SISTEMAS PARLAMENTARIOS

7/22/2019 SISTEMAS PARLAMENTARIOS

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SISTEMAS PARLAMENTARIOS: UNICAMERALISMO Y BICAMERALISMO

ORIGEN Y EVOLUCION DEL PARLAMENTO.

Los antecedentes de la institucin parlamentaria pueden remontarse a las antiguasasambleas populares en Grecia y a los comicios de las centurias en Roma. Es pues, una

concepcin occidental. Durante la Edad Media los llamados parlamentos no tenanpropiamente funcin legislativa: ms bien, como en el caso del Parlamento de Pars ylos de otras ciudades francesas, eran tribunales de justicia. Pero en algunos paseseuropeos ya existan en esa poca asambleas feudales, donde estaban representados enforma exclusiva los altos estamentos de la sociedad: la nobleza y el clero.Algunas de ellas alcanzaron renombre y significacin poltica, pero siempre fueronopacadas o suprimidas por el peso del despotismo real. Tenemos el caso de los EstadosGenerales en Francia, de las Cortes en Espaa o de las Dietas en los estamentos

germnicos. Para conocer el origen del Parlamento moderno, es necesario, estudiar aInglaterra, porque all naci y rpidamente evolucion, hasta consolidarse, el cuerpolegislativo.

Al respecto, el Constitucionalista Vladimiro Naranjo seala: ... la unidad monrquicade Inglaterra se logr hacia el siglo IX; el rey ingls era un monarca poderoso, mientasen el continente el imperio carolingio iba descomponindose. La reducida extensin delreino de Inglaterra, que todava no comprenda Irlanda, ni Escocia, ni el pas de Gales,facilit su unidad. El rey anglosajn tena a su alrededor consejeros permanentes,reunidos en una asamblea compuesta por parientes, funcionarios, nobles y prelados.Posteriormente, la decadencia de la monarqua anglosajona facilit la invasin deGuillermo el Conquistador en 1066, en cuyo reinado se inici la reunificacin y elfortalecimiento de la corona. Sus sucesores convirtieron la asamblea de sabios en unaCuria Regis, cuyas funciones primordiales eran de carcter judicial. Con base en estencleo se convocaron asambleas llamadas Concilium, compuesta por altos barones,

prelados y miembros de la Curia Regis.Estas asambleas trataban toda clase de asuntos, sin que pudiera distinguirse claramentesu competencia de la Curia, pero sus atribuciones se hallaban condicionadas a laconvocatoria real. Esta se efectuaba con mayor frecuencia para obtener la aprobacin deayudas financieras a la corona, ya que al rey le estaba vedado decretar impuestos por susola decisin. Era costumbre feudal que los vasallos suministrasen al seor la ayuda queeste requera, que rara vez era negada. El Concilium conserv por largo tiempo sucarcter de consejero del rey, sometido a la ltima voluntad de este, aunque

progresivamente se estableci la costumbre de someter a su consideracin lasreglamentaciones de importancia en diversos campos. (NARANJO MESA, Vladimiro,

Teora Constitucional e Instituciones Polticas, Editorial Temis S.A., Santa Fe deBogota, Octava edicin, Colombia, 2000. pg. 252)

Bajo el reinado de Enrique II se aplast la ltima rebelin de tipo feudal de los baronesy se realiz la unidad nacional del pueblo ingls. Adems, se implant un sistemaadministrativo y judicial que pona en vigor las leyes hasta en los lugares ms apartadosdel reino. En cada condado haba un agente real, llamado el sheriff, que presida laasamblea de notables, cuya competencia era ante todo judicial, y cuya actuacin fuedecisiva para impulsar el proceso de integracin legislativa. En torno al monarca sesigui reuniendo regularmente el Concilium, con dos modalidades: el MgnumConcilium, que eran las asambleas de los grandes seores del reino lores espirituales y

temporales, barones y obispos y el Commune Concilium, donde participaban otrosvasallos de la corona. El Concilium constituido en una forma u otra forma segn


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convocatoria real, segua sirviendo de consejero del rey en todos los negociosimportantes y asistindolo en asuntos judiciales, conjuntamente con la Curia Regis. Laconsulta del rey al Concilium para la imposicin de nuevos tributos se estableci comoregla invariable. Sin embargo, la voluntad del rey segua imperando sobre la ley y suscrecientes demandas provocaron la resistencia de los estamentos feudales y

eclesisticos, que protestaban sobre las violaciones de la corona a las reglasestablecidas. Entones, las revoluciones polticas inglesas no modificaron el ordenestablecido, sino que restablecieron las disposiciones consuetudinarias.

La lucha emprendida por los estamentos para hacer valer sus derechos desemboc,durante el reinado de Juan sin Tierra en la firma de la Carta Magna.Vladimiro Naranjo afirma que: Como consecuencia de la Carta Magna, el Conciliumaument notablemente sus poderes: comenz a tomar iniciativa en la legislacin pormedio de peticiones hechas al monarca. Ante esta situacin, el sucesor de Juan, EnriqueIII decidi derogar la Carta Magna y retomar los poderes absolutos de que habangozado sus predecesores. Los barones reaccionaron con vigor y obligaron al rey a

aceptar las llamadas Provisiones de Oxforden en 1258, que estableca que el rey debagobernar con la colaboracin de un Consejo de quince miembros elegidos porrepresentantes del rey y de los barones, y que el Concilium deba reunirse tres veces porao. Las sesiones del Concilium fueron llamadas Colloquium. Pero por esta pocacomenz a adoptarse el nombre de Parlamento como sinnimo de Mgnum Concilium,de tal suerte que a mediados del siglo XIII el Parlamento poda definirse como elcoloquio ocasional sobre los grandes asuntos del reino. De otra parte, a partir de 1254,se invit a los condados a enviar dos caballeros para que hicieran parte del CommuneConcilim, pero en principio con un papel muy modesto: escuchar y comunicar a surespectivo condado las resoluciones adoptadas por el Concilio. El Consejo, controlado

