sistemas de informacion sobre el mercado laboral en seis paises en desarrollo

PROYECTO BUENAS PRÁCTICAS EN MATERIA DE RECOLECCIÓN

E INTERCAMBIO DE DATOS SOBRE MIGRACIÓN LABORALPARA LA MEJORA DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN SOBRE

EL MERCADO LABORAL (SIMEL)

UN ESTUDIO COMPARATIVO DE COLOMBIA, COSTA RICA, GHANA, NICARAGUA, SENEGAL Y TÚNEZ

Organización Internacional para las Migraciones (OIM)

SISTEMAS DE INFORMACIÓN SOBRE EL MERCADOLABORAL E INFORMACIÓN SOBRE MIGRACIÓN

LABORAL EN SEIS PAÍSES EN DESARROLLO: EL RETO DE LA INTEGRACIÓN

Proyecto ejecutado por la Organización Internacional para las Migraciones y financiado por la Unión Europea y el Ministerio del Interior italiano

Organización Internacional para las Migraciones (OIM)

UN ESTUDIO COMPARATIVO DE

COLOMBIA, COSTA RICA, GHANA, NICARAGUA, SENEGAL Y TÚNEZ


Iván Martín

BUENAS PRÁCTICAS EN MATERIA DE RECOLECCIÓN E INTERCAMBIO DE DATOS SOBRE MIGRACIÓN LABORAL

PARA LA MEJORA DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN SOBRE EL MERCADO LABORAL (SIMEL)

SISTEMAS DE INFORMACIÓN SOBRE EL MERCADO LABORAL E

INFORMACIÓN SOBRE MIGRACIÓN LABORAL EN SEIS PAÍSES EN DESARROLLO:

EL RETO DE LA INTEGRACIÓN

MINISTERODELL’INTERNO

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SOBRE EL AUTOR

Iván Martín es economista. Es Investigador Asociado del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (Madrid, España). Antes de trabajar en este proyecto, trabajó en el Instituto Universitario Europeo de Florencia como Coordinador Científico del Estudio “Funcionamiento de los mercados de trabajo y flujos migratorios en los Países Árabes Mediterráneos” para la Comisión Europea (2009) y como Director del Foro Socioeconó mico de Casa Árabe y su Instituto Internacional de Estudios Árabes y del Mundo Musulmán en España (2006–2008). También fue Profesor Asociado de Economía Política Internacional en la Universidad Carlos III de Madrid durante seis años (2000–2006). Publicaciones: www.confluences-mediterranee.com/immartin/index.html. Correo electrónico: [email protected].

© 2011 Organización Internacional para las MigracionesPublicado por:OIM BruselasRue Montoyer, 43, 3ème étage1000 Bruselas, Bélgicahttp://www.iom.int

Diseño y Maquetación: Javier Alemán R. Impresión: Bolonia PrintingManagua, NicaraguaMarzo de 2012

Versión original en inglés. La traducción al castellano no es oficial.

Las opiniones expresadas en el presente estudio son exclusivamente las del autor, y no reflejan necesariamente las opiniones de la Organización Internacional para las Migraciones ni de la Comisión Europea.

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BUENAS PRÁCTICAS EN MATERIA DE RECOLECCIÓN E INTERCAMBIO DE DATOS SOBRE MIGRACIÓN LABORAL

PARA LA MEJORA DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓNSOBRE EL MERCADO LABORAL (SIMEL)

La gestión de los procesos de migración laboral en los países en desarrollo se ve dificultada por la falta de información estadística actualizada, objetiva y comparable sobre los flujos y los stocks de migración laboral. El creciente número de acuerdos laborales bilaterales genera nuevas demandas y necesidades de datos. Se requieren esfuerzos para recolectar, procesar y compartir datos relevantes para la gestión de la migración laboral, y el sector privado también debe participar en todo ese proceso.

En este contexto, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) ha asumido la ejecución del proyecto “Buenas prácticas para la recolección e intercambio de datos sobre migración laboral para la mejora de los sistemas de información de los mercados de trabajo”, cofinanciado por la Comisión Europea. Los países beneficiarios son Colombia, Costa Rica, Ghana, Nicaragua, Senegal y Túnez.

Los objetivos generales del proyecto son 1) apoyar la inclusión y la gestión adecuada de información sobre migración laboral en el marco de los SIMEL; 2) contribuir a la definición de políticas con el fin de fomentar la optimización de la movilidad laboral interregional y un mayor diálogo y cooperación internacionales; 3) reforzar el impacto positivo de las migraciones sobre el desarrollo económico de los seis países del proyecto. Más específicamente, el proyecto pretende contribuir a fortalecer las capacidades de los países destinatarios en materia de recolección e intercambio de información sobre migración laboral con el fin de incorporarla en los procesos de definición de políticas migratorias. En particular, apoyará la integración y la gestión adecuada de la información sobre migración laboral en los Sistemas de Información sobre el Mercado Laboral, contribuyendo de este modo al desarrollo o el fortalecimiento de SIMEL capaces de proporcionar información precisa y actualizada para una mejor gestión de la migración laboral. El proyecto también facilitará el establecimiento de acuerdos de cooperación a nivel bilateral, regional e internacional para la recogida y el intercambio de datos sobre migración laboral y pondrá en marcha, con carácter piloto, mecanismos de intercambio de datos (MID) para comprobar su eficacia.

Durante los 36 meses del período de ejecución del proyecto (2010–2012), el proyecto estará articulado en cuatro grandes fases:

- un Estudio Comparativo: basado en seis estudios nacionales elaborados de acuerdo con la misma matriz de análisis (el presente estudio);

- tres talleres internacionales: a) necesidades de información en apoyo de los acuerdos laborales bilaterales; b) la función de los Observatorios del Mercado Laboral y de las Migraciones y la creación y gestión de bases de datos de migración laboral; c) cuantificación de los excedentes y las escaseces de mano de obra y proyección de las necesidades del mercado laboral.

- seis formaciones nacionales que serán organizadas bajo la dirección de expertos en migración laboral de la OIM y con el apoyo de los Módulos de Formación sobre Migración Laboral de la OIM;

- seis iniciativas piloto con el fin de replicar buenas prácticas y poner en funcionamiento nuevos mecanismos de intercambio de datos en función de las necesidades específicas de cada país que hayan sido identificadas a lo largo de la ejecución del proyecto.

OIM Bruselas Persona de contacto: Olivier GrosjeanRue Montoyer, 401000 Bruxelles, 3ème étage, BélgicaTel: + 32 2 287 71 12 Fax: + 32 2 287 70 06Correo electrónico: [email protected] Página web: http://www.belgium.iom.int

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AgradecimientosEl presente estudio no podría haberse llevado a cabo sin el apoyo y la cooperación incansables del Director del Proyecto, Olivier Grosjean, y de la Asistente del Proyecto, Paulina Kosc, en la Misión Regional de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en Bruselas.

También prestaron una asistencia imprescindible y eficaz para la organización de las misiones nacionales los Coordinadores Nacionales del Proyecto de la OIM Mourad Ennar en Túnez en plena Revolución de los Jazmines (posteriormente sustituido por Francesco Carella), Salvador Gutiérrez en Costa Rica, Robert Natiello en Colombia, Jo Rispoli en Ghana (eficazmente secundado asimismo por Kojo Wilmot en el apoyo logístico y David Appiah en la participación en todas las entrevistas), Berta Fernández en Nicaragua (apoyada por Lindsay Edwards en la organización de la misión nacional y por Alexandra Bonnie durante el desarrollo de la misión y posteriormente), y Geertrui Lanneau (asistida por Taibatou Sidibé) en Senegal.

Naturalmente, gran parte del contenido y las apreciaciones realizadas en el presente estudio fueron discutidos anteriormente con ellos o con los expertos nacionales, Abderrazak Bel Haj Zekri en Túnez, Marije Van Lidth de Jeude en Costa Rica, Claudia Beatriz Puerta Agudelo en Colombia, Vivian Nana Ama Aubyn en Ghana, Mbaye Sar en Senegal, y Eduardo Baumeister en Nicaragua. Todos ellos realizaron sus correspondientes estudios nacionales siguiendo las indicaciones del autor, a menudo muy detalladas, en un tiempo récord, y me brindaron no sólo su cooperación profesional, sino también su simpatía personal. Compartir con cada uno de ellos horas y horas de discusiones y, en la práctica, algunos días de vida durante las visitas de terreno aportó una dimensión humana y un toque personal imprescindibles para un estudio que, al fin y al cabo, trata sobre temas, como son el empleo y las migraciones, que ante todo tienen que ver con personas. Vaya mi gratitud para todos ellos.

Una primera versión incompleta del presente estudio fue presentada y debatida por el Comité de Pilotaje del Proyecto en una reunión celebrada en Dakar, Senegal, los días 17 y 18 de marzo de 2011. Los expertos nacionales y los responsables nacionales del proyecto también realizaron sus comentarios sobre una primera versión completa del estudio a principios de junio de 2011. Por último, los participantes del primer taller internacional organizado en el marco del proyecto, que tuvo lugar en Bogotá los días 22 y 23 de junio de 2011, realizaron algunos comentarios sumamente útiles sobre la versión final que se presentó en el mismo. Anna Platonova, Especialista Regional en Migración Laboral/Migración y Desarrollo de la MRF en Bruselas, también hizo comentarios detallados sobre esa versión final. El estudio resultante fue revisado finalmente por Elisabeth Warn, Especialista Regional en Migración Laboral/Migración y Desarrollo en la MRF de la OIM en Buenos Aires, y por Ricardo Cordero, Especialista Regional en Migración Laboral/Migración y Desarrollo en la MRF de la OIM en San José, sobre las secciones correspondientes a Costa Rica y Nicaragua.

Por último, pero no menos importante, es de justicia reconocer la contribución de todos y cada uno de los 143 expertos y funcionarios con los que me entrevisté personalmente en las 70 entrevistas y 12 visitas a oficinas de empleo que realicé durante las misiones nacionales y de los 114 participantes en los talleres organizados por las oficinas nacionales de la OIM durante las misiones nacionales en Túnez, Costa Rica (San José, Liberia, Peñas Blancas y Upala), Colombia (Bogotá y Pereira), Ghana (Accra, Kumasi y Sunyani), Senegal (Dakar, Tambacounda, Saint Louis, Kaolack y Thiès) y Nicaragua (Managua, Rivas y Peñas Blancas). En un Anexo se ofrece una lista de todos ellos.

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ÍndiceAgradecimientos......................................................................................................................4Lista de tablas y cuadros.........................................................................................................6Lista de acrónimos y abreviaturas..........................................................................................7Resumen ejecutivo...................................................................................................................9Introducción: lógica y enfoque..............................................................................................141. Sistemas de información sobre el mercado laboral e información sobre migración laboral: marco conceptual.......................................................................20 1.1. SIMEL:definicionesymarcoconceptual......................................................20 1.2. Un SIMEL ideal que integre la información sobre migración laboral.......28 A. Estadísticas laborales.......................................................................................28 B. Evaluación de necesidades del mercado laboral (ENML)...................................29 C. Registro Nacional de Cualificaciones.................................................................30 D. Registro de demandantes de empleo...............................................................30 E. Registro de ofertas de empleo..........................................................................31 F. Información proporcionada por las agencias privadas de colocación.................31 G. Difusión de ofertas internacionales de empleo y preselección de candidatos....32 H. Registro de nacionales residentes en el extranjero...........................................32 I. Registro de residentes extranjeros.....................................................................33 J. Observatorios del Mercado Laboral...................................................................33 1.3. Marco institucional.........................................................................................342. Situación y retos de los SIMEL y la migración laboral en los países seleccionados..35 2.1. Colombia: el reto de la optimización de los recursos existentes...................35 2.2. Costa Rica: el reto de la gestión de la inmigración laboral.............................43 2.3. Ghana: El reto del fortalecimiento institucional..............................................55 2.4. Nicaragua: El reto de la integración de la migración y el empleo..................62 2.5. Senegal: El reto de la fragmentación y la inestabilidad institucional.............69 2.6. Túnez: el reto de la integración funcional.........................................................773. Conclusiones y lecciones aprendidas........................................................................87 3.1.Sinopsis comparativa de los componentes del SIMEL y la información sobre migración laboral........................................................................................................88

A. Estadísticas laborales.......................................................................................90B. Evaluación de necesidades del mercado laboral...............................................91C. Registro nacional de cualificaciones.................................................................91D. Registro de demandantes de empleo...............................................................92E. Registro de ofertas de empleo..........................................................................93F. Información de las agencias privadas de colocación..........................................94G. Identificación y difusión de ofertas internacionales de empleo y preselección de candidatos...........................................................................................................95H. Registro de nacionales residentes en el extranjero..........................................97I. Registro de extranjeros residentes....................................................................98J. Observatorios del mercado laboral...................................................................99

3.2. ¿Qué sistema de información del mercado laboral para los países endesarrollo?..................................................................................................................100

4. Cooperación internacional y acuerdos bilaterales de migración laboral...........1034.1. Conclusiones sobre los acuerdos bilaterales de migración laboral..........1034.2. Potencial de sinergias...................................................................................107

5. Recomendaciones técnicas y de política................................................................113Bibliografía............................................................................................................................119Anexo: Lista de entrevistados y participantes en los talleres...........................................122

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Lista de tablas y cuadros

Tabla 1: Cifras- Países en desarrollo seleccionados.........................................................................................15Tabla 2: Colombia: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral........................................................................42Tabla 3: Costa Rica: lista de control de elementos del SIMEL y de la integración de la información sobre migración laboral.........................................................................................................................54Tabla 4: Ghana: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral..................................................................61Tabla 5: Nicaragua: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral...................................................................68Tabla 6: Senegal: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral.............................................................76Tabla 7: Túnez: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral.................................................................85Tabla 8: Matriz comparativa de los SIMEL y la información sobre migración laboral: situación actual....................................................................................................................................89Tabla 9: Acuerdos bilaterales de migración laboral en los países seleccionados.........................................104

Gráfico 1: Sistema de información sobre el mercado laboral: instituciones, flujos de información, actores y componentes....................................................................................25Gráfico 2: Estadísticas laborales de menos a más desarrolladas....................................................................90Gráfico 3: Evaluación de necesidades del mercado laboral de menos a más desarrollada..........................91Gráfico 4: Registro nacional de cualificaciones de menos a más desarrollados............................................91Gráfico 5: Registro de demandantes de empleo de menos a más desarrollado...........................................92Gráfico 6: Registro de ofertas de empleo de menos a más desarrollado......................................................93Gráfico 7: Información de las agencias privadas de colocación de menos a más desarrollada...................94Gráfico 8: Sistemas de reclutamiento para ofertas Internacionales de trabajo de menos a más desarrollados......................................................................................................................................95Gráfico 9: Registro de nacionales residentes en el extranjero de menos a más desarrollados......................97Gráfico 10: Registro de extranjeros residentes de menos a más desarrollado..............................................98Gráfico 11: Observatorios del mercado laboral de menos a más desarrollados...........................................99

Cuadro 1: Colombia: Encuesta nacional sobre migraciones internacionales y remesas (ENMIR)...............29Cuadro 2: Acuerdo España-Colombia relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales......................................................................................................................................38Cuadro 3: Base de datos integrada de permisos de trabajo temporales: Departamento de Migración (MTSS) y Dirección General de Migraciones y Extranjería (DGM)......................................................46Cuadro 4: Acuerdos Bilaterales de Gestión de la Migración Laboral entre Costa Rica y Nicaragua........... 48Cuadro 5: El carnet consular de Nicaragua...................................................................................................... 64Cuadro 6: Explotación de la base de datos sobre entradas y salidas en frontera.........................................65Cuadro 7: Base de datos Accueil-Emploi......................................................................................................... 72Cuadro 8: La experiencia de la ATCT (Agencia Tunecina de Cooperación Técnica).......................................78Cuadro 9: Iniciativas regionales en el campo de los SIMEL y la información sobre migración laboral……108

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Lista de acrónimos y abreviaturas

ACP África, Caribe y Pacífico (grupo de países)AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloANEJ Agence Nationale pour l’Emploi des Jeunes, Agencia Nacional para el Empleo Juvenil de Senegal ANETI Agence Nationale de l’Emploi et du Travail Indépendant of Túnez, Servicio Público de Empleo de Túnez ATCT Agence Tunisienne de Coopération Technique, Agencia Tunecina de Cooperación TécnicaC-4 El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua (Grupo de países) CDEPS Centres Départementaux d’Éducation Populaire et Sportif, Centros Departamentales de Educación Popular y Deportiva de SenegalCEDEAO Comunidad Económica de Estados de África OccidentalCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeDAS Departamento Administrativo de Seguridad (Colombia)DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Colombia)DANIDA Danish International Development Agency, Agencia Danesa de Desarrollo InternacionalDGME Dirección General de Migración y Extranjería (de Costa Rica y Nicaragua)EIB Employment Information Bureau, Oficina de Información de Empleo de GhanaENMIR Encuesta Nacional de Migraciones Internacionales y Remesas de Colombia FIIAPP Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (España)FNUAD Fondo de Naciones Unidas para Actividades DemográficasENML Evaluación de Necesidades del Mercado LaboralEPA Encuesta de Población Activa FNUAP Fondo de Naciones Unidas para las Actividades de PoblaciónFOIL Programa de Formación Ocupacional e Inserción Laboral GIS Ghana Immigration Service, Servicio de Inmigración de GhanaGSS Ghana Statistical Service, Instituto Nacional de Estadística de ChanaGTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Agencia Alemana de Cooperación Técnica) IML Información sobre Migración Laboral INA Instituto Nacional de Aprendizaje de Costa Rica INATEC Instituto Nacional Tecnológico de Nicaragua INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Costa Rica INIDE Instituto Nacional de Información de Desarrollo KILM Indicadores Clave del Mercado Laboral de la OITLAMIWA Labour Migration Project for West Africa, Proyecto sobre Migración Laboral en África OccidentalMESW Ministry of Employment and Social Welfare, Ministerio de Empleo y Bienestar Social de GhanaMID Mecanismo de intercambio de datos MITRAB Ministerio del Trabajo de Nicaragua

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MRF Mission with Regional Functions (Misión con Funciones Regionales) de la OIMMTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Costa Rica OEA Organización de los Estados Americanos OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OCAM Comisión Centroamericana de Directores de MigraciónOCM Observatorio Colombiano de MigracionesOFEJBAN Office pour l’Emploi des Jeunes de la Banlieue de Dakar, SenegalOFII Office Français de l’Immigration et de l’IntégrationOIM Organización Internacional para las MigracionesOML Observatorio del Mercado Laboral OMNA Oriente Medio y Norte de ÁfricaOTI Organización Internacional del Trabajo OLACD Observatorio Laboral para Centroamérica y República Dominicana ONEQ National Observatory for Employment and QualificationsOTE Office des Tunisiens à l’Étranger, Oficina Nacional para los Tunecinos en el Extranjero PEC Public Employment Centre, Oficina Pública de Empleo (Ghana)PIB Producto Interior BrutoPNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo RIAL Red Interamericana de Administración Laboral ROAME Répertoire Opérationnel Africain des Métiers et Emplois, Repertorio Operativo Africano de Oficios y ProfesionesSENA Servicio Nacional de Aprendizaje de Colombia SICA Sistema de la Integración Centroamericana SIMEL Sistema de Información sobre el Mercado LaboralSIMICA Sistema de Información sobre Migración Internacional de la Comunidad Andina SIOIE Sistema Nacional de Intermediación, Orientación e Información de Empleo de Costa Rica SNRH Sistema Nacional de Recurso Humano del SENA

Resumen Ejecutivo

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Resumen ejecutivo

El presente estudio comparativo pretende proporcionar un panorama general de la situación de los sistemas de información sobre el mercado laboral (SIMEL) en África Occidental, el Magreb y América Latina, y de si y cómo integran la información sobre migración laboral. Para ello, se han seleccionado seis países con perfiles migratorios y de empleo muy diferentes: Colombia, Costa Rica, Ghana, Nicaragua, Senegal y Túnez. Pese a las grandes diferencias existentes entre ellos, todos ellos comparten el fenómeno de la migración internacional como un elemento estructural de sus sistemas económicos y sociales, y el reto de la creación de empleo como una dimensión crucial de sus políticas públicas. El análisis detallado de sus respectivos SIMEL y de los procedimientos de recolección, procesamiento y difusión de la información sobre migración laboral realizado mediante seis estudios nacionales y seis misiones nacionales de una semana cada una ha puesto de manifiesto la gran similitud que existe entre los retos, las situaciones y la problemática que deben afrontar en este ámbito todos ellos, y por extensión la mayor parte de los países en desarrollo. Es posible que ésta sea la principal aportación del estudio: poner en evidencia, con un enfoque comparativo, el paralelismo de las agendas de acción en el ámbito de los SIMEL en todos los países en desarrollo. La principal conclusión es que el desarrollo de SIMEL integrales, integrados y eficaces que integren la información sobre migración laboral es un requisito necesario para el desarrollo de políticas de migración y empleo eficaces.

Creciente importancia de la política de empleo y de la migración laboralLa política de empleo y la creación de puestos de trabajo, a menudo relegadas a un segundo plano en muchos países en desarrollo en el pasado, se están convirtiendo en una dimensión fundamental de la política económica general de los gobiernos, y en una variable crucial para la estabilidad política y las perspectivas de desarrollo. En el marco de este estudio, esto es algo que queda en evidencia por la elaboración o la adopción en los últimos meses de nuevas estrategias nacionales de empleo en cuatro de los seis países estudiados: Ghana, Nicaragua, Senegal y Túnez. Además, cada vez es más frecuente considerar las migraciones como una de las dimensiones de la política de empleo. De hecho, en muchos países en desarrollo parece estarse produciendo un auténtico cambio de paradigma desde la percepción de la migración como un fenómeno negativo para el desarrollo hacia una visión más positiva que reconoce su potencial para el desarrollo, y por consiguiente se esfuerza por facilitarla. Conciencia de la necesidad de SIMEL, pero ausencia de sistemas eficacesEn este contexto, tal como han puesto de manifiesto las misiones nacionales y los talleres nacionales y regionales organizados para la realización de este estudio, existe una conciencia muy extendida sobre la importancia de desarrollar SIMEL eficaces que integren la información sobre migración laboral como una condición técnica, institucional y material para la formulación y la aplicación de políticas eficaces en materia de empleo y de migración. Sin embargo, pese a esta concienciación, difícilmente puede afirmarse que ninguno de los seis países del estudio cuente con SIMEL verdaderamente integrados. Aunque se han detectado diversos niveles de desarrollo de los diferentes componentes de un SIMEL ideal entre unos países y otros, ninguno de ellos cuenta con un sistema integrado que genere toda la información requerida, la difunda entre las instituciones competentes y asegure un análisis en profundidad de la misma en el marco de la formulación de políticas. La información sobre migración laboral está menos disponible incluso que la información sobre el mercado laboral, y a menudo es generada y procesada por instituciones específicas para sus propios objetivos y sin compartirla con otras.

Sistemas de Información sobre el Mercado Laboral e Información sobre Migración Laboral

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Debilidad y fragmentación institucionalDe hecho, la principal deficiencia (compartida) que impide un desarrollo más sistemático e integrado de SIMEL es de carácter institucional. Las instituciones responsables de la política de empleo, y aún más las instituciones responsables de la política migratoria, adolecen a menudo de debilidad política, carecen de recursos suficientes y tienen escasa influencia sobre las políticas económicas y sociales en general. Las competencias correspondientes aparecen a menudo fragmentadas, la inestabilidad institucional es una característica recurrente y la coordinación de políticas e incluso el simple intercambio de información entre instituciones públicas no puede darse ni mucho menos por supuesto. Así pues, el principal desafío para el desarrollo de SIMEL integrados que integren la información sobre migración laboral es ante todo y sobre todo un desafío de desarrollo institucional. El otro eslabón perdido de los SIMEL identificado en los países seleccionados para el estudio es la compilación y el análisis de la información disponible. Sean cuales fueren las deficiencias de la información generada, todos los países comparten un déficit considerable en cuanto al uso que hacen de la información disponible (en algunos casos muy considerable) en el marco de la formulación de políticas.

Avances prometedoresCon todo, a lo largo del estudio se han identificado y descrito (en cuadros de texto específicos) una serie de experiencias interesantes y prácticas prometedoras a partir de las cuales es posible seguir trabajando. Se refieren a ámbitos como la integración de las bases de datos de intermediación laboral y de migración internacional (Accueil-Emploi en Senegal), la realización de encuestas específicas sobre migración internacional (Colombia), los mecanismos de intercambio de datos (base de datos integrada de permisos de trabajo temporal) en Costa Rica, la identificación de oportunidades internacionales de empleo (la Agence Tunisienne de Coopération Technique) en Túnez, la explotación de las bases de datos de entradas y salidas en fronteras (Banco Central de Nicaragua), la documentación de los migrantes (carnet consular de Nicaragua) o la aplicación de acuerdos bilaterales sobre migración laboral (acuerdo sobre migración laboral España-Colombia y acuerdos bilaterales sobre gestión de migración laboral Costa Rica–Nicaragua). A menudo, estas prácticas se benefician del apoyo de la cooperación internacional.

Marco conceptual de los SIMELEn este contexto, la otra contribución importante del presente estudio comparativo consiste en proponer un enfoque conceptual pragmático para la integración de la información sobre la migración laboral en los SIMEL, en la medida en que hasta ahora todos los estudios y análisis de estos últimos se han centrado exclusivamente en la información tradicional sobre el mercado laboral. De hecho, aunque existe un creciente volumen de estudios sobre el desarrollo y la implantación de SIMEL, la base conceptual en la que se sustentan prácticamente no ha variado durante las dos últimas décadas o más, y hasta ahora no existe ningún estudio específico sobre cómo los SIMEL integran la información sobre migración laboral, que es el principal tema de este estudio. A efectos prácticos, definimos los SIMEL como el conjunto de estructuras, procedimientos y mecanismos institucionales mediante los cuales un país intenta asegurarse de que se recolecta, se comparte y se canaliza hacia las instituciones competentes toda la información relevante sobre el mercado laboral para ser analizada y procesada en el marco de los procesos de intermediación en el mercado de trabajo y de formulación de políticas. Con el fin de contar con un marco de referencia, se ha definido un SIMEL “ideal” que integre la información sobre migración laboral que cuenta con 10 componentes.

Resumen Ejecutivo

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¿Qué modelo de SIMEL?El estudio comparativo ha puesto de manifiesto que el modelo estándar de un SIMEL integrado aplicable en los países desarrollados difícilmente puede extenderse a los países en desarrollo caracterizados por un amplio sector informal y en los que no existen prestaciones por desempleo. En este contexto, los servicios públicos de empleo tienen una cobertura muy limitada del mercado de trabajo, y sólo pueden proporcionar una información estadística muy escasa. Por ello, se requiere un enfoque pragmático más simple. Los dos pilares de esta estrategia para desarrollar y fortalecer los SIMEL nacionales son la mejora de las encuestas de población activa y el fortalecimiento de los observatorios del mercado laboral. En el Capítulo 5 se formulan una serie de recomendaciones técnicas y de política a tal efecto, esforzándonos en proponer medidas concretas que puedan ponerse en práctica a corto plazo y con un coste limitado, es decir, básicamente con el actual volumen de recursos disponibles.

Encuestas de Población ActivaEn entornos en los que los registros administrativos y los servicios públicos de empleo adolecen de una debilidad estructural, la principal fuente de información sobre la evolución del mercado laboral y las tendencias migratorias son las encuestas de población activa (o encuestas de hogares ampliadas). En aquellos países en los que la migración es un elemento estructural clave, dichas encuestas deberían incluir un módulo periódico sobre migración laboral, en la medida en que hasta ahora las migraciones han sido un fenómeno ampliamente ignorado en las estadísticas demográficas y socioeconómicas. Además, las muestras en las que se basan deberían ser suficientemente amplias como para permitir la elaboración de estadísticas locales y regionales desagregadas.

Evaluación de necesidades del mercado laboralOtro elemento fundamental para la eficacia de las políticas en los ámbitos del empleo, la migración y la educación son las evaluaciones de necesidades del mercado laboral (ENML). Sin embargo, ninguno de los países seleccionados para el estudio cuenta con un proceso sistemático de elaboración de ENML, y ello pese a la existencia en algunos casos de grandes instituciones de formación profesional. Menos aun llevan a cabo análisis prospectivos de necesidades de mano de obra o de las tendencias de la demanda internacional de mano de obra. Así pues, la ENML es el eslabón más débil de los SIMEL actuales en los países del estudio. Habida cuenta de la importancia de la ENML para la estimación de la demanda de mano de obra, en un primer momento debería adoptarse un enfoque pragmático a nivel sectorial.

Observatorios del mercado laboralTodos los países seleccionados para el estudio cuentan con algún tipo de observatorio para el mercado laboral (OML), pero en todos los casos dichos observatorios son muy débiles, tanto política como institucionalmente, y no desempeñan plenamente la misión que les ha sido asignada de realizar el seguimiento y análisis de las tendencias del mercado de trabajo. Algunas razones comunes son las siguientes: 1) falta de información procedente de otras instituciones; 2) falta de recursos humanos cualificados y especializados; 3) falta de interacción de los Observatorios con los interlocutores sociales, las universidades y los centros de investigación y la sociedad civil. Pese a esta debilidad institucional, los observatorios del mercado laboral están ampliamente considerados como una piedra angular de cualquier SIMEL y como las instituciones mejor situadas


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para desempeñar las funciones más marginadas hasta ahora: el análisis de las tendencias del mercado laboral y de la información sobre migración laboral, la evaluación de las necesidades del mercado laboral y la planificación y formulación de políticas en un marco interinstitucional. De hecho, a lo largo de todo el estudio emerge una conclusión inequívoca sobre los observatorios del mercado laboral como las instituciones más adecuadas para abordar la cuestión de la fragmentación institucional y reforzar las capacidades nacionales de análisis. Existe un amplio consenso sobre la necesidad de fortalecerlos. Además, también pueden desempeñar un papel importante como instancia de coordinación de la cooperación internacional en los ámbitos de los SIMEL y de la información sobre migración laboral, y como empresarios institucionales de un plan de acción de desarrollo de un SIMEL.

Cooperación internacionalLa cooperación internacional ha desempeñado un papel sumamente importante en el desarrollo de SIMEL y de mejora de la información sobre migración laboral en todos los países del estudio, y tiene un enorme potencial para apoyar su evolución. Constituye una dimensión clave del éxito de algunos acuerdos bilaterales sobre migración laboral. Aun así, en algunos casos surgen problemas de sostenibilidad, de coordinación y de duplicación. De hecho, es posible afirmar incluso que el problema de la fragmentación institucional afecta a la cooperación internacional tanto como al marco institucional nacional y a la política y la administración en los ámbitos del empleo y la migración laboral. Debería haber una mejor alineación con las prioridades estratégicas y una integración más sistemática con los esfuerzos nacionales, y en este estudio se formulan algunas recomendaciones en ese sentido.

Acuerdos bilaterales sobre migración laboralLos acuerdos bilaterales sobre migración laboral son una herramienta de gestión de las migraciones cada vez más importante, a medida que los países de destino y los países de origen se esfuerzan por regular los flujos migratorios mediante mecanismos de migración legal. No obstante, aún son muy frágiles y hasta ahora sólo han arrojado resultados limitados. Hasta ahora, tan sólo afectan a una proporción muy pequeña del total de flujos bilaterales de migración laboral entre los países implicados, su aplicación práctica causa a menudo frustración en los países de origen y adolecen de problemas de sostenibilidad y de continuidad. El fortalecimiento de dichos acuerdos y el desarrollo de la experiencia acumulada deberían ser prioritarios, en particular en aquellos casos en que han funcionado relativamente bien o han dado lugar a prácticas auspiciosas (como sucede con los Acuerdos bilaterales sobre gestión de la migración laboral entre Costa Rica y Nicaragua, el Acuerdo España-Colombia, la experiencia con la base de datos Accueil-Emploi en Senegal o el Acuerdo bilateral entre Túnez y Francia). En este contexto, el desarrollo de bases de datos y mecanismos de intercambio de datos es un paso fundamental para asegurar la eficacia en la aplicación de los acuerdos de migración legal, pues se ha erigido en muchos casos en un cuello de botella para dicha aplicación.

Reforzamiento mutuo de los acuerdos bilaterales sobre migración laboral y los servicios públicos de empleoEn la práctica, todo indica que, con frecuencia, un importante beneficio indirecto de los acuerdos bilaterales sobre migración laboral es su potencial para promover el replanteamiento estructural y el fortalecimiento de los sistemas de intermediación de los mercados de trabajo

Resumen Ejecutivo

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o la administración laboral en los países de origen. Por otro lado, el éxito en la aplicación de los acuerdos bilaterales sobre migración laboral es mucho más probable si los países implicados cuentan con SIMEL eficaces e integrados. De hecho, cuanto más integrada está la aplicación de dichos acuerdos (y en particular los procesos de selección de migrantes) en el sistema general de intermediación del mercado de trabajo del país de origen (y del país de destino), más eficaz será la misma. A su vez, la integración de las oportunidades internacionales de empleo en los sistemas nacionales de intermediación del mercado de trabajo contribuye a incrementar el atractivo de estos últimos para los actores del mercado de trabajo (en particular, para los demandantes de empleo), mejorando la cobertura del mercado de trabajo y la calidad de los datos y contribuyendo a fortalecer a los servicios públicos de empleo.

Sinergias potencialesEl estudio también ha revelado una serie de sinergias potenciales, tanto bilateralmente entre los países del estudio como con (y entre) otros proyectos e iniciativas internacionales en el ámbito de los sistemas de información sobre mercados laborales y sobre migración laboral. El proyecto “Buenas prácticas en materia de recolección e intercambio de datos sobre migración laboral para la mejora de los Sistemas de Información sobre el Mercado de Trabajo (SIMEL) en Colombia, Costa Rica, Ghana, Nicaragua, Senegal y Túnez” ofrece una excelente oportunidad para aprovechar dichas sinergias y explorar concretos para hacerlas fructificar.

También ofrece un punto de partida para extender el enfoque adoptado a un grupo más amplio de países, eventualmente a escala regional en el marco de diálogos políticos y marcos de cooperación ya existentes (en el Magreb, en África Occidental, en la Comunidad Andina y en Centroamérica).


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Introducción: Lógica y enfoque

El presente estudio comparativo pretende “investigar si y cómo se analiza la información sobre migración laboral y se integra en los SIMEL” en seis países en desarrollo seleccionados en el Magreb, América Latina y África Occidental y “comparar los retos y buenas prácticas e identificar recomendaciones técnicas y de política para su mejora”. Se trata del primer paso de un proyecto mucho más amplio que pretende mejorar las capacidades de los seis países seleccionados para recolectar y compartir la información sobre migración laboral e integrarla en el proceso de formulación de políticas de migración laboral, apoyando su integración en los sistemas de información sobre el mercado laboral (SIMEL).

¿Por qué este tema? El punto de partida, y la hipótesis fundamental del estudio, ampliamente sustentada en la evidencia, es que “la gestión de los procesos de migración laboral en los seis países del proyecto se ve dificultada por la falta de información actualizada, objetiva y comparable sobre los flujos y stocks de migración laboral”. A partir de esta hipótesis, el estudio comparativo se propone proporcionar un panorama general de las principales cuestiones relativas a los SIMEL y a la integración de la información sobre migración laboral con base en un análisis detallado de seis estudios de caso nacionales. El estudio propone una serie de recomendaciones técnicas y de política específicas para cada uno de los países en las secciones correspondientes. Sin embargo, el principal objetivo de estas recomendaciones no consiste en ofrecer un modelo de SIMEL acabado (esto requeriría una amplia cooperación institucional y excede ampliamente del alcance de este proyecto, aunque será posible poner en práctica alguna iniciativa piloto a pequeña escala en una fase posterior del mismo), sino promover el análisis, la reflexión, el debate y eventualmente un proceso de desarrollo institucional, mucho más que impartir directrices concretas para la acción. El estudio comparativo no es más que el primer paso de lo que en última instancia es un proyecto piloto centrado en la generación de conocimiento (es decir, un proyecto cuyo objetivo consiste en explorar y probar nuevas soluciones e identificar buenas prácticas y experiencias que puedan ser compartidas por una comunidad de países mucho más amplia).

En particular, la tendencia vada vez más recurrente a promover las migraciones en el marco de acuerdos de migración legal y el creciente número de iniciativas de cooperación internacional, incluidos los acuerdos bilaterales sobre migración laboral en este ámbito, está generando nuevas necesidades y demandas de datos y mecanismos de intercambio de datos para la intermediación en el mercado laboral dentro de los países de origen, pero también entre países de origen y países de destino. La aplicación eficaz de los acuerdos sobre migración laboral requiere de sistemas de información sobre el mercado laboral relativamente sofisticados para afrontar la identificación de oportunidades de empleo, la difusión de ofertas y oportunidades de empleo, la preselección y selección de los candidatos y los procedimientos administrativos legales requeridos para la concesión de un permiso de trabajo.

Por otro lado, la existencia de sistemas de información bien estructurados constituye la base para


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la protección de los derechos de los trabajadores migrantes, que corren serios riesgos cuando la migración se produce de forma irregular.

Los países seleccionados para el estudio comparativo son muy diferentes entre sí tanto por sus características generales como por su configuración institucional y por el nivel de desarrollo de sus SIMEL (véanse la Tabla 1 y la Tabla 8). Cinco de los seis países, todos menos Colombia, son relativamente pequeños en términos geográficos. Tres de ellos son países de ingresos medios inferiores (Ghana, Nicaragua y Senegal) y tres países de ingresos medios superiores (Colombia, Costa Rica y Túnez). Dos de ellos son países de bajo desarrollo humano (Ghana y Senegal); uno de desarrollo humano medio (Nicaragua), y los otros tres de desarrollo humano alto.

Aun así, todos ellos comparten el fenómeno de la migración internacional como un elemento estructural de sus sistemas económicos y sociales; en total los seis países seleccionados para el estudio cuentan con una estimación de 8,5 millones de migrantes en el extranjero. En todos ellos (incluso en Costa Rica, un país fundamentalmente de inmigración), la migración laboral afecta a una proporción considerable de la población (entre un 7,35% de inmigrantes sobre la población total en Costa Rica y un 16,6% de emigrantes sobre la población total en Senegal, con una media de aproximadamente el 10%). Las remesas desempeñan un importante papel económico en cuatro de los seis países (entre el 5% del PIB en Túnez y el 14% en Senegal); en Colombia, donde tan sólo ascienden al 2% del PIB, son igualmente muy importantes en algunas regiones del país (precisamente en aquellas donde las tasas de desempleo son mayores). De hecho, Ghana y Senegal son dos de los países con una mayor tradición de migración laboral en África Occidental, y por consiguiente con herramientas de gestión de la migración laboral más desarrolladas.

