Banco Interamericano de DesarrolloSistemas de garantade crdito en Amrica Latina:orientaciones operativasWashington, DC2006Juan J. LlisterriArturo RojasPablo MauecoVernica L. SabaterAntonio G. TabuencaSistemas de garantia9-27-06.indd i 9/27/06 11:41:40 AMJuan Jos Llisterri es Especialista Principal de Desarrollo Empresarial de la Divisin de Micro, Pequea y Mediana Empresa del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo. Arturo Rojas Para-da,VernicaLpezSabateryPabloMauecoGalindosonconsultoresdeAnalistasFinancierosInternacionales (GrupoAnalistas),yAntonioGarcaTabuencaesProfesordelaUniversidaddeAlcaldeHenares,Espaa.Los autores quieren expresar su gratitud a Felipe Gmez-Acebo, Morgan Doyle, Kim Staking, Hela Cheikhrouhou, y especialmente a Julin Surez Migliozzi, quien colabor activamente en la coordinacin del trabajo. Tambin de-sean reconocer el apoyo brindado por Jorge Eduardo Farr, Hctor Carballo, Hugo Secondini, Nstor Pata, Carlos AlbertoDosSantos,AlejandroBozzo,JosMiguelBenavente,JuanC.DurnEcheverri,JorgePinznSnchez, Roger Alfaro Araujo, Manuel Snchez lamo, Pablo Candelaria, Enrique Nort, Edgar Coquis y Alfredo Riera.Lasopinionesexpresadasenelpresentedocumentopertenecenalosautoresynonecesariamentereejanla posicin ocial del Banco Interamericano de Desarrollo.Queda permitido reproducir este informe, parcial o total-mente, siempre y cuando sea para nes no comerciales y se atribuya a los autores, el Departamento de Desarrollo Sostenible y el Banco Interamericano de Desarrollo.Publicacin del Banco Interamericano de Desarrollo, agosto de 2006.Gerente a.i., Departamento de Desarrollo Sostenible: Antonio VivesJefe, Divisin de Micro, Pequea y Mediana Empresa: Alvaro R. RamrezDivisin de Micro, Pequea y Mediana EmpresaParada B-0800Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577Correo electrnico:mipyme@iadb.orgFax:202-623-2307Sitio de Internet:http://www.iadb.org/sds/micCatalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por elBanco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera Llisterri, Juan J.Sistemas de garanta de crdito en Amrica Latina : orientaciones operativas / Juan J. Llisterri con Arturo Rojas ... [et al.].p.cmArturo Rojas Parada ... son consultores de Analistas Financieros Internacionales (Grupo Analistas)t.p. versoIncludes bibliographical references. 1.CommercialcreditLatinAmericaCasestudies.2.LoansGovernmentguarantyLatinAmericaCase studies.3. Small businessLatin AmericaFinance.I. Rojas, A. (Arturo). II.Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Micro, Small and Medium Enterprise Division.III. Analistas Financieros Interna-cionales, S.A.IV. Title. HG3751.L652006332.7 L65--dc22Sistemas de garantia9-27-06.indd ii 9/27/06 11:41:42 AMiiindicePrlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vResumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viiCaptulo 1. Panorama de los sistemas de garantas en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1Los sistemas de garanta en Amrica LatinaModelos de sistemas de garanta en la reginAnlisis resumido de los sistemas de la reginHallazgos y tendencias de los sistemas de garanta en la reginElementos diferenciales e innovaciones Puntos de vista y juego de incentivos de los participantes Conclusiones y recomendaciones Referencias bibliogrcasCaptulo 2. Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Estructura del sistema, antecedentes y entornoSociedades de garanta recprocaFondo de Garanta de Buenos Aires: FOGABACaptulo 3. Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75Estructura, antecedentes y entornoFUNPROGERFGPCOtras experiencias relevantes: FAMPE y Garantas solidariasBeneciarios e incentivos Captulo 4. Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Estructura, antecedentes y entornoAnlisis del sistema: FOGAPEEvaluacin nanciera de FOGAPEContribucin de FOGAPE a la movilizacin de crdito a la mipymeCaptulo 5. Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Estructura, antecedentes y entornoAnlisis del sistema. Fondo Nacional de GarantasResumen y conclusionesSistemas de garantia9-27-06.indd iii 9/27/06 11:41:43 AMivndiceCaptulo 6. El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167Estructura, antecedentes y entornoAnlisis del sistema: Sociedad de Garanta RecprocaResumen y conclusionesCaptulo 7. Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189Estructura, antecedentes y entornoAnlisis del sistema: Sistema Nacional de GarantasResumen y conclusionesApndice A. Programa de Garantas de los Fideicomisos Instituidos en Relacin a la Agricultura (FIRA): FEGACaptulo 8. Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215Estructura, antecedentes y entornoAnlisis del sistema: FOGAPIResumen y conclusionesCaptulo 9. Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241Estructura, antecedentes y entornoAnlisis del sistema: Sistema Nacional de GarantasResumen y conclusionesCaptulo 10. Eplogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265Sistemas de garantia9-27-06.indd iv 9/27/06 11:41:43 AMvPrlogoEl inters de los gobiernos, del sector nanciero y del sector empresarial en Amrica Latina y el Caribe por superar los obstculos al nanciamiento que afectan el dinamismo emprendedor de lasmicro,pequeasymedianasempresas(mipyme)sehapotenciadosustancialmenteenlos ltimos aos. Nada puede discutirse acerca de la importancia del crdito en condiciones razonables (en trminos de volumen, costos y plazos) para el crecimiento competitivo de las mipymes de Latinoamrica y el Caribe, y en especial para el desarrollo de sus economas regionales. En este sentido, entre los limitantes que ms afectan una eciente articulacin entre la oferta y demanda de nanciamiento, resalta la escasez de colaterales que contrarresten los riesgos inherentes a la relacin entre la banca y el empresariado mipyme. Los sistemas de garanta de crdito surgen como un paliativo de tal limitante y contribuyen, al menos en su espritu, a aumentar el volumen de oferta crediticia, generando adicionalidad, y a promover un eciente y efectivo nanciamiento de las micro, pequeas y medianas empresas. La creacin de los sistemas de garantas en la regin ha coincidido con un mayor grado de atencin de parte de algunas entidades nancieras hacia las mipymes, corroborado por el mayor volumen de crdito destinado a este sector. De hecho, la elevada liquidez de los mercados nancieros internacionales, sumada al acceso de las grandes empresas a fuentes bancarias alternativas de nanciamiento, ha contribuido a que los bancos encuentren atractivo en acercarse a las empresas de menor escala. El estudio presente muestra que, entre los ochos pases incluidos,sehanacumuladountotaldeUS$1.400millonesengarantasotorgadas,unriesgovivodemsde US$2.600 millones y US$4.700 millones en crditos garantizados, lo que es muestra evidente de la importancia de estos sistemas. A ello se suma una demanda creciente por implementar este tipo de sistemas en pases que an no cuentan con ellos, o por profundizar aquellos ya existentes. Este inters ha motivado al grupo BID a llevar adelante el presente trabajo, una continuacin del estudio que el Banco llev a cabo en 1996 (Sistemas de Garantas de Crdito: Experiencias Internacionales y Lecciones para Amrica Latina y el Caribe). Con el presente libro, el Banco pretende contribuir a mejorar el acceso a nan-ciamiento de las mipymes y espera que sea de utilidad tanto para los diseadores de polticas mipyme, como para las instituciones nancieras, el sector privado y los estudiosos de la materia. El trabajo constituye una punta de lanza para la superacin de los obstculos que se interponen al dinamismo emprendedor de las micro, pequeas y medianas empresas. Es nuestro deseo que de esta iniciativa surjan otras encaminadas a profundizar sobre esta importante actividad en apoyo de la mipyme. Asimismo, esperamos que los resultados del estudio favorezcan el desarrollo de buenas prcticas que promuevan una actividad emprendedora socialmente responsable y competiti-va del sector. Este es un punto crucial en un mundo cada vez ms integrado globalmente, donde el rol de nuestras mipymes pequeas en escala productiva pero grandes en cuanto al impacto social que generan es y ser cada vez ms trascendental para el desarrollo sustentable de la regin. Sistemas de garantia9-27-06.indd v 9/27/06 11:41:43 AMviPrlogoEl estudio contiene una revisin exhaustiva de ocho sistemas de garanta de crdito latinoamericanos, dis-tinguiendo entre fondos y sociedades de garanta, adems de realizar un anlisis de los aspectos particulares de cada uno de ellos. Una de las conclusiones ms importantes es la necesidad de obtener pruebas contundentes sobre la adicionalidad crediticia que supuestamente generan estos sistemas que estara constatada en el caso de Chile como condicin previa para que se apliquen en aquellos pases interesados. Queremos por ltimo agradecer a los responsables de la investigacin, tanto de la Divisin de Micro, Pe-queas y Medianas Empresas del Departamento de Desarrollo Sostenible del BID, y a la rma Analistas Financieros Internacionales (AFI), por el valioso trabajo de investigacin que han realizado, as como al Fondo Espaol de Con-sultora por haber aportado los recursos monetarios necesarios para llevar adelante el presente trabajo. Antonio VivesGerente a.i.Departamento de Desarrollo SostenibleSistemas de garantia9-27-06.indd vi 9/27/06 11:41:44 AMviiResumen ejecutivoLasmicro,pequeasymedianasempresas(mipyme),queconstituyenlaprcticatotalidaddel universoempresarialenlareginyfueradeella,notienenelvolumendenegocio,gradode formalidad y respaldo patrimonial que genere el adecuado inters del sistema bancario para con-siderarlassujetosdecrdito.Losbancospercibenaltoriesgoeincurrenencostosoperativoselevadosenlos prstamos a las pequeas empresas, operaciones que adems les demandan volmenes de provisiones ms eleva-dos y una consecuente inmovilizacin de recursos. Muchas empresas ven as frustrados parte de sus negocios por no tener acceso a nanciamiento adecuado. Esto es tanto ms cierto en Amrica Latina, donde la profundidad nanciera, la idoneidad de la normativa bancaria, la capacidad para hacer cumplir los contratos, la proteccin de los derechos del acreedor y la eciencia del sistema judicial son menores que en los pases desarrollados. Losesfuerzosqueserealizaronenlareginenlosaosochentaynoventa,encaminadosamejorarlas condicionesdeaccesoalananciacindelamipymemedianteelestablecimientodeinstrumentosdegaran-ta de crdito, tuvieron resultados en general pobres, debido tanto a la ausencia de prerrequisitos bsicos para su xito estabilidad macroeconmica, marco regulatorio adecuado y liberalizacin del sector nanciero, entre otros como a errores de diseo y funcionamiento de los sistemas creados interferencias polticas en la gestin de los fondos, distorsin de los precios de las garantas, incursin recurrente en costos