por Simn de Montfort, gobern por algn tiempo al pas. Pero luego Enrique IIIreaccion y se enfrent nuevamente a los barones, quienes lo hicieron prisionero. Simnde Montfort asumi entonces la dictadura y convoc al Parlamento en Westminster el20 de enero de 1265. Esta reunin ha sido considerada como el primer Parlamento ensentido moderno. (NARANJO MESA, Vladimiro, ob., cit. pgs. 253 y 254.)La importancia de este Parlamento, radic en el hecho de su carcter de asamblearepresentativa; a l fueron convocados no solo los prelados de la Iglesia, los grandesseores, y los caballeros de los condados, sino tambin dos representantes por cadaciudad y cada burgo.Durante el reinado de Eduardo I (1272 -1307), hijo y sucesor de Enrique III, los poderesdel Parlamento aumentaron progresivamente, pese a que el monarca poda establecer

impuestos de manera indirecta y conservaba intacto su poder legislativo, que ejerca pormedio de ordenanzas. Pero, se confirm el derecho del Parlamento a consentir losimpuestos y se acrecent su derecho de peticin. A partir de la convocatoria del llamadoParlamento modelo en 1295, esta institucin se convirti definitivamente en el rganode relacin entre el rey y sus sbditos, porque en l se encontraban representados losdiversos estamentos sociales. El ConsejoPermanente segua reunindose en torno alrey como rgano consultivo equivalente a la antigua Curia Regis. Entonces, elParlamento aparece como un cuerpo distinto de los diversos organismos estatales,aunque carezca de los rasgos esenciales del rgano legislativo.Luego, ese Parlamento tendi a dividirse en forma tripartita, porque la nobleza, el cleroy la burguesa pretendan integrar en forma separada sus cuerpos representativos, como

suceda en Francia con los Estados Generales. Aunque esa iniciativa no lleg aconcretarse, a comienzos de siglo XIV se produjo la divisin del Parlamento ingls en


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dos cmaras: la primera, compuesta por los lores o Pares del reino y la segunda, por losbarones. Posteriormente esta ltima asamblea se vino a convertir en Cmara de losComunes.Debido a los continuos conflictos ocurridos entre la Corona y el Parlamento, poco a

poco se van afirmando y ampliando sus derechos. En el siglo XVII, comenz a

perfilarse la fisonoma del moderno Parlamento y con ella de la monarqua limitada.Las reformas ms importantes en el Parlamento ingls se verificaron durante el sigloXIX, particularmente en 1832 cuando se dio oportunidad al pueblo para intervenir en laeleccin de la Cmara de los Comunes. En gran medida, el Parlamento britnico seconstituy en modelo para la organizacin y funcionamiento de los dems parlamentosen las democracias surgidas a partir del siglo XIX en el mundo.

II. SISTEMAS PARLAMENTARIOS EN EL CONSTITUCIONALISMO

COMPARADO

Si revisamos el derecho constitucional comparado debemos de concluir que a nivel

universal existe una amplia gama de pases tanto con congresos unicamerales como concongresos bicamerales. La tendencia mayoritaria va inclinndose a CongresosUnicamerales.En el caso de nuestro Continente, en Amrica del Sur y Amrica del Norte, la corrientemayoritaria se inclina por la bicameralidad, [Bolivia (Cmara de Diputados y Cmarade Senadores); Colombia (Senado y Cmara de Representantes); Argentina (Senado yCmara de diputados); Chile (Senado y Cmara de Diputados); Brasil (Senado Federaly Cmara de Diputados); Paraguay (Cmara de senadores y Cmara de Diputados);Uruguay (Cmara de senadores y Cmara de Representantes)] con excepcin de Per,Ecuador y Venezuela que han adoptado la Unicameralidad.En Centro Amrica, la tendencia es inversa, con predominio de los congresosunicamerales. La excepcin es, Repblica Dominicana, pues en el caso del Estado LibreAsociado de Puerto Rico, que tena una Asamblea Legislativa bicameral, realiz el

pasado 10 de julio del 2005 un referndum mediante el cual el pueblo se pronunci afavor de sustituir el sistema legislativo bicameral por uno unicameral.

TIPOS DE BICAMERALIDAD

En el Derecho Constitucional Comparado, la opcin por una o dos cmaras no sesustenta fundamentalmente en criterios como la mayor o menor celeridad en laaprobacin de las leyes, o en el mayor o menos costo que implicar para el erario

pblico un sistema u otro.

En la historia constitucional comparada han existido tres modelos de bicameralidad: labicameralidad aristocrtica (propia de las sociedades estamentales); la bicameralidadfederal (propia de las repblicas federativas); y la bicameralidad meramente revisora.Revisemos someramente cada uno de estos modelos.2.1. La bicameralidad aristocrtica. El ejemplo emblemtico de la bicameralidadaristocrtica corresponde al Parlamento britnico, el cual est dividido en dos cmaras:la Cmara Alta o Cmara de los Lores y la Cmara Baja o Cmara de los Comunes.Esta divisin tiene sentido en el contexto de la sociedad britnica, que an en nuestrapoca mantiene rasgos estamentales, como el hecho de dividir a los miembros de susociedad en nobles (que se encuentran congregados en la Cmara de los Lores) y

plebeyos (el resto de los mortales, representados a travs de la eleccin democrtica en

la Cmara de los Comunes).


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En su esencia, la razn de esta divisin es que nobles y plebeyos no se mezclen en elmismo rgano poltico ya que pertenecen a distintos estamentos, con distintos derechosy privilegios, y distintos intereses, que deben equilibrar entre s sus poderes. En estecaso, la Cmara de los Lores ha representado los intereses conservadores de la nobleza

britnica, como un freno al radicalismo de la Cmara de los Comunes, integrada por

representantes de la burguesa y la plebe.Claro est que este modelo bicameral responde a una visin eminentemente aristocrticay contraria al principio democrtico propio de los regmenes republicanos, segn el cualtodos los individuos de una sociedad son ciudadanos libres e iguales en derechos ydeberes.Cabe sealar que mientras la Cmara de los Comunes se renueva cada cinco aos, atravs de elecciones universales, la composicin de la Cmara de los Lores permanececasi esttica, y se renueva fundamentalmente por herencia, ya que est conformada portodos los miembros titulares de la nobleza britnica (aquellos que tienen ttulosnobiliarios, los cuales son hereditarios). Cuando un noble fallece, su puesto en laCmara es ocupado por el heredero de su ttulo nobiliario.