Tabla 1: Cifras - Países en desarrollo seleccionados

COLOMBIA COSTA RICA GHANA NICARAGUA SENEGAL TUNISIA

Superficie (km2) 1.147.748 51.100 238.540 130.373 196.722 163.610

Población (mill.) 45,5 4,6 24,22 5,8 12 10,544

PIB per cápita (USD cor-rientes)

5.603 6.398 762 1.071 964 4.191

Índice de Desarrollo Humano Ranking 2010 sobre 169 países)

79 (Alto)

62 (Alto)

130(Bajo)

115(Medio)

144(Bajo)

81(Alto)

Población urbana /rural (%) 75,6/24,4 58,9/41,1 51,5/48,5 58,3/41,7 47,4/52,6 66/34

Tasa de actividad (% hom-bres /%mujeres)

67,8/44,0 57,4/34,5 54,9 /53,4 69,1/38,6 - 68,4/27

Tasa de desempleo (%) 13,5 7,8 10,4 8,2 12,9 14

Tasa de desempleo de licen-ciados (%)

8,9 - - 13 19

Tasa de desempleo juvenil(% entre 18 y 24 años)

22,6 16,7 - 13,7 30** 29,8

Estimación del número de migrantes nacionales (mill.)

3,33 0,09 0,957 0,732 2 1,1

Tasa de migración(% de migrantes/ población)

8% 2,29%7,35%* 4,6% 13% 16,6% 10%


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La idea original consistía precisamente en comparar una serie de países diferentes entre sí de distintas regiones del mundo en los que las migraciones desempeñen un importante papel estructural y las autoridades nacionales se estén esforzando por desarrollar una política migratoria racional con el fin de explorar hasta qué punto comparten problemas comunes por lo que respecta a sus sistemas nacionales de información sobre el mercado laboral y si y cómo éstos integran la información sobre migración laboral. A partir de ahí, se trataba de explorar el potencial de aprendizaje mutuo y las posibles sinergias bilaterales. Mediante sus esfuerzos para aplicar acuerdos bilaterales sobre migración laboral o participar en acuerdos de migración legal (como ha sucedido en Ghana durante los últimos cinco años), todos estos países habían mostrado su compromiso con una gestión ordenada de los flujos migratorios, y por consiguiente con el desarrollo de un SIMEL como marco institucional para captar y procesar la información sobre migración laboral. El nivel de diálogo de la OIM con los Gobiernos nacionales sobre estas cuestiones y el interés de las restantes autoridades nacionales por involucrarse en un debate multilateral constructivo bajo el liderazgo de la OIM fue otro de los factores que determinaron la selección de países para este proyecto.

Al término del proceso de elaboración del presente estudio comparativo, sus dos principales contribuciones y el valor añadido del mismo podrían radicar, por un lado, en subrayar, a través de un enfoque comparativo, el paralelismo de las agendas en materia de SIMEL en todos los países en desarrollo, y por consiguiente la existencia de un amplio margen para las sinergias, el intercambio de experiencias y los proyectos de cooperación y, por otro, en proporcionar un enfoque conceptual pragmático para la integración de la información sobre migración laboral en los SIMEL, en la medida en que, hasta ahora, todos los estudios y análisis sobre estos últimos se han centrado exclusivamente en la información tradicional sobre el mercado de trabajo. De hecho, aunque existe un volumen creciente de estudios sobre el desarrollo y la implantación de SIMEL, todos ellos tienden a centrarse exclusivamente en casos específicos, sin adoptar un enfoque comparativo (dos excepciones son Mangozho 2003, que incluye estudios de casos de Canadá, Reino Unido, Singapur, Filipinas, India, Hungría, Ucrania, Jamaica, Bahréin y Zimbabue; y Zito 2011, que incluye una revisión de los casos de Costa de Marfil, Perú y Marruecos, pero

3–4 principales países de destino(% para cada país)

US: 34,6%España: 23%Venezuela:

20%

US: 80%NIC: 5%

Panamá: 5%

Costa de Marfil: 32%

Nigeria: 29%Burkina Faso: 7%

CR: 45,8%US: 38,4%

Gambia: 20%Francia: 18%

Italia: 10%

Francia: 54,3%Italia: 13,9%Alemania:

7,8%

Estimación del número de inmigrantes (miles)

128,6 333 740 40,1 126,2 35.192

2–3 principales países de origen (% para cada país) Venezuela.

US. Ecuador. Perú. Italia

NIC: 75%COL: 4,6%US: 3,6%

-

Honduras: 31%

CR: 27%US: 8,9%

Guinea: 39%Mauritania:

15%Guinea Bissau:

11%

Argelia : 27,3%

Marruecos: 18,1%

Remesas (estimación del volumen anual, mill. USD)

4.023 590 1.833 822 1.192 1.700

Remesas (%/PIB) 2% 2,3% 7,5% 13% 14% 5%

Fuente: Estudios nacionales de base. Para Ghana y Senegal, «Migration in Ghana: Country Profile» y “Migration au Sénégal: Profil national”; OIM, 2009. Notas: * Inmigrantes/población. **18-35 años. Último año disponible.


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basado en un marco conceptual muy simplista). En cualquier caso, la base conceptual que sustenta dichos estudios prácticamente no ha variado durante las últimas dos décadas o más, y todos ellos ignoran por completo la cuestión de la información sobre migración laboral como dimensión de la información sobre el mercado laboral. No hemos conseguido encontrar ningún estudio específico sobre cómo los SIMEL integran la información sobre la migración laboral, que es el principal tema de este estudio.

Metodología y cronología

Con el fin de afrontar el reto de identificar una narrativa sobre los SIMEL y la información sobre migración laboral común a países tan diferentes, el proyecto encargó seis estudios nacionales sobre los SIMEL y la información sobre migración laboral basados en una misma matriz de análisis y el mismo conjunto de temas y cuestiones a investigar. Dichos estudios fueron realizados por expertos nacionales en colaboración con la misión local de la OIM y bajo la supervisión del autor. Este último llevó a cabo sendas misiones nacionales en cada uno de los seis países del proyecto con objeto de entrevistarse con las instituciones y expertos más relevantes, debatir los estudios nacionales con sus autores y con los coordiandores nacionales del proyecto de la OIM y visitar al menos una región en cada país con el fin de hacerse una idea directa sobre el funcionamiento del SIMEL a escala local y regional. Los estudios nacionales y las seis misiones a los seis países del estudio han proporcionado la evidencia empírica para este estudio.

Los estudios nacionales fueron elaborados entre diciembre de 2010 y marzo de 2011 (fecha de cierre: 15 de marzo de 2011). Las misiones nacionales fueron realizadas en las siguientes fechas:

Túnez: 9–16 de enero de 2011 Costa Rica: 17–22 de enero de 2011 Colombia: 23–27 de enero de 2011 Ghana: 6–12 de febrero de 2011 Senegal: 24 de febrero –3 de marzo de 2011 Nicaragua: 5–10 de marzo de 2011

Por consiguiente, la información contenida en el presente estudio refleja la situación existente a marzo de 2011, aunque durante el proceso de edición del estudio (cerrado el 15 de julio de 2011) se han integrado algunos elementos adicionales de información.

Por supuesto, el resultado se refiere única y exclusivamente a un momento concreto en el tiempo. El estudio comparativo ofrece una “imagen fija” de la situación institucional y del SIMEL en cada país en el momento de llevarse a cabo los estudios nacionales y las misiones país (entre enero y marzo de 2011). Así pues, es seguro que contiene alguna información desactualizada, lo que no sólo refleja la evolución del contexto, sino también la propia inestabilidad institucional identificada como una de las principales debilidades de todos los países investigados. Sin embargo, más allá de los detalles concretos en un país u otro, es posible vislumbrar una imagen nítida que permite


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extraer conclusiones pertinentes aplicables a todos los países analizados, y muy probablemente por extensión a otros países en desarrollo.

A lo largo de todo el estudio comparativo se ha hecho hincapié en los procedimientos e instituciones y en la calidad de la recolección y el procesamiento de la información mucho más que en los resultados concretos de dicho proceso, es decir, más en el análisis institucional que en el análisis de las estadísticas sobre migración laboral y mercado de trabajo como tales.

Estructura del estudio comparativo

En el curso de la elaboración del estudio, definimos un SIMEL básico “ideal” que integre la información sobre migración laboral con diez grandes componentes como marco de referencia con fines comparativos. Dicho modelo ideal, junto con el marco conceptual del estudio comparativo, se presentan en el Capítulo 1.

El Capítulo 2 resume de forma muy sintética la información detallada incluida en los estudios nacionales y recogida durante las misiones nacionales sobre los elementos de información, los actores y las instituciones y procesos relacionados que convergen en los sistemas de información sobre el mercado laboral y la migración laboral. A partir de dicha información se ha elaborado una nota de cuatro a seis páginas sobre cada uno de los países, presentando los principales retos de política de empleo y migración, las principales instituciones competentes y sus funciones, los elementos y procesos más destacados en relación con la información sobre el mercado laboral y la migración laboral y la descripción del funcionamiento y la eficacia de los acuerdos bilaterales de migración laboral celebrados con terceros países. Cada nota-país se cierra con una sección de conclusiones y “puntos para la acción” específicos para avanzar hacia un SIMEL que integre la información sobre migración laboral mediante pasos y medidas concretas que puedan adoptarse a corto plazo con un coste reducido (éstas son las dos limitaciones que nos hemos impuesto a la hora de formular recomendaciones).

El Capítulo 3 ofrece algunas conclusiones generales del análisis de los seis países y una sinopsis comparativa sobre cada uno de los componentes de un SIMEL que integre la información sobre migración laboral identificados en el Capitulo 1. En relación con cada uno de dichos componentes se formulan algunas conclusiones generales, concluyendo con una reflexión general sobre la pertinencia del modelo estándar de SIMEL para los países en desarrollo.

El Capítulo 4 trata sobre la cooperación internacional y, en particular, presenta algunas lecciones aprendidas de la experiencia acumulada en la aplicación de acuerdos bilaterales sobre migración laboral en los países del estudio. También ofrece una breve descripción de las principales iniciativas regionales de cooperación internacional en el ámbito de los sistemas de información sobre el mercado laboral y la información sobre migración laboral con el fin de ilustrar la dispersión de iniciativas pero también el enorme potencial de sinergias existente y el considerable volumen de recursos que se invierte ya en este campo.


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Como conclusión, en el Capítulo 5 se formulan una serie de recomendaciones técnicas y de política concretas generalmente aplicables a todos los países del estudio. Una vez más, hemos intentado proporcionar medidas realistas que puedan ser adoptadas a corto plazo y con un coste reducido, esto es, básicamente con el volumen de recursos actualmente disponible.

Por último, los estudios nacionales y el estudio comparativo se proponían también identificar y compara las “buenas prácticas” en relación con los SIMEL nacionales y la información sobre migración laboral. En la práctica, el análisis de los SIMEL en los seis países seleccionados para el proyecto ha puesto de manifiesto que no existen auténticas buenas prácticas en el este ámbito, sino más bien algunas experiencias interesantes con ciertos elementos que eventualmente podrían replicarse en algunos países. En algunos casos, se trata más bien de proyectos en curso que apenas han comenzado a ejecutarse y que aún deben ser objeto de una evaluación en profundidad, en la medida en que muchas de las iniciativas en este ámbito son relativamente recientes. Por ello, estos proyectos o prácticas interesantes son puestos de relieve a lo largo de todo el estudio y descritos con cierto detalle en una serie de cuadros de texto con el fin de ilustrar aspectos específicos de la gestión de los SIMEL o de la información sobre migración laboral.


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1. Sistemas de información sobre el mercado laboral e información sobre migración laboral: Marco conceptual

1.1. SIMEL:definicionesymarcoconceptual

La eficacia de las políticas de empleo requiere contar con un sistema de información eficaz que las oriente, las sustente y asegure su seguimiento. Un sistema de información sobre el mercado laboral (SIMEL) es el conjunto de estructuras, procedimientos y mecanismos institucionales mediante los cuales un país puede asegurarse de que se recolecta, se comparte y se canaliza a las instituciones competentes toda la información relevante sobre el mercado laboral para ser analizada y procesada en el marco de los procesos de intermediación del mercado de trabajo y de definición de políticas.

SistemaAsí pues, un SIMEL es, ante todo, un “sistema”, es decir, un conjunto o combinación de elementos dinámicamente interrelacionados, interdependientes e interconectados que constituyen una estructura con un objetivo común. Por lo que respecta a los elementos que integran dicho sistema, se trata de instituciones públicas, actores del sector privado y de la sociedad civil y los diferentes componentes del SIMEL (véase el Gráfico 1 en la sección 1.2). Están conectados entre sí por flujos de información y mecanismos de coordinación. Por lo que respecta a los fines y objetivos de un SIMEL, son básicamente dos:

1) Facilitar el encuentro entre la oferta de mano de obra (los trabajadores que ofrecen su trabajo en el mercado) y la demanda de mano de obra (los empleadores que ofrecen empleo), es decir, una función de intermediación en el mercado laboral. Los “clientes” o “usuarios” de dicha función del SIMEL son los demandantes de empleo (y por tanto, potencialmente, la totalidad de la población en edad de trabajar) y los potenciales empleadores. Normalmente, la intermediación en el mercado de trabajo corresponde a los servicios públicos de empleo, que son a la vez usuarios y productores de información sobre el mercado laboral. Por definición, la función de intermediación laboral de un SIMEL se proyecta sobre el presente y pretende optimizar los recursos existentes, es decir, incrementar el empleo y reducir el desempleo tanto friccional como estructural, optimizando la adecuación entre capacidades y cualificaciones por un lado y puestos de trabajo por el otro. La principal función para conseguirlo consiste en un sistema eficaz de gestión de la información.

2) Apoyar la formulación de políticas y la toma de decisiones, y especialmente la definición de políticas en los ámbitos de la política de empleo, la política educativa y de formación profesional, la política migratoria y la planificación del desarrollo económico y social en general, así como la evaluación de los resultados y el impacto de dichas políticas. Los “clientes” o “usuarios” de esta función son los decisores de las instituciones públicas,

Marco conceptual

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normalmente integrados en toda una constelación de instituciones gubernamentales, lo que hace necesario algún mecanismo de coordinación interinstitucional y de intercambio de información entre ellas. La información que fluye a través del SIMEL es el lubricante del proceso interinstitucional de formulación de políticas, que debe integrar y coordinar las políticas de empleo, de educación y formación profesional y de migración. Por definición, la función de apoyo a la definición de políticas de un SIMEL se proyecta hacia el futuro, y pretende anticipar la oferta de mano de obra y las necesidades de mano de obra y cualificaciones con el fin de optimizar el uso de los recursos humanos disponibles, maximizar la creación de empleo y en última instancia el desarrollo humano en el futuro y minimizar el desajuste de cualificaciones entre la demanda y la oferta de mano de obra. Esto requiere un análisis exhaustivo y sistemático de toda la información disponible.

Información sobre el mercado laboralLa información sobre el mercado laboral recolectada, procesada y difundida a través del SIMEL se refiere a una dimensión fundamental de la realidad económica, en la medida en que la mayoría de la gente se gana la vida en el mercado de trabajo. La información sobre el mercado laboral es principalmente de dos tipos:

1) Información estadística, recolectada y procesada mediante métodos estadísticos, es decir, censos y encuestas llevados a cabo a partir de una muestra de la población relevante con el fin de extraer las características de dicha población con base en las características de la muestra.

2) Información administrativa recolectada en los registros administrativos de todo tipo por las administraciones públicas a escala local, regional o nacional. Ahora bien, la información administrativa como tal, en la medida en que se refiere a personas o establecimientos concretos, no tiene ningún valor en sí misma; únicamente la información estadística extraída a partir de ella tiene valor para los fines del SIMEL, y la obtención de dicha información estadística dista mucho de ser evidente (en cualquier caso, requiere mucho trabajo o un buen sistema electrónico de gestión de la información que incluya las aplicaciones de producción de reportes estadísticos relevantes y opere sobre una base de datos depurada).

Ambos tipos de información, tanto la información estadística como la información administrativa, son complementarios y deben ser comparables y comparados. Esto impone el uso de sistemas de información y de clasificaciones compatibles entre sí.

¿A qué información nos estamos refiriendo? En el artículo 1 del Convenio nº 160 de la OIT sobre estadísticas del trabajo de 1985 se dispone que:

“Todo miembro que ratifique el presente Convenio se obliga a recoger, compilar y publicar regularmente estadísticas básicas del trabajo que, según sus recursos, se ampliarán progresivamente para abarcar las siguientes materias:


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a) población económicamente activa, empleo, desempleo, si hubiere lugar, y, cuando fuera posible, subempleo visible;

b) estructura y distribución de la población económica activa, utilizables para análisis detallados y como datos de referencia;

c) ganancias medias y horas medias de trabajo (horas efectivamente trabajadas u horas pagadas) y, si procediere tasas de salarios por tiempo y horas normales de trabajo;

d) estructura y distribución de los salarios; e) costo de la mano de obra; f) índices de precios del consumo; g) gastos de los hogares o, en su caso, gastos de las familias y, de ser posible, ingresos

de los hogares o, en su caso, ingresos de las familias; h) lesiones profesionales y, en la medida de lo posible, enfermedades profesionales; yi) conflictos del trabajo.”

Esta información –que debe señalarse que ignora por completo la migración laboral debe ser precisa, pertinente, fiable y actualizada. Pero también debe estar disponible de manera oportuna y para todas las partes interesadas; la información es un bien que únicamente tiene valor en la medida en que fluye. La tecnología de la información y la capacidad que ofrece para almacenar, recuperar e intercambiar enormes cantidades de información en tiempo real utilizando equipos y programas relativamente simples y baratos constituye naturalmente una consideración sumamente importante a tener en cuenta. Pero es esencial establecer la diferencia entre un sistema de información (el modo en que la información se recoge, se organiza, se procesa y se difunde) y la tecnología que lo sustenta: la era de Excel permite asistir a la frecuente sustitución de verdaderos sistemas de información por el simple procesamiento y almacenamiento electrónicos de datos sin ninguna utilidad real.

Definición de SIMELPartiendo de estos principios y definiciones genéricos, la literatura sobre este tema se ha propuesto definir los SIMEL. Woods y O’Leary (2006) ofrecen una serie de definiciones diferentes y evolutivas antes de proponer una definición propia un tanto global que ha sido reproducida una y otra vez desde entonces:

La información sobre el mercado laboral incluye cualquier información cuantitativa o cualitativa o análisis sobre el mercado laboral que pueda ayudar a los agentes del mercado laboral a adoptar planes, elecciones y decisio nes informados en relación con las necesidades empresariales, la planificación de sus carreras profesionales, las ofertas de educación y formación, la búsqueda de empleo, la contratación, las políticas gubernamentales y las estrategias de inversión en recursos humanos.

Esta definición es deliberadamente amplia y debe entenderse en el sentido de que incluye los siguientes elementos de los SIMEL:

Marco conceptual

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o Información/análisis sobre:• situación del mercado de trabajo ; • tendencias y necesidades de la demanda y la oferta de mano de obra; • composición y características de la mano de obra; • proyecciones sobre la demanda y la oferta futuras de mano de obra; • mercado y oportunidades de empleo, y problemas en relación con ellas; • servicios y recursos de educación y formación, y • otra información relacionada que ayude para la toma de decisiones relacionadas con el mercado de trabajo.

o Interpretación y análisis de los datos para satisfacer diversas necesidades de los usuarios, como por ejemplo:

• análisis narrativos de tendencias a lo largo del tiempo; • comparaciones narrativas entre regiones, sectores u ocupaciones; • análisis narrativos específicamente diseñados para aplicaciones concretas, y• presentaciones gráficas de información.”

Aun así, una definición más antigua (Sparreboom, 1999) resulta más útil para nuestros fines, al menos en los países en desarrollo objeto de nuestro estudio, en la medida en que hace hincapié en la dimensión institucional de los SIMEL:

Un sistema de información sobre el mercado laboral consiste en un conjunto de estructuras, procedimientos y mecanismos instituciones concebido para generar información sobre el mercado de trabajo.

Tal vez sea útil recordar los componentes habituales de los SIMEL enumerados en un informe anterior que adoptaba un enfoque funcionalista muy frecuente (ODA, 1996):

- usuarios – personas y organizaciones;- fuentes de señales, indicadores y análisis; - gestores de sistemas, recolectores de datos, operadores y analistas; - la propia información sobre el mercado laboral; - metodología de recogida y análisis de datos;- equipos – ordenadores y otros equipos; - programas de procesamiento de datos; - medios de comunicación, incluidos los medios públicos; - recursos financieros, y - subsistemas:

• formación para el personal y los usuarios finales del sistema; • retroalimentación y evaluación;• investigación, desarrollo y publicaciones.


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Esta lista pone de manifiesto que la información sobre el mercado de laboral como tal no es más que uno de los componentes del sistema. Son igualmente importantes los usuarios de la IML y la metodología utilizada para recogerla y analizarla.”

Estas amplias definiciones de la información sobre el mercado laboral y los sistemas de información sobre el mercado laboral indican que los contenidos y la arquitectura de dichos sistemas no pueden estar predeterminados: deben adaptarse a las especificidades institucionales y económicas locales. En cualquier caso, un rasgo característico de los SIMEL es que deben ser vistos como un proceso y no como una estructura acabada. Como tales, son por naturaleza evolutivos y tienen que adaptarse a los cambios en la realidad y en el contexto político nacional e internacional, pero también a los cambios de prioridades de los actores e instituciones involucrados.

Pese a este carácter evolutivo y adaptativo, los elementos estructurales básicos de un SIMEL (instituciones y funciones que debe desempeñar, actores y flujos de información requeridos) son básicamente los mismos en todos los países y en cualquier momento, y se corresponden a grandes rasgos con los que se representan en el siguiente Gráfico.

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Instituciones y actoresComo tal, un análisis de los sistemas de información sobre el mercado laboral es ante todo y sobre todo un análisis institucional, y ése ha sido el principal enfoque de los estudios nacionales y del presente estudio comparativo. Este último se central en el reparto de funciones y competencias entre instituciones y en los flujos de información y los mecanismos de coordinación interinstitucionales. De hecho, cualquier SIMEL eficaz debe integrar una pluralidad de actores, incluidos actores del sector privado como los empresarios y los sindicatos como principales operadores del mercado de trabajo, expertos de universidades y centros de investigación y organizaciones de la sociedad civil activas en el ámbito del empleo (y de la migración). Entre todos ellos, el SIMEL debe identificar los productores y usuarios de cada elemento de información sobre el mercado laboral y sus respectivas necesidades de información. Su participación es una condición necesaria para el éxito de cualquier SIMEL.

IntegraciónAhora bien, la clave de un SIMEL eficaz no es tanto su arquitectura como dar con la manera de combinar todos estos elementos en un conjunto dinámico y a la vez coherente. Los eslabones fundamentales de cualquier SIMEL son las interrelaciones y los flujos de información que relacionan los diferentes elementos, actores e instituciones entre sí; dichos flujos son el pegamento que lo mantiene unido y que asegura su buen funcionamiento. A este respecto, los SIMEL deberían basarse en el principio de integración, con el propósito de convertirse en “SIIMEL”, es decir, en Sistemas “Integrados” de Información sobre el Mercado Laboral. Y esto en dos sentidos:

1) Integración horizontal, tanto territorial (entre regiones de un mismo país; un SIMEL nacional debe integrar una red de SIMEL regionales) como institucional (haciendo converger a los diferentes actores e instituciones que producen, recogen, procesan y difunden información sobre el mercado laboral).

2) Integración vertical entre los distintos elementos del rompecabezas, es decir, los elementos de información recogidos con métodos diferentes y objetivos distintos. Es aquí donde la información sobre la migración laboral cobra toda su importancia. Tal como se explica a lo largo de todo el estudio, en un contexto en el que la migración internacional es un elemento estructural de las economías de los países seleccionados para el estudio y en el que la migración laboral se está convirtiendo cada vez en mayor medida en una dimensión de las políticas nacionales de empleo, el mercado laboral no puede analizarse ya de forma reduccionista como un mercado de trabajo puramente nacional, sino que debe integrar asimismo los mercados laborales internacionales (es decir, las ofertas internacionales de empleo y la migración laboral). Así pues, un SIMEL estárá por definición incompleto si no integra la información sobre migración laboral, como ha sucedido con mucha frecuencia hasta ahora.

Mecanismos de intercambio de datosEste carácter interinstitucional de los SIMEL confiere un papel central a los mecanismos de intercambio de datos y de información que plasman de manera concreta el principio de integración (tanto vertical como horizontal). Los mecanismos de intercambio de datos deben contar con una

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base tecnológica (una plataforma en la tiene lugar el intercambio o el flujo de información), una serie de reglas que regulen este intercambio o flujo de información (periodicidad, limitaciones, utilización, etc.) y una concepción compartida de los conceptos y definiciones que asegure la compatibilidad de la información compartida o transmitida. La cuestión de la compatibilidad entre las diferentes clasificaciones de ocupaciones (en particular la Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones desarrollada por la OIT, CIUO, cuya última actualización se conoce como CIUO-081, y sus diferentes adaptaciones nacionales), por ejemplo, ha sido subrayada como una cuestión fundamental a lo largo de todo el estudio, en la medida en que muchas veces las variaciones utilizadas por los institutos estadísticos nacionales y los servicios públicos de empleo difieren considerablemente entre sí, haciendo incompatibles sus bases de datos. A los fines de la integración de la información sobre migración laboral en los SIMEL y de la utilización de los SIMEL nacionales como base para la aplicación de los acuerdos bilaterales sobre migración laboral, la compatibilidad de la información y el intercambio de datos entre países (siguiendo a los trabajadores migrantes y las oportunidades de empleo) resulta crucial, y debe considerarse atentamente con el objetivo de avanzar, a largo plazo, hacia Sistemas de Sistemas Integrados de Información sobre el Mercado Laboral (SSIIMEL) bilaterales, regionales o internacionales. En el marco de este estudio, se hace hincapié en la responsabilidad que tienen las organizaciones internacionales y las agencias de cooperación internacional a este respecto.

AnálisisAdemás de producir información sobre el mercado laboral, cualquier SIMEL eficaz debe procesarla y analizarla, en particular para los fines de la formulación de políticas. Ésta es a menudo la parte más débil de los SIMEL nacionales en los países del estudio. Ello requiere contar con capacidades especializadas e interdisciplinares y con una estrecha interacción con los usuarios de la información (en particular, los formuladores de políticas) con el fin de asegurar su relevancia. De hecho, la única manera de garantizar un análisis sistemático de la información sobre el mercado de trabajo que sea global y relevante para la definición de políticas consiste en confiárselo a una institución especializada como pueden ser los Observatorios del Mercado Laboral.

DifusiónPero la información no debería reservarse para el uso exclusivo de los formuladores de políticas. Publicaciones periódicas deberían difundir la información disponible a todas las partes interesadas (incluidos los usuarios finales de la misma, a saber, los propios empresarios y demandantes de empleo), y esto se concreta a menudo en boletines mensuales o trimestrales con estadísticas y análisis de tendencias y anuarios que ofrecen una visión más global de las tendencias socioeconómicas. La creación de un repositorio de datos del SIMEL accesible en línea que incluya información sobre migración laboral y compile y difunda de manera sistemática toda la información y las publicaciones relevantes constituye una herramienta potente y poco costosa para garantizar una amplia difusión, y los Observatorios del Mercado Laboral están perfectamente situados para asumir también esta función.

1 http://www.ilo.org/public/english/bureau/stat/isco/index.htm.


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1.2. Un SIMEL ideal que integre la información sobre migración laboral

A los efectos de nuestro estudio, presentamos a continuación los principales componentes de un SIIMEL ideal con el que hemos comparado la situación real diagnosticada en cada uno de los países seleccionados para el estudio. En conjunto, esos diez elementos constituyen una matriz para el análisis comparativo de la situación de los SIMEL entre países y de la medida en que integran o no la información sobre migración laboral.

A. Estadísticas laborales

Tal y como se ha señalado antes, de acuerdo con el Convenio nº 160 de la OIT sobre estadísticas del trabajo de 1985, los Estados miembros que ratifiquen el Convenio se obligan a “recoger, compilar y publicar regularmente estadísticas básicas del trabajo, que, según sus recursos, se ampliarán progresivamente”2. Las encuestas de población activa constituyen la principal fuente sobre la dinámica del mercado laboral, especialmente en aquellos países que no cuentan con bases de datos desarrolladas en el marco de los servicios públicos de empleo. Las encuestas de población activa proporcionan todo un conjunto de información sobre la oferta de mano de obra y el empleo (no tanto sobre la demanda de mano de obra) que puede ser posteriormente analizada en el marco de un SIMEL integrado. Una de sus principales ventajas sobre cualquier otro método de recolección de datos sobre el mercado laboral es que incluyen también el empleo informal. Como encuestas de hogares que son, las EPA pueden integrarse en encuestas de hogares más generales que recojan también otra información sobre la economía familiar además de la relativa a la actividad laboral. Las encuestas sobre condiciones de vida también ofrecen alguna información más parcial sobre la actividad laboral y empleo en los hogares. Para poder actuar como termómetros del mercado laboral, las EPA tienen que ser realizadas al menos anualmente, e idealmente de forma continua (dando lugar a la publicación trimestral de estadísticas). El tamaño y la composición de las muestras de las EPA deben permitir la elaboración de estadísticas locales y regionales desagregadas, y no sólo de estadísticas nacionales. Los contenidos, definiciones de conceptos y metodología de la EPA han sido bien especificados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)3 y la OIT.

Con el fin de integrar la información sobre migración laboral, que constituye un componente fundamental de la oferta de mano de obra en todos los países del estudio, la EPA debe incluir un módulo sobre migración laboral internacional.4 No obstante, esto no reduce el interés de llevar a cabo encuestas específicas sobre migración internacional con un universo y una muestra específicamente diseñados para estudiar los flujos y stocks migratorios y las características de los migrantes. Dichas encuestas están diseñadas para superar dos de los principales problemas metodológicos de la EPA a la hora de abordar la cuestión de la migración laboral internacional: por un lado, el muestreo sobre el conjunto de la población no tiene en cuenta los diferentes

2 Entre los países del estudio comparativo, tan sólo Colombia y Costa Rica han ratificado este Convenio3 OCDE, Labour Force Statistics 2010 Edition – Methodological Notes, www.oecd.org/dataoecd/35/3/2771299.pdf4 La OIT ha desarrollado un “Módulo de Migración Laboral” estándar para las encuestas nacionales de hogares y población activa: http://www.ilo.org/dyn/migpractice/migmain.showPractice?p_lang=en&p_practice_id=42.

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niveles de intensidad migratoria entre diferentes regiones del mismo país; por otro, existe un sesgo endógeno hacia la subestimación de la migración en la medida en que las familias que migran en su conjunto no están representadas en la muestra.

Otra fuente de estadísticas de empleo son los registros administrativos de empleo (principalmente los registros de seguridad social y, en algunos casos, las declaraciones de las empresas exigidas con fines de inspección). Tan sólo proporcionan información sobre el empleo formal, pero son indicativos de las tendencias del mercado laboral.

La OIT ha desarrollado un conjunto de 18 Indicadores Clave del Mercado Laboral (KILM, en inglés)5 basados en definiciones estandarizadas que intenta compilar para cada país sobre una base comparable, pero dichos indicadores presentan problemas muy serios de coherencia a lo largo del tiempo y de comparabilidad entre países. En algunos países, el pretendido desarrollo de un SIMEL ha quedado reducido al desarrollo de un sistema para la elaboración de los KILM (entre los países del proyecto, esto es lo que sucedió con un proyecto anterior en Ghana).

Cuadro 1: Colombia: Encuesta nacional sobre migraciones internacionales y remesas (ENMIR)

La ENMIR es un caso único de iniciativa estadística privada con el fin de investigar las características de la migración internacional en Colombia. Fue realizada entre 2008 y 2009 por parte del Observatorio Colombiano de Migraciones (OCM, www.observatoriodemigraciones.org), un proyecto conjunto de la Fundación Esperanza (originalmente centrada en la cuestión de las personas desplazadas) y la red universitaria Alma Mater. La ENMIR constituye uno de los inputs del Sistema de Información Georeferenciada de Migraciones desarrollado por el OCM. Recogió información sobre las principales características de los migrantes y los hogares receptores de remesas, cubriendo las 18 ciudades del país con mayor intensidad migratoria, con una muestra total de 2.358 hogares. Gracias a su cobertura, metodología y rigor en la recogida y procesamiento de los datos se ha convertido en una fuente de información de referencia sobre flujos migratorios, características de los migrantes, los hogares de inmigrantes y los migrantes de retorno.

En 2011, se puso en marcha una segunda edición de la ENMIR, esta vez a escala andina (incluyendo otros países andinos) y con dos módulos transfronterizos y de migración laboral. En esta ocasión, el DANE prestará su asistencia técnica.

B. Evaluación de necesidades del mercado laboral (ENML)

Para completar la descripción de la dinámica del mercado laboral se necesita un análisis de la demanda de mano de obra. Dicho análisis puede llevarse a cabo a escala nacional, regional o incluso local, pero siempre debería partir de un análisis sectorial. Puede referirse a las necesidades actuales (puestos de trabajo vacantes) o las necesidades previstas en el futuro (por ejemplo para los fines de la planificación de la política educativa y de formación profesional). Por lo que respecta a la metodología, puede ser estadística (mediante encuestas de empleadores, como las encuestas de establecimientos económicos), econométricas (mediante el uso de modelos econométricos para estimar la demanda de mano de obra por sectores partiendo del supuesto 5 http://www.ilo.org/empelm/what/lang--en/WCMS_114240.


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de determinadas tasas de crecimiento e intensidades de mano de obra, si bien una condición necesaria para poder llevar a cabo dicho ejercicio consiste en disponer de tablas input-output actualizadas para el conjunto de la economía) o analíticas (como por ejemplo estudios sectoriales detallados basados en mesas redondas, entrevistas y encuestas sectoriales u otros métodos, o la evaluación prospectivas mediante el desarrollo de escenarios basados en la opinión de expertos o frupos focales, como por ejemplo el método DELFI). La coherencia y el carácter global de la ENML requieren combinar diferentes fuentes de información y diferentes indicadores (Estruch-Puertas y Zupi (2009) ofrecen una buena revisión de esta cuestión). La ENML debería producir estimaciones cuantitativas de la demanda de mano de obra por diferentes niveles de cualificaciones y capacidades, pero en cualquier caso no puede tratarse de un ejercicio aislado, sino que debe ser un proceso continuo de planificación, actualización de la información relevante y seguimiento. A efectos de la planificación nacional de recursos humanos, la metodología de ENML debe incluir asimismo algún tipo de análisis del mercado laboral internacional con el fin de identificar las tendencias de la demanda laboral insatisfecha en los potenciales países de emigración.

C. Registro Nacional de Cualificaciones

El registro nacional de cualificaciones es una base de datos centralizada de capacidades y cualificaciones proporcionadas por las instituciones educativas y de formación profesional, tanto nacionales como internacionales, a la población en edad de trabajar en un determinado país (esto es, educación primaria, educación secundaria, formación técnica y profesional y formación universitaria). Constituye la base para evaluar la disponibilidad de calificaciones para el empleo nacional e internacional, así como para el reconocimiento de cualificaciones profesionales sobre la base del Marco Nacional de Cualificaciones. De acuerdo con la Recomendación nº 195 de la OIT sobre el desarrollo de los recursos humanos (2004), debe desarrollarse un “marco nacional de cualificaciones que facilite el aprendizaje permanente, ayude a las empresas y agencias de colocación a conciliar la demanda con la oferta de competencias, oriente a las personas en sus opciones de formación y de trayectoria profesional, y facilite el reconocimiento de la formación, las aptitudes profesionales, las competencias y la experiencia previamente adquiridas”. Ahora bien, para los fines del SIMEL su principal utilidad consiste en proporcionar un panorama general detallado de las competencias y cualificaciones disponibles en el país, que, cruzado con la ENML, pueda permitir detectar los desajustes, escaseces y excedentes de competencias y cualificaciones y, por ende, servir de base para la planificación de políticas educativas y migratorias. Con el fin de integrar las migraciones en este contexto, debe compilarse asimismo información sobre las cualificaciones de los trabajadores extranjeros residentes en el país y de los trabajadores nacionales en el extranjero.

D. Registro de demandantes de empleo

Las encuestas de población activa proporcionan una imagen estadística de la actividad laboral y las condiciones de trabajo. Pero los registros administrativos de demandantes de empleo son un elemento fundamental de cualquier servicio de intermediación laboral prestado por los servicios públicos de empleo. Los actuales sistemas de información en línea ofrecen un método eficaz para captar y gestionar la información (pero también pueden dar lugar a una multiplicación de

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registros y de información sin depurar). Sin embargo, en la práctica no cubren la necesidad de una red de oficinas de empleo con asesores laborales; a menudo, los sistemas de información para la intermediación laboral están concebidos precisamente como sistemas de apoyo a los sistemas públicos de empleo, y son operados exclusivamente por éstos (y no directamente por los usuarios finales). Una cuestión clave es la de la información que se recoge sobre los demandantes de empleo (es decir, la del formulario de registro): además de la información habitual sobre los datos personales, las competencias y cualificaciones, la experiencia laboral, etc., es importante incluir una serie de cuestiones relacionadas con la disponibilidad y la adecuación para la migración. Por último, cualquier sistema de información debería contar con un proceso automático para actualizar los registros y eliminar los registros desactualizados. Una cuestión adicional es la de la cobertura: puesto que los registros de demandantes de empleo son por definición voluntarios, la utilidad de los mismos está directamente relacionada con la proporción del total de demandantes de empleo que hay en el país que figuran en sus bases de datos. Así pues, tan sólo en la medida en que la información recogida sobre los demandantes de empleo sea exhaustiva, precisa y actualizada regularmente será posible extraer del sistema estadísticas útiles para el análisis de las tendencias del mercado laboral (y, por consiguiente, para los fines del SIMEL). Y tan solo en la medida en que el registro de demandantes de empleo tenga una amplia cobertura será representativo del mercado de trabajo.

E. Registro de ofertas de empleo

En el otro extremo de los servicios de intermediación laboral de los servicios públicos de empleo se sitúa la captación de ofertas de empleo de las empresas. La eficiencia y la cobertura de los servicios públicos de empleo en relación con otros mecanismos de colocación (como los contactos personales o las relaciones familiares, los anuncios de vacantes en el lugar de trabajo, los anuncios de prensa y las agencias privadas de empleo) determinarán el grado de relevancia de dichos registros para los efectos del SIMEL. Una cuestión fundamental es la adaptación de los perfiles de cualificaciones de los demandantes de empleo a las necesidades de los empleadores. Por un lado, los institutos estadísticos nacionales tienden a utilizar la clasificación internacional uniforme de ocupaciones desarrollada por la OIT, en algunos casos adaptada a las especificidades nacionales. Pero dicha clasificación no siempre resulta fácil de comprender o de utilizar para las empresas, y es bastante compleja, por lo que los servicios públicos de empleo han desarrollado sus propias clasificaciones, a menudo simplificadas. Esto dificulta la comparabilidad de los datos y el uso de los registros nacionales de cualificaciones para los fines de la intermediación en el mercado laboral. Por lo que respecta a la integración de la información sobre migración laboral, debe verificarse la flexibilidad del registro de ofertas de empleo para integrar, procesar y responder a las ofertas internacionales de empleo: en la mayoría de los casos, en la práctica las ofertas internacionales de empleo siguen procedimientos especiales.

