciembre de 2005, la suma de $24.244.742.039,
distribuidos por Componente y por Entidad Ejecutora Municipal, como se refleja en
los siguientes cuadros y sus respectivos gráficos.
CUADRO No. 5
RECURSOS INVERTIDOS POR COMPONENTE
POLICIA METROPOLITANA
COMPONENTE INVERSIÓN
ACCESO A LA JUSTICIA
ADMINISTRACIÓN Y SEGUIMIENTO
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
EDUCACIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN
MENORES INFRACTORES Y EN RIESGO
OBSERVATORIO SOCIAL
TOTAL
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
PORCENTAJE
2.925.024.888
1.728.752.147
4.991.210.840
8.959.566.604
4.248.590.000
1.071.737.777
319.859.783
24.244.742.039
12,06
7,13
20,59
36,95
17,52
4,42
1,32
100,00
66
67
ADMINISTRACIÓN Y SEGUIMIENTO
7%
ACCESO A LA JUSTICIA12%
EDUCACIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN
21%FORTALECIMIENTO
37%
MENORES INFRACTORES Y EN RIESGO
18%
POLICÍA METROPOLITANA
1%OBSERVATORIO SOCIAL4%
GRÁFICO No. 4
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
RECURSOS INVERTIDOS POR COMPONENTE
CUADRO No. 6
RECURSOS INVERTIDOS POR ENTIDAD EJECUTORA
ENTIDAD EJECUTORA INVERSIÓN PORCENTAJE
BIENESTAR SOCIAL
DESEPAZ
EDUCACIÓN
GOBIERNO
TRÁNSITO
TOTALES
5.336.046.000
99.909.821
621.574.400
17.187.705.878
999.505.940
24.244.742.039
22,01
0,41
2,56
70,89
4,12
100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 5
RECURSOS INVERTIDOS POR ENTIDAD EJECUTORA
TRÁNSITO
4%
BIENESTAR SOCIAL
22%
DESEPAZ0%
EDUCACIÓN3%
GOBIERNO71%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
Esta ejecución correspondió a 104 contrataciones para la ejecución de los
Proyectos, realizadas con personas naturales, entidades públicas, empresas
privadas, organizaciones no gubernamentales, instituciones educativas,
universidades y en algunas ocasiones a uniones temporales entre las mismas; sin
adicionar las contrataciones a los consultores de la Unidad Coordinadora
Municipal.
CUADRO No. 7
NÚMERO DE CONTRATOS Y RECURSOS EJECUTADOS POR TIPO DE OPERADOR
EMPRESA PRIVADA
ENTIDAD PUBLICA
INSTITUCIÓN EDUCATIVA
ONG
PERSONA NATURAL
UNIVERSIDAD
UT ONG/UNIVERSIDAD
UT ONG´S
UT UNIVERSIDADES
TOTALES
41 41,01
1 6,68
2 3,56
16 18,21
15 1,42
17 12,85
1 0,82
9 14,63
2 0,82
104
9.941.648.646
1.618.358.653
862.500.000
4.415.914.500
345.094.348
3.115.135.892
200.000.000
3.546.090.000
200.000.000
24.244.742.039 100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 6
EMPRESA PRIVADA
41,01%
ENTIDAD PUBLICA
6,68%INSTITUCIÓN EDUCATIVA
3,56%
ONG
18,21%
PERSONA NATURAL
1,42%
UNIVERSIDAD
12,85%
UT ONG/UNIVERSIDAD
0,82%
UT ONG´S
14,63% UT UNIVERSIDADES0,82%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE CONTRATOS Y RECURSOS POR TIPO DE OPERADOR
EJECUTADOS
El tipo de contrataciones para la implementación del Programa, incluyó Proyectos
de equipamiento, dotación y adquisición de tecnología; asesorías; investigación;
capacitación y formación e intervención.
68
TIPO DE PROYECTO No. DE CONTRATOS RECURSOS PORCENTAJE
EQUIPAMIENTO O DOTACIÓN
ASESORÍA
FORMACIÓN Y
CAPACITACIÓN
INTERVENCIÓN
INVESTIGACIÓN
TOTALES
29
13
20
35
7
104
33,27
13,03
11,14
38,00
4,56
100,00
69
CUADRO No. 8
8.066.426.846
3.159.339.766
2.701.825.700
9.212.709.727
1.104.440.000
24.244.742.039
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE CONTRATOS Y RECURSOS EJECUTADOS POR TIPO DE PROYECTO
NÚMERO DE CONTRATOS Y RECURSOS EJECUTADOS POR TIPO DE PROYECTO
GRÁFICO No. 7
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
INTERVENCIÓN38%
EQUIPAMIENTO O DOTACIÓN
33%
INVESTIGACIÓN5%
ASESORÍA13%
FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
11%
En términos del cumplimiento de los tiempos contractuales, 53 cumplieron con los
periodos previstos para su culminación, esta cifra, un poco más del 50% puede ser
engañosa, si no consideramos que 35 de las contrataciones fueron realizadas para
compra de equipamiento o dotación; y que las contrataciones para los
funcionarios del Unidad Coordinadora Municipal, no están contabilizados como
pertenecientes a Proyectos.
CUADRO No. 9
NÚMERO DE CONTRATOS Y RECURSOS EJECUTADOS POR TIEMPO DE EJECUCIÓN
TIEMPO DE EJECUCION No. CONTRATOS RECURSO PORCENTAJE
INFERIOR
PRORROGADO
NO IDENTIFICADO
PREVISTO
TOTALES
3
56
4
41
104
310.390.325
19.563.114.044
2.158.226.233
2.213.011.437
24.244.742.039
1,28
80,69
8,90
9,13
100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
PO
RC
EN
TAJE
INFERIOR PRORROGADO NO IDENTIFICADO PREVISTO
CATEGORIA
Entre las poblaciones beneficiadas directamente por el Programa, se encuentran
las instituciones públicas, entre las que incluimos la UCM, comunidades en
general y poblaciones específicas como grupos familiares y jóvenes y niños.
ENTIDADES PÚBLICAS
19%
FAMILIA5%
NIÑOS O JÓVENES
20%
COMUNIDAD56%
GRÁFICO No. 8
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE CONTRATPOR TIEMPO DE EJECUCIÓN
OS Y RECURSOS EJECUTADOS
CUADRO No. 10
NÚMERO DE CONTRATOS Y RECURSOS EJECUTADOS POR TIPO DE POBLACIÓN
BENEFICIADA
COMUNIDAD
ENTIDADES PÚBLICAS
FAMILIA
NIÑOS O JÓVENES
TOTALES
44
36
10
14
104
13.439.393.910
4.638.227.729
1.296.956.000
4.870.164.400
24.244.742.039
55,43
19,13
5,35
20,09
100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
TIPO DE POBLACIONBENEFICIADA
No. CONTRATOS RECURSO PORCENTAJE
NÚMERO DE CONTRATOS Y RECURSOS EJECUTADOS POR TIPO DE POBLACIÓN
BENEFICIADA
GRÁFICO No. 9
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
70
Finalmente, existen otras variables cualitativas que revelan ampliamente los
beneficios otorgados por el Programa y que están contenidas en la Matriz de
Proyectos, en un ejercicio por traducirlas a variables cuantitativas presentamos
dos gráficas, la primera revela el tipo de productos que generaron las 104
contrataciones y la segunda la metodología de implementación de los Proyectos:
Entre los criterios para la definición de la inversión desde los Componentes Acceso
a la Justicia, Policía Metropolitana, Menores Infractores y en Riesgo, se puede
identificar un mayor énfasis en instituciones nuevas que nacen en la década de los
noventa como resultado de un proceso de modernización del Estado, tales como
las Casas de Justicia, la Justicia Alternativa, las Comisarías de Familia, la Policía
Comunitaria y una variada gama de espacios para el fortalecimiento de la acción
juvenil, como las Casas de la Juventud y los Consejos Municipales de Juventud.
En general existe coherencia entre los propositos que persiguen los Componentes
y los proyectos implementados en cada uno de sus ámbitos. Las mayores
dificultades que revelan las lecturas de los documentos, en la mayoría de los
casos, tienen un carácter administrativo y están asociadas con el flujo de los
recursos; por esta razón la mayoría de los proyectos fueron objeto de prórrogas y
suspensiones, el no contar con los desembolsos en los tiempos acordados
contractualmente, impidió que los operadores cumplieran con los productos y los
tiempos exigidos.
De estos episodios se desprende obligatoriamente la necesidad de hacer una
reflexión en torno a la capacidad financiera de los operadores; entre los
requerimientos para calificar como operador de proyectos que involucran dineros
estatales se encuentra la capacidad económica del operador, quizá porque es
claro que los excesivos tramites burocráticos de las entidades del Estado
requieren mucho tiempo y ello tiende a entorpecer los flujos de recursos; sin
embargo, la mayoría de los operadores suspenden las acciones de los proyectos
con la justificación de que los desembolsos no han sido efectuados, esto genera
algunos interrogantes: por un lado en torno a la información con que los
operadores demostraron su capacidad financiera en los convocatorias, y por el
otro, en cuanto a la confianza del operador en su relación con el Municipio y su
compromiso con la construcción de ciudad y ciudadanía desde la implementación
de los proyectos. De cierto modo lo que se revela aquí es el sistema de
contratación del Estado, sus mediaciones y quizá sus vínculos de orden político,
inestables de una administración a otra.
Se evidencia en la revisión documental y en las entrevistas realizadas que el
municipio no estaba preparado administrativa ni financieramente, ni contaba con el
recurso humano suficiente y experimentado para la implementación efectiva de un
Programa de esta magnitud; tampoco los operadores cumplían cabalmente con
su condición de expertos en las operaciones que contrataban. Este proceso
incorporó un aprendizaje a posteriori, con los costos que ello acarrea, un
aprendizaje mutuo y continuo pero sin método, que aunque actualmente
71
GRÁFICO No. 10
DOCUMENTOS IMPRESOS
15,12%
AUDIOVISUALES3,09%
TECNOLÓGICOS7,22%
MUEBLES, DOTACION Y EQUIPOS
7,56%
CAMPAÑAS8,93%
CAPACITACION Y FORMACION
INVESTIGACIÓN 6,87%
EVENTOS3,09%
ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
14,78%
APOYO ADMINISTRATIVO6,87%
LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN
4,47%
OTROS3,44%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL TIPO DE PRODUCTOS
GRÁFICO No. 11
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
CUALITATIVA
48%
NO
IDENTIFICABLE
19%
MIXTA
22%
CUANTITATIVA
11%
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL TIPO DE METODOLOGÍA
3.2 Aspectos relevantes de la implementación del Programa
El Programa de Apoyo a la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, se perfiló como
el instrumento más renovador de la acción político-social en la ciudad de Santiago
de Cali en los últimos veinte años, en respuesta a las demandas de servicios y
bienes para la seguridad y la convivencia.
Es significativo el hecho de que los productos relevantes hayan sido la
organización y participación, por una parte, y la capacitación y formación, por la
otra, con lo cual se evidencia el esfuerzo que se hizo por dejar apoyo a futuros
desarrollos de la politica.
72
73
representa una ganancia, en su momento fue un serio inconveniente para el buen
desempeño del Programa.
Otro elemento a destacar es que se logró temporalmente un trabajo conjunto entre
la municipalidad, las organizaciones no gubernamentales y las universidades.
Consolidar este proceso tendría que traducirse en una ganancia para la ciudad en
términos de evaluar críticamente los diferentes enfoques, acercar diversas miradas
y en última instancia, trabajar mancomunadamente por unos mismos objetivos;
acción que a nuestro juicio hay que emprender en forma inmediata.
Algunos Operadores, realizaron una especie de asociación libre entre la
concepción del Programa, las directrices y las estrategias de política expresadas
en los Componentes y los Proyectos que ejecutaron, esto es el resultado
manifiesto de las debilidades de orden político-administrativo y teórico-
metodológico, que llevan a los operadores a interpretar, con cierta autonomía y en
algunos casos superficialmente, los fundamentos de la intervención. Esto es
agudizado por la deficiencia de la municipalidad, dado que el Programa llega a
subsanar parcialmente las insuficiencias del funcionamiento de sus proyectos de
orden institucional que están bajo responsabilidad de las distintas 31dependencias .
El Programa tiene un alcance estratégico: se orienta a fortalecer el vínculo
Estado–Sociedad Civil en la perspectiva de resolver los problemas de la
convivencia ciudadana, sobre la base de la promoción de una renovada mirada a
los elementos constitutivos de la convivencia en su relación con la seguridad y de
un fortalecimiento de la institucionalidad que las garantiza; además de un nuevo
modo de operar la justicia; de una renovación filosófica y operativa de la institución
policial; de una cualificada interacción comunidad–Estado Local y de una
esperanzadora oferta de inclusión de los jóvenes en la vida social, política y cultural
de la ciudad y específicamente de sus comunidades. Esto aporta un elemento de
cambio ideológico y político en las formas tradicionales de intervención del Estado,
propiciando espacios para concertación y a la participación democrática de las
comunidades y de las organizaciones de la sociedad civil.
El estimulo de la participación y solidaridad comunitarias, en la perspectiva de
mejorar las relaciones entre la Alcaldía y los habitantes del municipio, está en
directa relación con los lineamientos del BID, en tanto el Programa debe contribuir
al rescate de la credibilidad y de la confianza en las instituciones y las autoridades,
facilitando de esa manera la gobernabilidad del país. Un elemento importante en la
consecución de este propósito es la búsqueda de la conexión entre el Programa y
los planes de desarrollo local, regional y nacional.
31 Comisarías de Familia, Casas de Justicia, Casas de la Juventud, Policía Comunitaria.
El análisis identifica la presencia de dos aspectos contradictorios en relación con la
sostenibilidad del Programa, entendida ésta como la permanencia de los procesos
en el tiempo, desde una capacidad de gestión conjunta Estado-Sociedad Civil,
basada en la apropiación de recursos, el desarrollo institucional y el desarrollo del
capital social: el primero tiene que ver con la permanencia de los recursos que el
Estado apropia para la ejecución de sus Planes de Desarrollo, que deben ser
concebidos a largo plazo y hacer menos vulnerables los procesos iniciados; el
segundo consultaría el crecimiento cualitativo de la participación comunitaria, su
interacción con la institucionalidad, todo esto expresado en formas de acción
orgánica con los procesos ciudadanos, lo que a nuestro modo de ver tampoco
posee los elementos de sostenibilidad. Si una política lograra la conjunción de
estos dos aspectos, seria factible hablar de la consecución de la sostenibilidad.
Si este es el objetivo, es necesario institucionalizar procesos a través de políticas
públicas estables y no episódicas, destinar de modo permanente recursos
humanos y financieros, construir prácticas administrativas que los sustenten y
laborar en la construcción de conductas habituales de participación y
compromiso, tanto en las comunidades como en las instituciones que el Estado
sitúa para la realización de sus objetivos. Es por ello que los lineamientos
ideológicos y metodológicos de la implementación de la política se convierten en
cuerpo conceptual, legal y operativo de toda la acción institucional en torno a la
Seguridad y a la Convivencia Ciudadana.
La sostenibilidad del Programa es una condición para que éste aporte
significativamente al desarrollo de la ciudad y sus comunidades; esta ha sido una
preocupación permanente desde los orígenes del Programa en 1998, incluso en el
documento macro se enumeran los riesgos a los que estaría expuesto, tres de ellos
en relación directa con la sostenibilidad.
A. La carencia de experiencia tanto a nivel nacional y como a nivel local para
ejecutar y coordinar un gran número de acciones en varios sectores.
B. La posibilidad de que en años se pierda el interés y el apoyo necesario para
ejecutar el programa.
Sin embargo, no existe una propuesta conceptual y operativa que de manera
efectiva fusione los elementos de la seguridad con los de la convivencia como ejes
rectores del Programa, lo que explica el predominio de la libre interpretación con
que las Entidades Ejecutoras y los operadores asumieron estos conceptos y los
instrumentalizaron en función de los productos contratados.
3.3 Aspectos relevantes en torno a la sostenibilidad del Programa
74
C. La violencia y el comportamiento delictivo tengan determinantes de carácter
macrosocial, más allá del alcance de las acciones propuestas introduce el
riesgo de que los resultados puedan ser aumentados o neutralizados por 32dichos determinantes, haciendo más difícil la interpretación de los resultados .
Aun con las debilidades detectadas, el Programa aportó sustancialmente a la
inversión social en la ciudad, privilegiando en la agenda pública el desarrollo de
iniciativas relacionadas con la convivencia y la seguridad ciudadana, en una
dimensión sin precedentes en la historia de las políticas publicas locales.
En este sentido, permitió poner en marcha iniciativas que estaban a la espera de
recursos, que como ya se ha demostrado, contribuyeron a la consolidación de
acciones que se venían implementando al acoger como insumos los trabajos que
se habían ejecutado en la ciudad desde el Programa de Desarrollo, Seguridad y
Paz – DESEPAZ.
De acuerdo con las entrevistas realizadas a funcionarios del Municipio se evidencia
el interés de cumplir los convenios establecidos entre el Banco y la municipalidad,
en el propósito de darle continuidad a ciertos proyectos que aportaron a la
construcción de ciudad; en ese sentido se han articulado iniciativas al Plan de
Desarrollo propuesto por el Alcalde municipal de turno y en estos momentos se 33están financiando algunos proyectos con recursos propios como contrapartida.
Sin embargo, no debemos dejar pasar un hecho contundente, tal como lo
menciona el actual Coordinador de la Unidad Coordinadora Municipal, Efraím
Sierra, en la entrevista realizada, los siete componentes del Programa fueron
pensados como apoyo a una política de Convivencia y Seguridad, política que era
evidente se encontraba estancada.
Demostrar las tres variables indicativas de éxito propuestas por el Banco,
coherencia, sostenibilidad e impactos, requeriría fuentes de verificación con las
que no contamos; desde esta sistematización creemos que ella contribuye a
revelar el grado de coherencia alcanzado por el Programa, que da una justa
dimensión a los esfuerzos requeridos para garantizar la sostenibilidad de los
procesos y, dada su naturaleza de política social en respuesta a problemas
estructurales de la sociedad, advierte que sus impactos serán visibles sólo con el
paso del tiempo.
La documentación puntual relativa a los Proyectos ejecutados revela una amplia
gama de inversiones, que van desde la compra de insumos, adecuaciones físicas,
75
32 Documento CO-0213. Op. Cit. P. 31
33 El Proyecto Vecinos y Amigos
Fase III y el Proyecto Distrito de Paz No. 3.
adquisición de tecnología, eventos, campañas, hasta el diseño de proyectos y la
implementación de ambiciosos procesos de intervención social, de alguna
manera todas puestas al servicio de una propuesta de implementación de la
política. En su ejecución, el Programa tiene dos grandes ámbitos de intervención:
en el primero, educación para la convivencia mediante intervenciones concretas
de los Componentes Educación y Medios de Comunicación y Menores Infractores
y en Riesgo, más intervenciones parciales de todos los demás Componentes; en el
segundo, el fortalecimiento de instituciones del Estado Local responsables de las
políticas de convivencia y seguridad desde los Componentes Fortalecimiento
Institucional, Administración y Seguimiento, Acceso a la Justicia, Policía
Metropolitana y Observatorio Social.
El fortalecimiento de las instituciones municipales responsables de diseñar e
implementar políticas, ejecutar y coordinar programas, planes o proyectos para la
seguridad y la convivencia en la ciudad, fue el objetivo del Componente de
Fortalecimiento Institucional, y se centró específicamente en el mejoramiento de
las comunicaciones de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad, y en
fortalecer al Programa DESEPAZ. Este componente se llevó a cabo mediante 15
contrataciones y la destinación de $ 8.959.566.604, equivalentes al 36,95% de la
inversión total realizada hasta el año 2005.
3.4 Caracterización de los Componentes
3.4.1 Componente Fortalecimiento Institucional
CUADRO No. 11
RESUMEN MATRIZ FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
AÑO
2000
2004
2005
2005
2002
2002
2005
2000
2000
2000
2000
2002
2002
2002
2004
TIPO DE PROYECTOS
Asesoría
Equipamiento
Asesoría
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Intervención
Intervención
Intervención
Intervención
Intervención
Intervención
Intervención
Investigación
Investigación
NOMBRE DEL PROYECTO
Centro Automático de Despacho
Adquisición de Tecnología
Centro Automático de Despacho
Centro Automático de Despacho
Adquisición de Tecnología
Centro Automático de Despacho
Distrito de Paz No. 2 Centro: Un Escenario parala Convivencia y la Paz
Distrito de Paz No. 3 Aguablanca: Un Escenario para la Convivencia y la Paz
Distrito de Paz No. 1 Ladera: Un Escenario para la Convivencia y la Paz
Eval mpactos tempranos del Programa
uación de I
Sistematización y Cierre del Programa
Promoción de la Pacifica - Deliberación Pública de Convivencia
Convivencia
Promoción de la Pacifica - Deliberación Pública de Convivencia
Convivencia
Promoción de la Convivencia Pacifica
Promoción de la Convivencia Pacifica Campañas educativas
POBLACIÓNZONA DE
INFLUENCIA
Funcionarios Públicos
Cali
Cali
Líderes Gestores de Paz
Comunitarios
Instituciones y Organizaciones
comunitaria
públicas Distrito de Paz No. 2 - Comunas
8, 10, 11 y 12
Ciudad
Funcionarios Públicos
Funcionarios Públicos
Funcionarios Públicos
Funcionarios Públicos
Funcionarios Públicos
Comunidad Caleña
Funcionarios Públicos
Funcionarios Públicos
Instituciones y Organizaciones
comunitaria
públicas
Instituciones y Organizaciones
comunitaria
públicas
Ciudad
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Distrito de Paz No. 3 - Comuna
13, 14 y 15
Distrito de Paz No. 1 - Comuna
1, 18 y 20
$ 101.952.000
$ 6.495.890.137
$ 470.000.000
$ 234.000.000
$ 6.347.407
$ 43.649.747
$ 15.000.000
$ 50.000.000
$ 34.909.821
$ 10.000.000
$ 185.000.000
$ 350.000.000
$ 380.000.000
$ 462.817.492
$ 120.000.000
COSTO
Fuente: Matriz de Proyectos, elaborada por el equipo de sistematización
76
77
Fue prioridad en este Componente dar continuidad y fortalecer las acciones que se
habían gestado y desarrollado en el marco del Programa DESEPAZ; sin
embargo,pese a que esta oficina continúo existiendo como una dependencia con
esta denominación en la Secretaría de Gobierno, su participación no fue muy activa
en la orientación, seguimiento y evaluación de los Proyectos del Programa de
Convivencia y Seguridad Ciudadana. La falta de articulación o incorporación de
esta oficina a las actividades desarrolladas por los operadores del Programa,
puede ser producto de su débil gestión y participación, pero también puede
deberse a una orientación política que le hace perder peso específico en la gestión
municipal.
Desde este Componente se contrató una serie de estudios que apuntaron a la
identificación de las concepciones y las manifestaciones de las violencias en la
ciudad, a estructurar propuestas educativas dirigidas a diferentes sectores de la
ciudadanía y a desarrollar propuestas metodológicas para fomentar la convivencia
como apoyo a las estrategias de intervención de las dependencias de la
administración local vinculadas al Programa.
En la documentación revisada en los archivos consultados en la administración
municipal no se encontró el Documento Marco del Programa, quizá debido a ello,
no se hace referencia a él ni en los informes de los operadores de los Proyectos, ni 35en los informes de gestión de la Unidad Coordinadora Municipal . Cuatro de las
primeras contrataciones estudiadas tipificadas como Proyectos de Promoción de
la Convivencia Pacífica, fueron en realidad acciones específicas en función de
promover elementos para la construcción de una cultura de la convivencia y se
ejecutaron en el año 2000: incluyeron el diseño de un plan curricular específico
para Gestores de Paz, con énfasis en resolución pacífica de conflictos; una serie de
campañas de publicidad bajo la modalidad cívico-educativa y la logística para la
generación de una dinámica local, nacional e internacional de intercambio y
posicionamiento de experiencias, saberes, conocimientos y propuestas de
construcción pública de ciudad en relación con la gobernabilidad, la convivencia y
la formación de cultura ciudadana. Estos contratos no alcanzaron a trascender la
coyuntura de su implementación y se constituyeron en eventos puntuales. También
aparecen dos contrataciones para compra de equipamiento, al parecer
destinadas a las labores de la Unidad Coordinadora Municipal.
36Desde el Documento del BID , la intervención en Colombia debía comprender
aspectos claves que disminuyeran los riesgos que, dada la naturaleza no 37convencional de la inversión , sumada a la inexperiencia del país en la
implementación de proyectos de gran magnitud en el ámbito de lo social y a la
predecible exacerbación de la crisis social, podrían conducir al fracaso del
Programa. Tal vez por ello, el Componente de Fortalecimiento Institucional
adquiere tanta importancia, significó una inversión de un poco más del 39% del
recurso total destinado al Programa a diciembre del 2005. Se efectuaron 15
contrataciones, en su mayoría correspondientes a acciones puntuales; en este
Componente sólo se ejecutan dos Proyectos concretos de singular importacia:
Distritos de Paz y Centro Automático de Despacho.
El Centro Automático de Despacho
El Centro Automático de Despacho, es sin duda uno de los mayores aciertos del
Programa; su objetivo, dotar a la ciudad de una línea de atención de emergencias
mediante un Numero Único de Emergencias. El 1,2,3, es una solución integral
basada en tecnologías de punta, que permiten soluciones oportunas a la atención
de los requerimientos de la ciudadanía, en lo que se refiere a eventos que atenten
contra la seguridad y tranquilidad pública; urgencias, emergencias, desastres y
demás hechos que puedan alterar la convivencia de cualquier persona; el 1 2 3
está integrado por la Policía Nacional, el Ejército Nacional, el Cuerpo Técnico de
Investigaciones (CTI), el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), el
Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres - CLOPAD, el Transito
Municipal, el Cuerpo de Bomberos Voluntarios y la Secretaría de Salud Municipal.
El Centro Automático de Despacho facilita la coordinación de todos los recursos
con el fin de mejorar la respuesta a las emergencias en el área metropolitana de la
ciudad de Santiago de Cali, su objetivo es otorgar a los ciudadanos una atención
confiable, oportuna y segura los 365 días del año.
En el marco del Proyecto Centro Automático de Despacho, encontramos adscritos
dos contratos de asesoría, el primero ejecutado en el año 2002, que consistió en el
diseño de los términos de referencia para la licitación pública de creación del CAD,
y el otro ejecutado al finalizar el año 2005; consistió en el diseño y publicación de
una campaña publicitaria para la divulgación del nuevo servicio, los otros dos
fueron de equipamiento y de adquisición de tecnología.
Distritos de Paz
En la línea de otorgarle a la ciudad elementos innovadores para el tratamiento de
las problemáticas de convivencia y seguridad, se diseñó la estrategia Distritos de
Paz: mediante tres proyectos fueron intervenidas de manera integral tres zonas
donde se ubicaban la mayor cantidad de hechos violentos en la ciudad.
Lo primero que se revela es que los Distritos de Paz son propuestos como una
estrategia de intervención en zonas altamente afectadas por la violencia y el delito.
Promovida desde la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad, sus
35
funcionarios de la administración municipal y a operadores de los proyectos, se evidencia el d e s c o n o c i m i e n to d e l a existencia del citado documento.
36 Documento CO-0213, Op. Cit.
37 Ibíd., P. 30.
En entrevistas realizadas a
78
GRÁFICO No. 12
LOCALIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
proponentes retoman una novedosa conceptuación de la violencia, estructurada a
partir en los postulados de la teoría del Capital Social expuesta por Kimberly,
Karachi y Kennedy. Esta estrategia determinó el énfasis de las intervenciones que
se llevarían a cabo en los diferentes proyectos en un nivel estructural, institucional,
interpersonal o ínter subjetivo, para que tuvieran coherencia con el modelo
ecológico de comprensión de la violencia, que lo sustenta.
El capital social es un concepto relativamente reciente que se origina en el
campo de las Ciencias políticas y la sociología para explicar las habilidades, formas y capacidades de los ciudadanos de una comunidad para establecer vínculos entre sí y resolver en beneficio mutuo y más efectivamente problemas que los afectan. El capital social se define como una dimensión colectiva de la sociedad (una dimensión ecológica), externa al ciudadano, como un aspecto de la estructura social y no de los individuos. Fundamentado en elementos de confianza, reciprocidad y normas de ayuda mutua que actúan como un recurso para promover el intercambio de las
38personas, disminuir los costos de transacción y facilitar la acción colectiva.
El sentido de la contextualización que se construye desde los Distritos de Paz
como eje de las intervenciones del Programa, incorpora los avances teóricos y
metodológicos de las ciencias sociales que permitan el presupuesto
epidemiológico que caracterizó el Programa DESEPAZ y que se fundamentan en
considerar la violencia como expresión de múltiples y complejos factores dado que
la complejidad del problema exige la articulación de las diferentes dimensiones en
la perspectiva de buscar soluciones adecuadas a esta complejidad. Los Distritos
de Paz fueron concebidos como:
...un conjunto de comunas, que puedan ser objeto de la intervención gubernamental para desarrollar procesos sociales y políticos que generen las condiciones subjetivas y objetivas para la convivencia pacífica. La figura del Distrito es una herramienta para concertar acciones en zonas relativamente homogéneas desde el punto de vista social y territorial y, por tanto, exigirían acciones coordinadas de parte de los entes gubernamentales y no gubernamentales con el fin de obtener impactos mayores en el tiempo y en el
39espacio, y hacer un uso más eficiente de los pocos recursos públicos.
En el desarrollo del Programa esa figura trasciende su concepción inicial; se trata
de una figura que comporta un aspecto sociológico y un aspecto de operación
empírica:
La figura de Distrito de Paz pretende articular dos lógicas distintas en la gestión de
políticas públicas. De una parte la lógica sectorial está representada en la
demarcación administrativa que reproduce la división sectorial de la
administración pública; de otra parte, como unidad socio-territorial, responde a
una lógica de gestión de políticas que pretende intervenir, buscando aplicar la
38 Alcaldía de Santiago de Cali, S.F. Programa de apoyo a la Convivenc ia y Seguridad Ciudadana, P 3.
39 Ibíd. , P. 5
40 Documento Base Distritos de
Paz. Elaborado por Efraín Sierra. 2002.
79
política como respuesta a la problemática social que producen los fenómenos de
la violencia y el delito en un territorio específico.
La noción se entiende como una demarcación administrativa para efectos
de la oferta pública de políticas, programas y proyectos que promuevan y
consoliden formas de convivencia pacífica en un territorio determinado.
Asimismo, se trata de una unidad socio-territorial, es decir, como un territorio
relativamente homogéneo desde el punto de vista de su composición social,
de las dinámicas económicas, culturales y políticas que en él ocurren y de la 40configuración (sociocultural) del territorio aludido.
Se buscaba fortalecer la presencia del Estado Local en el ámbito territorial,
fomentando el acercamiento entre las comunidades y las instituciones, para
afianzar los esfuerzos colectivos en las intervenciones frente a las múltiples formas
de violencia que afectan la vida en la ciudad.
Los Distritos de Paz operarían de manera coordinada con las instituciones públicas
y las organizaciones sociales y comunitarias, y para ello se definieron las siguientes
campos de trabajo prioritarios: juventud, familia, justicia y seguridad ciudadana;
aspectos que eran constitutivos de otros Componentes del Programa.
El Objetivo de los Distritos de Paz quedó plasmado contractualmente para 3 zonas:
Distrito de Paz No. 1, correspondiente al pie de monte de la Cordillera Occidental,
Comunas 1, 18 y 20; Distrito de Paz No. 2, Centro de la ciudad, Comunas 8, 10, 11 y
12; Distrito de Paz No. 3, Distrito de Aguablanca, Comunas 13, 14 y 15. El propósito
fue desarrollar una estrategia de intervención social e institucional, intersectorial y
focalizada, orientada a generar alianzas estratégicas sostenibles entre el sector
público, privado y comunitario que adelante acciones concertadas hacia la
promoción de la convivencia, la seguridad y la paz.
80
buscar croquis
El proceso de implementación del Proyecto debía garantizar que las Instituciones
Públicas de cada uno de los Distritos de Paz establecieran y consolidaran vínculos
en función de: optimizar sus potencialidades para enfrentar los efectos de la
violencia y el delito; fortalecer la oferta específica de servicios sociales existentes
orientados a reducir los niveles de violencia; fomentar y consolidar las iniciativas
comunitarias, para que se lograra colectivamente desarrollar estrategias eficaces
para una mayor convivencia y finalmente, el elemento central de los Distritos de Paz
fue constituirse en una alternativa política y estratégica para el desarrollo de la
convivencia en el Municipio de Cali.
Aunque a partir de la constitución de los Distritos de Paz se debió establecer un
enfoque transversal que orientara las intervenciones del Programa y construyera
alianzas estratégicas entre los actores que representan los sectores público,
privado y comunitario, en aras de fortalecer los esfuerzos para alcanzar la
convivencia y garantizar la sostenibilidad tanto del Programa en su conjunto como
de los Distritos de Paz en particular, la apropiación del marco referencial propuesto
no se evidencia en los diferentes Proyectos de los Componentes que se
implementaron en cada una de estas zonas a partir del año 2002, debido en parte a
que los Distritos de Paz se asumieron como Proyectos del Componente de
Fortalecimiento institucional y no como una estrategia global del Programa.
Asumir los Distritos de Paz como estrategia implicaba cambios sustánciales en el
conjunto de las prácticas institucionales que fortalecieran los procesos de
interlocución con la ciudadanía y las comunidades, apoyados en un discurso
metodológicos tuvieron sesgos particulares o discrecionales por parte de los entes
operadores, la articulación con las instituciones no fue satisfactoria y muchos 41contratos no se ejecutaron en su totalidad.
Igualmente, se destacaron serias limitaciones en la constitución de vínculos entre
el sector público, el privado y el comunitario; los Distritos de Paz, concebidos como
los escenarios donde articularían los Proyectos de los siete Componentes, no
cumplieron este objetivo central, porque justo en este punto es donde se
evidencian las mayores dificultades y limitaciones. Ello es debido en parte a la falta
de claridad teórica y a las debilidades metodológicas de algunos Proyectos,
también a las limitaciones en los procesos de seguimiento y evaluación, y a la débil
coordinación entre algunas Entidades Ejecutoras Municipales; no menos
importante es la comprobación del débil empoderamiento de las comunidades y
sus organizaciones. Como hecho significativo es necesario resaltar el impacto que 42han tenido en la formulación de Proyectos de desarrollo en las Comunas.
Evaluación de Impactos Tempranos
En el año 2004 se efectuó una contratación para evaluar el Programa, desde los
resultados de siete Proyectos. El objetivo fue realizar un diagnóstico y una
evaluación del impacto obtenido con los siguientes proyectos: Capacitación
técnica empresarial, Fondo de apoyo a iniciativas juveniles-CETEC,
Desaprendizaje de la violencia, Distritos de Paz y Convivencia, Gente a la Calle,
Apoyo a planes de acción local, para la prevención de la violencia intrafamiliar y
Fortalecimiento del trabajo en red para la prevención de la Violencia Intrafamiliar.
Para ello se realizó la identificación de las líneas de base de cada proyecto con el fin
de conocer el estatus previo de los indicadores de interés en la población
beneficiaria antes del inicio de cada proyecto. La contratación debería entregar
básicamente dos productos: una Evaluación de impactos tempranos y la relación
Costo-Beneficio del Programa.
El objeto del contrato consistió en determinar si los proyectos de intervención
social en convivencia, habían tenido éxito en la contribución a la resolución del
problema para el cual fueron diseñados y ejecutados, y establecer el valor social
generado por cada uno de ellos. El criterio de selección de los proyectos a evaluar
fue definido en consenso entre los operadores y la UCM: que se hubieran iniciado
un año y medio antes de la fecha de inicio de la convocatoria para la Evaluación,
agosto del 2004. El Proyecto inicio su ejecución en febrero de 2005.
El modelo de evaluación propuesto comprendió tres fases: 1. La evaluación de la
coherencia y la implementación de la intervención, es decir, su conceptuación y
41 Al iniciarse la sistematización, el Distrito de Paz No. 2, presentaba dificultades en su ejecución y era objeto de reestructuración
42 La creación de los Comités de
Convivencia y Seguridad y su participación directa en la elaboración de los Planes de Desarrollo de las Comunas en los a ñ o s 2 0 0 3 y 2 0 0 4 , específicamente en los Distritos de Paz No. 1 y 3.
81 82
6
JAMUNDI
EL HORMIGUERO
N
YUMBO
CANDELARIA
C 19
C 20
C 4
C 9
C 21
C 11
C 7
C 5
C 6
C 2C 17
C 18
C 22
C 1
C 10
C 15
C 14
C 13
C 3
C 8
C 12
C 16
Distrito de PazLADERA
Distrito de PazAGUABLANCA
Distrito de PazCENTRO
OJO CON EL TEXTO
GRÁFICO No. 13
DISTRITOS DE PAZ
comprensión del problema; 2. Medición de los efectos en las condiciones de
convivencia y seguridad que fueron objeto de la intervención y, 3. su relación con el
valor público generado por la intervención.
Para la ejecución del modelo se implementó un diseño cuasi experimental, que se
basó fundamentalmente en dos componentes:
1. Comparación antes y después, en donde a partir de unos indicadores de
impacto temprano previamente definidos, se comparó la situación previa con los
resultados obtenidos al finalizar la ejecución de cada Proyecto, complementado
con el análisis de estudios de casos exitosos y no exitosos de los proyectos
dirigidos a poblaciones beneficiarias cerradas.
2. Un estudio transversal donde se compararon los efectos encontrados entre
grupos intervenidos y no intervenidos para determinar si los cambios eran
atribuibles a la intervención.
Para la valoración de la relación costo-beneficio, se utilizó la metodología de la
valoración contingente, que se basa en la estimación que hacen los sujetos en el
cambio del bienestar de la sociedad y su disposición para asumir un costo de
servicio a través de la construcción de un mercado hipotético.
El informe del operador indica que los responsables de los 7 proyectos evaluados
cumplieron con las actividades y servicios contratados, y en algunos casos se
superó lo propuesto con resultados positivos, como en los Proyectos:
Recuperación del espacio público; Gente a la Calle donde se incorporaron 1.158
jóvenes en total, es decir, 658 más de los 500 que se habían propuesto inicialmente
para las acciones de alfabetización cívica; el proyecto Desaprendizaje de la
Violencia vinculó 438 jóvenes con sus referentes familiares y lideres comunitarios, y
además se logró construir un protocolo para la atención a los jóvenes con libertad
asistida. Por el contrario, los proyectos Fondo de Apoyo a las Iniciativas Juveniles y
Juventud Emprendedora, Capacitación Técnica Empresarial, no reportaron
efectos positivos en los beneficiarios.
Los proyectos de los Distritos de Paz, especialmente del número 1, presentaron
logros en dos atributos particulares: procesos participativos y asociativos. Los
Distritos de Paz 1 y 3, mostraron significativos avances en la consolidación de un
enfoque integral que tuvo impactos positivos en los jóvenes, sus familias y las
comunidades, y en la prevención de la violencia intrafamiliar. En sentido contrario,
el proyecto de Capacitación Técnica Empresarial presentó desviación del modelo
original, por lo cual no alcanzó a cumplir con los criterios de integralidad y
continuidad en la ejecución del proceso de formación de los beneficiarios, lo que
impidió que se pudiera llevar a cabo la evaluación de sus impactos tempranos.
La evaluación plantea la sostenibilidad de los procesos realizados como el
aspecto que denotó la mayor debilidad en las estrategias definidas en la
generalidad de los Proyectos. Al respecto se destacan: la limitada capacidad de
respuesta y coordinación de las instituciones públicas de nivel local, la poca
coordinación entre los operadores de los proyectos del Programa y la deficiente
participación de las diferentes instancias del gobierno local.
En cuanto a la relación costo-beneficio, el estudio indica que la comunidad caleña
valoró positivamente los proyectos relacionados con la prevención de la violencia
intrafamiliar, los procesos de cultura ciudadana y los de desaprendizaje de la
violencia.
Las reflexiones más importantes que plantea el informe final del operador con
respecto a las intervenciones en este tipo de proyectos sociales, enfatizan en los
siguientes aspectos:
1. El cumplimiento de los compromisos contractuales no garantiza la producción
de los cambios deseados; es indispensable incorporar estrategias de evaluación y
monitoreo a lo largo de la ejecución de los proyectos que permitan establecer
mecanismos de reorientación en su desarrollo.
2. La definición y adecuación de los modelos de intervención deben estar en
concordancia con las particularidades de la realidad a intervenir.
3. La dependencia de los tiempos de intervención de los proyectos a las vigencias
presupuestales y los lineamientos de las administraciones de turno, no
posibilitaron construir procesos que garanticen la sostenibilidad de los proyectos y
produzcan cambios sustantivos en varios Componentes del Programa, lo que
pone de manifiesto la urgencia de implementar una política pública de Convivencia
y Seguridad Ciudadana de largo alcance.