Dado que el Reino Unido, como su nombre lo indica, sigue siendo una monarqua, laexistencia de dos cmaras, una que est integrada por todos los nobles y otra querepresenta a los plebeyos, se encuentra justificada y responde a su peculiar historiaconstitucional. Pero si algn da prosperase la idea de abolir la monarqua, por ser unanacronismo social, tambin tendra que desaparecer la nobleza y, con ella, la Cmarade los Lores4.2.2. La bicameralidad federal (o regional) Este tipo de bicameralidad se hadesarrollado en los estados republicanos de tipo federal.En estos casos, la existencia de dos cmaras ha obedecido a la necesidad de establecerdiferentes tipos de representacin: una cmara para representar al conjunto de losciudadanos de la repblica (propio del modelo republicano), y otra cmara pararepresentar a los estados miembros de la federacin (propio del modelo federal).Veamos algunos ejemplos.El Congreso de los Estados Unidos tiene dos cmaras, la Cmara de Representantes,conformada por 435 miembros y el Senado, integrado por 100 senadores. Los escaosde la Cmara de Representantes se dividen en funcin de la poblacin de cada estado.Actualmente su nmero no vara, aunque anteriormente corresponda un representante

por cada 30,000 personas.En cambio, cada estado cuenta con dos senadores, sin importar su poblacin.Actualmente, tanto los representantes como los senadores son elegidos por el pueblo atravs del voto universal; aunque en algunos estados el gobernador puede poner un

sustituto en el caso de que el puesto de algn senador de su estado est vacante.En Alemania, el Parlamento Federal est compuesto por el Bundestago Dieta Federal,cuyas principales funciones son la elaboracin de las leyes, la eleccin del CancillerFederal y el control del Gobierno; y por el Bundesrato Consejo Federal. El Bundestagno tienen un nmero fijo de miembros, estando integrado por un mnimo de 598diputados (en algunas oportunidades puede superarse esa cifra hasta llegar a ms de660), elegidos en 299 circunscripciones cada una de las cuales tiene un nmero similarde electores5. La mitad de los diputados se elige mediante voto directo (mandato

personal o mandato directo) y la otra mitad a travs del voto por listas partidarias

presentadas a nivel de cada land.

Mientras los miembros del Bundestagson elegidos por el pueblo, a travs de sufragiouniversal, los representantes ante el Bundesrat, son delegados o representantes


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designados por los gobiernos de los estados federados (bundeslndero, simplemente,lnder) que conforman la federacin alemana. El nmero de delegados enviados por losgobiernos de cada uno de los 16 lndervara entre tres y seis segn la poblacin de cadaestado: cada bundeslandtiene como mnimo tres votos y los lndercon mayor ndice de

poblacin un mximo de seis.

ElBundesrates, pues, la cmara de representacin directa de los estados federados queconforman Alemania, motivo por el cual los miembros de esta cmara son una suerte deembajadores sujetos a las rdenes de sus respectivos gobiernos. Teniendo en cuenta laconformacin de esta cmara, es claro que su actividad se sustenta en los gobiernos delos lnder, por lo cual el rol que estos gobiernos desempean en el proceso legislativofederal, as como en la determinacin de la poltica federal es determinante.De otro lado, si bien Espaa no es propiamente una repblica federada, su senado estorganizado tomando como referencia, fundamentalmente, la organizacin poltica delterritorio espaol. De este modo, de los 259 senadores que integran el senado espaol, lamayora (208) son elegidos en circunscripciones provinciales; a razn de cuatrosenadores por cada provincia, a travs de sufragio universal; asimismo, las provincias

insulares eligen a 3 o 2 senadores. Los 51 senadores restantes son nombrados por lasrespectivas asambleas legislativas (o por los rganos colegiados superiores) de lascomunidades autnomas, las cuales designan a un senador, como mnimo, y otrosenador ms por cada milln de habitantes de su respectivo territorio. En este ltimocaso, generalmente se exige como requisito para ser designado senador, ser miembro delParlamento autonmico designante.Al igual que en el caso espaol, son muchas las repblicas unitarias, que no obstante noestar organizadas bajo el modelo federal, han establecido un modelo bicameral segn elcual la primera cmara, la Cmara de Diputados, se concibe como el rganorepresentativo de los ciudadanos, mientras que la segunda cmara, el Senado, se concibecomo el rgano representativo de las unidades territoriales que integran la repblica(regiones o provincias).2.3. La bicameralidad meramente revisora o como elemento de control El tercer modelo de bicameralidad corresponde a los pases que no estn organizadosoficialmente como aristocracias ni como estados federados. En estos pases la existenciade dos cmaras no se justifica apelando a distintas necesidades de representacin, sinonicamente a la supuesta calidad revisora o al rol de control que tendra el senadodentro de la estructura parlamentaria. Este fue el modelo tomado como referente por eldictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica; a

pesar de que es el que ha recibido los mayores cuestionamientos.Desde esta perspectiva estrictamente funcional, se supone que la existencia de dos

cmaras permitir mejorar la calidad de las leyes, ya que estas se aprobarn luego de unproceso de debate ms largo y reflexivo. Se parte de la idea que la decisin de laCmara de Diputados (tambin llamada cmara joven o cmara poltica) obedecerafundamentalmente a criterios polticos ms que a criterios tcnicos, hecho que podraafectar la calidad de las leyes aprobadas por esta. Frente a esta situacin, el senado,compuesto por individuos ms viejos y, por tanto, presuntamente ms sabios omesurados, desempeara el rol de cmara reflexiva, encargada de revisar y corregir

los eventuales desaciertos o excesos aprobados por la cmara baja. En suma, frente a lajoven, impetuosa e impulsiva cmara joven, es necesario erigir una cmara revisora,ms madura, reflexiva y de consenso, encargada de frenar los excesos de aquella.Aunque ese argumento parece interesante, no tiene sustento en la realidad. Tal idea

supone que la aprobacin de las leyes en la cmara joven o de diputados (la cmarapoltica), obedece a las correlaciones de fuerza propias del juego poltico que ocurren