F. Información proporcionada por las agencias privadas de colocación

Las agencias privadas de colocación desempeñan un papel importante en todos los mercados de trabajo, aun en aquellos casos en que los servicios públicos de empleo son muy eficaces y prestan todo tipo de servicios. Adoptan muchas formas diferentes: bolsas de empleo organizadas


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por universidades, agencias de trabajo temporal, agencias de caza de talentos. En ocasiones, se las percibe como competidores de los servicios públicos de empleo, mientras que en otros casos se las considera complementarias y en ocasiones incluso cooperan con ellos. En algunos países, su actividad está regulada, y en la mayoría deben registrarse como tales, pero su actividad es más o menos libre. En cualquier caso, para que un SIMEL pueda considerarse completo debe integrar información sobre la actividad de las agencias de colocación, al menos sobre el número y el perfil de las colocaciones que llevan a cabo. Las agencias internacionales de colocación pueden desempeñar un papel importante para facilitar el proceso de selección en el marco de la aplicación de acuerdos bilaterales de migración laboral, pero para tener todas las garantías es necesario proceder a la ratificación del Convenio nº 181 sobre Agencias Privadas de Empleo.

G. Difusión de ofertas internacionales de empleo y preselección de candidatos

En un contexto en el que la migración internacional ha pasado a convertirse en una opción a considerar para una creciente proporción de la población activa y en que la migración internacional se ha convertido en una dimensión de la política nacional de empleo, la difusión de información sobre las ofertas nacionales de empleo y, lo que es más importante, el diseño y la aplicación de un procedimiento para procesarlas a nivel nacional es un componente necesario de un SIMEL bien articulado. Los servicios públicos de empleo pueden desempeñar un papel central en este proceso, procesando las ofertas internacionales del mismo modo en que lo hacen con las nacionales, realizando la preselección de los candidatos y fortaleciéndose gracias a ello.

H. Registro de nacionales residentes en el extranjero

La existencia de un registro de ciudadanos nacionales residentes en el extranjero puede proporcionar una excelente fuente de datos sobre remesas, y repercutir sobre el mercado laboral nacional a través de la migración de retorno. A este respecto, contar con un registro bien estructurado con datos sobre sus calificaciones y perfiles de los migrantes laborales puede ser extremadamente útil. La fuente de información más habitual son los registros consulares, pero por desgracia demasiado a menudo sus bases de datos son fragmentarias y parciales: esto plantea las cuestiones de la cobertura, que puede incrementarse mediante la emisión de tarjetas consulares que den acceso a determinados derechos, y de la actualización y explotación de dichos registros. Otro enfoque diferente consiste en emprender la realización de un censo de residentes nacionales en el extranjero a través, por ejemplo, de las asociaciones de residentes en el extranjero.

En este contexto, como parte de una política migratoria integral la elaboración de un registro de migrantes de retorno, sus cualificaciones e intenciones constituye asimismo un instrumento fundamental para optimizar su impacto sobre el mercado laboral (ofreciéndoles asesoramiento sobre formación, inserción profesional, empleo e iniciativa empresarial) o estimar su impacto sobre las políticas sociales, los flujos de remesas, etc. La existencia de un registro de migrantes de retorno es útil asimismo como complemento del registro nacional de cualificaciones y de la información sobre la oferta de mano de obra (y, en algunos casos, en la medida en que invierten en empresas, también de la demanda de mano de obra). Un componente clave de este registro es el registro nacional de personas deportadas.

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I. Registro de residentes extranjeros

Los registros administrativos de extranjeros residentes en el país son en la mayoría de los casos el resultado de los procedimientos legales para la concesión de permisos de trabajo o de residencia por parte de las autoridades nacionales. Ahora bien, la explotación de dichos datos, recogidos principalmente por razones de seguridad y orden público, puede ser extremadamente útil para la política de empleo. Una cuestión relacionada es la de la información sobre entradas y salidas del país (en muchos casos, los controles de fronteras los realiza la misma autoridad que concede los permisos de trabajo y de residencia). El análisis de los datos recogidos en las fronteras del país (mediante las tarjetas de entrada y salida, estandarizadas en algunas regiones, y mediante los sistemas electrónicos de control fronterizo) puede utilizarse en el marco de la estimación del volumen de remesas, los balances migratorios y la estimación del número de residentes extranjeros o de nacionales residentes en el extranjero.

J. Observatorios del Mercado Laboral

Pero la disponibilidad de información relevante no basta para construir un SIMEL eficaz. La información necesita ser procesada y analizada para los fines de la formulación de políticas. Ése es el papel de los Observatorios del Mercado Laboral, unidades especializadas en compilar y analizar la información disponible sobre el mercado laboral, las cualificaciones y cada vez más las migraciones como parte del proceso de definición de políticas. Normalmente, los OML producen principalmente informes y estudios, pero su contribución más importante está relacionada con el proceso de planificación de las políticas educativa, de empleo y de migración. Como tales, su eficacia está directamente relacionada con su papel como instancia de coordinación interinstitucional y con la medida de que sean capaces de facilitar el intercambio de información y la coordinación de políticas.

Estos diez componentes de un SIMEL ideal que integre la información sobre migración laboral aparecen representados con sus letras correspondientes en el Gráfico 1. Para una mayor claridad, pueden agruparse con base en las funciones que contribuyen a desempeñar:

Información sobre oferta de mano de obra: A. Estadísticas laborales C. Registro Nacional de Cualificaciones H. Registro de nacionales residentes en el extranjero I. Registro de residentes extranjeros Información sobre demanda de mano de obra: B. ENML G. Difusión de ofertas internacionales de empleoIntermediación en el mercado laboral: D. Registro de demandantes de empleo E. Registro de ofertas de empleo F. Información proporcionada por las agencias privadas de colocaciónIntegración, análisis y difusión: J. Observatorio del Mercado Laboral


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1.3. Marco institucional

Con todo, esta matriz normativa de diez componentes de un SIMEL ideal que integre la información sobre migración laboral no debería prestarse a equívocos. El elemento verdaderamente esencial de cualquier SIMEL es el marco institucional que establezca una división racional de competencias entre las instituciones relevantes, mecanismos operativos de coordinación interinstitucional entre ellas, mecanismos de interacción con los agentes del sector privado (sean centros de investigación o interlocutores sociales) y, lo que es más importante, una circulación fluida de la información entre instituciones. El proceso de análisis de la información disponible y la integración de este proceso en la planificación de políticas de desarrollo a escala nacional, regional y local son los elementos que dan sentido a todo el sistema. Así pues, el marco conceptual, las tecnologías y los procedimientos para el desarrollo de un SIMEL integrado adaptado a las necesidades específicas de cada país que incluya la información sobre migración laboral están claros y disponibles; lo que se requiere es la voluntad política para movilizarse en esa dirección y más aun para alinear los recursos necesarios para ponerlos en práctica.

Situación y Retos de los SIMEL: Colombia

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2. Situación y retos de los SIMEL y la migración laboral en los países seleccionados

2.1. Colombia: el reto de la optimización de los recursos existentes

Retos en materia de empleo y migración y respuestas de política

Colombia cuenta, según las estimaciones, con 3,3 millones de emigrantes en el extranjero, el 8% de su población total (si bien existen variaciones importantes en las estimaciones y no hay ninguna cifra oficial). El contexto político, caracterizado por décadas de violencia política y la aparición de redes de narcotráfico cada vez más poderosas en los años ochenta y noventa, ha provocado graves distorsiones en el mercado de trabajo, en particular como consecuencia del desplazamiento masivo de personas (3,7 millones) y la interferencia con los incentivos a la educación juvenil entre la población más afectada por la pobreza. La elevada intensidad migratoria en algunos departamentos ha venido a reforzar tales distorsiones mediante el flujo de remesas (que se está reduciendo, pero que aún asciende al 2% del PIB). Pese al agudo problema de empleo que afronta el país (el 13,8% de la población activa está desempleada, más de tres millones de personas), agravado por la informalidad, y pese a la creciente importancia de la migración como elemento estructural de su economía nacional, cabe afirmar que, hasta ahora, Colombia no cuenta con una política migratoria nacional definida como tal (tal como se reiteró en varias ocasiones en el taller nacional). No obstante, las autoridades colombianas facilitan lo más posible la colocación internacional de trabajadores colombianos.

Instituciones y formulación de políticas6

Desde el año 2004, el Ministerio de Relaciones Exteriores se encarga de “formular y dirigir la política migratoria de Colombia”, y el Plan Nacional de Desarrollo 2006–2010 hace referencia a una “Política Migratoria Integrada” que fue formalmente aprobada en el año 2009. En junio de 2011 se adoptó una ley por la que se establecía el “Sistema Migratorio Nacional” con objeto de proteger a las “comunidades de colombianos en el exterior”; en ella se establece un Foro Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones. Desde el año 2001, los acuerdos internacionales de migración legal (en particular con España, pero en cualquier caso con una cobertura limitada a una pequeña fracción de los flujos migratorios totales) son negociados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y gestionados por el SENA. Por lo que respecta a la política de inmigración, la institución competente es la Dirección de Promoción del Empleo. Esta misma dicotomía aparece también en el ámbito de la política de empleo: el Ministerio de Protección Social es competente para la formulación de políticas e inspección laboral, mientras que las políticas laborales y la intermediación en el mercado laboral las gestiona el SENA, un organismo público autónomo, y la planificación general del capital humano corresponde al Departamento Nacional de Planeación (que cuenta con su propio Programa de Trabajo y Mercados Laborales y produce información mensual sobre el funcionamiento del mercado de trabajo).

6 Un análisis más detallado y preciso del contexto institucional de la migración laboral en Colombia y de su evolución histórica lo ofrece Mejía Ochoa (2011).


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En cambio, la coordinación entre la formación profesional y la intermediación en el mercado de trabajo se produce orgánicamente en el seno del SENA.

El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA, www.sena.edu.co), creado en 1957 y dedicado originalmente a la formación profesional, es el encargado de gestionar el sistema nacional de intermediación laboral, y por ende las oficinas de empleo (que combinan la orientación profesional, la formación y la intermediación). Se trata de una institución muy poderosa presente en todo el país (con 33 centros propios y 230 oficinas operadas por otras instituciones, y con un total de 6.800 funcionarios más 18.000 contratados, 800 de ellos únicamente en las oficinas centrales). Las oficinas regionales gestionan la intermediación laboral (principalmente para empleos de carácter técnico) y la orientación profesional a escala local, utilizando un potente sistema nacional de intermediación laboral en línea. En cambio, las ofertas de migración internacional o las grandes ofertas de empleo (las llamadas “ofertas especiales”) son gestionadas directamente por las oficinas centrales. El SENA cuenta con oficinas en varios países, entre ellos España y el Reino Unido, pero operan únicamente en el ámbito de la formación profesional y no realizan ninguna actividad de prospección de oportunidades de empleo.

El DANE, Departamento Administrativo Nacional de Estadística (www.dane.gov.co) es una institución sumamente poderosa presente en todo el país a través de sus seis oficinas regionales. Elabora la Encuesta Nacional de Hogares, una verdadera encuesta de población activa. El acceso a sus bases de datos (al margen de los resultados publicados de las encuestas) no es automático ni siquiera para las instituciones públicas.

El Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), institución encargada de la gestión de los controles fronterizos (mediante la Tarjeta Andina de Migración), produce información sobre las entradas y salidas en frontera. Recientemente, ha suscrito un acuerdo con el DANE para la explotación estadística de sus registros.

El Ministerio de Asuntos Exteriores tiene confiada la función de coordinación política de todas las cuestiones relacionadas con la migración. Gestiona los Programas Colombia Nos Une (creado en 2004) y Bienvenido a Casa, destinados, respectivamente, a los migrantes y a los migrantes de retorno colombianos. Desde el año 2009, existe una “Política Migratoria Integrada” que define las principales directrices estratégicas en este ámbito.

La Dirección de Promoción del Empleo del Ministerio de Protección Social (resultado de la fusión de los anteriores Ministerios de Trabajo y de Salud, aunque existe el proyecto de volver a dividir ambos Ministerios), es la instancia oficial de definición de políticas de empleo, pero en la práctica se ve relegada por el SENA. Hasta diciembre de 2010, tenía confiada la concesión de los “certificados de proporcionalidad”, exigidos a las empresas que deseaban contratar trabajadores extranjeros como requisito previo para concederles permisos de trabajo, y en los que se certificaba el porcentaje de trabajadores nacionales y extranjeros que empleaban (en el año 2010 se extendieron 12.120 certificados, y en 2009 9.508). Este proceso se realizaba manualmente, por


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lo que aunque generaba cuantiosa información, la mayor parte de ésta se perdía. Este sistema ha sido sustituido por la concesión directa de permisos de trabajo por parte de los consulados.

Observatorios del Mercado Laboral: Formalmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha creado un Observatorio de la Migración que sin embargo no es operativo. En cambio, existe un Observatorio Nacional del Mercado Laboral en la Dirección de Promoción del Empleo (a cargo de un único funcionario) que coordina sobre el papel una red informal de nueve observatorios regionales de la migración laboral (en algunos casos, estos observatorios integran a la Delegación Local del Ministerio de Protección Social, así como del SENA, el DANE y las universidades y ONG locales, a menudo con muy escasos recursos); estos observatorios cuentan con un esquema general de la información que deben producir (véase Ministerio de Protección Social, 2005, p. 3) pero estas directrices apenas se respetan y sólo ahora están comenzando a incluir algunos elementos relacionados con las migraciones. El SENA también cuenta con su propio Observatorio Laboral y Ocupacional (con cuatro funcionarios en sus oficinas centrales, más un funcionario a tiempo parcial a escala regional en la oficina de Risaralda, por ejemplo), que elabora información estadística trimestral sobre la evolución del mercado de trabajo (Notiempleo), pero completamente aislado de los demás y centrado únicamente en sus propios datos y para los fines de la intermediación laboral (y no de la definición de políticas).

En cualquier caso, existe una cierta falta de coordinación entre todas las instituciones competentes, por no mencionar la inexistencia de un sistema nacional integrado de planificación de los recursos humanos, pese al hecho de que, desde el año 2003, existe una Comisión Nacional Intersectorial para la Migración (también existe un Foro Nacional Tripartito sobre Gestión de la Migración Laboral). En cualquier caso, no puede decirse que, hoy por hoy, la migración esté plenamente integrada en el proceso general de planificación del desarrollo económico y social en Colombia.

Información sobre el mercado laboral y la migración laboral

Pese a la creciente importancia de los migrantes en el discurso político y el diseño de programas gubernamentales específicamente dirigidos a ellos –como Colombia Nos Une y a los migrantes de retorno –como Bienvenido a Casa , no existe un registro oficial de colombianos en el extranjero, y menos aun un sistema global de información sobre la migración laboral. La Ley 1429 de diciembre de 2010 creó el Sistema Nacional de Información de Demanda Laboral administrado por el DANE.

El sistema de intermediación laboral en línea del SENA (Sistema Nacional de Recurso Humano, http://colombianostrabajando.sena.edu.co) funciona bien para la intermediación laboral, pero tan sólo abarca una parte de las ofertas de empleo y de los demandantes existentes en el mercado de trabajo. Cualquiera que busque un empleo puede registrarse, pero sectores enteros del mercado laboral están poco representados (como la agricultura, los servicios profesionales o los empleos altamente cualificados). En el año 2010, registraba 786.976 demandantes de empleo y 200.017 ofertas de empleo, de las cuales 137.658 habían sido cubiertas. Sin embargo, en la práctica el sistema apenas permite extraer información estadística de manera sencilla (debido a los numerosos errores existentes en los registros), ni a escala nacional ni a escala regional (el


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módulo del Sistema de Información sobre Oferta y Demanda Laboral que el Sistema Nacional de Recurso Humano (SNRH) debía haber desarrollado nunca ha llegado a estar operativo). El sistema del SENA no incluye en su base de datos información específica sobre migraciones (ni siquiera registra si el demandante de empleo ha sido anteriormente migrante o desea emigrar). Así pues, en la práctica casi la única fuente de información sobre la evolución del mercado de trabajo es la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE, una EPA continua cuyos resultados se publican mensualmente (pero que no cuenta con un módulo específico de migración laboral). El último censo se remonta a 2005. El DANE tan sólo recoge información sobre la oferta de mano de obra; sin embargo, en diciembre de 2010, recibió el mandato de desarrollar un Sistema de Información sobre la Demanda de Mano de Obra (que podría dar lugar a algún tipo de ENML a escala nacional).

No existe ningún sistema nacional de información sobre migraciones. La Encuesta Nacional sobre migración Internación y Remesas (ENMIR, véase Cuadro 1), llevada a cabo en 2009 por la Fundación Esperanza y la red universitaria Alma Mater, es la principal fuente específica de información sobre las migraciones internacionales colombianas. Ha habido otras encuestas locales sobre migración, como por ejemplo la Encuesta de 2004 sobre Migrantes Internacionales y Remesas en el Área Metropolitana Central Occidental de Risaralda.

Cooperación internacional y acuerdos bilaterales

El principal acuerdo bilateral sobre migración laboral fue suscrito con España en 2001 (véase el Cuadro 2).

Cuadro 2: Acuerdo España-Colombia relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales

Según el padrón municipal español, en diciembre de 2010 había 271.773 ciudadanos colombianos residentes en España, 20.000 menos que un año antes. Aunque menos del 3% de ellos fueron seleccionados mediante el Acuerdo España-Colombia, este último está ampliamente considerado como un ejemplo exitoso de acuerdo sobre migración legal.

El Acuerdo Colombia–España fue suscrito en 2001. La institución colombiana encargada de su aplicación (y en particular de la preselección de los trabajadores) es el SENA. El procedimiento simplificado es el siguiente:

i) España informa a Colombia sobre el número y las cualificaciones de los trabajadores requeridos.

ii) El SENA publica la convocatoria a través del SNRH como “oferta especial”. La preselección la realizan las oficinas centrales de Bogotá.

iii) Las oficinas regionales del SENA comprueban los documentos justificativos del CV. iv) La Embajada española en Bogotá organiza una entrevista entre los candidatos y el empresario. v) La Embajada informa al SENA sobre los trabajadores seleccionados, publicándose los

resultados en el SNRH.


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vi) Los trabajadores seleccionados se someten a pruebas médicas y obtienen los documentos legales. Quedan sujetos a la legislación española en materia de migraciones.

vii) El SENA proporciona la formación requerida para los trabajadores seleccionados en aquellos casos en que las ofertas de empleo exigen competencias y condicione de trabajo específicas.

Una vez que un trabajador ha sido contratado y obtiene su permiso de trabajo y de residencia, no se realiza ningún seguimiento, hasta el punto de que no existe ninguna información sobre el número de trabajadores que han regresado a Colombia. Ha habido algunos casos de abusos o intervenciones humanitarias causadas por falta de concrección del contrato de trabajo.

El número total de trabajadores migrantes seleccionados a través del SENA es el siguiente:

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL

Ofertas de empleo 261 303 385 556 1.659 1.512 2.924 1.270 85 29 8.984

Trabajadores seleccionados 261 303 385 556 1.659 1.512 2.422 956 61 10 8.125

% de cobertura 100 100 100 100 100 100 83 75 72 34 90

Las principales ocupaciones han sido los servicios (hotelería y restauración), la sanidad y el comercio; han predominado las ocupaciones con un nivel de cualificación medio o bajo. En el marco del mismo procedimiento, cada año se contratan durante un período de nueve a doce meses un cierto número de trabajadores migrantes temporales (principalmente en el sector agrícola, a través del Programa Unión de Pagesos) con la obligación de regresar a Colombia tras el período de trabajo (y la posibilidad de ser contratado de nuevo en años sucesivos). Estos trabajadores migrantes son seleccionados directamente por la Fundación Agricultores Solidarios (aunque el SENA también les presta algunos servicios de formación). El número de ofertas de empleo se ha reducido espectacularmente como consecuencia de la crisis económica global.

Mejoras potenciales- La capacidad del sistema y las herramientas tecnológicas del mismo deberían reforzarse. - Debería asegurarse el seguimiento, como parte del programa, de las condiciones de trabajo

de los trabajadores migrantes una vez contratados en el país de destino ofreciendo un mecanismo de repatriación cuando se detecten disfunciones graves.

- El acuerdo y sus procedimientos de aplicación no han sido diseñados para la recolección de información. Debería generarse más información a partir del mismo.

También se han negociado otros acuerdos con Portugal (ya se han seleccionado y enviado 50 médicos), Perú (memorándum de entendimiento firmado en 2009) y Costa Rica (centrado en la migración cualificada). Asimismo se han realizado algunas operaciones de migración laboral con Canadá (en 2006 se seleccionaron 180 trabajadores y en 2007, 175), pero sin que exista ningún convenio marco. El Plan de Desarrollo 2010–2014 contempla la firma de “acuerdos país a país” con países terceros para la llegada de trabajadores extranjeros altamente cualificados al mercado de trabajo nacional con el fin de resolver “los actuales desajustes entre la oferta y la demanda de capital humano”.


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Conclusiones y recomendaciones

De acuerdo con el estudio nacional, “no obstante el aumento de los flujos y la dinámica migratoria y del mercado laboral en Colombia no se ha desarrollado aún un mecanismo que permita obtener información e indicadores, necesarios para el establecimiento de diagnósticos, sistemas de monitoreo, investigación, que faciliten la formulación de Políticas Públicas de migración y de empleo basadas en datos confiables, completos y oportunos”.

Principales retos- Optimizar el uso de la información disponible en el sistema del SENA y permitir el acceso a

otras instituciones a la información estadística y administrativa disponible en el DANE y en el SENA (las dos instituciones que producen datos primarios sobre el mercado de trabajo), tanto a nivel nacional como a nivel regional.

- Clarificar la responsabilidad institucional en la formulación de políticas, dispersa entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Protección Social, el SENA y otras instituciones.

- Dispersión de los observatorios del mercado de trabajo y de la migración.- Prospección de oportunidades de empleo para los colombianos en el extranjero (algo que

no se hace hasta ahora).

Puntos para la acción

En el ámbito estadístico: - La Gran Encuesta Integrada de Hogares debería incorporar un módulo sobre migración

laboral. - La Encuesta Nacional sobre Migración Internacional y Remesas (ENMIR), realizada en

2008–2009 por la Red Alma Mater y la Fundación Esperanza y que está siendo replicada en 2011 en un formato extendido a los Estados de la Comunidad Andina debería ser apoyada y desarrollada. Debería asegurarse la coordinación con otras instituciones relevantes como es el DANE (asistencia técnica) y eventualmente el SENA.

- La abundante información que contienen el sistema de información del SENA y los registros del DAS debería ser explotada y depurada; esto podría hacerlo un OML reforzado.

En el ámbito institucional: - La Comisión Nacional Intersectorial para la Migración debería ser más operativa y

convertirse en un verdadero órgano de coordinación y formulación de políticas. - Los diferentes OML (Dirección de Promoción del Empleo, observatorios regionales,

Observatorio del SENA y Observatorio de la Migración) deberían integrarse en una red única coordinada por el Ministerio de Protección Social.

- El nuevo Sistema de Información de la Demanda de Mano de Obra encargado al DANE debería integrar a todas las demás instituciones competentes (SENA, OML, etc.)


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En conjunto, se propone el desarrollo de un Subsistema Nacional de Información sobre Migración Laboral específico.7 Este sistema sería gestionado por la Dirección de Promoción del Empleo del Ministerio de Protección Social (o, aún mejor, por una Dirección de Migración Laboral específica que reflejara la creciente importancia política de este tema), que ha sido la unidad que históricamente se ha encargado de todos los aspectos de la migración laboral y tiene entre sus competencias la de “formular, en coordinación con las entidades correspondientes, la política que en materia de migraciones laborales adopte el Gobierno Nacional”. Dicho sistema centralizaría toda la información pertinente sobre migración laboral de todas las fuentes a través del OML nacional, la relacionaría con la información sobre el mercado laboral a escala local, regional, nacional e internacional, y la analizaría para los fines de formulación de políticas y la planificación. Asimismo, desarrollaría los componentes que no existen actualmente de un SIMEL que integre la información sobre migración laboral. El Observatorio requeriría un fortalecimiento en términos de recursos humanos, cualificaciones especializadas (por ejemplo, para la realización de ENML) y su reforzamiento institucional para poder actuar como instancia de coordinación interinstitucional y transregional, así como el de desarrollo de su propia base de datos.

Por último, se requiere una actitud más proactiva para la búsqueda de oportunidades internacionales de empleo para los trabajadores colombianos. Esto es algo que podría hacerse mediante la ampliación de los mandatos de los consulados colombianos en el extranjero, pero también aprovechando las delegaciones del SENA en el extranjero, que hasta ahora se limitan a actividades de formación profesional. Estas delegaciones podrían convertirse en puntos de información para la prospección de oportunidades internacionales de empleo.

7 Para más detalles sobre esta propuesta y una tabla de Fuentes, entradas y salidas de información, remitirse al estudio nacional, sección 9.1.


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Tabla 2:Colombia: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral

Comentarios/principales deficiencias

A. Estadísticas laboralesX

La Encuesta Nacional Integrada de Hogares es la principal fuente de información. En 2009, se realizó una Encuesta Nacional sobre Migración Internacional y Remesas (véase Cuadro 1).

B. Evaluación de necesidades del mercado laboral

Pese al sólido perfil institucional del SENA, no se lleva a cabo una verdadera ENML de forma sistemática. En diciembre de 2010 se puso en marcha un Sistema Nacional de Información de la Demanda Laboral bajo la dirección del DANE. Este sistema no integra la migración como variable relevante.

C. Registro nacional de cualificaciones El SENA registra información sobre competencias y cualificaciones, pero dicha información no es accesible como información estadística.

D. Registro de demandantes de empleoX

Bien desarrollado como sistema de intermediación laboral, pero el sistema de reportes del SNRH del SENA no funciona demasiado bien. Los usuarios registran su propia información.

E. Registro de ofertas de empleoX

Bien desarrollado como sistema de intermediación laboral, pero el sistema de reportes del SNRH del SENA no funciona demasiado bien. Tan sólo cubre una parte del mercado.

F. Información de las agencias privadas de colocación

Las agencias deben inscribirse en el Ministerio de Protección Social. Aparentemente, le informan sobre las ofertas de empleo y las colocaciones, pero dicha información no es pública.

G. Difusión de las ofertas internacionales de empleo X Ad hoc a través del SENA.

H. Registro de nacionales en el extranjero No existe tal registro.

I. Registro de extranjeros residentes X Registro en el DAS.

J. Observatorios del Mercado Laboral (análisis) X Existen varios observatorios, pero falta coordinación entre ellos y adolecen

de debilidad institucional y de falta de capacidades técnicas.

Coordinación institucional/ intercambio de información

Muy poco sistemática.

Acuerdos bilaterales de migración laboral X Acuerdo exitoso con España.

Situación y Retos de los SIMEL: Costa Rica

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2.2. Costa Rica: el reto de la gestión de la inmigración laboral


Costa Rica es el único país del estudio en el que predomina la inmigración sobre la emigración, y también el único con un mercado de trabajo relativamente equilibrado. Tradicionalmente, la política de empleo no ha sido una prioridad de los sucesivos Gobiernos, y eso explica que no exista una red de oficinas de empleo por todo el país. Esto está empezando a cambiar. El mercado de trabajo de Costa Rica tiene una necesidad estructural de mano de obra extranjera, principalmente trabajadores no cualificados para el sector agrícola, el servicio doméstico, la seguridad privada y la construcción. Aunque existen diversas estimaciones sobre el número de inmigrantes que hay en Costa Rica (y, en particular, sobre el número de inmigrantes nicaragüenses, que suponen más del 75% del total), según las cifras oficiales de la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME), en enero de 2011 había 352.000 ciudadanos extranjeros residiendo en el país, de los que más de 300.000 procedían de Nicaragua, pero esta cifra no incluye a los inmigrantes irregulares, en particular los trabajadores agrícolas temporales durante la temporada de cosecha. La presencia de nicaragüenses en Costa Rica es además una cuestión política muy controvertida. Desde el año 2006, se ha optado por una política destinada a regular y facilitar los flujos migratorios. En marzo de 2010 entró en vigor una ley de migraciones menos restrictiva. Una de las principales cuestiones pendientes es el cumplimiento de las condiciones legales de trabajo, incluido el salario mínimo (véase MTSS 2010), en particular en el caso de los trabajadores migrantes extranjeros, debido a la debilidad de la inspección laboral (que tan sólo visita el 5% de los establecimientos cada año).

Instituciones y formulación de políticas

La Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), junto con el Instituto Nacional de Aprendizaje de Costa Rica (INA) y el Ministerio de Educación Pública, opera el Sistema Nacional de Intermediación, Orientación e Información de Empleo, que gestiona el servicio de intermediación laboral en línea buscoempleocr.com. No cuenta con una red de oficinas de empleo, pero está promoviendo la apertura de oficinas en las instalaciones municipales (22 hasta ahora), y las nueve oficinas regionales del INA también prestan servicios de intermediación laboral.

El Departamento de Migración Laboral del MTSS, también integrado en la Dirección Nacional de Empleo, gestiona la migración laboral temporal, centrándose en la realización de estudios técnicos para la evaluación sectorial de las necesidades del mercado de trabajo como base para las recomendaciones técnicas que dirigie a la DGME para la concesión de permisos temporales de trabajo a ciudadanos extranjeros. En este marco, realiza visitas a los empleadores de trabajadores migrantes, pese a no tener ninguna competencia en materia de inspección. El Departamento no comparte su información con el SIOIE, ni tampoco a la inversa.


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La Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) es la máxima autoridad en cuestiones migratorias, y cuenta con oficinas regionales y delegaciones en todo el país, así como un servicio de policía especializado en el control de fronteras. Depende del Ministerio de Interior y de la Policía y emplea a 650 funcionarios. Se encarga de conceder todos los permisos y visados (estos últimos en coordinación con el Departamento de Migración Laboral) y, en teoría, es responsable asimismo de las políticas de integración de los inmigrantes. El Departamento de Planificación, que gestiona los datos estadísticos de inmigración, cuenta con cuatro funcionarios.

El Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Costa Rica (INEC) se encarga de realizar las encuestas y censos. El último censo fue realizado en el año 2000 (habiéndose realizado un nuevo en el año 2011). El INEC también publica una Encuesta Nacional de Hogares que incluye una EPA. Desde el año 2010, ha realizado una EPA continua.

El Instituto Nacional de Aprendizaje de Costa Rica (INA) es una poderosa institución presente en todo el país a través de nueve oficinas regionales y más de 50 centros de formación. Dispone de un departamento interno de intermediación laboral y gestiona el SIOIE (buscoempleo.org), que fue desarrollado inicialmente para ayudar a los graduados del INA a encontrar empleo. Sus funciones de ENML y sus programas no parecen estar adaptados a las demandas del mercado de trabajo de Costa Rica (véase MTSS 2008 y el estudio nacional, pp. 50-52). Tan sólo los inmigrantes con permiso de residencia pueden acceder a los servicios del INA y de buscoempleo.org.

El Observatorio del Mercado Laboral está integrado en la Dirección de Planificación Laboral del MTSS. Esta última es la institución encargada de asesora al Gobierno en materia de política de empleo. El OML tiene su origen en el Programa FOIL (Programa de Formación Ocupacional e Inserción Laboral), financiado por la OIT y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), pero no tiene personal propio, en el sentido de que el personal que lo integra también debe realizar otras funciones. Tampoco tiene base de datos propia, pero tiene acceso a bases de datos del INEC. Bajo la anterior Presidencia (2006-2010) llegó a considerarse otro proyecto de Observatorio del Empleo en el Ministerio de Comunicación y Enlace de la Presidencia que estaba previsto que integrara todas las fuentes públicas y privadas en materia de empleo y las difundiera con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Aparentemente, dicha idea ha sido desechada entretanto.

Desde diciembre de 2008, existe un Consejo Nacional sobre Intermediación Laboral al que pertenecen las instituciones competentes en materia de empleo (MTSS), educación (Ministerio de Educación Púbica) y formación profesional (INA), así como los interlocutores sociales; dicho Consejo es la institución de toma de decisiones por lo que respecta al SIOIE. Esta multiinstitucionalidad ha creado aparentemente algunas disfunciones, pero podría convertirse asimismo en la principal fortaleza del sistema, actuando como plataforma para la coordinación interinstitucional y la convergencia operativa y para el alineamiento de la cooperación internacional (muchas de sus iniciativas han sido financiadas mediante proyectos de cooperación internacional). Las jornadas técnicas de evaluación sectorial de necesidades de mano de obra llevados a cabo en 2007 constituyen otro buen ejemplo de este tipo de cooperación interinstitucional (MTSS, 2008).

También existe un Consejo Nacional de Migración, un consejo asesor al que pertenecen diversas


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instituciones públicas y dos ONG. Tiene un mandato muy amplio que le ha permitido convertirse en un foro de diálogo político y participación de actores no estatales sumamente relevante en relación con las cuestiones migratorias.

Información sobre el mercado laboral y sobre migración laboral

La Encuesta Nacional de Hogares anual y la nueva encuesta continua de población activa no incluyen un módulo sobre migración laboral (tan sólo en 2007 se incluyó un módulo de este tipo de forma excepcional gracias a la financiación obtenida en el marco de un acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo).

La Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) tiene un sistema de información sobre los extranjeros residentes en Costa Rica (SINEX) basado en los expedientes administrativos (actualmente, cuenta con 352.000 registros activos, de los cuales el 87% corresponden a ciudadanos nicaragüenses). El nuevo documento de identidad único para los extranjeros se denomina DIMEX, y puede emitirse también en las oficinas del Banco de Costa Rica. El SINEX no produce informes estadísticos de manera automática, aunque el Departamento de Planificación extrae algunas estadísticas ad hoc a partir de él (conviene señalar que existen discrepancias considerables entre los datos extraídos en el sistema central y los que proceden de los informes estadísticos mensuales elaborados por las oficinas regionales). El SINEX no es compartido con ninguna otra institución pública, y ni siquiera la información estadística extraída del mismo se comparte con las oficinas regionales de la propia DGME. El sistema de registros de entradas y salidas en frontera (SIMMEL) también es gestionado por la DGME, pero ambos sistemas no están conectados entre sí (si bien los funcionarios tienen acceso a cada uno de ellos por separado). Además, el Fondo de Naciones Unidas para Actividades Demográficas (FNUAD) ha desarrollado un sistema de información y registro de población migrante y transfronteriza en el norte del país (en la frontera con Nicaragua) con financiación de España, pero el sistema aún debe ser validado por la DGME. El Departamento de Migración del MTSS lleva a cabo evaluaciones técnicas de las necesidades del mercado de trabajo en los sectores para los que se conceden permisos temporales de trabajo a inmigrantes, en particular en los sectores agrícolas, de la construcción y de la agroindustria. Con base en ellas, emite recomendaciones técnicas dirigidas a la DGME en las que se especifica el número de permisos que deben concederse en cada sector. Dichas recomendaciones no son vinculantes, pero por regla general son respetadas y en la práctica nunca llegan a cumplirse (en la medida en que el número de permisos efectivamente concedidos suele ser menor que el número de permisos autorizados). En la práctica, el Departamento de Migración recurre a métodos pragmáticos no convencionales para la realización de ENML (como visitas a las empresas para determinar el número de hectáreas cultivadas, el volumen de la cosecha y otros) para compensar la falta de recursos y de competencias técnicas especializadas. Hasta ahora, han cumplido su papel, pero saldrían ganando con un enfoque más sistemático y científico. Sobre la base de dichas recomendaciones, la DGME utiliza el sistema SINEX para gestionar el procedimiento de concesión de permisos de trabajo temporales (aunque en algunos casos las delegaciones regionales siguen


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un procedimiento manual sobre la base de autorizaciones colectivas con documentos físicos). La DGME no informa al Departamento de Migraciones ni a la Inspección Laboral sobre los permisos de trabajo que concede.

Cuadro 3: Base de datos integrada de permisos de trabajo temporales: Departamento de Migración (MTSS) y Dirección General de Migraciones y Extranjería (DGME)

En el marco del Proyecto de Codesarrollo Costa Rica–Nicaragua se desarrolló un sistema de gestión compartida de información concebido para agilizar los procedimientos y el flujo de información. Dicho sistema fue diseñado como mecanismo conjunto para el intercambio de datos entre ambos países, y permitía el intercambio de información sobre las empresas registradas, las agencias de empleo, los trabajadores temporales y los permisos de trabajo concedidos. Sin embargo, posteriormente evolucionó hacia un sistema nacional de intercambio de datos dentro de Costa Rica entre el Departamento de Migración del MTSS y la DGME, con posibles conexiones con otros operadores con el fin de mejorar el procedimiento administrativo para la concesión de permisos de trabajo temporales, en particular a los trabajadores nicaragüenses ya presentes en el territorio de Costa Rica.

La puesta en marcha de esta base de datos permitiría acelerar la concesión de permisos de trabajo temporales (con una reducción del tiempo de trabajo de los funcionarios del MTSS y de la DGME estimada del 50%) y generar una información completa y periódica sobre una serie de indicadores de migración laboral que pueden ser útiles para la formulación de políticas e incluso con fines de inspección. También permitiría incrementar la regularización de trabajadores nicaragüenses en Costa Rica y facilitaría considerablemente la recontratación de trabajadores que ya han tenido un contrato con anterioridad (una práctica muy frecuente).

LimitacionesAunque dicho sistema fue desarrollado y verificado, nunca ha llegado a ponerse en marcha efectivamente. Por lo que respecta al mecanismo de intercambio de datos entre Nicaragua y Costa Rica, el sistema entrañaba la introducción de algunos cambios en el sistema y los procedimientos de la DGME de Nicaragua, que a su juicio no estaban justificados debido al número relativamente pequeño de trabajadores migrantes afectados por los acuerdos bilaterales. Por lo que respecta al sistema de intercambio de datos entre el Departamento de Migración del MTSS y la DGME de Costa Rica, los recursos humanos requeridos para cargar los datos nunca llegaron a estar disponibles, pero también parece haber una cierta resistencia a modificar el sistema manual utilizado hasta ahora (de hecho, el sistema integrado nunca ha llegado a ser oficialmente aprobado por la DGME y el MTSS). Para que el sistema fuera plenamente operativo, todas las oficinas regionales de la DGME deberían tener acceso pleno a Internet, lo que no sucede actualmente. Por último, la compatibilidad del sistema de Costa Rica con el desarrollado en Nicaragua no está del todo clara, ya que fueron desarrollados por separado (aunque en ambos casos en el Proyecto de Codesarrollo).

Mejoras potenciales: - La Base de Datos Integrada debería ser aprobada y puesta en marcha por el MTSS y la DGME

de Costa Rica, a pesar de que el Proyecto de Codesarrollo ha llegado a su fin; de lo contrario, se echaría a perder una iniciativa muy valiosa.