superiores a los ingresos generados, muy escasa participacin privada y, en general, falta de sostenibilidad. Hoy, en un contexto de mayor estabilidad macroeconmica, de modernizacin del sistema nanciero, y de fortalecimiento de la regulacin y su-pervisin bancaria, se hace necesario volver a revisar los sistemas de garanta de crdito de la regin que, adems, debido al recurrente inters de los gobiernos, han crecido considerablemente. Esta publicacin es el resultado de un estudio en el que se ha reunido y sistematizado informacin relevante sobre los sistemas de garanta de crdito de ocho pases de la regin, empleando datos y opiniones facilitados por reguladores y supervisores, autoridades de promocin de la mipyme, bancos comerciales y otras entidades nancieras, representantes de las empresas, y gestores de fondos o sociedades de garantas.Los sistemas de garanta en Amrica Latina muestran una alta heterogeneidad y responden a dos modelos institucionales bsicos: los fondos de aval y las sociedades de garanta recproca. Los fondos de aval, o fondos degaranta,tpicamenteoperanbajolamodalidaddegarantasdecarteramediantelascualesseavalaauto-mticamente un porcentaje de las operaciones de crdito que cumplan determinados requisitos de elegibilidad establecidostantoparacumplimientodelosprestatarioscomodelasoperacionesavaladas,siendolaspropias entidades nancieras prestamistas las encargadas de realizar el anlisis de riesgo de la operacin. El administrador del fondo verica el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad, da seguimiento a las operaciones avaladas y, cuando el prestatario incurre en mora, verica que la entidad de crdito realiza los trmites establecidos para su recuperacin antes de proceder a abonar a la entidad de crdito la parte correspondiente del crdito vencido Sistemas de garantia9-27-06.indd vii 9/27/06 11:41:44 AMviiicubierto por la garanta. Las condiciones en que se gestiona la recuperacin de los crditos morosos y en que se comparten las recuperaciones son acordadas en los convenios rmados entre los administradores de los fondos y las entidades de crdito. De los pases estudiados, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per siguen variaciones de este modelo. En las sociedades de garanta recproca, la caracterstica bsica es el carcter solidario de las garantas, en el sentido de que el beneciario de la misma debe constituirse en socio partcipe de la sociedad y, por tanto, apor-tar recursos propios, a pesar de que los principales fondos de la sociedad provengan de otros agentes, pblicos o privados, no beneciarios, que son los denominados socios protectores. El anlisis del deudor recae en la propia sociedad de garantas, que decide la concesin del aval al prestatario mediante el otorgamiento de garantas indi-viduales o directas. A pesar de que algunas sociedades garantizan el 100% del crdito, las entidades nancieras realizan su propia evaluacin del riesgo del deudor. Por la propia operativa de anlisis y concesin individualizada, el alcance de las sociedades de garanta es ms limitado en trminos de nmero de beneciarios, aunque tienden a poseer un mayor poder de negociacin con las entidades nancieras, al facilitarles no slo el aval, sino tambin un anlisis crediticio preliminar del deudor. De los pases incluidos en este estudio se pueden incluir en el modelo de sociedades de garanta las de Argentina, El Salvador y Venezuela. Todos ellos sern descritos y analizados en el Captulo 1, as como en cada uno de los captulos por pas.I. Hallazgos y tendencias de los sistemas de garanta de la regin A pesar de la heterogeneidad de los sistemas apuntada anteriormente, es posible extraer algunos rasgos comunes de la evolucin de los sistemas ms representativos de la regin, tema sobre el que versar el Captulo 1. Crecimiento en los ltimos aos. Los sistemas de la regin experimentan un gran crecimiento a partir del 2000, coincidiendo con la alta liquidez predominante en el sistema nanciero y con el hecho de que los bancos comienzan a orientarse ms hacia el mercado de las pequeas empresas. En 2004, las garantas otorgadas en los pases del estudio superan los US$1.400 millones.Relevancia desigual. A pesar de su crecimiento, el peso de los sistemas de garanta dentro del crdito bancario del sistema es residual en los pases objeto de estudio, salvo Chile y Colombia. Si existe una demanda por parte de los bancos de garantas de calidad, cabe preguntarse por qu los sistemas de garantas no logran ser ms relevantes.Regulacin y supervisin. El hecho que parece desencadenante del crecimiento de los sistemas estudiados es que los fondos o sociedades de garantas hayan sido sujetos de la regulacin y supervisin nanciera desde nales de los aos noventa, y que las garantas otorgadas hayan tenido la consideracin de garantas idneas. Ello ha gene-rando conanza entre los bancos privados y fomentado una ms activa utilizacin. Adicionalidad. A pesar de la simultaneidad del crecimiento del mercado de garantas y el aparente aumento de inters de los bancos privados por el mercado mipyme, no hay evidencia de la adicionalidad creada por los sistemas estudiados. Salvo en el caso aislado de Chile, en el que un estudio de evaluacin da muestras parciales de adicionalidad, la percepcin resultante del conjunto de pases es que si sta ha existido, ha sido muy reducida.Capitalizacin pblica. El sector pblico ha sido el principal, y a menudo nico, proveedor de recursos de lossistemasdegaranta,provisinquetraselmomentoconstitutivoofundacionalslohatenidolugar,salvo excepciones,apartirdelafechaenquesehaimpuestolaregulacinysupervisinparaesteinstrumento.La escasa presencia de capital privado, salvo en el caso singular de Argentina, parece indicar que no es considerado un negocio sucientemente rentable.Gestin y sostenibilidad nanciera. Los sistemas de garantas estudiados estn siendo gestionados con pro-fesionalidad y transparencia, y en los ltimos aos han alcanzado un nivel de sostenibilidad nanciera superior al de hace una dcada, salvo alguna excepcin. Resumen ejecutivoSistemas de garantia9-27-06.indd viii 9/27/06 11:41:44 AMixSistemas de garanta de crdito en Amrica Latina: orientaciones operativasExperiencia generada en fase expansiva del ciclo econmico. Debe sealarse que estos resultados positivos se han generado en un contexto de ciclo econmico expansivo, con unos niveles de morosidad y siniestralidad moderados. Las beneciarias son micro, pequeas y, en menor medida, medianas empresas. Salvo en casos aislados, el monto promedio del crdito garantizado vara entre US$2.400 y US$18.000. En algunos pases el mismo produc-to de garanta de cartera se ha aplicado a instituciones micronancieras, tanto reguladas como no reguladas, y bancos especializados. Complementariedad con otras garantas. En la mayora de casos, las entidades nancieras requieren garan-tas adicionales a las facilitadas por el sistema, ya que stas ofrecen por lo general una cobertura inferior al 100% de importe del crdito. Slo en los casos en los que la cartera nanciada es de microcrditos se ha apreciado que el aval del sistema acta como garanta nica.II. Elementos diferenciales e innovadoresAlgunasdelasexperienciasanalizadastienenunintersespecial,yaseaporquepuedanconsiderarsebuenas prcticas, ya porque presentan elementos innovadores o contienen aspectos diferenciales sobre los que poder ex-traer lecciones o reexiones de utilidad general. Cada uno de estos elementos diferenciales e innovaciones recibe especial atencin en el Captulo 1, y se destacar en cada uno de los correspondientes captulos por pas. ElsistemadelicitacionesdegarantasenChile.ElFondodeGarantaparaPequeosEmpresarios (FOGAPE)otorgadesde1981garantasdecarteraatravsdelicitacionesperidicasenlasquelaselecciny adjudicacin de derechos de garanta se realiza sobre la base de la menor tasa de utilizacin global de la garanta ofertada por las instituciones de crdito participantes. La tasa de utilizacin global es el porcentaje mximo de coberturadelagarantaFOGAPEsobreunvolumendeterminadodecartera(ratiovolumengaranta/volumen crdito) tasa que se ha reducido desde niveles histricos del 80% al 65% en la actualidad. Otros aspectos que contribuyen al buen resultado del sistema chileno son la jacin del precio de los dere-chos de las garantas que, aunque es trasladado al prestatario, se determina en funcin de: el riego histrico en que ha incurrido la cartera de prstamos de la entidad de crdito en cuestin; el equilibrio en las cuentas anuales de FOGAPE, que le permite no requerir ujos de aportes pblicos; la incorporacin progresiva de mejoras en la relacin contractual con las entidades nancieras; la relevancia de su accin en la cartera global de prstamos a la mipyme del sistema nanciero; y la determinacin de basar decisiones estratgicas como una capitalizacin pblica adicional en los resultados de un reciente estudio de evaluacin de impacto del instrumento.Existen, sin embargo, aspectos actualmente en discusin, como son el horizonte de crecimiento del Fondo dado su limitado margen de apalancamiento adicional, el escaso estmulo generado en la movilizacin del crdito a medio y largo plazo; y el perfeccionamiento del sistema de licitaciones de derechos de garanta.LacoberturadelaprdidaesperadaenMxico.Lasinstitucionesnancierasmexicanashabrnde ajustarse a las normas de Basilea II en enero de 2007, cuyas pautas para la administracin del riesgo de crdito exigen una preparacin ms sosticada de las entidades y un uso intensivo de herramientas cuantitativas. La pr-dida esperada, estimada a travs de tcnicas paramtricas, habr de estar plenamente cubierta con provisiones; la cobertura de las prdidas inesperadas con capital. Este escenario normativo motiv en 2002 que la Subsecretara para la Pequea y Mediana Empresa, en estrecha relacin con algunas de las entidades nancieras ms grandes del pas predominantemente de capital extranjero diseara un programa de garantas de crdito basado en la cobertura de la prdida esperada estimada internamente por las entidades de crdito. Los rasgos ms innovadores de esta experiencia son: el altsimo grado de apalancamiento de los recursos empleados, dado que la cobertura Sistemas de garantia9-27-06.indd ix 9/27/06 11:41:44 AMxoscila entre un mnimo de 1,5% a un mximo de 4%; el establecimiento de un proceso de licitacin de derechos de garanta basado en el porcentaje de cobertura demandado por las entidades al programa y en la tasa activa de inters a la que se dispone el nanciamiento a la pequea y mediana empresa, aspecto ste ltimo que podra generar algunas distorsiones; el hecho de que la iniciativa haya surgido del sector bancario privado; y el alinea-miento de los bancos que utilizan esta modalidad de garanta con los mtodos de medicin y gestin de riesgos de cartera, a su vez en consonancia con las normas de Basilea