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en dicha cmara, lo cual es verdad; mientras que la revisin por parte del senado delproyecto aprobado por la cmara de diputados obedecera a un mayor anlisis y a unaponderada y madura reflexin, ms que a criterios polticos. Esto ltimo no esnecesariamente cierto.La aprobacin de las leyes y, en general, la toma de decisiones en el mbito

parlamentario, siempre obedecer a razones polticas, vale decir, a las correlaciones defuerza de las bancadas que la conforman, a las alianzas o acuerdos polticos a los queestas pueden arribar.Por ms que se pretenda considerar al senado como la cmara reflexiva, esta siempre

ser tan poltica como la cmara joven.Las decisiones del senado, tal como ocurre en la Cmara de Diputados, sern elresultado de la correlacin de fuerzas, de las alianzas o acuerdos polticos a los que

pueden arribar las bancadas, ms que a la reflexin, al anlisis o la revisin serena delos proyectos aprobados en primera instancia en la primera cmara.En realidad, el nico elemento objetivo que podra distinguir al senado de la Cmara deDiputados es que a este ltimo rgano se podra ingresar siendo algo ms joven (a los

25 aos), mientras que para entrar al senado habra que esperar unos diez aos. Ladiferencia de edad de ingreso al senado garantiza que los senadores sean parlamentariosms reflexivos, ms analticos y ms ponderados que los de la cmara de diputados? Lodudamos.Una variante del argumento del senado como cmara reflexiva, apela a que una segundacmara resulta necesaria para que se pueda establecer un sistema intraorgnico decontrol de la actividad legislativa del Parlamento, lo que sera deseable en la medida quecuantos ms mecanismos de control existan, mejor para la democracia.Karl Loewenstein, refiere al respecto que el control intraorgnico [de la actividadlegislativa del Parlamento] ms importante consiste en la divisin de la funcinlegislativa que, como tal, est distribuida entre dos ramas separadas de la asamblea quese controlan y limitan mutuamente6.Sin embargo, como reconoce el propio Loewenstein, () cuando ambas cmaras son

elegidas con la misma o parecida base electoral [como sera el caso del sistemabicameral propuesto por el aludido dictamen de la Comisin de Constitucin yReglamento] es de esperar que en ambas cmaras se d la misma o parecidaconstelacin de partidos, con lo que desaparecer el efecto de control intraorgnico, queyace en la participacin concurrente de ambas cmaras en el proceso legislativo7.Tal situacin afecta, como seala Loewenstein, el efecto de control intraorgnico que seespera del modelo bicameral. Entonces, el control esperado del sistema de dos cmarasno funcionar o funcionar ineficientemente, con lo cual, si este es el fundamento para

restablecer el senado, la relacin costo-beneficio no justifica la inversin; mxime si yaexisten en nuestro rgimen constitucional otros mecanismos de control de la funcinlegislativa del Parlamento, cuya eficiencia en su rol de control est debidamenteacreditada.En efecto, en la Constitucin existen dos mecanismos interorgnicos que permitencontrolar eficientemente la actividad legislativa del Parlamento. Por un lado, laatribucin de observar las leyes que el artculo 108 de la Constitucin le otorga alPresidente de la Repblica; por otro lado, el control concentrado de laconstitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional, conforme a loestablecido por el artculo 202, numeral 1 de nuestra Carta Poltica.Por otro lado, el Tribunal Constitucional se ha convertido en un dinmico guardin de la

constitucionalidad de las leyes y de hacer respetar el principio de supremacaconstitucional, al punto que ha generado el recelo de algunos parlamentarios o de


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instituciones afectadas por su control. Al respecto debe recordarse que el rol de unTribunal Constitucional es velar porque las leyes se ajusten a lo dispuesto por laConstitucin, no complacer los intereses o puntos de vista de los rganos a los quecontrola o afecta. Precisamente en la reaccin que algunas de sus decisiones genera, seobserva la importancia de este tribunal como rgano de control de la funcin legislativa.

Esos dos mecanismos de control: el poder de observar la ley del Presidente de laRepblica y el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo delTribunal Constitucional, propios del sistema de frenos y contrapesos delconstitucionalismo moderno, funcionan ms o menos eficazmente en nuestro pas. Paraqu entonces sumarle otro mecanismoel senadoel cual, por lo dems, no asegura uneficiente desempeo como rgano de control?Si la razn de ser de restablecer la doble cmara sera nicamente este criterio funcionalde tener una segunda cmara meramente revisora, o como rgano de controlintraorgnico, definitivamente manifestamos nuestra disconformidad.

III. EL SISTEMA PARLAMENTARIO EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL

PERUANATradicionalmente la historia constitucional muestra una clara tendencia al

bicameralismo, dado que la mayora de las constituciones que el Per ha tenidoconsagraron el bicameralismo. Vemos la secuencia histrica del mismo:Constitucin de 1823. Consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creabaun Congreso formado por representantes o diputados. Pareca constar de una solaCmara ya que asimismo exista la figura del Senado Conservador que se asemejaba alo que posteriormente consagrara la constitucin bolivariana con la Cmara de loscensores, se encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de laConstitucin y las leyes. Esta constitucin prcticamente no tuvo vigencia, por lo quelos estudiosos de la misma no han podido opinar sobre su prctica y desenvolvimiento.As que tcnicamente se puede considerar como un unicameralismo imperfecto, por la

presencia de un Senado Conservador.Constitucin de 1826. Conocida tambin como la Constitucin vitalicia o Bolivariana.Plantea un sistema Tricameral, es decir un congreso con tres Cmaras: La Cmara delos tribunos, equivalente a lo que hoy es una Cmara de diputados, Una Cmara deSenadores y Una Cmara de Censores encargada de velar por el cumplimiento de laconstitucin y las leyes as como la declaracin de suspensin del vicepresidente y lossecretarios de estado, encargados de la administracin pblica.