Finalmente, al culminar el año 2005, la Unidad Coordinadora Municipal, contrató
una consultoría para la Sistematización y el Cierre del Programa, de cuyos
resultados hace parte el presente documento. Aunque el contrato se centró en la
sistematización del Programa, se introdujeron dos productos que deberían ser
complementarios, la organización del archivo de la Unidad Coordinadora
Municipal y el diseño de un Modelo de Operación e Implementación de la Política
de Convivencia y Seguridad para la Ciudad de Cali; el primero consistió en un
83 84
85 86
organización de carácter físico y operativo bajo los lineamiento del Archivo Central
de la Alcaldía, el segundo es parte constitutiva este Documento y se desarrolla en el
capítulo cuatro.
El Componente en Cifras
Desde el Componente Fortalecimiento Institucional, se efectuó el 14,42% de las
contrataciones realizadas hasta diciembre de 2005. Como ya lo hemos enunciado,
este Componente destinó su mayor inversión al fortalecimiento de las instituciones
de la administración municipal para la gestión de la implementación misma del
Programa, y aunque el mayor número de proyectos se revelan como de asesoría
(7), su mayor inversión se realizó en equipamiento, por los costos específicos del
proyecto Centro Automático de Despacho, el cual representó el 73,06% de la
inversión en equipos.
CUADRO No. 12
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
TIPO DE PROYECTO No. CONTRATOS PORCENTAJE INVERSIÓN PORCENTAJE
EQUIPAMIENTO O DOTACIÓN
ASESORÍA
INTERVENCIÓN
INVESTIGACIÓN
TOTALES
3
7
3
2
15
20,00
46,67
20,00
13,33
100,00
6.545.887.291
1.363.679.313
550.000.000
500.000.000
8.959.566.604
73,06
15,22
6,14
5,58
100,00
NÚMERO E INVERSIÓN POR TIPO DE PROYECTO
GRÁFICO No. 12DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
DE CONTRATACIÓN PROYECTOS POR TIPO
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
ASESORÍA
EQUIPAMIENTO O
DOTACIÓN
20%
INVESTIGACIÓN
13%
INTERVENCIÓN
20%
47%
0
1.000.000.000
2.000.000.000
3.000.000.000
4.000.000.000
5.000.000.000
6.000.000.000
7.000.000.000
EQUIPAMIENTO O
DOTACIÓN
ASESORÍA INTERVENCIÓN INVESTIGACIÓN
TIPO DE PROYECTO
MILLONES
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 13
TIPO DE PROYECTOS Y RECURSOS INVERTIDOS
La ejecución de los Proyectos se realizó desde las directrices impartidas por la
Secretaria de Gobierno, Convivencia y Seguridad (incluida la oficina DESEPAZ)
como Entidad Ejecutora Municipal y en su operación participaron universidades
locales, organizaciones no gubernamentales, empresas privadas y personas
naturales; como resultado de la alta inversión en equipamiento, el pico porcentual
se eleva en la operación de las empresas privadas.
CUADRO No. 13 NÚMERO DE PROYECTO E INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
EMPRESA PRIVADA
PERSONA NATURAL
ONG
UT ONG
UNIVERSIDAD
TOTALES
7
2
1
1
4
15
46,67
13,33
6,67
6,67
26,67
100,00
7.309.887.291
49.909.821
350.000.000
380.000.000
869.769.492
8.959.566.604
81,59
0,56
3,91
4,24
9,71
100,00
No. DE CONTRATOSTIPO DE OPERADOR PORCENTAJE RECURSOS PORCENTAJE
GRÁFICO No. 14
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTOS POR TIPO DE OPERADOR
EMPRESA PRIVADA
46%
PERSONA NATURAL
13%
UNIVERSIDAD27%
UT ONG7%
ONG7%
redibujar
0
1.000.000.000
2.000.000.000
3.000.000.000
4.000.000.000
5.000.000.000
6.000.000.000
7.000.000.000
8.000.000.000
EMPRESAPRIVADA
PERSONANATURAL
ONG UT ONG UNIVERSIDAD
43 Caracterizada por: la lentitud en los procesos administrativos; en algunos casos imprecisión en los términos de referencia, que en ocasiones superan las posibilidades reales de los recursos asignados; y, en alguna dependenc ia , ca so s de inconsistencia en los procesos de seguimiento y control a los Proyectos.
87 88
GRÁFICO No. 15
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
Los tiempos de ejecución del los Proyectos varían de acuerdo con el tipo de
operador; sin embargo, la constante, resultado de la burocrática y tradicional 43manera de operar el gobierno local en torno a las contrataciones , es que los
Proyectos en su mayoría culminan después de varias prorrogas, incluso aquellos
que son de compra de equipos o de tecnología, y que fueron contratados con
empresas privadas. Factores asociados a lo anterior son la débil capacidad que
evidenciaron algunas entidades Operadoras en torno al seguimiento y control de
los Proyectos, cierta inconsistencia entre los productos esperados contenidos en
los términos de referencia y las limitaciones de algunos oferentes para cumplir en
los tiempos estipulados en los contratos.
GRÁFICO No. 16
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR CUMPLIMIENTO EN LA EJECUCIÓN
NO IDENTIFICABLE7%
PRORROGA66%
PREVISTO27%
Aunque el Componente para el fortalecimiento de las instituciones de gobierno,
tiene una cobertura de ciudad y el número de participantes es indeterminado en 12
de los proyectos implementados, la población beneficiaria no sólo se refiere a los
funcionarios y empleados de las entidades públicas sino a miembros de la
comunidad organizada; en el 60% se revela la comunidad como beneficiaria, quizá
porque los Proyectos que hemos denominado de intervención y de asesoría o
consultoría, como los Distritos de Paz, aunque fueron dirigidos a reorientar y
focalizar las intervención misma del Programa, realizaron acciones directas
orientadas al fortalecimiento de las comunidades. Además, entre los tipos de
productos generados encontramos procesos de formación y capacitación que
involucran a poblaciones específicas y campañas de comunicación dirigidas a la
población en general, se evidencia la intención de favorecer a las comunidades
desde el fortalecimiento institucional, con una proyección de la acción política
orientada hacia la ciudadania.
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 17
ENTIDADES PÚBLICAS40%
COMUNIDAD60%
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR POBLACIÓN BENEFICIARIA
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 18TIPO DE PRODUCTOS GENERADOS
DOCUMENTOS
IMPRESOS 8%
TECNOLÓGICOS8%
MUEBLES, DOTACION Y
EQUIPOS8%
APOYO ADMINISTRATIVO
12%ORGANIZACIÓN
Y PARTICIPACIÓN16%
CAMPAÑAS24%
CAPACITACION Y FORMACION
24%
Las metodologías de implementación, los procesos de evaluación y
sistematización de que fueron objeto los Proyectos, son variables de carácter
cualitativo de difícil medición.
redibujar
89 90
NO IDENTIFICABLE7%
MIXTA13%
CUALITATIVA
47%
CUANTITATIVA33%
CUADRO No. 14
GRÁFICO No. 19
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTOS SISTEMATIZADOS Y EVALUADOS
3 12 15
4
11 15
7 23
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTOSÍTEMS
SI NOTOTALES
SISTEMATIZACIÓN
EVALUACIÓN
TOTALES
METODOLOGÍAS DE IMPLEMENTACIÓN
3.4.2 Componente Administración y Seguimiento del Programa
Dentro del marco de fortalecimiento de la institucionalidad responsable de la
ejecución del empréstito, es relevante el Componente Administración y
Seguimiento, que se ejecutó a través de cuatro contrataciones, tres de ellas en
asesorías y una de equipamiento. Los rubros destinados al desarrollo del mismo
incorporan el pago de los funcionarios de la Unidad Coordinadora Municipal. En
este Componente se habían invertido $ 1.728.752.147, el 7,13%, de la inversión
total a diciembre de 2005, incluyendo las contrataciones de los funcionarios de la
Unidad Coordinadora Municipal.
CUADRO No. 15
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
RESUMEN MATRIZ ADMINISTRACIÓN Y SEGUIMIENTO
NOMBRE DEL PROYECTO
TIPO DE PROYECTOS
AÑO COSTO POBLACIÓNZONA DE
INFLUENCIA
ASESORÍA SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN PROGRAMA
ADQUISICIÓN DE EQUIPOS
ASESORÍA DEL PROGRAMA
POSICIONAMIENTO
PROGRAMAAUDITORIA INTERNA
COORDINACIÓN UCM, ASISTENTE Y CONSULTORES
Asesoría
Equipamiento
Asesoría
Asesoría
Funcionamiento Unidad
Coordinadora
2000
2000
2003
2003
1998a 2005
$ 127.801.800
$ 17.591.694
$ 60.000.000
$ 55.000.000
$1.468.358.653
Funcionarios Gobierno y UCM Cali
Funcionarios Públicos
Funcionarios Gobierno y UCM
Funcionarios Gobierno y UCM
Funcionarios Gobierno y UCM
Cali
Cali
Cali
Cali
44 No es relevante incluir mas cuadros o gráficos que no apor tar ían elementos de valoración al lector
Las características eje de este Componente reducen los alcances de análisis e
interpretación en cuanto a actores, escenarios e intencionalidades, quizá a una
simple descripción de los objetos de las contrataciones, debido a la ausencia de
informes concretos sobre la implementación de los Proyectos.
Las contrataciones para asesorías incluyeron consultorías especializadas: para la
evaluación del diseño, la ejecución, el seguimiento de los proyectos relacionados
con la convivencia ciudadana; para la producción de una dinámica local, nacional
e internacional de intercambio y posicionamiento de experiencias, saberes,
conocimientos y propuestas de construcción pública de ciudad en relación con la
gobernabilidad, la convivencia y la formación de cultura ciudadana, y para una
auditoria externa en los años 2002 y 2003, realizada por un profesional
independiente del Programa. La contratación de equipamiento consistió en la
adquisición de un computador con dos estaciones de trabajo y una impresora.
Como se puede observar en el cuadro relativo a las inversiones del Componente, el
84,94% de los recursos invertidos fueron destinados al pago de honorarios y
salarios del personal ejecutivo y operativo de la Unidad Coordinadora Municipal,
como una contribución a la sostenibilidad del equipo técnico en el cual 44descansaba la responsabilidad de coordinar la ejecución del Programa.
CUADRO No. 16
INVERSIÓN POR TIPO DE PROYECTO
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
TIPO DE PROYECTO INVERSIÓN PORCENTAJE
ASESORÍA
FUNCIONAMIENTO UCM
EQUIPAMIENTO
TOTAL
242.801.800
1.468.358.653
17.591.694
1.728.752.147
14,04
84,94
1,02
100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 20
FUNCIONAMIENTO
UCM
ASESORIA
14%
EQUIPAMIENTO
1%
INVERSIÓN POR TIPO DE PROYECTO
El componente Acceso a la Justicia, que se realizó mediante la implementación de 4522 proyectos, también se inscribe en el ámbito de acción referido al
fortalecimiento institucional. La Entidad Ejecutora responsable del diseño y la
ejecución de los Proyectos fue la Secretaría de Gobierno, Convivencia y
Seguridad. Definidos por el objeto del Proyecto, se identificaron proyectos de
intervención, de dotación de insumos, de equipamiento y de infraestructura.
El Programa propuso acciones orientadas a apoyar mecanismos de mejoramiento
de la operación y administración de justicia y seguridad ciudadana a través de la
creación o fortalecimiento de:
1. Instancias municipales, donde los ciudadanos ponen o inician sus quejas o
querellas, instituciones que forman parte de la Secretaria de Gobierno Municipal y
que en Colombia se conocen como inspecciones de policía.
2. Comisarías de Familia y apoyo a redes contra la violencia doméstica.
3. Centros de Conciliación y Mediación de Conflictos.
4. Consultorios Jurídicos con la participación de universidades.
5. Creación de Casas de Justicia: Centros especializados en el tratamiento de
víctimas y atención al ciudadano, donde además de las entidades mencionadas
anteriormente, se agrupen y coordinen acciones de la Fiscalía, Defensoría del
Pueblo y Medicina Legal.
6. Programas Comunitarios de Vigilancia.
7. Mejoramiento de las comunicaciones entre la comunidad y la policía.
En cumplimiento de las acciones anteriores fueron implementados los siguientes
Proyectos que alcanzaron el valor de $ 2.925.024.888.
45 Aquí se incluían dos Proyectos que debieron inscribirse, uno en el Componente Observatorio Social y el otro, referido al Centro Automático de Despacho en Fortalecimiento Institucional. El cuadro general las omite, pero se incluyen en los cuadros específicos de los Componentes respectivos.
91 92
3.4.3 Componente Acceso a la Justicia
CUADRO No. 17
NOMBRE DEL PROYECTO
PROYECTOS AÑO COSTO POBLACIÓNZONA DE
INFLUENCIA
RESUMEN MATRIZ ACCESO A LA JUSTICIA
Diagnóstico DESEPAZ
Comisaría de Familia Móvil
Investigación
Dotación
1999
1999
$ 32.000.000
$ 190.000.000
Funcionarios Gobierno y UCM
Comunidad Rural
Cali
Zona Rural Cali
NOMBRE DEL PROYECTO
PROYECTOS AÑO COSTO POBLACIÓNZONA DE
INFLUENCIA
Vecinos y Amigosvideo Institucional
Dotación 1999 $ 5.000.000Comunidad organizada Cali
Vecinos y Amigos Sub -Proyecto Capacitación de Vigilantes de cuadra.
Intervención y
dotación 2000 $ 98.000.000
Vigilantes de cuadra
Comunas 1, 3, 5, 8,
10, 11, 12, 13, 14, 18 y 21
9,
Vecinos y Amigos Sub -Proyecto Instalación de Alarmas Comunitarias
Intervención y
dotación $ 154.743.500
Comunidad organizada
Fortalecimiento a las Comisarías de Familia Equipos de computo
Dotación
Dotación
$ 196.464.580
Funcionarios públicos
Funcionarios públicos
2000 Cali
2000
2000
Cali
CaliFortalecimiento a las Comisarías de Familia – Software
$ 21.703.605
Diagnostico proyectos Vecinos y Amigos y Policía Comunitaria
Investigación 2001 $ 50.000.000Funcionarios
Gobierno y UCM
Comunas
6, 7, 13, 16, 18 y 20.
14, 15,
Vecinos y Amigos
Intervención y
dotación 2002 $ 623.800.000 Habitantes de las
comunas y Corregimientos
Fase 1: comunas 1, 6,
8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18 y 20
Fase 2: comunas 2, 3,
4, 5, 7, 9, 16, 17 y 21, y
corregimientos de Navarro, la Buitrera,
Montebello y Aguacatal
Proyecto de asistencia y fortalecimiento de la Jurisdicción de Paz en Santiago de Cali. Administración yfortalecimiento a la Jurisdicción de Paz.
2002 $ 316.000.000 Jueces de Paz y Jueces de
Reconsideración
CaliIntervención
Cali2002Intervención $ 200.000.000Fortalecimiento de las Casas de Justicia. Subproyecto: Fortalecimiento de los procesos de atención, promoción yprevención de la Casa de Justicia de Siloé.
Funcionarios, usuarios de la
Casa de Justicia y Comunidad
organizada
Cali2002Intervención $ 300.000.000
Cali2002Intervención $ 150.000.000 Funcionarios Casas de Justicia
Fortalecimiento de las Casas de Justicia. Subproyecto: Fortalecimiento de los procesos de atención, promoción y prevención de la Casa de Justicia de Aguablanca
Funcionarios, usuarios de la
Casa de Justicia y Comunidad organizada
Fortalecimiento administrativo de las Casas de Justicia. Subproyecto: Desarrollo administrativo, organizacional y de operación de las Casas de Justicia.
Cali2003Intervención $ 100.000.000 Funcionarios públicos y
Comunidad usuaria
Convenio Inter-administrativo entre Medicina Legal y la Secretaría de Gobiernos, convivencia y seguridad
2003 CaliFuncionarios públicos y
Comunidad usuaria
Obras Inspección de la Nueva Floresta.
Infraestructura $ 17.183.386
Obras Inspección Terrón Colorado
Infraestructura 2003 CaliFuncionarios públicos y
Comunidad usuaria
$ 13.861.219
93 94
Según el informe “Estado de inversiones acumuladas al cierre 31 de diciembre de
2004 de la Consultoría Financiera de la Unidad Coordinadora Municipal”, el
comportamiento de la inversión en este componente presentó desequilibrios en el
tiempo, así en el año 1998 se invirtieron aproximadamente $53.000.000 con un
aumento progresivo hasta el 2001 en el que se invirtieron $349.000.000, en el año
2002 se presenta una disminución de la inversión con $102.000.000 en contraste
con el año 2003 que presenta una inversión mayor por un monto de $827.000.000,
en el 2004 se registra una inversión considerable de $570.000.000 y finalmente en
el año 2005 no se revela inversión alguna. A diciembre de 2004 se habían invertido 46aproximadamente $2.229.000.000 de recursos BID. Estos desequilibrios se
podrían explicar, porque en el año de 1999 aún se estaba en el proceso de diseño
del Programa y se incursionaba en el manejo administrativo. Desde esta primera
experiencia se logra implementar entre los años 2003 y 2004 el mayor número de
Proyectos tanto de infraestructura como de intervención.
En el diseño del Programa el Acceso a la Justicia es planteado desde un nuevo 47paradigma que se expresa en la Carta Constitucional de 1991 , su acceso es
consagrado como un derecho en el artículo 229, y fue reglamentado en la Ley 270
de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia-; sin embargo, el acceso a la
46 El valor total de los 22 proyectos ejecutados en el Componente Acceso a la Justicia.
47 Constitución Política de
Colombia. Preámbulo: El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la A s a m b l e a N a c i o n a l Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la jus t i c ia , la igua ldad, e l conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice el orden público, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad lat inoamericana, decreta, sanc iona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia.
NOMBRE DEL PROYECTO
PROYECTOS AÑO COSTO POBLACIÓNZONA DE
INFLUENCIA
Funcionarios públicos y
Comunidad usuaria
Cali
Funcionarios públicos y usuarios de las Comisarías
de Familia
Dotación
Intervención 2004 $ 50.000.000 Funcionapúblicos y
comunidad usuaria de Casas de Justicia de
Aguablanca y Siloé
rios Cali
Obras adecuación Casa de Justicia de Aguablanca.
Infraestructura 2003
Funcionarios públicos y
Comunidad usuaria
CaliInfraestructura 2003Obras de mantenimiento Inspección de Policía Meléndez.
Funcionarios públicos y
Comunidad usuaria
CaliInfraestructura 2003Obras de adecuación de la Casa de Justicia de Siloé.
Fortalecimiento a las Comisarías de Familia.
Cali
Cali
Infraestructura 2003
2003
$ 32.908.899
$ 18.950.459
$ 32.556.564
$ 200.000.000
$ 121.852.676 Funcionarios públicos de
Inspecciones de Policía y Casas de
Justicia y Comunidad usuaria
Fortalecimiento de las Inspecciones de Policía y las Casas de Justicia Subproyecto: Adquisición de equipos, software e implementos necesarios para el óptimo desempeño de las inspecciones de policía.
Fortalecimiento de las Casas de Justicia. Subproyecto: Consolidación de los CRI (Centro de Recepción e Información).
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
justicia requiere acciones concretas que hagan posible ejercer este derecho y
hacer efectiva la Ley. En este sentido, incluso antes de la reforma constitucional de
1991, el Estado colombiano intentó reiteradamente modernizar el aparato
administrador de justicia, con el ánimo de ampliar su cobertura, sus servicios y
satisfacer las demandas de toda la sociedad. Sin embargo, la justicia, uno de los
más preciados bienes públicos, no es accesible para muchos colombianos que
habitan lugares remotos en la geografía o que aun, habitando los conglomerados
urbanos más desarrollados del país, se encuentran instalados en sus márgenes,
lejos de los centros donde opera la institucionalidad; por otro lado, el acceso a la
justicia es también restringido por la inoperancia de la administración de justicia
sumado a la magnitud de la conflictividad, hacen ineficaz el accionar de los
despachos judiciales que permanecen congestionados y sus acciones son lentas,
la impunidad que generan impiden el acceso a la justicia y deslegitima la acción del
Estado.
Dos ámbitos de intervención definen el componente Acceso a la Justicia: el
primero se realiza desde el Fortalecimiento Institucional de las Casas de Justicia y
de las Comisarías de Familia; y el segundo desde el Fortalecimiento de la
participación comunitaria en las áreas de la Seguridad barrial y desde las acciones
de los Operadores de Justicia Comunitaria. Si bien es cierto que aparentemente
se encuentran divididos por los objetos u objetivos de los términos de referencia o
contratos de cada proyecto, los objetivos específicos o productos a realizar unen
ambos aspectos.
Los Proyectos de Fortalecimiento a las instituciones de justicia traen de forma
explícita en unos o implícita en otros, acciones o productos que involucran el
accionar de los liderazgos comunitarios.
Los Proyectos que tienden al Fortalecimiento de las comunidades en torno a la
seguridad y al acceso a la justicia, involucran aspectos relacionados con el qué
hacer de las instituciones de justicia y la atención a sus usuarios: los Proyectos de
Fortalecimiento a la atención, promoción y prevención de las Casas de Justicia
tienen componentes de apoyo a Redes Sociales y de fortalecimiento a la
organización comunitaria; por otra parte el Proyecto de Fortalecimiento a la
Jurisdicción de Paz, tiene componentes de trabajo articulado con la
institucionalidad donde ejercen los Jueces de Paz y la que reglamenta y vigila sus
acciones.
Es evidente que la anterior división resulta de la necesidad de enfatizar con mayor
rigor las acciones de los Proyectos, también nos permite entender por qué
diferentes contratos con diferentes objetivos, esperan generar los mismos
productos o resultados. En este sentido, hay que poner en cuestión la capacidad
de la Municipalidad para dirigir articuladamente los Proyectos y la disposición de
los operadores para el trabajo articulado, ello porque es también evidente que el
enfoque metodológico surgió cuando el Empréstito llevaba cuatro años de
ejecución.
De los 22 proyectos implementados cinco fueron de infraestructura, cinco de
dotación de equipos e insumos y 12 de intervención. En los de infraestructura se
encuentran los proyectos de adecuaciones locativas, mantenimiento o
mejoramiento de las instalaciones de instituciones, fundamentales para el acceso
a la justicia; en los de dotación de equipos o de insumos, se involucran desde la
compra de equipos de cómputo y diversos software hasta la compra de un
vehículo para la Comisaría Móvil. Como proyectos de intervención identificamos
diagnósticos, específicamente del Programa DESEPAZ, y de acciones 48relacionadas con la vigilancia y la instalación de alarmas comunitarias , estas
últimas fueron acogidas por el Programa en el Proyecto Vecinos y Amigos. En esta
misma línea también encontramos complejas propuestas de fortalecimiento
institucional que abarcan procesos de formación como los de fortalecimiento a las
Casas de Justicia y a las Comisarías de Familia, cambios estructurales en la
operación de procesos como el de Fortalecimiento a la Jurisdicción de Paz y 49Vecinos y Amigos, hasta dotación de insumos, modificaciones locativas y,
finalmente, proyectos mixtos de dotación y capacitación, articulados a estrategias
de prevención del delito menor y prevención del consumo de sustancias
psicoactivas.
Como los Proyectos de intervención más sobresalientes se destacan: Vecinos y
Amigos por su sostenibilidad en todo el periodo de implementación del Programa;
Fortalecimiento a las Casas de Justicia y Fortalecimiento a las Comisarías de
Familia porque contribuyeron a contrarrestar la debilidad estructural generada por
la reforma administrativa del año 1998: y Fortalecimiento a la Jurisdicción de Paz
por lo novedoso de la intervención a este tipo de población a la que se le
proporcionaron elementos de formación y organización interna, dotación e
insumos para su gestión y un sistema de información orientado al control y
seguimiento de sus acciones por parte de las autoridades competentes. A
continuación se presentan algunas de las particularidades de estos Proyectos.
Fortalecimiento a las Casas de Justicia de Aguablanca y Siloé
La Casa de Justicia de Aguablanca fue pionera en el país, fue creada en el año
1995 para garantizar acceso a la justicia en el deprimido sector de Aguablanca,
como una unidad que reunía físicamente diversos organismos de resolución
95
judicial y extrajudicial de conflictos; se consolidó como espacio de acceso a la
justicia y evolucionó como espacio comunitario, sin embargo al finalizar el año
2002 carecía de los más mínimos recursos para su funcionamiento; al igual que el
resto de la institucionalidad municipal este sector vivio los rigores de la crisis fiscal y
administrativa; con un agravante sin precedentes: las Casas de Justicia no existen
como entes del gobierno local y por lo tanto no tienen techo presupuestal propio,
funcionaban porque en ellas tienen asiento varias agencias del Estado, de carácter
local y nacional – Fiscalía, Bienestar Familiar, Inspecciones de Policía, entre otras –
que aunque se debilitaban y no ofrecían una servicio integral a los usuarios,
intentaban cumplir con sus obligaciones, buscando realizar un trabajo articualdo
en el área donde tenían su influencia
La Casa de Justicia de Siloé fue creada en 1997, en ella quizá el impacto
devastador de la crisis financiera del municipio no se revele con tanta fuerza como
en la Casa de Justicia de Aguablanca, porque no había logrado consolidarse como
espacio comunitario: en el imaginario de las comunidades pobres circundantes no
era más que un edificio donde funcionaba la Fiscalía y las Inspecciones de Policía.
Los términos de referencia para la elaboración de las propuestas de intervención
desde los Proyectos para el Fortalecimiento a la Atención, Promoción y Prevención
tuvieron temas comunes: Implementar estrategias que fomentaran la convivencia,
Construir un espacio de interacción y de reconocimiento del otro(a) potenciando el
desarrollo humano y la participación ciudadana y comunitaria en el tratamiento de
sus propios conflictos; estos Proyectos incluían intervenciones tanto en la
institución misma como en la comunidad usuaria de los servicios.
Cuando se inicia la intervención, las instituciones comprometidas a prestar
servicios en la Casa de Justicia de Aguablanca, no contaban con el personal
necesario para garantizar una atención integral y su existencia dependía de la
buena voluntad de unos funcionarios públicos y los colaboradores institucionales y
comunitarios; para devolver a la Casa de Justicia de Aguablanca su dinámica
anterior, el Proyecto indagó su reciente historia y potenció todos sus aciertos, por
ello se diseñó un Modelo de Atención Integral a usuarios que fue implementado y 50desde el cual se laboró en la consecución de cada uno de los productos
esperados de la intervención, recogidos en la operativización de la Unidad de
Atención Integral. Esta Unidad es concebida como un espacio físico y simbólico,
que cuenta con tres divisiones de atención específica; Psicosocial, Jurídica
Comunitaria y de Desarrollo Comunitario, que en coordinación con todas las
dependencias de la Casa se encargarían de acercar la justicia a la comunidad con
el objetivo de ofrecer una atención integral a los problemas del sector y a los
conflictos de los usuarios; además interviene favoreciendo los vínculos de la Casa
48Es tas acc iones fue ron
lideradas por la Secretaría de G o b i e rn o y l a Po l i c í a Metropolitana al iniciarse la década de los noventa.
49Construcción de obras para la
adecuación de las Casas de la Justicia de Aguablanca y Siloé; y para el mantenimiento de las instalaciones locativas de las inspecciones de policía de Meléndez, La Nueva Floresta y Terrón Colorado.
50 El Proyecto debía generar una variada gama de productos relacionados con la capacitación d e l o s f u n c i o n a r i o s y colaboradores de la Casa y de organizaciones comunitarias vinculadas a la Casa, la o rga n i z a c i ó n d e Re d e s comunitarias, el diseño y publicación de Boletines, Cartillas, generar protocolos de atención, además de ofrecer atención psicosocial, asesoría j u r í d i c a y s e r v i c i o s d e o p e ra d o re s d e j u s t i c i a comunitaria, entre otros.
96
de Justicia con instituciones, ONGs y las organizaciones comunitarias del sector
mediante alianzas para cooperar en el desarrollo local.
La Unidad ofreció servicios de atención psicológica a víctimas en estado de crisis y
atención clínica continua, de asesoría jurídica y de mecanismos de justicia
comunitaria y construyó espacios para el fortalecimiento del desarrollo local, todo
esto desde la reactivación de convenios de cooperación mutua con las
universidades locales para la práctica profesional de los estudiantes y desde la
adecuación física y el equipamiento adecuado de la Casa y la construcción de
Protocolos de Atención, Guías internas de los servicios de la Casa y mapas de la
institucionalidad complementaria a la de justicia en el sector.
El Proyecto definió cuatro dimensiones que se articulaban entre si para orientar el
accionar institucional y los involucró en las estrategias de operativización de la
Unidad: Formación, Participación, Comunicación y Asistencia Técnica.
Desde la primera dimensión se realizó un Programa de Formación Continuada
para operadores de Justicia Comunitaria en Mecanismos Alternativos de Solución
de Conflictos; cuya dinámica permitió que se crearan los lineamientos para el
diseño de una Cartilla sobre Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos
–MASC- específica para la problemática del Distrito de Aguablanca y de Guías 51Temáticas sobre violencia intrafamiliar, sexual y urbana.
Integrada al el anterior proceso, la dimensión de comunicación se convirtió en un
proceso de participación de la comunidad organizada y fue complementada con la
emisión de un Boletín Formativo e Informativo sobre los servicios de la Casa y
sobre las problemáticas propias del sector y la realización del Foro Nacional Casas
de Justicia – Experiencias de Convivencia Pacífica en Contextos de Pobreza. En el
marco de este proceso formativo también se realizaron sesiones de Análisis de
Coyuntura de la Violencia Urbana con los informes arrojados por el Observatorio
Social del Municipio y se creó la Red Comunitaria de Justicia y Convivencia del
Distrito de Aguablanca; paralelamente se implementaron talleres sobre violencia
intrafamiliar y sexual a Madres FAMI, Madres Comunitaria, a Grupos Juveniles
entre otros, y específicamente talleres sobre Violencia Urbana a lideres de las JAC y
las JAL del sector.
En la dimensión participación, se logró que la Casa hiciera presencia en todos los
ámbitos de la compleja red comunitaria e institucional del sector y se articuló a las
acciones del Distrito de Paz No. 1: se participó directamente en los espacios
Escuela Saludable; Comité Interinstitucional de la Comuna 14 y Comité de
Convivencia del Distrito de Paz.
97
51 Una para la comunidad y otra
para los funcionarios de la institucionalidad del sector.
A su vez la Casa se convirtió en un espacio para la comunidad, adecuando su
Auditorio y propiciando la realización de reuniones de diversa índole en él; también
se creó el Centro de Documentación, que alberga una pequeña biblioteca y toda la
documentación que se rescató de su archivo histórico que revelaba las acciones
realizadas por las Conciliadoras de Hecho de Casa, las Consejeras de Familia y los 52practicantes de las Universidades , además se implementó un Centro de Atención
a Víctimas, complementario a la Unidad.
Las cuatro dimensiones se articulan como instrumentos renovadores del concepto
de atención integral en el cual se involucra a toda la institucionalidad formal que
tenia asiento en la Casa.
Sin embargo, el Proyecto no logró superar las debilidades orgánicas producto de 53la crisis de la municipalidad ; ya que una vez culminado, todas sus acciones
estuvieron en peligro debido a la ausencia de dirección de la Casa, hoy el gobierno
municipal garantiza su funcionamiento incluida la Unidad de Atención Integral,
pero aun las Casas de Justicia no existen legalmente como entes dependientes de
la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad. Su sostenibilidad aun peligra.
Al iniciarse la sistematización el Proyecto de Fortalecimiento Casa de Justicia de
Siloé aun no se había culminado ni redefinido las condiciones para su
continuación, lo que evidencia la documentación es que existieron serios
inconvenientes para su ejecución. La falta de consenso en la orientación teórica y
metodológica de la implementación entre la Entidad Ejecutora Municipal, UCM,
operadores, además de las sucesivas prórrogas por las demoras en el pago de los
rubros correspondientes, fueron las dificultades comunes a los Proyectos de
Fortalecimiento a la Atención y Fortalecimiento Administrativo de las Casas de
Justicia.
Fortalecimiento de la Jurisdicción de Paz
El objetivo del Proyecto de Fortalecimiento a la Jurisdicción de Paz, se orientó a
lograr el reconocimiento de los Jueces de Paz y de Reconsideración por parte de la
comunidad, de las diferentes entidades que tienen que ver con la justicia
comunitaria y de los órganos de justicia formal. Para su realización el Proyecto se
diséño en siete fases. La primera fase dirigida a articular sus acciones a las 54adelantadas por la municipalidad y la Fundación Mavi , se logró exitosamente, lo
que propició que los procesos de promoción y difusión en los medios de
comunicación se fortalecieran; por otro lado, se elaboró y puso en ejecución un
Sistema de Información del accionar de los Jueces de Paz y se instaló en la Página 55WEB almacenada en el servidor de Internet de la Alcaldía Municipal; se
5 2 Q u i e n e s f u e r o n
colaboradores de la Casa desde el año de 1996,
53 Pocos meses después la
gestión de la Subsecretaría de Policía y Justicia, logró el nombramiento de una nueva coordinación, personal de apoyo para la Unidad y para el Cen t ro de Recepc ión e I n fo rmac ión , qu ienes se apropiaron de la propuesta y la sacaron adelanta.
54Fundación Mujer, Arte y Vida.
55 Que debe ser actualizada mensualmente única forma de garantizar su sostenibilidad
98
hizo necesario advertir sobre la necesidad de que el Colegio de Jueces de Paz se
empodere de la gestión y control de los Jueces apoyados en el sistema de
información desarrollado.
Una segunda fase consistió en adelantar procesos de formación, esto se facilitó
gracias a la articulación lograda con las Comisarías de Familia, la Policía
Comunitaria y las Casas de Justicia, que con sus capacitaciones sensibilizaron a
los Jueces de Paz y a los funcionarios de estas instituciones en la necesidad de
trabajar como una red de justicia comunitaria.
La tercera fase consistió en la construcción colectiva del plan estratégico del
Colegio de Jueces de Paz; para ello se identificaron las debilidades oportunidades,
fortalezas y amenazas de la justicia de paz y del Colegio de Jueces de Paz como
organización que agrupa y apoya a los jueces; también se identificaron factores
críticos asociados a disputas internas por el manejo de los micro poderes y a las
condiciones sociales en que sobreviven la mayoría de estos agentes comunitarios,
que los lleva a buscar beneficios personales y a que no se fortalezcan en torno a la
organización Colegio de Jueces de Paz y Reconsideración.
Durante la intervención se brindó asesoría en la elaboración y gestión de proyectos
a los jueces agrupados en el Colegio de Jueces de Paz- COLJUPAZ, con ello se
pretendió resolver una de las debilidades más importantes: su estabilidad
financiera. Con la presentación de proyectos se intentaba resolver la difícil 56situación financiera de los Jueces .
En una cuarta fase el Proyecto realizó Conciliatones, que son básicamente
jornadas masivas de promoción de la conciliación y espacio para el ejercicio de la
conciliación en equidad. En esta fase se fortaleció el liderazgo de los Jueces como
promotores de paz y convivencia en las mesas de concertación de paz de las
comunas, los Distritos de Paz y las Casas de Justicia. También se realizaron
encuestas de opinión sobre la gestión de los Jueces de Paz en cada comuna,
desde dónde se ha logrado identificar su situación, su representatividad en la
comunidad y en qué medida contribuyen a mejorar la convivencia en la ciudad. En
esta fase también se realizaron capacitaciones, seminarios y visitas a las comunas.
En la quinta fase el Proyecto avanzó en la realización de un documento de análisis
de la Jurisdicción de Paz, que recoge los resultados de las encuestas, de las
capacitaciones y presenta los indicadores para la evolución del accionar de los
Jueces de Paz, con el objetivo de contextualizar el escenario de intervención de los
jueces.
56
futuros procesos de apoyo a la Jurisdicción de Paz se le tenga en cuenta como ejecutor idóneo y conocedor de la realidad de la violencia y la conflictividad en las comunas de la ciudad.
Proyecto recomienda que en
99
Las denominadas fases seis y siete en el informe final de ejecución del Proyecto,
consistieron en la dotación de equipos y elementos de oficina con un Computador
y una impresora multifuncional; y la segunda en la creación de una estructura
técnica para monitorear que permitiera generar indicadores que facilitaran en
seguimiento y control de su gestión de parte del Consejo Superior de la Judicatura
y demás organismos competentes.
Pese a los variados y complementarios ámbitos de intervención del Proyecto, la
Jurisdicción de Paz en la ciudad, al igual que en otros lugares del país, posee serias
debilidades; no termina de consolidarse como una oferta de servicios de justicia
comunitaria eficaz y transparente; aún el Consejo Superior de la Judicatura, ente
responsable de las acciones de los Jueces de Paz no ha asumido de manera
concreta su liderazgo y control; en diversos medios se ha señalado la incursión de
los Jueces de Paz en esferas que no son de su competencia, lo que le resta
credibilidad a esta figura de justicia comunitaria.
Lo que parece es que el carácter de servidores comunitarios, no se aplica a los
líderes que tradicionalmente han participado en las Juntas de Acción Comunal o en
las Juntas Administradoras Locales, espacios que han sido cooptados por
prácticas políticas caracterizadas por el clientelismo y el patrimonialismo y que
oscurecen los procesos de participación y representación política en Colombia.
Por ello lo que ponemos en cuestión es si el proceso de elección popular le aporta
elementos de democracia participativa al proceso de consolidación de la
Jurisdicción de Paz o si, por el contrario, el perfil del líder comunitario tradicional
termina por ser un elemento que vicia la filosofía del la justicia comunitaria; no
debemos dejar de tener en cuenta que ser elegido significa la adquirir
compromisos con quien elige, y en ese sentido, el elegido debe responder en el
momento oportuno a los intereses personales o colectivos de los electores. Lo
realmente alarmante, sería que la justicia de paz terminara convertida en un
elemento que legitime el uso de los micro-poderes comunales por encima del
interés general, lo cual afectaría gravemente la condición de imparcialidad propia 57de su rol.
Por otro lado, es importante mencionar el hecho de que la justicia alternativa y
comunitaria en el país ha nacido como producto de iniciativas de agremiaciones,
asociaciones, fundaciones y corporaciones, avaladas por un Estado que hasta
ahora no ha solucionado los problemas de congestión de los despachos judiciales
y la impunidad que esto genera; de las prácticas leguleyistas tradicionales, y en
general de la crisis de legitimidad del orden normativo que aun prevalece en la
nación.
57 Es un hecho que los liderazgos, por su propia condición, operan con una carga subjetiva que avasalla las convenciones y ritualidades donde actúan; por ello, es muy fá c i l que se p roduz can liderazgos alimentados por una tentación totalitaria, como también es posible que por la cualificación política de una comunidad, los liderazgos que e l la des taca ac túen en co rrespondenc ia con los consensos colectivos.
100
El marco legal de los operadores de justicia comunitaria está soportado en la
reforma constitucional de 1991 y se expresa en el artículo 116, inciso 4º. El Estado
consagró para los ciudadanos la participación en la administración de la justicia y
concedió un mayor reconocimiento a las prácticas de justicia no tradicionales
creando las Jurisdicciones Especiales, en el marco de la Rama Jurisdiccional del
poder público. Así, los particulares pueden transitoriamente ejercer la función de
administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados
por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad en los términos que
determine la ley; y propició de manera sistemática, el desarrollo de los actos
legislativos Decreto 173 de 1993, las Leyes 438 y 446 de 1998, el Decreto 1818 de
1998, la Ley 497 de 1999 sobre Jueces de Paz, la Resolución 800 de 2000, el
decreto 640 de 2001 y la resolución 018 de 2003; estas disposiciones testimonian
el proceso de formación y establecimiento progresivo de una política pública que
legaliza las acciones de los operadores de justicia comunitaria y consolida
estratégicamente los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos y los
articula con la justicia formal.