II. Sinembargo,estarecienteexperienciatodavanosehaconsolidadodebidoaciertasdebilidadesinsti-tucionales,entrelasquesecuentanlaincertidumbresobredisponibilidadderecursospblicosquenancien anualmenteelprograma;lafaltadeunmarconormativointegradoparaelsistemanacionaldegarantas;el an reducido nmero de bancos participantes, todos ellos grandes bancos internacionales, y la multiplicidad de programas y fondos de garanta en el pas, que coexistentes con el aqu resaltado y que sern detallados en el captulo correspondiente. Adicionalmente, se encuentra latente la duda acerca de si el sector pblico debe cubrir la totalidad de la prdida esperada y durante cunto tiempo. No existe an evidencia suciente acerca de la adicionalidad ni de la sostenibilidad del sistema por lo que, a pesar de algunos elementos positivos de esta experiencia, ser necesario poder contar con mayor cantidad de datos para poder evaluarlo adecuadamente.La distribucin equitativa del riesgo en Colombia. El Fondo Nacional de Garantas (FNG) constat en los aos noventa la existencia de una correlacin positiva entre el nivel de cobertura provisto por sus garantas de cartera y el nivel de siniestralidad incurrido por las entidades nancieras usuarias, por lo que decidi reducir el porcentaje de cobertura al 50% en sus productos ms estandarizados, a partir del ao 2000, instaurando un esquema de distribucin ms equitativa del riesgo. Por otra parte se encuentra la gura del coaanzamiento, instaurada con el mismo objetivo del reaanzamiento, que ha permitido al FNG compartir riesgos con terceros y alcanzar mayores niveles de apalancamiento y mayor capacidad de crecimiento. Mediante un convenio de cesin de riesgo, parte del riesgo asumido por el FNG es compartido por la Corporacin Andina de Fomento (CAF). Un esquema similar est vigente desde fecha reciente con la Corporacin Interamericana de Inversiones (CII). El incentivo scal a la participacin de inversores privados en Argentina y Venezuela. La expe-riencia Argentina tiene inters ya que permite mostrar que es posible la atraccin de recursos privados para capitalizar el sistema de garantas, aunque este atractivo est basado en un generoso sistema de incentivos y exenciones scales que permite que las aportaciones al capital y al fondo de riesgo de las sociedades de ga-ranta de crdito (SGR) sean totalmente deducibles del resultado impositivo generado en la actividad del socio aportante, siempre que las aportaciones se mantengan en la sociedad durante un plazo mnimo de dos aos y que el grado de utilizacin del fondo de riesgo sea al menos del 80% en promedio durante el perodo de permanencia de las mismas.En Venezuela, en contraposicin con el caso argentino, los incentivos scales contemplados en el diseo del sistema nacional de garantas no parecen haber resuelto la reducida participacin del sector privado, habida cuenta de la predominancia pblica de los socios protectores de las SGR, que en todos los casos supera el 90% del capital social. La participacin de las sociedades de garanta en el mercado de capitales en Argentina. El posi-cionamiento de las SGR argentinas en el mercado de capitales est relacionado con la crisis que se inici a nales del 2001, la cual cre la necesidad de contar con guras no convencionales de nanciacin para suplir la extin-cin temporal del acceso al mercado bancario. Iniciada la experiencia burstil por una nica sociedad, Garantizar SGR, fue secundada por otras 12 que se inscribieron sucesivamente en la Bolsa de Comercio de Buenos Aires. La Resumen ejecutivoSistemas de garantia9-27-06.indd x 9/27/06 11:41:45 AMxiSistemas de garanta de crdito en Amrica Latina: orientaciones operativasactividad que las SGR desarrollan en el mercado de capitales se ha circunscrito a tres tipos de productos con una positiva aceptacin por parte de los inversores: obligaciones negociables para pyme (ON Pyme), cheques diferidos, y deicomisos nancieros. El crecimiento de estos esquemas atestigua que el recurso al mercado de capitales re-sulta un mecanismo adecuado para paliar la virtual desaparicin del crdito bancario que causara la crisis. Est por verse si stas se mantienen o se transforman conforme Argentina recupere la estabilidad econmica y el sistema bancario culmine su saneamiento y reasuma su rol.La garanta en nanciacin de inversiones en Brasil. El caso del fondo de aval del BNDES, el Fondo de Ga-ranta para la Promocin de la Competitividad (FGPC), es diferente del resto de los aqu analizados debido a que sus beneciarios son mipymes exportadoras usuarias de lneas de crdito del BNDES destinadas a la nanciacin de proyectos de adquisicin de activos jos. Sin embargo, la actividad reciente del FGPC muestra un descenso signicativo en su utilizacin, y no as de las lneas avaladas, lo que hace dudar de la utilidad del mecanismo de garanta vinculado a una lnea de nanciacin otorgada asimismo por un banco pblico.III. Puntos de vista y juego de incentivos para los participantesLa participacin generalizada de las entidades nancieras privadas en los sistemas de garantas slo tiene lugar si stas cuentan con incentivos sucientes para hacerlo. Algunos de los aspectos clave de estos incentivos son:Reduccin del riesgo. Los bancos aseguran una parte del cobro en un segmento de riesgo del que ex-traen importantes ingresos por el elevado margen nanciero aplicado a las operaciones de crdito a la mipyme. Reduccin de provisiones. La normativa bancaria suele dar tratamiento especco favorable para los ava-les de las entidades de garanta, con menores necesidades de dotacin de provisiones y menor consumo de capitales mnimos. Argumentos de no sobrecolateralizacin. Los bancos podran incurrir en sustitucin de garantas apor-tadas por el deudor por las garantas de los sistemas de garanta, ms lquidas y de mucho menor coste de ejecucin. Sin embargo, algunos bancos argumentan que la optimizacin de las garantas como re-curso escaso les lleva a no desperdiciarlas con clientes que ya tienen garantas, reales o personales, sino rentabilizarlas al mximo aplicndolas a nuevos clientes con buenos proyectos empresariales pero con escaso patrimonio. Ampliacin del mercado y del tipo de clientes. Los sistemas de garanta facilitan a las entidades nan-cierasprestaraempresasconbuenosujosperolimitadopatrimonio,loquelespermiteampliarsu mercado de crdito a nuevos segmentos de clientes, con frecuencia vinculando el crdito a un paquete de otros servicios o productos nancieros (venta cruzada). El hecho de que las empresas prestatarias sean, especialmente en el caso de los fondos de aval, bene-ciarios pasivos de las garantas, es visto por parte de las entidades de crdito como una ventaja, ya que no se fomentan incentivos al impago por la sensacin de estar cubiertos por un colateral ajeno.Otros agentes participantes en el sistema de garantas, como las empresas prestatarias, las autoridades econmicas supervisoras, as como los propios administradores de los fondos o sociedades de garanta, parti-cipan en el juego de incentivos de acuerdo a sus objetivos institucionales y profesionales, que se analizan en el Captulo 1.Sistemas de garantia9-27-06.indd xi 9/27/06 11:41:45 AMxiiIV. Conclusiones y recomendacionesA pesar de no haber podido disponer de informacin cuantitativa suciente para realizar un anlisis ms conclu-yente sobre muchos de los aspectos revisados, s es posible extraer algunas conclusiones slidas de esta revisin de experiencias. Las adecuadas condiciones macroeconmicas y de entorno de los negocios, especialmente la proteccin de los derechos de los acreedores, el cumplimiento de los contratos, el buen funcionamiento del sistema judicial, y la existencia de fuentes de informacin crediticia completas y de calidad, son las primeras con-diciones esenciales para la mejora del acceso al crdito de las micro, pequeas y medianas empresas.La regulacin y supervisin de los sistemas de garantas, equiparada a la establecida para el resto de las entidades nancieras, es una pieza clave en su crecimiento y desarrollo, ya que les dota de la conanza necesaria para incentivar su correcta utilizacin.El grado de involucramiento del sector bancario privado es la mejor muestra de vitalidad de los sistemas de garantas.El alineamiento de incentivos adecuados de cada uno de los agentes involucrados en un sistema de ga-ranta tiende a eliminar los peligros de seleccin adversa y riesgo moral, tanto en el lado de los bancos como en las empresas prestatarias. Las garantas del 100% del monto del crdito reducen el incentivo de repago por los prestatarios y reducen el inters de los prestamistas por analizar el riesgo crediticio, tomar garantas complemen-tarias y recuperar el crdito por las vas tradicionales en caso de impago. Elpreciodelagarantadebereejarelmayoromenorriesgodelacarteragarantizadadecada institucin nanciera usuaria. La disponibilidad limitada de garantas pblicas favorece la competencia de los bancos por las mis-mas e incentiva as a los agentes a la eciencia de su utilizacin.Los sistemas de garanta deben lograr su plena sostenibilidad. El papel del sector pblico es el de crear las condiciones para catalizar el sistema, pero debe limitar al mximosuparticipacincindoseafuncionescomo:serresponsabledelaproduccinnormativa, regulacin y supervisin; garantizar el buen funcionamiento de las instituciones administradoras; y even-tualmente,lacapitalizacininicialdefondososociedadesdegarantacondicionadaalalcancedela sostenibilidad nanciera y operativa, as como a la evaluacin rigurosa de los resultados alcanzados.El sector privado debe protagonizar la accin de los sistemas de garantas: los bancos, asumiendo un riesgo cada vez mayor a medida que van recorriendo la curva de aprendizaje en la nanciacin a las pe-queas empresas; las empresas prestatarias, mejorando sus capacidades para ser sujeto de crdito. A pesar de que existen indicios sobre la efectividad de alguno de los sistemas de garanta analizados, que-da pendiente su plena justicacin, por lo que es necesario la profundizacin del anlisis en temas clave como: (i) demostracin de evidencia y medicin de la adicionalidad de los sistemas existentes; (ii) cuanticacin de los incentivosobtenidosporcadaunodelosprincipalesparticipantes;(iii)anlisiscoste-beneciodelossistemas existentes. La creacin o renovacin de nuevos sistemas de garantas debe, por lo tanto, contemplarse con cautela. Apesardequeexistenalgunosindiciossobrelaefectividaddealgunodelossistemasdegarantaanalizados, est pendiente la profundizacin de temas clave para su plena justicacin. Por eso es importante mantener la precaucin respecto a la creacin de nuevos sistemas de garanta, pudindose incluso condicionar el apoyo a la Resumen ejecutivoSistemas de garantia9-27-06.indd xii 9/27/06 11:41:46 AMxiiiSistemas de garanta de crdito en Amrica Latina: orientaciones operativasadopcin de las buenas prcticas analizadas en este trabajo, a la previsin fundada de adicionalidad en el proyecto