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- Una vez que esté en funcionamiento dentro de Costa Rica, deberían explorarse posibles mecanismos para extenderlo y convertirlo en un mecanismo de intercambio de datos con Nicaragua, tal como estaba previsto inicialmente; por ejemplo, un primer paso podría consistir en compartir parte de la información (por ejemplo sobre los permisos de trabajo

autorizados) con los consulados de Nicaragua en Costa Rica.

Buscoempleocr.org empezó a funcionar en agosto de 2009. Fue desarrollado con fondos de la AECID, pero su gestión y mantenimiento los asegura el INA con sus propios recursos. Su cobertura sigue siendo muy parcial: tan sólo hay 25.000 demandantes de empleo activos en el sistema de los 466.000 desempleados que existen en el país según la EPA, y 2.450 empleadores registrados; en los primeros 18 meses de funcionamiento, registró 4.800 ofertas de empleo, de las que tan sólo se cubrieron 925, habiendo 227 aún vacantes. Hasta ahora, no se ha hecho ninguna campaña general de difusión de dicho servicio. El sistema cruza la oferta y la demanda de mano de obra, pero no realiza ninguna actividad de verdadera intermediación. No existe ningún vínculo en absoluto con la gestión de la inmigración laboral, aunque los inmigrantes regularizados pueden utilizar sus servicios. Aunque en teoría puede producir una amplia variedad de informes estadísticos, la limitada cobertura del servicio hasta ahora reduce mucho la relevancia de dicha información. También existe un proyecto conjunto del INA, el MTSS y el Ministerio de Educación Pública en Internet denominado “Portal de Formación y Empleo”, que pretende reunir toda la información pertinente sobre demanda y oferta de empleo, pero aún no está operativo.

El Observatorio del Mercado Laboral del MTSS publica anualmente un Estudio sobre el mercado de trabajo costarricense que se ha convertido en un recurso de referencia en la materia. Asimismo, en el año 2007 lideró la organización de una serie de jornadas técnicas destinadas a evaluar las necesidades de mano de obra de una serie de sectores (MTSS 2008).

Por último, una fuente de información sumamente útil y hasta ahora en gran parte inexplotada sobre la dinámica del mercado de trabajo en Costa Rica es el Sistema Electrónico de Casos de Inspección Laboral, que centraliza todos los expedientes de inspección laboral del país y ya ha acumulado más de 14.000 casos de inspección laboral.

Con todo, la mayor parte de las iniciativas en el ámbito de la migración laboral y la información sobre el mercado de trabajo (a saber, buscoempleocr.org; base de datos integrada y, más en general, la aplicación del Acuerdo de Gestión de la Migración Costa Rica–Nicaragua; emisión del DIMEX; y el propio OML) siguen dependiendo de la cooperación internacional, con los consiguientes problemas de sostenibilidad, coherencia y coordinación. Este problema podría resolverse en la medida en que, desde el año 2010, la DGME ha venido reteniendo un mayor porcentaje de los ingresos obtenidos mediante los procedimientos migratorios, y lo mismo sucede ahora con la Inspección Laboral, que mantiene parte de los ingresos derivados de las multas y sanciones que impone. Sin embargo, lo cierto es que ni la información sobre el mercado laboral ni la información sobre la migración laboral son percibidas como prioritarias por las autoridades nacionales.


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Costa Rica cuenta con un único acuerdo bilateral sobre migración laboral con Nicaragua, país que del que proceden más de tres cuartas partes de sus inmigrantes. También ha habido algunos intentos de suscribir un acuerdo laboral bilateral con Panamá (existe una población migrante transfronteriza entre ambos países), así como conversaciones exploratorias con Colombia en materia de migración cualificada, pero hasta ahora nada de eso se ha materializado.

Cuadro 4: Acuerdos Bilaterales de Gestión de la Migración Laboral entre Costa Rica y Nicaragua

Costa Rica y Nicaragua tienen unos mercados de trabajo estructuralmente complementarios, en la medida en que Costa Rica tiene un exceso de demanda de trabajadores no cualificados, en particular en los sectores del servicio doméstico y la agricultura (en este último de trabajo temporal) y Nicaragua tiene un exceso de oferta de mano de obra, y los salarios presentan un considerable diferencial entre ambos países. Desde 1997, Costa Rica y Nicaragua iniciaron un proceso de cooperación bilateral para regular y gestionar el flujo de trabajadores temporales entre ambos países, su contratación y su estancia legal en Costa Rica, así como sus derechos como trabajadores (véanse los estudios nacionales sobre Costa Rica –pp. 68-71- y sobre Nicaragua -pp. 47-53-). El principal hito fue la firma, en octubre de 2002, de un acuerdo por el que se establecían “Procedimiento para la Gestión de la Migración de Trabajadores Temporales Costa Rica–Nicaragua”. La relevancia de dichos acuerdos radica en el hecho de que se trata de uno de los pocos acuerdos bilaterales de migración laboral sur-sur aplicados en el mundo. Comprenden los procedimientos de selección y contratación, la regulación y la inspección de las condiciones de trabajo y la protección de los derechos de los trabajadores migrantes, el intercambio de datos y el establecimiento de comités técnicos bilaterales, así como acciones para fortalecer las capacidades de los Ministerios de Trabajo y de la DGME de ambos países.

El último procedimiento acordado fue suscrito en el año 2007 y se aplica a tres sectores: la agricultura (principalmente caña de azúcar, cítricos y piña); la agroindustria (como ingenios de azúcar y palma africana); y la construcción, además de conductores de camiones en algunos años concretos. El estudio nacional sobre Costa Rica ofrece más detalles al respecto (pp. 70-71). En primer lugar, los empleadores de Costa Rica obtienen una autorización colectiva (cuota) del Departamento de Migración Laboral del MTSS en Costa Rica (que se lo comunica asimismo a la DGME de Costa Rica). A continuación, se ponen en contacto con posibles trabajadores directamente en Nicaragua (en muchos casos, ya los conocen de años anteriores), en algunos casos excepcionales con la cooperación de los servicios públicos de empleo de Nicaragua. Acto seguido, presentan los documentos necesarios para los contratos ante las autoridades nicaragüenses en Managua (Ministerio de Trabajo, MITRAB), que comprueban el cumplimiento de todos los requisitos legales, informan a las autoridades migratorias y consulares nicaragüenses y supervisan la firma del contrato en el momento de cruzar la frontera. Toda la información relativa a los trabajadores se archiva en bases de datos Excel.

Los trabajadores seleccionados quedan exentos del pago de las tasas de visado en Costa Rica, y obtienen un visado de trabajo temporal especial que es estampado en sus pasaportes en el momento de la entrada en Costa Rica por parte de la DGME, previamente informada por el empleador. Otra posibilidad contemplada en este contexto es la de contratar trabajadores nicaragüenses que ya se encuentran en Costa Rica de forma legal. Todo este proceso puede implicar a algunos intermediaros para la realización de los procedimientos administrativos o de contratación, pero la responsabilidad corresponde siempre al empleador principal (resulta interesante señalar que, si bien el código laboral de Costa Rica regula la


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actividad de las agencias internacionales de colocación que contratan a trabajadores nacionales para empleos internacionales, no establece ninguna regulación para las agencias privadas de colocación que contratan a trabajadores extranjeros para trabajar en Costa Rica). Los derechos de los trabajadores migrantes son garantizados por el Gobierno de Costa Rica con arreglo al acuerdo, pero un elemento a destacar del acuerdo es que contempla la realización de inspecciones de trabajo conjuntas de Costa Rica y Nicaragua en las instalaciones del empleador en Costa Rica (estas inspecciones se realizan dos veces al año).

Esta práctica ha dado lugar a una mejora considerable de alguna de las condiciones de trabajo, como la vivienda (que a menudo es objeto de inspecciones por parte del Ministerio de Sanidad).

Año (ciclo noviembre – octubre)

Número de empresas autorizadas para contratar trabajadores

Número de trabajadores

2006–2007 9 1.974

2007–2008 14

2008–2009 8 2.090

2009–2010 7 2.232

2010–20117

(24 empresas agrícolas registradas)2.215

Fuente: MITRAB Nicaragua.

El acuerdo ha hecho que el procedimiento para la concesión de permisos de trabajo temporal sea más baratos (gracias a la exención de tasas de visado), más simple y más rápido (el número de requisitos se ha reducido de diez a cuatro), y ha promovido el establecimiento de mecanismos para la protección de los derechos de los trabajadores. Anteriormente, la contratación de trabajadores se llevaba a cabo sin ningún control, ni en Costa Rica ni en Nicaragua. Por último, el procedimiento documenta todo el proceso y genera una información muy valiosa, estableciendo un verdadero mecanismo binacional de intercambio de datos (aunque este último todavía no ha alcanzado la fase operativa).

LimitacionesEl procedimiento de gestión de la migración de 2007 como tal no tiene la condición jurídica de acuerdo bilateral (fue suscrito por el embajador de Costa Rica en Nicaragua). Por consiguiente, no es un acuerdo jurídicamente vinculante como convenio de Derecho internacional y es sumamente vulnerable al contexto político de cada momento, como viene resultando evidente desde 2010.

En la práctica, tan sólo cubre a una pequeña proporción de trabajadores migrantes en ambos países (menos del 5% del total de trabajadores agrícolas temporales nicaragüenses en Costa Rica), ya que los grandes sectores agrícolas, como la cosecha del café, están excluidos de facto. El número medio de trabajadores contratados por empresa es de 200; esto significa que, hasta ahora, el procedimiento únicamente ha sido utilizado por las garantes empresas. Debido a que no se ha puesto en marcha el mecanismo de intercambio de datos, los empleadores deben recurrir a intermediarios en Nicaragua (para la realización de los procedimientos administrativos y la contratación de los trabajadores), lo que encarece el proceso. No hay ningún mecanismo de seguimiento ni apoyo a la reintegración de los trabajadores a su retorno a sus regiones de origen en Nicaragua.


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Según los registros de la DGME de Nicaragua, hasta ahora 12.800 trabajadores se han beneficiado de este procedimiento (aunque, en la práctica, el número podría ser bastante menor, ya que muchos de ellos han participado en varios años sucesivos). Muchos trabajadores nicaragüenses siguen cruzando la frontera con un visado de turistas (o irregularmente) y son contratados directamente, siendo en algunos casos regularizados a posteriori (esto es algo contemplado por la legislación, aunque el coste asciende a casi 200 USD).

La continuidad del acuerdo está en peligro debido a la expiración del Proyecto e Codesarrollo en marzo de 2011, y el riesgo de que la financiación no se renueve. El delicado clima político existente entre ambos países como consecuencia del conflicto territorial sobre Isla Calero y el Río San Carlos tampoco está ayudando, y ha dado lugar a la suspensión de la aplicación efectiva de algunos de los aspectos del acuerdo en 2010 (como las visitas conjuntas de los inspectores laborales). Sin embargo, los acuerdos siguen vigentes y su aplicación durante estos últimos cinco años debería considerarse como una primera experiencia a desarrollar.

Apoyo de la cooperación internacionalEl Acuerdo Costa Rica–Nicaragua es asimismo un buen ejemplo de la positiva aportación de la cooperación internacional al funcionamiento práctico de este tipo de acuerdos migratorios. Inicialmente, fue suscrito en un contexto en el que los empleadores de Costa Rica estaban interesados en regularizar la inmigración laboral en el contexto del capítulo sobre responsabilidad social corporativa incluido en el proyecto de acuerdo de libre comercio Unión Europea-Centroamérica que estaba siendo negociado en aquellos momentos. El estancamiento de las negociaciones sobre dicho acuerdo redujo la presión política para aplicar o extender el acuerdo con posterioridad. En segundo lugar, la puesta en marcha del acuerdo de 2007 fue posible gracias al apoyo de un proyecto de cooperación internacional.

El acuerdo recibió un apoyo crucial, y en la práctica fue alcanzado en el marco del Proyecto de Codesarrollo Costa Rica–Nicaragua (2007–2010; 2,7 millones de USD), que tenía como objetivo incrementar la contribución al desarrollo de los flujos migratorios bilaterales, financiado por la AECID y gestionado en Costa Rica por la OIM.

Dicho proyecto ha apoyado el sistema de gestión de la información y la mejora de las instalaciones de la DGME y el Departamento de Migraciones del MTSS en Costa Rica, el puesto fronterizo de Peñas Blancas entre Costa Rica y Nicaragua, la contratación de personal para la gestión del Acuerdo Costa Rica–Nicaragua (incluidos el carnet consular nicaragüense y los consulados móviles) y la base de datos en Costa Rica (véase el Cuadro 3) y la celebración de reuniones técnicas bilaterales, así como una serie de proyectos de integración y de protección de los derechos de los trabajadores ejecutados por ONG (véase el estudio nacional de Costa Rica, pp. 78-84). El proyecto apoyó asimismo la emisión de 220.000 documentos de identidad DIMEX para residentes extranjeros en Costa Rica, el trabajo de 100 consulados móviles de Nicaragua, la formación de inspectores de trabajo sobre la legislación migratoria y los derechos de los trabajadores migrantes y de los empleadores sobre los procedimientos migratorios, instalaciones, equipos y recursos humanos para la aplicación concreta del procedimiento de migración bilateral y otras muchas actividades. En conjunto, pese a la existencia de algunas disfunciones en la gestión del proyecto, dividida entre Costa Rica y Nicaragua, la evaluación de su aplicación es bastante positiva, y ha conseguido impulsar un cambio permanente en algunas de las prácticas administrativas en materia de migraciones en ambos países.


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Mejoras potenciales:- Ratificación del procedimiento mediante un convenio internacional jurídicamente vinculante

entre los dos países. - Extensión a otros sectores, en particular al sector del café, en el que se necesitaría un

procedimiento más simplificado para adaptarse a su carácter específico (pequeñas explotaciones en lugar de grandes empresas).

- Promoción de más actividades conjuntas entre ambos países y reforzamiento de la cooperación efectiva entre el MITRAB y el MTSS.

- Integración de la migración legal en el marco del acuerdo con la creación de empleo e iniciativas de autoempleo con Nicaragua.

- Mayor orientación hacia la realización de actividades directamente beneficiosas para los propios migrantes.


Pese al sofisticado sistema administrativo que se ocupa de la inmigración, el estudio nacional señala la existencia de “un vacío de información sobre el mercado y las migraciones laborales” y de “un sistema intrínsecamente fragmentado que dificulta el desarrollo de un SIMEL integrado” en Costa Rica.

La mayor parte de las iniciativas en el ámbito de la migración laboral y la información sobre el mercado de trabajo son financiadas por proyectos de cooperación internacional, con los consiguientes problemas de sostenibilidad, coherencia y coordinación.

Principales retos

- Desarrollo/aplicación de mecanismos eficientes de recolección de información sobre el mercado laboral y sobre migración laboral e intercambio de datos entre las diferentes instituciones nacionales.

- Desarrollo de una red nacional de oficinas de empleo y de un servicio público de empleo eficaz y de ámbito nacional para la intermediación efectiva en el mercado laboral.

- Fortalecimiento de las capacidades de análisis de la información sobre el mercado laboral y la migración con fines de formulación de políticas y difusión de la información existente en las diferentes instituciones públicas.

- Desarrollo de una metodología eficaz de ENML a nivel sectorial para informar la política migratoria (en particular, la definición de cuotas de inmigración) y los planes de las instituciones de formación profesional.

- Ampliación y desarrollo de la experiencia positiva de los Acuerdos de Gestión de la Migración Laboral Costa Rica–Nicaragua.

- Reducción del alto grado de dependencia de la cooperación internacional de que adolecen las iniciativas en materia de información sobre el mercado laboral y sobre


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inmigración laboral, y una mayor apropiación de dichas iniciativas por parte del Gobierno de Costa Rica como país de ingresos medios receptor de migraciones (en medio de un contexto cada vez más difícil para atraer fondos de cooperación).


- Buscoempleocr.org, como el único sistema de intermediación laboral pública existente en Costa Rica, debe ser fortalecido y desarrollado. Debería llevarse a cabo una amplia campaña de difusión (todavía es muy poco conocido fuera del INA), y la red de oficinas de empleo debería ser ampliada y reforzada. En este contexto, sería importante vincular este instrumento de intermediación en el mercado laboral con la gestión de la migración laboral en el país: una posibilidad podría ser integrar en buscoempleocr.com la demanda de trabajadores inmigrantes temporales de las empresas en los sectores de la agricultura y la construcción, de manera que dicho sistema pueda extenderse también a la contratación de trabajadores nicaragüenses.

- Realización de un proceso de ENML a nivel sectorial en el marco del OML, desarrollando la experiencia de las jornadas técnicas ya organizadas en 2007 (con la participación del INA y del Ministerio de Educación Pública). Estos estudios podrían servir de base asimismo para las recomendaciones técnicas para la concesión de permisos de trabajo y el sistema de cuotas sectoriales gestionado por el Departamento de Migración del MTSS, así como para la planificación del sistema de educación y de formación profesional. En este contexto, debería promoverse la coordinación institucional entre el OML, el INEC y el Departamento de Migración del MTSS, así como entre el OML, el INEC y el INA y el Ministerio de Educación. Los estudios podrían realizarse en un primer momento en dos o tres sectores claves.

- Poner en funcionamiento la base de datos integrada para la gestión de la migración laboral temporal entre el Departamento de Migración del Ministerio de Trabajo y la DGME desarrollada (pero hasta ahora no implementada) en el marco del Proyecto de Codesarrollo Costa Rica–Nicaragua. Aparentemente, el sistema está listo para su puesta en marcha, pero la existencia de ciertas resistencias institucionales y la necesidad de recursos humanos adicionales para ponerlo en funcionamiento han impedido hasta ahora su implantación efectiva. Esta última haría posible la futura integración de las instituciones nicaragüenses en el sistema, y mejoraría considerablemente el sistema de inmigración laboral temporal en Costa Rica. Para ello, se requeriría el compromiso inequívoco de las instituciones involucradas de invertir en el sistema y utilizarlo efectivamente, integrándolo en sus procedimientos de trabajo. Esta base de datos integrada debería vincularse como mínimo a la base de datos de demandantes de empleo de buscoempleocr.com.

- Extensión del sistema de migración legal puesto en marcha en el marco de los Acuerdos de Gestión de la Migración Laboral Costa Rica–Nicaragua a otros subsectores agrícolas que no se benefician del mismo en la actualidad, como la cosecha de café; a tal fin, una opción es la introducción de un permiso de trabajo temporal que permita a los


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inmigrantes nicaragüenses buscar trabajo directamente entre los caficultores de Costa Rica (a menudo, se trata de pequeños agricultores que no tienen los recursos necesarios para seguir el procedimiento oficial de contratación con arreglo al sistema actual). El mismo sistema podría aplicarse a otros sectores como el del servicio doméstico o los servicios de transporte. Esto permitiría extender los beneficios de los Acuerdos a una mayor proporción de los trabajadores extranjeros temporales en Costa Rica, pero también requeriría un reforzamiento de la capacidad de la inspección laboral en Costa Rica.

- Regulación de la actividad de las agencias privadas de colocación que contratan a trabajadores extranjeros para trabajar en Costa Rica.

En el ámbito estadístico/institucional:

- Inclusión de un módulo periódico de migración laboral en la EPA del INEC (como se hizo en una ocasión en 2007).

- Desarrollo de una página web en el marco del OML dedicada a acoger todos los recursos de análisis del mercado laboral y la migración laboral (como estadísticas, estudios y extractos de registros administrativos o fuentes de información internacionales). Esto permitiría reunir toda la información dispersa sobre el mercado de trabajo y la migración laboral y facilitaría enormemente el análisis. Dicha página web podría estar vinculada al proyecto de “Portal de la formación y el empleo”, que será gestionado por el INA y estará dirigido a los operadores del mercado de trabajo. Esto requeriría un reforzamiento del OML en términos de recursos humanos.


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Tabla 3:Costa Rica: lista de control de elementos del SIMEL y de la integración de la información sobre migración

laboral


A. Estadísticas laborales X Encuesta de hogares. Desde 2010 se realiza una EPA continua.


No existe. En 2007, el OML organizó una serie de jornadas técnicas sectoriales con este fin.

C. Registro nacional de cualificaciones No.

D. Registro de demandantes de empleo El servicio buscoempleocr.com sigue siendo muy parcial.

E. Registro de ofertas de empleo El servicio buscoempleocr.com sigue siendo muy parcial.


Existen diversas bolsas de empleo privadas (al menos ocho, más otras seis internacionales con páginas sobre Costa Rica), y también empresas privadas de colocación. No proporcionan información sobre sus actividades.

G. Difusión de las ofertas internacionales de empleo

No

H. Registro de nacionales en el extranjero No

I. Registro de extranjeros residentes X La DGME cuenta con un registro de residentes extranjeros legales (SINEX), aunque crea algunos problemas a la hora de extraer estadísticas del mismo.

J. Observatorios del Mercado Laboral (análisis) X El OML del MTSS está integrado en el Observatorio Laboral para

Centroamérica y República Dominicana (OLACD). Informe anual.


X

Existen varios órganos interinstitucionales, incluso para la gestión del servicio público de empleo. Hay flujos de información desde el Departamento de Migración del MTSS a la DGME, pero no a la inversa. La Inspección de Trabajo no dispone de ninguna información sobre los permisos de trabajo concedidos. La información del SIOIE y el Departamento de Migración, ambos integrados en el MTSS, no se comparte de manera sistemática; lo mismo sucede entre los distintos departamentos de la DGME.

Acuerdos bilaterales de migración laboral X Acuerdos de Gestión de la Migración Laboral Costa Rica–Nicaragua (véase Cuadro 4)

Situación y Retos de los SIMEL: Ghana

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2.3. Ghana: El reto del fortalecimiento institucional


Ghana ha estado considerado durante mucho tiempo como un país de emigración, especialmente para los profesionales cualificados en los sectores de la educación y la sanidad, pero existe también una importante diáspora de ghanianos semicualificados o no cualificados. Este éxodo de ciudadanos ghanianos en las décadas de 1970, 1980 y principios de 1990, causado por la inestabilidad política y las penurias económicas, provocó una visión negativa de la migración que hacía hincapié en la “fuga de cerebros” causada por los flujos migratorios. Sin embargo, durante la última década “se ha producido un cambio de paradigma, pasando de considerar la migración como un fenómeno negativo a verla de forma positiva como un proceso con potencial de desarrollo”, y por consiguiente a esforzarse por facilitarla y por integrar la migración como parte de la estrategia nacional de desarrollo. Simultáneamente, con 350.000 nuevas incorporaciones de jóvenes al mercado de trabajo cada año, el empleo, y especialmente el empleo juvenil se han convertido en una cuestión política cada vez más importante en los últimos años. En este contexto, la Política Nacional de Empleo elaborada en el año 2006 todavía no ha sido puesta en práctica. Se ha llevado a cabo un proceso de revisión con el fin de tener en cuenta la actual estrategia de desarrollo y el nuevo documento de Política Nacional de Empleo, elaborado tras consultar con los interlocutores sociales, fue enviado al Gabinete en abril de 2010, estando aún pendiente de aprobación.

El descubrimiento de yacimientos de petróleo en las aguas territoriales del país, que empezaron a ser explotados a finales de 2010, podría provocar un boom económico que seguramente acabe atrayendo un flujo de migrantes laborales a Ghana, lo que plantea un nuevo desafío a su política migratoria.


El Ministerio de Empleo y Bienestar Social (Ministry of Employment and Social Welfare, MESW) es el responsable de la política de empleo, y se ocupa también de las cuestiones migratorias. El Departamento de Trabajo (Labour Department) del MESW se encarga de la aplicación de la política de empleo y de gestionar la red de 64 centros de empleo público (CEP) que existen en todo el país. Cuenta con una Unidad de Migración Laboral y una Oficina de Información sobre el Empleo (Employment Information Branch) con 16 funcionarios, que debería ser una especie de OML pero que en la práctica no funciona como tal.

En el año 2008 se creó una Unidad Nacional de Migración en el Ministerio del Interior, a la que se le ha confiado legalmente la formulación de políticas migratorias y la coordinación de todas las actividades gubernamentales relacionadas con las migraciones (tanto los flujos de entrada como los de salida). Esta Unidad está preparando actualmente el desarrollo de una Estrategia Nacional de Política de Inmigración y Desarrollo que incorpora la migración laboral como un componente clave. Como parte de sus actividades, coordina el proceso previo a la concesión de permisos de


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trabajo a los extranjeros.

El Ghana Immigration Service (GIS, Servicio de Inmigración de Ghana), es una organización paramilitar encargada de controlar las fronteras de Ghana. Recopila datos sobre entradas y salidas en fronteras (véase GIS 2008) y es la institución responsable de conceder los permisos de trabajo y de residencia (aunque no cuenta con una base de datos propiamente dicha, recopila información sobre una serie de variables de los inmigrantes). El GIS también es cada vez más activo en materia de gestión de las migraciones: así, se ha creado en su seno una Oficina de Gestión de las Migraciones (Migration Management Bureau) y una Oficina de Información sobre Migraciones (Migration Information Bureau). También existen Unidades de Refugiados y contra el Tráfico de Personas.

El Ghana Statistical Service (Servicio Estadístico de Ghana, GSS) ha sido hasta ahora la principal fuente de información sobre el mercado de trabajo. El GSS mantiene una base de datos general conocida como Ghana Info Database (Base de Datos de Información sobre Ghana). Este sistema combina datos procedentes de los censos y de las encuestas, y elabora diversos indicadores, entre ellos los indicadores básicos del mercado de trabajo. La Encuesta de Condiciones de Vida de Ghana, realizada cada cinco años, contiene una serie de informaciones sobre migración interna, pero no sobre migración internacional (la última fue realizada en el año 2006). No se realiza una encuesta de población activa cmo tal, y sólo en el año 1991 se llevó a cabo una encuesta sobre migración.

Un Grupo de Trabajo Interministerial dirigido por la Unidad Nacional de Migración del Ministerio del Interior supervisa y gestiona la contratación de trabajadores extranjeros, autorizando la concesión de permisos de trabajo. El Ministerio del Interior gestiona asimismo un Comité de Cuotas de Inmigrantes que autoriza cuotas de trabajadores expatriados a las empresas que emplean trabajadores extranjeros. Aunque como se ha dicho la responsabilidad general sobre las migraciones (tanto la emigración como la inmigración) corresponde a la Unidad de Migraciones del Ministerio del Interior, el GIS gestiona el procedimiento administrativo para la concesión de permisos de trabajo a los extranjeros y el Departamento de Trabajo tiene algunas competencias en materia de emigración (según el Reglamento L.I. 1833). También el Centro de Promoción de Inversiones de Ghana y las Zonas Francas existentes en el país tienen capacidad para tramitar permisos de trabajo.


El estudio nacional evidencia que no existen datos globales sobre la población activa y que son muy pocas las estadísticas nacionales existentes sobre la migración laboral en Ghana. Sin embargo, existe el compromiso por parte del Gobierno de desarrollar un SIMEL que responda a las necesidades de diversos usuarios, entre ellos los empleadores, las empresas, los demandantes de empleo y las instituciones de formulación de políticas. Este compromiso aparece claramente recogido en la Agenda Conjunta de Crecimiento y Desarrollo de Ghana 2010–2013, que adopta disposiciones para el desarrollo de los recursos humanos del país como instrumento para su desarrollo, así


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como para la puesta en marcha de un Sistema Funcional de Información y Estadísticas sobre el Mercado Laboral. El nuevo borrador de la Política Nacional de Empleo pendiente de aprobación también contempla la “mejora de la información sobre el mercado laboral mediante reformas que afecten a las estructuras, los sistemas, los procesos, las capacidades de recursos humanos y los equipos y logística claves para un funcionamiento eficaz de las instituciones involucradas en la gestión del sistema de información del mercado laboral”. Dicho documento prevé incluso la creación de una Agencia de Empleo en el Extranjero de Ghana, que, entre sus funciones, sería la responsable de llevar a cabo misiones de exportaciones de mano de obra para difundir las competencias de los ciudadanos ghanianos para su posible empleo en el extranjero.

El Departamento de Trabajo compila informes mensuales, trimestrales y anuales sobre la base de la información enviada (por correo postal) por las oficinas regionales de trabajo sobre los demandantes de empleo y las ofertas de trabajo registrados. Todo este proceso se lleva a cabo manualmente, y absorbe una gran cantidad de tiempo y de trabajo. La práctica totalidad de estas oficinas de empleo (que, en algunos casos, cuentan con instalaciones muy buenas) carecen de ordenadores o incluso de teléfonos. La cobertura de los servicios públicos de empleo es muy limitada, y se centra sobre todo en empleos no cualificados, utilizando tablones de anuncios para difundir las ofertas de empleo. Los centros públicos de empleo (CPE) no registran ninguna información relacionada con la migración. Sin embargo, en el pasado eran los encargados de registrar los “contratos de empleo agrícola” con los trabajadores procedentes de países vecinos como Burkina Faso, Benín y Mali, pero esta práctica está desapareciendo gradualmente (o bien los contratos están dejando de registrarse a través de los CPE). En el año 2001 se realizó un registro nacional de personas desempleadas que no ha tenido seguimiento.

El GSS no realiza ninguna encuesta de población activa, aunque en principio hay una prevista para 2011 (si bien todavía no se dispone de recursos para ella). En el año 2000, el Departamento de Trabajo llevó a cabo una “encuesta nacional del mercado de trabajo” sobre una muestra de 4.122 hogares, 753 establecimientos del sector formal y 2.224 establecimientos del sector informal.

La información no fluye normalmente entre las instituciones públicas, y los datos disponibles tan sólo se comparten previa demanda expresa.


Un Programa de Apoyo al Sector Empresarial del Gobierno de Ghana y la Agencia Danesa de Desarrollo Internacional tiene un componente de “Fortalecimiento del Mercado Laboral” que contempla el desarrollo de un SIMEL siguiendo las directrices de un subcomité técnico del Consejo Tripartito Nacional. No está claro cuál es el significado exacto de este concepto en dicho contexto, es decir, si se trata de un sistema de intermediación laboral en línea o más bien de una página web que compilará información sobre el mercado laboral, como sugirió el consultor que trabaja en el proyecto. Un informe sobre el SIMEL de Ghana elaborado en 2006 con el apoyo de la GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, o Agencia de Cooperación Técnica Alemana) y el Banco Mundial centró toda su atención en la elaboración de los KILM de la OIT, sin dedicar ningún esfuerzo al establecimiento de un sistema global de información y análisis.


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Ghana no cuenta con ningún acuerdo laboral bilateral significativo con terceros países, aunque en el pasado el sector sanitario ha mantenido algunos acuerdos con Jamaica y con el Reino Unido. Dichos acuerdos dejaron de funcionar en el año 2000. En la nueva Política Nacional de Empleo pendiente de aprobación, está previsto desarrollar acuerdos bilaterales de migración laboral con los países de destino cuyas necesidades laborales se complementen con el plan estratégico de desarrollo de recursos humanos de Ghana.

Lo que sí ha habido son algunos intentos de poner en marcha mecanismos de migración circular en el marco del Proyecto AENEAS 2006 “Facilitar un enfoque coherente de la migración en Ghana, Nigeria, Senegal y Libia”. En el marco de dicho proyecto, el Departamento de Trabajo y la OIM desarrollaron mecanismos junto con el Gobierno italiano y organizaciones empresariales de dicho país para enviar a trabajadores ghanianos a trabajar en el sector agrícola de Italia. El papel desempeñado por el Departamento de Trabajo en este proceso incluye la preselección de los candidatos a la emigración. Para dar un mayor impulso a este proyecto, que pretende abrir el camino para otros mecanismos de migración circular, en el año 2009 se creó una Unidad de Migración Laboral en el seno del Departamento de Trabajo en Accra, que centraliza la información sobre los perfiles de los potenciales trabajadores migrantes. Dicha Unidad utiliza un sistema de registro por ordenador basado en el programa informático FLEXI desarrollado por la patronal italiana; dicho sistema tan sólo está disponible en las oficinas centrales, ya que los CPE carecen de ordenadores. Los perfiles de los candidatos se elaboran a partir de un análisis de los curricula disponibles y de entrevistas personales, registrándose en el sistema. El sistema permite al empleador acceder a los datos sobre los solicitantes de empleo registrados en el sistema y seleccionar entre ellos, pero no genera ninguna información estadística; ni siquiera permite una desagregación de los datos por edad, sexo u ocupaciones, y no proporciona ninguna información sobre la utilización de los perfiles. La inexistencia de un sistema de retroalimentación hace muy difícil para la Unidad o para otros empleadores saber si un candidato ha sido ya seleccionado por un empleador. Con todo, llevó más de tres años que los primeros 19 trabajadores ghanianos fueran admitidos como inmigrantes en Italia en julio de 2011. Esto ha creado cierta frustración entre los candidatos preseleccionados y los funcionaros del Departamento de Trabajo.

El Proyecto AENEAS 2006 dio lugar a la creación de un Grupo de Trabajo sobre Migración Laboral informal que reúne a todas las instituciones relevantes del país. Este grupo podría dar lugar a una instancia de coordinación interinstitucional más formalizada.

Ghana pertenece a la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO), que permite la libre circulación de personas de todos los ciudadanos de los 15 Estados miembros con arreglo al Protocolo CEDEAO de 1975 sobre la Libre Circulación de Personas, el Derecho de Residencia y de Establecimiento. Desde 1979, la entrada de ciudadanos de la CEDEAO para estancias de hasta 90 días no requiere visado, y desde 1986 los ciudadanos de la CEDEAO tienen derecho a obtener un permiso de residencia y buscar trabajo en cualquiera de los Estados miembros.


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El estudio nacional reconoce la inexistencia de datos globales sobre la población activa y el carácter muy limitado de las estadísticas nacionales sobre migración laboral en Ghana. El marco institucional de la migración laboral en Ghana es sumamente complejo, en la medida en que la responsabilidad para la formulación de políticas en el ámbito de la migración (incluida la emigración) corresponde a la Unidad de Migración del Ministerio del Interior; la aplicación efectiva de los controles fronterizos y la concesión de permisos de trabajo son competencia del GIS (una agencia autónoma del Ministerio del Interior con cuantiosos recursos), que también gestiona un programa de concienciación para evitar la migración irregular, mientras que el Departamento de Trabajo se ocupa de la preselección de los candidatos para emigrar a Italia.

Principales retos

- Estancamiento del mercado laboral con un volumen muy elevado de informalidad y escasa creación de empleo formal.

- Debilidad institucional en el ámbito del mercado laboral y la migración. Los CPE, que en algunos casos cuentan con buenas instalaciones y recursos humanos, carecen de equipos y cualificaciones y derrochan una buena parte de su tiempo de trabajo generando información escasamente útil para los fines del SIMEL. Según el estudio nacional, algunos otros CPE no funcionan y tan sólo existen sobre el papel.

- Alineamiento de las iniciativas de cooperación internacional en el ámbito del mercado laboral y las migraciones.


- Dada la gran cantidad de recursos y esfuerzos invertidos en la puesta en marcha del sistema de intermediación laboral entre Ghana e Italia, sería importante asegurar que la contratación de los primeros 19 trabajadores ghanianos en el marco del sistema de migración circular entre ambos países sea un éxito y tenga continuidad para evitar una frustración generalizada.

En el ámbito estadístico: - Realizar una Encuesta de Población Activa y Migración a nivel nacional para subsanar la

inexistencia de estadísticas específicas del mercado laboral en el país. Esto es algo que correspondería hacer al GSS en coordinación directa con el Departamento de Trabajo del MESW (contribuyendo de este modo a una mayor coordinación interinstitucional).

- Abordar la cuestión del registro de los trabajadores extranjeros, y en particular de los ciudadanos de la CEDEAO que entran en el país sin visado.

En el ámbito institucional:- Sería útil establecer legalmente un Consejo del Sistema de Información sobre el

Mercado Laboral y la Migración Laboral de Ghana de carácter político que reúna a


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todas las instituciones relevantes (el MESW y el Departamento de Trabajo, el GIS, el GSS, la Unidad de Migración del Ministerio del Interior y, eventualmente, también el Ministerio de Educación) para elaborar un plan de acción conjunto para el desarrollo de un SIMEL nacional. Este Consejo podría establecer un grupo de trabajo a nivel técnico. En una primera fase, el Consejo estaría integrado exclusivamente por instituciones públicas, aunque podría consultar con los interlocutores sociales (en particular, los empresarios y los sindicatos) o con expertos en función de las necesidades. Durante esa fase, definiría las principales líneas de un SIMEL integrado, acordando un plan para ponerlo en marcha y realizar el seguimiento de su desarrollo, asegurando la coordinación y el alineamiento entre los diferentes productores y usuarios de información sobre el mercado laboral y sobre migración laboral y la coordinación entre ellos, y estableciendo prioridades y criterios coherentes para la definición de iniciativas de cooperación internacional. Sería útil poder contar con asistencia técnica para apoyar todo este proceso, pero para que fuera efectivo se requeriría un compromiso político duradero con el mismo.

- La red de CPE debería desarrollarse en el sentido de convertirse en un verdadero servicio público de empleo e intermediación laboral, incluido para los fines de la colocación internacional. Un requisito para ello es la dotación de equipos informáticos y la formación de su personal para desempeñar tales funciones, así como una completa reestructuración del actual sistema de información. El desarrollo y la puesta en marcha de un servicio en línea de intermediación laboral podría ser la columna vertebral de una red de oficinas públicas de empleo de este tipo, aunque se necesitaría una amplia estrategia de promoción para situar a los CPE en el centro del mercado de trabajo de Ghana.

- La Employment Information Branche (Oficina de Información sobre Empleo, EIB) del Departamento de Trabajo debería activarse y fortalecerse como observatorio del mercado laboral. Esto requeriría un considerable fortalecimiento en términos de recursos humanos y cualificaciones.


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Tabla 4:Ghana: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral


A. Estadísticas laborales No EPA.


No. La Ghana Employers’ Association (Asociación de Empresarios de Ghana) y la Youth Employment Network (Red de Empleo Juvenil) han emprendido algunos ejercicios muy parciales.

C. Registro nacional de cualificaciones No, no existe ni siquiera una clasificación nacional de ocupaciones.

D. Registro de demandantes de empleo Registros de desempleados manuales muy rudimentarios y parciales en las oficinas locales de empleo. .

E. Registro de ofertas de empleo Registros de desempleados manuales muy rudimentarios y parciales en las oficinas locales de empleo.


Las agencias privadas de empleo tienen la obligación legal de remitir informes de actividades trimestrales al MESW, pero no lo hacen.


No; en el marco del proyecto AENEAS, proceso de selección para empleos en Italia.

H. Registro de nacionales en el extranjero No.

I. Registro de extranjeros residentes X El GIS no cuenta con un registro integrado, aunque sí compila la información pertinente. Hay varias instituciones que otorgan permisos de trabajo.

J. Observatorios del Mercado Laboral (análisis)

La EIB no produce información pertinente a este respecto.


No existe una coordinación formal ni ningún intercambio de información salvo demanda formal expresa.

Acuerdos bilaterales de migración laboral Ninguno; libre circulación de personas en el marco de la CEDEAO.