Tal vez, la Jurisdicción de Paz aun tenga mucho que resolver para ofrecer a sus
usuarios un acceso equitativo a la justicia desde el mecanismo de conciliación o el
fallo en equidad. La aplicación de esta normativa y su eficacia estratégica ha
dependido de la naturaleza histórica de las comunidades donde se ha adelantado;
su carácter alternativo esta determinado, precisamente, por las condiciones que
impone el medio donde se aplica y en ese sentido cuando se legaliza el trabajo de
los operadores de justicia comunitaria, es urgente intervenir las comunidades para
construir condiciones apropiadas a sus dinámicas de operación:
Ninguna forma de resolución de conflictos puede operar en el vacío,
poniendo de lado las condiciones sociales existentes. En nuestras
sociedades, el grado y nivel de la justicia que alcancemos no es algo que
pese exclusivamente sobre los hombros de quienes resuelven conflictos. Y,
en ese sentido, es importante tener claro que no se puede pedir a la justicia
que resuelva, a través de su organización y funcionamiento, aquello que 58nuestras sociedades no han sido capaces de resolver…
Los proyectos relacionados con la Justicia de Paz han propiciado el
afianzamiento de la institucionalidad de estos nuevos mecanismos de
acceso a la justicia que pretenden acercar a ésta a una solución ágil y
adecuada de los problemas y conflictos de convivencia que se presentan en
las comunidades. Pese a dificultades relativas al grado de desarrollo de la
cultura política en las comunidades y a la presencia aún significativa de
58 Pásara, Luis. Legitimidad para resolver conflictos en un contexto de globalización. CONFERENCIA INTERNACIONAL JUST IC IA COMUNITARIA Y JUECES DE PAZ: T R A N S F O R M A C I O N E S CO N T E M P O R Á N E A S D E L DERECHO. Bogotá/Lima, agosto de 1999.
101
entes administrativos que se inscriben dentro del sector público y su lógica de
acción.
Al igual que las Casas de Justicia, las Comisarías de Familia de la ciudad se
encontraban debilitadas por una carencia logística y operativa que inhibía su
óptimo desempeño, principalmente como consecuencia de la crisis financiera del
gobierno local.
El Proyecto buscaba fortalecer la capacidad estructural, organizacional y operativa
de las Comisarías, de manera que les permitiera atender en forma efectiva las
problemáticas psicosociales y jurídicas de las familias usuarias, contribuyendo así
al desarrollo de estrategias de atención y prevención integrales e interdisciplinarias
y de condiciones que posibiliten el acceso a la justicia con equidad.
La intervención fue estructurada en dos ejes principales; por un lado, el intra-
institucional, que contempló el fortalecimiento organizacional y la construcción de
un Modelo de Atención Integral e Interdisciplinario de la Violencia Intrafamiliar
desde las Comisarías de Familia; y, de otra parte, el interinstitucional y comunitario,
desde el cual se propició la articulación entre diversos actores comunitarios e
institucionales que desarrollaban acciones para la atención de la Violencia
Intrafamiliar y la promoción de la convivencia y el buen trato.
Desde el área de Fortalecimiento Organizativo se realizaron procesos y acciones
dirigidas a posibilitar una dinámica de acción con los funcionarios de las
Comisarías de familia, hacia la construcción de referentes conceptuales,
metodológicos y operativos comunes para la atención integral e interdisciplinaria
de las problemáticas asociadas a la Violencia intrafamiliar, así como al
fortalecimiento de la estructura organizacional de las Comisarías de Familia, de
manera que esta dinámica fuera la base sobre la cual se fundamente y sostenga el
Modelo de Atención creado participativamente.
En el área de Intervención en Red y Proyección Comunitaria se realizaron
Fortalecimiento de las Comisarías de Familia
Las Comisarías de Familia son espacios creados para ofrecer atención integral a la
familia, con el objetivo de prevenir, orientar y atender asuntos relacionados con
situaciones de la dinámica familiar que afectan la relación armónica entre sus
miembros, como situaciones de conflicto, de violencia intrafamiliar y condiciones
de vulnerabilidad de los menores y los adultos mayores; en un sentido formal son
102
ojo con el texto
ojo con el texto
ojo con el texto
construcción de una propuesta de Modelo de Atención Integral e interdisciplinaria
para el abordaje de las problemáticas psicosociales y jurídicas en torno a la
Violencia Intrafamiliar; el diseño de rutas internas de atención y de evaluación
interdisciplinaria; la apropiación del Modelo de Atención Integral e Interdisciplinaria
de Comisarías de Familia, a través de mecanismos de participación, capacitación
e inducción con los funcionarios; la articulación de las acciones de las Comisarías
de Familia con las redes interinstitucionales, intersectoriales y comunitarias para la
atención integral de la violencia intrafamiliar.
Las Comisarías de Familia, al igual que las Casas de Justicia y las demás
instituciones de administración de justicia del ámbito local, están expuestas a las
vicisitudes y a las contingencias de la dinámica política local y a la situación
financiera del municipio; en este sentido, la sostenibilidad de los procesos
adelantados siempre estará en riesgo. Además, los operadores presentan como
retos: superar la fragmentación de los diversos saberes que alrededor de la Familia
y sus Conflictos subyacen en el imaginario social y colectivo; la desarticulación de
las acciones, concepciones y metodologías desarrolladas históricamente por
parte de diferentes y diversos actores y el fortalecimiento de una reflexión
permanente, disciplinar e interdisciplinar, que alimente la articulación
interinstitucional y la interacción con las comunidades.
Vecinos y Amigos
En el año 1996, la municipalidad inició los proyectos Alarmas Comunitarias y
Vigilantes de Cuadra. En cuanto al primero, se abarcaron 168 barrios de la ciudad y
3 corregimientos, con la instalación de 968 alarmas urbanas y 52 rurales, que
beneficiaron 308 cuadras con una población aproximada de 25.211 personas
distribuidas en 4.558 viviendas. El segundo se implementó en toda el área urbana
de la ciudad bajo la responsabilidad directa de la Policía Metropolitana.
En el año de 1997 se capacitaron 1.414 vigilantes y entre 1998 y 1999 se 59beneficiaron más de 1.500 personas ; a partir del año 2000 los dos proyectos se
unifican y se diseña el Proyecto Vecinos y Amigos que se implementó
concertadamente con las comunidades y las entidades, ampliando la cobertura en
sus dos componentes. Este nuevo diseño articula estrategias de prevención del
delito menor y del consumo de sustancias psicoactivas, acciones que se realizan
en coordinación con la Policía Comunitaria, las Casas de Justicia, fortaleciendo la
capacidad de acción solidaria de las comunidades en sus respectivos barrios.
El Proyecto incorporaba elementos de intervención social desde procesos de
fomento de iniciativas económicas como asociaciones de vigilantes comunitarios
59 Financiados con partidas del munic ipio y recursos del empréstito BID
103
y de vecinos con carácter empresarial, para garantizar su sostenibilidad.
A través de este Proyecto el municipio contrató una variada gama de productos:
cartografías de riesgos sociales, planes comunales de seguridad y convivencia,
Comités de convivencia y seguridad y acompañamiento en el seguimiento a los
planes; diseñar e implementar pactos comunitarios, diseñar e implementar
actividades de fomento de la iniciativa empresarial con las asociaciones de
vigilantes comunitarios, diseñar e implementar estrategias de prevención del
consumo de sustancias psicoactivas, generar espacios de coordinación
interinstitucional para la atención de delitos menores, elaborar protocolos y rutas
de atención al delito menor, Implementar el programa y propiciar una apropiación
de los habitantes, diseñar estrategias como la participación y las asambleas
barriales y comunales que generen y consoliden espacios de concertación,
Implementar, monitorear la función de los vigilantes de cuadra, ampliar y aplicar
instrumentos técnicos como alarmas comunitarias, concertar con la Policía
Comunitaria y demás entidades un proceso de formación continuada, Elaborar un
proceso de calificación de vigilantes; además debía entregar una base de datos
con los resultados del proyecto y concertar con la comunidad para la
programación e institucionalización de eventos barriales, comunales y de ciudad
en el ámbito de la convivencia y la seguridad.
Pese al reconocimiento de la efectividad de la instalación de las alarmas
comunitarias en la disminución de delitos tales como robos, atracos, consumo de
alucinógenos, el proyecto no logra un desarrollo evidente en la generación de
acciones integradas frente a la complejidad del problema de convivencia y
seguridad ciudadana; lo cual requeriría de acciones organizativas comunitarias
tendientes al fortalecimiento del capital social, de una parte, y de acciones
institucionales dirigidas a la construcción de una política pública que de manera
intencional y clara propenda por el reconocimiento del espacio público como una
dimensión estructurante de la cohesión social, de otra.
Aunado a lo anterior, es preciso mencionar las debilidades internas del proyecto
que se relacionan con vacíos en la reglamentación tanto del uso y mantenimiento
de las alarmas comunitarias como de la formación y permanencia de los vigilantes
de cuadra.
Esta última debilidad interna, es propia de los procesos donde las comunidades y
sus minorías activas son responsables directas de la sostenibilidad de los 60procesos, sin contar con las condiciones que permitan garantizarla.
104
105
Cuando los procesos dependen de propuestas de intervención coyunturales, es
natural que los recursos sean limitados y no se alcancen a consolidar las
capacidades de las comunidades para asegurar el mantenimiento que requieren
los medios materiales que se les ha entregado.
No obstante lo anterior, el Proyecto Vecinos y Amigos se ha consolidado en la
ciudad, en la documentación estudiada se destaca correspondencia de varias
juntas comunales solicitando ser incluidas en el Proyecto; por ello la municipalidad
le ha dado continuidad con recursos propios y ya se adelanta una tercera fase; se
espera que teniendo en cuenta los resultados de las dos primeras, ésta involucre el
mantenimiento y la continuidad en las comunidades ya intervenidas y no se limite a
la ampliación de la cobertura.
El Componente en Cifras
En el Componente Acceso a la Justicia, se ejecutaron el 21,15% de las
contrataciones realizadas entre 1998 y diciembre de 2005 a cargo de la Secretaría
de Gobierno, Convivencia y Seguridad como Entidad Ejecutora Municipal.
Pese a que el mayor número de contrataciones que se realizaron fueron de
intervención, el carácter integral de las mismas, incluía elementos de formación,
organización de redes institucionales y comunitarias, y en algunos casos de
equipamiento y dotación; quizá desde el carácter integral de las contrataciones
para proyectos de intervención, se expliquen las grandes diferencias en los
recursos destinados.
60 Las poblaciones pobres,
poseen una alta movilidad física producto de las actividades informales con que garantizan su subsistencia; los Vigilantes de C u a d r a s o n a g e n t e s comunitarios que carecen de s e g u r i d a d s o c i a l y d e condiciones laborales idóneas
CUADRO No. 18
NÚMERO DE CONTRATACIONES E INVERSIÓN POR TIPO DE PROYECTO
TIPO DE PROYECTO No. CONTRATOS PORCENTAJE INVERSIÓN PORCENTAJE
ASESORÍA 1 50.000.000 1,71
EQUIPAMIENTO YDOTACIÓN
5 684.764.361 23,41
FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
1 98.000.000 3,35
INTERVENCIÓN 13 2.010.260.527 68,73
INVESTIGACIÓN 2 82.000.000 2,80
TOTALES 22
4,55
22,73
4,55
59,09
9,09
100,00 2.925.024.888 100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 21
ASESORIA5%INVESTIGACIÓN
9%
INTERVENCION58%
FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
5%
EQUIPAMIENTO23%
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL PROYECTOS POR TIPO DE CONTRATACIÓN
Un elemento importante en la ejecución de los Proyectos es el tipo de operador, en
este Componente es donde con mayor fuerza se refleja la participación de todo
tipo de instituciones de la ciudad; aunque el mayor porcentaje de tipo de operador
es el de Personas Naturales 31,82%, el recurso destinado es sólo el 5,21% de la
inversión a diciembre de 2005, 2,21 puntos porcentuales más que el Instituto de
Medicina Legal, que como Entidad Pública, implementó un sólo proyecto en el
marco de un Convenio Interinstitucional con la Secretaría de Gobierno, para
diseñar y operar un Banco de Registros de Balística.
MIL
LO
NE
S
0
500.000.000
1.000.000.000
1.500.000.000
2.000.000.000
2.500.000.000
ASESORIA EQUIPAMIENTO FORMACIÓN YCAPACITACIÓN
INTERVENCION INVESTIGACIÓN
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 22
TIPO DE PROYECTOS Y RECURSOS INVERTIDOS
106
En cuanto al cumplimiento de los términos contractuales para la culminación de los
Proyectos, éste no es identificable en el 9% de las contrataciones, en este
Componente encontramos dos variables positivas: el 27% de las contrataciones se
culminó en los tiempos estipulados y el 5% en periodos inferiores.
UT - UNIVERSIDADES
9%
EMPRESA PRIVADA
27%
ENTIDAD PÚBLICA
5%
UT UNIVERSIDAD - ONG5%UNIVERSIDAD
9%
ONG
5%UT ONG
9%
PERSONA NATURAL
31%
0,00
100.000.000,00
200.000.000,00
300.000.000,00
400.000.000,00
500.000.000,00
600.000.000,00
700.000.000,00
800.000.000,00
EMPRESA
PRIVADA
ENTIDAD
PÚBLICA
ONG UT
UNIVERSIDAD -
UNIVERSIDAD UT -
UNIVERSIDADES
UT ONG PERSONA
NATURAL
107 108
CUADRO No. 19 NÚMERO DE PROYECTO E INVERSIÓN POR
TIPO DE OPERADOR
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
TIPO DE OPERADORNo. DE
CONTRATOSPORCENTAJE RECURSOS PORCENTAJE
27,27
4,55
4,55
4,55
9,09
9,09
9,09
31,82
EMPRESA PRIVADA
ENTIDAD PÚBLICA
ONG
UT UNIVERSIDAD - ONG
UNIVERSIDAD
UNIVERSIDADESUT -
UT ONG
PERSONA NATURAL
TOTALES
6
1
1
1
2
2
2
7
22
100,00
782.764.361
100.000.000
623.800.000
200.000.000
500.000.000
200.000.000
366.000.000
152.460.527
2.925.024.888
26,76
3,42
21,33
6,84
17,09
6,84
12,51
5,21
100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 23
NÚMERO DE PROYECTOS POR TIPO DE OPERADOR
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 24INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
INFERIOR5% NO
IDENTIFICABLE9%
PREVISTO27%
PRORROGA59%
Aunque este Componente se dirigió prioritariamente a fortalecer la
institucionalidad prestadora de servicios de justicia de la localidad, la población
beneficiaria fue mayoritariamente la comunidad, como ya lo hemos visto, esto
también es reflejo del carácter integral de la intervención: fortalecimiento a la
institucionalidad – fortalecimiento a la comunidad.
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 25
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR CUMPLIMIENTO EN LA EJECUCIÓN
En este mismo sentido, los productos generados desde el Componente son
complementarios, el pico porcentual se eleva en los productos de capacitación y
formación en 16 puntos y es seguido por 15 puntos en los de organización y
participación; con la diversidad de productos resultado de los proyectos, se
relacionan también las metodologías de implementación utilizadas, entre las que
se pudieron identificar encontramos cualitativas, cuantitativas y su combinación,
reflejo de la combinación de productos tangibles y no tangibles.
COMUNIDAD71%
ENTIDADES PÚBLICAS
29%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 26
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR POBLACIÓN BENEFICIARIA
En la documentación estudiada se encontraron matrices y formatos de
seguimiento a los Proyectos, pero no es fácil identificar cuando fueron objeto de
evaluaciones concretas; en cuanto a la presencia de procesos de sistematización,
se revela como productos intrínsecos a la implementación misma de los
Proyectos, sin embargo, como se refleja en el cuadro siguiente, ni los procesos de
evaluación, ni los de sistematización fueron constantes en este Componente.
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR PRODUCTOS GENERADOS
TIPO DE
INVESTIGACIÓN
10%
EVENTOS
2%
ORGANIZACIÓN Y
PARTICIPACIÓN
15%
APOYO
ADMINISTRATIVO
5%
LEVANTAMIENTO DE
INFORMACIÓN
2%
OTROS
11%DOCUMENTOS
IMPRESOS
13% AUDIOVISUALES
3%
TECNOLÓGICOS
10%
MUEBLES, DOTACION
Y EQUIPOS
13%CAPACITACION Y
FORMACION
16%
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
CUALITATIVA CUANTITATIVA MIXTA NO
IDENTIFICABLE
109 110
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 27
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 28
METODOLOGÍAS DE IMPLEMENTACIÓN
CUADRO No. 20
NÚMERO DE PROYECTOS SISTEMATIZADOS Y EVALUADOS
1 21 22
2
20 22
3 41
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTOSÍTEMS
SI NOTOTALES
SISTEMATIZACIÓN
EVALUACIÓN
TOTALES
3.4.4 Policía Metropolitana
La intencionalidad del Programa, de apoyar no solamente acciones en el ámbito de
la Convivencia como en el de la Seguridad, se revela especialmente en el aporte
realizado desde el Componente Policía Metropolitana.
Este Componente se empezó a ejecutar a partir del año 2002 con cuatro proyectos
de dotación y en el año 2003, aparece el único proyecto de intervención. El
aparente escaso desarrollo de este componente se debe a una reorientación de
los recursos asignados originalmente, que se reasignaron al Componente de
Fortalecimiento Institucional con el traslado del Proyecto Automático de
Despacho.
El Programa a plantea que el componente Policía Metropolitana comprende
actividades dirigidas a apoyar programas locales de fortalecimiento de la policía
para:
1. Mejorar las relaciones con la comunidad, fomentando la aplicación de normas
de convivencia ciudadana y respeto a los Derechos Humanos.
2. Crear mecanismos que mejoren las relaciones operativas entre la policía, las
entidades judiciales, las autoridades civiles y la ciudadanía.
El Componente pretende apoyar la transformación cultural de la policía y fortalecer
la formación de los agentes para aumentar su capacidad como servidores
públicos y así contribuir con el proceso de modernización y profesionalización del
cuerpo policivo.
En cumplimiento de estos objetivos se ejecutaron los siguiente Proyectos por valor
de $319.859.783:
la Policía Comunitaria son específicamente de carácter preventivo y educativo
desde diversas estrategias de interacción constante con la comunidad y las
instituciones.
61
62
63
Recientemente el Banco Interamericano de Desarrollo lanzó el libro “Calles más
seguras: Estudios de policía comunitaria en América Latina”, una publicación
editada por Hugo Frühling, que se centra en las experiencias y en los primeros
resultados en São Paulo y Belo Horizonte (Brasil), en Bogotá (Colombia) y en Villa
Nueva (Guatemala). Frühling concluye que el impacto es altamente positivo,
porque el acercamiento de la policía a la comunidad revitaliza los actuales cuerpos
policiales, incrementa sus niveles de apoyo social e impulsa reformas profundas
de su estructura y funcionamiento. En la ciudad de Santiago de Cali, la evolución de
la Policía Comunitaria amerita una investigación específica .
El Componente, procura subsanar deficiencias concretas relacionadas con la
operatividad de la Policía Metropolitana, mediante las adquisiciones de dotación e
insumos, pero no existe un documento marco o un plan de compras que señale los
criterios que determinaron el tipo de adquisiciones a realizarse. La compra de 15
motocicletas, 30 cascos, 30 chalecos de malla y 158 impermeables, dotación
necesaria para la movilización de los policías; además de fotocopiadoras y de
equipos de cómputo para la creación de una Red informática, en diciembre de
2002, si bien puede significar una urgente necesidad de ejecución del gasto ,
también revela la crisis de la institucionalidad. Es probable que la Policía
Comunitaria , aun no posea el techo presupuestal idóneo quizá por lo reciente de
su creación, y es posible inferir que tampoco se previó la magnitud de su accionar,
específicamente en las zonas marginales de la ciudad; en este sentido la
adquisición de instrumentos de transporte y comunicación responden a las
acciones concretas de cumplimiento de su misión institucional, a la necesidad de
su fortalecimiento, pero aplaza el cumplimiento cabal de los objetivos del
Componente del Programa.
Fortalecimiento de la Policía Comunitaria
Al finalizar el año 2003, se contrató un Proyecto de intervención para Diseñar y
desarrollar un modelo que fortalezca y cualifique el rol de la policía comunitaria
como fuerza cívica que actúa próxima a la comunidad, que aporta a la
construcción concertada, interinstitucional e intersectorial de estrategias de
convivencia y seguridad ciudadana y a la consolidación de la capacidad de acción
solidaria de las comunidades para resolver los problemas en sus respectivos
barrios. La lectura de cada uno de los productos que se esperaban de este
proyecto, refleja también la urgencia de concretar los objetivos iniciales del
La fuerza policiva colombiana tiene una historia asociada con la violencia política
que ha dominado nuestro territorio desde que se inició el siglo XX. Su carácter de
fuerza civil del orden y la seguridad, la involucró de manera directa en las
confrontaciones internacionales, la Guerra de los Mil Días y en la violencia
partidista de la mitad del siglo. Como institución su proceso de modernización ha
sido lento, sólo a partir de la Constitución de 1991 se perciben trasformaciones
contundentes en su estructura; aunque su proceso de profesionalización se
iniciara en la década de los sesenta, cuando se designan sus funciones como de
vigilancia urbana y rural. Las vicisitudes de la violencia política del país exacerbada
en la década de los ochenta, manifestó la insuficiencia de la fuerza pública militar y
la Policía debió operar como una institución de corte militar, perdiendo su calidad
de ente civil. Durante toda la década del noventa la Policía fue infiltrada por la
corrupción originada desde el narcotráfico y la delincuencia organizada, pero
también tuvo que enfrentar secuestros masivos, asesinatos y lesivos
enfrentamientos en combate con la insurgencia.
La Constitución de 1991 en su artículo 218 redefine el rol de la Policía, y la Ley 62 de
1993 reglamenta su reforma tras una intensa labor de estudio de la problemática
interna de la institución. El eje central de la Reforma fue la reconfirmación de su
carácter civil, separándola orgánicamente del estamento militar.
Dentro de este esquema de modernización, nace la Policía Comunitaria como una
sentida necesidad de recuperar el rol de la institución en las barriadas de las
densamente pobladas ciudades colombianas; la primera experiencia fue realizada
en la ciudad de Bogotá en el año de 1998; con el auspicio de la Cámara de
Comercio se importó el modelo de Policía de Proximidad de la ciudad de Barcelona
y dado que la Policía tiene una estructura de carácter nacional, ésta fue
implementada en las principales ciudades del país. Los servicios que debe prestar
61 Desde la sistematización del Programa, el análisis y la interpretación del proceso evo l u t i vo d e l a Po l i c í a C o m u n i t a r i a s e r í a profundamente injusto, por lo incompleto de la información y por las restricciones puntuales de la intervención.
62Desde que se legalizó el
empréstito en el año 1998 no se había ejecutado ningún monto
63Aunque no es claro si esta
dotación fue destinada a este cuerpo policivo.
CUADRO No. 21
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
RESUMEN MATRIZ POLICÍA METROPOLITANA
NOMBRE DEL PROYECTOTIPO DE
PROYECTOSAÑO PRESUPUESTO POBLACIÓN
ZONA DE INFLUENCIA
FORTALECIMIENTO POLICÍA METROPOLITANA
FORTALECIMIENTO POLICÍA METROPOLITANA
FORTALECIMIENTO POLICÍA METROPOLITANA
FORTALECIMIENTO POLICÍA METROPOLITANA
FORTALECIMIENTO POLICÍA COMUNITARIA
Dotación 2002 Policía Cali
Intervención
$ 10.180.631
$ 49.738.100
$ 46.244.250
$ 13.696.802
$200.000.000
Dotación
Dotación
Dotación
2002
2002
2002
2003
Policía
Policía
Policía
Policía y Comunidad
Cali
Cali
Cali
Cali
111 112
Componente, en un sólo proyecto y quizá al menor costo posible. Sus ámbitos de
intervención se pueden resumir así:
1. Formación de los Policías Comunitarios
2. Articulación Interinstitucional e intersectorial
3. Relacionamiento con las comunidades de base
4. Articulación con la comunidad organizada
5. Fortalecimiento de las capacidades de la comunidad
El operador estructuró la implementación del Proyecto desde tres componentes:
fortalecimiento del proceso de atención a la comunidad mediante el diseño, la
ejecución y la evaluación de un programa de capacitación a la Policía Comunitaria;
Fortalecimiento de la coordinación institucional e intersectorial de la Policía
Comunitaria en las comunas de los Distritos de Paz y el Diseño y ejecución de un
programa de intervención interinstitucional piloto en una zona crítica de uno de los
Distritos de Paz de Cali, dirigido a la reducción de la violencia juvenil.
Desde el primer componente, formación a través del Diplomado en Estrategias de
Intervención Social, se capacitó a los policías comunitarios y de ellos fueron
seleccionados 40 para conformar el grupo de Formador de Formadores por su
papel destacado en las diferentes actividades desarrolladas a lo largo de proceso
formativo; las temáticas para el proceso de formación de Formadores fueron
seleccionadas de las estudiadas en el Diplomado y se resumieron así: métodos y
técnicas de Intervención de Grupos; técnicas de expresión oral, comunicación oral
y escrita; diseño y realización de talleres de diagnóstico e intervención; Violencia
Intrafamiliar; resolución de conflictos; prevención de eventos violentos y medio
ambiente; estas temáticas están atravesadas por orientaciones pedagógicas que
les permiten continuar con el proceso de aprender a aprender.
El componente dos se estructuró desde la premisa de la actuación civil de la Policía
Comunitaria a través de la construcción de un Protocolo, que orientaba sus
acciones de carácter preventivo y disuasivo, y con ello le aportaba a las
comunidades una nueva perspectiva de la seguridad, la convivencia pacífica y la
garantía de los derechos. También a través de la realización de un seminario de
convivencia en la ciudad basado en el rol de la atención a las contravenciones
como elemento eje de la convivencia pacífica, con el fin de aportar al
fortalecimiento interinstitucional y al posicionamiento de la Policía Comunitaria,
desde el establecimiento de alianzas institucionales entre la Policía y las diferentes
instituciones públicas y privadas que desarrollan estrategias de participación
comunitaria y de construcción social de acciones de convivencia y seguridad
ciudadana. Se construyó un Sistema Unificado de Registro de la Contravención y
64 Pese a estos adelantos que
ref lejan los informes del operador, al in ic iarse la S i s t e m a t i z a c i ó n , l a documentación sobresaliente es una serie de correspondencia que revelan serios desacuerdos de los contratistas con el contratante, en torno a algunos productos. El proyecto ha obtenido prórrogas de tiempo, aún se halla en plena ejecución.
65Los observatorios sociales son
el instrumento para proveer p e r i ó d i c a m e n t e a l a s autoridades locales de la i n f o rm a c i ó n a d e c u a d a , confiable y oportuna que permite guiar y evaluar las políticas de convivencia y seguridad, éstos se han constituido en importantes instrumentos para los estudios de las problemáticas de conv i venc ia y segur idad asociadas a los eventos de c r im ina l idad urbana; las grandes capitales del mundo poseen Observatorios desde lo s cua le s se p revé e l comportamiento delictivo y sobre él se actúa de manera coyuntural o estructural.
113
aunque éste aun no se ha validado ni implementado, existe el documento
generado, que propone el desarrollo de actividades comprometidas con el
proyecto Vecinos y Amigos. Finalmente se presenta la realización de un Foro
Regional de Policía Comunitaria para contribuir a la reflexión y discusión pública
sobre el quehacer de la Policía Comunitaria en torno a su actuación civil de carácter 64preventivo.
Al igual que el Componente Administración y Seguimiento, la visualización del
comportamiento de este Componente en cifras específicas no es relevante, no
sólo por los pocos proyectos que se ejecutaron sino por la mínima cantidad de
recursos invertidos.
CUADRO No. 22
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
TIPO DE PROYECTO INVERSIÓN PORCENTAJE
EQUIPAMIENTO O DOTACIÓN
119.859.783 37,47
INTERVENCIÓN 200.000.000 62,53
TOTALES 319.859.783 100,00
INVERSIÓN POR TIPO DE PROYECTO
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 29
TIPO DE PROYECTOS Y RECURSOS INVERTIDOS
EQUIPAMIENTO O DOTACIÓN
37%
INTERVENCIÓN63%
3.4.5 Observatorio Social
Quizá un elemento concreto para la ejecución de acciones coyunturales o de
estrategias de largo alcance que garanticen la convivencia y la seguridad de los
ciudadanos, sea la posibilidad de obtener información confiable del modo como 65se expresan los fenómenos de la violencia y el delito en la ciudad.
Por ello el Componente Observatorio Social fue dirigido a financiar acciones
114
Programa DESEPAZ, se le asignó al entonces Observatorio del Delito la
responsabilidad de producir información relacionada con la criminalidad en la
ciudad.
El objetivo principal del Componente fue transformar el Observatorio del Delito en
un Observatorio Social y adecuarlo a la necesidad de producir, además de
información cuantitativa, una información cualitativa que permitiera el análisis e
inferir tendencias acerca de la influencia de los distintos factores y dimensiones de
las violencias y el delito en la ciudad, y quedó plasmado así: Desarrollar un modelo
de observatorio social para el Municipio de Santiago de Cali, que permita la
sistematización, análisis y publicación de los hechos violentos de la ciudad y de los
factores de riesgo que los determinan.
Una de las contrataciones tipificada como de investigación, se dirigió a la
realización y aplicación en un primer nivel de análisis de una encuesta de
victimización para la ciudad de Santiago de Cali, con los mismos parámetros de la
encuesta nacional que adelantó el DANE; la otra, se relacionó con la construcción
de un Modelo de Observatorio y el análisis de la información atinente a los avances
del mismo. El resto de la inversión se asignó al diseño de una plataforma
tecnológica (software y hardware) para el montaje de un sistema de comunicación
y administración de una base de datos relacional, que permitiera la
implementación del modelo.
Modelo de Desarrollo de Observatorio Social
El Proyecto “Desarrollo de un modelo de Observatorio Social para el Municipio de
Santiago de Cali”, fue probablemente el más complejo de analizar. Su objetivo
general: Fortalecer al municipio con desarrollo tecnológico para el análisis de la
violencia que facilite la generación de estrategias efectivas para su intervención en
la realidad social, fue propuesto en unos términos de referencia muy escuetos y
con énfasis en el apoyo tecnológico para el manejo de la información, por ello, los
licitantes, en su mayoría, construyeron propuestas a través de una mirada que se
orientó al desarrollo de los elementos de apoyo tecnológico y no a la metodología
para el manejo de la información relacionada con el acontecer de hechos violentos
y delictivos en la ciudad.
El desarrollo de la licitación, segun la documentacion encontrada en el archivo, fue
bastante complejo, se recibieron propuestas de tres Universidades de la ciudad.
En los términos de la licitación se estipula que las propuestas deben pasar de un
límite de 75 puntos para que puedan ser consideradas como elegibles; sin
orientadas a desarrollar y fortalecer sistemas de vigilancia para los delitos de
mayor impacto como homicidios, secuestros, robo de automotores, accidentes de
tránsito y violencia intrafamiliar, entre otros. A través del Programa se debía
establecer un Comité Técnico Interinstitucional del Observatorio Social a fin de
coordinar con las instituciones del orden nacional como el Instituto de Medicina
Legal, la Policía, la Fiscalía y el Ministerio de Justicia, las acciones pertinentes.
En cumplimiento del objetivo, se invirtieron $ 1.071.737.777, el equivalente al 4,42%
del total del Programa, mediante 12 contrataciones, en su mayoría de
equipamiento y adquisición de tecnología.
CUADRO No. 23 RESUMEN MATRIZ OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
OBSERVATORIO SOCIAL
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
Equipamiento y dotación
2002
2002
2002
2002
2002
2000
2000
2000
2000
2003
$ 39.440.000 Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Entidades públicas
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
$ 12.828.390
$ 13.696.802
$ 4.384.912
$ 196.941.993
$ 38.754.471
$ 42.456.781
$ 49.800.000
$ 145.634.428
$ 34.800.000
Investigación
Investigación
2005
2003
$ 343.000.000
$ 150.000.000
NOMBRE DEL PROYECTOTIPO DE
PROYECTOSAÑO COSTO POBLACIÓN
ZONA DE INFLUENCIA
MODELO DE OBSERVATORIO 039 - A 2002 - CONTRATO OCCO 1087
CONVENIO INTER.-ADMINISTRATIVO PARA LA REALIZACIÓN, APLICACIÓN Y PRIMER NIVEL DE ANÁLISIS DE LA ENCUESTA DE VICTIMIZACIÓN PARA LA CIUDAD DE CALI
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
Este Componente desempeña un papel crucial en la conformación de un sistema
articulado de organizaciones, instituciones y de mecanismos y metodologías
encaminadas a facilitar la toma eficiente y eficaz de decisiones en torno al tema de
la seguridad y la convivencia ciudadana; en este sentido, desde los inicios del
115 116
ojo con el texto
A ello se agrega, la inexistencia de una visión integral de cómo articular el tipo de
información a procesar, sistematizar y analizar, con las fuentes que la producen,
con la metodología para la realización del análisis y su correspondencia con la
evaluación de los programas y proyectos que hacen parte de un cuerpo coherente
que es la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Desde el inicio del
Proyecto se presentaron fallas relacionadas con la comprensión incompleta y
limitada de lo que significa construir un observatorio social del delito y la violencia
con las características que la dimensión del problema y sus manifestaciones
temáticas ameritan.
En este sentido, el operador no previó el alcance y las características del Proyecto,
hecho que se refleja en la manera como conformó el equipo de trabajo. Desde el
comienzo se requería la vinculación de un antropólogo o sociólogo que coordinara
el trabajo con las organizaciones sociales y comunitarias, requisito que no fue
cumplido a tiempo. Igual sucedió con las negociaciones que deberían haberse
hecho para el desarrollo de la plataforma tecnológica (software y hardware), que se
retrasaron injustificadamente. De la misma forma acaeció con las visitas que
deberían realizarse a los puntos de conexión e información que fueron asumidas
por funcionarios de la alcaldía y no por el operador. Todo ello llevó a una suspensión
del contrato al poco tiempo de haberse iniciado.
Como se ha mencionado, en ello inciden de manera notoria los traumáticos
procesos administrativos y fiscales de ajuste y reestructuración generados por la
crisis que vivió la Administración Municipal, particularmente desde el gobierno
encabezado por Ricardo Cobo y que se expresó en la Reforma Administrativa, que
debilitó los equipos profesionales y de apoyo de todas las entidades ejecutoras,
léase Secretarías.
Finalmente, es preciso resaltar el papel que desempeña en el diseño y ejecución
tanto de los términos de referencia como de las propuestas, el hecho de que
persista un enfoque epidemiológico en la visión y naturaleza de lo que debe ser el
observatorio. Una propuesta que intenta sobrepasar este enfoque y que tiene un
carácter de mayor integración del procesamiento de la información a los
escenarios y contextos sociales y culturales, es la realizada por la universidad que
obtuvo mayor puntaje en la licitación, con una orientación más ligada a enfoques
de criminología crítica. Aunque conserva el enfoque epidemiológico, se contempla
su ampliación con nuevas mediciones cualitativas y cuantitativas donde se
combinan diversas metodologías que se entrecruzan con los sistemas de análisis y
las bases de datos. Su propuesta se encamina a caracterizar escenarios de
hechos violentos y de criminalidad y a producir crímenes-índice para registrar los
hechos y fenómenos que tienen significación en la vida ciudadana.
con el fin de cumplir con los requisitos contenidos en ellos. no obstante, la que más
puntaje obtuvo declina la posibilidad de contratar cuando se les manifiesta que el
monto disponible para el desarrollo del proyecto es de sólo $200 Millones de pesos
y que deben reajustar tanto la propuesta técnica como la económica. Empero otra
universidad, cuya propuesta obtuvo una más baja calificación (70), está dispuesta
a ajustar su propuesta original, que sobrepasa los ochocientos millones de pesos,
al monto asignado.
Con este precedente, se establece un proceso de negociación para ajustar la
propuesta a las exigencias determinadas a la limitación definida por el monto de
dinero disponible para la realización del Proyecto. El contrato se firma en diciembre
30 de 2002, pero el acta de inicio tiene como fecha marzo 5 de 2003 y como fecha
de terminación del contrato, 12 meses después, es decir, marzo 5 de 2004; el
corolario de la operación es apenas previsible, un itinerario de incumplimientos y
de insuficiencias que conllevan a la suspensión temporal y a sucesivas prórrogas
del Proyecto.
En el contrato inicial se incluyen 26 ítems de obligaciones del contratista, entre los
cuales se pueden resaltar: el montaje tecnológico (hardware y software) que
permita la recolección, articulación, procesamiento y divulgación de la información
producida por las distintas entidades relacionadas con los delitos o hechos
violentos y la producción de espacios académicos, institucionales y sociales para
el análisis de la información procesada.
Este contrato presenta una suspensión y 2 adiciones, en tiempo y en dinero, que
extienden el plazo de ejecución del Proyecto en un horizonte de tiempo mucho
mayor al contemplado inicialmente. Se puede afirmar que las suspensiones,
adiciones y prórrogas al contrato inicial tienen una estrecha relación con varios
hechos:
La falta de claridad en los términos de referencia con respecto a la necesidad de
organizar un Observatorio Social que permita articular e integrar la información, no
sólo de las diversas fuentes relacionadas con la ocurrencia de hechos violentos y
delictivos que conducen a la producción de homicidios, sino también, con las
manifestaciones de otros fenómenos que impactan, positiva y/o negativamente,
en la generación de formas de convivencia y relacionamiento ciudadano. Ello hace
que se incluyan secuencialmente y de acuerdo con determinadas coyunturas
nuevas obligaciones al contratista; esto revela la poca claridad sobre los
requerimientos específicos de un modelo de observatorio de tal naturaleza. y lo
que es más grave, a una seria debilidad en la dirección del proceso.
117 118
Si bien existe un enfoque de gestión y de gobierno que le asigna a la producción de
información sistemática y coherente acerca del tema de la violencia y la
convivencia, un papel crucial para la toma de decisiones de política pública, aún
persiste la creencia de que la formulación y gestión de políticas públicas
corresponde más a criterios de conveniencia coyuntural del gobernante que a una
lógica de configuración de un mejor gobierno para una ciudad más democrática y
segura.
Con toda la importancia que tiene la modernización y el fortalecimiento tecnológico
para realizar una exitosa gestión en este campo, el hecho de que se privilegie la
adquisición de los productos tecnológicos, por encima del diseño, puesta en
práctica y operación del Observatorio Social, es un indicador de que no hay aún, en
la administración de la ciudad, una visión coherente del papel de este instrumento
institucional y de gestión de la información en la construcción de gobernabilidad
democrática.
El Componente Observatorio Social no logró superar, pese a sus avances en el
terreno del procesamiento y divulgación de la información, una visión de gestión de
políticas que aún no considera primordial el manejo de la información articulada al
análisis y la evaluación de la política y su influencia en el entorno social, cultural,
político e institucional. Sin embargo, están en ejecución proyectos encaminados a
producir una información que supera la visión cuantitativa y que intentan construir
una metodología de mayor complejidad para el análisis de los hechos violentos y
de las acciones delictivas en la ciudad, a través de la incorporación de grupos
representativos de la comunidad como beneficiarios y actores clave del proceso
de apropiación del conocimiento sobre sus condiciones de seguridad y
convivencia; el propósito del Observatorio Social estriba en crear condiciones
institucionales para que su participación se traduzca igualmente en acciones
transformadoras de su entorno social y cultural frente al tema de la convivencia y la
seguridad ciudadanas.
El Componente en Cifras
El Componente Observatorio Social es el más específico de todos, además de
concentrarse en la adecuación física y dotación de equipos y tecnologías para la
obtención de información relacionada con los eventos de criminalidad y delitos, se
propuso la transformación cualitativa de la información con la intención de ofrecer
a las autoridades responsables de la seguridad y la convivencia nuevos elementos
para el tratamiento integral de la criminalidad y el delito, mediante la contratación
de proyectos de investigación, complementarios a los de equipamiento y dotación.
119
CUADRO No. 24 NÚMERO DE CONTRATACIONES E INVERSIÓN POR
TIPO DE PROYECTO
TIPO DE PROYECTO No. CONTRATOS PORCENTAJE INVERSIÓN PORCENTAJE
INVESTIGACIÓN 16,67
EQUIPAMIENTO oDOTACIÓN
83,33
TOTALES
2
10
12 100,00
493.000.000
578.737.777
1.071.737.777
46,00
54,00
100,00
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 30
NÚMERO DE PROYECTOS POR TIPO DE CONTRATACIÓN
EQUIPAMIENTO83%
INVESTIGACIÓN
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 31
INVESTIGACIÓNEQUIPAMIENTO
440.000.000
460.000.000
480.000.000
500.000.000
520.000.000
540.000.000
560.000.000
580.000.000
TIPO DE PROYECTOS Y RECURSOS INVERTIDOS
Dado el carácter de adquisición de equipos y de tecnología, el 83,33% de los
proyectos es ejecutado por Empresas Privadas como Operadores, también
significan el punto porcentual más alto en la inversión del Componente. El carácter
de empresa privada de la mayoría de los operadores, no fue garantía para el
cumplimiento de los tiempos contractuales, como se aprecia en el gráfico No. 33,
las prorrogas alcanzan el 31%.