lo que podra incluir a su vez la cuanticacin de los incentivos generados en los actores y un adecuado anlisis costo-benecio del programa, a la existencia de una institucionalidad adecuada, y a la coherencia entre los ob-jetivos marcados, los instrumentos y la operativa conducente a esos objetivos. Tambin deber de considerarse la oportunidad de utilizar otros mtodos alternativos para lograr la mejora del acceso al crdito, tanto los referentes a la mejora de las condiciones del entorno, como la utilizacin de otros instrumentos o modalidades, como la ti-tulizacin de carteras de crditos pyme, el desarrollo de esquemas de factoraje, o la facilitacin del acceso, directo o intermediado, de las pyme a los mercados de capitales. Sistemas de garantia9-27-06.indd xiii 9/27/06 11:41:46 AMSistemas de garantia9-27-06.indd xiv 9/27/06 11:41:47 AM1CAPTULO 1Panorama de los sistemas de garantaen Amrica LatinaA pesardelaimportanciadelamicro,pequeaymedianaempresa(mipyme1)paraelptimo funcionamiento de las economas de los pases, el escaso acceso a nanciamiento competitivo sigue constituyendo un problema para su desarrollo. Las pequeas empresas de Amrica Lati-na y el Caribe no son una excepcin. Por lo general no cuentan con fortaleza patrimonial, tamao, volumen de negocio y grado de formalidad sucientes para incentivar al sistema nanciero, fundamentalmente bancario, a considerarlas sujetos de crdito tan atractivos como la gran empresa. El crdito a la mipyme sigue siendo perci-bido por los bancos como de alto riesgo y mayor costo operativo. Por esa razn, tienden a restringirlo a aquellas empresas con garantas sucientemente slidas para cubrir eventuales impagos as como los costos de recobro. Este fenmeno se ve reforzado por el hecho de que las regulaciones prudenciales generalmente requieren altas provisiones en el caso de los crditos a pequeas empresas. As, las empresas pueden ver frustrada una parte de sus negocios por no tener acceso a nanciamiento competitivo.Una de las principales barreras que encuentran las mipyme para acceder a las diferentes fuentes de nan-ciacin en condiciones competitivas es la falta de garantas sucientes ante las entidades de crdito. Los sistemas de garantas tratan de hacer frente a esta debilidad estructural en la nanciacin a la empresa, comn a la mayor parte de los pases desarrollados y a la prctica totalidad de los que se encuentran en vas de desarrollo.Si bien en los pases desarrollados no se detecta una brecha generalizada de nanciamiento en las peque-as empresas, s se reconoce un nanciamiento inadecuado en amplios segmentos, especialmente en las nuevas empresas y en las pequeas empresas innovadoras (vase OCDE, 2006). Por otra parte, en los pases en desarrollo son considerablemente inferiores el alcance y profundidad de los sistemas nancieros, el grado de idoneidad y adecuacin de la normativa bancaria, la capacidad para hacer cumplir los contratos, la proteccin de los derechos del acreedor y la eciencia del sistema judicial. Todo ello agudiza la escasa predisposicin de los bancos a prestar a las pequeas empresas. Las restricciones de las pequeas empresas al nanciamiento estn constatadas tanto en los pases en desa-rrollo como en Amrica Latina, y estn tambin analizadas sus causas de proteccin deciente de los contratos de crdito y las asimetras de informacin (vase BID, 2005). Los bancos perciben un mayor riesgo de siniestralidad en las pequeas empresas, as como un costo ms elevado de la actividad crediticia de montos menores. 1Lossistemasdegarantadecrditoanalizadostienencomobeneciariosalamicro,pequeaymedianaempresa,sibien algunos (Per, Chile, Colombia) explcitamente excluyen a la mediana y otros (El Salvador) excluyen a la microempresa. De manera estricta, la realidad de la microempresa informal no es equiparable a la de la pyme, cuestin que analizaremos con ms detalle en el apartado III del presente captulo (pg. 28).Sistemas de garantia9-27-06.indd 1 9/27/06 11:41:47 AM2Captulo 1En el mbito del sector pblico, existen a priori varias lneas de actuacin que contribuiran a mejorar las condicionesdeaccesodelamicro,pequeaymedianaempresaalananciacinencondicionesadecuadas, puesto que tratan de reducir los riesgos implcitos en las relaciones nancieras. Si bien la lnea que se desarrolla en el presente estudio tiene como objeto de anlisis los sistemas de garantas de crdito, cabe sealar otras igual-mente importantes, entre otras, las reformas y modernizacin de los sistemas legales y regulatorios; la creacin y mejora de sistemas de registro de bienes muebles para aumentar el espectro de garantas reales; el aumento en la eciencia de los procesos de ejecucin de garantas; la formacin de jueces en sistemas y aspectos econmico-nancieros; las mejoras en las tecnologas de crdito aplicadas a la pequea y mediana empresa (como ha ocurrido con las tecnologas micronancieras y el credit-scoring); la mayor cobertura de informacin de las centrales de riesgo; y el establecimiento de incentivos y mecanismos que permitan a la pyme nanciar sus operaciones en los mercados de capitales. El tema de las garantas de crdito analizado en el presente trabajo se encuentra en uno de los epicentros del problema del acceso de las pequeas empresas al crdito por su capacidad potencial de contrarrestar mayores riesgos y mantener un bajo costo para la recuperacin de deudores morosos si stos se encuentran respaldados por garantas lquidas. Los gobiernos se han visto obligados a dar una respuesta al recurrente problema de la falta de acceso al crdito y han utilizado distintos modelos de garantas de crdito para intentar que buenos proyectos empresariales no queden excluidos de nanciamiento por carecer de patrimonio y garantas sucientes.En algunos pases de Amrica Latina se han hecho esfuerzos a lo largo de los aos ochenta y noventa para tratar de aplicar modelos ensayados en otras partes del mundo. Los resultados de aquellas primeras experiencias fueron bastante pobres ya que, en general, se produjeron sin los prerrequisitos ms bsicos para el xito de los sistemas de garanta. La estabilidad macroeconmica todava no estaba asentada en buena parte de los pases de la regin. El marco regulatorio y la reforma y liberalizacin del sector nanciero eran incipientes en general, as como la generacin de benecios mensurables superiores a los costos incurridos y la limitacin de la participacin del sector pblico. Larevisindeaquellasexperienciasamediadosdelosnoventaarrojluzsobrealgunosdelosaspectos crticos que haban contribuido a su fracaso y deriv en lecciones sobre algunos de los riesgos a evitar, como las interferencias polticas en la gestin de los fondos de garanta, la distorsin de los precios de las garantas, la ge-neracin de costos superiores a los benecios alcanzados y la falta de sostenibilidad de los sistemas. Igualmente se pusieron de relieve otros temas de discusin, como si los fondos de garantas deban o no estar regulados y supervisados por las autoridades nancieras, las formas de participacin del sector privado en los sistemas, la dis-tribucin del riesgo entre los prestatarios y garantes, y entre estos y los prestamistas, el reaseguro de crdito, y las evaluaciones de la adicionalidad del sistema. En conclusin, la recomendacin ms general era la de extremar la cautela, no alentar el lanzamiento de nuevos programas o fondos de garanta y enfatizar la prudencia en la gestin de los programas vigentes (vase Llisterri y Levitsky, 1996).En la presente dcada se ha hecho necesario volver a revisar los sistemas de garanta de la regin. Efec-tivamente, algunos de los prerrequisitos establecidos en los aos noventa se han cumplido en buena parte. La estabilidad macroeconmica es prcticamente general, la liberalizacin y modernizacin de los mercados nan-cieros est bien avanzada y la normativa prudencial, as como la capacidad de supervisin bancaria, establecen unadisciplinanancieramuysuperioralavigenteendcadasanteriores.Adems,enalgunosdeesospases los sistemas de garanta han experimentado un crecimiento considerable, en su mayora alentado por iniciativas gubernamentales. El tema siempre recurrente de las garantas de crdito para las pequeas empresas ha seguido siendo preocupacin de los responsables de polticas de desarrollo empresarial deseosos de dar respuesta a la falta de acceso al crdito y de crear mecanismos de absorcin de riesgo crediticio para estimular a la banca a desarrollar una base de clientes de pequeas empresas. Sistemas de garantia9-27-06.indd 2 9/27/06 11:41:47 AM3Panorama de los sistemas de garanta en Amrica LatinaEste tipo de actividad gubernamental se encuentra ampliamente generalizado, tanto en pases desarrolla-dos como en pases en desarrollo, lo que parece ofrecer una justicacin para seguir ensayando esquemas que se aplican en todas las regiones del mundo, a pesar de que su ecacia no est demostrada. A veces, especialmente en pases en desarrollo, los sistemas de garantas corren el riesgo de ser considerados como la panacea para re-solver el acceso al crdito de las empresas ms pequeas, un hecho que por desgracia no se puede constatar en la prctica. Sin embargo, si algunas de estas experiencias han servido para lograr avances en el comportamiento de la banca comercial y para expandir de alguna manera el crdito a las micro, pequeas o medianas empresas, vale la pena explorar las condiciones en que esto ha ocurrido y los aspectos clave para mejorar el desempeo e impacto de los sistemas de garanta. En esta publicacin se presenta el estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), junto con la rma de consultora Analistas Financieros Internacionales (AFI), en el que se han examinado los sistemas de garanta de ocho pases de la regin. En cada pas se ha recopilado informacin sobre los fondos o sociedades de garanta ms relevantes, tratando de identicar a los que pudieran constituir un sistema nacional de garantas por su normativa, institucionalidad y modo de funcionamiento. El levantamiento de la informacin ha ido acompaa-do de encuestas a informantes clave que han identicado los logros y los retos de cada sistema. Se han realizado tambin visitas a cuatro de los pases Argentina, Chile, Colombia y Mxico en los que se ha entrevistado a cincogruposdepersonas.Primero,losreguladoresysupervisoresdelossistemasdegaranta,tpicamentelas superintendencias bancarias o equivalentes. En segundo lugar, la autoridad de promocin de la mipyme, patro-cinadora, y a veces supervisora, de aspectos parciales de funcionamiento de los sistemas de garanta, en general representada por los ministerios de economa, las secretaras de mipyme o las agencias especializadas en el apoyo a las pequeas empresas. En tercer lugar, los bancos comerciales, tanto usuarios como no usuarios del sistema de garantas. En cuarto lugar, los representantes de las mipymes o asociaciones empresariales. Por ltimo, los gestores