Constitucin de 1828. Esta constitucin considerada como la madre de todas las

constituciones es donde se consagra porvez primera el bicameralismo real, es decir uncongreso con dos Cmaras: senadores y Diputados, con diferente base electoral, losdiputados eran elegidos por las provincias en proporcin a la poblacin electoral de lasmismas y los Senadores eran elegidos por las juntas departamentales.Ambas adems contaban con una funcin legislativa de colaboracin sin especial

preponderancia de alguna de ellas. Esta funcin se encontraba acompaada deatribuciones de control de tipo indirecto o alterno similares a las contempladas en losEE.UU. par justificar el rgimen bicameral se seal que ni el congreso unicameral de1823 ni el tricameral de 1826 resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que

pretenda consagrar la constitucin de 1828.


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Constitucin de 1834. Esta constitucin mantuvo el bicameralismo de la Constitucinde 1838, fortaleciendo las atribuciones del Consejo de Estado, creado tambin por laconstitucin de 1828, resultando ser muy similar a una Comisin Permanente.Constitucin de 1839 Conocida tambin como Constitucin de Huancayo, Mantuvo el

bicameralismo pero cada vez ms fortaleca las atribuciones del Consejo de Estado,

convirtindolaa decir de Guzmn Napur- en un remedo de tercera Cmara recordandoa la Cmara de los Censores de Bolvar.Constitucin de 1856 Tambin bicameral y de inspiracin liberal. Elimin la figura delConsejo de Estado. Consagr el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido enuna base nica, luego separada por sorteo en las dos Cmaras. Desarrollo unfortalecimiento relativo de las facultades del congreso.Constitucin de 1860 Considerada como la ms conservadora y de ms larga duracin.Mantuvo el bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. Noobstante la Comisin permanente. En la prctica el sistema funcionaba como un

bicameralismo casi perfecto. Ambas Cmaras empleaban mecanismos de controlpoltico directo, sin que esto estuviera establecido constitucionalmente.

Constitucin de 1867 Donde se consagr el unicameralismo, reemplaz a laconstitucin de 1860, luego casi no tuvo vigencia, restituyndose la de 1860. Plantea unrgimen claramente unicameral, sin ningn rgano que pudiera atenuar dichounicameralismo. Tcnicamente se puede considerar como un Unicameralismo perfecto.Constitucin de 1920 Seal claramente un sistema bicameral. Exista un Consejo deEstado. La naturaleza y lmites de sus atribuciones impidieron efectuar un

bicameralismo real que ya se haba convertido en una constante.Constitucin de 1933 Caracterizada por la doble Cmara poltica y un senadofuncional. Se previ la existencia de un Senado funcional que deba constituirse en unaCmara como exista, aunque solo nominalmente en algunas partes de Europa. EsteSenado funcional estara conformado por representantes de diversas profesiones ygremios. Se pretenda justificar la existencia de dos Cmaras y la duplicidad defunciones. Es decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la ausenciaformal de ciertos mecanismos de control ejecutivo como el veto presidencial y leyes.

No obstante en el Per jams lleg a implementarse un senado de tal naturaleza.Tampoco existi en democracia occidental alguna. En realidad planteaba Cmarascorporativas, un planteamiento bastante desacreditado por el vnculo con regmenestotalitarios (fascismo y nazismo)En el Rgimen Poltico ambas Cmaras legislaban, censuraban, negaban confianza,interpelaban. La nica diferencia era la prerrogativa correspondiente al llamadoAntejuicio Poltico: Los Diputados acusaban y los senadores Juzgaban. Equivalente a

un impeachmentnorteamericana.Durante su vigencia el Parlamento no se comportaba como un Congreso unificado dedos Cmaras, sino como dos Congresos con funciones de control exactamente iguales

para ambas Cmaras.Tcnicamente era posible que una Cmara interpele a un ministro mientras la otra yaest votando su censura y obligndole a renunciar.Constitucin de 1979. El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de aplicacinde la Constitucin de 1933 se implement un sistema Bicameral Imperfecto. En la queambas Cmaras mantenan en comn las facultades legislativas. Pero en lo esencialtenan facultades distintas. El Senado tena facultades de naturaleza ms administrativa.Y la funcin de ratificar los nombramientos de ciertos funcionarios pblicos por parte

del presidente de la repblica como. Embajadores, Vocales de la Corte Suprema,


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Altos mandos de las Fuerzas Armadas, Designar a tres de los miembros del directoriodel BCR, al Contralor General de la Repblica. Los Diputados por su parte tenan laatribucin exclusiva de interpelar censurar y negar confianza, del mismo modo que se leotorgaba al presidente de la repblica la facultad de disolver solo a la Cmara ms

poltica y de mayor control poltico como era la de los diputados.

Durante su vigencia se evidenci la existencia de una Cmara baja, ms joven y conmayor poder poltico, los diputados. Y Una Cmara Alta con mayor edad promedio, elSenado, que ya no era de carcter funcional y cuyos miembros deban tener untemperamento supuestamente ms tranquilo y deliberativo. As la razn de ser del

bicameralismo imperfecto ser la de diferentes funciones entre una y otra.Se resalta que la forma de eleccin planteada fue como sigue: La Cmara de Diputados,se elega por circunscripciones del mismo nmero de votantes, es decir por distritoelectoral mltiple. Y el Senado deba ser elegido por las Regiones (segn el modelo dela Constitucin francesa de 1958). Sin embargo las elecciones se llevaron acabo, para elSenado, mediante distrito electoral nico.Constitucin de 1993 Unicameralismo imperfecto. De acuerdo al artculo 90 de la