120
121 122
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 32NÚMERO DE PROYECTOS POR TIPO DE OPERADOR
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
UNIVERSIDAD ENTIDAD PÚBLICA EMPRESA PRIVADA
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 33INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
0
100.000.000
200.000.000
300.000.000
400.000.000
500.000.000
600.000.000
700.000.000
UNIVERSIDAD ENTIDAD PÚBLICA EMPRESA PRIVADA
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 34
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR CUMPLIMIENTO EN LA EJECUCIÓN
PRORROGA31%
PREVISTO69%
Los beneficiarios directos del Componentes, fueron en su totalidad las
instituciones públicas de policía y seguridad de la ciudad; los productos que
generó el Componente, aparte de dos investigaciones, son resultado natural del
tipo de contrataciones, adquisiciones de software y hardware, para la obtención de
información de alta confiabilidad. Estas particularidades del Componente no
permiten identificar procesos de evaluación y sistematización, ni metodologías de
implementación utilizadas.
3.4.6 Componente Educación y Medios
El complemento idóneo de todos los esfuerzos para fortalecer la institucionalidad
relacionada con la convivencia y la seguridad ciudadana, se relaciona con la
formación permanente de la ciudadanía mediante procesos pedagógicos de
carácter masivo, en espacios formales e informales y para ello se instituyó el
Componente Educación y Medios de Comunicación.
En el marco del Programa Nacional, este componente apoyaría acciones
educativas en el ámbito local en aspectos como: la solución pacífica de los
conflictos, el respeto a las reglas de tránsito, el uso del espacio público, la
necesidad del control del porte de armas, la educación sobre el respeto mutuo
entre cónyuges y la superación de la discriminación por género, raza o nivel social.
En el nivel local, este componente fue un refuerzo de las acciones que se
plantearon a nivel nacional. Su objetivo se orientó a desarrollar una pedagogía de
los valores necesarios para la convivencia armónica en la ciudad En cumplimiento
de este objetivo, los ámbitos de acción del Componente Educación y Medios de
Comunicación en la ciudad de Santiago de Cali, fueron desarrollados mediante 4
grandes Proyectos comprendidos por 35 Sub-proyectos, que alcanzaron un valor
CUADRO No. 25
TIPO DE OPERADOR No. CONTRATOS PORCENTAJE RECURSOS PORCENTAJE
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTO E INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
UNIVERSIDAD 1 8,33 343.000.000 32,00
ENTIDAD PÚBLICA 1 8,33 150.000.000 14,00
EMPRESA PRIVADA 10 83,33 578.737.777 54,00
TOTALES 12 100,00 1.071.737.777 100,00
de $ $ 4.991.210.840, equivalente al 20,59% del total invertido a diciembre de 2005.
Como ya sabemos, la crisis de institucionalidad sufrida por el municipio a partir de
1998, ocasionó una disminución en la capacidad operativa de la estructura
orgánica de la administración municipal; procesos como el iniciado por DESEPAZ
como Entidad Ejecutora, desde el subproyecto Comunicaciones para la Paz, cuyo
objetivo era desarrollar campañas intensivas para la promoción de la convivencia y
el civismo, se pierden para el análisis del Programa, probablemente por efectos de
la transición de los Proyectos de Educación y Medios de Comunicación a otras
Entidades Ejecutoras, como la Secretaría de Gobierno; donde se reformula la
estrategia y se le plantean nuevos contenidos como Cultura ciudadana,
Conciliaciones, Jueces de Paz y Construcción de ciudadanía; además, se propone
configurar un sólo Proyecto que atraviese todo el Programa.En los informes
aparecen otros proyectos enunciados y algunos trámites de actividades
relacionados con Proyectos en DESEPAZ, cuya información es incompleta: el
Proyecto Escuela para la Resolución de Conflictos y el Diplomado Gestores de
Paz. No sucede lo mismo con otros Proyectos que fueron trasladados de DESEPAZ
a diferentes Secretarías, como el caso del proyecto Desaprendizaje de la Violencia,
perteneciente al Componente de Menores Infractores y en Riesgo que se radicó en
la Secretaría de Educación. En este periodo es donde se perfilan con mayor fuerza
los lineamientos para la ejecución de los Proyectos.
CUADRO No. 26
NOMBRE DEL PROYECTOTIPO DE
PROYECTOSAÑO COSTO POBLACIÓN
ZONA DE INFLUENCIA
RESUMEN MATRIZ EDUCACIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
DEMOCRATIZACIÓN DE LA VIDA ESCOLAR
DEMOCRATIZACIÓN DE LA VIDA ESCOLAR
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
2000
2004
2004
$ 37.000.000 Familia
Familia
Familia
Familia
Familia
Familia
Familia
Familia
Familia
Niños o jóvenes
Niños o jóvenes
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
$ 11.016.000
$ 5.000.000
Intervención
Intervención
Intervención
Intervención
Intervención
Intervención
2000 $ 20.000.000
2003 $ 427.500.000
2003 $ 427.500.000
2000 $ 96.000.000
1999 $ 34.000.000
Investigación 2004
2003
2002
$ 29.440.000
$ 433.403.000
$ 43.189.020
Formación y capacitación
123 124
PEDAGOGÍA PARA LA CONVIVENCIA EN EL HOGAR
COMUNICACIONES PARA LAPROMOCIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA CULTURA CIUDADANA.
DEMOCRATIZACIÓN DE LA VIDA ESCOLAR
Formación y capacitación
Formación y capacitación
2002
2002
Comunidad
Comunidad
Familia
Niños o jóvenes
Cali
Cali
Cali
Cali Intervención
2002
2000$ 44.208.000
$ 629.486.700
TRÁNSITO ARMÓNICO$ 47.000.000
$ 209.500.000
$ 450.000.000
Formación y capacitación
Intervención
Intervención
Intervención
2002
2003
2003
Comunidad
Comunidad
Comunidad
Cali
Cali
Cali
COMUNICACIONES PARA LAPROMOCIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA CULTURA CIUDADANA.
COMUNICACIONES PARA LAPROMOCIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA CULTURA CIUDADANA.
COMUNICACIONES PARA LAPROMOCIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA CULTURA CIUDADANA.
$ 450.000.000
$ 496.687.800
Adquisición de equipamiento
o dotación
Adquisición de equipamiento
o dotación
Adquisición de equipamiento
o dotación
Adquisición de equipamiento
o dotación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Formación y capacitación
Adquisición de equipamiento
o dotación
Adquisición de equipamiento
o dotación
1998
1999
1999
1999
2003
2000
2000
2000
2003
2000
2000
2000
1999
1998
2000
Comunidad
Comunidad
Comunidad
Comunidad
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
Cali
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
COMUNICACIONES PARA LA PROMOCIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA CULTURA CIUDADANA.
TRÁNSITO ARMÓNICO
TRÁNSITO ARMÓNICO
$ 31.860.000
$ 11.683.425
$ 8.000.000
$ 45.000.000
$ 11.683.425 Entidades públicas
$ 3.552.315 Entidades públicas
Comunidad
Comunidad
Comunidad
Comunidad
$ 341.144.000
$ 2.000.000
$ 50.000.000
$ 54.900.000
Entidades públicas
Niños o jóvenes
Entidades públicas
Comunidad
Entidades públicas
$ 15.000.000
$ 4.500.000
$ 15.000.000
$ 80.000.000
$ 15.000.000
COMUNICACIONES PARA LA PROMOCIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA CULTURA CIUDADANA.
Formación y capacitación
$ 242.376.000
$ 60.000.000
1999
2000
Comunidad
Comunidad
Cali
Cali DEMOCRATIZACIÓN DE LA VIDA ESCOLAR
Formación y capacitación
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
66 El Programa no asume la c i u d a d c o m o e s c e n a r i o educativo. Este tema será desarrollado posteriormente.
El anterior cuadro indica que el componente, se orientó hacia la educación formal
escolar desde las instituciones educativas, la familia en los Distritos de Paz y la
educación vial a grupos determinados, haciendo poco uso de otros espacios de
66formación intencional de ciudad educadora desde lo no formal e informal, que
son escenarios donde confluyen diferentes dinámicas de la cultura ciudadana.
La masificación de la comunicación, acaecida especialmente en las décadas
finales del Siglo XX, gracias a los avances tecnológicos, demostró ser
profundamente efectiva para la promoción del consumo de bienes y servicios. La
publicidad demostró tener el poder de sugestionar a los receptores y en ese
sentido determinar sus comportamientos de consumo.
Quizá esta particularidad, sea la que constituye a los medios de comunicación en
importantes aliados de los Estados cuando se trata de conseguir la trasformación
de prácticas culturales negativas, que se han inculcado soterradamente en el
transcurso del tiempo y que no han sido atendidas oportunamente. La educación
es por Ley responsabilidad del Estado, es obligación de los gobiernos dar
respuesta efectiva a las demandas de la población y a los requerimientos del
cambiante contexto social en que ella se realiza; la educación de la sociedad
trasciende la formalidad, la educación es el medio por el cual la sociedad se
reproduce a si misma y define qué de lo establecido debe permanecer y qué debe
ser trasformado; es la educación el instrumento del cambio. De conformidad con el
Artículo 67 de la Constitución Política, la Ley 115 de 1994, la educación en
Colombia se define como un proceso de formación permanente, personal, cultural
y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de
su dignidad, de sus derechos y de sus deberes; de esto se deduce que la
educación en Colombia no debería limitarse a la escolarización, implica la
formación permanente y personal, que es un proceso siempre inacabado. Quizá,
la unión de estas dos acepciones –educación y medios– en un sólo Componente,
revele una de sus más importantes intencionalidades, eje trasversal a la filosofía
del Programa: la educación como instrumento de trasformaciones estructurales en
torno a la convivencia y a la seguridad ciudadana.
Durante las dos últimas décadas del siglo XX ocurrieron en el mundo y en particular
en América Latina una serie de reformas educativas, orientadas a adecuar el
desarrollo de los países a los procesos de globalización. La escuela, en nuestro
continente se había conformado a partir de un paradigma signado por la
dominación, de acuerdo con los planteamientos de Marco Raúl Mejía:
Su espacio físico había sido tomado del panóptico francés, su manera de
interrogar y hacer exámenes del sistema judicial. Ante la masividad de una
67 M e j í a M a r c o R a ú l . Latinoamericanizar las leyes educativas de la globalización. Mimeo, Medellín, 2000. P. 6.
125 126
escuela para todos, tomó prestado sus procesos administrativos de la fábrica
norteamericana. Al tener que darle una forma organizada al proceso de
trabajo, el currículo sufrió la influencia del señor Taylor y la pedagogía, saber
propio de los educadores, también fue hecha desde otros ámbitos
profesionales como la psicología, la medicina, la teología, la filosofía, la 67política, etc.”
Así en el currículo dominante en nuestro medio está presente una concepción del
ser humano, del conocimiento, de prácticas culturales y de valores de los hombres
y mujeres europeos y de la clase media norteamericana, lo que propició en la
mayoría de sus diseños una simple adecuación de los planes de estudio.
Retomando los análisis de Juan Carlos Tedesco, focalizaremos nuestra atención
en los siguientes aspectos que consideramos de interés.
“En primer lugar es preciso mencionar el cambio del papel de la educación
frente a la movilidad social. En el capitalismo tradicional como se sabe, la
educación estaba directamente asociada a las posibilidades de movilidad
social. Ascender en la jerarquía del sistema educativo significaba acceder a
niveles más complejos del conocimiento y a posiciones más altas en la
estructura ocupacional”
En la generalidad de los planes de desarrollo del país, la educación ha estado
centrada en la formación de los recursos humanos. La articulación entre educación
y sociedad comienza a ser percibida básicamente a través del eje económico; con
este supuesto, la educación pasa a ser considerada un área donde es posible
adoptar estrategias planificadoras, donde las decisiones en materia de inversiones
pueden ser efectuadas en los mismos términos que cualquier inversión
económica.
En segundo lugar, es preciso considerar el problema de la democratización
del acceso a los circuitos en los cuales se produce y se distribuye el
conocimiento socialmente más significativo. La privatización de estos
circuitos y su apropiación por un grupo reducido de la población daría lugar a
una especie de neo-despotismo ilustrado, incompatible con formas políticas 68democráticas de participación y control social.
En Colombia, es necesaria una educación que contribuya eficazmente a la
convivencia democrática, a la tolerancia y a generar un espíritu de solidaridad y de
cooperación, dada la creciente complejidad de los problemas sociales y la
globalización que enfrentamos y que produce sensaciones de incertidumbre cada
68 Tudesco, Juan Carlos. Los
pilares de la educación del f u t u ro . En : Deba te s de educación. Fundación Jaume Bofill; UOC, Barcelona, 2003. P. 12 .h t tp : //www.uoc .edu/dt/ 20367/ index.html
vez más generalizadas.
Al ampliarse el espectro de los escenarios propios de la acción educativa, la
escuela se vuelve un campo en disputa; ya que en su reconstitución se lucha por
incluir una nueva síntesis de lo que la sociedad requiere de su renovada
institucionalidad, y sectores particulares pugnan por una escuela que integre y de
unidad a los nuevos espacios de poder del capitalismo de fin de siglo: el
doméstico, el de la ciudadanía y el de la mundialización. También están los viejos
espacios reestructurados y reorganizados, constituyendo poder de otra manera;
de acuerdo con las transformaciones de estos tiempos: allí están el Estado y la
producción económica.
Como bien se planteó anteriormente, un número importante de los proyectos que
se llevaron a cabo en el marco del Programa en todos sus componentes, estuvo
encaminado a desarrollar, estructurar y fortalecer procesos educativos tanto
formales como informales, muy puntuales, dirigidos a diversos grupos
poblacionales e institucionales, con el propósito de: desarrollar competencias y
comportamientos para la convivencia, la solución de conflictos, la participación en
la vida social y comunitaria y el desarrollo de destrezas laborales, entre otros.
Definidos por el objeto, la mayoría de los proyectos que se ejecutaron en el
Componente de Educación y Medios de Comunicación fueron de formación y
capacitación, seguidos de propuestas de intervención.
Los Proyectos pedagógicos se orientaron principalmente a la prevención de los
fenómenos de violencia y a la disminución de los índices de criminalidad; la
pedagogía para la convivencia en un contexto de ciudad, se ha constituido en una
prioridad para el Estado y la Administración Municipal, habida cuenta de la
responsabilidad ineludible en la formación de ciudadanos capaces de ejercer la
democracia, respetar los derechos humanos y relacionarse entre sí de manera
constructiva.
Los de intervención, a través de actividades educativas de carácter preventivo, en
ese sentido se hizo necesario, educar para cualificar las relaciones sociales y
humanas, para vivir en armonía y tramitar adecuadamente las desavenencias
desde un pensamiento de ciudad. Se realizaron 16 contrataciones para proyectos
de formación y capacitación, 2 para proyectos de investigación, 10 para proyectos
de intervención, 1 de asesoría y 6 de equipamiento o dotación para el Proyecto
Tránsito Armónico. El Componente incluyó un Plan de Medios, impresos y
emisiones radiales y televisivas.
127 128
El Componente de Educación y Medios de Comunicación se constituyó en un
espacio importante para la generación y el debate de políticas con diferentes
orientaciones de acuerdo con la especificidad de los proyectos; se identifica su
aporte al Plan Decenal de Educación, presentado en el 2005 por la Secretaría de
Educación; a las Políticas Sociales de Cultura Ciudadana y Convivencia Familiar,
presentadas por las Secretarías de Gobierno y de Desarrollo Territorial y Bienestar
Social respectivamente, en los años 2003 y 2005, desde los proyectos Cali de Vida,
20-50, Fiesta por la Vida y Red del Buen Trato. El Proyecto Transito Armónico
orientó sus acciones al fortalecimiento de la Política Nacional, de carácter
preventivo, desarrollada por el Ministerio del Trasporte.
Cuatro ámbitos de intervención definen el Componente Educación y Medios de
Comunicación: las Instituciones educativas y los grupos familiares de las comunas
más deprimidas de la ciudad, la educación y la prevención en torno al tránsito
vehicular y todo esto, mediante procesos comunicativos de ciudad.
Los Proyectos de comunicación fueron dirigidos por ciertos sectores académicos
que confrontaron su limitada mirada de acción y formación original, y adelantaron
propuestas enfocadas hacia la movilización social como práctica estratégica de
inclusión y participación, procesos con los medios y los periodistas como actores
en la formación ciudadana y la generación de convivencia; aunque terminaron
dejándose seducir por su carácter instrumentalista dando énfasis a las campañas 69puntuales y a la elaboración de material de divulgación . Quizá por ello, la
estrategia no incluyó mecanismos visibles y de continuidad para que la población
objetivo se apropiara de las iniciativas pedagógicas e incluso para que evaluara la
manera como las acciones incidieron en la convivencia y en la consolidación de
una cultura ciudadana.
Aunque la educación siempre tiene un fin, el cual está directamente relacionado
con la intencionalidad del Estado frente al tipo de ciudadano que quiere formar, los
procesos educativos también se generan desde la práctica misma de la vida social
y política de las ciudades; en este sentido, el maestro Paulo Freire plantea que los
espacios de aprendizaje se producen de modo espontáneo, “...casi como si las
ciudades gesticularan o anduvieran o se movieran o hablasen de sí mismas, como
si las ciudades proclamaran hechos vividos por mujeres y hombres que pasaron
por ellas, pero que quedaron, como una manera espontánea, diría yo, de educar 70de las ciudades” ; hacer consciente los beneficios de la inculcación de valores y
de prácticas de convivencia por imitación o aprendizaje espontáneo, tiene como
resultado la inclusión de espacios de aprendizaje en la dinámica de
funcionamiento de la cuidad funcionamiento de la ciudad, así se hace intencional,
“...una ciudad puede ser considerada una ciudad que educa, cuando, además de
69 En la redacción conceptual el Componente se enfocó con mayor énfasis en el uso propagandista de los medios masivos..
70 Freire. Paulo. Política y
Educación. Sao Paulo, 1993, P. 23. Gadotti , Moacir, "Escuela Ciudadana, Ciudad Educadora. Proyectos y práct icas en proceso", Revista CIAS, Buenos Aires, Año 51, nº 517, octubre 2002, P.500.
sus funciones tradicionales –económica, social, política y de prestación de
servicios– ejerce una nueva función cuyo objetivo es la formación para y por la
ciudadanía.
En el marco del Programa, la educación tiene la intencionalidad de disminuir los
niveles de violencia e inseguridad en el municipio y para eso planteó acciones
tendientes a prevenir, contrarrestar y controlar factores causantes de hechos de
violencia. Sin embargo, los continuos diagnósticos realizados antes y durante el
Programa evidencian que la problemática sigue vigente y la consolidación de la
ciudad desde la visualización de convivencia y seguridad ciudadana se convierte
en un accionar de comportamientos ritualizados que conservan formas
tradicionales de enfrentar los conflictos.
Los Proyectos de Comunicación, transversales a todo el Programa, se
constituyeron en una estrategia de comunicación para la movilización, en ese
sentido, el objetivo prioritario de transformar factores estructurales y coyunturales
que inciden en la convivencia y la seguridad en la ciudad, no se cumplió
plenamente; es demostrable que los procesos de comunicación dirigidos a
generar reconversiones requieren de procesos sistemáticos, sobre todo si en lo
que se quiere incidir es en comportamientos y prácticas acumulados por largos
periodos de tiempo. Quizá por esta razón, la articulación con los demás
Componentes entraba a jugar un papel vital en logro del Programa, que en su
objetivo general si debía pensar en una transformación más substancial de los
factores asociados al delito y a la violencia.
La finalidad con que se concibe el componente Educación y Medios de
comunicación, en los primeros documentos fue:
Financiar el diseño de una estrategia tendiente a modificar a través de la
educación y del uso apropiado de los medios de comunicación de aquellos
patrones culturales que favorecen la respuesta violenta al conflicto y desarrollar 72una pedagogía de los valores necesarios para la convivencia ciudadana .
Los objetivos de la estrategia incluyeron:
Acciones dirigidas a los medios de comunicación, en especial a aquellos de
presentación de noticias y entretenimientos.
Talleres de capacitación para periodistas, comunicadores y personal vinculado
a facultades afines.
72 Documentos de Archivo del PACSC en definición de los objetivos y de los componentes. Archivo UCM.
73 Cuando se refieren a las a u d i e n c i a s , a u t o r e s contemporáneos, prefieren hablar de “perceptores” dado su carácter act ivo en la elaboración de los mensajes.
74 O por lo menos concertarlos desde su dirección
129 130
75
o similar a un proyecto que la Dra. María Eugenia Carvajal de Guerrero in i c ió como la Asociación de Televidentes.
76 Este componente será un
refuerzo a nivel de las acciones que se plantean a nivel nacional.
77 La ausencia de informes de
resultados de los Proyectos y las Consultorías contratadas fue una constante en todo el proceso de Sistematización, sin embargo en este Componente se hace más evidente; como ya lo hemos mencionado, este fenómeno afecta sustancialmente el análisis y la interpretación de algunas ejecuciones.
Posiblemente una derivación
73Educación de receptores , incluyendo padres de familia y profesores, para
capacitar a la audiencia en una lectura crítica de los distintos medios.
Aunque en términos generales es acertado el reconocimiento del impacto de los
medios de comunicación en los imaginarios colectivos, en la construcción y el
fortalecimiento de valores y por ello en la construcción de una nueva cultura que
favorece comportamientos, actitudes y respuestas de relacionamiento
apropiadas, estos conceptos debieron especificarse desde la misma concepción
delPrograma y desde su marco teórico, para orientar los Proyectos que partirían 74del Componente para alcanzar el propósito; y así impedir que quedaran a la libre
interpretación de los operadores.
Se puede inferir que las tres líneas incluidas como acciones de la estrategia son
deficientes pues sencillamente se enfocan a un público muy especializado,
constituido por periodistas sensibilizados y por un público reflexivo y analítico de 75medios dejando por fuera amplios sectores de población que debieron ser objeto
de procesos educativos que tuvieran en cuanta sus particularidades. Estas líneas
no tuvieron en cuenta en sus especificaciones el sistema educativo, que de por si
es de gran dimensión y uno de los ejes claves del Componente.
En presentaciones posteriores del Programa, la definición del Componente se
revela diferente, incluye nuevos conceptos relacionados con la convivencia en el
hogar, la convivencia escolar y el desprendizaje de la violencia, y amplía su radio de 76acción.
Especificar si este replanteamiento incidió en la ejecución de los Proyectos,
respondería más a un proceso de evaluación, que a la sistematización aquí
realizada. Sin embargo, es justamente la reconsideración de los elementos del
Componente la que nos permite, en la reflexión, articularlo con el Componente de
Menores Infractores y en Riesgo.
Pedagogía para el Hogar
Esta línea de trabajo se inicia en 1998, con la contratación de un responsable de su
coordinación técnica, planeación, control, elaboración de términos de referencia y
supervisión del Proyecto Pedagogía para el Hogar, por parte de la Entidad
Ejecutora Municipal Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social. La
documentación que podría revelar los resultados de esta gestión, no se encontró 77en los archivos estudiados.
El Proyecto Pedagogía para el Hogar, ejecutado, mediante diez contratos,
prioritariamente por la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social y su
Subsecretaría de Juventud, Mujer y Familia, incluyó los subproyectos:
A. Apoyo asistencial a la coordinación del Proyecto Pedagogía para el Hogar.
B. Consejerías familiares.
C. Mejoramiento de las relaciones de convivencia intrafamiliar, mediante
talleres dirigidos a adultos.
D. Escuela de Padres, mediante talleres dirigidos a padres de familia.
E. Comunicaciones: TV y Hogar.
F. Diagnóstico Convivencia Familiar – investigación factores deterioro hogares.
En el segundo semestre de 2000, el subproyecto Consejerías de Familia, finaliza
una primera etapa: su operador, fue muy bien evaluado por la Entidad Ejecutora y
se propuso darle continuidad al proceso, pero la negociación no se concretó.
También culmina la primera fase del subproyecto Escuela de Padres, donde la
evaluación advierte sobre la necesidad de generar un mayor compromiso de los
padres hombres, pues la mayoría son mujeres; en el 2001 se inicia una segunda
fase, pero se termina por concluir que el subproyecto tuvo poco impacto y baja
cobertura. En ese mismo año, los subproyectos Mejoramiento de las Relaciones
de Convivencia en el Hogar inician la ejecución de talleres y presentan un buen
avance, aunque se solicita descartar las personas de la tercera edad como
población objetivo; también se consolida el de Diagnóstico de Violencia
Intrafamiliar, y realizado en el Distrito de Paz No 1-Aguablanca y en la Comuna 21;
esta investigación arrojó resultados en tres ejes: Violencia Intrafamiliar, Factores 78Protectores y Evaluación de Conflictos.
En el año 2002 se realiza una convocatoria para adjudicar el Proyecto
Comunicaciones para la Promoción de la Convivencia y se contrata el Proyecto
Apoyo a Planes locales de Convivencia Familiar para iniciar en el 2003, cuyo objeto
estipulaba: Apoyar a las organizaciones Comunitarias de los Distritos de Paz en
planes de prevención Violencia Intrafamiliar y maltrato infantil; también en este año
la documentación revela resultados del subproyecto Pedagogía para la
Convivencia en el Hogar en el cual se construyó un modelo de intervención para la
convivencia familiar; de la misma manera se contrata el diseño de un instrumento
para la detección temprana del maltrato infantil.
Democratización de la Vida Escolar
Desde el Proyecto Democratización de la Vida Escolar, a cargo de la Entidad
7 8 E l ob jet i vo de la i n v e s t i g a c i ó n “ Fa c to re s Protectores” es determinar los elementos que en la percepción de los habitantes facilitan la convivencia en los hogares o inciden en el deterioro. Cabe resaltar que de acuerdo al i n f o r m e d e l i n t e v e n t o r presentado en diciembre de 2001, en el transcurso del proyecto se cambió el objeto de “factores” por “elementos” debido al diseño no lineal que les permit iera rev is ión y validación de momentos.
Ejecutora Secretaría de Educación, se realizaron cuatro contrataciones con el
objetivo de convertir la Escuela en un escenario de formación para la democracia,
la convivencia y la paz, y se formularon los subproyectos:
A. Afinamiento de la propuesta de intervención proyecto “Convivencia y
democratización de la vida escolar”.
B. Aplicación de la propuesta de intervención ajustada a escuelas y colegios
públicos del municipio;
C. Apoyo asistencial a la coordinación del proyecto “Pedagogía para el Hogar”.
En el año 2000, la estrategia del Proyecto parece consolidarse y se implementa el
subproyecto Pedagogía para la convivencia escolar en 83 instituciones
educativas.
Entre los años 2001 y 2004 se ejecuta en su segunda fase, ejecutada por una
alianza temporal entre un grupo de universidades de la ciudad. El proceso se inicia
con el 90% de las instituciones educativas programadas, pero presenta
dificultades inmediatas: la no coincidencia del año lectivo educativo con los
tiempos del Proyecto; y una aparente falta de motivación de los educadores
involucrados. Democratización de la vida escolar finaliza con la ejecución de un
80% de la cobertura contratada, debido a la liquidación del contrato con uno de los
operadores. Entre los años 2004-2005 una universidad local ejecuta el
Subproyecto para la Formación de docentes en Educación, en el área de diseño e
impresión de materiales didácticos.
Tránsito Armónico
Aunque el Proyecto Tránsito Armónico, implementado mediante 15
contrataciones, se inicia con acciones puntuales, uno para la impresión del Manual
del Buen Conductor y dos para la adquisición de chalecos reflectivos y de un
computador, la Secretaría de Tránsito y Transporte, reformula el Proyecto y define
su objetivo así: contribuir a mejorar la calidad de la población caleña, mediante el
buen comportamiento ciudadano en la armonización del tránsito vehicular. Se
plantea Rueda la rueda, como un programa de capacitación para niños de
preescolar y básica primaria y se conforma el Club de Tito con 325 niños y niñas en
doce centros docentes como modelo en educación cívica en el área de campañas
educativas.
En el año 2000 se presenta una disminución de las cifras de accidentes de tránsito,
487, comparado con la cifra de 1999 de 568; la Secretaría de Tránsito y Transporte
atribuye el hecho a la ejecución de las campañas antes señaladas.
131 132
La apropiación del Programa por parte de los funcionarios de la Secretaría propició
importantes adelantos. En este período se llevaron a cabo nueve contratos y se
iniciaron las gestiones para implementar otros seis. Igualmente, en el proyecto
Tránsito Armónico se realizó el Diplomado de mediación y conciliación en la vía,
mediante tres contratos independientes.
Los subproyectos de este Componente, 15 en total, han tenido continuidad hasta
la fecha y son objeto de propuestas de inversión con recursos propios del
municipio.
En la documentación estudiada se revela una Campaña sobre el consumo de
alcohol Invierte en Ti, que aúna acciones entre varias universidades, pero no se
registra en ninguna de las Entidades Ejecutoras, ni aparece en otros informes
mostrando sus resultados.
Proyectos Transversales de Comunicación
Aunque los proyectos transversales de comunicación, ejecutados por medio de
seis contratos, se inician en el año 2001, la mayoría se ejecuta en el 2002; cuando el
Programa aparece con mayor fuerza en los medios de comunicación.
Estos Proyectos se caracterizaron por el predominio de actividades lúdicas
dirigidas a reforzar cambios de comportamientos en torno a la cultura ciudadana y
al civismo. La propuesta incluye la recuperación del espacio público con el
proyecto Gente a la Calle en dos escenarios: de ciudad y de Distritos de Paz; el
compromiso de los medios de comunicación con la ciudad y el Programa con el
proyecto Cali de Vida, para ello se realiza un sondeo de opinión con el fin de
construir una línea de base al inicio del proyecto; los medios se comprometieron a
realizar sondeos permanentes en torno a la convivencia y a la seguridad en la
ciudad, a liderar los conversatorios para la realización de la Agenda Ciudadana en
jornadas variadas de reflexión sobre las necesidades de la ciudad; la construcción
sistemática de los principios de la convivencia pacífica desde el proyecto Fiesta
por la Vida como estrategia comunicacional, desde articulación con otras
instituciones de la ciudad y con todos los Proyectos del Programa.
El Componente en Cifras
Este Componente, bajo responsabilidad de ejecución compartida entre la
Secretarías de Tránsito y Transporte, de Educación, Gobierno y Bienestar Social, es
en el que mayores contrataciones se realizaron: 35 equivalentes al 33,65% del total
de las efectuadas hasta diciembre del 2005. Identificados por los objetos de las
133 134
El pico porcentual relacionado con el tipo de operador de los Proyectos de este
Componente, se eleva en la variables ONG, con el 34,29%, le sigue en orden
0
500.000.000
1.000.000.000
1.500.000.000
2.000.000.000
2.500.000.000
3.000.000.000
ASESORÍA EQUIPAMIENTOO DOTACIÓN
FORMACIÓN YCAPACITACIÓN
INVESTIGACIÓN INTERVENCIÓN
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 36TIPO DE PROYECTOS Y RECURSOS INVERTIDOS
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 35
NÚMERO DE PROYECTOS POR TIPO DE CONTRATACIÓN
INTERVENCIÓN
29%
INVESTIGACIÓN
3%
ASESORÍA
3%
EQUIPAMIENTO O
DOTACIÓN
17%
FORMACIÓN Y
CAPACITACIÓN
48%
formación y capacitación y de intervención, que sumados significan el 77,14%; en
términos de la inversión estas dos tipologías alcanzan el 96,93%.
CUADRO No. 27
TIPO DE PROYECTO No. DE CONTRATOS
PORCENTAJE INVERSIÓN PORCENTAJE
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE CONTRATACIONES E INVERSIÓN POR TIPO DE PROYECTO
ASESORÍA
EQUIPAMIENTO O DOTACIÓN
FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
INVESTIGACIÓN
INTERVENCIÓN
TOTALES
1
6
17
1
10
35
2,86
17,14
48,57
2,86
28,57
100,00
4.500.000
119.585.940
2.247.825.700
29.440.000
2.589.859.200
4.991.210.840
0,09
2,40
45,04
0,59
51,89
100,00
CUADRO No. 28
TIPO DE OPERADOR No. DE CONTRATOS
PORCENTAJE INVERSIÓN PORCENTAJE
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTO E INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
EMPRESA PRIVADA
ONG
PERSONA NATURAL
UNIVERSIDAD
TOTALES
10
12
5
8
35
28,57
34,29
14,29
22,86
100,00
850.005.940
2.886.114.500
112.724.000
1.142.366.400
4.991.210.840
17,03
57,82
2,26
22,89
100,00
0
500.000.000
1.000.000.000
1.500.000.000
2.000.000.000
2.500.000.000
3.000.000.000
EMPRESAPRIVADA
ONG PERSONANATURAL
UNIVERSIDAD
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 38INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 37
NÚMERO DE PROYECTOS POR TIPO DE OPERADOR
UNIVERSIDAD23%
EMPRESA PRIVADA
29%
ONG34%
PERSONA NATURAL
14%
135 136
descendente Empresa Privada con el 28,57%; en relación a los recursos invertidos,
la variables ONG mantiene su lugar con el 57,82%, y el segundo lo ocupa la variable
Universidad con el 22,89%. En las variables relativas a la medición del
cumplimiento en la culminación de los Proyectos, predomina levemente la
prorroga 51%, la tendencia es superior en la mayoría de los Componentes.
NO IDENTIFICABLE
3%
INFERIOR6%
PREVISTO40%
PRORROGA51%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 39
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR CUMPLIMIENTO EN LA EJECUCIÓN
Aunque la población beneficiaria es mayoritariamente la Comunidad en general, se
evidencian la intervención en poblaciones concretas como juventud, niñez y familia
en el 37,14% de los Proyectos. Los productos generados por este Componentes
son muy diversos, aunque en número predominan los procesos de formación y
capacitación, y participación y organización, los porcentajes de documentos
impresos y campañas son importantes.
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 40
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR POBLACIÓN BENEFICIARIA
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
COMUNIDAD
ENTIDADESPÚBLICAS
FAMILIA
NIÑOS Y JÓVENES
GRÁFICO No. 41
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR TIPO DE PRODUCTOS GENERADOS
CAMPAÑAS16% MUEBLES,
Y EQUIPOSDOTACION
2%
DOCUMENTOS IMPRESOS
21%
AUDIOVISUALES
7%
TECNOLÓGICOS
1%
CAPACITACION Y FORMACION
25%
INVESTIGACIÓN 3%
OTROS
1%
LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN
3%APOYO
ADMINISTRATIVO2%
ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
17%
EVENTOS
2%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
La diversidad de productos que generó el Componente explica quizá, la dificultad
para identificar los tipos de metodologías de implementación, en el 23% de los
Proyectos se señaló como no identificable; el pico porcentual de se eleva con 59%
como de tipo cualitativa.
79 Al momento de realizar la s i s t e m a t i z a c i ó n n o s e identificaron revelan proyectos en esta dirección.
137 138
CUADRO No. 29
NÚMERO DE PROYECTOS SISTEMATIZADOS Y EVALUADOS
18 17 35
31
4 35
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTOSÍTEMS
SI NOTOTALES
SISTEMATIZACIÓN
EVALUACIÓN
METODOLOGÍAS DE IMPLEMENTACIÓN
CUALITATIVA59%
CUANTITATIVA9%
MIXTA9%
NO IDENTIFICABLE
23%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 42
El Componente Menores Infractores y en Riesgo se centró en la financiación de
actividades de diversa índole orientadas a fortalecer la prevención temprana de
factores asociados a la violencia, la conflictividad y el delito, en el ámbito de los
hogares y las instituciones educativas; a apoyar la atención de menores y jóvenes a
través de la oferta de oportunidades de estudio, recreación, capacitación y
empleo; y a facilitar el proceso de reinserción y rehabilitación de jóvenes
infractores. El componente incluyó la preparación de normas especiales y el
79estudio de alternativas a los centros de reclusión tradicionales.
3.4.7 Componente Menores Infractores y en Riesgo
Este componente es el que mayor número de procesos de evaluación he reflejado,
ello porque una de las Entidades Ejecutoras que mayores responsabilidades
asumió en la implementación de los Proyectos, la Secretaría de Tránsito y
Transporte, diseñó un modelo de evaluación interna que le permitió realizar
procesos de seguimiento permanentes.
El Componente fue implementado mediante 11 contratos, incluidos en dos
grandes proyectos: Alternativas de Socialización y Trabajo y Desaprendizaje de la
Violencia. En cumplimiento de su objetivo, el Programa invirtió la suma de $
4.248.590.000 (17,52%), entre los años 2002 y 2004.
CUADRO No. 30
RESUMEN MATRIZ MENORES INFRACTORES Y EN RIESGO
NOMBRE DEL PROYECTOTIPO DE
PROYECTOSAÑO COSTO POBLACIÓN
ZONA DE INFLUENCIA
2000 Cali COORDINACIÓN DEL PROYECTO "ALTERNATIVAS DE SOCIALIZACIÓN Y TRABAJO"
$ 30.000.000ASESORÍA Niños o jóvenes
INTERVENCIÓN 2003 $ 450.000.000JUVENTUD EMPRENDEDORA, CAPACITACIÓN TÉCNICA Y EMPRESARIAL
Niños o jóvenes
Cali
2002
2002
$ 450.000.000INTERVENCIÓN
INTERVENCIÓN
RED DE APOYO A JÓVENES Niños o jóvenes
Cali
$ 375.000.000 Comunas8, 10, 11 y 12
Distrito de Paz 2
CALI JOVEN - "HUELLA - URBANA”
INTERVENCIÓN 2000 $ 56.000.000
2004 $ 506.000.000
CAPACITACIÓN A JÓVENES EN RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
Niños o jóvenes
Cali
INTERVENCIÓNJUVENTUD EMPRENDEDORA "FONDO DE FOMENTO DE LAS INICIATIVAS JUVENILES - LADERA"
Niños o jóvenes
Niños o jóvenes
Zona Ladera Comunas 1, 18 y 20
2003INTERVENCIÓNJUVENTUD EMPRENDEDORA "FONDO DE FOMENTO DE LAS INICIATIVAS JUVENILES - AGUABLANCA"
Niños o jóvenes
Destrito de Aguablanca
Comunas 13, 14 y 15
$ 562.500.000
JUVENTUD EMPRENDEDORA - "FONDO DE FOMENTO DE LAS INICIATIVAS JUVENILES - CENTRO"
2004INTERVENCIÓN Niños o jóvenes
Cali $ 522.090.000
NIVELACIÓN BÁSICA PRIMARIA, SECUNDARIA Y VOCACIONAL
2000INTERVENCIÓN Niños o jóvenes
Cali $ 300.000.000
DESAPRENDIZAJE DE LA VIOLENCIA - DISTRITO DE PAZ # 1 - LADERA
2004INTERVENCIÓN Niños o jóvenes
Zona Ladera Comunas 1,
18 y 20
$ 500.000.000
DESAPRENDIZAJE DE LA VIOLENCIA - DISTRITO DE PAZ # 3 - AGUABLANCA
2004INTERVENCIÓN Niños o jóvenes
Distrito de Aguablanca –
Comunas 13, 14 y 15
$ 497.000.000
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
Aproximarse al tema del joven como actor social y agente de cambio,
necesariamente nos invita a la discusión sobre el papel del Estado para posibilitar
este lugar, el reto central se ubica en generar el acceso a la vida pública de los
jóvenes, bajo una concepción de desarrollo donde ellos sean sujetos desde una
perspectiva de protección integral que los incluya y los convierta en agentes
creativos del desarrollo.
Según información presentada por la Organización Iberoamericana de Juventud -
OIJ, en América Latina se viene gestando un proceso de transformación estructural
alrededor del tema de juventud, en este sentido desde la década de los 90 se está
trabajando en diversos frentes de acción que permitan la vinculación del joven de
manera más activa a la vida social y que le brinde espacios reales para su
convivencia y desarrollo, acciones adelantadas principalmente desde el marco del
Programa Regional de Acciones para el Desarrollo de la Juventud en América
80Latina.
Como base de este trabajo se aborda en los diferentes países de la región,
la transformación de escenarios y contextos claves en pro de la juventud; en
este sentido, se manifiesta el avance en el ámbito normativo, con el
propósito de configurar a la juventud como categoría jurídica, expresada en
el interés por impulsar la aprobación de Leyes de Juventud y esbozar un
tratamiento o definición de los jóvenes como sujetos de derecho, más allá
de su condición etarea.
En materia de legislación para la juventud, el país cuenta con diversas alternativas
para abordar los temas relacionados con los jóvenes; se destaca la Ley de la
Juventud, que corresponde a un esfuerzo por proyectar los postulados de la
Constitución Nacional de 1991. El origen de la Ley es el resultado de un amplio
proceso de participación de los jóvenes colombianos que durante dos años, a
partir de 1994, discutieron propuestas en todo el país, en Foros que convocaron a
más de 6.000 jóvenes y a muchos participantes de diversos sectores sociales,
desde los cuales se orientaron los lineamientos para la elaboración de la ley 375 de
1997 o Ley de la Juventud. Esta norma de Estado aporta el reconocimiento expreso
de los jóvenes como sujetos de derecho, el llamado a su participación plena en la
sociedad, y el reconocimiento de las responsabilidades del Estado y la sociedad
en la formulación y ejecución de Políticas Públicas de Juventud; su fin es promover
la formación integral, su vinculación y participación activa en la vida económica,
política y social, y el ejercicio pleno y solidario de la ciudadanía.