y, en su caso, los propietarios de los fondos o sociedades de garantas.El valor de la informacin obtenida es importante ya que esta ltima ha sido facilitada por actores directos delossistemasdegarantas.Sinembargo,esnecesarioreconocerqueharafaltaunmayornmerodedatos cuantitativos para poder hacer un anlisis ms riguroso de varios de los aspectos crticos del sistema.Este volumen incluye un primer captulo con un informe de sntesis que resume y extrae conclusiones del estudio realizado. En los restantes captulos se incluyen los informes de los sistemas de garanta de crdito de cada uno de los ocho pases analizados. El informe de sntesis se inicia con una breve descripcin de los sistemas de garanta de la regin, bsica-mente agrupados en dos modelos: fondos de garanta que cubren carteras de crdito a mipymes y sociedades de garanta de crdito, de carcter mutual o recproco, que avalan operaciones individualizadas de crdito a mi-pymes. Se incluye asimismo una sntesis del sistema de garanta de los ocho pases. En segundo lugar, se revisan los principales hallazgos del estudio desde una perspectiva regional, lo que permite descubrir las caractersticas ms comunes de los sistemas ms activos de Amrica Latina y su dinmica en los ltimos aos. En tercer lugar, sepresentanalgunosaspectosdiferencialesdecadapasdelosquepuedenextraersealgunasenseanzas.En cuarto lugar, se hace una revisin de los incentivos de los diferentes agentes participantes, lo que resulta til para entender el juego de intereses que condicionan la prctica de los modelos de garanta. Finalmente, se presentan conclusiones de los aspectos clave a tener en cuenta en la operacin de los sistemas de garanta y se formulan recomendaciones sobre los temas que deberan estudiarse en mayor profundidad para un mejor entendimiento de los sistemas de garanta y de las condiciones en que pueden merecer apoyo, como la adicionalidad, la cuanti-cacin de los incentivos de los principales agentes o la relacin costo benecio del sistema. Se consideran tambin otras medidas complementarias o alternativas a los sistemas aqu estudiados que pueden favorecer el acceso de las pequeas empresas al crdito.Sistemas de garantia9-27-06.indd 3 9/27/06 11:41:47 AM4Captulo 1I. Los sistemas de garanta en Amrica LatinaModelos de sistemas de garanta en la reginLos sistemas de garanta que existen actualmente en Amrica Latina presentan una considerable heterogeneidad, ya sea en trminos de tipologa de las entidades garantizadoras, del nivel de desarrollo y tamao del sistema, de la existencia de marcos legales especcos o de otros factores. Son en general sistemas recientes, cuya constitucin o expansin se ha producido a nales de los noventa oprincipiosdeestadcadayqueensumayorahansuperado,conmayoresomenoresdicultades,lascrisis nancieras experimentadas en el perodo 19942002 por diversos pases de la regin. Pese a tratarse de sistemas recientes,muchosdeellostienenyaconguradassuscaractersticasbsicas,porloqueelmomentoactuales oportuno para realizar una revisin del estado actual de los sistemas de garantas en Amrica Latina.Dos modelos bsicos de sistemas de garanta. Sin pretender entrar en una descripcin terica detallada de los fondos de aval y de las sociedades de garanta, ampliamente tratadas por diversos autores2, merece la pena destacar algunos rasgos bsicos diferenciales que contribuyen a la comprensin de los modelos especcos regio-nales analizados en este estudio.Los fondos de aval tienden a operar siguiendo un modelo de garanta de cartera con las entidades nan-cieras prestamistas. Segn este modelo, los fondos de garanta, constituidos por lo general por el sector pblico comoentidadesnancieras,disponendeunadministradorquermaconveniosconlasentidadesdecrdito. Estos convenios permiten avalar automticamente un porcentaje de las operaciones que cumplan determinados requisitos de elegibilidad de los prestatarios avalados, generalmente referidas a la condicin de micro, pequea o mediana empresa, y de elegibilidad de las operaciones de crdito, igualmente referidas a los montos mximos del crdito avalado y, en ocasiones, a la nalidad especca del mismo. Normalmente son las propias entidades las encargadas de realizar el anlisis del deudor. El administrador del fondo da seguimiento a las operaciones de crdito incluidas en la cartera avalada, verica el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad y, en los casos en que la empresa prestataria incurre en mora, verica que la entidad de crdito realiza los trmites normales para su recuperacin, que con frecuencia incluyen trmites judiciales, antes de proceder a desembolsar a la entidad de crdito la parte correspondiente del crdito vencido. En los convenios rmados entre los administradores de los fondos y las entidades de crdito, se acuerdan las condiciones para gestionar la recuperacin de los crditos morosos y para repartir las recuperaciones. Lo habitual es que el beneciario del aval no deba aportar recursos propios sino que pague una comisin de aval, que es el precio que el fondo cobra a la entidad de crdito y sta repercute al beneciario del aval. De los pases incluidos en este estudio se encuadran en la categora de fondos de aval o fondos de garanta: el Fondo de Garanta de Buenos Aires (FOGABA) en Argentina; el Fondo de Aval para la Generacin de Empleo y Renta (FUNPROGER), el Fondo de Garanta para la Promocin de la Competitividad (FGPC) y el Fondo de Aval para las Pequeas Empresas (FAMPE) en Brasil; el Fondo de Garantas para los Peque-os Empresarios (FOGAPE) en Chile; el Fondo Nacional de Garantas (FNG) en Colombia; el Sistema Nacional de Garantas en Mxico; y el Fondo de Prstamos a la Pequea Industria (FOGAPI) en Per. En las sociedades de garanta recproca (SGR) la caracterstica bsica es el carcter solidario de las garantas, en el sentido de que el beneciario de la misma debe constituirse como socio partcipe de la sociedad y, por tanto, aportar recursos propios, sin menoscabo de que los principales fondos de la sociedad provengan de otros agentes, pblicos o privados, no beneciarios, denominados socios protectores. El anlisis del deudor recae en la propia sociedad de garantas, que decide la concesin del aval al prestatario mediante el otorgamiento de garantas indi-viduales o directas. Adicionalmente, las entidades nancieras realizan su propia evaluacin de riesgo del deudor. 2Una recopilacin de los ejemplos de sistemas de garanta en el mundo se encuentra en Pombo y Herrero (2001). Sistemas de garantia9-27-06.indd 4 9/27/06 11:41:48 AM5Panorama de los sistemas de garanta en Amrica LatinaLa operativa individualizada de anlisis y concesin limita el alcance de las sociedades de garanta en trminos denmerodebeneciarios,aunquestastiendenaposeerunmayorpoderdenegociacinconlasentidades nancieras, al facilitarles el aval junto con un anlisis crediticio preliminar del deudor. De los pases objeto de este estudio forman parte del modelo de sociedades de garanta las sociedades de garanta recproca de Argentina, El Salvador y Venezuela. Mientras que en los pases con fondos de aval lo habitual es que exista un nico fondo de cobertura nacio-nal, o un nmero reducido de fondos, para lograr un alcance adecuado en sistemas de sociedades de garanta se hace imprescindible la existencia de un cierto nmero de entidades, normalmente de carcter provincial o local. Los fondos permiten ampliar el nmero de usuarios e incluir a usuarios de menor tamao, mientras que las so-ciedades de garanta, con menor alcance en nmero, avalan a empresas de mayor tamao. El importe medio de los prstamos garantizados en modelos de sociedades de garanta recproca es sensiblemente superior al de los garantizados por los fondos de aval. Las sociedades de garanta exigen a los solicitantes de avales su previa alia-cin y aportacin monetaria al patrimonio de la entidad, de lo que depende parcialmente el tamao y capacidad de crecimiento de la sociedad. Esta circunstancia estimula a que las usuarias potenciales sean empresas de tamao mayor, dentro del segmento pyme, con frecuencia asociadas a una o varias grandes empresas que a su vez son socios protectores de las sociedades de garantas.Se puede armar que no existe entidad de reaanzamiento activa en la regin, si bien varios pases con-sideranelaplicarestetipodeinstitucin.Enrealidadelreaanzamientosolosehacenecesarioensistemas consolidados, donde una pluralidad de entidades de garanta se acerca a los lmites de apalancamiento autorizado y encuentran en el reaanzamiento una alternativa para poder incrementar sus operaciones sin tener que recurrir al aumento de capital. Pero la realidad latinoamericana es bien distinta. Los sistemas basados en sociedades de garanta recproca contemplan la posibilidad de establecer, y en algunos casos llegan a crear, mecanismos o fondos de reaanzamiento. Sin embargo, en Venezuela, FONPYME se cre con anterioridad a las SGR como ente rector y reaanzador pero se encuentra patrimonialmente sobredimensionado para llevar adelante dicha funcin y su actividad ha quedado muy limitada. Asimismo, en El Salvador se contemplada la normativa para la creacin de una reaanzadora del sistema, cosa que no haba ocurrido hasta el momento por no considerarse necesaria. En Argentina existe tambin una entidad especca de reaanzamiento (FOGAPYME) que hasta la fecha se ha mos-trado prcticamente inactiva. Colombia ha avanzado en este mbito, as como el FOGAPI del Per, experiencias que se detallarn en la seccin correspondiente.Anlisis resumido de los sistemas de la reginA continuacin se presenta una sntesis de los sistemas de garanta de los ocho pases de la regin que han sido objeto del presente trabajo. Una informacin ms completa y detallada se puede encontrar en los captulos si-guientes en los que se describen los sistemas de garanta de cada uno de los ocho pases. ArgentinaEl Sistema Nacional de Garantas de Argentina se compone de 20 sociedades de garanta recproca3 y un fondo de garantas pblico provincial, el Fondo de Garantas de la Provincia de Buenos Aires (FOGABA). En las SGR, la garanta cubre habitualmente el 100% del crdito, mientras que FOGABA se limita al 75%. El espectro de SGR es amplio e incluye sociedades pblicas y privadas. Dentro de stas ltimas, unas estn adscritas a un determi-3Este era el nmero de SGR constituidas a octubre de 2005 (fecha en la que se realizara el trabajo de campo). Cabe destacar que para entonces haban cuatro SGR en proceso de constitucin, con lo cual el nmero puede haber incrementado. Para el estudio, no obstante, se har hincapi en las 20 entidades relevadas.Sistemas de garantia9-27-06.indd 5 9/27/06 11:41:48 AM6Captulo 1nadosectoreconmicooaalgngrupoempresarialyotrasabiertasacualquierbeneciariosinrestricciones sectoriales. Aunque su origen data de mediados de 1995, el modelo argentino se encuentra en un nivel de desarrollo incipiente debido a la crisis de nales de 