actual Constitucin, seala que el Congreso es Unicameral, distinguiendo sin embargoun Bicameralismo imperfecto, ya que existe un rgano denominado ComisinPermanente, cuyos antecedentes podremos encontrarlos en el Consejo de Estado creado

por la Constitucin de 1828 que funcionaba en el receso del congreso. Se mencionatambin en la Constitucin de 1860 con ciertas atribuciones especficas. Su uso durhasta 1874. Las siguientes cartas Constitucionales prescindieron de su uso. Hasta que laConstitucin de 1979 la incluy con facultades muy restringidas. La Comisin

permanente funciona como una Institucin de acusacin Constitucional igual a lo queera la Cmara de Diputados. Y sus funciones son las de ratificacin de nombramientode ciertos funcionarios pblicos (prerrogativa anterior del Senado: Contralor General dela Repblica, Superintendencia de Banca y Seguros, Presidente del BCR. Ademsejerce facultades legislativas delegadas con limitaciones derivadas de la naturaleza delas normas y al igual que el Senado, de la anterior Constitucin, no puede ser disuelta.Se encuentra muy fortalecida sus atribuciones, la razn se encuentra en la existencia deUna sola Cmara legislativa.Argumentos que fundamentaron el establecimiento del unicameralismo en laConstitucin de 1993.1. Carlos Torres y Torres Lara, sealaba que la reforma del poder legislativo se debe ala velocidad de accin retardada en relacin al funcionamiento del poder Ejecutivo.Sealando adems que No hay peligro de que una sola Cmara pueda dar leyes sincontrol alguno. la doctrina constitucional moderna indica que ninguna disposicin

puede darse si previamente no es revisada por un grupo especial2. Crtica al bicameralismo: Una sola Cmara reforzar al Parlamento, cuando hay dosCmaras el conflicto entre ellas es permanente. As la teora jurdica dice que unaCmara cuida de los excesos de la otra, pero eso es una teora jurdica superada por losnuevos fenmenos polticos.3. Bernales por su lado seala que es bueno recordar que la propuesta unicameral fue un

planteamiento intransigente por la mayora oficialista del gobierno de Fujimori, que ibade la mano con el esquema marcadamente antiparlamentario de Fujimori.4. No se hizo caso de propuesta como las del colegio de abogados de Lima o las deEnrique Chirinos Soto, que fue un defensor del bicameralismo, que en el CDD sostuvotres razones que fundamentan el bicameralismo: 1) La lectura de nuestra tradicin

constitucional. Per no se ha apartado del rgimen bicameral. 2) La legislacincomparada, mayormente bicameral.


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3) La necesidad de reflexionar de manera ms pausada la expedicin de las leyes, lo quese traducira solamente a travs de dos Cmaras.5. Otros argumentos que se sustentaron en torno a la reforma del Congreso durante lapoca del CCD, han basado sus fundamentos en que la reforma integral del Parlamentodebe ser la reforma de todo el sistema poltico, como parte de una reforma profunda del

Estado, con la descentralizacin como tarea prioritaria e interrelacionada con el mismo.Se planteaban implantar Asambleas regionales de primer piso a las que se lestransferan competencias legislativas. Se planteaban ciertos niveles de control como larenovacin por tercios o mitades y el control democrticos de los ciudadanos.

PROPUESTA DE RETORNO A LA BICAMERALIDAD CON ENFOQUE

REGIONAL

En la historia constitucional peruana predomin el sistema bicameral, que fueestablecido por las constituciones de 1828, 1860, 1933 y 1979, que son las cartas

polticas que mayor vigencia han tenido en nuestra accidentada historia constitucional.La Constitucin de 1993 rompi con esta tradicin al establecer nuestro actual

parlamento unicameral.En un intento por retornar a la tradicin rota por nuestra ltima Constitucin, el 15 demayo de 2007 la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblicaaprob un dictamen el recado en los proyectos de ley 094/2006-CR, 589/2006-CR,784/2006- CR y 1064/2006/CRque propone reinstaurar el sistema bicameral, con unSenado de 50 senadores y una Cmara de Diputados de 120 diputados.La propuesta contemplaba que los diputados sean elegidos en circunscripcionesdepartamentales o regionales, bajo el sistema denominado distrito electoral mltiple(tal como actualmente son elegidos los congresistas de la Repblica); mientras que lossenadores lo sean en circunscripcin electoral nacional o distrito electoral nico(como se elige al presidente y vicepresidentes de la Repblica).En su oportunidad, nos opusimos al contenido de dicho dictamen, que propone

bsicamente un modelo de Senado meramente revisor o como elemento de control (quees uno de los tres tipos de sistema bicameral que existe en el Derecho Comparado),

porque este modelo no considera los distintos tipos de representacin que debe tenercada una de las dos cmaras de un parlamento bicameral y porque en realidad no sirve

para lograr sus supuestos beneficios; adems de ser centralista1.No obstante lo manifestado, s expresamos nuestra preferencia porque se establezca unbicameralismo de tipo federal (o regional), segn la cual la primera cmara seconstituira en el rgano representativo de los ciudadanos, mientras que la segundacmara sera el rgano representativo de las regiones o unidades territoriales sobre cuya

base se han constituido gobiernos regionales, ya que, en este caso, la existencia de doscmaras estara perfectamente justificada por los tipos distintos de representacin queimplican, y porque, adems, sera una propuesta coherente con el proceso deregionalizacin por el cual viene transitando nuestro pas2.Posteriormente, el referido dictamen fue modificado durante su discusin en el Plenodel Congreso; habindose arribado a una frmula segn la cual de los 50 senadores quedebera tener el Parlamento, la mitad se elegira en distrito nico nacional y, aqu vienelo interesante, la otra mitad se elegira uninominalmente (uno por cada regin odepartamento).Aunque, ciertamente, este viraje no implicaba que se asuma al ciento por ciento elmodelo de tipo federal regional, que nosotros preferimos, s implicaba una interesante

concesin.


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IV. BICAMERALISMO Y UNICAMERALISMO.