La intervención del Componente se orientó al fortalecimiento de procesos
81educativos; de los once contratos, cinco se orientaron a la formación , como es el
caso de las contrataciones del Proyecto Desaprendizaje de la Violencia:
Formación para la mediación y trámite de conflictos, Nivelación Básica Primaria,
Secundaria y Media Vocacional y de Alternativas de Socialización y Trabajo,
Juventud Emprendedora: Capacitación Técnica y Empresarial; aunque este último
está articulado a los procesos de redes y de generación de ingresos, es claro que
su principal componente se orientó a la formación. En total se puede asegurar que
aproximadamente la mitad de los proyectos se orientaron específicamente al eje
de formación, no obstante en 10 contratos propiamente de intervención se marcan
80 Programa Regional de Acciones para el Desarrollo de la Juventud en América Latina (PRADJAL 1995-2000) – OIJ. VII Conferencia Iberoamericana de M i n i s t r o s d e J u v e n t u d , Montevideo abril de 1994.
81 En lo formal y lo no formal
139 140
directamente acciones de capacitación con los grupos.
Otro eje fundamental de la intervención fue la promoción de procesos
organizativos y la definición de estrategias para la consolidación de la acción en
red por parte de los jóvenes, siete contrataciones tuvieron como objeto este tipo de
intervención complementaria a la de formación, esto se revela en contrataciones
como la de Formación para la Mediación y Tramite de los Conflictos, que involucra
acciones de articulación para la conformación comités deportivos y culturales, y la
creación de planes locales de convivencia; la de Iniciativas Juveniles para la Paz y
la Convivencia - Huella Urbana, que se orientó al fortalecimiento organizativo,
desde la consolidación de estrategias de acción en red y la articulación de Planes
de Acción Juvenil con espacios de participación comunitaria, como las juntas y
comités de planificación; igualmente el de Red de Apoyo a Jóvenes y cuatro del
Proyectos Alternativas de Socialización y Trabajo establecen criterios específicos
de trabajo en el fortalecimiento organizativo y la articulación de redes.
Una particularidad del Componente es que, desde la estrategia de Distritos de Paz,
los proyectos se han concentrado no sólo en términos del espacio geográfico, sino
en los grupos poblacionales que beneficia; la sistematización revela una
intervención que tiende a ser sistemática, sobre los mismos grupos juveniles de las
comunas intervenidas.
También es característica del Componente haber laborado con números
específicos de participantes, en algunos casos se presenten números
indeterminados de beneficiarios, esta situación emerge en ejecuciones orientadas
a conformar nuevas redes.
Si bien la acción del Componente Menores Infractores y en Riesgo, constituye una
importante intervención con este sector poblacional, se destaca la invisibilidad de
planes de acción y de intervención que cobijen la juventud de nuestra comarca
desde una propia identidad de ciudad y en pro de la constitución de un actor
estratégico para la participación social; el enfoque de acción motivado por
indicadores de morbilidad y mortalidad que privilegian el perfil del joven en alto
riesgo, se centra en medidas coyunturales y genera exclusión y abandono de otros
82grupos de jóvenes . Por otro lado, elementos de descoordinación afectaron la
acción estratégica de la intervención y los beneficios de ésta para la ciudad en
general, dando lugar a situaciones de sobre intervención en algunos sectores,
saturación de productos para los operadores y la ausencia de estrategias
metodológicas concertadas entre operadores, Entidades Ejecutoras Municipales
y la misma Unidad Coordinadora Municipal sobre la base de los propósitos del
Componente: contrarrestar los efectos negativos de la violencia y el delito en la
82 Privilegiando la concepción de la juventud como una enfermedad que hay que curar, en oposición a considerarla como una construcción y una esperanza.
Componente se inicia en el año 2000 con la contratación de una coordinación para
este Proyecto, cuyo objetivo se orientó al desarrollo de actividades formativas
integrales de prevención y rehabilitación que aportaran a los jóvenes en alto riesgo
estrategias para la reinserción social, laboral y de seguridad. Para el logro de este
objetivo se ejecutaron nueve contrataciones que incluyeron:
1. Coordinación General para el Proyecto Alternativas de Socialización y Trabajo
2. Formación para la mediación y trámite de los conflictos: Subproyecto
Capacitación a Jóvenes en resolución de conflictos, Distritos de Ladera y de
Aguablanca.
3. Nivelación básica primaria, secundaria y vocacional en los Distritos de Paz 1
y 3.
4. Iniciativas juveniles para la paz y la convivencia: Subproyecto Huella Urbana,
Distrito de Paz 2.
5. Fortalecimiento de Redes Sociales de Jóvenes para la paz: Subproyecto Red
de Apoyo a Jóvenes, Comunas 6, 7, 13, 14, 15, 16, 18 y 20.
6. Juventud Emprendedora: Subproyecto Fondo de Fomento de las Iniciativas
Juveniles, Distrito de Paz 3, Aguablanca.
7. Juventud Emprendedora: Subproyecto Fondo de Fomento de las Iniciativas
Juveniles, Distrito de Paz 2, Centro.
8. Juventud Emprendedora: Subproyecto Fondo de Fomento de las Iniciativas
Juveniles, Distrito de Paz 1, Ladera.
9. Juventud Emprendedora: Subproyecto Capacitación Técnica y Empresarial:
Distritos de Paz 1, 2 y 3.
Desaprendizaje de la Violencia
La intencionalidad del Componente Menores Infractores y en Riesgo, se revela con
mayor amplitud a partir del año 2003 con la implementación del Proyecto
Desaprendizaje de la Violencia. Se ejecuta mediante dos contrataciones para la
intervención focalizada en dos de las zonas más deprimidas de la ciudad: Ladera y
Distrito de Aguablanca. Específicamente se desarrollan dos modelos
pedagógicos de intervención social para la resignificación de la violencia y el
trámite alternativo a los conflictos, que teniendo como población objeto los
jóvenes, se focalizan en el contexto de la intervención con las familias y otros
actores sociales.
En esta dirección, los Subproyectos establecieron estrategias comunes de
intervención relacionadas con el fortalecimiento de la participación juvenil en
espacios de incidencia comunitaria, con el despliegue de iniciativas y de
estrategias de trabajo en red de carácter endógeno, con la construcción de planes
83 No obstante, al momento de iniciarse la Sistematización este espacio no ha logrado el pleno reconocimiento corriendo el riesgo de desaparecer, situación que no se diferenciaría de lo que acontece en el contexto nacional con el Viceministerio de la Juventud, Oficina de Juventud y e l P rograma Nac ional Colombia Joven.
84 Documento Informe Final: Proyecto Desaprendizaje de la violencia, Travesía: Jóvenes Construyendo Camino, Alcaldía de Santiago de Cali - Secretaria de Gobierno, Seguridad y Co nv i ve n c i a C i u d a d a n a , Programa de Apoyo a la Convivenc ia y Seguridad Ciudadana, Unión Temporal Fundación para la Orientación Familiar – FUNOF y Corporación Juan Bosco, Santiago de Cali, diciembre de 2004
85 Según los aportes del Secretario de Gobierno del momento, Miguel Antonio Yuste, en el Seminario Nacional Jóvenes Trazando Caminos de Inclusión.
población joven de la ciudad, mediante las contrataciones del Proyecto
Estrategias de Socialización y Trabajo, y prevenir y controlar estos mismos factores
y desde el Proyecto Desaprendizaje de la Violencia.
Otro elemento que permite reflexionar sobre la sostenibilidad de los procesos
iniciados desde el Componente se asocia a elementos de carácter político-
administrativo: el contexto de la reforma administrativa municipal del periodo de
Mauricio Guzmán y los ajustes subsiguientes; por un lado la ciudad refleja el
panorama nacional en el tema de juventud: la inestabilidad de políticas claras y
respetadas en el consenso de la acción continuada en pro de los jóvenes y sus
posibilidades de desarrollo, mencionamos sólo un hecho contundente, en el año
de 1996 se logró la consolidación un espacio para la juventud en la administración
municipal al crearse la División de Juventud en la Secretaría de Bienestar Social y
Gestión Comunitaria, pero fue suprimida en la reforma administrativa del año 2001,
y el tema fue puesto nuevamente en el escenario de la acción del gobierno
municipal al reactivarse algunos procesos en el marco del Programa a través de la
83figura del Comisionado Municipal de Juventud.
Alternativas de Socialización y Trabajo
Las estadísticas de la ciudad de Santiago de Cali sobre violencia muestran la alta
participación de la población juvenil en actos delictivos y de violencia, ya sea como
84víctima o victimario; según datos presentados en el Proyecto Travesía ; estas
cifras se constituyen en los argumentos específicos que sirven de base para la
definición de estrategias y programas de intervención tradicionales, orientados
bajo modelos de operación positivistas que se estructuran a través de parámetros
rígidos que miden y delimitan cuantitativamente los estándares de desarrollo y los
indicadores de calidad de vida, y que limitan la intervención social al receptáculo
de programas y proyectos orientados a la mayor cobertura posible.
En la actualidad las problemáticas que afronta la juventud y los retos para el Estado
son prácticamente los mismos, con el agravante de que cada día más jóvenes se
involucran en el crimen organizado; por lo cual el gran desafío que experimenta
hoy la administración es contrarrestar la inclusión de los jóvenes en el crimen
organizado”, ya que según las estadísticas cerca del 70% de las víctimas y
victimarios de eventos violentos en la ciudad son jóvenes y, de estos, el 10% de
85los lesionados son jóvenes menores de catorce años.
El Programa, a través de este Componente, propone un enfoque de intervención
renovador, integral, que valora la compensación y la prevención como elementos
mucho más efectivos que el control; por ello, el proceso de implementación del
141 142
ojo con el texto
promoción de servicios para la atención a jóvenes.
Si bien los análisis indicaban que la población juvenil, en particular la establecida
en barrios deprimidos de la ciudad que presentaban altos índices de violencia, era
un actor fundamental – como víctima y victimario – de este fenómeno, el hecho de
que esta intervención se haya iniciado en la fase final del programa como un
proyecto aislado de corta duración, constituye una de sus grandes debilidades.
Sumado a lo anterior, y a partir del reconocimiento de la multicausalidad de los
hechos de violencia, hubiere sido deseable que este tipo de proyectos de carácter
psico-social se incorporara como un eje transversal a las acciones de juventud
desde los comienzos del programa, dado que este tipo de procesos requiere un
período de tiempo mayor para generar transformaciones significativas en la cultura
de la población involucrada.
Lo anterior es coherente con el resultado de la evaluación de impactos tempranos
adelantada por un operador local, que destaca la imposibilidad de obtener efectos
tangibles y objetivamente mensurables en el mediano plazo. Por lo tanto, se
recomienda brindar apoyo institucional consistente y duradero a este tipo de
proyectos a fin de lograr una mayor continuidad, con un enfoque coherente con la
finalidad del programa, a saber, el fortalecimiento del capital social, y con una
propuesta metodológica que, aún siendo flexible, genere la suficiente articulación
entre las estrategias pedagógicas y los contextos específicos donde se
desarrollan.
El Componente en Cifras
En el Componente Menores Infractores y en Riesgo, se identifican sólo tres tipos de
Proyectos, la mayoría, el 72,73% de intervención, le sigue en orden descendente
tanto en el número como en los recursos invertidos los Proyectos de Formación y
Capacitación de 18,18% . Esta particularidad es explicable desde la variable
población beneficiaria: los niños y jóvenes de la ciudad, específicamente los
calificados como en riesgo social, esto es, los habitantes de las zonas marginales
de la ciudad y los menores judicializados en libertad asistida. El 90% de los
recursos se destinó a los proyectos de intervención, con la certeza de que ello
generaría cambios en el comportamiento juvenil.
143 144
500.000.000
1.000.000.000
1.500.000.000
2.000.000.000
2.500.000.000
3.000.000.000
3.500.000.000
4.000.000.000
ASESORIA INTERVENCION FORMACIÓN YCAPACITACIÓN
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 44TIPO DE PROYECTOS Y RECURSOS INVERTIDOS
El tipo de operador que predomina en este Componente, es el de Uniones
Temporales entre Organizaciones no Gubernamentales, quienes ejecutaron el
54,55% de los Proyectos, con recursos equivalentes al 65,91% de la inversión en el
Componente a diciembre de 2005; en términos de cumplimiento de los tiempos
previstos para la ejecución, solo un proyecto culminó como estaba programado.
Llama la atención la ausencia de las universidades locales como Entidades
Operadoras.
INTERVENCIÓN73%
ASESORÍA9%FORMACIÓN Y
CAPACITACIÓN18%
30.000.000
3.862.590.000
356.000.000
9,09
72,73
18,18
100,00 4.248.590.000
0,71
90,91
8,38
100,00
CUADRO No. 31
TIPO DE PROYECTO No. DE CONTRATOS
PORCENTAJE INVERSIÓN PORCENTAJE
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
ASESORÍA
FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
INTERVENCIÓN
TOTALES
1
8
2
11
NÚMERO DE CONTRATACIONES E INVERSIÓN POR TIPO DE PROYECTO
GRÁFICO No. 43NÚMERO DE PROYECTOS POR TIPO DE CONTRATACIÓN
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
INSTITUCIÓN EDUCATIVA
ONG
PERSONA NATURAL
UT ONG
TOTALES
2
2
1
6
11
18,18
18,18
9,09
54,55
100,00
862.500.000
556.000.000
30.000.000
2.800.090.000
4.248.590.000
20,30
13,09
0,71
65,91
100,00
CUADRO No. 32
TIPO DE OPERADOR No. DE CONTRATOS
PORCENTAJE INVERSIÓN PORCENTAJE
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTO E INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 45
INSTITUCIÓN EDUCATIVA
18%
ONG18%
PERSONA NATURAL9%
UT ONG55%
NÚMERO DE PROYECTOS POR TIPO DE OPERADOR
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 46
INVERSIÓN POR TIPO DE OPERADOR
0
500.000.000
1.000.000.000
1.500.000.000
2.000.000.000
2.500.000.000
3.000.000.000
INSTITUCIÓNEDUCATIVA
ONG PERSONANATURAL
UT ONG
El tipo de productos generados desde el Componente es muy diverso, su
distribución porcentual es muy similar en tres variables que se destacan: formación
y capacitación, organización y participación y documentos impresos.
Por el tipo de procesos que se adelantaron desde este Componente, se revela un
buen número de proyectos sistematizados y evaluados, tal vez debido a que las
metodologías de implementación cualitativas tienen estos componentes
implícitos, el 82% de ellas tuvieron este carácter.
145 146
LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN
10%
APOYO ADMINISTRATIVO
10%
CAPACITACION Y FORMACION
18%INVESTIGACIÓN 13%
EVENTOS4%
ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
18%
OTROS1%
CAMPAÑAS4%
DOCUMENTOS IMPRESOS
19% TECNOLÓGICOS3%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 47DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR TIPO DE
PRODUCTOS GENERADOS
CUADRO No. 33
NÚMERO DE PROYECTOS SISTEMATIZADOS Y EVALUADOS
6 5 11
9
2 11
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
NÚMERO DE PROYECTOSÍTEMS
SI NOTOTALES
SISTEMATIZACIÓN
EVALUACIÓN
Con esta caracterización del Programa y sus Componentes, realizada sobre la
base de una primera interpretación documental, testimonial y dialógica con
reflexiones teóricas en el orden de lo político, lo social, lo pedagógico y lo
institucional, la actual administración espera haber creado el puente para abordar
de un modo más incisivo los aspectos dinámicos de la aplicación del Programa. La
propuesta es situar el análisis a partir de los actores, los escenarios y las
intencionalidades como dimensiones centrales del proceso desarrollado en el
programa con el fin de identificar sus propósitos, sus logros y sus desaciertos
entendidos como aprendizajes significativos. Estos aprendizajes están orientados
a potenciar la experiencia realizada, y a desarrollar elementos teóricos y
metodológicos que permitan su utilización en fases posteriores de la misma o en
intervenciones futuras. En este sentido, se cumple con el fin último de la
sistematización: comprender la experiencia y potenciarla para cualificarla.
MIXTA18%
CUALITATIVA82%
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 48METODOLOGÍAS DE IMPLEMENTACIÓN
3.5 La construcción de sentido del Programa
3.5.1. Actores
Un actor se define por la aceptación voluntaria de un rol dentro de una comunidad
o como parte integrante de una institución; implica que sus acciones se realizan de
modo conciente y para ello establece vínculos intersubjetivos en escenarios
particulares. Los sujetos sociales no se manifiestan como entidades unívocas sino
que su accionar en la sociedad se produce a través de la asunción de múltiples
roles como sujetos generales y sujetos particulares. En este sentido, un actor,
identificado como tal en un escenario determinado, puede cumplir con otro rol en
otro ámbito o escenario de la vida social, es decir, puede asumir diferentes roles en
concordancia con el contexto en el que actúa; por eso, desde la perspectiva
sociológica, la noción de actor está determinada por una previa identificación del
escenario específico donde este ejecuta su rol o, en términos teatrales,
desempeña su papel. Igualmente, está definido por los contextos en los cuales se
garantizó la consecución de objetivos específicos en relación con su hacer
cotidiano; el trabajo mancomunado entre el equipo operador del Proyecto
Fortalecimiento de la Casa de Justicia de Aguablanca, la Coordinación de la
misma y su equipo de apoyo logró promover su participación en espacios
comunitarios, concretar convenios de cooperación y mutuo apoyo con las
principales universidades de la ciudad y finalmente, ofrecer un consistente servicio
integral a usuarios de justicia: atención psicosocial, asesorías jurídicas y
herramientas de justicia comunitaria.
En el Observatorio Social, pese a que se encuentra aun en un proceso de
consolidación conceptual en camino a trascender su tradicional mirada
epidemiológica, se ha hecho un esfuerzo por cualificar a su equipo humano para
estar en capacidad de ofrecer, a los entes decisores, insumos para el diseño y la
gestión de políticas públicas coherentes con las crecientes problemáticas de la
ciudad.
En el Proyecto Tránsito Armónico se destaca el papel de los funcionarios para
adecuar y operar cada una de las propuestas del Programa, incorporándolas a la
planeación institucional de la Secretaría del ramo. Esta Entidad Ejecutora asumió
de manera destacada su rol en el Programa, apropiándose de sus propósitos.
El rol de los actores institucionales de la Secretaría de Gobierno es el más
relevante, por cuanto el reglamento operativo dispuesto por el Banco
Interamericano de Desarrollo, le asigna la dirección del Programa; que incluye
aspectos financieros, de planeación, de diseño, de ejecución y de evaluación a
través de la creación de un ente temporal: la Unidad Coordinadora Municipal.
Hasta mediados del año 2002, la Unidad Coordinadora Municipal había sido
dirigida, en cortos intervalos de tiempo, por cuatro funcionarios, lo que sumado a la
inoperancia del Comité de Convivencia y Seguridad, había dificultado la realización
de acciones sistemáticas para la consolidación y posicionamiento del Programa
en la administración municipal. Tras cinco años de ejecución, era previsible que el
ente prestatario exigiera resultados. Debido a esto la Unidad Coordinadora
Municipal se ve abocada a asumir el liderazgo del proceso. La Unidad
Coordinadora pasó de ser un ente coordinador de carácter esencialmente técnico
para asumir las funciones de dirección propias del Comité de Seguridad y
Convivencia que consistían en “definir las estrategias, políticas y criterios del
Programas, orientados a definir las prioridades para el uso de los recursos del
crédito de cooperación técnica y los criterios de elegibilidad de las entidades
ejecutoras de los proyectos”.
inscribe su actuación y que le confieren un marco general de referencia para el
desarrollo de las interacciones a través de las cuales el actor se convierte en sujeto
concreto de la construcción de realidad social y de cultura. De otra parte, el actor
está inmerso en una trama de relaciones de poder que le asignan un papel
particular en el conjunto de las interacciones sociales
Actores Institucionales del Programa
El eje de la intervención es el fortalecimiento de las acciones concretas de los
actores institucionales, de ello son evidencia los contratos de equipamiento,
adecuación de inmuebles, adquisición de tecnología y de contratación de
personal especializado.
La institucionalización tiene una fuerte base en los roles cumplidos por los actores;
el orden institucional es representado por los roles asumidos en cada uno de los
contextos particulares en que se desarrolla la experiencia. Una apropiación
inadecuada de un actor sobre su papel en la institución donde actúa puede
contribuir a debilitarla. Esta forma de comportamiento matizó muchas de las
interacciones institucionales y sociales producidas en torno a la ejecución del
programa. En gran medida, las Entidades Ejecutoras Municipales, la Unidad
Coordinadora Municipal y los operadores, no lograron identificar de manera clara
sus roles frente al papel del Programa, como elemento dinamizador de las políticas
públicas.
La participación de los funcionarios de las instituciones tuvo comportamientos y
aportes diversos al Programa. En algunos casos, se afectó negativamente su
ejecución al no aportar la suficiente claridad a los operadores y generar algunas
tensiones que dificultaron la labor de construcción conjunta. En otros, por el
contrario, la participación activa de algunos funcionarios logró trasmitir una
claridad conceptual y política que favoreció el desarrollo de sinergias para la
obtención de los resultados esperados. Veamos algunos casos con los cuales es
posible ilustrar estas afirmaciones:
Los proyectos de fortalecimiento a la atención en las Casas de Justicia y en las
Comisarías de Familia y el Fortalecimiento Administrativo de las Casas de Justicia,
requerían de un trabajo de construcción de un modelo y de su aplicación paralela
en procesos de seguimiento; sin embargo, la operatividad de este último no
involucró a los funcionarios de las Casas de Justicia en el proceso de diseño ni en
su implementación. Un producto concreto como el diseño del Centro de
Recepción e Información – CRI, quedó plasmado en los informes, pero a la fecha
147 148
ojo con el texto
los operadores de los Proyectos de intervención, independientemente de su
categoría de organización no gubernamental o institución de educación superior,
incluso las uniones temporales entre si, no asumieron el rol de operadores de un
Proyecto en calidad de ejecutores de una Política Pública, en ese sentido no se
trabajó con la claridad de que se estaba legalmente ejerciendo roles de Estado.
Pocos operadores se dieron a la tarea de resaltar sus labores como proyectos de la
municipalidad, incluso ante reiteradas situaciones de invisibilización del Estado, la
UCM adoptó medidas de control del uso de logos y nombres de los operadores en
los eventos públicos y en los materiales impresos; a medida que el Programa se
desarrollaba, se hacia más necesario que la ciudadanía reconociera las acciones
del Programa como actos de gobierno que tenían una intencionalidad específica.
El proceso de sistematización permitió identificar desarrollos muy desiguales en la
intervención de los operadores, en su estructuración y organización. Mientras
algunos evidenciaban gran solidez teórica y metodológica, no siempre reflejada en
la calidad de su intervención, en otros casos se encontraron operadores con
evidente fragilidad en estos campos, de manera que pese a sus esfuerzos las
intervenciones tuvieron resultados limitados. La escasa reflexión sobre la práctica
y, específicamente en el campo de la sistematización, fue una seria limitante para
realizar aportes en el campo del conocimiento; como lo plantea la evaluación de
impacto: la sistematización de las experiencias debe considerarse como una
contribución al aprendizaje colectivo y no debe verse como un mero compromiso
contractual.
Las problemáticas de suspensión, cancelación por el incumplimiento en la entrega
de productos, son muestra de que algunos operadores no asumieron con seriedad
su rol de operadores de acciones de Estado o más preciso, de Ejecutores de
Política Pública. Aunque el número de Proyectos culminado en los tiempos
previstos fue alto, recordemos que 35 de ellos fueron solo de equipamiento y
dotación.
Desde la lectura de los documentos que estuvieron a disposición del grupo de
sistematización, se pueden entrever las dificultades de operatividad que tuvieron
las uniones temporales; se revelan conflictos por la ejecución de los recursos, por
las demoras en los pagos de la Administración Municipal e incluso por las
contrataciones de los equipos de profesionales. De otra parte, desde los
fundamentos conceptuales de cada operador, se evidencia una comprensión
particular y, en algunos casos, limitada del enfoque del capital social en que se
fundamentó el modelo de los Distritos de Paz.
En consonancia con estos supuestos se esperaría que la estrategia metodológica
Los funcionarios de alto rango, transitan por las administraciones municipales de
acuerdo con los periodos electorales y la conformación de sus gabinetes, lo que en
muchas ocasiones, responde a acuerdos entre partidos y cuotas previamente
establecidas en el periodo preelectoral. Así, se dio un proceso constante de
movilidad para la responsabilidad de la contratación en diferentes entidades, esto
permitió que dicha actividad recayera en ocasiones en las diferentes Secretarías,
en algunas oportunidades se definieron comités técnicos específicos y en otros
momentos a través de comités únicos creados por la administración municipal.
Los elementos que constituyen la fuerza de la intervención social y que se traducen
en sostenibilidad de procesos, son los recursos, las instituciones y las
comunidades, máxime cuando esta se encuentra encaminada a la
implementación de una política pública; no cabe duda que los actores
institucionales tienen la obligación de ser garantes del éxito del proceso, incluso en
el aspecto mismo del fortalecimiento y cualificación de las comunidades y de las
poblaciones especificas intervenidas.
Finalmente, los operadores de los Proyectos, en su papel de actores del Programa,
cumplían un papel relevante: de ellos dependía en buena parte su éxito o fracaso.
En este sentido, sus desempeños tuvieron unos niveles disímiles, algunos hicieron
aportes conceptuales y metodológicos, sus intervenciones generaron procesos en
las comunidades, otros por el contrario se dedicaron fundamentalmente a cumplir
estrictamente con los productos establecidos en los contratos.
En Colombia el tránsito de la democracia representativa a la democracia
participativa redefinió el papel del Estado en materia de formulación de políticas e
implementación de programas sociales, y con ello legitimó los roles de la sociedad
civil en el campo político y social.
Por otro lado, los lineamientos de los organismos de cooperación internacional y
los organismos multilaterales, quizá basados en la idea, no del todo errónea, de
una corrupción generalizada en los organismos del Estado, han promovido una
mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño,
ejecución y control de la política social, redefiniendo igualmente nuevos roles para
estas organizaciones.
El proceso de sistematización adelantado indica que algunas de ellas no se han
preparado suficientemente para la deliberación pública y para la incidencia en la
construcción de políticas públicas, funciones esenciales para la consolidación de
la democracia participativa, ni se han preocupado por adelantar desarrollos
teóricos sobre si mismos, ni por fundamentar sus propias prácticas. Quizá por ello,
149 150
participación acordes con las características de la población sujeto y de sus
contextos culturales y socioeconómicos. Igualmente, el tipo de participación
estaba referida a los objetivos y las intencionalidades de cada proyecto, así como a
la capacidad de organización y acción de respuesta de las mismas comunidades.
En los casos en que existía un grupo de beneficiarios con características muy
definidas, los operadores pudieron construir una propuesta metodológica que
respondiera a las condiciones específicas de esa comunidad. Desde la
perspectiva de algunos proyectos, los actores comunitarios participantes son
asumidos como líderes de minorías activas organizadas en el marco de la
propuesta de comunidades de base. En otros, y esto también lo define el objeto del
contrato, el esfuerzo se orienta a la construcción y el fortalecimiento de redes
sociales.
En proyectos como Pedagogía para la Convivencia en el Hogar, Alternativas de
Socialización y Trabajo y Desaprendizaje de la Violencia, que pretendían realizar
acciones contundentes para disminuir los efectos negativos de las situaciones de
violencia y del delito, y que involucran de manera directa a los jóvenes y niños como
potenciales víctimas y victimarios, esto es los menores en riesgo, los operadores
utilizaron metodologías innovadoras que pretendían responder de manera
adecuada a la complejidad de estas problemáticas. En el caso de proyectos que
utilizaron la metodología del interaccionismo simbólico, al trabajo directo con el
sujeto beneficiario se vincula el núcleo familiar y su relación con el entorno
inmediato, de tal manera que podría afirmarse que el núcleo familiar se convierte en
el actor del proceso. En proyectos como la Democratización de la Vida Escolar la
acción recae sobre el conjunto de la comunidad educativa, aunque su énfasis
puede estar referido a la población escolar. Los proyectos de comunicación, por
ejemplo, en su mayoría se orientan a producir efectos en la comunidad en general,
es decir, en los distintos grupos sociales que conforman la población de la ciudad.
Una política de inversión que no esté orientada a desarrollar y construir iniciativas
de comunidad y a generar con ello procesos sostenibles, genera dependencia de
los individuos con las instituciones y alimenta en la población la desidia frente a su
propio destino. El panorama de la comunidad participante y beneficiada es amplio;
empero, si la finalidad última del Programa es ofrecer mejores servicios para la
convivencia y la seguridad, la población beneficiada resulta ser todos los
habitantes de la ciudad que demandan a la institucionalidad del Estado Local
acciones que correspondan con la justicia y la seguridad que éste tiene la misión
de ofrecer.
Los jóvenes y los niños se conciben como poblaciones específicas que deben ser
de las intervenciones estuviera dirigida a fortalecer las redes e interacciones
comunitarias existentes, con la presunción de que ello contribuiría al desarrollo y a
la consolidación del Capital Social, lo cual, por supuesto, requiere de tiempo, de
estructuración de procesos de negociación y de dialogo permanente con los
actores de los Proyectos. Todo esto está en estricta relación con las características
de quienes participan y del tipo de participación que realizan; no es lo mismo que
los participantes sean los habitantes del territorio, a que lo sean los lideres de las
organizaciones comunitarias, y esto necesariamente incide en los niveles
diferenciales de logro de los productos acordados para cada Proyecto.
Íntimamente relacionada con las anteriores apreciaciones se encuentra el
concepto de comunidad que subyace en cada Proyecto; dado que no es genérico
y en algunos casos nada explícito, se pone de manifiesto que en la estructuración y
ejecución de las intervenciones no se especificó una aproximación al horizonte
conceptual y metodológico desde el cual las instituciones y los operadores
conciben a la comunidad y su papel en las acciones ejecutadas por el Programa.
Los estudiosos de procesos donde se involucra la participación de la comunidad,
en Programas para la convivencia y la seguridad, identifican varias
interpretaciones sobre ella: hay quienes la entienden como una barrera que
fortalece el mejoramiento de la convivencia y la seguridad social, también puede
ser concebida como un sistema de control que impide el desarrollo de la violencia y
la criminalidad; en otros casos, se la identifica como un territorio homogéneo que
desarrolla mecanismos de defensa ante extraños que se presentan con actitudes
de hostilidad o que representan peligro para sus integrantes, y, por último, hay
quienes conciben a la comunidad como un recurso muy valioso e insustituible en la
prevención de la criminalidad. Las acciones y productos de los proyectos en
general le asignaron mayor protagonismo a los operadores que a las
comunidades, las cuales en varias actividades desempañaron un rol pasivo como
receptores de las estrategias que se implementaron para contrarrestar las
violencias y fortalecer la convivencia.
El hecho de que el Programa dirigiera varios de sus Proyectos a ofrecer mejores
bienes y servicios para las poblaciones más necesitadas, le disminuye a la
inversión el carácter de costo pasivo a cargo de la sociedad en su conjunto, como
es generalmente entendida la Política Social; por otro lado, es claro que algunos
Proyectos significaron un renglón más del déficit público, cargado a un empréstito
oneroso.
Actores Comunitarios
Los actores comunitarios se vincularon a la ejecución de los proyectos a partir de la
puesta en práctica de diversas metodologías, en concordancia éstas con el
enfoque utilizado por cada operador. Se pretendía generar procesos de
151 152
afectadas por el Programa; se pretendía que, desde diferentes Proyectos
presentes en los diversos Componentes, el trabajo con jóvenes aportara espacios
formales de participación y organización juvenil, como los Consejos Municipales
de Jóvenes, los Comités de Desarrollo de Juventudes -CDJs, las organizaciones
juveniles y el fortalecimiento de redes de organizaciones e instituciones que
intervienen sobre este grupo poblacional.
Desde hace unas décadas, la sociedad está buscando un nuevo tratamiento para
los jóvenes; la Política Nacional de Juventud plantea como elementos centrales la
promoción de la participación de los jóvenes, el fomento a su organización y la
adecuación de las instituciones que se relacionan con juventud.
Los acelerados procesos de modernización económica y de urbanización vividos
en las últimas décadas, con el establecimiento de lo urbano como nueva realidad
dominante, transformaron cualitativa y cuantitativamente la situación del joven y
determinaron la aparición de nuevos conflictos, de nuevos escenarios para su
manifestación y, por ende, el surgimiento y el reconocimiento de los jóvenes como
actores de procesos de transformación social.
Una sucinta caracterización de los actores del Programa se realizó desde el
Proyecto Cali de Vida, donde se diferencian por lo menos cinco de ellos:
1. Los entes y funcionarios públicos, en tanto es en las instituciones municipales en
donde recae la responsabilidad directa –aunque no exclusiva –, de planificar,
implementar y evaluar las diversas políticas públicas para la ciudad.
2. El ciudadano común, protagonista en el mejoramiento de la calidad de vida del
municipio, llamado a ejercer su papel de acompañante de la acción institucional...,
en tanto la ciudad es suya, y en tal condición debe apersonarse de su
responsabilidad civil de mejorar su vida y la de los que le rodean, a través de
acciones en el entorno ambiental, cultural, político, social y económico.
3. Las diversas comunidades que habitan en Cali, como comunidades que
comparten un territorio común y que están constituidas a partir de otros referentes
como el género, la etnia, la generación, los gustos, las creencias o las prácticas. Al
respecto, se destaca el carácter diverso de nuestra ciudad y la necesidad de su
reconocimiento y respeto.
4. Las organizaciones sociales formales e informales que constituyen redes y
grupos de trabajo, reflexión y creación y los líderes comunitarios como personajes
que movilizan y gestionan iniciativas colectivas.
153 154
5. Las instituciones educativas de diversos niveles, como protagonistas en la
formación y proyección social de valores y pautas culturales necesarios para el
mejoramiento de la vida de la ciudad.
Pese al necesario énfasis en el fortalecimiento de la institucionalidad del gobierno
local, cerca del 70% de los Proyectos ejecutados tuvieron como beneficiarios a las
comunidades, a la familia como institución de la vida sociocultural, y a los jóvenes y
niños como el grupo poblacional más vulnerable socialmente. Es relevante
mencionar que, en por lo menos 30 de los 104 proyectos ejecutados, hubo una
participación activa de grupos o sectores poblacionales de las comunidades
beneficiarias.
El concepto de escenario es utilizado aquí como un dispositivo para el análisis y la
interpretación de las experiencias relacionadas con la ejecución del programa y
que son objeto del proceso de sistematización. Esta construcción teórico-
conceptual cumple una función metodológica: delimitar los campos específicos
donde tienen lugar las acciones realizadas por los distintos actores como producto
de la puesta en práctica de sus intereses e intencionalidades en la interacción
propuesta por los proyectos. Los escenarios están constituidos por varios
elementos que se articulan y complementan.
De una parte, están los territorios (entendidos éstos no sólo como organización
físico espacial, sino como construcción socio-cultural); en este sentido, podemos
decir que el barrio, la comuna y el distrito se conciben como expresión de la
combinación de dos lógicas: la administrativa y la socioterritorial.
De otra parte, los contextos están conformados por elementos tales como los
enfoques teórico-conceptuales, el tejido sociocultural y económico, y el entramado
político-institucional en donde se inscriben las acciones, las relaciones y las
tensiones entre los actores sociales. Las políticas públicas, como expresión del
sistema político, son un elemento clave de conformación del contexto político y de
sus determinantes institucionales.
Finalmente, los ámbitos se conciben como los espacios específicos de
intervención social que hacen referencia tanto a la disposición socio-espacial
como a la organización administrativa sectorial para la prestación de un servicio.
Todos estos elementos sirven para analizar, comprender e interpretar las
experiencias de intervención social en un momento histórico determinado. El
escenario que nos ocupa, de cara al Programa de Apoyo a la Convivencia y
3.5.2. Los escenarios de la intervención del Programa
Seguridad Ciudadana, es la ciudad de Cali. La implementación del Programa se
desarrolló en el contexto marco de la política nacional imperante, que desde el
gobierno de Andrés Pastrana comienza a orientar las políticas locales y regionales
de convivencia y seguridad ciudadana bajo los criterios prevalecientes de la
seguridad nacional y de la guerra interna. De igual manera éste se inscribió, en
forma parcial, en los Planes de Desarrollo de las dos últimas administraciones.
El proceso de conformación de una política de convivencia y seguridad para la
ciudad, que obedecía a una lógica y una dinámica continua derivada del programa
DESEPAZ y adaptada por el Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad
Ciudadana, y que mantuvo el equilibrio entre los factores de control y coerción, por
un lado, y las acciones orientadas a generar mejores condiciones para el desarrollo
de la convivencia ciudadana, por el otro, se ve afectado en los dos últimos años por
una propuesta de política que se fundamenta en los principios de la seguridad
democrática.
La ciudad es el escenario por excelencia de la vida social contemporánea, por lo
cual es el laboratorio ideal para observar la manera como se expresan las distintas
dimensiones de la vida cotidiana de sus moradores. Si entendemos a la ciudad
como un gran escenario donde se desarrollan formas de relación diversas y
complejas, es preciso identificar los escenarios específicos en donde tienen lugar
las múltiples interacciones que permiten construir la convivencia; así como las
representaciones sociales que permiten su apropiación colectiva, en definitiva, la
configuración de cultura.
La ciudad es el espacio de la cultura y de la educación. Existen muchas energías
sociales transformadoras que aún están adormecidas por la falta de una mirada
educativa de la ciudad. Ese es el objeto de la pedagogía de la ciudad. El concepto
de ciudad educadora es polisémico, con matices e intencionalidades diferentes,
enfoques teóricos heterogéneos. Para algunos es una ciudad con identidad, es
decir, una ciudad que sus expresiones culturales, su comportamiento y la calidad
de sus espacios se diferencia de otras ciudades por sus rasgos distintivos.
También es concebida como una ciudad de ciudadanos, en donde el énfasis está
puesto en la construcción de la organización social, la apertura de espacios de
participación y la consolidación de unas formas diferentes de liderazgo. Para otros
es un espacio público integrador, entendido este como la principal dimensión de
las relaciones sociales y el lugar donde se hace visible la calidad de vida de sus
habitantes, las actitudes con respecto a su entorno, la capacidad de creación y las
expresiones estéticas. Desde esta perspectiva cualquier espacio de una ciudad es
un espacio educador. A pesar de las particularidades y los matices de las
El investigador español Jaume Trilla (1993) al analizar los desarrollos teóricos que
se han construido alrededor de la ciudad educadora, en especial las relaciones
entre ciudad y educación, pone de presente que la ciudad puede ser entendida
como contexto “ aprender en la ciudad”, como medio de educación “ aprender de
la ciudad” y como contenido educativo” aprender la ciudad”, es decir la ciudad
enseña tanto la modernidad , los aspectos dignificantes de la vida social como
también, la agresión , la invisibilidad y el individualismo, la ciudad integra y excluye,
aumenta las pasibilidades de crecimiento y desarrollo humano, pero también
incuba la precariedad y la disminución de la calidad de vida a un numero
considerable de sus habitantes.
La generalidad de las experiencias que se han desarrollado en Colombia en el
marco de la propuesta de ciudad educadora, han apostado a darle sentido a la
formación ciudadana, a fortalecer la participación de las comunidades y a
estimular los procesos de integración social y política, teniendo presenta la
necesidad de propiciar sinergias entre los ambientes formal e informal, como
componentes centrales de los procesos sociales de las comunidades,
infortunadamente el Programa en consonancia con las políticas hegemónicas del
Estado ha focalizado su atención en los primeros , desconociendo que las lógicas
de la vida cotidiana tienen un fuerte ingrediente de informalidad en donde la
actuación de los individuos y las comunidades adquiere pleno sentido.
A la historia de hechos violentos que han marcado la construcción de
institucionalidad y de organización social en nuestra nación, agudizada por un
proceso acelerado y traumático de modernización, que se caracteriza por
acrecentar la exclusión de grandes sectores de la población, se suma la presencia
de las distintas formas de violencia propias de la ciudad contemporánea. De
hecho, la tradición de intolerancia en la resolución de los conflictos sociales,
aunada a la incapacidad inveterada de nuestra cultura para aceptar las diferencias
han signado de tal manera nuestra sociedad, que parece inevitable que la violencia
sea el referente para definir los escenarios en que trascurre la vida social de
nuestras ciudades. Este fenómeno ha contribuido a configurar una visión de la
seguridad articulada al uso preponderante de mecanismos de coerción y control.
Desde la perspectiva de ciertos grupos de presión, la identificación de algunos
espacios y ámbitos de la vida social como escenarios apropiados para el
desarrollo de acciones violentas, y la percepción de éstos como lugares de
amenaza y contravención de las normas de convivencia exige necesariamente una
intervención signada por la presencia policiva.