2001. Dicha crisis supuso, entre otros males, la prctica desaparicin del crdito bancario empresarial y, en cualquier caso, un freno total del sistema de garantas. El crecimiento registrado desde 2003 en la evolucin de las principales magnitudes del sistema (creacin de entidades, garantas otorgadas, riesgo vivo) atestigua su bajo grado de desarrollo.El sistema de garantas surge impulsado por las autoridades pblicas, con regulacin especca y dife-renciada para las SGR (ley estatal) y para el FOGABA (ley provincial). El sistema est conectado a la poltica pblicadeapoyoalaspyme,puessuregulacinse encuadr dentro de una ley general dedicada a stas, y la autoridad de aplicacin y de supervisin recae en la Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y DesarrolloRegionaldelaNacin(SEPYME).Adems de la SEPYME, existen otras dos instituciones scaliza-doras: el Banco Central de la Repblica de Argentina (BCRA) y la Administracin Federal de Ingresos Pbli-cos(AFIP).LainscripcindelasSGRenelBCRAes voluntaria, si bien las sociedades inscritas gozan de la calicacin de garanta preferida A, con mejor tra-tamiento de las garantas en trminos de provisiones y dotaciones de capitales mnimos.Asimismo,existeunaentidadespeccaparaelreaanzamientodelsistema(tantodelassociedadesde garanta como de los fondos regionales) que es el Fondo de Garanta para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FOGAPYME). No obstante, por el momento, el programa se ha mostrado inactivo en la prctica. Los cuadros 1 y 2 permiten observar la dimensin del sistema y el crecimiento experimentado en los ltimos aos.Cuadro 1: Sistema nacional de garantas de crdito (millones de US$)SGR FOGABA TotalFondo de riesgo 112,4 8,3 120,7Riesgo vivo (stock de garantas) 97,7 12,0 109,7Fuente: SEPYME y FOGABA.Aseptiembrede2005,elfondoderiesgodelsistema(SGRyFOGABA)ascendaaUS$120,7millones, con un riesgo vivo del 109,7%, lo que atestigua el bajo nivel de apalancamiento4 y el terico potencial de cre-cimiento. 4 Apalancamiento se dene como la relacin entre el monto total garantizado y el importe de los recursos que constituyen el patrimonio del Fondo.El sistema de garantas argentinoEsunsistemaincipientebasadoenSGRpri-vadasqueoperanmotivadasporincentivos generadosporexencionesscalesalasapor-tacionesderecursosquerealizanlossocios protectores.Proveengarantasconcobertura total del importe del crdito (100% del princi-pal). Su impacto sobre el conjunto de las pymes del pas es muy limitado aunque el potencial de crecimiento del sistema bajo el esquema actual, sin apoyo pblico adicional dado su bajo apa-lancamiento, es elevado.Sistemas de garantia9-27-06.indd 6 9/27/06 11:41:49 AM7Panorama de los sistemas de garanta en Amrica LatinaCuadro 2: Garantas otorgadas anualmente (millones de US$)SGR FOGABA TotalCrditos garantizados Nmero ImporteNmero Importe Nmero Importe Importe2002 1.229 24,9 2 0,0 1.231 24,9 24,92003 2.632 55,6 25 1,2 2.657 56,8 57,22004 4.128 83,4 223 1,8 4.351 85,2 85,7jun-05 3.973 61,9 690 11,8 4.663 73,7 77,6Fuente: FOGABA. A diferencia de otros modelos totalmente pblicos, el argentino es de los pocos en los que existen inversores privados que aportan recursos, alentados por una scalidad ventajosa que se detalla en el captulo siguiente. En este sentido, los incentivos scales a las aportaciones de los socios protectores constituyen una de las claves de sostenibilidad del sistema. En realidad, en Argentina coexisten dos modelos de participacin pblica: directa (prin-cipalmente a travs de aportaciones en Garantizar SGR y FOGABA) e indirecta (a travs de los recursos pblicos que deja de percibir el Estado por las desgravaciones impositivas).LasSGRoperanconunmodelodegarantaindividualodirecta,mientrasqueelFOGABAcuentatam-bin con garanta de cartera. El importe medio del crdito avalado por las SGR ascendi en el ejercicio 2004 a US$18.379, congurndose como uno de los ms altos de la regin, lo que signicara una tipologa de clientes ms cerca de la mediana empresa que de la microempresa y, probablemente, un mayor poder de negociacin de la SGR con las entidades nancieras para nanciar importes mayores. Elcarcterincipientedelmodelolimitaelanlisisdesostenibilidadnancieradelmismo.Elcrecimiento observado en los ltimos tres aos es muestra de su dinamismo, si bien debe considerarse que este coincide con cuatro aos ininterrumpidos de un fuerte crecimiento de la economa argentina, superior al 9% promedio anual. Las perspectivas de futuro del sistema en Argentina, dado su carcter incipiente y su bajo apalancamien-to, son de crecimiento. En los ltimos aos se han creado numerosas SGR y otras han ampliado sus fondos de riesgo, por lo que su volumen de operaciones podra crecer en un futuro prximo. Adems, dado que el sistema bancario posee hoy una importante liquidez y una reducida colocacin en crditos empresariales, podra ocurrir que, a medida que las SGR vayan adquiriendo mayor experiencia, aumente la conanza en ellas por parte de las entidades nancieras y ello favorezca el crecimiento del sistema. La existencia del fondo pblico FOGAPYME, con disponibilidad para reaanzar o garantizar en primer piso, no parece tener una importancia decisiva mientras no aumente el grado de apalancamiento de las entidades de primer piso.BrasilEl Sistema Nacional de Garantas de Brasil est basado en la existencia de tres grandes fondos de garanta nacio-nalesyvariosfondosregionalesy/omunicipalesvinculadosmayoritariamentealsectoragrario.Adems,existe legislacin especca sobre sociedades de garanta solidaria, aunque slo se encuentra operativa una sociedad en proyecto piloto. Los tres fondos que surgieron en el perodo 1995-1999 son: el Fondo de Aval para la Generacin de Empleo y Renta (FUNPROGER), administrado y gestionado por el Banco de Brasil (BDB); el Fondo de Garanta paralaPromocindelaCompetitividad(FGPC),administradoporelBancoNacionaldeDesarrolloEconmico Sistemas de garantia9-27-06.indd 7 9/27/06 11:41:49 AM8Captulo 1ySocial(BNDES);yelFondodeAvalparalasMicro yPequeasEmpresas(FAMPE),administradoporel ServicioBrasileodeApoyoalasMicroyPequeas Empresas (SEBRAE).Dicho sistema es un modelo poco integrado y eminentementepblicoquenocuentaconentede reaanzamientoespecco.Seconsideraprincipal-mente pblico pues las tres entidades capitalizadoras y administradoras de los fondos el BNDES, el Ban-codeBrasilySEBRAEsondenaturalezapblica. Es tambin un sistema poco integrado, en el sentido dequenoexisteunaclaraconexinconlapoltica pblica de promocin a mipyme, no hay una regula-cin comn propia, ni existe autoridad de aplicacin o supervisora nica. Generalmente los fondos de aval han actuado como complementos de programas pblicos de acceso al crdito para las mipyme congurando un doble incentivo.En la actualidad, tal como muestra el cuadro 3, el principal fondo en trminos de actividad lo constituye FUNPROGER, con un patrimonio de US$75,2 millones y un riesgo vivo de US$624,8 millones. FGPC, por su parte, cuenta con US$183,5 millones de patrimonio y un riesgo vivo de US$456 millones, mientras que FAMPE cuenta con un patrimonio de US$58 millones y slo US$18,6 millones de riesgo vivo.Cuadro 3: Fondos de garanta brasileosFondoCrdito avalado(US$)Agentes nancieros usuariosApalancamiento Patrimonio(millones de US$)Riesgo vivo (millones de US$)Nivel de actividadPermitido Actual1FUNPROGER 7.000 Entidades ociales11 veces 8,3 veces 75,2 624,8 CrecimientoFGPC 150.000 Entidades privadas8 veces 2,5 veces 183,5 456,0 AchicamientoFAMPE Entre 11.200 y 113.000Entidades ociales10 veces 2,2 veces 58,0 18,6 AchicamientoFuente: Elaboracin propia basada en informacin de SEBRAE, Informe de Gestin FUNPROGER y BNDES.Nota: 1Calculado sobre el patrimonio total. El indicador de apalancamiento es claramente mayor si se calcula sobre el patrimonio lquido.Encuantoalaactividaddelosfondosenlosltimosaos,puededecirsequeexistendostrayectorias diferentes: la de FUNPROGER por un lado, y la de FGPC y FAMPE por otro. En trminos de agentes nancieros usuarios, FUNPROGER y FAMPE slo pueden ser empleados por entidades nancieras ociales y al FGPC pueden acceder entidades crediticias privadas.FUNPROGER se encuentra en proceso de crecimiento; FGPC y FAMPE con clara tendencia a la reduccin de actividades. En trminos de apalancamiento, FUNPROGER est muy apalancado; FGPC y FAMPE con muy poco El sistema de garantas brasileoEste sistema incorpora fondos y programas de garanta administrados y utilizados fundamen-talmente por las entidades nancieras pblicas dereferenciaenelpas,quepresentanunre-ducidoniveldealcancecomoresultadode suescasautilizacinoincidenciasnancieras producto de su elevada exposicin. En el caso brasileo, la siniestralidad es una de las ms al-tas de los sistemas analizados.Sistemas de garantia9-27-06.indd 8 9/27/06 11:41:49 AM9Panorama de los sistemas de garanta en Amrica Latinaapalancamiento y, por tanto, con recursos ociosos. En tamao promedio, el crdito avalado por FUNPROGER es uno de los ms bajos de Amrica Latina, mientras que el de FGPC es el ms alto de la regin (US$150.000). En trminos de plazo promedio de los crditos, por el contrario, FUNPROGER es el ms alto de la regin con 36 meses.La siniestralidad de los tres fondos es de las ms elevadas de la regin. FGPC y FAMPE se encuentran en una situacinsaneada,sibienexistenincertidumbresacercadelasostenibilidaddeFUNPROGER,quehagenerado prdidas de manera recurrente desde su constitucin. Asimismo, cabe destacar que existe una escasa utilizacin de los fondos de aval por parte de las entidades nancieras privadas. El riesgo de FUNPROGER est totalmente concentrado en el Banco de Brasil.En Brasil, hay una normativa reciente sobre sociedades de garanta solidaria aunque no existe ninguna so-ciedad operativa relevante con suciente experiencia como para dar por consolidado el modelo. Estas sociedades, en caso de aumentar, se uniran al grupo de fondos actualmente existentes, contribuyendo a aumentar an ms la heterogeneidad del sistema. Como marco general, parece que las autoridades estudiarn qu direccin debe adoptar el sistema y debe-rn denir si perseguir una mayor homogeneizacin o mantener la actual dispersin. Para ello sera importante un anlisis en profundidad acerca de porqu los fondos han reducido su actividad. En segundo lugar, parecera lgico proponer que se evalen los resultados y el futuro de dos de los grandes fondos existentes (FGPC y FAMPE), cuyaactividadsehareducidodrsticamenteenlosltimosaos.Encualquiercaso,elcrecimientodelsistema tiene que pasar necesariamente por involucrar a las entidades nancieras privadas, que actualmente lo utilizan muy residualmente. ChileEl Sistema Nacional de Garantas en Chile es un modelo promovido desde el Estado que tiene sus orgenes en 1980 con la creacin del Fondo de Garanta para Pequeos Empresarios (FOGAPE)5. FOGAPE est administrado por el Banco Estado, entidad nanciera propiedad del Estado chileno, al que remunera