La Bicameralidad es el sistema en la organizacin poltica de un pas que atribuye a doscmaras la potestad de dictar las leyes, contrariamente a lo que sucede en el sistema

unicameral, en que esa facultad corresponde a una sola cmara.Para Alipio Valencia Vega: Quienes sostienen el unicameralismo consideran, comoargumento central en apoyo de su tesis, que los problemas del Estado y de lalegislacin, requieren resoluciones rpidas, sin abandonar por eso las ventajas del

proceso deliberativo, y que esto se cumple muy bien con una sola cmara o asamblea.Los que son partidarios del bicameralismo, argumentan principalmente en sentido deque las resoluciones sobre los problemas del Estado o de la legislacin nacional, sonsiempre muy delicadas y que cualquier precipitacin puede ser perjudicial. Por esto sihay dos Cmaras que consideran estas cuestiones sucesivamente, las resolucionesresultan mejores porque son ms meditadas y tambin ms metdicas. Es que,generalmente, al practicar el unicameralismo, los representantes nacionales se mezclan

entre viejos y jvenes, entre gente de sectores especiales y el pueblo, mientras que en elbicameralismo hay gente de mayor experiencia en una de las cmaras y hombresjvenes en la otra. Entonces, en el bicameralismo se combinan la madurez con lajuventud, y si sta es impetuosa y puede hacer que las leyes y las resoluciones seanarrebatadas y precipitadas, los hombres maduros de la otra cmara, cumplirn unimportante rol moderador. (VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho

Constitucional. Librera Editorial Juventud La Paz. Bolivia, Primera edicin,

1964, pgs. 239 y 240.)

ARGUMENTOS A FAVOR DEL SISTEMA BICAMERAL:Quienes se inclinan por el sistema bicameral argumentan, entre otras, las siguientesrazones:a. En el plano tcnico jurdico, el bicameralismo permite una mejor calidad en eltrabajo legislativo, ya que el Senado acta como una cmara de enfriamiento, cmara

de reflexin o cmara revisora, controlando los impulsos pasajeros y las

precipitaciones que puedan provenir de la Cmara de Diputados, llamada tambincmara de origen, cmara baja o Cmara de Representantes. El profesor Humberto

La Roche manifiesta que, si consideramos que la ley es algo que debe ser discutidoprofundamente y pasar a travs de filtros legislativos, hay que concluir que elbicameralismo es el sistema ms conveniente. (Humberto La Roche. Derecho

Constitucional Vadell Hermanos Editores. Caracas. Tomo I, Pg. 528)

El Profesor Biscaretti di Ruffia seala que la existencia de dos Cmaras constituye unagaranta de que el trabajo parlamentario se va a desarrollar con ms cuidado y reflexin,evitando decisiones apresuradas.(Biscaretti di Ruffia Derecho Constitucional.Editorial Tecnos Madrid 1982, pgina 311 DR. IVN CASTRO PATIO)Similar argumento a los expuestos en los prrafos anteriores en cuanto a la formulacinde la ley, se esgrimen en relacin a su reforma, ya que la existencia de dos cmaras dauna mayor estabilidad a la legislacin, impidiendo las reformas demasiado rpidas onumerosas.b. En el plano poltico la ventaja del sistema bicameral se reproduce en el trabajo defiscalizacin o control parlamentario, en donde, por lo general, los juicios polticos se

organizan y tramitan en la Cmara Baja, pero se resuelven en la Cmara Alta, evitandoque los mismos acusadores acten de jueces. Sin embargo, esta desventaja del sistema


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unicameral puede ser superada con previsiones constitucionales que impidan que losmismos acusadores acten como jueces. As, por ejemplo, en el Per, la Constitucinestablece que el Congreso elige una Comisin Permanente integrada por congresistas ennmero proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario, pero sinexceder del 25% del nmero total de congresistas. (Art. 101). Es esta Comisin

Permanente la que acusa ante el Congreso al Presidente de la Repblica, a los Ministrosde Estado y a los dems funcionarios sujetos a juicio poltico. (Art. 99). Posteriormenteel Congreso, sin la participacin de la Comisin Permanente, suspende o destituye alfuncionario acusado (Art. 100).En Venezuela, que tambin tiene una funcin legislativa unicameral, al menos en lo quedice relacin al Presidente de la Repblica, su destitucin no opera por resolucin de laAsamblea Nacional sino por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia (Art. 233). Conrespecto al Vicepresidente Ejecutivo y a los Ministros de Estado, el voto de censura yconsecuente destitucin, si corresponde a la Asamblea Nacional con el voto favorablede las tres quintas partes de diputados. (Art. 187 no. 10)La existencia de dos cmaras crea un mecanismo de control mutuo entre los dos cuerpos

y evita los excesos de la mayora en una sola cmara. En este sentido, Loewensteinseala que el sistema bicameral es un eficaz medio de control intrargano.Se argumenta tambin que el bicameralismo, en el plano poltico, crea una saludabledifusin del poder, evitando el peligro del predominio de una mayora activista en uncuerpo legislativo nico, que puede poner en riesgo el necesario equilibrio entre losdiversos poderes del Estado.Otra ventaja sera que la existencia de dos cmaras permite establecer diversos sistemasde representatividad: uno para la cmara de diputados y otro para la cmara del Senado.

Por fin, se manifiesta que es menos peligroso un eventual conflicto entre las dosCmaras, que un conflicto entre un Congreso unicameral y el Ejecutivo.

ARGUMENTOS A FAVOR DEL SISTEMA UNICAMERAL.