Las Comunas donde se localizan los Distritos de Paz presentan algunas
155 156
ojo con el texto
diferencias en su constitución y desarrollo en el proceso de urbanización. Las
comunas pertenecientes a las Zonas de Ladera y del Distrito de Aguablanca
originalmente fueron conformadas, en su mayoría, por barrios de desarrollo físico
incompleto, conocidos comúnmente como invasiones, y aunque muchos de ellos
se han regularizado y formalizado, la dinámica poblacional de las migraciones
hacia la ciudad y los procesos de empobrecimiento de algunos sectores de la
misma, continúan alimentando la conformación de nuevos asentamientos. A estas
comunas se trasladó el conflicto propio de las zonas de origen de sus habitantes;
pero, a ello se sumó el desarrollo de nuevas formas de expresión de la violencia
que se sustentan en las condiciones de vida precarias de muchos de sus
pobladores y que son asumidas como manifestación de las formas de violencia
presentes en la ciudad contemporánea.
La zona de la ciudad donde se desarrolla el Distrito de Paz Centro se ha
caracterizado por un uso mixto del suelo, constituido desde sus inicios por el uso
residencial de familias de trabajadores y el establecimiento de la antigua zona
industrial de la ciudad; con la crisis de las grandes empresas, esta zona ha dado
paso el establecimiento de pequeños negocios, fábricas, talleres y comercios y al
desarrollo de un nuevo poblamiento, que la ha transformado de manera
paulatinamente, hasta convertirse en un lugar donde también se ha ido asentando
la violencia como parte de la vida cotidiana de las comunidades.
La definición de los escenarios que debía intervenir específicamente el Programa,
fue producto de una serie de diagnósticos sobre las zonas que presentan los
mayores índices de violencia y de la presencia de acciones delincuenciales, lo cual
llevó a focalizar la intervención en las áreas marginales de la ciudad, lugares en
donde las tensiones son más visibles y producen efectos directos sobre el tejido
social de las comunidades.
Este programa no está dirigido a reducir los niveles de pobreza. Sin embargo,
el análisis de los efectos de la violencia en la población y las evaluaciones de
los distintos componentes del programa, en particular las evaluaciones
realizadas en los dos componentes más importantes (programas de
acercamiento de la justicia al ciudadano y jóvenes infractores y en riesgo),
permiten concluir que un porcentaje mayor del 50% de los beneficiarios
estarían clasificados en los estratos socioeconómicos 1 y 2.
El contexto político-institucional generado por la Constitución Política de 1991,
propicia el desarrollo de una normatividad que recrea nuevos escenarios para la
participación ciudadana en el manejo de asuntos públicos o de interés general. Se
crean espacios y mecanismos que permiten el reconocimiento político y social de
diferentes grupos poblaciones y de nuevos actores sociales. De igual forma, se
introducen nuevos elementos que amplían las posibilidades de participación de
las comunidades y grupos particulares en la toma de decisiones frente a temas y
asuntos públicos; se diseñan nuevos instrumentos para la defensa de los
derechos ciudadanos y se promueven formas y espacios más democráticos para
el tratamiento de la conflictividad y la solución pacifica de conflictos, apoyados en
renovados paradigmas de acceso a la justicia y de relacionamiento con la fuerza
pública.
Las acciones del Programa tienen dos grandes referentes: por un lado, el acervo
democrático presente en la nueva Carta Constitucional, que se sustenta en una
concepción de un Estado Social de Derecho. Por otro lado, están los parámetros
con que la Banca Internacional, en este caso el Banco Interamericano de
Desarrollo, orienta los empréstitos en los países de América Latina. Es objetivo
prioritario del Banco contribuir al mejoramiento de la eficiencia del sector público y
a la consolidación de la democracia en América Latina, por ello respalda a sus
países miembros para redefinir las funciones del Estado y su relación con la
sociedad civil.
Los estudios que han abordado el tema de la violencia en las ciudades
colombianas coinciden en afirmar que los factores que más afectan
negativamente a la seguridad y la convivencia urbana están asociados con
una pérdida de los valores o patrones de ordenamiento social tradicionales
de la sociedad colombiana. Señalan además al consumo episódico y
elevado de bebidas alcohólicas, al fácil acceso a las armas de fuego, a la
impunidad y al surgimiento de asentamientos marginales en las ciudades,
como los principales factores de riesgo generadores de violencia. El
presente programa plantea la ejecución de diversas acciones muchas de las
cuales han tenido origen en las experiencias que el gobierno y varias
ciudades colombianas han venido ya realizando en este campo.
Los antecedentes conceptuales y de política que sustentaron el programa
DESEPAZ coincidían con la interpretación del Banco en torno a las causas
estructurales de la violencia, afincada en un enfoque epidemiológico. Desde esta
perspectiva, la violencia puede ser observada, cuantificada y explicada como un
fenómeno natural que se presenta cuando confluyen diversos factores.
Este enfoque reivindica la aplicación de acciones que se orientan a intervenir de
manera directa y focalizada los factores asociados con la producción de hechos
violentos, mediante medidas que privilegian los aspectos de prevención y control
de las situaciones-problema sobre medidas más integrales.
157 158
A partir del año 2002, con el surgimiento de un enfoque inspirado en la teoría del
capital social y desde una perspectiva ecológica de la violencia, la Administración
Municipal propone un nuevo modelo de organización y gestión de la acción
pública. En este marco se redefine el concepto de convivencia como el conjunto
de:
Mecanismos, instituciones, normas, símbolos e imaginarios colectivos con
que las personas, grupos sociales y las organizaciones cuentan para resolver
civilizadamente las diferencias y los conflictos o asuntos que los colocan en
situaciones de confrontación de intereses u opiniones, y mediante los cuales
se buscan salidas satisfactorias de acuerdo a la valoración que se dan a las
consecuencias.
Con la intención de despojar el concepto de seguridad de la carga tradicional que
se asocia a la presencia y acción de la fuerza pública, los responsables de la
implementación del Programa redefinen también el concepto de seguridad:
La seguridad ciudadana no es sólo la aplicación de la capacidad de
coacción, de la intimidación o de la penalización por parte del Estado sobre el
resto de la sociedad, hoy se fundamenta más en el perfeccionamiento de una
cultura de convivencia ciudadana centrada en la solidaridad, respeto a las
diferencias y en un ámbito igualitario en el que se expresen criterios,
postulados y principios de justicia distributiva.
En este marco institucional y de reordenamiento conceptual del programa surge la
propuesta de los Distritos de Paz, como instrumentos adecuados para articular
componentes y acciones de intervención que permitan ampliar y potenciar sus
efectos sobre el escenario complejo de la ciudad. Este redimensionamiento del
Programa, se hace implícito en los términos de referencia de las convocatorias y
produce cambios en las características de los contratos. Con este propósito, se
promueve la coalición de fuerzas entre las organizaciones no gubernamentales y
las universidades de la región.
Desde esta perspectiva, la Seguridad Ciudadana se concibe como un sistema que
articula las distintas dimensiones de la vida social e institucional, a partir de la
generación de condiciones propicias para el desarrollo de una sociedad que
garantiza la Convivencia Pacífica en un ambiente de solidaridad social y de
inclusión democrática.
La intención del Programa se expresa en función de la resignificación del concepto
de seguridad ciudadana y de convivencia y la construcción de un nuevo referente
simbólico en el que se enmarcara el comportamiento y el actuar de los individuos.
En toda sociedad el elemento simbólico se constituye en una forma de legitimación
de la interacción social, de las relaciones de poder; aquí lo simbólico está en
función de los tres elementos esenciales del Programa en su marco general:
Contrarrestar, Prevenir y Controlar.
Desde el diseño del Programa y su posterior y paulatina implementación se revela
una nueva comprensión del problema de la violencia urbana que se origina en el
delito, al reconocer que ésta se inserta en la lógica del accionar social y de las
dinámicas institucionales que se convierten en normas y regulaciones del
comportamiento social; se labora por la resignificación del ciudadano desde
estrategias pedagógicas sin evadir la utilización de mecanismos coercitivos; por
ello, cuando se logra un mayor control social a partir de la ejecución de los
Proyectos como formas más democráticas de relacionar la convivencia y la
seguridad con la vida cotidiana de las comunidades, se produce un cambio en la
percepción que las personas tienen de las instancias e instituciones que
promueven la convivencia pacifica, como de aquellas que tienen como finalidad la
prevención y el control de la violencia y del delito.
De la misma manera, la violencia intrafamiliar, una de las fuentes más visibles de
deterioro del tejido social, ocupa un nuevo lugar en la agenda pública; el Estado
tiene la obligación de velar por el escenario más vulnerable donde se desarrolla la
vida social. Por tradición, no obstante, la violencia intrafamiliar ha sido considerado
un asunto privado que sólo debe importar al núcleo familiar; en las dos últimas
décadas se ha reconocido la incidencia que tiene la violencia intrafamiliar en el
ámbito social dada su recurrencia como práctica cotidiana, sus efectos negativos
han obligado a las instituciones públicas y privadas a tratarlo como un problema de
interés público derivado de prácticas culturales que deterioran la calidad de vida
de seres humanos desde su ámbito y lugar más íntimo de interacción. Igualmente,
la articulación de los medios masivos a las dinámicas comunitarias permite
superar la reducción de la movilización a campañas de corte transmisor o
persuasivo que son muy limitadas en sus logros y en su sostenibilidad, y, por el
contrario, se busca generar un proceso dinámico y continuado que supere el
localismo del trabajo comunitario y la instrumentalización mediática de los
ciudadanos.
3.5.3. Intencionalidades
Un eje de gran importancia para el análisis y la interpretación de las acciones
ciudadanas en torno al tema de la convivencia es la intencionalidad expresa o
latente, manifiesta u oculta, que comportan los actores partícipes en el desarrollo
de las mismas. La seguridad y la convivencia ciudadana son temáticas que, de por
159 160
sí, involucran actores de la más diversa índole. Por ser campos de intervención que
se refieren a la vida cotidiana de las personas y de las instituciones sociales, la
comprensión de las intencionalidades presentes en la gestión de programas se
convierte en un asunto de suma importancia en la vía de aclarar la presencia de los
intereses que están detrás de los discursos y de las acciones. Pero, de suyo, este
es un tema que está cargado de altas dosis de complejidad, precisamente porque
en las intencionalidades están inmersos factores de orden ideológico que hacen
parte constitutiva de las representaciones sociales que construyen los actores
sociales en su interacción cotidiana, y que les sirve de marco referencial para su
actuación en los distintos contextos y escenarios de la vida social.
La intencionalidad del Programa está marcada por la búsqueda conciente del
desarrollo de una sociedad que pueda manejar las expresiones de violencia
cotidiana y de manifestaciones de la violencia política en condiciones que impidan
el deterioro de la gobernabilidad. En este sentido, la intencionalidad está inmersa
en los procesos de transformación y adecuación institucional que se han
adelantado en las últimas décadas con el propósito de generar las condiciones
propicias para mantener la legitimidad de las instituciones políticas.
Los Proyectos fueron dirigidos por lo menos hacia seis objetivos: el primero, a
generar medidas integrales, con acciones localizadas en aquellos sectores y
lugares de riesgo identificados como afectados por más hechos de violencia,
específicamente delincuencial; el segundo, a producir medidas y políticas de
control, que aunque actúan sobre fenómenos concretos por tiempos limitados,
configuren una nueva relación entre la comunidad y la institucionalidad; el tercero,
de carácter preventivo y promocional, a propiciar el cambio de conductas de
convivencia negativas; el cuarto a propiciar la coordinación de acciones
interinstitucionales e intersectoriales para reducir los índices de violencia y delitos,
y ofrecer mejores servicios para la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica ,
desde la puesta en práctica de acciones concretas de las instituciones públicas y
privadas y con la participación activa de las comunidades organizadas; el quinto, a
generar movilización social en torno a la convivencia y la seguridad como
responsabilidades compartidas entre la sociedad civil y el Estado; y el sexto, a
propiciar una nueva manera de involucrar a los miembros más jóvenes de la
sociedad en las dinámicas de desarrollo de la ciudad y de sus comunidades
cercanas, para con ello intentar preservarlos de los efectos negativos que generan
los escenarios de trasgresión y violencia que proliferan en el mundo urbano.
En este propósito, la oferta de Proyectos disímiles, unos enfocados al
fortalecimiento de instituciones de la localidad, otros al empoderamiento de
grupos relacionados con minorías activas plantean, sin embargo, la consecución
de productos contractuales similares, podría denotar una intencionalidad desde
un enfoque basado en la psicología conductual, que tiende a reforzar ciertos
patrones de conducta o ciertas pautas de comportamiento que se consideran
positivas en relación con el control de la violencia. De otra parte, en la
implementación del Programa se puede haber producido una repetición de
acciones como efecto del entrecruce de la lógica sectorial agenciada por cada una
de las dependencias que participaron como Entidades Ejecutoras y la lógica
territorial propia de estrategias que pretendían responder a las condiciones
particulares de las comunidades.
La intencionalidad de institucionalizar valores y simbologías para reforzar las bases
del Programa de Seguridad y Convivencia Ciudadana, es evidente en el conjunto
de los proyectos; sin embargo, las estrategias de los operadores en la
implementación de los Proyectos no tuvieron la suficiente coherencia y
consistencia como para alcanzar de manera eficaz este propósito. En algún
sentido, ello obedeció, en parte, a una apropiación insuficiente de su propio rol, y a
la ausencia de directrices claras en cuanto a formas básicas de institucionalización
dirigidas a las organizaciones no gubernamentales y a otras instituciones de
carácter privado. Pero, por otra parte, porque la mayoría de los Proyectos fueron
dirigidos a fortalecer la capacidad estructural, organizacional y operativa de las
instituciones locales, disminuidas en su capacidad de gestión por la crisis
económica y de gobernabilidad de la última década del siglo XX.
Como ya lo hemos mencionado, una primera debilidad del Programa en torno a su
legitimidad es la ausencia de una apropiación del Programa por parte de la
Entidades Ejecutoras Municipales, lo que pone en tela de juicio no sólo la
legitimidad institucional sino su eficacia para dar respuesta a las demandas
ciudadanas. La generación de falsas expectativas entre los sectores populares, en
torno a la posibilidad de acceder a recursos para la realización de
emprendimientos comunitarios, a través del empréstito BID, también produjo
situaciones de inconformidad e incomprensión frente a los objetivos del programa.
Estas intencionalidades concretas, de carácter coyuntural, que revelan un
Programa que pretende dar continuidad a procesos de fortalecimiento de la
Administración Municipal en el ámbito de la seguridad ciudadana y la convivencia,
no deben opacar la intencionalidad de la política nacional en el marco de las
relaciones internacionales. En primer lugar, el Programa municipal se inserta en un
Programa Nacional claramente definido en el contrato del empréstito BID y en los
postulados de intervención, a largo plazo, de la Banca Multilateral para América
Latina; el aporte a la consecución de democracias sólidas, Estados legítimos,
responde de manera concreta a las necesidades de estabilidad que requiere la
161 162
banca internacional para alcanzar los objetivos del acelerado proceso de
globalización económica; los resultados de los Tratados de Libre Comercio no
serán los mismos en sociedades desestabilizadas por la falta de elementos
propicios para la convivencia pacifica y de seguridad ciudadana, léase
convivencia ausencia de conflictos desestabilizadores de la institucionalidad, no
como resultado de una acción estatal de responsabilidad y equidad desde una
moral universal en torno a la justicia social y la equidad, léase seguridad ciudadana
como fuerza pública fuerte y eficiente, no como un estado generalizado de
bienestar que redunda en unas relaciones cotidianas en convivencia armónica. No
debemos equivocarnos en las apreciaciones en torno a los aspectos políticos que
determinan la implementación del Programa, si bien resultan resolviendo
problemáticas locales de debilidad institucional, responde concretamente a
algunos aspectos ocultos (no expresos) de las políticas públicas, de carácter
nacional e internacional.
El Estado interviene los contextos, modificándolos y proponiéndoles tendencias de
desarrollo desde la ejecución de Proyectos, con la intencionalidad de dar
consistencia a esa política. En ese sentido los proyectos se constituyen en una
abierta intervención de un contexto vulnerable socialmente, que presenta serios
problemas en la convivencia comunitaria y ciudadana, y que genera
manifestaciones de violencia y alta conflictividad que escapan al control de las
instituciones del Estado.
Los proyectos de intervención y de consultoría se han constituido en los últimos
años en actividades relacionadas directamente con las Organizaciones No
Gubernamentales; sin embargo, éstas presentan altos índices de permeabilidad a
dinámicas de corrupción y de clientelismo, lo que ha suscitado que las
universidades públicas y privadas, se conviertan en garantes legítimas de una ética
y por ello en instituciones confiables para adelantar procesos de intervención
social con recursos del Estado y de cooperación internacional. Las instituciones de
educación superior por Ley descansan sobre cuatro grandes sistemas: docencia,
investigación, extensión y consultoría, y es con los tres últimos componentes que
actúa sobre el entorno a través de proyectos específicos diferenciados de las
habituales labores académicas. Este compromiso de las universidades se
encuentra en pleno crecimiento y aun no es posible afirmar de modo global la
efectividad de sus procesos de intervención, por cuanto su ejecución modifica los
hábitos culturales de la comunidad académica.
Otro aspecto a tener en cuenta está en relación con los paradigmas de la
investigación, como la Investigación-Acción-Participación que amplia los
elementos constitutivos de la Investigación y los procesos de intervención
163 164
1. La ciudad de Santiago de Cali ha sido intervenida parcial, pero estratégica y
sistemáticamente, durante los últimos ocho años, con el ánimo de generar
procesos de reconstrucción de elementos cohesionadores para la convivencia y la
seguridad; sin embargo los alcances próximos y futuros de esta intervención no
han sido lo suficientemente proyectados en concordancia con la real magnitud del
problema, ni siquiera por quienes realizaron tareas de ejecución de acciones
públicas, en calidad de operadores de los Proyectos, ni por quienes fueron
copartícipes, ni beneficiarios directos.
2. Existen dos tipos de resultados en este tipo de programas: los que se
constituyen en instrumentos, fruto de proyectos de equipamiento, mejoramientos
locativos o compra de tecnologías, entre otros y los que constituyen mediaciones,
que son aquellas acciones de sentido educativo, de construcción de sociedad y de
resignificación de actitudes y sentidos; aunque estos resultados no son
excluyentes, se complementan. En este sentido, el Programa ha logrado, de
manera parcial y limitada, generar un cambio en las acciones, actitudes y
decisiones de los actores sociales participantes, pese a que aún no se consolida
un comportamiento ciudadano acorde con el establecimiento de relaciones de
empiezan a ser considerados como verdaderas investigaciones; los procesos de
intervención social o comunitaria, cuyo origen se revela en las acciones
humanitarias de entes nacionales e internacionales o de caridad desde postulados
religiosos, son considerados por otro tipo de institucionalidad privada como
herramientas importantes garantes del cambio social y por el Estado como una
forma de control social indirecto.
En su desarrollo el Programa hace su aporte a todos los objetivos que se
vislumbran desde su intencionalidad: disminuye la debilidad orgánica de las
instituciones públicas y las fortalece; entrega pautas para una renovada relación
entre las comunidades de base con sus minorías activas organizadas y de éstas
con el Estado Local, amplia el camino de la participación ciudadana, política y
comunitaria. Se espera que estos sean factores que finalmente contribuyan a la
disminución de la violencia y el delito, que hagan de nuestra ciudad un espacio
sereno de prosperidad de la política económica mundial.
Aunque el Programa evolucionó en su concepción teórica hacia la implementación
de una Política Publica con enfoque social, termina por prevalecer el carácter
eficientista o tecnocrático de la acción, susceptible de ser valorada solamente con
indicadores cuantitativos y con un precario acopio de indicadores cualitativos
obtenidos desde la construcción social.
3.6 A modo de conclusiones
convivencia donde primen la cooperación y la solidaridad. Es posible que como
efecto de las acciones del programa, se logre producir en algunos individuos un
proceso de concienciación frente a sus derechos y deberes; sin embargo, la
perdurabilidad, la profundidad y la consistencia de estos cambios estaría en
función de la sostenibilidad del Programa. Por otro lado, no es posible construir
comportamientos y generar transformación en las actitudes desde acciones
coyunturales, lo cual se logra sólo en procesos de largo plazo. Por ello, podemos
concluir que el propósito de resignificar el problema de la convivencia y seguridad
ciudadana se ha logrado alcanzar medianamente.
3. La implementación del Programa demostró la posibilidad de gestionar y
operacionalizar procesos de apoyo a la convivencia y la seguridad mediante la
integración entre las instituciones y las comunidades, a partir de la coordinación de
acciones específicas. Las comunidades excluidas de la ciudad han demostrado
su capacidad de interacción con los espacios y dinámicas institucionales; lo
destacable es que esto se logró mediante la concertación antes que a través de
acciones coercitivas.
4. De la ejecución de los proyectos derivó una gran cantidad de conocimiento que
en buena parte fue desaprovechado por una planeación que se limita a programar
la asignación de recursos en función de los productos contratados. Por lo demás,
el afán de evidenciar resultados impidió la construcción de espacios de reflexión y
análisis, y llevó a que las propuestas de sistematización se concibieran de manera
estrecha, como meros ejercicios de organización de la información; el resultado de
ello precisamente hizo que muchos productos quedaran reducidos a una serie de
informes fundamentalmente descriptivos, muchos de los cuales fueron
recuperados con la construcción del archivo del Programa.
5. A pesar de que el Programa contó con un componente dedicado a la
Educación y los Medios de Comunicación, careció de una estrategia comunicativa
propia que le permitiera dar cuenta permanentemente a la ciudadanía de los
desarrollos alcanzados; por esta razón, amplios sectores de población no
alcanzaron a tener una percepción de lo que se estaba haciendo, dificultando la
apropiación del programa. El enfoque comunicativo, en particular, se orientó a
destacar propagandísticamente las acciones de gobierno más que a difundir sus
propósitos, sus alcances y sus estrategias entre el conjunto de la población.
6. Pese a que el marco conceptual que orientó el programa en sus últimos años
tuvo como referente el enfoque de capital social, no logró trascender los trazos
conceptuales y metodológicos de la perspectiva epidemiológica sobre la violencia
que marcó su etapa inicial, lo cual se evidencia en el tipo de producto a través del
cual se ejecutaron varios de sus proyectos: en particular, entre otros, se mencionan
las múltiples campañas educativas callejeras, las capacitaciones que pretenden
en un lapso de tiempo reducido y en condiciones de masificación transformar las
actitudes y comportamientos arraigados en grupos específicos de población.
7. La inestabilidad del gobierno local debida a los continuos cambios en los
equipos de trabajo de las administraciones de turno y la falta de control social de su
gestión, limitaron el eficaz funcionamiento del Programa. Estudios realizados,
inclusive por el mismo Banco Interamericano de Desarrollo, destacan el papel
relevante que la estabilidad y la continuidad política tiene en el desarrollo
sostenible de las políticas sociales y en especial de aquellas referidas a la
86convivencia y seguridad ciudadana . Buvinic identifica rasgos que al parecer
generan ventajas comparativas en los casos de Bogotá y Medellín frente al de Cali.
El primero de ellos, es el compromiso político sostenido a través de una década y
por tres gobiernos municipales; el segundo, es la profesionalización de los actores
encargados de llevar a cabo los componentes; el tercero, el desarrollo de un nuevo
paradigma en el concepto de seguridad, al ser entendida ésta dentro de una
amplia estrategia social; el cuarto se relaciona con la superación de las rivalidades
burocráticas que impiden ofrecer respuestas coordinadas a la violencia y al
crimen; y, finalmente, el quinto, a la comprometida participación de las
comunidades locales en actividades asociadas con la acción estatal para prevenir
la violencia.
8. La debilidad estructural de la administración pública de la ciudad para manejar
un programa de esas dimensiones, dificultó la comprensión del alcance del mismo
en función de la generación de procesos que incidan en la transformación de la
cultura ciudadana para propiciar condiciones de convivencia y seguridad
apropiadas que, a su vez, fortalezcan la gobernabilidad en el ámbito local.
9. En momentos en que se reivindica el papel del sector privado y de la sociedad
civil en la ejecución de las políticas públicas, se hace notoria la limitada capacidad
del gobierno local para trazar directrices que orienten la gestión de la política y la
administración de los recursos, en especial, teniendo en cuenta que en el campo
de lo social la ciudad nunca antes había contado con unos recursos de tal
magnitud y, mucho menos, aportados por la Banca Internacional. Por efectos de la
crisis fiscal, pero también por la implantación del paradigma gerencial en la
administración de lo público, se generó un incremento en la contratación de las
intervenciones sociales con el sector privado. La incapacidad reguladora de los
gobiernos locales, reflejada en la delegación excesiva de responsabilidades,
originalmente competencia del Estado, en agentes privados, sin el consecuente
establecimiento de formas adecuadas de seguimiento, evaluación y control,
86 Para mayor información consultar Boletines electrónicos de la División de Programas Sociales del Departamento de Desarrollo Sostenible del BID.
165 166
contribuyó al debilitamiento de la institucionalidad, a la pérdida de credibilidad de
las comunidades en las organizaciones del Estado y a la preponderancia de los
intereses particulares por encima del interés general.
10. No obstante lo anterior, las acciones derivadas del Programa se han
encaminado a fortalecer la capacidad del Estado, y, en general, han pretendido ser
coherentes y congruentes con las realidades socioculturales de los actores
sociales y con el escenario urbano donde fueron implementadas. Como
fundamento de estos avances se dio inicio a una estrategia, el Distrito de Paz, que
demostró sus bondades para el adelanto de una acción pública con mayores
niveles de articulación, coordinación y asociación entre las instituciones del Estado
y entre éstas y la sociedad civil en el campo de la gestión de políticas de
convivencia y seguridad ciudadana en ámbitos y escenarios territoriales y sociales
de mayor amplitud y complejidad.
11. El hecho de no desarrollar mecanismos de articulación con el sector
empresarial condujo a desechar la participación de los gremios económicos y de
otras asociaciones profesionales que hubieran podido aportar importantes
recursos, conocimientos y apoyo para las estrategias de apalancamiento de
iniciativas productivas en algunos sectores sociales de la ciudad. En general, en
épocas recientes, a excepción de las campañas realizadas por la Cámara de
Comercio de Cali, no ha habido un involucramiento sistemático del sector privado
en la promoción y consolidación de procesos ciudadanos de largo alcance y de
gran magnitud que propendan por la transformación de la convivencia en la
ciudad.
12. Cada día cobra más importancia la concepción de la comunidad como un
recurso que debe ser utilizado para la prevención de la criminalidad y la violencia;
sin embargo, la mayoría de las políticas que se han intentado desarrollar en nuestro
contexto, le han otorgado un rol pasivo a las comunidades, que son vistas antes
que como actores sociales esenciales para el éxito de las mismas como
receptores de los mecanismos de solución, especialmente cuando la
implementación de las políticas se organiza en proyectos y acciones de corto
plazo, olvidando que aquellos contextos donde hay mayores índices de violencia
son los que menos presencia tienen en las estructuras orientadas a generar
estrategias de prevención a largo plazo.
13. En concordancia con los anteriores planteamientos es necesario consolidar en
el tiempo y con arraigo institucional aquellos proyectos inscritos en el marco del
trabajo psicosocial, por ser éstos los que enfrentan los mayores obstáculos para
ser sostenibles en el tiempo, y por cuanto son los proyectos que pueden generar
importantes avances en el mejoramiento de la interacción social y hacia el
establecimiento de formas de relación acordes con la convivencia democrática.
14. La lección que se extrajo de este proceso, es que la prevención y el control no
son perspectivas irreconciliables, que lo más adecuado para enfrentar el delito y la
violencia es desarrollar estrategias combinadas que ataquen simultáneamente los
factores estructurales y aquellos más ligados a expresiones coyunturales de la vida
social, para así lograr efectos tangibles y sostenibles en el tiempo. Las estrategias
de control ponen énfasis en la aplicación de acciones de fuerza para abordar
situaciones críticas relacionadas con el orden público y la presencia de hechos
delictivos de gran impacto; también se refieren a la aplicación sistemática de la
justicia, que aún no logra operar con la legitimidad social necesaria debido a la
asimetría existente en el acceso a sus mecanismos y a la percepción de impunidad
que persiste en amplios sectores de la sociedad. Hoy en día adquieren relevancia
las intervenciones sociales que se orientan a actuar sobre los factores que
potencialmente podrían incitar a los individuos a utilizar prácticas violentas y a
cometer actos delictivos.
15. Los resultados del proceso de sistematización plantean la necesidad de que
los proyectos ejecutados en el marco de Programa, continúen recibiendo apoyo
gubernamental, con la finalidad de fortalecer la política pública de convivencia y
seguridad ciudadana, y de contribuir a generar mayores probabilidades de
sostenibilidad, uno de los aspectos más débiles en la estructura del Programa.
16. El proceso de acelerado alistamiento institucional tuvo una incidencia
importante en la implementación del Programa, y en el rol que desempeñaron los
actores institucionales; podría afirmarse que no contaron con el tiempo necesario
para desarrollar internamente e infundir en los operadores un enfoque centrado en
los procesos, que permitiera valorar los resultados materiales que se obtuvieran
con los proyectos, pero privilegiando la manera de llegar a ellos y de hacerlos
sostenibles. Por ello se impone una visión de producto que enfatiza en las acciones
puntuales de los actores institucionales y de los operadores, más próxima a un
enfoque centrado en la rápida obtención de hechos rápidos, tangibles, físicos,
materiales, antes que en la permanencia de procesos con amplio arraigo social en
contextos complejos.
17. Las políticas de seguridad y convivencia ciudadana deben avanzar en el
desarrollo de pautas y criterios que permitan diferenciar conceptual y
operativamente las características que comporta la Seguridad Ciudadana y lo que
tradicionalmente se ha establecido como Seguridad asociado a la seguridad del
Estado, y ello tanto en relación con la preservación del orden público interno como
167 168
en la defensa del territorio nacional. El geógrafo-urbanista Jordi Borja, expresa que
El derecho a la seguridad es un derecho fundamental para todos. Pero la
aceptación de la cualidad de la ciudad como refugio, como ámbito protector, de
supervivencia, para colectivos vulnerables, para allegados procedentes de lugares
más inseguros, también es un elemento constitutivo de nuestras ciudades. El fin de
las políticas de seguridad no es la protección de una parte de la ciudadanía a consta
de la marginación y criminalización de otras, aunque sean minorías (aunque
sumadas quizás ya no lo son) sino la integración o inclusión de la totalidad o de la
inmensa mayoría, la construcción permanente de pautas de convivencia
compartidas y la primacía de la prevención, la reparación y la sanción con vocación
reinsertadora sobre la represión vengativa tan simple como poco eficaz para crear
un ambiente ciudadano protector.
18. Pese a que el convenio para la realización del empréstito incluía un periodo de
gracia para la preparación del Programa, el proceso de alistamiento de la
administración municipal no fue el idóneo; tampoco los operadores recibieron una
inducción que les permitiera prepararse para la ejecución de recursos públicos
destinados a lo social, en volúmenes muy superiores a los tradicionalmente
destinados y bajo condiciones más complejas, condiciones que trascienden lo
comprendido por la Ley 80, dado el carácter del crédito. Sería importante que las
Administraciones Locales realizaran una autoevaluación de sus capacidades
administrativas, políticas y técnicas, previa a la ejecución de un programa de gran
envergadura y que en caso de identificar debilidades significativas realicen,
inclusive como parte del programa, un proceso de fortalecimiento en las áreas que
así lo requieran.
19. El proceso de sistematización evidenció la tensión entre la búsqueda de
nuevos referentes sociales y culturales para el desarrollo de una política pública de
convivencia y seguridad ciudadana y el recurrente deseo de volver al pasado para
buscar lo perdido, lo que se ha olvidado o minimizado y que para muchos
ciudadanos es una explicación razonable de la desintegración social y del
incremento de las violencias urbanas; pero también se observa el interés en
construir puntadas y trazos hacia un nuevo discurso que involucre una dimensión
de futuro y por lo tanto una relación diferente con el pasado que viene labrando un
camino, derivado de algunas enseñanzas que ha produciendo el Programa. En la
medida en que estos aprendizajes sean asumidos por la ciudadanía y apoyados
por la actual y las futuras administraciones de la ciudad, para que se pueda dar la
complementariedad entre la ciudad vivida actual, la deseada y la posible, se podrá
forjar en forma colectiva y compartida la construcción y ejecución de políticas de
Convivencia y Seguridad Ciudadana, que recojan y redimensionen las miradas e
imaginarios que devela el proceso de sistematización de los componentes del
Programa.
169
MODELO DE OPERACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA DE SANTIAGO DE CALI
El proceso de sistematización debe ofrecer los elementos suficientes para realizar
un análisis de la implementación de la política que se hizo a través de la ejecución
del Programa, en sus diversos componentes. En este sentido, es preciso contar
con el resultado de la recuperación de la experiencia y de la construcción de
sentido que se están efectuando en esta etapa del proyecto.
Con el desarrollo de la recuperación del proceso de implementación del Programa,
la caracterización y la construcción de sentido de cada componente y del
programa en su conjunto, se producen avances que permitirán adentrarnos en la
producción de una interpretación (con la realización de la sistematización
intensiva) que alimentará el proceso de construcción del modelo de operación e
implementación de la política de convivencia para la ciudad de Cali.
Con la finalidad de generar las condiciones conceptuales y metodológicas para
producir la articulación entre la sistematización del proceso de ejecución del
Programa y el proceso de construcción del modelo, se ha adelantado una reflexión
sobre la manera como puede enfrentarse el análisis del Programa a partir de los
resultados de la sistematización y de la aplicación de los instrumentos de análisis
propios de la disciplina de las políticas públicas.
La caracterización, la construcción de sentido y la interpretación del proceso de
diseño e implementación del Programa se realiza a partir de la información
obtenida con la lectura extensiva mediante la aplicación del instrumento Matriz de
proyecto. Como instrumento metodológico fundamental se ha diseñado una
batería de criterios que actúan de guía para adentrarse en el análisis. En esta
dirección, los ejes de análisis: Actores - Contextos y escenarios –
Intencionalidades - Hipótesis de Acción permiten realizar una conexión con
elementos propios del análisis y valoración de las políticas públicas.
Es preciso, entonces, hacer un breve repaso de algunos de los supuestos que
deben guiar la reflexión y el análisis desde la perspectiva de la disciplina y el
enfoque de las políticas públicas. A continuación se pasa a realizar una
aproximación a los elementos conceptuales y metodológicos que se tendrán en
cuenta para la última etapa del proyecto de sistematización, cual es, la
construcción de sentido e interpretación del diseño y ejecución del Programa y la
construcción del modelo de operación e implementación de la política de
173
4.1 Metodología para el análisis y la construcción del modelo de operación e implementación de la política
174
87 Tomassini (2001)88 Majone. (1998).
Las políticas públicas, como expresión de la acción del Estado en un momento
particular de la historia de una sociedad, representan la manera como un régimen
político resuelve las relaciones entre los distintos intereses presentes en la vida
pública. Ello se realiza a través de la puesta en práctica de una serie de
mecanismos de coerción que el Estado ha organizado a través del sistema político
y que pone en ejecución con el fin de consolidar una particular manera de organizar
las instituciones, el territorio y, en particular, el sistema de relaciones de poder.
En este sentido, la elaboración de toda política pública implica un complejo
proceso de iniciativas, decisiones e interacciones entre individuos, grupos e
instituciones, que a manera de mediadores están involucrados directamente en la
gestión de la política, pero que comportan y representan intereses diversos a partir
de la influencia que reciben del conjunto de individuos, grupos y organizaciones
afectadas por las decisiones a tomar.
Genéricamente, la política pública se define como un programa de acción de una
autoridad dotada de poder político y con legitimidad gubernamental, que afecta al
conjunto o a un sector de la sociedad, o a un espacio geográfico determinado
dentro de la jurisdicción del respectivo Estado. La política pública, comprende así
un conjunto de intenciones, objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno o un régimen político determinado para dar solución a los problemas que,
en un momento histórico específico, los ciudadanos, ciertos grupos sociales y/o
de interés o el propio gobierno consideran prioritarios para el funcionamiento
mismo del Estado y/o para la marcha estable de la sociedad. Son cursos de acción
más o menos estables orientados a resolver problemas públicos, aprobados o
respaldados por el Estado y ejecutados por éste en unión de otros actores y
87 agentes de las comunidades y de la sociedad civil, Tomassini.
Por otro lado, las políticas públicas también cumplen el papel de dinamizar el
debate público en la búsqueda de soluciones viables para las situaciones
percibidas como problemáticas (o como oportunidades críticas) por un sector de
la población y/o por agentes institucionales y grupos de interés. Es decir, ellas
constituyen instrumentos de construcción de opinión pública y de diálogo
democrático: una política es también una actividad de comunicación pública y no
sólo una decisión orientada a la ejecución de acciones en consecución de unos
objetivos. Incorpora, además de la intencionalidad estratégica, otra de tipo
comunicativo, que es fundamental para la construcción de un clima democrático
de discusión que facilite la articulación del Estado y el sistema político con los
88 ciudadanos.
4.1.1 El papel de las políticas públicas en la sociedad contemporánea
ojo con el texto
En suma, las políticas públicas son normas o lineamientos taxativos que se
imponen a la sociedad en relación con el manejo de un asunto considerado de
interés público y se expresan de diferentes maneras: jurídicamente, como normas
legales; administrativamente, como planes, programas, proyectos, convenios y
contratos; culturalmente, como instituciones, normas y patrones colectivos de
89conducta asumidos por la sociedad frente a un asunto de interés público.
Como resultado de décadas de discusión política y de debate académico en torno
a cuales son los rasgos que definen a las políticas públicas, se puede colegir que
ellas comportan unas características básicas, entre otras, que permiten
diferenciarlas de otro tipo de decisiones o de acciones realizadas por el Estado en
cumplimiento de sus fines y sus funciones:
Ser ampliamente representativas de situaciones percibidas e
identificadas como socialmente problemáticas;
Corresponder a las tareas propias del gobierno y de sus instituciones y
agencias;
Estar integradas con otras políticas en un programa consistente y coherente
(deben ser complementarias y subsidiarias);
Ser especificadas en un diseño claro e integrado para responder a situaciones
problemáticas concretas;
Aclarar la responsabilidad del sector público y la participación de la comunidad
y de los actores de la sociedad civil, en las distintas etapas de su desarrollo.
89 Figueroa y Ortiz. (2005). 90 Muller (1997)
91 Jean-François Jolly (2001)
Las decisiones que asume el Estado, se configuran a partir de ciertas lógicas de
intervención que permiten, por un lado, ser garante del interés general y, por el otro,
facilitar la organización y distribución del poder en el conjunto del cuerpo social.
Las políticas públicas, como instrumentos de la acción del Estado, responden a
cuatro grandes lógicas que se entrecruzan en la gestión: una lógica territorial
“horizontal”, que está relacionada con la construcción de un espacio de
mediación, mediante una estrategia de intervención en redes. Por otro lado, la
90acción del Estado, indica Muller, se organiza alrededor de la lógica sectorial”.
Ambas tienen que ver con dos dialécticas sociales bien diferentes: la primera,
explica el autor, se refiere a una relación centro-periferia” mientras la otra remite “a
una dialéctica global-sectorial. Aunque el autor no precisa explícitamente lo que es
91para él el territorio, Jean-François Jolly resume el pensamiento de Muller de la
manera siguiente: la lógica territorial es una lógica que busca regular una totalidad
social en un espacio geográficamente limitado, un lugar, el territorio, con el fin de
mantener una cohesión social.
175 176
4.1.2 Lógicas diversas en la gestión de políticas públicas
92 Muller (2002)
Otras dos lógicas que conforman la intervención en políticas públicas tiene que ver
con la tensión dicotómica entre lo público y lo privado. El Estado toma la
responsabilidad de establecer un espacio de encuentro en el cual converjan los
intereses privados más diversos con el interés general. En esta perspectiva, la
administración de lo público se convierte en la forma de construir un espacio de
mediación para que los ciudadanos interpongan sus quejas y sus demandas, a
partir de la consideración de sus propios intereses, pero también para que pongan
en práctica su condición de ciudadanos.
Para Muller, no hay duda que los mediadores ocupan una posición estratégica en
el sistema de decisiones, en la medida en que son quienes formulan el marco
intelectual dentro del cual se desarrollan las negociaciones, los conflictos o las
alianzas que conducen a la decisión. La mediación, por consiguiente, corresponde
al conjunto de la acción de los mediadores para construir el referencial de las
políticas públicas locales en cualquiera de los ámbitos de la acción pública. Los
92mediadores son para Muller los agentes que realizan la construcción del
referencial de una política pública, es decir, la creación de las imágenes
cognoscitivas que determinan la percepción del problema por parte de los grupos
presentes y la definición de las soluciones apropiadas, (...) un marco de
interpretación del mundo.