mediante una comisin de administracin. El Fondo se encuentra regulado por el Reglamento de la Superintendencia de Bancos e Insti-tuciones Financieras (SBIF), que acta como autoridad supervisora.FOGAPEpasdepermanecerprcticamente inactivodesdesucreacinhastanalesdelosaos noventa,aconstituirseenunainstanciadereferen-cia en el esfuerzo del Estado por apoyar a la mipyme ensuaccesoalananciacin.Desdeelao2000, el Fondo ha experimentado un fuerte crecimiento en todos sus indicadores de actividad, tal como muestra el cuadro 4.FOGAPEutilizaelmecanismodegarantasde cartera,ysonlasentidadesnancierasparticipantes en el esquema del Fondo las responsables de analizar el riesgo de las operaciones a ser nanciadas y, dentro 5Aporte inicial de US$13 millones.El sistema de garantas chilenoEl Fondo de Garantas opera desde 1980, con unimportanteniveldecrecimientoenlosl-timoscincoaos,buencomportamientoy calidaddelasoperaciones,yampliaacepta-cinporpartedelsectornancieroprivado. ElprincipalusuariohasidoelBancoEstado administrador del Fondo cuyo crecimiento inmediato se encuentra condicionado a la elec-cin de alternativas que alivien el elevado nivel de apalancamiento actual.Sistemas de garantia9-27-06.indd 9 9/27/06 11:41:50 AM10Captulo 1de la lnea de garanta obtenida con el FOGAPE, otorgar los crditos correspondientes. La obtencin de la lnea de garanta es un mecanismo muy caracterstico del caso chileno y est basado en licitaciones peridicas progra-madas por el Administrador del Fondo, a las que slo pueden concurrir las instituciones nancieras scalizadas por la SBIF. Este sistema se explica ms adelante como una de las prcticas innovadoras de la regin.El Fondo se utiliza recurrentemente por la mayor parte de los bancos que forman parte del sistema nanciero chileno, si bien Banco Estado ha sido en los ltimos aos el principal usuario. Los beneciarios del aval de FOGAPE son empresas con demandas de deuda de empresas pequeas (tamao medio del crdito de US$13.000), y la cobertura del crdito se sita en torno al 65%, mientras que en el momento de la reforma de FOGAPE del 2000 la cobertura era de hasta el 80%.FOGAPEsehamostradohastaelmomentosostenibleporsmismo,congeneracinrecurrentedebe-necios,ujosdecajapositivos,coberturaadecuadadelasiniestralidadyaltaliquidez6,loquegarantizauna cobertura adecuada de los potenciales pagos por fallido. Asimismo, puede decirse que el Fondo constituye un sis-tema transparente y adecuadamente gestionado, con indicios de aportar adicionalidad al conjunto del sistema crediticio chileno, ya que se ha producido un fuerte crecimiento de las operaciones del Fondo en un entorno de estancamiento del crdito a micro y pequeas empresas en el pas.El patrimonio total de FOGAPE a nales de 2004 ascenda a US$52,3 millones. El riesgo vivo era de US$434,5 millones. Si a este volumen de riesgo vivo se le suma el importe licitado a 2005, el nivel de apalancamiento se eleva a 9,4 veces, muy cerca del umbral mximo permitido en la reglamentacin de FOGAPE (10 veces su patrimonio). Por consiguiente, el tamao actual del Fondo y su volumen de actividad no le permitiran crecer mucho ms en el corto plazo, a menos que se capitalice.Un reciente estudio de evaluacin de FOGAPE parece mostrar evidencia de adicionalidad, lo que plantea cuestiones sobre cunto debera crecer y cul sera la forma ms adecuada de ese crecimiento. ColombiaEl Sistema Nacional de Garantas en Colombia es un modelo de carcter pblico que tiene sus orgenes en 1981 con la creacin del Fondo Nacional de Garantas, S.A. (FNG). Desde comienzos de 2004 est regulado por la Su-perintendencia Bancaria de Colombia (SBC). En la actualidad opera como una entidad aanzadora de primer piso que asume parte del riesgo en las operaciones de garanta dirigidas a la micro, pequea y mediana empresa.La actividad del FNG fue reducida durante la dcada de los aos ochenta y los primeros aos de la de los noventa, como consecuencia del reducido volumen de sus recursos. A partir de 1995, tras una sustancial rees-tructuracin de la institucin y posterior capitalizacin por parte del Estado, el Fondo comenz una trayectoria ascendente ininterrumpida en el cumplimiento de su misin. Esta reestructuracin supuso cambios sustanciales 6 Activos a menos de 1 ao y disponibles / garantas pagadas por fallido = 14.Cuadro 4: Indicadores de actividad del Sistema Nacional de Garantas de ChileEntidades nancieras usuariasNmero de operacionesCrditos avaladosImporte anual de garantas (US$ millones)1999 7 200 214 3,5 2004 17 34.221 733 332,0Fuente: FOGAPE y SBIF.Sistemas de garantia9-27-06.indd 10 9/27/06 11:41:50 AM11Panorama de los sistemas de garanta en Amrica Latinacomo la descentralizacin de los servicios, la automa-tizacin del proceso de otorgamiento de las garantas y el sometimiento a la supervisin y control de la Su-perintendencia Bancaria.Posteriormente,alamparotantodelaleyde apoyo a la micro, pequea y mediana empresa como delPlanNacionaldeDesarrollode2002,elFNGse haconvertidoenunodelosinstrumentospblicos protagonistasparaelfomentodelananciacinal microempresariocolombiano,manteniendotanto una perspectiva social como econmica.El FNG aprueba las garantas bajo dos modali-dades bsicas. La primera, de carcter automtico, es predominante. Con ella se garantizan las operaciones decrditoquelasentidadesnancierasapruebanconelrespaldodelosderechosdegarantahabilitados.En esta modalidad no hay participacin del Fondo en la evaluacin del riesgo del deudor. La segunda es de carcter individual. El Fondo evala el riesgo del deudor y aprueba la correspondiente operacin de garanta. Cada entidad nanciera participante cuenta con una lnea de derechos de garanta autorizada por el Fondo (valor mximo discre-cional, VMD) estimada en virtud de un anlisis previo de la institucin y otorgada mediante convenio especco.Los bancos ms grandes del pas son los principales clientes del Fondo, aunque la prctica totalidad del sec-tor bancario colombiano mantiene convenios suscritos con el FNG para la intermediacin de crditos garantizados. Los empresarios beneciarios de las garantas son micro y pequeas empresas las cuales reciben una cobertura del 50% para sus crditos, que en promedio se encuentran en un rango de importe de US$5.600. Muchas entidades nancieras especializadas en micronanzas estn haciendo uso intensivo de las garantas del Fondo para facili-tar el cumplimiento de la poltica nacional de fomento del microcrdito, establecida por el gobierno en 2002.ElFondodamuestrasdequeessosteniblenancieramenteydequeseencuentraadecuadamenteges-tionado. Asimismo cuenta con elevada liquidez y una adecuada poltica de provisiones que permitira cubrir con holgura los niveles de siniestralidad previsibles en 2005. Se intuyen indicios de adicionalidad del crdito a partir de la operativa del Fondo, que ha estimulado el desarrollo y crecimiento de operaciones crediticias por parte de la banca dirigidas a micro y pequeas empresas. Las propias entidades bancarias reconocen que el FNG ha contribui-do a generar y aumentar el conocimiento en el anlisis del riesgo de la mipyme, as como a instaurar sus propias estrategias comerciales de atencin a este tipo de clientes. Cuadro 5: Indicadores de actividad del Sistema Nacional de Garantas de ColombiaNmero de operacionesCrditos avaladosImporte anual de garantas (US$ millones)1999 8,394 55 2,3 2004 102,930 712 357,0Fuente: Elaboracin propia en base a FNG.El patrimonio del FNG alcanz US$65,5 millones a diciembre de 2004, y el riesgo vivo US$438,3 millones. Elniveldeapalancamientofuede6,7veces(crececonstantementedesdeelmnimode0,7delao2000), El sistema de garantas colombianoEl Fondo de Garantas opera desde 1981, con importanteniveldecrecimientodesdeelao 2000,buencomportamientoycalidaddelas operaciones y amplia aceptacin por parte del sector nanciero privado. Sensiblemente orien-tadohacialasmicroypequeasempresasde menor tamao motivado por la poltica de Es-tado en vigencia conducente a la construccin de un pas de propietarios.Sistemas de garantia9-27-06.indd 11 9/27/06 11:41:50 AM12Captulo 1cercano al lmite legal establecido de 9 veces, que podra implicar una reduccin en el ritmo de crecimiento del Fondo y una necesidad inmediata de capitalizarlo. Por esta razn, el FNG ha buscado incursionar en esquemas de dispersin del riesgo con entidades nacionales interesadas en fomentar lneas de crdito especcas, y tam-bin ha logrado esquemas de reaanzamiento y conanciamiento con organismos multilaterales y entidades nancieras en el exterior, tales como la Comunidad Andina de Fomento y la Corporacin Interamericana de Inversiones.En cuanto a las perspectivas de futuro, adems de seguir enfrentado su modelo de crecimiento tambin deber de valorarse hasta qu punto pueden utilizarse las garantas del FNG como instrumento pblico de apoyo para el fomento de las colocaciones de microcrditos por parte de la banca colombiana, ya que esto podra tener un doble efecto: primero, que el aparente pobre desempeo de parte de las carteras de este segmento se traduz-ca en aumentos de la siniestralidad del FNG; y segundo, que la pequea y mediana empresa colombiana quede relegada a usuaria de segundo plano de las garantas del FNG. Sera de gran utilidad contar con algn riguroso estudio de evaluacin de la experiencia del FNG, una de las ms maduras de la regin, de la que con seguridad se podran extraer numerosas lecciones operativas.El SalvadorEl Sistema Nacional de Garantas en El Salvador se en-cuentraenprocesodetransicindeunmodelode programasestatalesaotrodendolemutualistacon ampliaparticipacinestatalatravsdelBancoMul-tisectorialdeInversiones(BMI).Tienesusorgenes en2001,conlapromulgacindelaLeydelSistema Nacional de Garantas para la micro, pequea y me-dianaempresaruralyurbana.Surgiimpulsadopor las autoridades pblicas a nales de los aos noventa conlaidenticacindelproblema,lavaloracinde alternativasylaseleccindelmodelodesociedad degarantasrecprocas;continuconeldiseonor-mativo que culmin en 2001, y el reglamentario por laSuperintendenciadelSistemaFinanciero(SSF)en 2002. La puesta en marcha denitiva tuvo lugar a nales de 2004 con la constitucin de la primera SGR salvado-rea, Garantas y Servicios SGR (GyS) que, como cualquier nueva SGR que en un futuro se constituya, se considera a todos los efectos como entidad nanciera supervisada por la SSF.GyS est facultada para ofrecer a sus socios beneciarios avales, anzas y otras garantas nancieras auto-rizadas por la SSF bajo la modalidad exclusiva de carta anza, siendo la propia SGR quien ejecuta el proceso de anlisis de riesgo del proyecto correspondiente. Luego, si procede, autoriza el otorgamiento de la garanta al socio solicitante para la consiguiente tramitacin del prstamo con la entidad nanciera seleccionada. Cabe destacar queGySotorgagarantasdehastael100%delimportedelprstamo,eincluyelosinteresesenlacobertura provista.A nales de 2005, GyS contaba con 