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2.4. Nicaragua: El reto de la integración de la migración y el empleo


Pese a la gran importancia económica de la migración para la economía nicaragüense y su tendencia al alza (las remesas suponen el 13% del PIB, y los migrantes son ya al menos el 12,5% de toda la población), causada por unos salarios e ingresos relativamente bajos y una mayor incidencia de la pobreza que en los países vecinos, la política migratoria de Nicaragua se centra exclusivamente en la protección de los derechos de los trabajadores nicaragüenses en el extranjero, y no en facilitar, estimular ni promover la migración. La política oficial es que la economía nacional debería estar en condiciones de crear suficientes empleos y oportunidades de autoempleo como para garantizar la inserción laboral de todos los trabajadores nicaragüenses, y por lo tanto mitigar la migración. Como consecuencia de ello, la facilitación institucional de la migración no es una política pública, como sucede en los demás países analizados en el presente estudio.

Las principales características del mercado de trabajo nicaragüense son su alto grado de informalidad (el empleo formal no pasa del 20% o el 25% del total), la elevada incidencia del subempleo y los altos niveles de desempleo juvenil. El Ministerio de Trabajo (MITRAB) gestiona el Programa Nacional de Inserción Laboral (que incluye un Programa de Autoempleo) centrado en las regiones de mayor intensidad de la migración laboral; hasta ahora, el MITRAB ha conseguido colocar a 239 trabajadores a través de este programa. Otros programas nacionales para la promoción del autoempleo, como Hambre Cero y Usura Cero, benefician a un mayor número de personas (62.053 y 84.302, respectivamente). En febrero de 2011, estaban a punto de aprobarse un Plan de Empleo Nacional y un Plan Nacional de Empleo Juvenil.


La Dirección de Empleo y Salarios del Ministerio de Trabajo (MITRAB) consta de un OML dedicado al análisis para uso interno, un Servicio Público de Empleo y un Departamento de Migración Laboral (este último, creado en 2007 para responder a las necesidades del Acuerdo Costa Rica–Nicaragua con el apoyo del Proyecto de Codesarrollo Costa Rica–Nicaragua). Los funcionarios del Ministerio (298 en todo el país, tres de ellos específicamente en el Departamento de Migración) trabajan como parte de un pool, realizando funciones correspondientes a los diferentes Departamentos en función de las necesidades de cada momento, y la mayor parte del presupuesto del MITRAB se dedica a las actividades de inspección laboral y de mediación con los interlocutores sociales.

El Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE) realiza encuestas y censos nacionales. Depende de la Presidencia de la República. El último censo nacional fue realizado en 2005, e incluía un módulo de migración, pero con un problema evidente de infraestimación. El INIDE coordina

Situación y Retos de los SIMEL: Nicaragua

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el Sistema Estadístico Nacional, en el que todas las demás instituciones competentes (incluido el MITRAB) están representadas y son consultadas. El Sistema Estadístico Nacional articulado en comités sectoriales que debaten el contenido de las encuestas; sin embargo, hay que decir que dicho Sistema se centra en la producción de estadísticas, y no aborda su análisis conjunto.

La Dirección de Asuntos Consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores cuenta con registros parciales de los ciudadanos nicaragüenses en el extranjero en los diferentes consulados. Ha desempeñado un papel central en el diseño y la puesta en marcha y aplicación de los Acuerdos Bilaterales sobre Gestión de la Migración entre Costa Rica y Nicaragua, y recientemente ha puesto en marcha una experiencia sumamente interesante, la emisión de carnets consulares a los ciudadanos nicaragüenses residentes en el extranjero, primero en Costa Rica y ahora también en El Salvador (véase Cuadro 5).

La Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) es la que asegura el control de las fronteras, las entradas y salidas del país, la emisión de pasaportes y la concesión de visados.

La referencia intersectorial en materia de planificación del desarrollo es el Plan Nacional de Desarrollo Humano 2008–2012, que incluye algunas directrices generales en materia de empleo y de pobreza (puntos 50, 51 y 52) y sobre el vínculo entre migración laboral y pobreza (puntos 53 y 54). La información disponible sobre el mercado laboral fluye ampliamente entre las diferentes instituciones de las administraciones públicas (INIDE, MITRAB, DGME, Instituto Nacional de Seguridad Social y Banco Central).


La información estadística sobre la inserción laboral en Nicaragua es muy amplia, con la Encuesta Continua de Hogares desde 2009 (en 2012, contendrá un modulo específico sobre juventud y migración), las Encuestas sobre Condiciones de Vida (ENCOVI) realizadas cada cuatro años entre 1993 y 2009 (y replicadas mediante otra encuesta en 2009 y de nuevo en 2011 por la Fundación Internacional para el Desafío Económico Global), y las Encuestas sobre Demografía y Salud (ENDESA), la última de las cuales se realizó en 2010. En 2009 se llevó a cabo una Encuesta de Empleo específica. Desde 1991, el MITRAB lleva a cabo una encuesta mensual (manual) sobre el empleo formal en 930 empresas; esta información sobre empleo y salarios es enviada al Banco Central de Nicaragua, que la procesa y la pública. Existe un proyecto para informatizar esta encuesta mensual y convertirla en un Sistema Automático de Salarios y Empleo informatizado.

Sin embargo, la información sobre la migración internacional es mucho más limitada. En particular, no existe una estimación precisa del número de migrantes, debido a la elevada incidencia de la migración irregular y temporal, especialmente hacia Costa Rica (las estimaciones del número de trabajadores migrantes nicaragüenses en Costa Rica varían entre 300.000 y más de 600.000). A su vez, el INIDE tiene previsto realizar una Encuesta de Migración Internacional específica con el apoyo del FNUAP.


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Cuadro 5: El carnet consular de Nicaragua

En el marco del Proyecto de Codesarrollo Costa Rica–Nicaragua, y partiendo de la larga experiencia acumulada por México, las autoridades consulares nicaragüenses diseñaron y empezaron a emitir “carnets consulares” a los ciudadanos nicaragüenses residentes en Costa Rica (todos ellos, y no sólo los contratados en el marco del Acuerdo bilateral). Estos carnets son utilizados como documentos de identidad reconocidos por las autoridades de Costa Rica, por ejemplo, para fines de educación y asistencia sanitaria, y han pasado a ser un requisito para la concesión de un permiso de residencia en el país. Tienen un período de validez de cinco años. Una de las principales características del carnet consular es que su emisión no está condicionada al estatus migratorio del beneficiario; esto hace posible dispensar cierta protección a una población sumamente vulnerable de migrantes irregulares.

En marzo de 2001 se habían emitido en total 26.385 carnets consulares. Sin embargo, la finalización del Proyecto de Codesarrollo ha reducido los recursos humanos disponibles, y por consiguiente el ritmo de emisión de carnets. En noviembre de 2010, el sistema empezó a extenderse a El Salvador (en una primera fase a la ciudad de San Miguel), cuyas autoridades también han promovido el uso del carnet consular como documento de identidad. También existen planes para extender la emisión de carnets a Estados Unidos y España.

La información de los carnets consulares es recogida por los consulados y transferida a una base de datos central en Managua. Los 17 elementos de información que contienen pueden contribuir a dibujar un perfil global de los migrantes nicaragüenses en el extranjero.

De este modo, la práctica tradicional de mantener registros consulares se ha convertido en una práctica innovadora gracias a las tecnologías de la información que permiten recolectar una serie de datos estandarizados e integrar los registros de diferentes consulados.

Mejoras potenciales:- El sistema del carnet consular debería generalizarse y extenderse, evolucionando

gradualmente hacia un registro nacional de trabajadores nicaragüenses en el extranjero. - La información contenida en el registro central del carnet consular debería compartirse con

otras instituciones públicas competentes en materia de mercado laboral y migraciones.

El Observatorio del Mercado Laboral elabora el estudio “Situación Laboral de Nicaragua”, basado en la Encuesta Continua de Hogares del INIDE, pero hasta ahora dicho estudio no se publica. La Dirección de Planificación del MITRAB publica una Agenda Laboral trimestral que contiene una serie de indicadores sobre la actividad del Ministerio.

El Servicio Público de Empleo opera a través de las delegaciones regionales del MITRAB y ha conseguido incrementar sus actividades en los últimos años. Cuenta con nueve funcionarios en Managua y otro más en cada uno de los departamentos. En el año 2010, encontró empleo


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para 2.141 trabajadores desempleados y registró a 8.000 demandantes de empleo. Sin embargo, su cobertura es aún muy limitada (de acuerdo con las estimaciones estadísticas, hay en el país 186.200 demandantes de empleo, es decir, la tasa de cobertura es inferior al 5%), en particular por lo que respecta a la economía informal y a las zonas rurales. El Servicio Público de Empleo ha creado una base de datos nacional, y anuncia las ofertas de empleo en la página web del MITRAB. Sin embargo, su cobertura sigue siendo muy parcial: ni siquiera incluye datos sobre los diplomados de los cursos ofrecidos por los 33 centros de formación del Instituto Nacional Tecnológico de Nicaragua (INATEC). Los mecanismos tradicionales de colocación alternativos siguen siendo predominantes.

Tanto las encuestas del INIDE como el Servicio Público de Empleo son financiados fundamentalmente por recursos de la cooperación internacional.

Un problema específico relativo a la información sobre entradas y salidas del país es el que plantea la libre circulación de personas (únicamente con sus documentos de identidad) en el marco del Acuerdo “C-4” entre El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Este acuerdo ha dado lugar a un subregistro sistemático de los movimientos de personas y, en particular, del movimiento de migrantes laborales no registrados. En el caso de la frontera con Costa Rica, el sistema de información funciona adecuadamente, pero adolece de un subregistro sistemático, ya que existe un flujo considerable de entradas y salidas en frontera al margen de los puestos fronterizos. La información generada por la DGME se transfiere regularmente al INIDE (que la utiliza para el ajuste de los datos de crecimiento de la población) y el Banco Central (que la utiliza para calcular las remesas de los emigrantes).

Cuadro 6: Explotación de la base de datos sobre entradas y salidas en frontera

Hasta el año 2005, el Banco Central utilizaba un método muy ingenioso para explotar los datos sobre entradas y salidas en frontera de la DGME sin necesidad de tener acceso directo a la base de datos de la DGME y, por consiguiente, sin plantear problemas de privacidad y de seguridad de los datos.

En efecto, el Banco Central desarrolló una pequeña aplicación informática instalada por la DGME en su base de datos que permitía determinar la duración media de la estancia de todas las personas que entraban en el país. Este dato se utilizaba fundamentalmente para los fines del cálculo de los ingresos por turismo y de las remesas, pero el mismo enfoque podría ser utilizado por otros países para determinar los flojos de migración irregular, la emigración permanente o los trabajadores temporales que entran y salen del país. Este sistema dejó de aplicarse debido a que la DGME cambió sus programas informáticos y el Banco Central cambió su metodología para la estimación de los ingresos por turismo y de las remesas.

Por último, aunque no existe ninguna institución pública que realice una ENML de manera sistemática, una fundación privada, la Fundación Victoria, vinculada a la principal empresa cervecera nacional, ha llevado a cabo estudios sobre las necesidades de formación técnica y cualificaciones en Nicaragua (Asensio y Hurtado 2010).


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El único acuerdo bilateral sobre migración laboral suscrito por Nicaragua es el acuerdo con Costa Rica (véase Cuadro 5).


Tal como se indica en el estudio nacional, puede afirmarse que en Nicaragua “no existe un sistema integrado de información que integre las tendencias y estadísticas laborales, poniendo en relación las distintas formas de inserción laboral de la fuerza de trabajo con las dinámicas de la emigración e inmigración laboral. Incluso, puede decirse que el propio sistema de información sobre las tendencias de las distintas formas de inserción laboral internas del país es aún muy incipiente”.

Principales retos

- Mercado de trabajo formal estancado con un nivel muy elevado de informalidad y escasa creación de empleo formal.

- Desarrollo de capacidad para la integración y el análisis de la abundante información estadística disponible como base para el desarrollo de un SIMEL nacional que integre la información sobre migración laboral.

- Asegurar un mayor nivel de cooperación interinstitucional. - Integrar la migración laboral en la política nacional de empleo, incluido el Programa

de Autoempleo, de manera que puedan explorarse las sinergias entre ambos (como por ejemplo mediante proyectos de codesarrollo o el fortalecimiento de los servicios públicos de empleo).


- Con el fin de extender los beneficios de los Acuerdos Bilaterales sobre Gestión de la Migración entre Costa Rica y Nicaragua en términos de protección de los derechos de los trabajadores, los procedimientos bilaterales de migración deberían extenderse a otros subsectores (como la cosecha del café en Costa Rica o el servicio doméstico).

- Integrar los procedimientos de migración laboral (ofertas de empleo, preselección y reintegración de los migrantes de retorno) en el servicio público de empleo, lo que permitiría fortalecerlo e incrementar las oportunidades de creación de empleo en el país. La contratación de trabajadores temporales nicaragüenses para los sectores de la agricultura y la construcción en Costa Rica podría canalizarse a través del Servicio Público de Empleo, lo que podría aportarle unos recursos considerables.

En el ámbito estadístico:- La inclusión, al menos una vez al año, de un módulo de migración laboral en la nueva

Encuesta Nacional Continua de Hogares vendría a completar el amplio espectro de información estadística sobre la mano de obra y sobre migración que se genera en


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Nicaragua.- La información contenida en el carnet consular (cerca de 30.000 tarjetas consulares

registradas en marzo de 2011, cada una de ellas con 17 variables) debería compartirse con otras instituciones y explotarse con fines estadísticos (incluido el análisis cruzado de diferentes variables).

En el ámbito institucional:- Podría crearse un grupo de trabajo integrado por el INIDE, el MITRAB, el Banco

Central, la DGME y el Ministerio de Relaciones Exteriores para compilar, sistematizar, conciliar y analizar conjuntamente las estadísticas y los registros administrativos sobre migraciones internacionales dispersos en diferentes instituciones y encuestas.

- El OML debería reforzarse como centro de análisis de la información sobre el mercado de trabajo y la migración laboral, con recursos humanos específicos y asegurando la publicación de sus análisis.

- Sobre la base del trabajo del grupo de trabajo sugerido, el OML podría publicar un anuario estadístico sobre el mercado de trabajo y las migraciones, identificar las principales tendencias y formular recomendaciones de política.

- Tanto el grupo de trabajo interinstitucional como el OML deberían establecer mecanismos para interactuar con los operadores del sector privado, los interlocutores sociales y los expertos.

- Como iniciativa piloto, sería sumamente útil seleccionar un departamento (preferiblemente con fuerte intensidad migratoria y de carácter fronterizo, como Rivas o Chinandega) y promover un SIMEL a escala regional que asegurara: a) la coordinación institucional (Servicio Público de Empleo-Programas de Empleo Municipales); b) la integración de la migración laboral (idealmente, el SIMEL debería integrar un sistema de contratación de los candidatos a la migración en coordinación con el Departamento de Migración del MITRAB y con los empresarios de Costa Rica); e c) integración (y por consiguiente documentación) de los migrantes retornados y circulares en el marco del Programa de Autoempleo.


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Tabla 5:Nicaragua: Lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral



X

Multitud de encuestas. Existe una Encuesta Continua de Hogares que permite el análisis trimestral de todas las variables. No contiene un módulo de migración; se ha previsto una Encuesta sobre Migración Internacional para 2011–2012.


No; aunque hay algunos estudios privados (Fundación Victoria).

C. Registro nacional de cualificaciones No.

D. Registro de demandantes de empleo X Servicio Público de Empleo; escasa cobertura (5% de los desempleados).

E. Registro de ofertas de empleo X Servicio Público de Empleo; escasa cobertura.


Ninguna.


No. La política gubernamental excluye la promoción de la migración.

H. Registro de nacionales en el extranjero No; existe un carnet consular, pero el registro central no se comparte con otras instituciones (véase Cuadro 5).

I. Registro de extranjeros residentes X Sí, en la DGME.

J. Observatorios del Mercado Laboral (análisis) X El OML se centra principalmente en la elaboración de informes internos.

Coordinación institucional/ intercambio de información X El intercambio de información es fluido. Podría mejorarse la coordinación

interinstitucional.

Acuerdos bilaterales de migración laboral X Acuerdo Costa Rica–Nicaragua.

Situación y Retos de los SIMEL: Senegal

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2.5. Senegal: El reto de la fragmentación y la inestabilidad institucional


El sector moderno formal en Senegal representa únicamente una parte marginal del mercado de trabajo nacional, totalizando en torno a 300.000 empleos entre el sector público y el sector privado durante las dos últimas décadas (6,2% de la población activa). El sector rural no ha conseguido crear nuevas oportunidades de empleo, provocando así el éxodo rural y una rápida urbanización, pero las ciudades tampoco han tomado el relevo en términos de empleo. Por consiguiente, el propio concepto de mercado de trabajo no tiene mucho sentido en Senegal. La migración internacional ha sido un elemento estructural de la economía y la sociedad de Senegal desde los años 1960, especialmente la migración a Francia, pero más recientemente a otros países africanos y a otros países occidentales como Estados Unidos, Italia y España. Sin embargo, no puede decirse que Senegal tenga una política migratoria nacional propiamente dicha. En cualquier caso, los retos en materia de empleo están adquiriendo una importancia cada vez mayor en la agenda política: una Nueva Política Nacional de Empleo desarrollada mediante un proceso participatorio al que contribuyeron los interlocutores sociales está lista para su aprobación (desde abril de 2010) para sustituir el Plan de Acción por el Empleo adoptado en 1998.


Las políticas laborales y de empleo en Senegal están dividas entre dos ministerios: el Ministerio de la Función Pública y el Empleo y el Ministerio de Trabajo y de Organizaciones Profesionales. La Direction de l’Emploi (Dirección de Empleo) del Ministerio de la Función Pública y el Empleo comprende el Service de la Main d’Oeuvre (Servicio de Empleo), que es responsable de la política de empleo y de las oficinas de empleo (cuenta con diez consejeros laborales, siete de ellos en Dakar y tres en oficinas regionales). Desde 2009, ha sido la institución legalmente competente para la colocación internacional de trabajadores senegaleses y para “garantizar la buena gestión de la migración laboral”. También comprende una “División de Información sobre el Mercado Laboral”.

La Dirección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Organizaciones Profesionales incluye una Dirección de Estudios y Estadísticas que se ocupa de recibir la información proporcionada por los empleadores a través de sus declaraciones mensuales y anuales obligatorias.

El Ministerio de la Juventud (que durante algún tiempo se encargó también del empleo juvenil) cuenta con una red de centros juveniles (Centres Départementaux d’Éducation Populaire et Sportif, CDEPS) por todo el país y se ha encargado en el pasado de la preselección de los trabajadores senegaleses en respuesta a las ofertas internacionales de empleo.


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Además, la Agence Nationale pour l’Emploi des Jeunes (ANEJ, Agencia Nacional para el Empleo Juvenil) es una agencia especializada centrada en la inserción profesional de los jóvenes. Junto con el Service de la Main d’Oeuvre, son los dos principales servicios públicos de empleo que existen en Senegal. La ANEJ cuenta en total con cinco consejeros laborales. Existe también un plan de empleo específico para la región suburbana de Dakar que es gestionado directamente por la Oficina del Presidente (Office pour l’Emploi des Jeunes de la Banlieue, OFEJBAN).

El Ministerio de los Senegaleses en el Extranjero, por su parte, se encarga de gestionar las relaciones y el apoyo a los dos millones de migrantes senegaleses en el extranjero.

La Agence National de la Statistique et de la Démographie (ANSD), el instituto estadístico nacional senegalés, lleva a cabo una Encuesta Nacional de Hogares cada cinco años (la última fue realizada en 2005; los resultados de la próxima, realizada durante 2011, deberán publicarse en 2012) y una Encuesta de Pobreza en principio cada dos años, dependiendo de la disponibilidad de recursos, que no siempre está garantizada (la financiación internacional desempeña un papel fundamental a este respecto). Produce una compilación anual de estadísticas a partir de los datos recibidos de las instituciones de la administración pública (Situation économique et sociale au Sénégal), pero en la última de estas compilaciones el capítulo sobre empleo no se incluyó debido a la falta de información de base proporcionada por el Service de la Main d’Oeuvre.

Existe un proyecto para crear un Observatorio del Mercado Laboral y las Cualificaciones Profesionales, pero lleva quince años sin ser formalmente aprobado.

En diciembre de 2009 se creó un Alto Consejo sobre Empleo y Formación bajo la supervisión del Primer Ministro para garantizar la coordinación entre todas las instituciones públicas que trabajan en este ámbito. También existe una Comisión Nacional Interinstitucional para la Gestión y el Seguimiento de la Migración Legal, que en teoría debe centralizar y difundir las ofertas internacionales de empleo y supervisar el proceso de preselección y contratación, así como proteger los derechos de los trabajadores migrantes.


La Nueva Política Nacional de Empleo propuesta incluye el desarrollo de un SIMEL integrado. Entre sus objetivos, están los Objetivos Estratégicos nº 4, que prevé el establecimiento de un nuevo sistema para la recolección de información sobre formación y empleo, y nº 5, que prevé una encuesta nacional sobre la situación del empleo y la creación del OML. Esta cuestión ya fue identificada como un problema nada menos que en 1998 por el Consejo Presidencial de la Inversión, que en uno de sus informes señaló que “la inexistencia de un sistema de información eficaz es una de las dificultades que impiden la aplicación de una estrategia eficaz de promoción del empleo” y que “la falta de coordinación entre las diferentes iniciativas de promoción del empleo hace muy difícil, si no imposible, la recolección de información”. Sobre esta base, se creó un grupo de trabajo sobre el SIMEL con el fin de integrar esta cuestión en el Documento sobre Política Económica y Social 2011-2015, que subrayó la importancia estratégica de los objetivos de


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“establecer un sistema eficaz para gestionar y realizar el seguimiento de la población senegalesa en el extranjero” con indicadores de información sobre la migración laboral.

La Dirección de Estudios y Estadísticas del Ministerio de Trabajo y Organizaciones Profesionales recibe una abundante información sobre la evolución del empleo procedente de las declaraciones mensuales y anuales obligatorias para todas las empresas (recibe 6.000 declaraciones mencuales), pero dicha información no se procesa electrónicamente (sigue siendo manual) y menos aún se explota y analiza. En cualquier caso, tal como subraya el estudio nacional, con el actual sistema estadístico y de información administrativa no es posible ni siquiera determinar el número de empleos por sector, y menos aún la desagregación del empleo por categorías socioprofesionales u otras variables. Además, la información que se genera no está estandarizada en términos de conceptos y de definiciones ni de metodología. La única recolección sistemática de datos sobre empleo en el sector formal la lleva a cabo el Centre Unique de Collecte d’Information (Centro Único de Recolección de Información) de la Dirección de Previsión y Estudios Económicos (Direction de la prévision et des études économiques) del Ministerio de Economía, aunque se publican con un considerable retraso.

En 2008 se desarrolló, con el apoyo de la OIT, una base de datos de demandantes de empleo en la Célula de Migración creada en el Ministerio de la Juventud con el fin de responder a la oferta recibida de España de contratar trabajadores temporales senegaleses para sus sectores de la agricultura, la construcción y la restauración. Esta primera base de datos Accueil-Emploi sigue estando gestionada hoy en día por la Célula de Migración a escala nacional, y por los CDEPS (Centros Departamentales de Educación Popular y Deportiva) en todo el país. Sobre esta base, han desarrollado, con el apoyo del Banco Mundial, su propia plataforma en línea de intermediación laboral, pero sus oficinas carecen de personal cualificado para prestar tales servicios (a menudo, cuentan únicamente con el director, y se dedican fundamentalmente a la movilización de los jóvenes a través del voluntariado, y no al empleo). Además, la OFEJBAN cuenta con su propio sistema de intermediación en línea (http://www.ofejban.sn/).

Paralelamente, hasta 2010 el Service de la Main d’Oeuvre y la ANEJ también contaban con su propia base de datos separada, básicamente con los mismos registros que la del Ministerio de la Juventud. Esta base de datos ha sido sustituida, a su vez, por la nueva base de datos Accueil-Emploi (véase Cuadro 7). Paralelamente, las oficinas regionales de empleo (que a menudo cuentan con un personal integrado únicamente por inspectores de trabajo y que carecen por completo de ordenadores) continúan manteniendo registros manuales locales de desempleados que acuden a ellas en búsqueda de empleo. Mantener dichos registros absorbe una gran cantidad de tiempo y de trabajo del SMO, pero no tiene prácticamente ningún resultado concreto debido a la falta de ofertas de empleo. La información contenida en dichos registros no es ni sistematizada ni centralizada o utilizada para cualquier otro fin.


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Cuadro 7: Base de datos Accueil-Emploi

Con el apoyo de GIP International y de la OIT, se ha desarrollado en Senegal una base de datos conjunta integrada compartida por todas las instituciones nacionales de promoción del empleo y que podría suponer un importante paso adelante para superar la fragmentación institucional que caracteriza este país. Además, es también un buen ejemplo del potencial de integración de la información sobre migración laboral en el SIMEL: de hecho, surgió como respuesta a las deficiencias identificadas en el proceso de selección de los trabajadores senegaleses para responder a las ofertas internacionales de empleo, y ha sido diseñada de principio a fin para gestionar dicho proceso. Así, Accueil-Emploi integra un subsistema de información para la gestión eficaz de la migración específicamente diseñado precisamente para tratar las ofertas internacionales de empleo, el Système d’Information pour la gestion efficace de la migration (SIGEM).

Accueil-Emploi es el resultado de la cooperación interinstitucional entre el Service de la Main d’Oeuvre de la Dirección de Empleo y la Agencia Nacional para el Empleo Juvenil, y debería convertirse en una base de datos integrada para todas las actividades de intermediación laboral en el mercado de trabajo de Senegal. Ya está operativa y ha sido puesta a prueba en las oficinas de empleo de Thiès y Kaolack, habiéndose impartido a los 15 consejeros de empleo que hay a nivel nacional la formación requerida para gestionar el sistema.

Accueil-Emploi es una base de datos en línea concebida para apoyar a los servicios públicos de empleo, de modo que todos los datos deben ser registrados por los consejeros de empleo a partir de un formulario rellenado por el demandante de empleo o el empleador. La base de datos puede ser utilizada como herramienta de intermediación laboral o como herramienta de seguimiento personalizado del demandante de empleo (para más detalles sobre el funcionamiento de la base de datos, véase el estudio nacional). Debido a las deficiencias y los errores de la anterior base de datos operada por el Service de la Main d’Oeuvre y ANEJ, se decidió partir de cero en el registro de demanantes de empleo, en lugar de aprovechar las bases de datos previamente existentes.

Tras completar la primera fase de desarrollo en Senegal, el Proyecto OIT-Migrant y el “Projet Partenariat pour la Gestion des Migrations Professionnelles” (Proyecto de Partenariado para la Gestión de las Migraciones Profesionales) de GIP-International están extendiéndolo gradualmente, en un período de dos años, a algunos países vecinos, como Mali, Benín y Camerún. En Mali, el formulario de registro de los demandantes de empleo incorpora algunos elementos relativos a las perspectivas de migración.

Limitaciones:- Tras dos meses de funcionamiento, tan sólo se habían registrado diez demanantes de

empleo por parte de las oficinas de empleo, lo que pone de manifiesto la existencia de algún tipo de disfunción o de reticencia entre los operadores de los servicios de empleo.

- El Ministerio de la Juventud está lanzando un sistema similar y paralelo a través de su propia red de oficinas de empleo con el apoyo del Banco Mundial. De hecho, los registros de la base de datos son los mismos que los que figuran en el Service de la Main d’Oeuvre y la Agencia


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Nacional para el Empleo Juvenil. No existe ninguna garantía de que cualquier eventual oferta de empleo internacional sea gestionada a través de este sistema.

- Accueil-Emploi es una plataforma en línea para la intermediación laboral, pero su funcionamiento depende en gran medida de:

• Los recursos humanos y los equipos disponibles en las oficinas de empleo (en la oficina de empleo de Thiès, por ejemplo, el ordenador adquirido para operar el sistema todavía no estaba siendo utilizado debido a la inexistencia de una mesa apropiada). La actual estructura del Service de la Main d’Oeuvre no está adaptada para la realización de funciones de intermediación laboral.

• La existencia de ofertas de empleo (sean nacionales o internacionales), algo que hasta ahora no se está produciendo.

- Los registros de demandantes de empleo que figuran en el sistema sólo pueden ser modificados por un consejero de empleo autorizado, de modo que existe un riesgo elevado de que los registros se queden rápidamente desactualizados cuando cambia la situación del demandante de empleo. Esto queda en parte subsanado por el hecho de que, tras 36 meses sin ninguna noticia del demandante de empleo, el registro se elimina automáticamente.


Senegal tiene una larga experiencia de acuerdos bilaterales de migración laboral con Francia (1980, 2001 y 2006, siendo el último el Acuerdo para la Gestión Conjunta de Flujos Migratorios). En este contexto, se han definido 53 perfiles profesionales cuya migración legal sería facilitada, y existe un proyecto piloto para seleccionar trabajadores cualificados senegaleses que serían colocados en Francia a través de la Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII) y los servicios públicos de empleo senegaleses competentes. Ahora bien, la inexistencia de una base de datos de demandantes de empleo operativa constituye un obstáculo importante para ello. El acuerdo de migración entre Senegal y Francia prevé la creación de un Observatorio del Empleo y la Migración, pero este proyecto no se ha concretado hasta ahora.

En diciembre de 2006 se acordó con España un mecanismo de cooperación técnica para la contratación de trabajadores senegaleses en el marco de las cuotas de inmigración españolas y para impartirles formación antes de su partida. Un primer procedimiento de prueba se llevó a cabo en 2007, con la concesión de 2.000 permisos de trabajo temporal para la cosecha de la fresa, pero la verdad es que no funcionó muy bien. Los principales problemas detectados tenían que ver con las dificultades en el proceso de selección de los trabajadores debido a la existencia de tres listas paralelas, la selección de trabajadores sin las cualificaciones requeridas, la falta de seguimiento tras la migración y la baja tasa de retorno (en torno al 30%). Finalmente, entre 2003 y 2007 1.427 trabajadores senegaleses fueron seleccionados para obtener permisos de residencia permanente en Quebec, Canadá.

Además de estos acuerdos bilaterales, Senegal pertenece a la CEDEAO, que reconoce el derecho


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a ala libre circulación de todos los ciudadanos de sus 15 Estados miembros. Esto ha hecho que Senegal se convierta en un país de tráfico para los migrantes de África Occidental (y especialmente de los de Guinea, Mauritania y Guinea-Bissau) en su camino hacia Europa, y ha facilitado la migración transfronteriza y temporal (no registrada) hacia y desde los países vecinos.


El estudio nacional concluye que, “en el estado actual de disponibilidad de información estadística y socioeconómica sobre el empleo, desempleo y subempleo en Senegal, no es posible afirmar que exista un verdadero SIMEL en el país, y menos aún que éste tenga en cuenta la variable relativa a la migración laboral”. Las principales restricciones que impiden la creación masiva de empleo pueden resumirse como sigue: 1) la dispersión de las estructuras competentes en materia de empleo, con un escaso nivel de comunicación entre ellas; 2) la falta de articulación entre el empleo, la formación profesional y las políticas de apoyo al autoempleo; 3) la multiplicación de fondos con funciones similares; 4) la falta de transparencia del mercado de trabajo, agravada por la inexistencia de un verdadero SIMEL; 5) la escasez de los recursos humanos dedicados al empleo, tanto en términos cualitativos como en términos cuantitativos; y 6) la escasez de recursos dedicados al convenio Estado-empresas para la promoción del empleo juvenil.

Principales retos

- Mercado de trabajo estancado con un nivel muy elevado de informalidad y falta de creación de empleo formal.

- Fragmentación institucional entre el Service de la Main d’Oeuvre, el Ministerio de la Juventud y la Agencia para el Empleo Juvenil (que tiene su correlato en una fragmentación similar entre los donantes internacionales), y la insuficiencia de recursos humanos y equipos en todas ellas.

- Bloqueo en la puesta en marcha efectiva y la utilización de la base de datos Accueil-Emploi una vez que ha sido operativa.


- Asegurar la operatividad del sistema de intermediación laboral Accueil-Emploi. Esto implica: a) apoyar la depuración y la transferencia de las bases de datos actualmente existente en los servicios de empleo (especialmente el Service de la Main d’Oeuvre y la Agencia Nacional para el Empleo Juvenil) con el fin de alcanzar una masa crítica de registros en el sistema; b) elegir entre una y tres regiones para el pleno desarrollo del sistema (ordenadores, oficinas y acceso a Internet); c) campaña de comunicación sobre el sistema para incrementar su utilización por parte de demandantes de empleo y empleadores; d) desarrollo de una plataforma web complementaria para registrar directamente las ofertas de empleo y a los demandantes de empleo.

- Seleccionar una región (preferiblemente una región de fuerte intensidad migratoria y fronteriza, como por ejemplo Saint Louis, y eventualmente regiones limítrofes como


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Louga) y promover un SIMEL integrado y un marco de coordinación interinstitucional a escala regional que garantice: a) la coordinación institucional y la integración de los interlocutores sociales locales; y b) la consideración adecuada de la migración laboral (idealmente, el SIMEL debería desarrollar un sistema para la contratación de candidatos a través del Service de la Main d’Oeuvre).

En el ámbito estadístico:- La Encuesta Nacional de Hogares debería realizarse con mayor frecuencia y no cada

cinco años (como sucede actualmente), y debería tener un calendario fijo. Asimismo, debería incluir un módulo de migración internacional.

En el ámbito institucional:- Deberían clarificarse legalmente las competencias en materia de colocación

internacional e intermediación en el mercado laboral, concentrándolas en la Dirección de Empleo para evitar la descoordinación, la duplicidad y la fragmentación actuales. Cualquier otra agencia que opere en este ámbito debería integrarse en dicha Dirección tanto a escala nacional como a escala regional.

- Debería crearse formalmente un Observatorio Nacional del Mercado Laboral y las Cualificaciones Profesionales como institución de referencia para la compilación y el análisis de la información sobre el mercado laboral y la migración laboral.


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Tabla 6:Senegal: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral


A. Estadísticas laborales Encuesta Nacional de Hogares cada cinco años (la última en 2005; la próxima en 2011).


No. La Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) realizó una publicación sobre las necesidades de formación profesional en Senegal.

C. Registro nacional de cualificaciones No. El proyecto ROAME (Répertoire Opérationnel Africain des Métiers et Emplois) ha desarrollado un repertorio de descripciones de empleos.

D. Registro de demandantes de empleo Las oficinas de empleo mantienen registros, pero se trata de registros manuales, muy poco sistemáticos y no centralizados. En la práctica no se utilizan para la intermediación laboral. Accueil-Emploi debería superar esta situación, pero aún no es plenamente operativo.

E. Registro de ofertas de empleo No. Una vez sea plenamente operativo, Accueil-Emploi debería subsanar esta carencia.


Ninguna. Su actividad no está legalmente regulada, lo que no las impide ejercerla.

G. Difusión de las ofertas internacionales de empleo X Mediante canales ad hoc (por ejemplo, Ministerio de la Juventud).

H. Registro de nacionales en el extranjero Existe un proyecto para realizar una encuesta de senegaleses en el extranjero.

I. Registro de extranjeros residentes X Se mantiene un registro de extranjeros residentes en la Direction de la Police des Etrangers del Ministerio del Interior, pero de forma muy asistemática.


No. Existe un proyecto desde hace años, pero no ha sido aprobado.


Fragmentación institucional y escaso flujo de información entre instituciones.

Acuerdos bilaterales de migración laboralX

Con Francia, España (aunque en la práctica sin ningún instrumento convencional) y Quebec (Canadá); libre circulación de personas en el marco de la CEDEAO.

Situación y Retos de los SIMEL: Túnez

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2.6. Túnez: el reto de la integración funcional8


Pese a haber conseguido unos resultados económicos y sociales relativamente positivos durante las dos últimas décadas, el desempleo juvenil (y en particular el desempleo de licenciados, que se situó en el 22,9% en 2010) y el dualismo entre unas regiones costeras con un gran dinamismo económico y unas regiones del interior que carecen de las infraestructuras básicas y de un tejido económico productivo diversificado estuvieron en la base del malestar social que estalló en la revolución de enero de 2011 y el posterior cambio de régimen. En el actual período de transición, las demandas sociales han convertido a la política de empleo y la creación de puestos de trabajo en los retos determinantes para la estabilidad en un entorno caracterizado por la explosión demográfica y por el creciente nivel educativo de la mano de obra (el Gobierno ha establecido como prioridades de su política de empleo la mejora del sistema de formación profesional y de la educación universitaria). El Gobierno de transición aprobó una Hoja de Ruta (Programa de Emergencia en materia de empleo) integrada por cuatro componentes: 1) apoyo a los demandantes de empleo y potenciación de su empleabilidad; 2) apoyo a los empleadores para que mantengan los puestos de trabajo existentes; 3) creación de nuevos puestos de trabajo; y 4) apoyo a la iniciativa empresarial y a las pequeñas y medianas empresas (PYME). La Hoja de Ruta hace referencia expresa a la revitalización de los acuerdos bilaterales de migración legal ya existentes como uno de los mecanismos de absorción de mano de obra. Además, las autoridades nacionales son plenamente conscientes de la importancia de contar con un buen sistema de información como base de una política de empleo y de migración eficaz: la Estrategia Nacional de Empleo que estaba siendo elaborada justo antes de la Revolución contenía un capítulo sobre seguimiento y evaluación y propugnaba el fortalecimiento de las funciones del Observatorio del Mercado Laboral en los ámbitos del análisis coyuntural, la evaluación de impacto de las políticas, el análisis prospectivo y la planificación. Las políticas activas del mercado laboral están muy extendidas en Túnez, con al menos una decena de programas diferentes (formación, medidas de promoción del autoempleo, contraltos de inserción y otras), y han sido extendidas mediante el nuevo Programa AMAL (Esperanza en árabe) destinado a los licenciados desempleados (y que cuenta ya con más de 160.000 beneficiarios).

Desde la Independencia, los gobiernos tunecinos siempre han facilitado la emigración. Así lo pone de manifiesto la interesante experiencia de la Agence Tunisienne de Coopération Technique (Agencia Tunecina de Cooperación Técnica) y, antes de ella, la creación de la Office de la formation et de l’emploi (Oficina de la Formación y del Empleo) ya en 1967 para aplicar el primer acuerdo de migración laboral bilateral con Francia, posteriormente denominada Office des Tunisiens à l’Étranger, de l’Emploi et de la Formation Professionnelle (Oficina de los Tunecinos en el Extranjero, del Empleo y de la Formación, OTTEEFP). Desde principios de la década del 2000, la migración ha sido un eje estratégico de la política de empleo, de modo que Túnez se ha esforzado por desarrollar los mecanismos institucionales necesarios para facilitar la migración legal, incluida 8 La misión a Túnez para la realización del presente estudio se desarrolló durante los sucesos revolucionarios de la segunda semana de enero de 2011. En la medida en que el marco institucional y político está cambiando rápidamente en el país, es posible que algunas de las observacio-nes realizadas hayan quedado desactualizadas.