Los mediadores o agentes de la política en el escenario de gestión, involucran
acciones que comprometen tanto a los actores de la sociedad civil como a los
actores institucionales del Estado. Aquí entramos en la construcción del otro
componente central del eje de diseño y ejecución de las políticas: la relación
conflictiva/cooperativa entre lo público y lo privado. En este sentido, las políticas
(territoriales y sectoriales) se ubican en una relación con el contexto y los
escenarios y contextos, mientras que lo público y lo privado se sitúan en una línea
de relación con los actores y las intencionalidades que ellos comportan.
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
GRÁFICO No. 49RELACIÓN ENTRE POLÍTICAS PÚBLICAS
POLÍTICAS TERRITORIALES
PRIVADO
PÚBLICOPOLÍTICAS
SECTORIALES
93 Guerrero (1997),94 Egon Guba (1985),
95 Ricard Gomá y Quim Brugué (1998)
La propuesta para el análisis de la política desde el proceso de sistematización,
que hace énfasis en la implementación se formula siguiendo la elaboración que
93 94hace Guerrero , retomándola de Egon Guba , quien ubica tres grandes
momentos en su gestión: por un lado, la policy en intención, que es del dominio de
los legisladores; la policy en implementación, que es potestad de funcionarios
públicos (burocracia) y la policy en experiencia, que es el terreno de los
beneficiarios o afectados por la misma. Aquí las ubicaríamos en relación con el
diseño, la institucionalización y la implementación. De alguna forma, lo que
estamos haciendo es traducir y sintetizar los momentos y fases del ciclo de la
política con el fin de ajustar el análisis al proceso construido por la sistematización
del Programa.
95De Ricard Gomá y Quim Brugué se retoma el enfoque que ellos utilizan para
mostrar la intersección entre las fases de la gestión de las políticas y las distintas
dimensiones involucradas en su constitución. Es importante anotar que, si bien los
instrumentos utilizados para el procesamiento deben permitir que la información
se organice y clasifique para poder realizar un análisis que conduzca a una mejor y
más completa interpretación de los factores, contextos y elementos que están
involucrados en el diseño, y ello implica desarrollar mayor capacidad de síntesis y
sencillez en la realización del análisis, es preciso entender que también es
necesario construir instrumentos que den cuenta de la complejidad que está
presente en el diseño y ejecución de una política pública.
Con la matriz que a continuación se presenta se pretende mostrar la articulación
que existe entre las dimensiones involucradas en la gestión de la política con los
momentos o fases del ciclo de la política, por lado, y su relación con los distintos
escenarios y contextos en los cuales se configura el diseño y aplicación de la
política.
4.1.3 El ciclo de las políticas públicas
177 178
Fuente: Gomá y Brugué (1998)
GRÁFICO No. 50
CICLO Y DIMNENSIONES DE LA POLITICA PÚBLICA
Construcción el problemas Negociación Toma de Implementación
y agendas decisiones
Dimensión simbólica
Dimensión de estilo
Dimensión Sustantiva
Dimensión operativa
Conflicto Epistémicos
Modelos de Interacción
OpcionesDe fondo
Escenarios degestión
Se parte de considerar que las políticas públicas definen una trayectoria de lógica
globalmente secuencial. Es lo que comúnmente se conoce como el policy cicle
(ciclo de política). En primer lugar, se desarrollo el proceso de definición de
problemas y la inserción de determinadas cuestiones a la agenda. Posteriormente
se pone en práctica el proceso de negociación entre alternativas de actuación, que
conduce posteriormente a la toma de decisiones. Por último, se articulan los
escenarios organizativos y de gestión que hacen posible la ejecución de las
decisiones. En este marco analítico, los actores involucrados interactúan en
función de intereses, ideas y valores, bajo distribuciones cambiantes de recursos
de poder y bajo reglas de juego más o menos formalizadas en un entramado
institucional que determina su accionar. El modelo expuesto permite situar y
articular las diferentes fases de la gestión de política públicas con cuatro
dimensiones que entran en juego en toda intervención pública: la dimensión
simbólica, que se relaciona con la configuración de estrategias discursivas y
marcos cognoscitivos; según esta perspectiva, adquiere relevancia mayor en el
conflicto epistémico que se presenta sobre la definición de los problemas y su
inclusión en la agenda pública. La dimensión del estilo, que permite observar las
actitudes, disposiciones y estrategias de los actores, cristaliza en la fase de
negociación. La dimensión sustantiva, relativa a los contenidos, es decir, opciones
alternativas de fondo, tiende a concretarse en la toma de decisiones.
Posteriormente, la dimensión operativa, que considera los modos y los valores de
gestión y organización presentes en la fase de implementación de la política.
Finalmente, se desarrolla una matriz que articula de manera sintética tres
momentos clave del ciclo de la política y la participación de los actores con sus
intencionalidades en el proceso de gestión de la misma. Hay que aclarar que en
todos estos momentos se utiliza una perspectiva que articula la dimensión
sincrónica con la diacrónica, porque el interés estriba en conocer como se ejecutó
el proyecto y el programa, pero también en qué contexto histórico se realizó dicha
ejecución. Así, entonces, en el análisis acerca del desarrollo histórico de la política,
se ubicarán los hitos que señalaron momentos importantes para su diseño y
ejecución:
CUADRO No. 34
Fuente: Matriz elaborada por el equipo de sistematizaciónde Proyectos,
MATRIZ DE GESTIÓN DE LA POLÍTICA
ACTORPAPEL EN EL
PROCESOPERCEPCIÓN
DEL PROBLEMA
SIGNIFICADO DE LA POLÍTICA
DISEÑO
INSTITUCIONALIZACIÓN
IMPLEMENTACIÓN
El propósito es desarrollar una comprensión del conjunto de la política, en todos
sus momentos y dimensiones. No obstante, para efectos de configurar un modelo
de gestión que permita operar e implementar la política, se hace necesario
enfatizar en dos momentos: la institucionalización y la implementación de las
políticas, con el fin de entender los factores y elementos que incidieron en su
ejecución.
El concepto de capital social hoy se ha convertido en un eje central para definir las
características y la calidad de las políticas públicas. Hay un creciente
reconocimiento de su importancia para un amplio rango de objetivos sociales: la
búsqueda de la equidad y la igualdad; el desarrollo social y comunitario; la
consecución de mayores grados de gobernabilidad política.
La categoría de capital social, con toda su carga de debates entre distintas
corrientes ideológicas a cuestas, conserva, sin embargo, una disponibilidad y
ductibilidad en el manejo conceptual y metodológico que le asigna un gran valor en
la construcción de un entramado discursivo que permita afrontar el entendimiento
de las acciones sociales presentes en una u otra forma de organización social.
De manera genérica, en la batería de conceptos y categorías sobre el capital social
se pueden distinguir tres tipos de redes de relaciones sociales: entre grupos
similares (bridging), en el interior de los grupos (bonding) y entre los grupos y su
entorno (linking). En cuanto al primero, las interacciones se construyen a través del
establecimiento de estrategias y formas de relación que permiten crear puentes y
puntos de contacto entre los diversos grupos mediante un intercambio de valores,
de información y de recursos, con el fin de consolidar acciones conjuntas en la
búsqueda de objetivos comunes. Dentro de los miembros de un grupo, sin
embargo, estas redes de relaciones se conforman a partir de un intercambio
estrecho de recursos y del uso compartido de los mismos con el propósito de crear
condiciones favorables para el mejoramiento de sus condiciones de vida o, en
caso contrario, para reforzar los lazos de interacción y de identificación en la
definición de sus propios intereses e intencionalidades, para propiciar por el
mantenimiento de una posición predominante en el conjunto social. Los grupos
que tienen una débil conformación de capital social y que requieren ampliar y
mejorar sus condiciones de acceso a recursos e información que les permita
avanzar en ese cometido, intentarán obtener una mejor situación al relacionarse
con el entorno social. No obstante, desde una perspectiva no democrática,
diversos grupos con una posición dominante en la estructura social utilizarán este
tipo de relaciones con el fin de ampliar la asimetría en el acceso a los recursos para
afianzar su condición en el entorno social.
179 180
4.1.4 Las políticas públicas y el capital social
Hay ciertos términos que están involucrados en la consolidación del concepto de
capital social y que son comunes a los diferentes enfoques que pretenden dar
cuenta del fenómeno: en particular, las redes de actores, los recursos, la confianza
y la reciprocidad en las interacciones entre los actores sociales. En esta dirección,
Fukuyama propone comprender este concepto a partir del término de recursos
(morales, institucionales, etc.) que permiten el proceso de asociatividad; por
último, el PNUD considera bajo el concepto de capital social al conjunto de
relaciones informales y de asociatividad formal, el marco institucional, normativo y
valórico que permite la cooperación y la confianza.
Ahora bien, hay dos autores que han contribuido a desarrollar el concepto a partir
de sus investigaciones prácticas en distinto tipo de sociedades. Coleman, por una
parte, define capital social como el componente del capital humano que permite a
los miembros de una sociedad confiar en los demás y cooperar en la formación de
nuevos grupos y asociaciones (como estructuras que facilitan la acción de los
actores en la estructura misma): mecanismos, consecuencias de su posesión y la
organización que permite su apropiación. Lo que le interesa a Coleman es la
importancia que revisten para la vida social las obligaciones mutuas, las normas
sociales y las relaciones de confianza. En este sentido, el capital social constituye
un recurso social informal que une a las personas entre sí, les impone reglas de
actuación, reduce los costos de las transacciones y contribuye a generar cohesión
social.
Por otra parte, está el concepto desarrollado por Putnam, a partir de su
investigación adelantada entre comunidades del norte de Italia, desde una
perspectiva sociocultural, que pretende medir la participación de las personas en
un entramado de instituciones sociales y el grado de participación pública que
ellas adelantan en su vida cotidiana. Para Putnam, entonces, este concepto está
relacionado con aquellos elementos constitutivos de las relaciones sociales, tales
como las normas, la confianza, que se utilizan como factores que facilitan la acción
cooperativa con miras a obtener un beneficio para las partes involucradas. En esta
perspectiva, el capital social inscrito en una estructura social puede ser
considerado como un bien colectivo del que nadie puede apropiarse para su
propio beneficio y del que todos los actores sociales y todos los ciudadanos
pueden beneficiarse, independientemente de cual haya sido su contribución al
acrecentamiento del mismo. De Vylder concibe que la acumulación de este bien
colectivo va en provecho de todos y no de algunos, subrayando el papel del marco
institucional constituido y de la vida asociativa desplegada para impulsar un
proceso de desarrollo que genere bienestar colectivo.
Es particularmente válido el reconocimiento de su papel potencial para lograr una
participación en la configuración de la gobernabilidad local y de procesos
colectivos de toma de decisiones articulados a la búsqueda de soluciones viables
y tangibles para los problemas que afectan a las comunidades o, lo que es
fundamental, para su proyección en el camino del desarrollo autónomo. En este
sentido, el reclamo que se le hace al diseño y gestión de las políticas públicas es
que se deben contemplar espacios y mecanismos que permitan, a cualquier actor
y en cualquier momento, participar en el apoyo necesario para el desarrollo del
capital social, como uno de los activos en que se sustenta tanto la cohesión social
como la búsqueda de bienestar, individual y colectivo.
Si bien el capital social está presente en todos los sectores y áreas de la vida social,
desde la perspectiva de la superación de problemas ligados a situaciones de
marginalidad, violencia y exclusión, la formación de capital social debe permitir el
empoderamiento de los grupos sociales y humanos involucrados en dichas
situaciones con el fin de mejorar sus condiciones para “renegociar las relaciones
desiguales de poder, que constituyen justamente el capital social de actores y
grupos sociales más favorecidos. El reconocimiento de ésta desigualdad en la
conformación de capital social implica, de suyo, la necesidad de desarrollar
políticas públicas que incluyan elementos orientados a generar ese
empoderamiento. Pero, a su vez, ello exige “la integración de una visión del
sistema sociocultural específico de cada comunidad en el modelo manejado por
las agencias de desarrollo” y por los actores institucionales. Puesto que es
precisamente en las dimensiones culturales donde se expresan las posibilidades
de impulsar y fortalecer el capital social de las comunidades, al mismo tiempo que
se canalizan sus potencialidades y se contrarrestan sus comportamientos
96negativos para el desarrollo de una asociatividad que genere oportunidades.
En el caso de las políticas públicas relacionadas con los temas de seguridad y
convivencia, es particularmente importante destacar la manera como los
individuos han construido su red de interacciones sociales como parte de un grupo
social específico y la forma como ese grupo se integra al conjunto del cuerpo
social. Las relaciones de convivencia están estrechamente vinculadas a la forma
como el individuo percibe su relación con los valores o patrones de conducta
establecidos y el grado en que se siente identificado con ellos. Es por ello que,
elementos tan caros para el desarrollo social como la extensión de las redes de
asociatividad y de las relaciones de confianza, están ausentes de sociedades que
tienen una presencia importante de acciones proclives al uso de la violencia. Es
significativo el hecho de que en sociedades donde se presentan debilidades en
torno a la configuración de capital social, la violencia adquiera gran peso en la
conformación de la estructura de relaciones cotidianas, individuales y colectivas.
Se entiende que en una sociedad con grandes desigualdades e inequidades en el
acceso a los recursos, a la información y al manejo de relaciones de poder que 96 (Ocampo 2001).
181 182
generen una influencia decisiva en el proceso político de toma de decisiones frente
a los problemas públicos, la violencia ha surgido como factor preponderante para
la resolución de los diferentes conflictos que se presentan en la misma.
4.1.5 Las Redes en la gestión de políticas públicas
En esta dirección, la noción de red – policy network - propone un esquema de
interpretación de las relaciones Estado –sociedad que hace énfasis en el carácter
horizontal y no jerárquico de estas relaciones, así como en el carácter
relativamente informal de los intercambios entre actores de la red.
Al ser espacio de mediación en el sentido de Muller las redes de acción pública
producen sentido, es decir, asignan un significado particular a la acción de sus
miembros pero, también, generan conocimiento de una manera más amplia.
Identificar, formular e implementar políticas públicas es el papel de los actores
97sociales que para cada política pública están en redes, es decir, interactuando.
Si “administrar lo público” en el ámbito local o gobernar localmente es, ahora,
poder y saber poner en coherencia las múltiples estrategias de red de políticas
públicas existiendo en el ámbito local en una lógica territorial y horizontal, a lo que
se asiste es a una completa redefinición de las relaciones Estado-sociedad. Por lo
tanto, a unas relaciones ya horizontales y no jerárquicas les debe corresponder una
nueva manera de gobernar, también horizontal y no jerárquica, capaz de sustituir al
tradicional “gobierno local”. Estriba en pensar la actividad de los actores locales
implicados en la identificación, elaboración e implementación de políticas públicas
en el ámbito local. Esta nueva manera de gobernar es la gobernanza local.
En campos de tanta complejidad y diversidad de componentes, escenarios,
actores y contextos, como es el caso de la convivencia y seguridad ciudadana, es
preciso propiciar una gestión pública que se articule en torno a la confluencia de
saberes, disciplinas y tecnologías, a fin de construir un sistema metodológico con
claras referencias operativas que hagan posible una gestión de políticas públicas
acorde con las exigencias del nuevo contexto de las relaciones Estado-sociedad.
Ello implica superar una visión compartimentada de la realidad de la gestión, que
reproduce la distinción entre gobernantes y gobernados a partir de la división
tajante entre política y administración.
Ahora bien, desde esta perspectiva, y si se concibe que hay una estrecha
articulación e interdependencia entre la formulación de las políticas y su ejecución,
la principal función de la administración pública es asegurar la continuidad de las
acciones a través de un rol de dirección y coordinación que estimule una relación
entre ambas dimensiones de la gestión, proporcionándole al proceso global de
elaboración, formulación, implementación, ejecución y evaluación de políticas 97 Muller
públicas, una visión y una acción vertebradora y holística. Ello requiere, sin duda, la
transformación del paradigma burocrático y/o tecnocrático de la gestión de lo
público.
En este sentido, la gestión pública implica la asunción de responsabilidades por la
acción del sistema público en toda su complejidad, abarcando todo el proceso y la
trayectoria de la gestión de políticas públicas, lo cual implica trabajar en el mismo
propósito a través de redes que dinamicen la articulación entre las distintas
dimensiones de la realidad y entre los diferentes sectores en que está dividida la
gestión en concordancia con los ámbitos de interacción y los niveles de la
actuación pública.
Por otro lado, sólo propiciando espacios donde la solidaridad, la cooperación y la
confianza actúen como factores de cohesión social y de integración, es decir,
construyendo capital social, es posible consolidar una gobernabilidad
democrática. De suyo, no obstante, y como contraparte de una relación compleja y
contradictoria, se requiere la conformación de instituciones del Estado fuertes y
actuantes, con gran capacidad de respuesta ante los actos delictivos y
generadores de violencia. Este, sin duda, es un factor esencial para la
recuperación del ambiente de seguridad y confianza necesario en la construcción
de una sociedad más justa, equitativa y democrática. En suma, una sociedad que
pretende construir una gobernabilidad democrática con estabilidad y
permanencia debe constituirse a partir de la confluencia de una sociedad civil
fuerte y actuante, por un lado, y un Estado fuerte que hace presencia en todos los
ámbitos de la vida social mediante instituciones que actúan como referentes
válidos para configuración de la interacción entre los ciudadanos y los diversos
grupos sociales.
Esta visión alternativa de gestión toma fuerza como producto de la confluencia de
varios factores, entre los cuales, los más importantes son:
A. las crecientes dificultades de la puesta en práctica del conocimiento en torno
a la solución integral de un problema, dado el alto grado de fragmentación
cognoscitiva que la sociedad postindustrial implica;
B. La complejidad de los escenarios, los contextos y los actores sociales con su
diversidad de valores, intereses y preferencias en juego en el ámbito de las
decisiones públicas;
C. El carácter insostenible en la realidad organizacional de la concepción
jerárquica de los procesos de gobierno; y
D. La creciente interdependencia de los problemas y de los actores políticos,
que cuestiona seriamente el modelo clásico de políticas públicas, segmentado 97 Blanco y Gomá (2003)
y unidireccional, que está en concordancia con un modelo burocrático de
97gestión Blanco y Gomá.
Lo que se pone en evidencia es la incapacidad institucional y organizativa de la
administración pública tradicional para trazar directrices de política que respondan
a nuevas realidades, más complejas y diversas, como también a nuevas
percepciones sobre la manera de entender las soluciones a los problemas y
situaciones que estas realidades presentan. Ante las dificultades que esta forma
de administración y gobierno, las nuevas articulaciones
Ante las dificultades del gobierno tradicional, las nuevas articulaciones de
governanza o gobierno en red implican:
A. El reconocimiento, la aceptación y la integración de la complejidad como un
elemento intrínseco al proceso político;
B. Un sistema de gobierno a través de la participación de actores diversos en el
marco de redes plurales; y
C. Una nueva posición de los poderes públicos en los procesos de
gobierno, la adopción de nuevos roles y la utilización de nuevos
instrumentos.
Ahora bien, lo importante es entender que todo ello no genera soluciones
automáticas a los problemas del gobierno tradicional. El gobierno y la gestión de
políticas en red tienen planteados retos cruciales en dos campos distintos pero
complementarios. En términos de funcionalidad, es decir, de la capacidad para
afrontar nuevas temáticas y satisfacer nuevas expectativas ciudadanas. Y en
términos de legitimidad, es decir, de profundización democrática de la manera de
gobernar en un contexto de participación activa y decisoria de la ciudadanía.
4.1.6 La transversalidad y las redes de gestión asociada de las políticas públicas
Es indudable que los cambios de paradigma en la manera de enfrentar la realidad
social y cultural hacen parte de un proceso de más largo plazo, que es influenciado
por las transformaciones que en otros ámbitos de la vida se producen. No
obstante, en el campo de la gestión de políticas y de problemas sociales existen
unas tendencias que se han ido consolidando, a saber, la búsqueda de la
integración y la transversalidad en la forma de entenderlos y enfrentarlos. Por un
lado, la definición sectorial de políticas y la gestión segmentada y especializada de
servicios, empieza a coexistir de forma clara con procesos de formulación integral
y gestión horizontal de políticas. En el ámbito de los servicios a las personas, por
ejemplo, los planes de orientación transversal a partir de criterios territoriales (que
183 184
se corresponden con barrios degradados, con grandes zonas con habitantes en
condición de marginalidad, con los centros históricos etc.), se cruzan con ejes
temáticos (la exclusión, la inmigración y el desplazamiento, la solidaridad, etc.),
con grupos poblacionales o etáreos (pequeña infancia, adultos mayores, jóvenes,
mujeres, etc.) o de colectivo de población (personas discapacitadas, familias
monoparentales, etc.) van ganando peso en relación con la clásica rigidez de la
99visión basada en criterios sectoriales, departamentales y profesionales .
Por otro lado, y esto es quizás aún más relevante, surgen estrategias de lectura
global de la ciudad desde prismas diversos; estrategias que dan lugar a procesos
de actuación multidimensionales, pero enhebrados por un hilo conductor, por un
eje que se proyecta sobre múltiples campos específicos de las políticas públicas
locales. Destacamos cuatro políticas transversales-estratégicas con algún tipo de
presencia en la esfera local: las Agendas Locales 21, que surgen desde una visión
ambiental; los Proyectos Educativos como la Ciudad Educadora; las iniciativas de
Ciudad Digital, etc. En estos casos, criterios y principios como la sostenibilidad, la
educación y la sociedad del conocimiento se convierten en perspectivas de acción
transversal que, al menos en teoría, dotan de proyecto y de modelo, a la políticas
100de corte sectorial que tienen una proximidad mayor con el servicio ciudadano .
En la perspectiva del trabajo y la gestión en red, la transversalidad surge como un
concepto y un enfoque organizativo que tiene como función aportar capacidad de
actuación a las organizaciones en relación con algunos temas para los cuales el
esquema de la organización clásica no resulta adecuado. Este enfoque, entonces,
responde a necesidades de diseño de la organización y a necesidades de gestión.
Con la transversalidad se intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de
incorporar temas, visiones, enfoques, públicos problemas, objetivos, etc. a las
tareas de la organización que no encajan en una sola de las estructuras
organizativas verticales e intenta también que todas estas estructuras compartan
sinérgicamente la consecución de un objetivo común que no es específico de cada
101una de ellas en particular Serra .
La perspectiva y el enfoque de la transversalidad hace su aparición como
respuesta a dos procesos de la vida social y colectiva: por un lado, ante la
aparición de demandas sociales o el diseño de políticas públicas que no forman
parte de la misión o de las competencias de una sola parte de la estructura
orgánica vertical de la corporación, sino que implican a la totalidad o a una parte
significativa de la misma. Por otro lado, ante la necesidad de disponer de una
visión integrada de determinados segmentos de población considerados como
prioritarios desde el punto de vista de la acción pública. Ello, sin duda, está referido
a la manera como deben imbricarse y articularse los diferentes niveles de la
99 En el caso de la puesta en práctica de una visión de ese tipo, la ciudad de Cali contó con un experimento que arrojó algunos éxitos pero que quizás, en su momento, no fue lo suficientemente valorado: nos referimos a los Distritos de Paz, que surgieron como una estrategia que pretendía alcanzar cier to grado de integración en la oferta de serv ic ios en un terr i tor io determinado, en la visión de construir escenarios de paz y convivencia ciudadanas. Por otro l a d o , l a p u e s t a e n funcionamiento del CAD y de la p ro d u c c i ó n u n i f i c a d a e interconectada de información en tiempo real, que se ha venido construyendo en el observatorio S o c i a l c o r re s p o n d e n a estrategias que superan la simple utilización de tecnologías informáticas y se articulan a la construcción y provisión de servicios a los ciudadanos con un c r i te r i o d e g o b i e rn o y administración en red.
100 Font y Subirats, 2000.101 Serra. (2004).
185 186
actuación y la gestión pública con los ámbitos de interacción social.
Articulado al concepto de una gestión transversal, el concepto de redes
participativas implica no sólo el reconocimiento de una pluralidad de actores sino
la articulación de estos actores en marcos organizativos y de gestión comunes,
desde los cuales se intercambian recursos, se negocian prioridades y se toman
decisiones relacionadas con proyectos públicos compartidos. Las redes
participativas de gestión asociada – o gobernanza local – comportan tres
características básicas:
La no-existencia de un centro jerárquico capaz de fijar procesos de gobierno en
forma monopólica. En este sentido, se destaca la estructura multinodal de la red
y la determinación relacional de procesos y resultados más que de funciones
estáticas.
La interdependencia. No se trata sólo de la existencia del pluralismo, de la
presencia más actores involucrados; se trata, sobre todo, de dependencias
mutuas (heterarquías) entre estos actores en el momento de resolver
problemas, perseguir objetivos y conseguir ciertos resultados. Dependencias
que no se construyen de antemano – pese a que exista una estructura de
gestión propuesta – sino en la organización del quehacer cotidiano - bajo el
criterio de la superación de los límites de la división departamental y sectorial.
Una cierta institucionalización, en el sentido menos estructural del término. Es
decir, la existencia de unas interacciones más o menos sostenidas con algún
nivel de estabilidad y rutinización. No se trata de rescatar la informalidad; debe
haber un grado de formalidad en la organización de la gestión, pero ella no debe
convertirse en una camisa de fuerza que impida la flexibilidad y la innovación en
los procesos de gestión de políticas.
Las redes locales presentan dos dimensiones: su configuración participativa
horizontal, con la presencia de múltiples actores sociales, comunitarios,
institucionales y privados de base local, y su configuración multinivel, es decir, la
articulación de espacios temáticos de gobierno en los que confluyen, bajo posible
liderazgo local, varios niveles territoriales de gestión:
A. Las redes participativas horizontales. Las redes horizontales de múltiples
actores interdependientes, con relaciones más o menos conflictivas o
consensuales, y con distribuciones más o menos asimétricas de poder, se
convierten en los nuevos espacios predominantes de regulación social urbana y
de gobierno de la proximidad al ciudadano.
B. Las redes multinivel. La governanza multinivel - desde la perspectiva de la
proximidad - aparece como un sistema en el que los gobiernos locales
comparten con el resto de niveles - en lugar de monopolizar - definiciones de
problemas y de políticas sobre agendas temáticas amplias. Estaríamos pues
ante un patrón de confluencias interdependientes, el fortalecimiento del polo de
proximidad se expresaría en la capacidad de los gobiernos locales de liderar y
dotar de orientación estratégica, a estas convergencias entre niveles.
La governanza multinivel no puede ser regulada por la vía jurídica de forma estable
y nítida, como sucede con la administración pública tradicional. Su articulación es
una cuestión de carácter fundamentalmente político: será mediante la deliberación
abierta, la negociación entre actores sociales y políticos y el aprendizaje colectivo
lo que vaya conformando ciertas pautas, y, por tanto, consolidando redes de
carácter local-global con capacidad de afrontar problemas colectivos y satisfacer
necesidades y expectativas ciudadanas.
La gestión asociada, como acción conjunta del Estado y la Sociedad Civil, que
involucra a las redes sociales y a la administración pública propicia la
conformación de un entramado de articulaciones e interacciones entre
instituciones y organizaciones de la más diversa índole, que permite la integración
en la acción pública de intereses y visiones diferentes. Ella se configura a partir de
la realización de acuerdos, negociaciones y concertaciones en torno a propuestas
sobre la resolución de situaciones-problema o frente a la necesidad de generar
cambios en la condición de grupos sociales específicos.
La diferencia con la gestión tradicional estriba en que la gestión asociada involucra
a actores sociales diversos en los distintos niveles y grados de decisión
democrática en la sociedad. Ella expresa una nueva configuración de las
relaciones Estado–Sociedad, donde la relación decisores–receptores de las
decisiones públicas están constituidas por una serie de mecanismos,
instrumentos y espacios de decisión que permiten reconstituir en forma concreta y
permanente el pacto social suscrito entre los ciudadanos y los gobernantes. Esto
significa que aunque en ciertos órganos del poder público o instituciones del
Estado recaiga la responsabilidad de tomar las decisiones que les compete por
sus atribuciones constitucionales y legales, esas decisiones se configuran en un
entorno socio-político integrado, articulado y participativo que facilita el
involucramiento de todos aquellos ciudadanos y grupos organizados que están
102interesados en el proceso de diseño y ejecución de la política .
Esta modalidad de gestión, que se basa en la relación entre el Estado y sus
instituciones con las Redes sociales constituidas, requiere avanzar en procesos
que permitan la instalación de una real capacidad de gestión asociada: 102 (Poggiese, et al, 1999)
187 188
profundizar la descentralización en la gestión de lo público, democratizar la gestión
y la asignación de recursos, reforzar la capacidad de seguimiento y control de la
ciudadanía y fortalecer las iniciativas autogestionarias de las comunidades. Se
fundamenta en un trabajo conjunto que se construye a partir del establecimiento
de reglas comunes que propician los acuerdos y consensos entre diversos actores
sociales acerca de los objetivos a alcanzar y de la forma de gestionar las
decisiones de política. En esta línea argumentativa, se trata de construir un sentido
democrático del poder que se traduce en compartir recursos, información y
responsabilidades en los procesos de toma de decisiones.
La gestión asociada debe concretarse en el desarrollo de una concepción y una
práctica sistemática de gestión que se fundamenta en la formulación y ejecución
de procesos de planificación participativa y de mecanismos de cogestión entre
diversos sectores de la sociedad. Todo ello debe desembocar en la creación de
escenarios formales de planeación-gestión y en el establecimiento de
procedimientos y reglas de funcionamiento de los mecanismos de cogestión. La
combinación de ciclos y niveles de planeación y de gestión permite la recreación
continua de los escenarios y genera nuevas y más complejas formas de
articulación y sistematicidad, con la participación de una multiplicidad de actores
sociales que enriquecen el trabajo compartido y facilitan la búsqueda de
soluciones a problemas complejos: decisores políticos, técnicos, comunitarios,
académicos, gubernamentales y no gubernamentales, representación de diversas
103disciplinas y sectores .
En el campo de la gestión de políticas públicas hay un debate abierto en torno a la
diferencia que existe entre el diseño de las políticas y la implementación de las
mismas. Si bien se entiende que el ciclo de la gestión de políticas está compuesto
por momentos que generan un movimiento secuencial como un todo articulado,
no obstante, es posible determinar diferencias entre los diferentes procesos, que
permiten asegurar que uno de los problemas centrales de la gestión de la política
en países como los nuestros es lo que algunos han llamado el déficit de gerencia o
la implementation gap.
Ahora bien, la implementación es la fase o el momento de gestión de la política
durante la cual se generan actos y efectos reales y concretos a partir de un marco
104normativo compuesto de intenciones, de textos y de discursos . Por supuesto
que la definición del problema y su inclusión en la agenda pública representan
momentos importantes en la gestión de la política, pero es en la fase de la
implementación – cuya responsabilidad finalmente descansa en el conjunto de
instituciones administrativas vinculadas con el ejecutivo – donde se presentan
inconvenientes que pueden llevar al fracaso a una política bien diseñada.103 (Poggiese et al, 1999)104 (Meny y Thoenig, 1992)
Como ya se había anotado, las decisiones son asumidas por el componente
político-institucional del Estado, pero es la administración pública la encargada de
ejecutarlas, directamente o bien a través de contratación con otros organismos
privados -con o sin animo de lucro- con el propósito de llevar a las comunidades y a
105la sociedad en general los beneficios de la acción pública . Por ello mismo, la
implementación de una política se concibe como un proceso de interacción que va
desde el establecimiento de objetivos hasta las acciones emprendidas para
alcanzarlos.
En esta dirección es particularmente significativo el papel que cumple, tanto el
sistema político en el proceso de agregación de intereses, por un lado, como el
aparato de la gestión pública como instrumento de gestión y planeación de las
acciones encaminadas a poner en funcionamiento la política. En el caso del Estado
colombiano, su accionar está cruzado por características patrimonialistas y
corporativistas, que basan su influencia en el mantenimiento de una clientela
política y en el cabildeo de los grupos de presión sobre las instituciones, con el fin
de favorecer sus propios intereses por encima del interés general. Factores de este
tenor son los que producen incidencias negativas en la implementación de la
política, puesto que interfieren el desarrollo de las acciones públicas.
Ello implica la necesidad de generar formas de gestión que propendan por el
desarrollo eficaz de las políticas públicas. En esta dirección, se requiere impulsar la
participación de las comunidades y de los grupos activos de ciudadanos en las
distintas fases de su gestión, a fin de asegurar un control social sobre los distintos
elementos y ámbitos de ejercicio del poder público.
(Vargas, 1999)105
189 190
4.2. Los Actores Sociales, Los Escenarios, Los Contextos y el Ciclo en La Gestión De Politicas
4.2.1. La concordancia y articulación entre las políticas de seguridad y convivencia en la ciudad
Uno de los propósitos de una política pública es consolidar unas estrategias que
coadyuven no solo a la búsqueda de los objetivos y las metas incorporadas en el
diseño e implementación de la misma, sino a la consecución de una estructura de
acción administrativa y política que permita responder a la coherencia y
consistencia que debe comportar dicha política en el ámbito institucional, con el fin
de dar respuesta a un marco jurídico-político en el cual inscribe su propuesta de
transformación, y, por último, producir las transformaciones en la realidad de los
grupos sociales demandantes de la acción pública o que aparecen como
beneficiarios de la misma.
En esta dirección, es preciso comprender la forma como la Política Pública de
Convivencia y Seguridad Ciudadana en el ámbito local está articulada en un
complejo proceso de diálogo y tensión - que incluye acciones de interpretación,
reformulación, adecuación, institucionalización, implementación - con políticas
similares que desarrollan otros niveles del Estado, e incluso organismos
multilaterales de cooperación internacional.
El diseño e implementación de las políticas de Convivencia y Seguridad
Ciudadana han sido influidos, en las últimas tres décadas, por distintos
acontecimientos de gran impacto relacionados con la inseguridad ciudadana de
manera directa, por una parte, o con la seguridad de los Estados Nacionales, por
otra parte. En el contexto de las políticas nacionales, se ha hecho tránsito del
manejo de la Política de Seguridad Nacional vista como estrategia de control y
represión para evitar el surgimiento y consolidación de movimientos de oposición
radical a los gobiernos de turno en el marco de la guerra fría, y que supuso la
colaboración y, en algunos casos, la alianza estratégica de algunos regímenes
dictatoriales con la política exterior de los Estados Unidos, “paulatinamente hacia
un sistema de seguridad complejo, conformado por una red de antiguas y nuevas
instituciones y regímenes de seguridad, tanto colectivas como cooperativas, de
alcance hemisférico, regional, subregional y bilateral, que han ido conformando en
la práctica una nueva arquitectura de seguridad flexible. Ésta ha permitido dotar a
la región de un nivel creciente de estabilidad y gobernabilidad en el ámbito de la
seguridad y de la defensa, para encarar tanto amenazas tradicionales como
también al conjunto de riesgos a amenazas que han emergido durante el proceso
de globalización“. (Declaración de Santiago de Chile, V Conferencia de Ministros
de Defensa de las Américas, Noviembre de 2002, p.5).
En concordancia con esta visión y de manera clara, sin embargo, en los inicios de
esta década se consolidan dos tendencias contradictorias en Latinoamérica frente
al fenómeno de la seguridad ciudadana: por un lado, el proceso de restauración
de la democracia, aunado a los proyectos de integración subregional, han
contribuido a la conformación de una relación basada en la confianza mutua y a la
subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil; por el otro, se observa en la
mayoría de los países de la región – pese a ciertos avances coyunturales en la
disminución de los índices de homicidios- un incremento inusitado de la violencia y
de la inseguridad pública, que se concentra en las grandes aglomeraciones
urbanas.
De igual manera, desde los hechos del 11 de septiembre de 2001, se ha impuesto
una guerra contra el terrorismo, promulgada y liderada por el gobierno
norteamericano, que indudablemente “ha conducido a una militarización tanto del
discurso político como de la política en general en el ámbito internacional e
106nacional” . En Colombia esto se refleja en la concepción de la política de
“Seguridad Democrática”, que retoma el tema de la lucha contra el terrorismo para
aplicarlo como instrumento de acción contra una subversión que utiliza métodos
terroristas en su oposición al Estado. No obstante lo anterior, el sentimiento de
inseguridad entre los ciudadanos de los países latinoamericanos surge más de las
preocupaciones de la vida diaria que de un supuesto ataque desde el exterior: es el
temor ante los riesgos impuestos por las condiciones precarias de vida y por las
situaciones de violencia en el seno de la familia o del grupo social al que se
pertenece, es el miedo a ser asaltado en la esquina de su barrio o a ser víctima de
intimidación y ataque por la delincuencia organizada y, en casos como el de
Colombia, por alguno de los actores del conflicto armado interno o por las fuerzas
de seguridad del Estado.
En nuestro caso, la combinación de condiciones extremas de desigualdad y
pobreza, con la presencia de bandas delincuenciales ligadas a la producción y
tráfico de estupefacientes, más la acción de los actores del conflicto armado
interno, genera el surgimiento de comportamientos que asumen la violencia y los
actos delictivos como mecanismos válidos para resolver sus conflictos
domésticos y comunitarios, o para “expresar” su descontento y frustración y
producir ingresos: son ejemplo, los jóvenes pertenecientes a zonas marginales de
la ciudad que crecen sin oportunidades y sin esperanzas. Sin caer en
determinismos sociales que resaltan la incidencia de los “factores objetivos” en la
producción de hechos que generan violencia e infracción de las normas de
convivencia, puede decirse que la suma de desigualdades en una sociedad
parece condenar a delinquir a grupos pertenecientes a esta población, que en su
gran mayoría alimenta la economía informal o el trabajo precario, lo cual en sí
mismo no los convierte en una amenaza para la convivencia social, pero en cuyo
seno es inevitable que se recluten grupos que sobreviven de la pequeña
delincuencia urbana.
En el diseño e implementación de las políticas municipales tiene una incidencia
determinante, no sólo las condiciones en que se manifiesta la inseguridad local y la
capacidad de las autoridades locales para responder a los retos impuestos por la
realidad, sino la concepción de seguridad que haya desarrollado el régimen
político en respuesta a las amenazas – reales o ficticias – de actores sociales y
políticos que actúan por fuera de la racionalidad propia del bloque hegemónico de
poder, cuestionando la legitimidad de sus acciones.
En el marco de la gestión de las políticas de convivencia y seguridad ciudadana, la
jerarquización orgánica y funcional de las decisiones se expresa en la manera
como se propicia la articulación de la acción pública en las decisiones de los
106 Bodemer, Klaus. Violencia y seguridad pública en América Latina y Europa. Preguntas y r e s p u e s t a s . P o n e n c i a presentada en el marco de la Conferenc ia In ternac ional “Democracia,Gobernanza y Bienestar en las Sociedades Globales” ce lebrada en Barcelona del 27 al29 de n o v i e m b re d e 2 0 0 3 y organizada por el Institut Internacional de Governabilitat deCatalunya.
191 192
distintos niveles de dirección y gestión del Estado. Si bien las decisiones
importantes en función de la organización del Estado y de la distribución del poder
y las funciones gubernamentales, se toman en escenarios como el Congreso de la
República, es en el terreno de las acciones públicas territoriales donde se pone en
evidencia la capacidad del aparato del Estado – y en particular del régimen político
y de la administración pública – para responder a las demandas concretas de
seguridad que hace la ciudadanía. En este escenario se concentra la experiencia
acerca de la tensión entre una visión de seguridad basada en criterios de control y
represión – con indudables referencias a la Seguridad del Estado – y una visión de
seguridad que tiene su asiento en la seguridad ciudadana entendida como la
garantía extendida al conjunto de ciudadanos y comunidades de que los riesgos
presentes en la sociedad son asumidos de una manera solidaria por la misma,
bajo la dirección del estado.
La matriz de Ricard Gomá y Quim Brugué (1998), ubica varios de los elementos
fundamentales que se entrecruzan en la búsqueda de una visión metodológica
que permita enfrentar la complejidad de construir y gestionar una política pública
en las sociedades democráticas. Estos autores consideran que existen cuatro
grandes dimensiones que están presentes y atraviesan el proceso de construcción
y gestión de políticas públicas: la simbólica, la de estilo, la sustantiva y la operativa.
Cada una de ellas está relacionada de manera directa con cada uno de los
momentos del ciclo de políticas (que en este caso se condensan en cuatro): la
construcción de los problemas y de las agendas públicas, la negociación, la toma
de decisiones y la implementación.