Quienes se inclinan por el sistema unicameral, argumentan a su favor lo siguiente:a. En el plano tcnico jurdico, se manifiesta que la unicameralidad permite una mayorceleridad en la expedicin de leyes y evita la duplicidad de esfuerzos en el diseo de lalegislacin.Se argumenta tambin, que una sola cmara permitir una mejor profesionalizacin del

personal tcnico, ya que se maximizan los recursos econmicos en el cuerpo de asesoresdestinados a la investigacin, con lo que el estudio de cada medida resultar ms

profundo.En el sentido anteriormente expuesto, la Exposicin de Motivos de la Constitucin deVenezuela seala que la estructura unicameral responde al propsito de simplificar el

procedimiento de formacin de las leyes, reducir los costos de funcionamiento delparlamento, erradicar la duplicacin de rganos de administracin y control y laduplicacin de comisiones permanentes, entre otras. (Gaceta Judicial ao 2000, No.5453, pgina 8)

La supuesta falta de meditacin y excesiva rapidez en la expedicin de normas jurdicasde que se acusa al sistema unicameral, puede ser superada introduciendo la necesidad deun doble debate. Este sistema se aplica en los parlamentos unicamerales deLatinoamrica, como Costa Rica, Panam, Honduras, El Salvador y tambin en elEcuador y Venezuela.


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b. En el plano poltico, la existencia de una sola Cmara, puede propender a unafuncin legislativa ms fuerte e independiente del gobierno central y simultneamentedar ms agilidad a las relaciones con el ejecutivo ya que ste no tendra que lidiar condos cmaras distintas.Polticamente, la existencia de una sola Cmara, permite que toda la atencin ciudadana

se concentre en ella y se evita que una Cmara pretenda trasladar la responsabilidad a laotra, generando por lo mismo, un mayor sentido de responsabilidad en el cuerpo nico,ya que ste no puede descansar en que otro cuerpo revise sus medidas y corrija suseventuales errores.Hay quienes todava utilizan como argumento a favor de la unicameralidad las palabrasque el Abate Emmanuel Sieys pronunci en la Asamblea Nacional, en el sentido deque la Ley es la voluntad del pueblo, el mismo que no puede tener al mismo tiempo dosvoluntades diferentes sobre un mismo tema; en consecuencia, se afirma, el Congresodebe ser unicameral.La existencia de una sola cmara permite que los ciudadanos tengan una mayorinformacin sobre el proceso legislativo y por ende, los esfuerzos de la sociedad civil

para manifestar su voluntad ante el Congreso, se tornen ms sencillos y efectivos.La mecnica propia de los Congresos que requiere de suma de voluntades paraconseguir mayoras, lo que no siempre parece producirse por motivos de conveniencianacional, inconveniente que podra multiplicarse por dos con un congreso bicameral.A lo expuesto hay que agregar que si lo que se busca es el fortalecimiento institucionaldel pas, un rgano legislativo de una sola Cmara responde ms a la idea de lademocracia.Por fin, se afirma, que el sistema unicameral es menos costoso que el sistema bicameral,aunque este argumento resulta evidentemente deleznable puesto que, con igual criterio,habra que advertir que menos costoso es carecer de parlamento.

Seccin 1.01 CONCLUSIONES 1. El bicameralismo como organizacin legislativa en el Per es una alternativa positiva y

democrtica que permite un rgimen presidencial atenuado ante el desmesurado

Presidencialismo que ha caracterizado a los regmenes polticos anteriores muy dados a

centralizar intensos poderes con limitados controles.

2. La ventaja de la bicameralidad es que el proceso de aprobacin de una ley permite quelos ciudadanos se expresen a favor o en contra antes que el Senado decida si el proyecto

se convierte en ley.

3. En un sistema bicameral la elaboracin de la ley demanda la iniciativa, discusin yaprobacin del proyecto de ley en la primera Cmara y el Senado como cmara reflexiva

acta como Cmara revisora.

4. La falta de un control parlamentario sobre los actos de poder del gobernante, de unaadecuada representacin nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboracin de

las leyes son los signos caractersticos del sistema parlamentario unicameral que tiene

nuestro pas.

5. En el Per, la funcin de control "Check and balance"que debe existir entre lospoderes del Estado y que debe ejercer el Parlamento sobre el Ejecutivo prcticamente no

se ha dado.


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6. Un Parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte solo en un productor de leyespor encargo (en este caso del Ejecutivo) y como quiera que la accin legislativa se

encuentra bajo control digitalizado del Poder Ejecutivo.

7. El mantenimiento de un Senado de nuevo tipo permite que la legislacin revista uncarcter de mayor sagacidad, reflexin y madurez y que el Parlamento sea mas

independiente frente a los intereses creados. La celeridad del procedimiento no debe

sacrificar la bondad de la ley. La revisin por la colegisladora da tiempo a la opinin

pblica y parcialmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley a aprobarse.

8. La Cmara Unica es una invitacin a la ligereza y la imprudencia, porque unaasamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y de

irresponsabilidad; mas importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes.

9. La principal ventaja del sistema bicameral proviene del diferente origen del Senado yde Diputados, mientras que en Diputados la representacin es por circunscripciones, el

Senado se elige por distrito nacional nico, sus miembros representan a ciudadanos de

todo el Per, lo que contribuye a darle a la Cmara de Senadores una perspectiva de

conjunto que la Cmara de Diputados no necesariamente tiene y que, en nuestro pas, es

difcil de lograr.

10. Un Parlamento unicameral de 120 miembros en un pas que tiene mas de 28millones de habitantes acusa un serio problema de representacin real, pues los actuales

120 congresistas, por mas legitimidad de origen que tengan, no representan en censo

electoral vigente.

11. El control ejercido por la institucin parlamentaria sobre el poder que gobierna es unelemento esencial en la estructura constitucional moderna, sin embargo, en la

actualidad el ejecutivo posee una libertad difcil de intervenir; el parlamento tiene sobre

l una fiscalizacin ms bien rutinaria y ritualizada.

12. El Parlamento tiene una especifica doble funcin: aprobar las leyes y controlar alGobierno, adems el Parlamento tiene otros recursos, como sus debates, interpelaciones

y amenaza de censura a los ministros, o las Comisiones de Investigacin que son

utilizados con frecuencia por las minoras parlamentarias.

13. El control parlamentario debe ser estricto en la legislacin delegada y en los decretosde urgencia porque se trata de un esquema parlamentario de integracin de poderes que

presupone cierta afinidad entre el gobierno y la mayora parlamentaria, debe existir un

permanente control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.

SISTEMAS PARLAMENTARIOS

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