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(en noviembre de 2010) la autorización de agencias privadas de colocación internacional. Una fuente de tensión permanente ha sido el desfase entre la fuerte presión migratoria (el 63% de los jóvenes tunecinos aseguran que desearían emigrar) y las escasas posibilidades y canales legales de emigración. Túnez también se está convirtiendo rápidamente en un país de inmigración y de tránsito, con especial virulencia desde el estallido de la crisis en Libia en marzo de 2011 (como consecuencia de la cual debió acoger al menos a 300.000 migrantes retornados y refugiados).

Cuadro 8: La experiencia de la ATCT (Agencia Tunecina de Cooperación Técnica)

Creada en 1971 bajo la supervisión del Ministerio de Desarrollo y Cooperación Internacional, esta agencia especializada tiene la misión de facilitar la colocación temporal en el extranjero de profesionales y gestores del sector público tunecino. La Agence Tunisienne de Coopération Technique cuenta con cinco delegaciones en el extranjero (cuatro en los países del Golfo Pérsico y una en Mauritania). Desde su creación, ha facilitado la colocación de unos 30.000 expertos tunecinos. La ATCT lleva a cabo 1.800 colocaciones cada año, y actualmente hay unos 10.000 tunecinos trabajando en el extranjero en el marco de su programa de trabajo temporal para profesionales cualificados (en principio, durante un período no superior a cinco años, aunque puede ser prolongado), el 80% de ellos en los países del Golfo. La ATCT cuenta con una base de datos de 8.000 curricula de candidatos a la emigración; además, tiene acceso a la base de datos de la ANETI para buscar otros candidatos en caso necesario. En los últimos años, se ha propuesto ampliar sus actividades al sector privado y a los licenciados en busca de un primer empleo. Para ello, ha puesto en marcha el portal “Competencias Tunecinas”. El potencial de mejora es evidente, en la medida en que actualmente la ATCT tan sólo es capaz de responder al 60% de las 3.000 ofertas de empleo que recibe cada año.


Las competencias en materia de empleo y de migración estás repartidas entre el Ministerio de Empleo y de Formación Profesional (ANETI, Observatorio Nacional del Empleo y de las Cualificaciones, DG Migración), el Ministerio de Asuntos Sociales (OTE) y el Ministerio de Desarrollo y Cooperación Internacional. Este último cuenta con una Dirección General de Recursos Humanos (transformada recientemente en Dirección General de Desarrollo Humano) y es el ministerio de tutela de la ATCT. También el INS depende de este Ministerio. Además, existe una Comisión Nacional de Recursos Humanos.

El Observatorio Nacional del Empleo y las Cualificaciones (ONEQ), con una plantilla de 18 funcionarios, ha venido funcionando fundamentalmente como dirección de estudios del Ministerio de Empleo y Formación Profesional. Elabora una Nota Mensual de Coyuntura y un Informe Trimestral de uso interno (no publica informe anual alguno), así como algunos estudios especializados, por ejemplo sobre la evaluación de necesidades de mano de obra en sectores específicos. Había un proyecto para convertirlo en una institución autónoma y para desarrollar su propia base de datos integrada (hasta ahora, no tenía acceso a los datos del INS), pero nunca llegó a concretarse. Actualmente, el ONEQ carece de capacidad para captar información a nivel regional.


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La Dirección de Migración combina tareas de información y formulación de políticas en general con tareas operativas relacionadas con la concesión de permisos de trabajo a los extranjeros (entre 7.000 y 8.000 permisos anuales, la mitad de ellos renovaciones). Este último tipo de tareas absorbe la mayor parte de sus capacidades administrativas. La Dirección de Migración es asimismo el órgano encargado de preparar los acuerdos bilaterales de migración laboral y de ofrecer cursos a los migrantes potenciales (en concreto, de informática y de lenguas). Debería ser la institución encargada de promover la contratación de trabajadores tunecinos por empresas extranjeras, pero no tiene capacidad para asumir esa función.

La ANETI (Agence Nationale de l’Emploi et du Travail Indépendant) es el servicio público de empleo encargado de la intermediación en el mercado laboral y la promoción del autoempleo. Entre sus funciones, también está la de facilitar la colocación internacional de trabajadores tunecinos. Opera a través de una red de 91 oficinas de empleo (aunque su personal, de unos 1.100 funcionarios a escala nacional, prácticamente no ha cambiado en los últimos diez años) y de una base de datos centralizada de demandantes de empleo (www.emploi.nat.tn). La ANETI cuenta asimismo con un servicio de empleo de directivos y licenciados (Bureau National de l’Emploi des Cadres). Las actividades de colocación en el extranjero son gestionadas de manera centralizada desde la sede central.

La Agence Tunisienne de Coopération Technique (ATCT), o Agencia tunecina de Cooperación Técnica fue creada en 1971 bajo la égida del Ministerio de Desarrollo y Cooperación Internacional con el fin de facilitar la colocación temporal en el extranjero de profesionales y directivos del sector público tunecino. Cuenta con cinco delegaciones en el extranjero (cuatro en los países del Golfo Pérsico y una en Mauritania). Dispone de una base de datos de 8.000 curricula, y 10.000 profesionales tunecinos están actualmente trabajando en el extranjero en el marco de su programa de trabajo temporal para trabajadores cualificados del sector público, con unas 1.800 nuevas colocaciones cada año.

La Office des Tunisiens à l’Étranger (OTE), u Oficina de los Tunecinos en el Extranjero, centra sus actividades en asistencia social y desarrollo comunitario. Su base de datos de ciudadanos tunecinos residentes en el extranjero es alimentada y gestionada por el Ministerio de Asuntos Exteriores. La OTE cuenta con un Repertorio de Cualificaciones Tunecinas en el Extranjero con cerca de 8.000 registros, pero se trata de una base de datos muy incompleta y desactualizada. No existe un sistema efectivo de seguimiento de los migrantes tunecinos que retornan. La OTE cuenta con una red de 53 agregados sociales (25 de ellos en Francia) en las embajadas tunecinas, así como una red de oficinas en todas las regiones del país. Sin embargo, dichos agregados no realizan actividades de prospección de oportunidades de trabajo.

El Institut National de Statistiques (INS), el instituto nacional de estadística, supervisado por un Consejo Estadístico Nacional, viene llevando a cabo una Encuesta de Población Activa trimestral continua desde el año 2010 (desde el año 2000 hasta 2009, realizaba una EPA anual basada en una muestra de 163.784 hogares). La mayor parte de la información que genera ni se explota ni se publica (un buen ejemplo de ello es el módulo de migración que incluye la EPA). El INS también


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cuenta con un registro nacional de empleadores.

El Ministerio de Desarrollo y Cooperación Internacional es la principal institución de planificación de políticas económicas del país, y su trabajo se concreta en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social. Cuenta con una Dirección General de Recursos Humanos (recientemente reconvertida en DG de Desarrollo Humano) que no siempre se coordina con las demás instituciones del sector.

La coordinación institucional debería producirse a través de la Comisión Nacional de Recursos Humanos, que comprende un Comité Nacional para el Empleo, así como el Comité de Coordinación Interministerial sobre Cualificaciones (que aún no ha sido formalmente constituido) y el Comité Estadístico Nacional (que tiene un Grupo de Trabajo sobre Estadísticas de Empleo creado hace algunos meses a nivel técnico). Sin embargo, la realidad es que la coordinación institucional y la planificación conjunta son muy poco habituales.

Información sobre el mercado de trabajo y la migración laboral

Hasta ahora, no existe información estadística disponible sobre flujos migratorios ni sobre la región de origen, el sexo o las competencias de los trabajadores migrantes (y sólo el censo proporciona alguna información fragmentaria a este respecto). La EPA incluye un modulo sobre migración, pero hasta ahora no ha sido ni explotado ni publicado (y adolece de un alto porcentaje de respuestas no sabe/no contesta).

La base de datos de la ANETI es probablemente el mejor SIMEL de toda la región de Oriente Medio y el Norte de África (OMNA). En el año 2010, gestionó más de 140.000 ofertas de trabajo y tenía registrados a 400.000 demandantes de empleo. Lleva a cabo unas 120.000 colocaciones temporales o permanentes al año, además de entre 2.000 y 3.000 colocaciones internacionales y cerca de 80.000 prácticas de inserción. El sistema es operado directamente por los usuarios (demandantes de empleo y empleadores) y genera toda una serie de informes estadísticos que pueden ser utilizados asimismo como sistema de información para la gestión de las oficinas de empleo. La principal deficiencia de la base de datos radica en el hecho de que los descriptores de las capacidades y cualificaciones están desactualizados, son poco flexibles y no reflejan la diversidad de realidades del mercado de trabajo. La ANETI tiene competencias asimismo en el ámbito de la colocación internacional de los trabajadores tunecinos, pero en el formulario de registro que deben rellenar los demandantes de empleo la única información relacionada con la migración es una cuestión sobre si el demandante de empleo desea o no trabajar en el extranjero. Las operaciones de colocación internacional son gestionadas directamente desde la sede central. Gracias al proyecto AENEAS 2006, todas las oficinas de empleo cuentan con un punto focal sobre migración internacional. Sin embargo, las operaciones de colocación internacional siguen siendo realizadas en gran parte mediante procedimientos manuales: algunas oficinas de empleo tienen incluso bases de datos manuales separadas para demandantes de empleo locales con potencial migratorio. Puesto que el sistema de información se remonta a 1998 y sigue operando sobre una plataforma cliente-servidor, antes de la Revolución se publicó un concurso de ofertas para el


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desarrollo de un nuevo sistema en un entorno en línea.

El registro de ciudadanos tunecinos en el extranjero de la OTE depende de la información que le proporcionan los consulados (que emiten una tarjeta consular que da derecho a su titular a una exención de la tasa de entrada en Túnez). Está desactualizado y tiene un alto porcentaje de registros erróneos. Aun así, sirve de base para las estadísticas oficiales sobre tunecinos en el extranjero, pero proporciona muy poca información sobre sus principales características. La OTE cuenta también con un repertorio de competencias de tunecinos altamente cualificados en el extranjero con cerca de 8.000 registros, la mayor parte de ellos desactualizados. La información disponible sobre el retorno de emigrantes también es fragmentaria, pues no se compila de forma sistemática (ni en la OTE ni en la Unidad de Tunecinos en el Extranjero de la Oficina de Aduanas, que tiene un registro de migrantes retornados que han solicitado una exención de derechos de aduana sobre sus bienes importados).

La información estadística producida por el INS es de acceso muy limitado, y ni siquiera el ONEQ tiene acceso a sus bases de datos. Esto debería cambiar en el nuevo contexto político tras la aprobación de la Ley sobre difusión de la información estatal. En cambio, tanto el ONEQ como otras organizaciones tanto nacionales como internacionales tienen acceso a la base de datos y a los informes estadísticos de la ANETI. Por lo que respecta a la información sobre el mercado laboral, existen varios marcos conceptuales y nomenclaturas diferentes que no siempre son compatibles entre sí (aunque por lo que respecta a las profesiones el INS y el ONEQ cuentan con una nomenclatura común desarrollada por este último).


Hasta ahora, los acuerdos bilaterales de migración laboral que Túnez firmó con Italia (a principios de la década del 2000) y con Francia (en 2008) no han producido los resultados esperados:

- En el caso de Italia, se estableció un sistema de cuotas destinado a otorgar permisos de trabajo para 70 profesiones diferentes. ANETI desarrolló una base de datos específica en la que se registraron en línea más de 11.000 candidatos. Las oficinas de empleo de la ANETI comprobaron y verificaron toda la información y la pusieron a disposición de los empleadores italianos para su consulta en línea a través de una página web específica en lengua italiana. El sistema también gestionaba el proceso de selección (asesoramiento para la preselección a los candidatos, fijación de entrevistas, etc.). Sin embargo, los visados se concedieron finalmente a través de un sistema diferente fijado por las autoridades italianas de forma unilateral (“patrocinio” de los candidatos por parientes que ya residían en Italia, quienes buscaban un empleador) y sin recurrir a la base de datos de la ANETI. Este sistema dio lugar a la concesión de 3.750 visados en el año 2000 y 3.050 en el 2001. Desde el año 2002, tras imponer la nueva ley de inmigración el requisito de contar con un contrato firmado con anterioridad a la concesión del visado, el número de visados se ha reducido sustancialmente: 830 en 2002, 1.318 en 2003, 1.689 en 2004, 100 en 2005 y 245 en 2006. A partir de esa fecha,


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no volvieron a otorgarse cuotas de inmigración.

- En el caso de Francia, en el año 2009 la ANETI y el servicio público de empleo francés, el Pôle Emploi, firmaron un acuerdo para cubrir con candidatos tunecinos un máximo de 9.000 ofertas de trabajo anuales en 77 profesiones diferentes en Francia. También en esta ocasión, la ANETI desarrolló una página web específica accesible desde su web en la que se anunciaban las ofertas de trabajo procedentes del Pôle Emploi y en la que los demandantes de empleo podían presentar su candidatura a través de un formulario especial (la candidatura era validada por los consejeros de empleo de la ANETI antes de ser transmitida al Pôle Emploi). De los 9.000 permisos para trabajadores migrantes cualificados autorizados cada año, tan sólo se tramitaron efectivamente 2.400. Este desajuste se debe en parte a las deficiencias del sistema de información sobre el mercado laboral de la ANETI, y en parte a la falta de una comunicación adecuada (las oportunidades de empleo no eran difundidas ampliamente, ni siquiera en la página web de la ANETI, con el fin de evitar crear expectativas excesivas, y el acuerdo no es suficientemente conocido por los potenciales empleadores en Francia, que son los que deberían realizar las ofertas de trabajo).

También en el ámbito de la cooperación técnica ha habido varias iniciativas. Entre ellas, cabe mencionar el proyecto AENEAS 2006, la asistencia técnica prestada en el marco del proyecto Juventud, Migración, Empleo para consolidar bases de datos para la colocación internacional, la asistencia de Corea (tres autobuses para oficinas de empleo móviles y el nuevo sistema de información para la ANETI), y toda una plétora de estudios sobre este tema. Dos grandes proyectos fueron anunciados a lo largo de 2011: un hermanamiento en el marco del programa de asistencia financiera de la UE entre los servicios públicos de empleo francés y sueco y el ONEQ (que debería haber empezado en junio de 2011) y un programa de apoyo presupuestario de la UE por importe de 60 millones de euros en el ámbito de la política de empleo (empleo y protección social).


Túnez cuenta con la mayoría de los elementos fundamentales de un SIMEL global que integre la información disponible sobre migración laboral, pero no llega a integrarlos en un sistema funcional de ayuda a la intermediación nacional e internacional en el mercado laboral y a la formulación de políticas. Además, adolece de un alto grado de fragmentación y de superposición (entre un Consejo Estadístico Nacional con un grupo de trabajo sobre estadísticas laborales, un Comité Nacional para el Empleo creado en 2010 y un nuevo Comité de Coordinación Interministerial sobre Competencias impulsado por la OTE).

Principales retos

- Integrar toda la información disponible sobre migración y empleo y coordinar a todos los actores institucionales en un SIMEL integrado (tanto horizontal como verticalmente, capturando información asimismo a escala regional).


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- Desarrollar una base de datos única a escala nacional de demandantes de empleo que integre las bases de datos de la ANETI, la ATCT, la OTE y la Dirección General de Migración. Esta base de datos debería incorporar una base de datos completa de las competencias de los trabajadores tunecinos (tanto en el país como en el extranjero) y debería ser utilizada también para las operaciones de colocación internacional.

- El reto de la “prospección” activa de oportunidades de empleo en el extranjero (ANETI identifica la necesidad de contar con una red de prospectores/consejeros de empleo internacional, la ATCT cuenta ya con cinco oficinas Internacionales y tiene previsto aumentar su número, y la DG Migración menciona la comunicación como el principal problema para la gestión de los acuerdos migratorios internacionales). Todos los actores del sistema sienten la necesidad de investigar las necesidades de mano de obra de los países de destino de la migración y las tendencias del empleo en dichos países.


- Diseñar y poner en marcha un Plan de Acción para el desarrollo de un Sistema de Información sobre el Mercado Laboral que integre plenamente la información sobre migración laboral y reúna toda la información disponible, con mecanismos efectivos de intercambio de información y coordinación interinstitucionales. El ONEQ es el punto focal natural para un SIMEL de este tipo, pero debería ser fortalecido.

- Desarrollar un portal, en el Observatorio Nacional del Empleo y las Cualificaciones, dedicado a albergar recursos de información y análisis sobre el mercado de trabajo y la migración laboral (como estadísticas, estudios, información sobre registros administrativos y fuentes estadísticas internacionales). Esta “ventanilla única” de acceso a la información sobre el mercado de trabajo y la información laboral reuniría toda la información dispersa y facilitaría el análisis a todas las instituciones involucradas.

- Debería promoverse una estrategia proactiva de prospección de oportunidades de trabajo en el extranjero, movilizando al efecto la red de agregados de asuntos sociales de las embajadas tunecinas y las oficinas de la ATCT en el extranjero.

- Las operaciones de colocación internacional deberían estar plenamente integradas con las actividades normales de intermediación laboral de la ANETI. Esto requeriría la inclusión de una “casilla sobre migración” en el formulario de registro de los demandantes de empleo de la ANETI (que solicitara información, por ejemplo, sobre la disposición a migrar, los países de destino deseados, las competencias específicas para la migración y la eventual experiencia migratoria) e incluso una “ventanilla migratoria” en el propio sistema de información de la ANETI. Esto es algo que ya estaba previsto en el marco del Programa AENEAS, y aparentemente la ANETI ya comenzó a trabajar sobre este tema, pero de acuerdo con los planes actuales tan sólo se pondría en práctica en el plazo de unos dos años, una vez que sea plenamente operativo el nuevo sistema de información que se está desarrollando. Por ello, sería interesante integrarlo en el sistema actual con carácter piloto, de modo que podría integrarse ulteriormente en el nuevo sistema en curso de desarrollo. Se trata de una necesidad en la medida en


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que una de las lagunas identificadas en el sistema de información de la ANETI consiste precisamente en que no recolecta información adecuada para fines migratorios y no está funcionando adecuadamente para la preselección de candidatos en el marco de la aplicación de acuerdos migratorios internacionales. Esto permitiría un uso más eficiente de los registros de la ANETI para fines de gestión migratoria.

- Desarrollar e integrar en la OTE, sobre la base de los registros existentes, una base de datos global de ciudadanos tunecinos residentes en el extranjero.

Desde un punto de vista estadístico:

- La EPA debería desarrollarse de tal modo que permitiera obtener estadísticas laborales desagregadas a nivel regional.

- Las bases de datos del INS deberían ser accesibles para todas las demás instituciones públicas relacionadas con el SIMEL.

- El modulo sobre migración de la EPA debería ser explotado y publicado por el INS.

Desde un punto de vista institucional:- Fortalecimiento institucional del ONEQ, que debería convertirse en el punto focal

del SIMEL en Túnez. Sería importante que el Observatorio se centre en procesos (seguimiento, planificación ye valuación de impacto) más que en productos específicos (como por ejemplo el informe anual). El proyecto de hermanamiento de la UE que se ejecutará en 2012 y 2013 es una buena oportunidad, pero debería reforzarse su dimensión migratoria y el personal del ONEQ debería recibir cualificaciones específicas (en materia, por ejemplo, de estadísticas o ENML). Idealmente, el ONEQ debería ser un organismo autónomo adscrito al Ministerio de Empleo y Formación Profesional con su propio mandato y su propio presupuesto. Debería tener una interacción más fluida con el Ministerio de Desarrollo y Cooperación Internacional, de manera que contribuyera activamente al proceso de planificación de la política económica y social, así como con el INS. También debería estar en condiciones de captar información a nivel regional e incluso local (como primer paso en este sentido, podrían habilitarse antenas o centros focales regionales en las direcciones regionales del Ministerio).

- También debería crearse un comité de coordinación interministerial a nivel técnico sobre empleo, formación profesional y migración, que incluya asimismo a las autoridades educativas. El ONEQ podría actuar como punto focal de dicho Comité.


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Tabla 7:Túnez: lista de control de los elementos del SIMEL e integración de la información sobre migración laboral


A. Estadísticas laborales EPA continua; incluye modulo sobre migración, pero no se explota ni se publica.


Estudios sectoriales aislados del ONEQ (sector de la restauración y la hostelería, textil y confección, cuero y calzado)

C. Registro nacional de cualificaciones La OTE cuenta con un registro incompleto de cualificaciones de ciudadanos tunecinos en el extranjero. Existe un proyecto de registro nacional en curso.

D. Registro de demandantes de empleo ANETI

E. Registro de ofertas de empleo ANETI


Deben presentar un informe anual detallado de sus actividades.

G. Difusión de las ofertas internacionales de empleo X En el pasado, la ANETI ha desarrollado páginas web específicas para atender

las ofertas en el marco de los acuerdos bilaterales con Italia y Francia.

H. Registro de nacionales en el extranjero OTE; incompleto y desactualizado

I. Registro de extranjeros residentes X DG Migración cuenta con un registro de extranjeros residentes en Túnez


ONEQ; 18 funcionarios, actividades limitadas


Muy esporádica y asistemática; ha mejorado sustancialmente desde enero de 2011.

Acuerdos bilaterales de migración laboral X Con Francia, Italia y Canadá

Conclusiones y Lecciones Aprendidas

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3. Conclusiones y lecciones aprendidas

La política de empleo y la creación de puestos de trabajo, a menudo relegadas a un segundo plano en el pasado, se están convirtiendo en una dimensión cada vez más importante de la política económica general de los gobiernos, y en una variable fundamental para la estabilidad política y las perspectivas de desarrollo de todos los países estudiados. Además, la migración ha pasado a considerarse cada vez en mayor medida como una dimensión de la política de empleo: con la excepción de Nicaragua, los otros cinco países seleccionados para el estudio han decidido facilitar la migración laboral y crear un marco institucional favorable para lubricarla. Están invirtiendo en desarrollar los diferentes elementos de dicho marco institucional, incluida la gestión de acuerdos bilaterales de migración laboral con los países de destino. Aunque todos los gobiernos son igualmente conscientes de que la migración por sí sola no es una solución a los retos en material de empleo que deben afrontar, tienden a integrar la migración como una dimensión más de sus políticas de empleo, en contraste con las reticencias que manifestaban en el pasado. De hecho, cabe afirmar que se está produciendo un auténtico cambio de paradigma en la forma de percibir las migraciones, de verlas como un fenómeno negativo hacia una visión más positiva que pone el acento en su fuerte potencial de desarrollo, lo que explica los esfuerzos para facilitarla si no impulsarla. No obstante, el estudio también pone de manifiesto que las políticas migratorias de los países analizados siguen estando en una fase de desarrollo muy embrionaria o no se aplican de manera sistemática.

De forma paralela a esta evolución de las políticas, existe una concienciación cada vez más extendida sobre la importancia de desarrollar SIMEL eficaces que integren la información sobre migración laboral como base técnica para la formulación y la aplicación de políticas de empleo y de migración. Ahora bien, pese a esta concienciación, los estudios nacionales y las misiones país han puesto en evidencia que difícilmente puede afirmarse que ninguno de los seis países objeto del presente estudio cuente con sistemas de información sobre el mercado de trabajo dignos de tal nombre. Aunque existen diferentes niveles de desarrollo de cada uno de los componentes de un SIMEL ideal entre unos países y otros (véase la Tabla 8), ninguno de ellos cuenta con un sistema integrado que genere un conjunto de información que pueda considerarse completo, lo difunda entre las instituciones competentes y asegure un análisis detallado de la misma en el marco de la formulación de políticas y la intermediación en el mercado laboral. La información sobre migración laboral está aún menos disponible que la información sobre el mercado de trabajo, y a menudo es procesada por instituciones específicas para sus propios fines, sin compartirla con otras instituciones.

Con todo y con eso, más allá de esta extendida conciencia sobre la importancia de los SIMEL, también cabe resaltar una serie de experiencias interesantes y prácticas prometedoras que se han identificado y descrito a lo largo del estudio y sobre las que puede construirse. Algunas de estas buenas prácticas se inscriben en el marco de proyectos de cooperación internacional.

De hecho, la principal debilidad (compartida) que impide un desarrollo más sistemático e integrado de SIMEL a pesar de esa conciencia sobre su necesidad es una debilidad institucional.


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Con frecuencia, las instituciones responsables de la política de empleo son políticamente débiles, carecen de recursos suficientes y tienen poca influencia sobre las políticas económicas y sociales generales. Las competencias correspondientes están muchas veces fragmentadas, y la inestabilidad institucional es un rasgo recurrente, mientras que la coordinación en la planificación de políticas e incluso el simple intercambio de información entre instituciones públicas distan mucho de darse por supuestos. Y ello pese al Convenio nº 150 de la OIT, cuyo artículo 4 dispone que “todo Miembro que ratifique el presente Convenio deberá garantizar, en forma apropiada a las condiciones nacionales, la organización y el funcionamiento eficaces en su territorio de un sistema de administración del trabajo, cuyas funciones y responsabilidades estén adecuadamente coordinadas”.9 Por consiguiente, el principal obstáculo para el desarrollo de SIMEL integrados que integren la información sobre migración laboral es básicamente un reto de desarrollo institucional.

El otro eslabón perdido de los SIMEL en los países del estudio es la compilación y el análisis de la información disponible. Con independencia de las lagunas que pueda haber en la información que se genera en cada caso, todos los países comparten un enorme déficit en el uso que hacen de dicha información en el marco de la definición de políticas.

A lo largo de todo el estudio, una conclusión que emerge claramente apunta a los Observatorios del Mercado Laboral como la institución mejor posicionada para abordar la cuestión de la fragmentación institucional y potenciar las capacidades nacionales de análisis. De hecho, tal como se pone de relieve en las recomendaciones del Capítulo 5, los OML pueden desempeñar también un papel importante como instancia de coordinación de la cooperación internacional en el ámbito de los SIMEL y la información sobre migración laboral.

3.1. Sinopsis comparativa de los componentes del SIMEL y la información sobre migración laboral

Pasando ahora al análisis comparativo concreto de los SIMEL componente por componente, la matriz que se ofrece en la Tabla 8 (elaborada a partir de las matrices nacionales del Capítulo 2)10 muestra claramente que, entre los países del proyecto, únicamente Túnez (y, en menor medida, Colombia) dispone ya de los principales componentes para intentar ensamblar un SIMEL integrado. En todos los demás países, faltan componentes fundamentales.

9 Este convenio ha sido ratificado, entre los países del estudio, por Túnez, Ghana y Costa Rica.10 No se incluyen los dos últimos elementos de las matrices de síntesis incluidos al final de las secciones correspondientes a cada uno de los países (coordinación e intercambio de información interinstitucional y acuerdos bilaterales de migración laboral), pues se trata o bien de variables cuyo análisis es de carácter subjetivo y depende de una evaluación cualitativa, y por consiguiente difícilmente comparables, o bien de elementos que no son componentes fundamentales de un SIMEL como tal, como sucede en el caso de los acuerdos bilaterales de migración laboral.


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Tabla 8: Matriz comparativa de los SIMEL y la información sobre migración laboral: situación actual

COL CR GH NIC SEN TUN

A. Estadísticas laborales X X X X

B. Evaluación de necesidades del mercado laboralX

C. Registro nacional de cualificaciones X

D. Registro de demandantes de empleo X X X

E. Registro de ofertas de empleo X X X

F. Información de las agencias privadas de colocación X

G. Difusión de las ofertas internacionales de empleo X X X

H. Registro de nacionales en el extranjero X

I. Registro de extranjeros residentes X X X X X X

J. Observatorios del Mercado Laboral X X X XNota: X = Una cruz en relación con un componente concreto del SIMEL significa que el país en cuestión ha alcanzado al menos un nivel mínimo de desarrollo de dicho componente como para poder construir a partir de él. Las abreviaturas COL, CR, GH, NIC, SEN and TUN corresponden a Colombia, Costa Rica, Ghana, Nicaragua, Senegal y

Túnez, respectivamente.

Así y todo, incluso en los casos de Túnez y de Colombia queda un largo camino por recorrer para poder afirmar que cuentan con SIMEL efectivos que integren la información sobre migración laboral. En ambos países, como en los demás, las principales debilidades son la (falta de) coordinación institucional y el (escaso) intercambio de información, el análisis de la información disponible para la formulación de políticas y la integración de la información sobre el mercado de trabajo y la migración laboral en el proceso de elaboración y planificación de las políticas económicas y sociales, así como la evaluación de necesidades del mercado laboral.

Más allá de esta visión comparativa general de las lagunas de que adolece el SIMEL en cada uno de los países analizados, el estudio también ha permitido llevar a cabo una comparación del grado de avance de cada país en relación con cada uno de los componentes identificados como elementos fundamentales de cualquier SIMEL integrado que incorpore la información sobre migración laboral. En aras de una mayor claridad, hemos proyectado este análisis comparativo en las representaciones gráficas que se ofrecen en las siguientes secciones, proporcionando unas notas explicativas muy breves sobre el orden en el que aparece cada país en relación con cada uno de los componentes. Evidentemente, es preciso advertir que las comparaciones distan de ser fáciles, ya que el marco institucional laboral y migratorio es muy diferente en cada uno de los países, al igual que los niveles de desarrollo, el tamaño de su población y de su territorio. Por ello, hay que precisar que las comparaciones que se ofrecen a continuación no permiten construir una “escala” de excelencia a lo largo de un espectro normalizado, ni mucho menos una clasificación cuantitativa, sino simplemente una evaluación cualitativa que permite ofrecer una clasificación ordinal (un “ranking”) de la situación relativa de cada país sobre la base de elementos de análisis objetivos extraídos de los estudios nacionales y de las misiones país. Pese a estas limitaciones, se ha considerado útil llevar a cabo un análisis comparativo concreto del grado de desarrollo relativo de cada uno de los componentes del SIMEL en cada uno de los países.


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Gráfico 2: Estadísticas laborales de menos a más desarrolladas

GH SENTUNCR

COLNIC

Dos de los países del estudio (Ghana y Senegal) no compilan estadísticas laborales básicas a través de una EPA, pero los otros cuatro cuentan con EPA continuas. Sin embargo, en general dichas encuestas no incluyen un módulo sobre migración laboral internacional (Colombia), dicho módulo solo se incluye de forma esporádica (Costa Rica en 2007) o no se explota ni se publica (Túnez). El acceso a los microdatos de las encuestas suele ser limitado incluso para otras instituciones públicas (Túnez y Colombia). Colombia cuenta con una encuesta específica adicional sobre migración internacional (la ENMIR, véase el Cuadro 1), y Nicaragua tiene previsto realizar una y cuenta con toda una serie de encuestas que proporcionan abundante información sobre migración internacional. Otra fuente de estadísticas sobre empleo son los registros administrativos de empleo, principalmente los registros de seguridad social, que proporcionan información sobre el empleo formal, las declaraciones de los empleadores (por ejemplo en Senegal) y, en algunos casos (como en Nicaragua), las encuestas periódicas llevadas a cabo por las autoridades laborales entre los empleadores formales.

Ghana: No EPA, sólo una Encuesta de Condiciones de Vida y el Censo. Senegal: Encuesta Nacional de Hogares cada cinco años (la última en 2005). Las declaraciones

legales de los empresarios proporcionan una gran cantidad de información sobre el empleo formal, pero son procesadas manualmente con fines de inspección y no explotadas con fines estadísticos.

Costa Rica: Encuesta Continua de Hogares que incluye información completa sobre la población activa. No incluye un módulo sobre migración laboral internacional (solo en la encuesta de 2007 se incluyo dicho módulo de forma excepcional).

Túnez: EPA continua. Los datos no se difunden ni siquiera dentro del sector público.Nicaragua: Encuesta Continua de Hogares. Pronto se realizará una Encuesta de Migraciones

Internacionales. Se realizan también varias encuestas más que proporcionan información sobre migraciones.

Colombia: Encuesta Continua de Hogares; Encuesta de Migración Internacional (ENMIR). Los microdatos sólo son accesibles si se compran.

Conclusión: La EPA es la herramienta fundamental para compilar información básica sobre el mercado laboral, y por tanto una prioridad absoluta para cualquier SIMEL. Para que integre adecuadamente la dimensión de la migración laboral internacional, debería incluir un módulo sobre migración laboral internacional acorde con las directrices de la OIT y, siempre que sea posible, complementarse mediante encuestas específicas sobre migración internacional.


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Gráfico 3: Evaluación de necesidades del mercado laboral de menos a más desarrollada

GHSEN TUNCOLNIC CR

Ninguno de los países seleccionados cuenta con un proceso sistemático de ENML, de modo que, en la práctica, desconocen la demanda de mano de obra y las necesidades de cualificaciones de sus economías. Menos aún llevan a cabo un análisis prospectivo de las necesidades o un seguimiento de las tendencias internacionales del empleo. Por consiguiente, la planificación de la política educativa y de formación profesional se lleva a cabo básicamente “a ciegas”, esto es, sin disponer de la información requerida para la toma de decisiones. Algunos países han impulsado ejercicios sectoriales limitados de ENML (por ejemplo, Túnez, Colombia y Costa Rica). La formación sobre métodos de ENML a nivel sectorial y nacional es percibida como una necesidad en todos los países del estudio.

Ghana: No. Algún ejercicio aislado muy básico por parte de la organización de empleadores. Senegal: No. Existe un estudio reciente llevado a cabo por la FIIAPP.Nicaragua: No sistemáticamente. Análisis de la Fundación Victoria, una fundación privada. Costa Rica: Jornadas técnicas interinstitucionales organizadas en 2007. Colombia: Acaba de crearse un Sistema Nacional de Información de Demanda Laboral bajo la

supervisión del DANE.Túnez: Estudios sectoriales realizados por el ONEQ.

Conclusión: La ENML es el eslabón más débil de los SIMEL actuales en los países del estudio. Los cuantiosos recursos destinados a la educación y la formación profesional no han bastado para crear un sistema coherente de ENML que sirva de base para la planificación en ninguno de los países analizados. Dada la importancia de la ENML para la estimación de la demanda de mano de obra, se impone la adopción, en una primera fase, de enfoques sectoriales pragmáticos. El seguimiento de las grandes tendencias internacionales del mercado laboral, al menos en los principales países de destino de la migración nacional, debería ser parte del proceso del SIMEL.

C. Registro nacional de cualificaciones

Gráfico 4: Registro nacional de cualificaciones de menos a más desarrollados NICSENGH TUNCOLCR


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Cuatro de los países del estudio (Costa Rica, Nicaragua, Colombia y Túnez) cuentan con instituciones nacionales de formación profesional muy potentes. Ghana está desarrollando su Marco Nacional de Cualificaciones y Senegal forma parte del Repertorio Operativo Africano de Profesiones y Empleos (ROAME, Répertoire Opérationnel Africain des Métiers et Emplois), pero hasta ahora ambas iniciativas han estado más relacionadas con las necesidades de formación que con las cualificaciones de los demandantes de empleo.

Nicaragua: No, pese al importante despliegue de centros del INATEC.Ghana: No. Se está desarrollando un Marco Nacional de Cualificaciones. Senegal: No. Forma parte del ROAME.Costa Rica: INA.Colombia: El SENA ha desarrollado su propia Clasificación Nacional de Ocupaciones. Túnez: Se ha adoptado un Marco Nacional de Cualificaciones y está en estudio un proyecto

para crear un registro nacional de cualificaciones. La OTE cuenta con un registro de cualificaciones de los tunecinos en el extranjero bastante desactualizado.

Conclusión: Para desarrollar un SIMEL integrado, debería adoptarse un enfoque más integrado entre la política educativa y de formación profesional y la política de empleo y migración. El registro nacional de cualificaciones es una herramienta fundamental a este respecto.

D. Registro de demandantes de empleo

Gráfico 5: Registro de demandantes de empleo de menos a más desarrollado

GHCOLTUN

NICCRSEN

Todos los países seleccionados, con la excepción de Costa Rica, cuentan con una red de oficinas públicas de empleo con registros de demandantes de empleo. En los casos de Ghana y Senegal se trata de registros manuales y descentralizados que sólo raramente se utilizan con fines de intermediación laboral (esto es algo que debería cambiar en Senegal una vez que el nuevo sistema Accueil-Emploi esté plenamente operativo). Costa Rica ha puesto en marcha recientemente un sistema de intermediación laboral en línea, pero es aún poco conocido y su utilización se resiente de la inexistencia de una red de oficinas de empleo. Tanto Túnez como Colombia cuentan con sistemas nacionales de intermediación laboral bien desarrollados, pero sus registros nacionales de demandantes de empleo tan sólo incluyen a una pequeña proporción de los desempleados según las estadísticas nacionales. El sistema del SENA en Colombia ha sido utilizado con éxito en el marco de los procedimientos de preselección de candidatos a la emigración, pero adolece de graves problemas por lo que respecta a la generación de estadísticas (probablemente debido al hecho de que la información es registrada directamente por los usuarios). El sistema tunecino de la ANETI genera buenos reportes estadísticos, pero ha resultado poco eficaz para la gestión


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de las ofertas internacionales de empleo. Un problema común es la discrepancia entre las diferentes clasificaciones de ocupaciones utilizadas por los institutos estadísticos (normalmente la Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones, en algunos casos ligeramente adaptada) y los servicios públicos de empleo, que a menudo desarrollan sus propias clasificaciones. Se trata de un problema importante, por ejemplo en Colombia, donde los servicios públicos de empleo se han desarrollado más, agravado por el hecho de que a menudo dichas clasificaciones no se adaptan a las necesidades de los empleadores ni se corresponden tampoco con las clasificaciones utilizadas por las instituciones nacionales de educación y formación profesional. Todo ello crea graves disfunciones en la integración y comparabilidad de la información sobre el mercado de trabajo y la migración laboral y en la función de intermediación laboral.

Ghana: Registro local manual de demandantes de empleo. Muy parcial y rudimentario. Senegal: Accueil-Emploi acaba de empezar a operar como registro en línea de demandantes

de empleo. Nicaragua: Registro centralizado en línea de demandantes de empleo. Muy parcial. Costa Rica: Registro en línea de demandantes de empleo muy incipiente (buscoempleocr.

com). Escasa cobertura e inexistencia de una red de oficinas de empleo. Los datos son registrados por los servicios públicos de empleo.

Túnez: Registro nacional en línea de demandantes de empleo y ofertas de empleo. El registro de los datos es realizado por la ANETI.

Colombia: Sistema en línea de intermediación laboral. Los demandantes de empleo y los empleadores pueden registrar los datos directamente.

Conclusión: Los servicios públicos de empleo deben desarrollar sistemas de información de apoyo a la intermediación laboral. Dichos sistemas deben ser ampliamente conocidos por los demandantes de empleo y los empleadores y tener la mayor cobertura posible. Sin embargo, en la medida en que en ninguno de los países del estudio existe un sistema de prestaciones por desempleo, el coste de mantener una base de datos actualizada puede ser excesivo; esto significa que el valor como fuente de información sobre la evolución del mercado de trabajo incluso de sistemas de intermediación laboral que funcionan razonablemente bien como en Colombia o Túnez es intrínsecamente limitado. Las clasificaciones de ocupaciones deberían estandarizarse entre todas las instituciones competentes (como han hecho en Túnez la ANETI, el INS, el ONEQ y las instituciones de formación profesional).