Por otra parte, en este esquema, si bien las dimensiones están presentes en todos
los momentos del ciclo de la política, en cada punto de intersección entre estos
elementos hallamos una forma particular de expresión de esta relación. La
dimensión simbólica está referida con énfasis específico a los “conflictos
epistémicos” que se presentan en la construcción de los problemas y su inserción
en la agenda pública. La dimensión de estilo guarda relación con los “modelos de
interacción” que se establecen en el momento crucial de la negociación entre los
distintos actores sociales involucrados en el proceso de la política. La dimensión
sustantiva interactúa con particular fuerza en el momento de la toma de decisiones
a través de la expresión de las “opciones de fondo” que se disputan la orientación
de las formas de institucionalización y de implementación de la política. En el
momento de la implementación de la política, la dimensión operativa se dirige a
configurar los “escenarios de gestión” necesarios para ponerla en práctica a través
de las acciones públicas apropiadas.
En el diseño y gestión de la política a través de la ejecución de los proyectos y las
estrategias del PACSC estuvo presente un debate implícito entre dos orientaciones
centrales: aquella ligada a la historia de construcción de acciones públicas desde
el Programa DESEPAZ, con una perspectiva epidemiológica que define una
metodología que hace énfasis en el reforzamiento de los factores protectores y
donde el control aparece como una estrategia de manejo de los factores de riesgo.
De otra parte, con el desarrollo del PACSC, una visión que pretende articular las
diferentes dimensiones de la realidad en relación con los hechos productores de
violencia a partir de una concepción de capital social, que privilegia una estrategia
como la de los Distritos de Paz, en la perspectiva de realizar acciones que tienen su
asiento en una territorio cultural y socialmente construido, en donde los actores
sociales desempeñan un papel fundamental para la ejecución de la política.
Se habla de conflictos epistémicos porque éstos están relacionados con la
“representación social” que cada actor ha ido construyendo como referente para la
acción social, como esquema para el desenvolvimiento en la interacción social
cotidiana a través de la afirmación de sus intereses. Por lo mismo, de la manera
como se construya el problema que va a ser objeto de la intervención política y de la
forma como éste se incorpore a la agenda pública depende que sus intereses
logren imponerse como la “interpretación de la realidad”.
En todo momento de la acción pública de convivencia y seguridad ciudadana, no
obstante, está presente la tensión entre la necesidad de poner en práctica
estrategias de control y represión de la violencia y el delito, como factores
desestabilizadores de la convivencia, o, por el contrario, a dirigir los esfuerzos
sociales hacia una inversión en los factores psicosociales que permiten construir
lazos de convivencia desde el fortalecimiento del capital social.
Ahora, con el PACSC se pretendió construir núcleos de confianza y comunicación
entre las comunidades, por una parte y las instituciones del Estado, por la otra, a fin
de consolidar un trabajo conjunto con la participación protagónica de las primeras
en la generación de estrategias para enfrentar los fenómenos de la violencia y la
delincuencia. Con este propósito y desde este ángulo se busca vincular a los
jóvenes, a las organizaciones comunitarias, al sector social organizado, a los
agentes institucionales y a núcleos del sector privado en un esfuerzo
mancomunado para producir mejores resultados en la construcción de una cultura
ciudadana proclive a la convivencia pacífica y democrática.
De igual manera se pretendió dar un nuevo significado a la conformación de
convivencia y a la búsqueda de mayor seguridad ciudadana, en la perspectiva de
construcción de ciudadanía con un enfoque de inclusión en la vida social y política
de la ciudad. En este sentido, la orientación de un amplio número de proyectos
193 194
hacia los jóvenes, como un grupo social particularmente afectado por la ausencia
de políticas sociales claras, coherentes y articuladas que faciliten su participación
tanto en actividades productivas como en acciones solidarias con sus
comunidades, fue especialmente significativo. Propiciar modelos de interacción
basados en la solidaridad social y el acompañamiento institucional entre grupos
marginados de la acción pública positiva, generó posibilidades para construir
procesos identitarios ligados a la vida comunitaria y a la comunicación con otros
sectores de población. El escenario más apropiado era el barrio, la comuna, la
calle como “lugar” de encuentro y de vivencias compartidas. Por ello, la acción
pública tenía como referencia un escenario de gestión “construido” en el territorio
donde habitualmente viven y se desplazan los pobladores, con el propósito de
generar pertenencia y sentido a sus vivencias.
De otra parte, uno de los más importantes logros del PACSC fue la generación de la
estrategia de los Distritos de Paz, como el escenario privilegiado para el desarrollo
del capital social, desde el cual sería más adecuado generar dinámicas de mayor
alcance y persistencia en la prevención del delito y la violencia. El Distrito de Paz fue
concebido como el escenario de gestión que permitía articular en acciones
conjuntas a grupos específicos asentados en un territorio con características
sociales y culturales similares. Con esta estrategia se hacía tangible la posibilidad
de generar el trabajo mancomunado de grupos sociales, organizaciones de la
sociedad civil e instituciones públicas en un modelo de interacción que abría el
espacio para la discusión de las “opciones de fondo” presentes en cada uno de los
actores sociales involucrados.
Por ello mismo, el conjunto de los proyectos de intervención en grupos sociales
específicos exigía que las estrategias tuvieran un enfoque de tipo psico-social que
respondiera a las necesidades propias de la población, mediante el fortalecimiento
de las redes sociales tanto en el territorio de operación de los distritos como en su
relación con otras redes asociadas y similares que actúan en otros ámbitos
territoriales o en otros contextos y escenarios de la acción social. Ello propiciaría
que en el mediano plazo se consolidara una movilización social asentada en un
papel más activo de las comunidades en la gestión de las políticas públicas de paz
y convivencia, garantizando así la sostenibilidad de los proyectos que se
implementaron en el PACSC.
4.2.2. Los actores sociales en el proceso de diseño y gestión de las políticas 107de convivencia y seguridad ciudadana en Santiago de Cali
De manera genérica se concibe que la formulación e institucionalización de una
política puede realizarse a través de dos vías o mecanismos principales: por una
parte, mediante la configuración de un documento base que contempla unas
líneas de política, acompañadas de unos propósitos y de los mecanismos
necesarios para su puesta en práctica, y que se orienta a incluir el problema en la
agenda pública a través de la iniciativa legislativa fundamentada en el debate
público; por otra parte, a través de acciones político-administrativas orientadas a
incluir en los planes sectoriales o territoriales los elementos y componentes
necesarios para construir una opción de política que permita enfrentar un
problema público y responder a una demanda ciudadana.
Ambas vías tienen validez legal e institucional en el proceso democrático de
conformación de opciones de política y de toma de decisiones públicas.
Igualmente, ambos mecanismos involucran formas de participación de los actores
involucrados en los procesos de diseño, institucionalización e implementación de
la política. Lo que interesa resaltar aquí es que, por lo general, la construcción y
gestión de la política permite la combinación de la participación de expertos y de
responsables institucionales al mismo tiempo que estimula la concreción de la
acción pública a través de actividades articuladas en proyectos y programas que
se insertan en la lógica de la planeación y que permiten involucrar, en varios
momentos de su ciclo, a un grupo más amplio de actores.
En el caso específico de la formulación del documento de política presentado por
la Alcaldía Municipal con la denominación de “Cali segura”, el hecho a resaltar es
que los actores que participaron en este proceso fueron, en su gran mayoría,
representantes de la administración municipal y de los organismos de seguridad
del Estado. Por supuesto, esto no invalida el resultado de la acción, pero la asigna
un particular significado a la participación de la ciudadanía en la gestión de la
política. Es cierto que para la identificación del problema y su inserción en la
agenda pública se habían utilizado vías democráticas formales: la elección misma
de un mandatario local, aceptando su programa de gobierno a través de la
realización de procesos de electorales democráticos, de la realización de los
Planes de Desarrollo por Comunas y Corregimientos como insumos para el
proceso de conformación del plan y el debate suscitado por el Consejo Municipal
de Planeación en torno al documento del Plan de Desarrollo propuesto por la
Administración, pero “durante la discusión y definición del problema y de las líneas
de acción, no hubo participación ni de los ciudadanos ni de otros sectores de la
108sociedad civil” .
Es indudable que existen otros factores de coyuntura, de tipo político y de orden
institucional, que inciden en la dinámica de conformación de la política pública. En
el caso que nos ocupa, es posible que la urgencia de tener una orientación de
política pública que se articulara a la Política Nacional de Seguridad adelantada por
el gobierno central, con el fin de obtener apoyo para las iniciativas del gobierno
107 Para la elaboración de este acápite se ha tenido en cuenta el análisis desarrollado por el equipo de sistematización en cada uno de sus componentes y el trabajo de tesis “Análisis del proceso de formulación de la pol í t i ca de seguridad y convivencia de Santiago de Cali”, elaborado por Nicolás Ortiz para optar al grado de Magíster en Salud Pública en 2006.
195 196
municipal, hiciera que se privilegiara “un enfoque técnico instrumental más que
109una visión política, de debate y de discusión” . Esta afirmación se dirige a
mostrar la manera como operan ciertos elementos en la configuración de las
intencionalidades presentes en los actores partícipes del proceso de diseño y
gestión de la política.
Ahora bien, en la realización del Programa de Apoyo a la Política de Convivencia y
Seguridad Ciudadana se hizo un particular énfasis en la institucionalización de la
participación de los actores involucrados y en el fortalecimiento tecnológico y
metodológico de las instituciones públicas responsables del tema de la seguridad
y la convivencia. Aunque muchos de los proyectos se orientaron a fortalecer de
manera directa la organización de las comunidades, particularmente en los
Componentes de Educación y Medios, Menores Infractores y en Riesgo y Acceso a
la Justicia, el grueso de la acción se encaminó hacia el fortalecimiento de las
acciones públicas emprendidas por los actores institucionales como un eje central
de la intervención pública. Por otro lado, las Organizaciones de la Sociedad Civil se
articularon al diseño y ejecución de los proyectos a partir de su participación como
Operadores directos de la implementación de la política; ello propició una
disminución del compromiso de las Entidades Ejecutoras Municipales
(Secretarías) con la puesta en práctica de la política y no generó mayor
compromiso de las primeras con el diseño, gestión e implementación de la misma
con un proceso asociado de construcción colectiva, donde el Estado sigue siendo
el actor fundamental como garante del interés general.
Por supuesto que en el diseño metodológico y enfoque político de experiencias tan
importantes como DESEPAZ y el PACSC en Cali, tuvo una importancia decisiva la
participación de los expertos en los temas de la convivencia, la seguridad, la
política social, la gestión pública. Con todo lo anterior, no obstante, la
implementación de estas propuestas involucró a grupos de población
pertenecientes a distintos sectores sociales – en particular a sectores ubicados en
zonas marginales de la ciudad – y movilizó importantes recursos públicos para
generar acciones que tuvieran un impacto transformador en la situación de
convivencia de las comunidades caleñas.
La idea que aquí está presente es el papel que desempeñan los distintos actores
sociales en la construcción de políticas públicas como instrumento de acción
pública, pero igualmente como herramienta para la construcción de opinión
pública de diálogo democrático, de cara a la conformación de una gobernabilidad
que responda a los propósitos de un Estado Social de Derecho. Por lo tanto, su
legitimidad responde a un proceso político de decisiones públicas orientadas a la
construcción de gobierno y de ciudadanía, antes que a procesos eminentemente
108 Ortiz Díaz, Nicolás (2006). “Anál is is del proceso de formulación de la política de seguridad y convivencia de Santiago de Cali”. Trabajo de grado para optar al título de Magíster en Salud Pública
109 Opus citatus
técnicos de puesta en práctica de programas y/o proyectos, lo que exige una
amplia deliberación pública y el más amplio compromiso de los actores sociales
relevantes en la vida de la ciudad.
De suyo, ello supone el establecimiento de mecanismos apropiados para el
ejercicio mismo de la acción pública. Ello significa, entonces, estimular el
compromiso ciudadano con las tareas de gobierno encaminadas a garantizar la
seguridad y la convivencia democráticas; pero, igualmente, significa fortalecer las
instituciones públicas para el ejercicio conjunto de la gestión, en el marco de la
acción intersectorial, interinstitucional y participativa de la sociedad civil.
Robustecer la capacidad regulatoria del sector público estatal es el requisito
esencial para que en este proceso no se distorsione y disperse bajo la
responsabilidad de intereses particulares de la sociedad; igualmente, sin
embargo, se requiere afianzar la construcción de capital social entre las
comunidades a fin de que puedan participar como interlocutores válidos en la
gestión de las políticas y no como simples beneficiarios de las mismas.
En los programas de gobierno y los correspondientes planes de desarrollo
municipales de las dos últimas administraciones se hizo notorio el esfuerzo por
abocarse a la tarea de avanzar en la consolidación de una política de seguridad y
convivencia acorde con los requerimientos del entorno político y social de la
ciudad; por lo menos así se planteó en los documentos de Plan de Desarrollo de
los dos últimos períodos de gobierno. Otro elemento que tiene suficiente presencia
en estos programas de gobierno es la propuesta de fortalecer la presencia de la
sociedad civil y de las organizaciones sociales en el ejercicio del control de la
gestión pública. Esto permitiría colegir que en la gestión de la política de
convivencia se abrirían las compuertas para involucrar a grupos más amplios de
ciudadanos, lo cual evidentemente no ha sucedido hasta el momento. En la
ausencia de participación protagónica de la sociedad inciden distintos factores: de
tipo cultural, social, político, institucional, que hacen que los esfuerzos queden
plasmados en el papel y no tomen cuerpo en la realidad político-institucional de
nuestra ciudad.
Por una parte, no se crean mecanismos que permitan una real articulación e
involucramiento de la sociedad civil y de las comunidades organizadas en el
ejercicio público de hacer y gestionar políticas. Por otra parte, existe aún una
cultura política marcada por el clientelismo, el patrimonialismo y un sistema de
representación política que no responde a las demandas de construcción de
ciudadanía de amplias capas de la población.
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Intentar una reflexión acerca de la correspondencia y de las diferencias que existen
entre los distintos elementos y componentes de las Políticas de Convivencia y
Seguridad Ciudadana, así como de su articulación con los Planes de Desarrollo
Nacional y Territoriales supone una tarea de alguna complejidad, que será asumida
de manera sucinta, como elemento de referencia para la comprensión acerca de la
operación del modelo de implementación de la política. Se parte de considerar que
debe existir una articulación, correspondencia y coherencia en el diseño y gestión
de la política entre los diferentes niveles de la gestión del Estado. Pero, de la misma
manera, es preciso señalar que si bien existe una política nacional trazada por los
organismos decisorios en ese nivel de la acción pública, las municipalidades
tienen la facultad, no sólo de adecuar los planes y políticas del orden nacional sino
también de formular sus propias políticas acordes con las necesidades de las
comunidades locales y con sus propios objetivos de desarrollo y bienestar.
La idea de la gobernabilidad democrática, con su necesario proceso de
legitimación de la acción gubernamental, está ligado a la concepción de que las
actuaciones del Estado y los procesos democráticos de decisión deben estar lo
más cercanos posible a la participación protagónica de los ciudadanos. En este
sentido, la gestión local asumió características fundamentales para el logro de este
propósito a partir de la asunción paulatina de mayores responsabilidades en el
ejercicio de gobierno y en la provisión de los bienes y servicios sociales y colectivos
necesarios para el desarrollo de la dinámica local.
Uno de los factores que contribuye a construir esa gobernabilidad es el ejercicio de
la convivencia en un ambiente apropiado de seguridad ciudadana. Por ello es
fundamental entender la manera como es preciso articular los distintos elementos
de la política en el cumplimiento de las metas trazadas por la administración local.
Y en este propósito es que se realiza esta corta reflexión en el marco del proceso de
sistematización del Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana
de Santiago de Cali.
Es preciso señalar que una política nacional de seguridad está ligada de manera
intrínseca a la concepción de la relación Estado – ciudadanía y que ello incide en la
manera como se pone en práctica dicha política. En este sentido, la política de
Seguridad Democrática hace énfasis en la obtención de mayor seguridad para el
Estado como aparato de coerción para distribuir y administrar el poder y como
instrumento que debe garantizar la cohesión de la sociedad a través de procesos
de legitimación. La preservación del régimen político y la conformación de una
legitimidad que le permita gobernar eficientemente son los objetivos políticos que
persigue la política pública de seguridad y convivencia ciudadana en el país. En
esta dirección, ejercer el control territorial y administrativo se convierte en uno de
los ejes esenciales de la política. Por una parte, la prevención y el control del delito
se enfoca hacia la lucha contra los grupos que generan acciones terroristas y que
perturban de manera permanente el orden público en vastas zonas del país y, por
otra parte, hacia el desmantelamiento de las redes criminales vinculadas a la
producción y distribución de estupefacientes.
En el caso de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana de la ciudad de
Santiago de Cali “Cali Segura”, el objetivo está enfocado de manera escueta a
mejorar la prevención y el control del delito. Ello desde luego se expresa en la
estructura de la política y de los ejes sobre los cuales gira su diseño e
implementación: asegurar el control del territorio mediante el incremento de la
presencia de la fuerza pública para mejorar la vigilancia y la capacidad de
respuesta a las acciones de la delincuencia común y los grupos terroristas. Si bien
es cierto que incorpora algunos de los elementos y factores que han estado
presentes a lo largo del ejercicio de las acciones de gobierno en la ciudad a través
de la puesta en práctica del Programa de Apoyo a la Política de Convivencia y
Seguridad Ciudadana – PACSC y tiene como hilo conductor lo señalado en el Plan
de Desarrollo Municipal “Por una Cali segura, productiva y social. Tu tienes mucho
que ver”, no muestra la necesaria articulación que debe haber entre las distintas
dimensiones del problema de la convivencia y la seguridad ciudadana.
La visión de integralidad y transversalidad está presente, aunque no
suficientemente desarrollada, en la propuesta de los Distritos de Paz, donde se
pretende hallar un eje que articule el conjunto de componentes que hacen parte de
su estructura funcional y operativa: los Distritos de Paz se convierten en la
estrategia que puede proveer la capacidad del modelo para mejorar el diseño y
ejecución de la política a partir de la integración entre una estructura que se orienta
a lo sectorial, con una estructura que privilegia lo territorial, y que es preciso
rescatar con el propósito de generar una opción de política que pueda responder a
la complejidad del problema.
En el caso del PACSC, el hecho de contemplar la Educación y los Medios de
Comunicación como uno de los componentes principales del mismo, supone la
incorporación a la mirada del problema de un factor clave para la socialización de
la vida ciudadana. El fortalecimiento de los mecanismos e instrumentos de manejo
y procesamiento de información también fue otro elemento clave en el desarrollo
del programa: afianzar el acercamiento y la capacidad de respuesta al ciudadano a
través del CAD y robustecer el papel del Observatorio. Finalmente, si bien hubo una
profusión de proyectos en cada componente, y algunos se ejecutaron de manera
desarticulada del conjunto del programa, esto no obsta para afirmar que en la
estructura del mismo se pretendía apoyar procesos de tipo cultural y educativo que
201 202
consolidarían una cultura de convivencia democrática.
Como muchos de estos elementos están presentes en el Plan de Desarrollo
Municipal, tras la terminación del programa es preciso abocar la tarea de articular
las líneas de política trazadas por “Cali Segura” con las experiencias que quedaron
con el diseño y ejecución del PACSC, con el fin de que se configure una política que
trace directrices y que guíe la realización de acciones efectivas y eficaces no sólo
para el control del delito, sino para el establecimiento de una cultura de convivencia
que permita la integración de la ciudadanía en el propósito de construir
gobernabilidad democrática.
propias del entorno institucional, social y cultural. Por ello mismo, la relación entre
política y administración es un tema recurrente de primera importancia en el
proceso de construcción y gestión de políticas. En el caso de la puesta en práctica
de una política de seguridad y convivencia en la ciudad, los partidos políticos y el
Concejo Municipal, como garantes de una representación de los intereses
ciudadanos. Aquí es preciso rescatar el proceso que ha tenido la construcción y
desarrollo de la política desde la constitución e institucionalización del programa
DESEPAZ. El hecho de conformar una dependencia integrada a la estructura de la
administración central local para que responda por el diseño y cumplimiento de
acciones encaminadas a generar confianza en las instituciones mediante la
disminución de los hechos violentos y delictivos de mayor efecto en la vida de la
ciudad, constituyó un avance significativo. Otro elemento a destacar es el papel
que se le asignó a DESEPAZ, como instrumento de gestión que cumplía una labor
de enlace y coordinación entre las distintas dependencias en el tema de
convivencia y seguridad ciudadana. Si bien es una entidad adscrita a la Secretaría
de Gobierno, en sus inicios gozó de una autonomía tal que le permitió impulsar
proyectos que involucraron no sólo su propia capacidad de gestión sino la
capacidad de todo el entramado institucional de la Administración Local.
La articulación inicial del programa con la Secretaría de Proyectos Especiales y la
conformación del Grupo encargado de realizar estudios y proyecciones
estadísticas acerca del tema de las muertes violentas en la ciudad, significó un
avance real en la institucionalización de la Política de Convivencia y Seguridad
Ciudadana. Hasta la administración del Alcalde Ricardo Cobo Lloreda, la gestión
de la política referida estuvo fraccionada entre las acciones propiamente policivas
como respuesta a los hechos y actividades delictivas, desarrolladas por la
Secretaría de Gobierno y las acciones y proyectos relacionados con aspectos
ligados al mejoramiento de la interacción social y al desarrollo de acciones de paz,
mediante la intervención en ciertos grupos y sectores específicos.
Con la puesta en funcionamiento del convenio referido al empréstito BID, y la
influencia de la crisis fiscal que afectó al Municipio de Santiago de Cali, se produjo
una reformulación de las funciones y responsabilidades de los diferentes entes
relacionados con el diseño y la implementación de una política de Convivencia y
Seguridad Ciudadana para la ciudad. La creación de la Unidad Coordinadora
Municipal–UCM y la constitución del Comité de Seguridad y Convivencia,
produjeron cambios en la manera de conducir la relación con otras instituciones y
con las comunidades en el tema que nos ocupa.
Es necesario, sin embargo, hacer una aclaración con respecto al papel que hasta
ahora ha cumplido la UCM en el proceso de consolidación del programa y del
apuntalamiento de la política de convivencia y seguridad ciudadana. En vista de la
Poner en ejecución una política, significa movilizar recursos institucionales,
humanos, técnicos, sociales, comunitarios, financieros, es decir, se requiere una
estructura organizativa que permita desarrollar las acciones necesarias para que
se ejecuten las decisiones tomadas. Dicha estructura debe responder a los
objetivos trazados, a las propias capacidades institucionales, como también a las
necesidades del entorno en el cual tiene lugar la política.
En el caso de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Santiago de
Cali, la estructura de gestión apropiada, en gran parte, está referida a la experiencia
obtenida con la ejecución del Programa de Apoyo a la Política de Convivencia y
Seguridad Ciudadana, cuya puesta en práctica develó tanto las carencias y/o
debilidades como las potencialidades que tenían las instituciones locales para
enfrentar de manera conjunta –Estado, sociedad civil, comunidades– el reto de
construir una gobernabilidad democrática basada en una convivencia pacífica,
fundada a su vez, en el respeto a la vida y a los demás derechos ciudadanos.
Las acciones públicas, de suyo, están determinadas por los procesos políticos. En
cuanto a la política pública de seguridad y convivencia y de temáticas similares, un
factor de singular importancia es la capacidad del sistema político para tramitar y
agregar las demandas ciudadanas y permitir configurar un conjunto de acciones
coherentes y articuladas que respondan a las necesidades mismas del régimen
político vigente: mantener una cohesión social y una gobernabilidad apropiada a
los intereses del bloque hegemónico de poder.
De igual forma, la consistencia de acciones públicas como las referidas depende,
en gran medida, de la capacidad desarrollada por el sistema administrativo para
trazar y poner en práctica unas directrices generales de política que permitan
adelantar su estructuración y ejecución de manera que responda a las condiciones
203 204
4.3 La Estructura de la Gestión Asociada de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali
4.3.1 Antecedentes organizacionales y de coordinación de la gestión
debilidad estructural de la administración municipal para responder de manera
unificada y articulada a la ejecución del Programa, la UCM no sólo asumió el rol de
coordinador técnico y de administrador del programa, sino que debió asumir
también algunos aspectos relacionados con el manejo de la operación y ejecución
de los proyectos y contratos. Es decir, que las Entidades Ejecutoras Municipales no
actuaron en calidad de miembros de una administración que dirigía sus objetivos
hacia un propósito unificado; no generaron sinergia institucional con el fin de
fortalecer al conjunto de las instituciones del Estado como responsables del tema
de la convivencia y la seguridad ciudadana.
Todo lo anterior tiene una explicación que se ajusta a la realidad institucional y
organizacional de las entidades del Estado:
Primero, persiste una concepción aún muy compartimentada y sectorizada de la
realidad. Ello hace que los problemas sean puestos bajo la responsabilidad de una
entidad o una oficina que tiene una ubicación definida en la estructura burocrático-
administrativa de la municipalidad, y que debe adelantar acciones sólo en el
campo específico de tratamiento del problema, sin intentar articular sus acciones
con otras entidades que tienen responsabilidades similares. La construcción de
los planes de desarrollo aún privilegian la lógica sectorial por encima de la
territorial. La famosa coordinación intersectorial e interinstitucional no ha logrado
superar las limitaciones de este tipo de enfoques.
Segundo, la lógica de la acción institucional, ligada a procesos altamente
burocratizados y normatizados impide resolver de manera expedita los problemas
de la vida cotidiana de las comunidades; esa misma lógica impone la necesidad
de mostrar una gestión eficiente por cada unidad administrativa involucrada en
procesos más amplios y complejos, lo cual genera formas de interacción que no
son proclives a la acción sinérgica y que no pretenden el logro de la eficacia de la
acción pública; antes bien, conducen a establecer formas organizativas y de
dirección de los procesos de gestión que privilegian el uso de los recursos por
sobre los resultados de la acción y los efectos producidos en las comunidades.
Tercero, la interferencia de otros factores, como la incidencia de los políticos, como
mediadores de la gestión con las comunidades; la influencia de los grupos de
interés que buscan verse beneficiados por la acción pública, puede comprometer
una acción eficaz en la gestión de políticas públicas, generando desviación de
recursos hacia otros temas o el desarrollo de una gestión que no arroja resultados
efectivos.
Cuarto, la ausencia de una participación activa, conciente y calificada de la
ciudadanía, tanto en el seguimiento y acompañamiento de la gestión de políticas
públicas, como en el ejercicio del control social y ciudadano frente al diseño y
ejecución de acciones públicas.
Indudablemente, el problema no está referido al adelanto de una gestión que
responda a la lógica sectorial, puesto que ella hace parte del engranaje
institucional que organiza, dirige y ejecuta las acciones y las decisiones públicas.
El problema quizás está en la incapacidad de reconocer (y actuar en
consecuencia) de que es necesario promover y adelantar acciones coordinadas y
articuladas que generen actitudes sinérgicas en la gestión de políticas públicas a
fin de producir, a su vez, interconexión con otros campos y ámbitos de la gestión.
Una de las críticas que se hace al programa es que no tuvo un hilo conductor desde
la perspectiva metodológica. Ello es relativamente cierto: no hubo una directriz
metodológica que guiara el accionar tanto de las Entidades Ejecutoras como de
los Operadores en la consecución articulada e integrada de objetivos y metas en la
gestión adelantada. Sin embargo, ello es predecible cuando se mira la cantidad de
operadores que participó en la ejecución del programa. Todos y cada uno de ellos
con grandes diferencias de enfoque metodológico, de bagaje institucional, de
compromiso frente a la ciudad, de calidad de los equipos conformados, en suma,
de relación distinta frente a los cometidos a alcanzar.
La necesidad de responder a los requisitos establecidos por la lógica de la
contratación pública incidió en la manera como se estructuraron los proyectos; en
muchos casos, la necesidad de adelantar distintas acciones con el fin de cumplir
con el desarrollo de cada componente, llevó a conformar un entramado de
productos diversos e impuso una forma de organización y puesta en práctica de
los proyectos que pasó a privilegiar la ejecución de contratos antes que la
realización de proyectos.
Con todo, sin embargo, es preciso destacar una estrategia que se consolidó como
una respuesta adecuada para el desarrollo de una gestión que pretenda articular
las distintas lógicas que intervienen en la gestión de políticas públicas. Se hace
referencia a los Distritos de Paz, que se concibió como una estrategia que se ponía
en práctica a través de tres proyectos que servían de articuladores en territorios con
una cierta homogeneidad física, social y cultural, de una propuesta que pretendía
configurar una política de paz, convivencia y seguridad ciudadana basada en el
concepto del capital social y en una visión integrada de la acción pública como
intervención en un ámbito físico, cultural y social que se ha ido conformando a
través de procesos históricos de interacción social.
205 206
Si bien los distritos de Paz apuntaron a consolidar una visión más transversal y
articulada de la gestión de las políticas de convivencia y seguridad, la
administración municipal no recogió estas experiencias como elementos de
validez para diseñar y ejecutar una política integrada en tres dimensiones,
diferenciadas pero complementarias:
Como integración de los proyectos en cada componente a la consecución de
unos resultados que permitan el logro de los objetivos propuestos para el
componente como un elemento articulado del Programa. En este sentido, lo
primordial es conseguir coordinar actividades que consoliden el componente
como un ejercicio de planeación y ejecución del programa y de la política.
Como articulación de todos los componentes a través de una intervención
coordinada en el ámbito de lo territorial, con participación activa de los
miembros de las comunidades. Lo fundamental aquí es coordinar acciones
entre los distintos actores que intervienen en la ejecución de proyectos y
programas específicos, con la finalidad de alcanzar mayores logros en el
cumplimiento de las mismas.
Como articulación y coordinación entre políticas. Ello significa que si partimos
de una lógica territorial, donde las comunidades son partícipes de primera
mano de los procesos de transformación, y están comprometidos en el
fortalecimiento del capital social, es indispensable generar condiciones y
mecanismos para que los distintos programas sociales se integren en la
creación sinérgica de dichas transformaciones, propiciando una mejoría en la
calidad de vida y creando condiciones para que las comunidades desarrollen
procesos autónomos de gestión.
En este punto es preciso hacer énfasis, en que las políticas públicas pueden
institucionalizarse a través de dos mecanismos fundamentales: en primer lugar,
mediante el desarrollo de documentos de política que permiten incluir el problema
en la agenda pública a través de la iniciativa legislativa; igualmente, mediante
acciones orientadas a incluir en los planes sectoriales o territoriales los elementos
que permiten construir una opción de política para enfrentar un problema
específico o dar respuesta a una demanda ciudadana. Esta distinción es
importante por cuanto nos señala que hay dos maneras -que además son
complementarias, no excluyentes- de configurar una política y, por ende, de
organizar su implementación.
Por supuesto que la capacidad político-institucional y el funcionamiento del
aparato de la administración pública son factores que están presentes en la
manera como se estructuran y ponen en ejecución las acciones públicas. El estilo
de dirección y la cultura organizacional también son factores que señalan un marco
de actuación para el desempeño institucional en el diseño y ejecución de la
política. Una cultura política que privilegia formas de interacción y representación
política orientadas al patrimonialismo clientelista, incide notoriamente en el tipo de
mecanismos de participación que permite el involucramiento de los actores
interesados en el proceso.
Ello significa que existe una tendencia fuerte a utilizar mecanismos que conducen a
producir una relación heterónoma y dependiente entre los decisores y los
beneficiarios o afectados por la política. La construcción de la política, entonces, se
hace de arriba-abajo, sin establecer espacios que permitan una articulación fluida
y democrática entre las demandas ciudadanas y los elementos constitutivos de la
misma. Este modelo de institucionalización de la política no tiene como lugar
central el debate público, ni la consideración de la agenda ciudadana como un
factor determinante de la acción pública. Es preciso, no obstante, decir que la
forma como se construya la política, en gran medida, es el resultado del tipo de
organización y participación de la sociedad civil y de los sectores sociales
organizados.
Las acciones desarrolladas por la administración no escapan a la necesidad de
seleccionar el tipo de intervención que se considera más apropiada para controlar
y combatir a la delincuencia y adelantar una política que, al mismo tiempo,
promueva la convivencia pacífica como factor esencial para la preservación de la
seguridad ciudadana. De suyo existe una tensión permanente entre elementos de
control y coerción, por un lado, con elementos que tienden a la prevención de los
hechos violentos y delictivos, y a la promoción de formas de interacción social
basadas en el respeto a la diferencia y en el acatamiento de las normas básicas de
convivencia.
Con referencia a la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali en este
momento se encuentran dos maneras de responder a un mismo problema. De una
parte, existe un ejercicio de política que se vino construyendo desde el momento
en que surgió DESEPAZ y se consolidó con la ejecución del Programa. Y, de otra
parte, por iniciativa del actual Secretario de Gobierno se consolidaron unas líneas
de política en un documento que las recoge con el nombre de Cali Segura: política
pública de Seguridad y Convivencia. Lo cierto es que el Programa desarrolló varias
intervenciones que permitieron avanzar en el camino de la construcción de una
política al calor de la gestión de proyectos y procesos de intervención social y
comunitaria, con un enfoque que obedecía a un modelo construido desde la
perspectiva del capital social y de la gestión integral de la política; pero,
paralelamente se fue configurando un documento de política que, si bien
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estructura una temática en torno a la necesidad de responder a la inseguridad y la
violencia con instrumentos que privilegian los elementos coercitivos y de control,
está inscrita en el marco de la política de seguridad democrática, pero no articula
las experiencias que se tuvieron con la implementación del Programa de Apoyo a la
Convivencia y Seguridad en la ciudad.
Con estas consideraciones los criterios para el desarrollo de la matriz de gestión de
la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana en Cali
Primero. Reconocer e incorporar las condiciones propias de la cultura local en el
modelo que se adopte, con el fin de que pueda haber una real integración de las
representaciones sociales y las acciones de las comunidades a la consecución de
metas que han integrado a su imaginario de sociedad y de ciudad.
Segundo. Es preciso que las instituciones y organismos con el poder de decisión y
la capacidad para promover mejores condiciones para poner en práctica la
seguridad se den cuenta de la necesidad que existe de generar una sinergia en sus
actividades y, en consecuencia, procedan a construir mecanismos de gestión que
coadyuven a la integración de los distintos elementos de la política y de las distintas
dimensiones del problema.
Tercero. El papel de la policía y de otros organismos de control y represión de las
conductas violentas y delincuenciales tiene que ser enfocado hacia la prevención y
el establecimiento de correctivos sociales. Esto no significa que abandone las
acciones represivas, que deben ser focalizadas hacia los grupos organizados de la
delincuencia y hacia la minimización de la influencia de factores generadores de
violencia. Esto requiere fortalecer las estrategias de vinculación Policía-
Comunidad en un proceso orientado a mejorar las condiciones de seguridad
ciudadana.
Cuarto. Debe desarrollarse un trabajo formativo y educativo que rescate una
relación del ciudadano con lo normativo acorde con las necesidades de cada
comunidad y de la sociedad en su conjunto. Esto es particularmente importante
para fortalecer la capacidad de las instituciones gubernamentales y de la sociedad
civil para conformar una gobernabilidad que esté basada en la legitimidad de las
acciones públicas y en la participación ciudadana en la constitución de la agenda
política en convivencia y seguridad.
Quinto. Fortalecer la institucionalidad local a fin de establecer formas de
4.3.2 Criterios para el desarrollo de la Matriz de gestión de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana en Cali
cooperación.
Sexto. Todos los procesos deben encaminarse a la obtención de mejores
condiciones de vida ciudadana y la consecución de una gobernabilidad
democrática local que permita el ejercicio de la ciudadanía y la búsqueda del
bienestar colectivo. Ello significa que deben hacerse esfuerzos de articulación
entre los distintos componentes, elementos y ámbitos de interacción de la
intervención pública
Favorecer la producción de un contexto político-institucional que incorpore el
diálogo social en el diseño de estrategias de promoción de la convivencia
pacífica y que propicie espacios de interacción institucional para el desarrollo
de acciones coordinadas e integradas orientadas al impulso de una cultura de
convivencia pacífica y democrática.
Fortalecer los mecanismos e instrumentos institucionales de aplicación de la
justicia, así como otros mecanismos alternativos de tramitación pacífica de
conflictos, y de formas de justicia comunitaria.
Lograr la integración y complementariedad entre las diferentes políticas,
estrategias y programas que se relacionan con la convivencia y con temas
similares, a fin de obtener sinergias que permitan alcanzar logros mayores en la
consecución de los propósitos trazados.
Diseñar e impulsar estrategias comunicativas interculturales de promoción de
la convivencia pacífica, a través de un Programa de Formación y Comunicación
Ciudadana para la Convivencia Democrática que incorpore a los medios de
comunicación masivos y a los medios comunitarios en la promoción y
fortalecimiento de valores y modelos de convivencia democrática. Igualmente,
fortalecer los procesos en la perspectiva de las Ciudades Educadoras.
Promover la conformación de Redes de Convivencia y Paz en todo el territorio
municipal, incorporando las divisiones administrativas a través de acciones y
estrategias de trabajo compartido entre las instituciones públicas,
organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales y comunitarias
locales y regionales. En este propósito, impulsar la creación y robustecimiento
de los Consejos Comunales de Convivencia y Paz, integrados a la estructura de
planeación municipal y de gestión comunitaria.
4.4 Directrices para la operación de la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana y el Desarrollo de Programas de Gestión Transversal
209 210
Generar espacios, escenarios y mecanismos que faciliten el emprendimiento
de acciones compartidas entre el Estado y la sociedad civil. En esta dirección
se deben crear y fortalecer escenarios y mecanismos de planeación
participativa que faciliten el trabajo interinstitucional e intersectorial, a fin de
impulsar la articulación de proyectos/programas y la generación de procesos
formativos y de educación para el fortalecimiento del trabajo interinstitucional.
Generar compromisos que permitan el desarrollo de una reorganización
funcional y administrativa de la gestión político-institucional, con el fin de apoyar
el diseño y la ejecución de planes, programas y proyectos desde la perspectiva
de la gestión transversal y asociada.
Diseñar estrategias de desarrollo económico y social que fortalezcan los
programas orientados a la población marginada. Igualmente, impulsar y
fortalecer la participación ciudadana, social y comunitaria en la solución del
problema del desplazamiento. En este sentido, se debe desarrollar el capital
social comunitario en las zonas de conflicto, y en áreas particularmente
sensibles al desarrollo de formas violentas de interacción social.
Fortalecer a las instituciones de la fuerza pública en sus funciones básicas de
prevención, control y represión de las acciones delictivas, creando las
condiciones para que exista un mejor entendimiento y comunicación con las
comunidades y la ciudadanía.
Poner en práctica programas de gestión transversal que agrupen tanto
proyectos, como acciones puntuales o rutinarias, y que son transversales a los
programas directos de intervención sectorial o que afectan a un grupo
específico de la comunidad. El propósito es aprovechar mejor los recursos
agrupando y reforzando funciones análogas en cada una de las instituciones y
organizaciones participantes. Es preciso aclarar que la puesta en
funcionamiento de este tipo de programas no implica la formulación y ejecución
de proyectos específicos. El objetivo es desarrollarlos a través de la
coordinación de componentes homólogos y similares contenidos o insertos en
los distintos proyectos de los programas de intervención directa y focalizada;
por ejemplo, en el caso de la investigación se promoverá la coordinación de
acciones y métodos y la sistematización de resultados de los componentes
investigativos de los diversos proyectos
4.5 Matriz de Ámbitos y Niveles de Gestión de la Política Pública de Convivencia y Seguridad Ciudadana
La matriz que se presenta a continuación está elaborada a partir de la identificación
de temáticas y elementos constitutivos de los ámbitos de intervención de la política
y de los niveles de actuación del Estado. Lo que se pretende es desarrollar criterios
y orientaciones para el adelanto de acciones que pongan en práctica a la política.
Por supuesto aquí se entrecruzan las lógicas de la acción pública, con la privada y
las dos grandes lógicas de aplicación de la política: la territorial y la sectorial.
El modelo representa los puntos críticos hacia donde es necesario encauzar los
esfuerzos con el fin de construir una gestión transversal y asociada para el
desarrollo de una política de convivencia y seguridad que responda a las
demandas de la ciudadanía y en concordancia con los postulados del Estado
Social de Derecho. Se entiende que ya existen unos lineamientos de política y que
el modelo sólo pretende establecer puntos de contacto para la operación de la
misma.
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Fuentes Primarias
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Informes de los Proyectos
Formatos - Rejillas Informativas de Avance de los Proyectos
Entrevistados (Listado)
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Cali, Consejería para el Desarrollo, la Seguridad y la Paz. Enero de 1993.
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Programa Ciudadano “Cali que queremos”. Cámara de Comercio de Cali, 1990.
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Plan de Desarrollo del Municipio de santiago de Cali 1998-2000. “En Busca de la
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Plan de Desarrollo del Municipio Santiago de Cali 2001-2004. “Proyecto de Vida
para Todos”. Alcalde Jhon Maro Rodríguez Flores.
Plan de Desarrollo del Municipio Santiago de Cali 2004-2007. “Por una Cali,
Productiva, Segura y Social, Tú tienes mucho que ver”. Alcalde Apolinar
Salcedo.
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estrategia. Washington, D.C. Julio de 2003
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