E. Registro de ofertas de empleo

Gráfico 6: Registro de ofertas de empleo de menos a más desarrollado

SENGH

COLTUN

NICCR


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En contextos económicos con un alto grado de economía informal y escasa creación de empleos formales, los servicios públicos de empleo tienen pocas probabilidades de atraer un número significativo de ofertas de empleo, por muy eficaces que sean. Esto se debe, ante todo y sobre todo, a la falta de economías dinámicas que creen empleo y al predominio del empleo informal. Eso es lo que sucede en Ghana, en Senegal y, en menor medida, en Nicaragua. En Costa Rica, el nuevo sistema en línea de intermediación laboral aún no es ampliamente conocido y su cobertura es muy limitada, de modo que debe aún consolidarse y hasta ahora opera fundamentalmente como un servicio de intermediación para ocupaciones técnicas (y egresados de los programas de formación profesional del INA). Túnez y Colombia, en cambio, sí cuentan con sistemas de intermediación laboral bien desarrollados. El sistema del SENA, en Colombia, ha sido utilizado con éxito para responder a ofertas internacionales de empleo (lo que no ha sido el caso del sistema de la ANETI, que ha puesto de manifiesto algunas deficiencias a este respecto), pero aún debe extenderse a las profesiones liberales y los empleos altamente cualificados (para los que el sistema tunecino cuenta con una red específica, por no mencionar la ATCT).

Ghana: Las oficinas públicas de empleo locales registran las ofertas de empleo. Sin embargo, estas se limitan básicamente a empleos no cualificados, y no existe un verdadero registro nacional de ofertas de empleo.

Senegal: Las oficinas de empleo prácticamente no reciben ninguna oferta de empleo. La puesta en marcha del sistema Accueil-Emploi podría ofrecer al menos un sistema de información eficaz.

Nicaragua: Las obras públicas y otras oportunidades de empleo (pero no las ofertas de empleo de los empleadores de Costa Rica) son canalizadas a través de las oficinas públicas de empleo y registradas en un registro central. Escasa cobertura del mercado de trabajo.

Costa Rica: Buscoempleocr.com tan solo cubre una pequeña parte del mercado de trabajo. Túnez: Sistema de información de la ANETI, que incluye una base de datos específica para

desempleados altamente cualificados. Colombia: El sistema de intermediación laboral del SENA atrae sobre todo ofertas de trabajo

de carácter técnico, y apenas de profesiones liberales o de empleos altamente cualificados.

Conclusión: El contexto económico en algunos de los países del estudio se caracteriza por el escaso número de empleos formales y el bajo nivel de creación de empleo, de modo que las ofertas de empleo son muy raras y no se canalizan a través de los servicios públicos de empleo.


Gráfico 7: Información de las agencias privadas de colocación de menos a más desarrollada CRNICSEN

COLTUNGH


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En algunos segmentos del mercado laboral más lucrativos (como el de los trabajadores cualificados), las agencias privadas de colocación compiten con los servicios públicos de empleo, a menudo en un vacío legal y casi siempre sin proporcionar a las autoridades laborales una información detallada sobre sus actividades. Ninguno de los países seleccionados ha ratificado el Convenio nº 181 de la OIT sobre las Agencias de Empleo Privadas, en el que se dispone que todo Miembro “elaborará, establecerá y revisará periódicamente las condiciones para promover la cooperación entre el servicio público del empleo y las agencias de empleo privadas” y que “Las agencias de empleo privadas deberán, con la periodicidad que la autoridad competente disponga, facilitarle la información que precise […] con fines estadísticos”, y que “la autoridad competente deberá compilar y, a intervalos regulares, hacer pública esa información”. En todos los países, las universidades y centros de formación gestionan también bolsas de trabajo sin facilitar a los servicios públicos de empleo ninguna información al respecto.

Senegal: No existe una regulación legal de su actividad. Las agencias privadas de colocación operan en un vacío legal, siendo toleradas pero sin proporcionar ninguna información a las autoridades.

Nicaragua: No facilitan ninguna información a las autoridades. Costa Rica: Las bolsas de trabajo no proporcionan ninguna información sobre colocaciones a

las autoridades públicas. Ghana: Las agencias privadas de colocación deberían presentar un informe de actividades

trimestral al MESW.Colombia: Deben estar registradas en el Ministerio de Protección Social. Deben informar

sobre las ofertas de empleo y las colocaciones, pero esta información no es pública, ni está claro si se utiliza de alguna forma.

Túnez: Las agencias privadas de colocación deben presentar informes anuales detallados de sus actividades, pero esta información no es pública y no está claro si es procesada de alguna forma. Recientemente se han autorizado dos agencias de colocación internacionales.

Conclusión: Para que un SIMEL integrado proporcione una visión global de la evolución del mercado de trabajo en el país de que se trate, las agencias privadas de colocación deben estar reguladas y proporcionar información sobre su actividad (ofertas de empleo y colocaciones) a las autoridades públicas.

G. Identificación y difusión de ofertas internacionales de empleo y preselección de candidatos

Gráfico 8: Sistemas de reclutamiento para ofertas Internacionales de trabajo de menos a más desarrollados

CR COL TUNSENNICGH


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Túnez cuenta, a través de la ATCT, con la red de delegaciones en el extranjero más amplia para la identificación de oportunidades internacionales de empleo, así como de la mayor experiencia en la difusión de dichas ofertas y la búsqueda de candidatos para cubrirlas, pero únicamente en el segmento de la migración de profesionales cualificados. Paradójicamente, Túnez no ha conseguido responder con la misma eficacia a las oportunidades de migración de trabajadores cualificados ofrecidas en el marco del acuerdo bilateral con Francia. Colombia ha gestionado eficazmente, a través del SENA, las oportunidades ofrecidas por el acuerdo bilateral con España (básicamente para trabajadores poco cualificados). Sin embargo, todos los países, incluido Túnez, carecen de una estructura específica dedicada a la prospección de oportunidades internacionales de empleo para sus ciudadanos nacionales (y los agregados de asuntos sociales de las embajadas o los consulados no desempeñan esta función de manera eficaz).

Costa Rica: No.Ghana: Sistema de preselección ad hoc, a través del Departamento de Trabajo, para la

cuota italiana. Nicaragua: Los empleadores de Costa Rica organizan su propio reclutamiento en Nicaragua,

ocasionalmente con el apoyo de las oficinas de empleo, en el marco de los acuerdos bilaterales.

Senegal: Difusión y preselección a través de varios canales e instituciones paralelos. Los resultados han sido ambiguos. Accueil-Emploi ha sido diseñado precisamente para desempeñar esta función.

Colombia: Sistema centralizado de difusión de las ofertas a través de las “ofertas especiales” del SENA. Procedimiento de preselección centralizado (para Portugal, Canadá y España).

Túnez: La ATCT ha sido una experiencia muy exitosa, pero limitada. Por lo que respecta a las oportunidades de empleo ofrecidas en el marco de los acuerdos bilaterales, no se difunden a través de la página web de la ANETI. Se desarrollaron páginas web específicas para los procesos de preselección para Italia y para Francia.

Conclusión: En consonancia con la creciente importancia de la migración como una dimensión de la política de empleo, deberían explorarse activamente las oportunidades internacionales de empleo, difundiéndolas a través de los sistemas de información de los servicios públicos de empleo. Con ello se puede contribuir a reforzarlos y a atraer a un mayor número de demandantes de empleo. En cada país, debería haber un único procedimiento de preselección (evitando en lo posible los procedimientos paralelos y las interferencias políticas) para responder a las ofertas internacionales de empleo en el marco de acuerdos bilaterales, y dicho proceso debería integrarse en la mayor medida de lo posible en los procedimientos normales de intermediación laboral de los servicios públicos de empleo.


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H. Registro de nacionales residentes en el extranjero

Gráfico 9: Registro de nacionales residentes en el extranjero de menos a más desarrollados CRGH TUNNICSEN COL

Ninguno de los países del estudio cuenta con un registro global, centralizado y actualizado de sus nacionales residentes en el extranjero. Tan solo Túnez lo ha intentado a través de la OTE, pero el registro adolece actualmente de graves problemas de actualización, ya que la información de que se alimenta depende de los consulados tunecinos en el extranjero. Los registros consulares son la única fuente de información regular sobre los ciudadanos nacionales residentes en el extranjero, pero a menudo dichos registros no son completos, no están actualizados y no se integran en un registro central. La emisión de tarjetas consulares que confieren algún derecho en el país de residencia (como sucede con el nuevo carnet consular de Nicaragua) o en el países de origen (como en el caso de las tarjetas emitidas por Túnez) constituye un buen incentivo para el registro de los nacionales en el extranjero (pero no resuelve el problema de la actualización de los datos). Únicamente Túnez y Colombia cuentan con registros muy parciales de migrantes retornados vinculados a la concesión de ventajas fiscales o a los programas de inversión y de reintegración dirigidos a los migrantes retornados (la Unidad de Tunecinos en el Extranjero de la Oficina de Aduanas de Túnez compila información sobre los migrantes retornados, pero dicha información no se explota). Las autoridades migratorias suelen mantener registros de nacionales deportados de otros países, pero dichos registros no se explotan con fines de reintegración.

Costa Rica: No cuenta con un registro central.Ghana: No cuenta con un registro central. Senegal: No cuenta con un registro central. Existe un proyecto de censo de los ciudadanos senegaleses en el extranjero.Colombia: Registros consulares parciales y fragmentarios. Nicaragua: Carnet consular en Costa Rica introducido en 2010, y ampliada a El Salvador en 2011. Existen planes para extenderla a España y Estados Unidos. Dicho registro no se comparte con otras instituciones. Túnez: Registro de Tunecinos en el Extranjero de la OTE basado en los registros consulares (emisión de tarjeta consular).

Conclusión: Las tarjetas consulares son un mecanismo eficaz para atraer a los registros consulares a los nacionales residentes en el extranjero, pero las bases de datos consulares deberían integrarse a nivel nacional y ser compartidas con otras instituciones. En cualquier caso, los registros consulares deberían ser estandarizados y centralizados.


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I. Registro de extranjeros residentes

Gráfico 10: Registro de extranjeros residentes de menos a más desarrollado

SEN CR TUNCOLGH NIC

Todos los países cuentan con un procedimiento administrativo sumamente reglado para la obtención de permisos de trabajo y de residencia, que se traduce en registros detallados de residentes extranjeros. Una cuestión relacionada es la información sobre entradas y salidas en el país basada en las tarjetas de entrada y de salida, y el correspondiente sistema de información para su procesamiento. Puesto que se trata de una cuestión con serias implicaciones en material de seguridad, en este campo sí existe un alto grado de estandarización tecnológica, y los sistemas de información son por lo general bastante eficaces. Sin embargo, la abundante información que generan no suele explotarse para los fines del SIMEL y de la información sobre migración laboral (Nicaragua constituye una excepción parcial a este respecto, puesto que los datos de entradas y salidas son explotados con fines estadísticos). La libre circulación de personas en el marco de acuerdos regionales (la CEDEAO en el caso de Senegal y Ghana y el C-4 en el caso de Nicaragua, así como la Comunidad Andina en el caso de Colombia) plantea un reto mayúsculo a la recolección de información sobre migración laboral, ya que permite la circulación de trabajadores no registrados como tales entre los países miembros con fines de trabajo temporal. En un contexto de empleo informal ampliamente extendido, esto tiene asimismo implicaciones negativas significativas para el respeto de los derechos humanos de los trabajadores, pues conlleva menos y no más protección de los mismos.

Senegal: La Direction de la Police des Étrangers del Ministerio del Interior mantiene un registro de residentes extranjeros, pero no es exhaustivo.

Ghana: Existen varias instituciones que autorizan a los ciudadanos extranjeros a trabajar en Ghana, aunque la concesión de permisos está centralizada en el GIS. Sin embargo, este ultimo no cuenta con un registro integrado de extranjeros.

Nicaragua: La DGME tiene un registro manual de todos los residentes extranjeros. El Banco Central y el INIDE explotan la base de datos de entradas y salidas.

Colombia: El DAS tiene un registro de extranjeros y comparte con el DANE su base de datos de entradas y salidas para su explotación estadística.

Costa Rica: Como país de inmigración, Costa Rica ha desarrollado un registro nacional de residentes extranjeros en la DGME. A partir de dicho registro puede extraer información estadística, pero no de forma automática. Sin embargo, la porosidad de las fronteras nacionales se traduce en una importante población flotante de inmigrantes irregulares, especialmente trabajadores temporales de Nicaragua y, en mucha menor medida, de Panamá.

Túnez: La DG Migración cuenta con un complete registro de residentes extranjeros.


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Conclusión: La información compilada en el proceso de concesión de permisos de trabajo y de residencia debería ser sistematizada en un registro integrado y central de residentes extranjeros, siendo compartida con otras instituciones. La base de datos de entradas y salidas del país debería ser mejor explotada con fines de información sobre migración laboral.

J. Observatorios del mercado laboral

Gráfico 11: Observatorios del mercado laboral de menos a más desarrollados

GH CR TUNCOLSEN NIC

Todos los países seleccionados tienen alguna forma de OML, pero en todos los casos estos Observatorios son muy débiles, tanto política como institucionalmente, y no cumplen adecuadamente con la misión que tienen asignada de analizar las tendencias del mercado laboral. Algunas razones comunes son las siguientes: 1) la falta de un flujo de información regular de otras instituciones (en particular, los institutos nacionales de estadística) debido a la falta de peso político de los OML (lo que justificaría o bien su adscripción a la oficina del Primer Ministro o del Presidente o bien su configuración como organismos autónomos adscritos al Ministerio de Trabajo pero con sus propios recursos y su propio personal); 2) la falta de recursos humanos y/o de recursos humanos propios (muchos de sus funcionarios tienen asignadas otras tareas), y en particular la falta de personal especializado como estadísticos o especialistas en ENML; 3) la falta de cualquier interacción (salvo en el caso de Colombia) con los interlocutores sociales, las universidades y centros de investigación y la sociedad civil. Los OML de Costa Rica y de Nicaragua son parte de la red del Observatorio Laboral para Centroamérica y República Dominicana (OLACD).

Senegal: Proyecto de OML existente desde hace años pero nunca formalizado. Algunas de las funciones del OML son ejercidas por la Dirección de Trabajo.

Ghana: No cuenta con OML. La EIB se dedica a compilar información manual muy parcial procedente de los centros públicos de empleo.

Nicaragua: OML dentro de la Dirección de Empleos y Salarios. Los informes elaborados no son publicados. Vinculado al OLACD.

Costa Rica: OML dentro del Ministerio de Empleo, sin recursos humanos específicos. Realiza análisis periódicos del mercado de trabajo y publica un informe anual y diversos estudios específicos. Vinculado al OLACD.

Colombia: OML en la Dirección de Promoción del Empleo. Sólo cuenta con una persona a medio tiempo, pero está complementado por una red de observatorios regionales y un observatorio del empleo del SENA basado en el sistema de información laboral del propio SENA.

Túnez: Observatorio Nacional del Empleo y las Cualificaciones en el Ministerio de Empleo. 18 funcionarios. Informe anual. En curso de fortalecimiento institucional.


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Conclusión: Pese a su debilidad institucional, los OML están considerados generalmente como una piedra angular de cualquier SIMEL y como la institución mejor posicionada para desempeñar las funciones más descuidadas hasta ahora en este contexto: el análisis del mercado laboral y de la información sobre migración laboral, la ENML y la planificación y coordinación interinstitucional. Existe un amplio consenso sobre la necesidad de fortalecer institucionalmente a los OML.

3.2. ¿Qué sistema de información del mercado laboral para los países en desarrollo?

En general, tras este repaso detallado de la situación de los SIMEL y la información sobre migración laboral en los países del estudio, cabe cuestionar hasta qué punto el propio concepto de sistema de información sobre el mercado laboral, y en cualquier caso el modelo de SIMEL que se da por supuesto en los países de la OCDE, es relevante para países en desarrollo con una estructura del mercado laboral muy diferente. Las lagunas y las deficiencias de los SIMEL en los países en desarrollo seleccionados, y muy especialmente la profunda debilidad institucional que todos ellos comparten, justifica que nos preguntemos si no debería adoptarse un enfoque alternativo menos ambicioso. Las actuales capacidades institucionales parecen ser excesivamente endebles como para sustentar un “sistema” de esa naturaleza, y el contexto económico nacional reduce la relevancia en términos de información de componentes como los servicios públicos de empleo (en un contexto de predominio del empleo informal y muy escasa o casi nula creación de empleo formal en el sector privado). La mayor parte de las herramientas estandarizadas y de los componentes de un SIMEL han sido concebidos para países en los que la economía formal abarca el 70% de toda la economía y no sólo el 20 o el 25%, y en los que los trabajadores asalariados suponen el 70% de la población activa y no, en el mejor de los casos, entre el 30 y el 40% de la misma, como sucede en los países del estudio. Cuando registrarse en los servicios públicos de empleo no lleva aparejada ninguna prestación y las perspectivas de obtener un empleo por esta vía son nulas, los incentivos para registrarse no son muchos, y la cobertura de los servicios de empleo se reduce de forma significativa. Por otro lado, para los propios servicios públicos de empleo el coste de actualizar los registros y mantener las bases de datos es demasiado elevado (y no siempre está claro que esté justificado). Por consiguiente, los informes estadísticos generados por estos sistemas de información estarán lastrados, por definición, de una elevada proporción de registros desactualizados.

En las economías desarrolladas una elevada proporción del empleo se concentra en grandes empresas que cuentan con procesos de planificación de los recursos humanos muy sofisticados, lo que les permite realizar proyecciones consistentes de sus necesidades de mano de obra en el futuro. Estas proyecciones pueden ser fácilmente utilizadas para los fines de la ENML. No sucede lo mismo en el caso de la mayoría de las economías en desarrollo, en las que típicamente más del 80% del empleo formal se concentra en pequeñas y medianas empresas sin ninguna estructura específica de gestión de los recursos humanos ni herramientas formales de planificación de sus necesidades en este ámbito.


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No es de extrañar, por tanto, que el análisis realizado en los estudios nacionales y las misiones país tiende a indicar que el modelo estandarizado de SIMEL integrado que existe en los países desarrollado difícilmente puede extenderse como tal a países en desarrollo con un amplio sector informal y sin prestaciones por desempleo. En este contexto, la elaboración de buenas estadísticas laborales basadas en encuestas y el análisis de las mismas es a menudo lo más a lo que estos países pueden aspirar. Esto significa que los dos pilares fudnamentales de un SIMEL en los países en desarrollo son los siguientes:

- Una EPA periódica (realizada al menos una vez al año) que integre un módulo sobre migración internacional y basada en una muestra lo suficientemente amplia como para permitir la elaboración de estadísticas regionales y locales desagregadas.

- Una institución especializada en el análisis de la información sobre el mercado laboral con fines de formulación de políticas y, eventualmente, en la coordinación interinstitucional en este ámbito. A este respecto, la función de los OML desempeña un papel crucial en la cadena de los SIMEL. La creciente importancia de la política de empleo e incluso de la política migratoria en el marco de las políticas nacionales de desarrollo apunta a la necesidad de fortalecer esta función para garantizar un proceso de formulación de políticas eficaz.

El Capítulo 5 contiene algunas recomendaciones técnicas y de política preliminares en este sentido.

Cooperación Internacional y acuerdos bilaterales de migración laboral

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4. Cooperación internacional y acuerdos bilaterales de migración laboral

Tal como ha puesto en evidencia este estudio, la cooperación internacional ha desempeñado un papel clave en el desarrollo de SIMEL y de la información sobre migración laboral en todos los países seleccionados y tiene un enorme potencial para impulsar su desarrollo futuro. En los últimos años, ha habido un creciente interés en la migración como dimensión fundamental del proceso de globalización, y se han puesto en marcha una plétora de iniciativas de cooperación internacional en el ámbito de la migración, las políticas migratorias y la información sobre migraciones, en particular en relación con la migración laboral (véase el Cuadro 9). La recolección y el intercambio de datos se están configurando como un paso previo necesario para la definición y la promoción de prioridades de política migratoria y para apoyar las negociaciones bilaterales y multilaterales en este ámbito. Sin embargo, con el tiempo esta misma proliferación de iniciativas ha creado algunos problemas de coordinación y de duplicación, así como de sostenibilidad. De hecho, una de las principales debilidades de los componentes de SIMEL que ya existen en varios de los países analizados en el presente estudio tiene su origen precisamente en el alto grado de dependencia de cualquier nueva iniciativa con respecto a los fondos y proyectos de la cooperación internacional (la excepción la constituye Colombia y, en menor medida, Túnez). Esta dependencia pone en peligro la sostenibilidad de tales iniciativas, como resulta evidente en varios de los ejemplos descritos a lo largo de este estudio. Cabe afirmar incluso que los problemas de la fragmentación institucional y de la falta de coherencia estratégica que se han resaltado en nuestro diagnóstico afectan a la cooperación internacional en igual medida que a la configuración institucional nacional de la política y la administración del mercado laboral y de la migración laboral (en la medida en que cada proyecto sigue la lógica del donante y no necesariamente la de la institución beneficiaria o las estrategias nacionales). Esta realidad exige una mejor alineación con las prioridades estratégicas nacionales y una integración más sistemática con las políticas y las iniciativas nacionales

4.1. Conclusiones sobre los acuerdos bilaterales de migración laboral

En particular, todos los países del estudio cuentan con algún tipo de acuerdos migratorios bilaterales o multilaterales con países terceros, tal como se ilustra en la Tabla 9. Los acuerdos migratorios se están convirtiendo en una herramienta cada vez más importante de la gestión de las migraciones Internacionales, por más que, por regla general, hasta ahora los acuerdos bilaterales de migración laboral tan sólo afecten a una proporción my pequeña de todos los flujos migratorios bilaterales entre los países implicados (típicamente menos del 5% de los flujos migratorios totales).


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Tabla 9: Acuerdos bilaterales de migración laboral en los países seleccionados

Países socios Principales logros/deficiencias

Colombia España (véase el Cuadro 2)Libre circulación con la Comunidad Andina

Desde 2001, 8.125 trabajadores migrantes a España seleccionados por el SENA. El principal problema ha sido la falta de seguimiento tras la migración. Paralizado desde 2008 a causa de la crisis económica.

Costa Rica/Nicaragua (véase el Cuadro 4)

Desde 2006, 12.800 contratos temporales en tres sectores agrícolas y de agroindustria, con frecuencia con los mismos trabajadores año tras año. Énfasis en la protección de los derechos de los trabajadores. Apoyo del Proyecto de Codesarrollo. Su continuidad está en riesgo. Se desarrolló un sistema de intercambio de datos que no llegó a ponerse en práctica. También se ha puesto en marcha un carnet consular para todos los migrantes nicaragüenses en Costa Rica (y no sólo para los contratados en el marco del acuerdo bilateral).

Ghana CEDEAO

Italia

La libre circulación de los ciudadanos de la CEDEAO dificulta el control de la migración temporal irregular.En el caso de Italia, el proceso de preselección y la formación impartida por el Departamento de Trabajo desde 2006 se ha traducido en la emigración temporal de 19 trabajadores a Italia.

Nicaragua C-4 La libre circulación de los ciudadanos del C-4 dificulta el control de la migración temporal irregular.

Senegal Francia Canadá (Quebec)EspañaCEDEAO

Larga tradicción de acuerdos bilaterales con Francia. El actual mecanismo a través de la OFII está tardando en concretarse. Con España, se enviaron alrededor de 1.800 trabajadores desde 2007, pese a los problemas con el proceso y los criterios de selección. El acuerdo dio lugar a la base de datos Accueil-Emploi de intermediación laboral.

Túnez Francia

Italia

El acuerdo firmado en 2008 con Francia se tradujo en la migración de menos de 3.000 trabajadores sobre los 9.000 anuales previstos. En 2000–2006, la migración a Italia o las regularizaciones al amparo de las cuotas de inmigración ascendió a 11.000 trabajadores, pero se ha visto paralizada desde entonces. La ANETI desarrolló una base de datos específica, pero que finalmente no se utilizó para la preselección.

El análisis comparativo de los acuerdos anteriores permite extraer las siguientes conclusiones:

- Los acuerdos bilaterales de migración laboral tan solo pueden funcionar eficazmente si su aplicación se sustenta en bases de datos y mecanismos de intercambio de datos. Estos últimos son imprescindibles entre las diferentes instituciones nacionales involucradas en el proceso: en el país de origen, estas instituciones son el punto focal para la migración laboral que recibe las ofertas internacionales de empleo, los servicios públicos de empleo para la difusión de las oportunidades de empleo, la preselección de los candidatos y la coordinación con los empleadores, las instituciones de formación para la formación previa a la partida, y las autoridades migratorias y consulares por lo que respecta a todos los procedimientos administrativos de migración; en los países de destino, dichas instituciones son las autoridades laborales que establecen cuotas de inmigración, los empleadores, y las autoridades de inmigración. Sin embargo, en algún momento también se necesitan mecanismos de intercambio de datos entre los países de origen y los países de destino. En este contexto, el desarrollo de bases de datos y de mecanismos de intercambio de datos es un instrumento fundamental


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para la eficiencia en la aplicación de los mecanismos de migración legal, de la misma forma que en muchas ocasiones su inexistencia ha resultado ser un cuello de botella infranqueable (véase el Acuerdo Francia-Túnez o el acuerdo España-Senegal). Ahora bien, en la práctica los mecanismos de intercambio de datos deben superar innumerable dificultades que obstaculizan su funcionamiento (véanse, por ejemplo, los casos de Costa Rica y Nicaragua, Accueil-Empoi en Senegal, el sistema italiano FLEXI, o la base de datos específica desarrollada por Túnez en el marco de su acuerdo con Italia, que no llegó a ser utilizada nunca). Hasta ahora, en los países del estudio no ha podido identificarse ni un solo caso de un mecanismo de intercambio de datos entre países que haya funcionado efectivamente.

- Otro ámbito en el que se necesitan bases de datos e información sobre el mercado laboral en el marco de la aplicación de los acuerdos bilaterales de migración laboral es para la ENML tanto en los países de destino (para poder determinar la cuota de inmigrantes que se necesita) como en los países de origen (para asegurarse de que no se produce una “fuga de cerebros” perjudicial para su desarrollo). Lo primero se hace en Costa Rica para determinar el número de permisos de trabajo autorizados en cada sector, así como en Colombia hasta 2010 con el sistema de los llamados “certificados de proporcionalidad”. Como ejemplo de lo segundo puede citarse el acuerdo entre Francia y Senegal para la contratación de trabajadores senegaleses a través de la OFII. Estas evaluaciones requieren, en todo caso, de un sistema de información muy sofisticado sobre el sistema económico, y por consiguiente un SIMEL bien desarrollado.

- El buen funcionamiento de un acuerdo bilateral de migración laboral puede verse sumamente facilitado si cuenta con el apoyo de un proyecto de cooperación que financie algunas medidas de acompañamiento. Un buen ejemplo de ello es el Proyecto de Codesarrollo Costa Rica-Nicaragua. Sin embargo, esto también entraña el riesgo de la falta de sostenibilidad en el tiempo. Algunas de estas medidas de acompañamiento que contribuyen al buen funcionamiento de los acuerdos bilaterales de migración laboral y optimizan su impacto positivo e incluso en ocasiones simplemente los hacen posibles son las siguientes:

• Fondos y apoyo “técnico” para la celebración de reuniones bilaterales (y posiblemente también para la celebración de reuniones interinstitucionales en el país de origen).

• Desarrollo de capacidades institucionales de las agencias involucradas en el país de origen (autoridades laborales y migratorias), incluyendo a menudo la financiación de equipos y recursos humanos competencias específicas.

• El desarrollo y la puesta en marcha de bases de datos para la aplicación efectiva de los acuerdos bilaterales de migración laboral (para la preselección de candidatos y el seguimiento de los migrantes contratados).

• Programas de formación y desarrollo de capacidades para trabajadores migrantes en los países de destino o cualquier otro tipo de asistencia.


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• Seguimiento de los trabajadores migrantes que se benefician de los acuerdos bilaterales de migración laboral tras su llegada al país de destino (este aspecto ha sido señalado como uno de los aspectos positivos más importantes del acuerdo entre Costa Rica y Nicaragua y como la principal deficiencia del acuerdo entre España y Colombia). Esto puede incluir visitas de la inspección laboral.

• Desarrollo y puesta en marcha de un sistema de indicadores para el seguimiento y la evaluación del funcionamiento y el impacto de los acuerdos bilaterales de migración laboral.

• La integración de los migrantes retornados tras la expiración de sus contraltos y, más en general, el apoyo al trabajo de las ONG para la defensa de los derechos de los migrantes y su integración.

De hecho, una vez que un acuerdo bilateral de migración laboral ha empezado a funcionar nada impide “internalizar” los costes de las medidas de acompañamiento necesarias para que funcione adecuadamente y transferirlos a los beneficiarios del acuerdo, aunque hasta ahora apenas existen experiencias al respecto. Una posibilidad sería imponer a los empleadores una “tasa” por cada trabajador contratado con el fin de financiar tales medidas (del mismo modo que deben pagar la tasa correspondiente al visado y otros costes en que incurren los trabajadores migrantes)

- Aún en los casos en que cuentan con una amplia red de oficinas de empleo locales, las administraciones laborales de los países de origen suelen gestionar el proceso de preselección de candidatos en el marco de los acuerdos bilaterales de migración laboral de forma centralizada (como sucede en Colombia, Túnez, Ghana, Senegal y Nicaragua) y mediante procedimientos especiales. Sin embargo, la aplicación de los acuerdos bilaterales de migración laboral (y, en particular, el proceso de preselección) es más eficiente cuanto más integrada está en el sistema normal de intermediación laboral del país de origen (como en Colombia o Túnez) y sin la intervención de intermediarios.

- Por otro lado, la integración de las oportunidades de empleo internacionales en el sistema nacional de intermediación laboral contribuye a hacer a éste ultimo más atractivo para los actores del mercado de trabajo (y muy particularmente para los demandantes de empleo), a mejorar la cobertura del mercado de trabajo y la calidad de la información generada, y a fortalecer a los servicios públicos de empleo (e incluso a proporcionarles nuevos recursos). De hecho, un beneficio indirecto importante de los acuerdos bilaterales de migración laboral es su potencial para impulsar el rediseño estructural y el fortalecimiento de los sistemas de intermediación laboral o la administración laboral de los países de origen (como lo demuestran los casos de Senegal, Nicaragua, Ghana y, en menor medida, Túnez).

- El análisis coste-beneficio de la aplicación de los acuerdos bilaterales de migración laboral en términos de los costes derivados de las medidas de acompañamiento y los proyectos de cooperación puestos en marcha para hacerlos viables con respecto al


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número de trabajadores migrantes que efectivamente se benefician de los mismos arroja algunas dudas sobre su eficiencia hasta ahora. En cualquier caso, es importante integrar en los acuerdos bilaterales de migración laboral mecanismos formalizados de evaluación bilateral. Idealmente, debería desarrollarse un sistema de indicadores para realizar un seguimiento de la aplicación y el impacto del acuerdo, como estaba previsto hacer en el marco del Proyecto de Codesarrollo Costa Rica-Nicaragua (aunque nunca llegara a hacerse en la práctica).

- Con frecuencia, la aplicación de acuerdos bilaterales de migración laboral ha creado no poca frustración entre la población del país de origen al no responder a las expectativas creadas (como ponen de manifiesto los casos de Ghana con Italia y de Túnez con Italia, pero en menor medida también con Francia, y también el caso de Senegal con España).

- Los acuerdos bilaterales de migración laboral son sumamente vulnerables a las interferencias políticas (como prueban los casos del conflicto territorial entre Costa Rica y Nicaragua, o los cambios de actitud de las autoridades italianas en material de cuotas de inmigración en los casos de Túnez y Ghana) y a las crisis económicas (la crisis actual ha afectado gravemente a los acuerdos entre Colombia y España y entre Senegal y España). Para evitar estas interferencias, es bueno formalizar los acuerdos bilaterales de migración laboral mediante instrumentos bilaterales jurídicamente vinculantes.

4.2. Potencial de sinergias

En todos los países analizados en el presente estudio se ha producido una proliferación de proyectos e iniciativas bilaterales y regionales de cooperación en el ámbito de la migración laboral, los sistemas de información, las estadísticas migratorias o la creación de redes, todos ellos con el apoyo de organizaciones internacionales y fondos de la cooperación internacional (véase el Cuadro 9 para una muestra no exhaustiva de dichos proyectos en las regiones del proyecto). El volumen de recursos movilizados y el potencial de sinergias entre dichos proyectos e iniciativas son enormes, pero difícilmente cabe afirmar que todas esas iniciativas estén alineadas con las estrategias nacionales o ni siquiera entre sí en una estrategia coherente de información sobre el mercado de trabajo o sobre la migración laboral. Tal y como han puesto de manifiesto los estudios nacionales, en algunos casos extremos la competencia entre los diferentes operadores que impulsan dichas iniciativas refuerza la fragmentación institucional, obstaculizando así el desarrollo de SIMEL integrados a escala nacional o internacional.


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Cuadro 9: Iniciativas regionales en el campo de los SIMEL y la información sobre migración laboral

Observatorio Regional del Mercado Laboral para Centroamérica y República Dominicana (FOIL-OIT, www.empleo-foil.oit.or.cr)El proyecto FOIL se ejecutó entre 2006 y 2010 en Centroamérica y República Dominicana con fondos de la AECID y en cooperación con los Ministerios de Trabajo y de Formación Profesional de la región. Estaba gestionado por la OIT y se inscribía en el marco del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Su objetivo original era “fortalecer los sistemas integrados de intermediación laboral y orientación profesional”, pero su principal logro ha sido la creación del Observatorio Laboral para Centroamérica y República Dominicana como red de observatorios nacionales (se reúnen al menos dos veces al año y reciben apoyo y formación del OLACD), así como la realización de varios estudios (como por ejemplo De Pablo 2010), incluidos una serie de estudios sobre flujos migratorios en Centroamérica. El OLACD está llevando a cabo actualmente un estudio sobre el marco institucional de los OML nacionales.

Red Interamericana para la Administración Laboral (RIAL) (http://www.rialnetportal.org) RIAL es el mecanismo de cooperación y asistencia técnica de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA). Fue creada en 2005 por los ministros de trabajo de la región con el fin de fortalecer sus capacidades humanas e institucionales mediante un mecanismo de integración para la difusión de conocimientos y experiencias. Hasta ahora se ha centrado en la organización de conferencias y seminarios y en algunas actividades bilaterales de asistencia técnica. En febrero de 2009, organizó un seminario en Canadá sobre “Migración laboral y sistemas de información sobre el mercado laboral”. Sin embargo, no parece que haya continuidad sobre este tema, y los socios institucionales entrevistados durante las misiones realizadas en los países del proyecto no parecen conocer dicho programa. No ha habido ningún mecanismo sistemático de coordinación con la red regional de observatorios del OLACD.

Comisión Centroamericana de Directores de Migración (OCAM)La OCAM fue creada en octubre de 1990 en el marco del SICA, y reúne a los Directores de Migración de Belice, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Panamá. Su principal objetivo consiste en establecer un mecanismo regional de consultas y coordinación para tratar el tema de la migración. Desde 1999, la OIM ha actuado como secretaría técnica de la OCAM: sus acciones pretenden recolectar y procesar información sobre migraciones, formar a los funcionarios de las Direcciones de Migración, poner en marcha instrumentos y procedimientos conjuntos de migración y armonizar los criterios y los requisitos de entrada de extranjeros, entre otros.

Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en Mesoamérica (SIEMMES)Un sistema de información estadística sobre los flujos migratorios desde la región, dentro de ella y hacia ella, que compila y explota los datos de los censos y de las EPA, así como sobre entradas y salidas en frontera. Inicialmente estuvo gestionado por la oficina de la OIM en Costa Rica en nombre de la OCAM, pero posteriormente se transfirió a la Universidad Nacional de Costa Rica en 2006. Sin embargo, ha estado prácticamente inactivo desde 2007 debido a la falta de recursos.

Sistema Continuo de Reportes de Migración Internacional en las Américas (SICREMI,www.migracionoea.org/sicremi) Este sistema de compilación de información estadística sobre migraciones de la OEA tiene como objetivos recolectar datos sobre migración laboral (censos, encuestas y registros administrativos), intercambiar experiencias sobre procesamiento de la información sobre migración laboral


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y fortalecer los recursos humanos y las capacidades institucionales de las instituciones de migración laboral. Se basa en el sistema de Observación Permanente de las Migraciones de la OCDE y cuenta con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En julio de 2011, publicó su primer informe, “Migración Internacional para las Américas”. Entre los países del estudio, Colombia es uno de los países participantes ese primer informe, y Costa Rica se integrará en 2012.

Proyecto de Fortalecimiento de las Estadísticas Laborales de la OITUn proyecto de la OIT (2010–2012) destinado a fortalecer las estadísticas laborales en cooperación con los institutos estadísticos nacionales que está ejecutándose en Nicaragua, El Salvador, Panamá y Costa Rica y en otros cuatro países africanos. Se centra en los indicadores de trabajo decente. Parte de un diagnóstico de los sistemas estadísticos en cada uno de los países, así como de los registros administrativos y las actividades de formación sobre los indicadores de trabajo decente.

Proyecto AENEAS 2006 “Facilitar un Enfoque Coherente de la Migración en Ghana, Nigeria, Senegal y Libia” Este Proyecto de Migración Laboral en África Occidental (Labour Migration Project for West Africa, LAMIWA), ejecutado por la OIM entre 2006 y 2010, ha organizado seminarios de formación sobre intermediación laboral y migración laboral en Italia, gestión de la migración laboral entre los países del proyecto e Italia y gestión de bases de datos y compatibilidad entre el sistema de reclutamiento “FLEXI” de los empleadores italianos y las bases de datos nacionales.

Observatorio de las Migraciones de la ACP (www.acpmigration-obs.org)Este proyecto, iniciado en octubre de 2010, tiene por objeto producir datos sobre la migración Sur-Sur en el seno de la ACP a través de una red de centros de investigación e investigadores privados en los 79 países de la ACP (África, Caribe, Pacífico). El Observatorio de la ACP, financiado con 9,4 millones de euros (por la UE y Suiza) es gestionado por la OIM. Entre sus principales actividades de investigación y de desarrollo de capacidades, cabe destacar la auditoria de los datos y las investigaciones existentes para identificar posibles lagunas y necesidades de investigación, el desarrollo de una metodología común para la recolección de datos, su tratamiento y análisis para sistematizar y armonizar los datos y la información sobre migraciones, y el seguimiento, ejecución y apoyo a proyectos piloto de investigación con el fin de probar nuevas metodologías para evaluar el impacto de la migración y las políticas migratorias sobre el desarrollo. En una primera fase se centrará en doce países piloto, incluido Senegal. En principio, no existe ninguna actividad específica prevista en relación con los observatorios nacionales del mercado laboral.

Accueil-EmploiTras completar la primera fase de desarrollo de la base de datos en línea Accueil-Emploi de apoyo a la intermediación laboral en Senegal, el proyecto OIT-Migrant y GIP-Inter están extendiéndolo a algunos países vecinos como Mali, Benín y Camerún durante un período de dos años (véase el Cuadro 7).


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Répertoire Opérationnel Africain des Métiers et Emplois (ROAME)El Repertorio Operativo Africano de Profesiones y Empleos, financiado por la cooperación francesa y la UE, se propone como una herramienta para la planificación de la formación profesional. En un ejercicio conjunto entre las administraciones públicas y los interlocutores sociales, ha desarrollado alrededor de 100 Fichas Profesionales de Empleo en las que se especifican las cualificaciones y capacidades requeridas para cada puesto de trabajo en tres sectores piloto (obras públicas y construcción, hostelería y restauración y turismo). El Repertorio va a extenderse a cinco nuevos sectores.

Proyecto de Marco de Coordinación y Armonización de los Sistemas de Información de los Mercados Laborales de la Unión Africana (Labour Market Information Systems Coordination and Harmonization Framework)Este proyecto, iniciado en enero de 2011, tiene su origen en las conclusiones de un taller de dos días, celebrado en diciembre de 2010 en Addis Abeba, que pretendía solucionar las lagunas identificadas en los SIMEL en África. Dichas lagunas fueron subrayadas en la Declaración y el Plan de Acción de Ouagadougou de 2004 sobre Promoción del Empleo y Pobreza. La nota conceptual del taller subrayaba que “el sistema de información del mercado laboral debería abarcar también los flujos y los perfiles migratorios de los países africanos”. Entre sus recomendaciones estaban: “i) la elaboración de un Marco de Coordinación y Armonización de los Sistemas de Información sobre los Mercados Laborales, con un Grupo de Trabajo Técnico; ii) la definición de objetivos e Indicadores Claves del Mercado Laboral armonizados; iii) abogar por un compromiso y una voluntad política sostenidos con el desarrollo de la información sobre el mercado laboral a escala nacional, regional y continental; iv) el fortalecimiento de las instituciones nacionales de información sobre el mercado laboral con una Unidad de Coordinación potente que funcione sobre la base de los principios y mecanismos del diálogo social; v) la mejora de la gobernanza con el fin de coordinar e incrementar la financiación de los SIMEL con recursos más permanentes; y vi) el desarrollo de un espacio para crear redes, compartir experiencias, utilizar conjuntamente las plataformas ifnormáticas y promover la asistencia técnica Sur-Sur”. Durante las misiones país en Túnez, Ghana y Senegal no se hizo ninguna referencia a este taller o a dicho proyecto.

Además del evidente potencial de sinergias entre todas estas iniciativas y entre ellas y las estrategias nacionales, el estudio comparativo ha puesto de relieve asimismo que existen posibles sinergias bilaterales entre los países seleccionados:

- Costa Rica y Nicaragua tienen unos mercados de trabajo estructuralmente complementarios, y apenas han comenzado a explorar el potencial de los mecanismos de migración legal e intercambio de datos entre ellos. El proceso iniciado con los acuerdos bilaterales sobre gestión de la migración laboral y el Proyecto de Codesarrollo debería proseguirse y ampliarse.

- Colombia y Costa Rica pueden cooperar en el ámbito de la gestión de la migración cualificada de Colombia a Costa Rica.


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- El hecho de que varios de los países del proyecto cuenten con sistemas de intermediación laboral en línea (el sistema del SENA en Colombia, Buscoempleocr.org en Costa Rica, la nueva base de datos Accueil-Emploi en Senegal y el sistema de la ANETI en Túnez) permite llevar a cabo actividades conjuntas para compararlos y compartir sus respectivas experiencias con el fin de mejorarlos.

- En todos los países del estudio se ha identificado la necesidad de establecer o fortalecer observatorios del mercado laboral. Las experiencias acumuladas en Túnez con un observatorio que combina el análisis del empleo y de la formación profesional y en Colombia con su red de observatorios regionales, así como la experiencia del OLACD en Centroamérica, podrían compartirse y difundirse entre los países del estudio para crear sinergias y una dinámica de aprendizaje mutuo.

- Los acuerdos bilaterales de migración laboral con Estados miembros de la UE son un elemento común a varios de los países del estudio. Tanto Túnez como Senegal y Ghana han experimentado el potencial de migración laboral a Italia a través del sistema “FLEXI” desarrollado por los empleadores italianos; Colombia y Senegal tienen experiencia en ambos casos de preselección de trabajadores para la migración a España con resultados dispares, y Túnez y Senegal tienen acuerdos de migración laboral con Francia para la migración de trabajadores cualificados a través de la OFII. Estas experiencias compartidas se prestan a un análisis conjunto que permitiría extraer lecciones útiles para todos ellos para la negociación de otros futuros acuerdos o la puesta en marcha de acuerdos bilaterales de migración laboral.

El proyecto “Buenas Prácticas en Materia de Recolección e Intercambio de Datos sobre Migración Laboral para la Mejora de los Sistemas de Información sobre el Mercado de Trabajo en Colombia, Costa Rica, Ghana, Nicaragua, Senegal y Túnez” ofrece una excelente oportunidad para aprovechar dichas sinergias y explorar mecanismos concretos para hacerlas fructificar.

Recomendaciones Técnicas y de Políticas

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5. Recomendaciones técnicas y de política

En las secciones correspondientes del Capítulo 2 se han formulado ya recomendaciones técnicas y de política específicas para cada uno de los países del estudio. De manera más general, el estudio ha puesto en evidencia algunas orientaciones para la acción comunes a todos los países investigados (y probablemente también a otros muchos países en desarrollo). A este respecto, conviene subrayar que las recomendaciones que siguen están concebidas de manera específica para la realidad del grupo de países del proyecto, y pueden ser puestas en práctica de manera relativamente rápida, en la mayoría de los casos en el marco temporal del propio proyecto (tres años). Naturalmente, algunas de ellas requieren de recursos adicionales, pero en la mayoría de los casos los fondos necesarios para ponerlas en práctica son muy limitados y están ya disponibles en el actual contexto. El factor determinante es la voluntad política y el impulse institucional para ponerlas en marcha.

1) Las encuestas de población activa (EPA) son la piedra angular de cualquier sistema de información sobre el mercado laboral, y aún más en los casos en que los servicios públicos de empleo son muy débiles y no cuentan con información detallada y exhaustiva sobre los mercados de trabajo. En aquellos países en los que todavía no se realizan, deberían desarrollarse EPA periódicas acordes con las directrices de la OCDE (en un primer momento, al menos una vez al año, y posteriormente como encuestas continuas). Allí donde ya existen, las EPA deberían integrar un modulo de migración internacional acorde con las orientaciones de la OIT a este respecto, y configurar el tamaño y la composición de la muestra de tal modo que permitan elaborar estadísticas locales y regionales desagregadas siempre que eso no se haga ya.

2) El marco institucional de la política migratoria y la política de empleo debería ser clarificado y racionalizado. Esto implica:

a) Una división racional de las competencias entre las instituciones competentes, asignando las competencias sobre los procedimientos de inmigración al Ministerio del Interior y/o a los servicios de inmigración (con el asesoramiento correspondiente de las autoridades laborales por lo que respecta a la inmigración laboral) y las competencias en materia de migración laboral a los Ministerios de Trabajo, que deberían tener departamentos especializados en migración laboral; los servicios públicos de empleo deberían ser los encargados de tramitar las ofertas de trabajo internacionales.

b) Establecer mecanismos eficaces de coordinación interinstitucional en el ámbito de las políticas de empleo y de migración laboral bajo el liderazgo técnico y político de los Ministerios de Trabajo y comités técnicos estadísticos sobre empleo y migración laboral que integren a los servicios estadísticos, los OML y otras instituciones relevantes; debería garantizarse asimismo una circulación fluida de la información


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entre todas las instituciones relevantes. c) Adoptar una política o una estrategia nacional de empleo expresa que incluya un

plan de desarrollo del SIMEL, asignando responsabilidades institucionales para ponerlo en práctica.

d) Adoptar una política migratoria nacional expresa que incluya un sistema de compilación, procesamiento y difusión de información sobre la migración laboral.

3) Los servicios públicos de empleo deberían prestar un servicio de intermediación laboral en todo el territorio nacional que incluya:

a) Un sistema nacional en línea de intermediación laboral y/o apoyo a la intermediación

laboral.b) Una red de oficinas públicas de empleo con consejeros laborales especializados

que se ocupen de asegurar la búsqueda proactiva de oportunidades de empleo (prospección de ofertas de trabajo) y presten orientación profesional a los demandantes de empleo.

c) La integración de información sobre perspectivas de migración laboral en el formulario de registro de los demandantes de empleo, incluida información sobre su disposición a emigrar, la experiencia relevante de que disponen, lenguas que conocen y preferencias de migración, de manera que el sistema pueda utilizarse también para la selección de los candidatos a la migración laboral en el marco de acuerdos bilaterales de migración laboral.

4) Las agencias privadas de colocación, tanto si prestan servicios de colocación a escala nacional como si lo hacen a escala internacional, deben estar reguladas. Dichas agencias deben presentar a las autoridades públicas de empleo informes periódicos de sus actividades en los que se indiquen el número y el perfil de los trabajadores que han colocado tanto nacional como internacionalmente, de manera que formen parte integrante del SIMEL.

5) Deberían desarrollarse en todos los países con un volumen de emigración significativo registros de trabajadores migrantes nacionales en el extranjero. La experiencia demuestra que los registros consulares como tales son muy incompletos, suelen estar desactualizados y no están integrados en una base de datos única a nivel nacional. Por ello, debería adoptarse un enfoque diferente, basado en la realización de encuestas (como la que está previsto realizar en Senegal) o en registros nacionales específicos (como el que gestiona, pese a todas sus deficiencias, la OTE tunecina, así como el que ha iniciado no hace mucho Nicaragua con su carnet consular).

6) Evaluación de necesidades del mercado laboral: Puesto que ninguno de los países analizados en el estudio tiene un sistema global y continuo de ENML, sería necesario adoptar un enfoque pragmático que permitiera:


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a) Iniciar una serie de estudios de ENML a nivel sectorial en los principales sectores económicos de cada país. Para ello, podría llevarse a cabo una encuesta entre empleadores y mesas redondas sectorialesde empleadores (grupos focales) con el fin de determinar las necesidades y las escaseces de capacidades, así como los sectores con mayor potencial de empleo tanto actualmente como en el futuro.

b) Formar a un grupo reducido de funcionarios de los países seleccionados (pertenecientes a los OML o/y a las instituciones de formación profesional) como formadores de formadores en las técnicas básicas de ENML prospectiva.

c) Incluir la realización de ENML en la asistencia técnica prestada en el marco de los proyectos de cooperación internacional en el ámbito de los SIMEL y la gestión de la información sobre migración laboral.

d) Establecer procesos intersectoriales para integrar la ENML en la planificación de políticas educativas, de formación profesional, de empleo, de migración y de desarrollo económico general.

7) Los observatorios del mercado laboral desempeñan un valioso papel como “centro de distribución y análisis” de toda la información sobre el mercado laboral, y pueden actuar como referencias institucionales de los SIMEL nacionales. Los OML nacionales deberían ser fortalecidos siguiendo los siguientes criterios:

a) Su posición institucional natural se encuentra en los Ministerios de Trabajo, pero deberían reforzar su naturaleza interministerial e interinstitucional, integrando expertos de diferentes ministerios sectoriales y otros organismos competentes (como los institutos estadísticos), y deberían tener acceso a toda la información relevante (incluidas las bases de datos de los institutos estadísticos nacionales y de los intermediarios del mercado laboral). Para que los OML puedan desempeñar dichas funciones, deberían contar con su propio presupuesto y su propio personal; idealmente, deberían configurarse como organismos autónomos adscritos al Ministerio de Trabajo.

b) Deberían integrar el análisis del mercado laboral con otras cuestiones relacionadas como la migración y las cualificaciones (tendiendo al modelo de “Observatorios del Mercado Laboral, las Cualificaciones y las Migraciones”). Igualmente, deberían ser los responsables de realizar la evaluación de necesidades del mercado laboral.

c) Deberían servir de punto de encuentro de los productores y usuarios de información sobre el mercado laboral tanto públicos como privados, incluidas las universidades y los centros de investigación, los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, deberían desarrollar una red de antenas regionales por todo el territorio nacional (el modelo colombiano ofrece un buen ejemplo de ello) y asegurar un intercambio fluido de información con otros observatorios del mercado laboral regionales e internacionales.

8) En cada uno de los países del proyecto deberían adoptarse Planes de Acción para el desarrollo de SIMEL que garanticen el diseño, desarrollo e implementación en un horizonte


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temporal razonable de un SIMEL completo e integrado que integre la información sobre migración laboral. Estos planes deberían garantizar que se recolecta o se genera toda la información necesaria y que dicha información se comparte entre instituciones y se analiza de manera sistemática para los fines de la formulación de políticas educativa y de formación, de empleo y de migración. Dichos planes definirían las grandes líneas del SIMEL a escala nacional, establecerían un plan de trabajo para ponerlo en marcha y asegurar el seguimiento de su implantación, promovería la coordinación y el alineamiento entre los diferentes productores y usuarios de información sobre el mercado laboral y la migración laboral y establecería prioridades y criterios coherentes para las iniciativas de cooperación internacional. Igualmente, definirían las líneas generales del marco institucional del SIMEL, con una división de competencias clara y racional y con mecanismos interinstitucionales de intercambio de información y de coordinación de políticas. Estos Planes de Acción de desarrollo de SIMEL podrían diseñarse en el marco del presente proyecto, y los OML serían las instituciones más apropiadas para promover y pilotar su ejecución. Sería útil que la cooperación internacional pudiera prestar asistencia técnica para apoyar este proceso.

9) Los acuerdos bilaterales de migración laboral han demostrado ser instrumentos sumamente útiles en la gestión de los flujos de migración legal. Sin embargo, la experiencia ha puesto de manifiesto que la voluntad política que expresan estos acuerdos por sí sola no es suficiente:

a) Para ser plenamente operativos y sostenibles, los acuerdos bilaterales de migración laboral deberían ser jurídicamente vinculantes, es decir, traducirse en instrumentos convencionales de Derecho internacional.

b) La aplicación efectiva de los acuerdos bilaterales de migración laboral requiere de una serie de medias de acompañamiento que aseguren:

i) el fortalecimiento institucional del país de origen para gestionar adecuadamente el proceso;

ii) el establecimiento de procedimientos eficaces de gestión migratoria (bases de datos, procedimientos de preselección, etc.); y

iii) el seguimiento de los trabajadores migrantes en el país de destino (incluida la adopción de medidas de integración) y eventualmente tras su retorno al país de origen.

c) Para que funcionen adecuadamente y estén plenamente integrados en las políticas nacionales de empleo y de desarrollo, los acuerdos bilaterales de migración laboral deben sustentarse en un SIMEL bien desarrollado que incluya una base de datos de demandantes de empleo, el análisis de las tendencias del mercado laboral y todos los demás elementos fundamentales identificados en el Capíutlo 1. Idealmente, la aplicación de los acuerdos bilaterales de migración laboral debería canalizarse a través de los servicios públicos de empleo nacionales ya existentes.

10) En el marco de los acuerdos regionales que establecen la libre circulación de los ciudadanos de los países miembros (como la CEDEAO en el caso de Ghana y Senegal,


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la Comunidad Andina en el caso de Colombia y el C-4 en el caso de Nicaragua), la libre circulación de los ciudadanos nacionales y de los países socios debería complementarse mediante:

a) un sistema que garantice el control de las entradas y salidas del país de las personas en régimen de libre circulación (mediante la cédula de identidad si no se requiere pasaporte); esta información es necesaria para las compilación de información sobre migración laboral;

b) un sistema que garantice que el trabajo de ciudadanos extranjerosal amparo de la libre circulación, aunque sea temporal, es objeto de una adecuada inspección; esto es necesario precisamente para proteger los derechos de los trabajadores migrantes.

11) Debería asegurarse una mayor coordinación entre los donantes internacionales y las organizaciones internacionales que trabajan en el ámbito del mercado laboral y la migración para evitar duplicaciones e incrementar la sostenibilidad de los buenos proyectos. A tal efecto, en cada país (y cuando proceda a escala regional) debería establecerse una comisión nacional interagencias e interinstitucional sobre empleo y migración en la que participaran todas las agencias internacionales relevantes (OIT, OIM, Comisión Europea, FNUAD…) y los donantes bilaterales (AECID, GIZ, DANIDA…), así como las instituciones nacionales competentes en materia de empleo y de migración. Los miembros internacionales de dicha comisión deberían comprometerse a recabar la opinión de la comisión antes de aprobar cualquier proyecto o iniciativa en este ámbito, y a coordinarse e integrar cualquier iniciativa con otras iniciativas ya existentes y con las políticas nacionales. El OML de cada país podría liderar estos esfuerzos a nivel nacional, y asumir la coordinación de la comisión interinstitucional.

12) Deberían promoverse, desarrollarse y, sobre todo, mantenerse en el tiempo bases de datos sobre migración y mecanismos transnacionales de intercambio de datos. Un buen ejemplo del problema de la sostenibilidad al que nos hemos referido lo ofrece el caso del proyecto SIEMMES en Centroamérica, que ha estado vegetando durante los últimos años a pesar de su inequívoco valor añadido. El SIMICA (Sistema de Información sobre Migración Internacional de la Comunidad Andina), que no ha conseguido mantenerse en el tiempo, es otro caso de este mismo problema.

13) Extensiones regionales del proyecto. Una de las debilidades identificadas en el presente estudio es la falta de sostenibilidad y la falta de continuidad de muchas iniciativas de cooperación internacional en el ámbito de los SIMEL y la información sobre migración laboral. Para eludir este riesgo por lo que respecta precisamente al proyecto en el que se enmarca el presente estudio, sería posible aprovechar la experiencia del mismo para desarrollar réplicas “regionales”. Tal como se ha puesto de manifiesto en el estudio comparativo, las grandes cuestiones y los principales retos relativos al SIMEL y a la información sobre migración laboral son similares en todos los países, y el potencial de


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sinergias concretas y proyectos de colaboración es probablemente mayor a nivel regional que a nivel transcontinental (es decir, entre regiones). Por ello, cabría plantear el desarrollo de cuatro proyectos regionales que transfirieran las lecciones y la experiencia del proyecto a los países vecinos en cada caso, en concreto:

a) en el Magreb o el Norte de África (Marruecos comparte con Túnez una situación muy similar y un vivo interés por el desarrollo de un SIMEL integrado y por la gestión de la migración laboral, y Egipto también podría beneficiarse de un proyecto de este tipo);

b) entre los 15 países miembros de la CEDEAO (el proyecto Accueil-Emploi, que está extendiéndose de Senegal a Mali, Benín y Camerún, constituye una primera plataforma de cooperación regional en esta área);

c) en la Comunidad Andina, donde existe ya un proceso de diálogo sobre cuestiones migratorias en curso, que incluye la extensión de la ENMIR colombiana a los otros Estados miembros;

d) en Centroamérica, donde más allá de la complementariedad y de la experiencia positiva del acuerdo bilateral entre Costa Rica y Nicaragua, la experiencia de la red regional de OML (OLACD) puede proporcionar la base para el intercambio de prácticas y el desarrollo conjunto de mecanismos de intercambio de datos.

Bibliografía

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Anexo: Lista de entrevistados y participantes en los talleres

COLOMBIA

Experta nacional: Claudia Beatriz PuertaCoordinador nacional del proyecto: Robert Natiello

- 9 entrevistas/30 entrevistados- 1 taller nacional/18 participantes- 1 taller regional/28 participantes

• Jimmy Acuña, DAS• Bertha Agudelo, Secretaría de Educación Departamental, Risaralda• Coris Alzate, Alcaldía de Pereira• Oscar Arango, Ejecutivo Desarrollo Regional, Red Alma Mater• Álvaro Arias Vélez, Secretario de Desarrollo Social de la Gobernación de Risaralda• Erika María Bedoya, Coordinadora de Maestría, Red Alma Mater• Carmen Buitrago, Secretaria de Desarrollo Social de Risaralda, Coordinadora del

Programa Bienvenido a Casa• Álvaro Calderón, Coordinador del Programa Colombia Nos Une, Ministerio de

Relaciones Exteriores• Jhonier Cardona, Coordinador Observatorio Mercado Laboral, Universidad Libre• Fernando Fontal, Subdirección de Planeación, Observatorio Departamental de

mercado laboral Planeación Departamental de Risaralda• Jenny Galves Echevarría, ANDI • Walter García, Director de Investigaciones Ingeniería, Universidad Libre• Rosalba Gaviria, Gobernación de Risaralda• Piedad Gómez Ángel, Coordinadora Nacional, Proyecto OIT MIGRANDINA Colombia• José Antonio Gómez, Universidad de Armenia• Oscar Gómez, Director, Fundación Esperanza• José Granados, Programa Colombia Nos Une, Ministerio de Relaciones Exteriores• Alejandro Guidi – Jefe de Misión Adjunto, OIM Colombia• Bertha Henao, Fundación Esperanza, Coordinadora Regional, Risaralda• John Jairo Hernández Flórez, Director, Sede Cartago, Universidad del Valle• Beatriz Elena Hurtado, Universidad Tecnológica de Pereira• Jorge Edison Loayza, Coordinador de Investigación, Universidad del Valle• Antonio José Londoño Vélez, Coordinador Unidad de Empresa Privada y RSE, OIM

Colombia• Luis María Martínez, Planeación Departamental• Javier Antonio Mejía Ochoa, Director de Turiscafé, Pereira, Risaralda, y presidente de

Lista de Entrevistados

123

la Cámara Colombiana de Turismo• William Mejía, Director del Grupo de Investigación en Movilidad Humana, Red Alma

Mater• Jackeline Mena, Investigadora, Red Alma Mater• Claudia Rocío Montoya, Secretaria de Educación Departamental, Risaralda• Carol Moreno, DANE• Jairo Muñoz, Director, Observatorio Colombiano de Migraciones, Fundación Esperanza/

Alma Mater• Claudia Elena Niño, ANDI• Carlos Alberto Osorio, Contratista, Planeación Municipal Pereira• Ana Patricia Pérez, AMCO• María del Puello, GEIH-Temática, DANE• Nataly Johana Puentes, Coordinador Servicio Nacional de Empleo y Observatorio

Laboral SENA, Dirección General• Mauricio Ramírez, socio de Sinergia• Clemencia Ramírez - Oficial de Investigaciones, Unidad de Planeación, Investigación y

Evaluación, OIM Colombia• Santiago Ríos, Coordinador del Grupo Gestión de Trabajo, , Dirección General del

Promoción del Trabajo, Ministerio de Protección Social• Liliana Rojas, Gerente de Proyectos Sinergia• Darío Roldán, Fundación Agricultores Solidarios• Gabriel Rondón, CGT-CIAMI• Álvaro Ruge, Presidente AESCO Colombia• Diana Runcique, Análisis información Demográfica, DANE• Nidya Tarazona, CGT-CIAMI• Dora María Ocampo Castaño, SENA, Dirección General• Luis Alfonso Sandoval, Coordinador de Investigación, Cámara de Comercio de Pereira• Mónica Toro, Coordinadora Proyección Social, Universidad Cooperativa• Diana Patricia Toro Ríos, Asistente de Proyectos, Cámara de Comercio de Dos

Quebradas• Danilo Vargas, DAS• Blaimyrk Vargas Pulgarin, Observatorio del Mercado Laboral de Risaralda• Nayda Lucy Vazquez, Directora Oficina de Empleo y Coordinadora de Formación

Profesional y Empleo SENA, Dirección General• Camilo Vallejo, Asesor, Ministerio de Relaciones Exteriores• Victor Alonso Zapata, Confamiliar, Risaralda• Rosalba Zapata Garzón, Coordinador Centro de Información de Migraciones, AESCO

Colombia


124

COSTA RICA

Experta nacional: Marije van Lidth de JeudeCoordinador del proyecto: Salvador Gutiérrez

- 11 entrevistas/18 entrevistados- 1 taller nacional/11 participantes

• Guillermo Acuña, FLACSO / IDESPO / SIEMMES• Karla Beltrán Rodríguez, Coordinadora, Proyecto Juventud, Empleo y Migración, Upala• Róger Bonilla, Centro Centroamericano de Población UCR• Mauricio Corrales, Dirección de Empleo del Ministerio de Trabajo – Observatorio del

Empleo• Marielos Campos, Gestora de Empleo, Intermediación de Empleo, buscoempleocr.org,

Ministerio de Trabajo• Mateo Chávez, Delegado Regional de Liberia, Dirección General de Migración y

Extranjería• Sheily Flores, Coordinadora aeroportuaria, Dirección General de Migración y Extranjería• Karina Fonseca, Directora, Servicio Jesuita para Migrantes• Gustavo Gatica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos• Yohid Guevara Cruz, Asistente Técnica, Proyecto Juventud, Empleo y Migración, Upala• Víctor Lozano, Experto en estadística (consultor de OIM)• Yerel Mata Jara, Gerente administrativo, Oficina Regional de Liberia, Dirección General

de Migración y Extranjería• Bernie Mora, Director Regional San Carlos, Dirección General de Migración y Extranjería• Abelardo Morales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)• Norma Ortiz, Jefa Oficina Regional de Upala, Dirección General de Migración y

Extranjería• Luis Oviedo, UCR Instituto de Investigación de Ciencias Económicas, San José• Roxana Quesada, Directora Regional, Dirección General de Migración y Extranjería• Ada Porras, Departamento de Planificación, Dirección General de Migración y

Extranjería• Pilar Ramos Vargas, Encargada de Encuesta de Hogares, INEC• Hirlander Rojas, Coordinador de la Oficina regional del Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social• Johnny Ruiz Arce, Jefe, Departamento de Migraciones Laborales, Ministerio de Trabajo• María Eugenia Víctor, Subjefe de Planificación, Dirección General de Migración y

Extranjería


125

GHANA

Experta nacional: Vivian N.A. AubynCoordinador nacional del proyecto: Jo RispoliAsistentes del proyecto: David Appiah, Kojo Wilmot

- 12 entrevistas/26 entrevistados- 1 taller/14 participantes

• Sylvia Adusu, Ministry of Justice• David Agorsor, Director of Migration Unit of the Ministry of Interior• Bawa Amadou, FNUAD• Sam Archer, Director of Policy Planning, Monitoring and Evaluation of Ministry of

Employment and Social Welfare, and Labour Migration Secretariat• William Baah-Boateng, Long Term Advisor, Ministry of Employment and Social Welfare• Dr. Badasu, Regional Institute for Population Studies• Tony Bediako, Ministry of Communications• Ernest Berko, Labour Migration Secretariat, Ministry of Employment and Social Welfare• Esther Coffie, NPC• Alex Frimpong, Chief Executive Officer, Ghana Employer’s Association• Agnes Gorman, Regional Labour Officer, Kumasi• Elizabeth Hagan, Chief Labour Officer, Ministry of Employment and Social Welfare• Owusu Kagya, Ghana Statistical Service• Eugene Korletey, Labour Department, Ministry of Employment and Social Welfare• Alberta Laryeah, Ghana Trade Union Congress• Mary Mpereh, National Development Planning Commission• Mbinglo Nsodu, RECFAM, Research and Counselling Foundation for African Migrants• Francesco d’Ovidio, oficina de la OIT en Accra• X, Focal Point Labour Migration, Ghana Immigration Service (GIS)• 2x, Labour Department Ministry of Employment and Social Welfare• 3x, Kumasi Regional Labour Office• 4x, Kumasi Public Employment Centre


126

NICARAGUA

Experto nacional: Eduardo BaumeisterCoordinadora nacional del proyecto: Alexandra BonnieJefa de Misión de la OIM: Berta Fernández

- 7 entrevistas/21 entrevistados- 1 taller/15 participantes

• Miguel Aguilar Méndez, Jefe Dpto. de Programación Externa, Gerencia de Estudios Económicos, Banco Central de Nicaragua

• Horacio Argueta, Responsable del Dpto. de Migraciones Laborales, Dirección General de Empleo y Salarios, MITRAB

• Marvin Balladares, Dirección Técnica, Programa de Autoempleo, Dirección General de Empleo y Salarios, MITRAB

• José Ernesto Dávila, Técnico IT , Dirección General Consular, Ministerio de Relaciones Exteriores

• Sandor Espinoza, Responsable de la Oficina del Observatorio del Mercado Laboral, Dirección General de Empleo y Salarios, MITRAB

• Alma García, Oficial de Sistema de Información y Migración, FNUAD• Carlos Iván González Ruiz, Responsable Oficina SEPEM , Delegación del MITRAB en

Rivas • Martha Olivia Gutiérrez, Servicios Consulares, Dirección General Consular, Ministerio

de Relaciones Exteriores • Comdte. Martin Antonio Jarquin Lopez, Director de la Direccion de Fronteras, Dirección

General de Migración y Extranjería• Martha Largaespada, Analista, Dirección General Consular, Ministerio de Relaciones

Exteriores• Joel López, Encargado del Servicio Público de Empleo, MITRAB• Gerardo Madriz, Cónsul de Costa Rica en Rivas• Jerónimo Martín Lanzas, Responsable de la Ventanilla Codesarrollo, Delegación del

MITRAB en Rivas• Comdte. Martín Martínez, Director de Desarrollo Institucional, Dirección General de

Migración y Extranjería• Ligia Miranda, Encargada de Estadísticas Laborales, Banco Central de Nicaragua • Hellen Montenegro, Analista, Dirección General Consular, Ministerio de Relaciones

Exteriores• Francisco J. Morales Lugo, Jefe Dpto. Ingresos y Deflactores, Banco Central de Nicaragua • Emilio Navarrete, Técnico IT , Dirección General Consular, Ministerio de Relaciones

Exteriores• Maria Antonieta Novoa Salinas, Directora General, Dirección General de Migración y


127

Extranjería• Iury Orozco, Directora General, Dirección General Consular, Ministerio de Relaciones

Exteriores• Javier Pérez G., Director de Empleo, Dirección General de Empleo, MITRAB• SubCdte. Juan Emilio Rivas Benítez, Delegado de Migración, Puesto fronterizo de Peñas

Blancas• Alfredo Martín Santana Guzmán, Delegado Departamental, Delegación del MITRAB en

Rivas• Noelia Ramírez, Analista de Planificación y Gestión Consular, Dirección General

Consular, Ministerio de Relaciones Exteriores• Martha Rodríguez Duarte, Directora de Servicios Consulares, Dirección General

Consular, Ministerio de Relaciones Exteriores• Isabel Tercero, Sección Desarrollo Humano y Social, Delegación de la UE• Delia Natalia Torres Casco, Asistente de la Directora General, Dirección General de

Migración y Extranjería


128

SENEGAL

Experto nacional: Mbaye SarCoordinadora nacional del proyecto: Geertrui LanneauAsistente del proyecto: Taibatou Sidibe

- 17 entrevistas/28 entrevistados- 1 taller/19 participantes- 2 reuniones técnicas regionales/10+13 participants

• Hamidou Ba, Conseiller technique, Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie

• Samba Gallo Ba, Directeur régional, Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie, Tambacounda

• Kalidou Ba, Chef de service, Service Départemental de la Jeunesse de Kébemer• Yoro Ba, Responsable suivi-évaluation, Agence Régionale de Développement,

Tambacounda• Federico Barroeta, Chef de Projet, BIT/ Migrants, BIT • Ramatoulaye Dabo BATHILY , Direction de l’Emploi, Ministère de la Fonction Publique

et de l’Emploi • Pascal Chartrez, Directeur, Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII)• Aboubacar Cisse, Chef de projet, Agence de l’Informatique de l’Etat• Alioune Cisse, Chef de Service, Service Régional des Statistiques de Saint-Louis• Sidy Coulibaly, Adjoint au Directeur régional et Chef de la planification, Agence

Régionale de Développement, Tambacounda• Mouhadji Daff, Chargé de l’Informatique, Agence Nationale de la Statistique et de la

Démographie, Tambacounda• Mouhamadou Diallo, Contrôleur du Travail et de la Sécurité Sociale, Inspection

Régionale du Travail et de la Sécurité Sociale de Louga • Mamadou Diallo, Technicien spécialiste, ANCAR, Tambacounda• Abdoulaye Diop, Secrétaire Général, Ministère de la Fonction Publique et de l’Emploi • Ousseynou Diop, Inspecteur régional du Travail, Inspection Régionale du Travail et de

la Sécurité Sociale, Kaolack • Demba Diop, Inspecteur du Travail, Inspection Régionale du Travail et de la Sécurité

Sociale, Saint Louis• Malet Diouf, Inspecteur du Travail, Inspection Régionale du Travail et de la Sécurité

Sociale de Tambacounda• Fatoumata Drame, Adjointe Inspecteur Régional, Inspection Régionale du Travail et de

la Sécurité Sociale, Saint Louis• Hakam El Asri, Chef de Projet, BIT and GIP International, Partenariat pour la gestion

des migrations professionnelles Union européenne-Benin, Cameroun, Mali, Sénégal


129

• Abdoulaye Fall, Inspecteur régional du Travail, Inspection Régionale du Travail et de la Sécurité Sociale, Saint Louis

• Seydou Fall, Point Focal OIM, ANCAR, Tambacounda• Papa Sidy Fall, Animateur en développement local, CDJ/Kébemer• Bassirou Fall, Chef de service, Inspection Régionale de la Jeunesse de Tambacounda• Papa Ibrahima Faye, Coordonnateur, Centre Régional de Ressources pour l’Emploi des

Jeunes de Saint-Louis• Jean-Luc Gomis, Conseiller emploi- correspondant du Service de la Main-d’œuvre,

Inspection Régionale du Travail et de la Sécurité Sociale , Thiès• Cheikh B. H. Guèye, Inspecteur du Travail adjoint, Inspection Régionale du Travail et de

la Sécurité Sociale de Tambacounda• Fatou Diané Ghèye, Chef de Division des Synthèses Conjoncturelles, DPEE/ Ministère

des Finances• Harouna Haby Ly, Directeur des Statistiques du Travail et des Etudes, Ministère du

Travail et des Organisations Professionnelles• Awamady Kaba, Adjoint au Directeur régional, Agence Nationale de la Statistique et

de la Démographie, Tambacounda• Ousseynou Aly Khairidine, Chef de Division des Statistiques du Travail et de l’Emploi,

Ministère du Travail et des Organisations Professionnelles• Pauline Léonard, Consultante, BIT et GIP International • Marie- Angélique Lo, Contrôleur du Travail, Inspection Régionale du Travail et de la

Sécurité Sociale de Tambacounda• Mouhamadou Loum, Inspecteur régional du Travail, Inspection Régionale du Travail et

de la Sécurité Sociale, Thiès• Felix Marín Leiva, Conseiller du Travail et de l’Immigration, Ambassade d’Espagne • Daouda Mbaye, Directeur des Affaires Sociales, Ministère des Sénégalais de l’Extérieur• Sidi Mactar Mboup, Directeur, CDEPS/Kolda• Mbaye Mbow, Directeur de zone, ANCAR/Louga• Cheikh M. Makhtar Ndao, Coordonnateur CCA/Louga, Service Départemental de la

Jeunesse de Louga• Abasse Ndiaye, Adjoint préfet, Préfecture de Tambacounda• Momar Ndiaye, Directeur, ARD Louga• Badara Ndiaye, National Coordinator, ILO Migrants Project.• Diacarya Sane, Secrétaire general, Chambre des Métiers de Tamba• Moussa Sarr, Contrôleur du Travail, Inspection Régionale du Travail et de la Sécurité

Sociale, Saint Louis• Abdoulaye Seck, Conseiller Technique, Ministère de la Jeunesse • Marie Sèye Seck, Secrétaire Permanent à la Direction de l’Emploi, Ministère de la

Fonction Publique et de l’Emploi • Amadou Souare, Spécialiste Accès au capital, PCE/USAID• Ousmane Sow, Chef Division Planification, ARD Saint-Louis• Malick Sy, Technicien Migration, Confédération Nationale des Travailleurs du Sénégal


130

• Fatimata Sy, Directrice Vie Associative, Union pour la Solidarité• et l’Entraide (USE)• Abdoulaye Tall, Conseiller du Directeur Général de l’Agence, Agence Nationale de la

Statistique et de la Démographie• Daba Thiaw , Responsable services orientation et placement des jeunes, Agence

Nationale de l’Emploi des Jeunes • Birane Thiam, Point Focal Migrations, Ministère du Travail et des Organisations

Professionnelles• Samba Yomb Thiam, Conseiller Technique, Ministère des Sénégalais de l’Extérieur• Abdou Khafor Touré, Directeur Général, Agence Nationale de l’Emploi des Jeunes • Arona Touré, Coordonnateur SIME, Direction de l’Emploi, Ministère de la Fonction

Publique et de l’Emploi • Seydou Wane, Secrétaire executive, FODDE/ Kolda• Bouna Warr, Directeur, ARD Saint-Louis


131

TÚNEZ

Experto nacional: Abderrazak Hajd ZekriCoordinador nacional del proyecto: Ennar Mourad, Francesco CarellaJefe de Misión de la OIM: Marc Petzoldt

- 14 entrevistas/20 entrevistados

• Nizar Ata, Département de Ressources Humains, Ministère de la Planification• Habib Ben Mansour, Directeur Général Adjoint, ATCT, Agence Tunisienne de

Coopération et Assistance Techniques• Nabil Ben Nacef, Formation professionnelle et emploi, Délégation de l’Union

européenne• Hamadi Boulares, Directeur Général, ANETI, Agence Nationale pour l’Emploi et le

Travail Indépendant• Mohamed Sghaier Bouzïen, Directeur Central de la Promotion et de la Coopération,

Agence de Promotion des Investissements Agricoles (APIA)• Souhail Chebbi, Sous-directeur d’enquêtes sur l’emploi • Amor Jilani, Président du Conseil, Directeur Général, ATCT, Agence tunisienne de

coopération et assistance techniques• Ahmed Messaoudi, Directeur Général, Direction Général de l’émigration et de la main-

d’œuvre à l’étranger, Ministère de la formation professionnelle de l’emploi• Fatma Moussa, Directrice Générale, Observatoire National de l’Emploi et des

Qualifications• Belgacem Saula, ANETI, Agence Nationale pour l’Emploi et le Travail Indépendant• Frejd Souissi, Directeur Général, Office des Tunisiens à l’Etranger (OTE)• Fakher Zaibi, Sous-Directeur, Observatoire National de l’Emploi et des Qualifications• Fattouma Zakhama, Directirice, Centre d’Études et des Prospectives Industrielles,

Agence de Promotion de l’Industrie (API) • x, Délégation de la de l’Union européenne• x, Institut national de la statistique (INS)• 2x, Ministère des affaires étrangères (Direction Générale des Affaires Consulaires)• Directeur Bureau de l’Emploie de Tunis• x, ATCT, Agence de Coopération et assistance techniques en Tunisie• x, OTE, Office des Tunisiens à l’Etranger • x, Agence de Promotion des Investissements Agricoles (APIA)


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