456 socios partcipes y ocho socios protectores; estos ltimos son enti-dades nancieras bancarias a excepcin de una empresa cementera. Desde su reciente constitucin hasta nes de 2005, esta entidad ha otorgado 227 garantas por un monto total de unos US$11 millones. El importe promedio de los crditos garantizados por GyS ascendi a US$46.700, uno de los ms elevados de los constatados en la regin y cuyo destino principal (39%) es el sector comercio. El sistema de garantas salvadoreoSe trata de un modelo de sociedades de garan-tarecprocacreadoen2001,protagonizado porunaSGRandereducidotamaoyal-cance,queoperadesdeoctubrede2004.En los prximos aos valdr la pena analizarla de nuevoparaconocersuevolucinygradode xitoenlaconsecucindelosobjetivosesta-blecidos.Sistemas de garantia9-27-06.indd 12 9/27/06 11:41:51 AM13Panorama de los sistemas de garanta en Amrica LatinaElcapitalsocialdeestaSGRasciendeaUS$4millonessiendolaexigencialegaldecapitalmnimode US$1.145.000. El volumen de operaciones vigentes es an reducido, por lo que, teniendo en cuenta el ritmo decrecimientoreejadodurantelosprimerosmesesdeactividad,todavapodraaumentarsusoperaciones. Sin embargo, la capacidad mxima de crecimiento permitida por la ley, que establece un apalancamiento mxi-mode8veces,otorgaseguridadnancieraalsistemaperorestringeladinmicatericademovilizacindel crdito.ElreaanzamientosecontemplaeneldiseoformaldelsistemaconlaguradelasReaanzadorasdel SistemadeGarantasRecprocas.Sinembargo,todavanosepuedenapreciaravancesenestecampodadala juventudylimitadadimensindelsistema,laexclusividaddesuoperador,laexistenciadeunFideicomisode Desarrollo del Sistema de Garantas Recprocas con potestad temporal para asumir, entre otras funciones enco-mendadas, el rol de reaanzador, y el escaso nivel de apalancamiento del sistema.Losprogramasestatalesdegarantaquecontinanoperativosdemaneraparalelaalnuevosistema, adscritosalFideicomisoEspecialdeDesarrolloAgropuecuario(FEDA)administradoporelBMI,seencuentran tericamente en proceso de transformarse en una nueva gura que resulte compatible con el Sistema Nacional de Garantas.An es pronto para estimar el desempeo del nuevo sistema nacional de garantas, pero su diseo actual permite anticipar que su crecimiento est determinado por la constitucin de un mayor nmero de sociedades de garanta y por el crecimiento patrimonial y la descentralizacin de la que actualmente est en funcionamiento. Hasta que esto no ocurra, no es necesario culminar la consolidacin del sistema con la creacin de la entidad re-aanzadora contemplada en la normativa. Adicionalmente, podr observarse una transformacin de los actuales Programas de Garantas, incluidos en el Fideicomiso Especial para el Desarrollo Agropecuario y administrado con el BMI, que derivar en un modelo compatible con el nuevo SNG.MxicoEl Sistema Nacional de Garantas en Mxico, denomi-nado as por las autoridades a pesar de no encontrarse formalyoperativamenteintegrado,respondeenla actualidadalosmodelosdefondosyprogramasde garantasdendoleestatal,cuyosorgenesdatande nales de la dcada de los ochenta y los noventa con lacreacindelosprogramasdegarantadeBanco-mext, FIRA y Nacional Financiera (NAFIN). La gestin delgobiernoquecomenzen2001estableciun nuevo modelo pblico de garantas bajo la responsa-bilidaddelaSecretaradeEconomay,enconcreto, delarecientementecreadaSubsecretaraparala Pyme (SPYME). NAFIN inaugur su actual Programa de Garan-tasen1997pero,hastalacreacinydotacinde presupuesto de la SPYME en 2001, no se comenzaron a apreciar los esfuerzos del Estado federal en la constitucin de un sistema nacional de garantas como una de las acciones de apoyo a la mipyme contemplada en el Programa de Desarrollo Empresarial 2001-2006. A nales de 2005 coexistan un Programa de Garantas de NAFIN y un nuevo Programa de Garantas de la Secretara de Economa7. Las caractersticas de este nuevo modelo han sido su renovacin anual, denida por los aportes scales El sistema de garantas mexicanoEstesistemacombinafondosyprogramasde garanta,dembitoestatalyfederal,unosde alcance generalista y otros sectorial, administra-dos por diferentes instancias pblicas y privadas administracin que NAFIN ha ido progresiva-menteasumiendo,yqueaplicandiferentes modalidadesdecobertura(decartera,dela prdidaesperada).Elmodeloestablecidoen Mxicopresentaunaoportunanecesidadde integracin e institucionalizacin.Sistemas de garantia9-27-06.indd 13 9/27/06 11:41:52 AM14Captulo 1que recibe cada ao, su continua evolucin e innovacin desde la fecha de creacin, y la carencia de un marco legal especco.Los recursos destinados a nanciar el Programa de Garantas de la SPYME tienen la personalidad jurdica de deicomiso, y son administrados por NAFIN (y FUNDES para los recursos asignados en las gestiones 2003 y 2004). Con anterioridad a 2002, la SPYME aport recursos a programas ya constituidos por los gobiernos de los estados, no existiendo en ese momento relacin directa entre el promotor y los intermediarios nancieros. A partir de 2002 se institucionaliza la relacin con las entidades nancieras, momento en el que el programa comienza a ser administrado por FUNDES y al que se le incorpora la cobertura de la prdida esperada, una innovacin descrita con detalle en el captulo 7.Las garantas tanto de la SPYME como del Programa propio de NAFIN son del tipo de garantas de cartera. Se proporcionan a la entidad nanciera sin efectuar el anlisis correspondiente para la concesin del crdito nal, recayendo dicha tarea en la entidad nanciera que otorga el crdito. Pero en el primer caso, la cobertura es equi-valente al porcentaje de prdida que las entidades estiman enfrentar en el conjunto de su cartera pyme generada, esto es, equivalente al monto de provisiones de cartera que habran de constituir. En el segundo, sin embargo, la cobertura es de hasta el 50% 70% de cada uno de los crditos concedidos. De acuerdo al Sistema de Administracin del Riesgo de Crdito (SARC) instaurado por la Comisin Na-cional de Banca y Valores (CNBV) en 2005, las instituciones nancieras habrn de estar plenamente preparadas para la asuncin de los Nuevos Acuerdos de Basilea (Basilea II, vase BCBS, 2004) en enero de 20078. En este contexto de innovacin metodolgica, el modelo de cobertura de la prdida esperada, reconocido en las dispo-siciones emitidas por la autoridad reguladora, implica que las garantas otorgadas bajo esta modalidad cubren elclculodelaprdidaquelasentidadesnancierasparticipantesestimanquevanasufrirsuscarterasde crditos comerciales destinados a la pyme, esto es, el nivel de su siniestralidad o fallidos calculados mediante tcnicas paramtricas sobre sus bases de datos histricos. Las pautas de administracin del riesgo de crdito contempladas en Basilea II establecen que las prdidas esperadas han de cubrirse con provisiones, por lo que bajo el Programa de Garantas de la Subsecretara para la Pyme stas vendran a constituirse con los recursos del Programa, liberando a la entidad nanciera de hacerlo con sus recursos propios. La CNBV otorga la clasica-cin9 A-1 a la cartera garantizada por este medio (consecuente con una probabilidad de incumplimiento menor a 0,5%), lo que ahorra a las entidades nancieras el tener que aplicar provisiones con sus propios recursos. Por lo tanto, el sector pblico cubre el riesgo esperado de las carteras mipyme de los bancos que, alinendose con los criterios de medicin y gestin de riesgo de Basilea II, participan del sistema de garantas de la Secretara de Economa.En 2005, el Programa de la SPYME ha dispuesto de aproximadamente US$25 millones, con los que se han efectuado dos adjudicaciones de derechos de garanta entre entidades nancieras postulantes10 (el primero de ellos por US$23 millones entre seis entidades nancieras). Las condiciones acordadas se traducen en un compro-7Los Programas de Garantas de Bancomext y FIRA son tratados en el captulo 7.8En Colombia y Chile tambin se ha denido el 2007 como fecha lmite para la adecuacin a los Nuevos Acuerdos de Basilea (Basilea II). En Argentina, este proceso se pospone hasta 2010. En Brasil, slo unos pocos bancos se encuentran actualmente adaptando sus procesos.9La probabilidad de incumplimiento deber estar homologada por la CNBV de acuerdo a la siguiente escala (de menor a mayor probabilidad de incumplimiento): A-1 (menor a 0.5% de probabilidad de incumplimiento), A-2, B-1, B-2, B-3, C-1, C-2, D o E (entre 90% y 100% de probabilidad de incumplimiento).10Las entidades nancieras participantes del Programa de Garantas basado en la cobertura de la prdida esperada han sido, a la fecha, fundamentalmente las entidades bancarias de mayor tamao y de propiedad ms internacional, as como ms pre-paradas internamente en la gestin y administracin del riesgo tal y como establecen los Nuevos Acuerdos de Basilea (Basilea II) que Mxico ha declarado asumir a partir del 1 de enero de 2007.Sistemas de garantia9-27-06.indd 14 9/27/06 11:41:52 AM15Panorama de los sistemas de garanta en Amrica Latinamiso de colocacin de crditos para las pyme por importe superior a los US$900 millones, de lo que se inere que el porcentaje de prdida esperada promedio ha sido de 2,6%. En cuanto a la adicionalidad que este instrumento pueda generar al sistema de crdito, las entidades nancieras participantes arman que su cartera pyme, inexis-tente con anterioridad al Programa de Garantas de la SPYME, se ha generado con el respaldo de esta modalidad de garanta. Sin embargo, la relacin de causalidad entre la disponibilidad de la garanta y la expansin de la car-tera pyme debera ser contrastada por un estudio de evaluacin que se encuentra pendiente de nalizar y cuyos datos provisionales no han estado disponibles.Por su parte, NAFIN otorg durante la gestin 2004 garantas por ms de US$400 millones en 47.000 ope-raciones, con un importe promedio de crdito de US$20.000. Este Programa ha mostrado una evolucin anual dispar, pero creciente en el perodo 1999-2005. El cuadro 6 muestra una aproximacin de la contribucin de las garantas SPYME al sistema.Cuadro 6. Participacin del compromiso de cartera de crdito pyme sobre el total de la cartera comercial de los bancosCartera comercial diciembre de 2004(millones de Mex$)Compromiso SEjunio de 2005(millones de Mex$)Compromiso sobre cartera comercial (%)Compromiso sobre el total de la cartera (%)BBVA BANCOMER 84.391 2.550 3,0 0,87BANAMEX 73.669500 0,7 0,23SANTANDER SERFIN 44.151 2.028 4,6 1,37HSBC 30.650 3.728 12,2 3,41BAJIO 10.902390 3,6 2,08SCOTIABANK 21.58038 0,2 0,05TOTAL BANCOS 2004 396.437 9.234 2,3 0,86Fuente: Elaboracin propia basada en informacin de CNBV. Se destaca la contribucin de la cartera pyme a ser constituida por HSBC respaldada con las garantas de la SPYME a raz del ltimo proceso de seleccin realizado por NAFIN, ya que este compromiso supone un 12% de la cartera comercial que la entidad mantuvo al cierre de la gestin 2004. Le sigue en importancia el Banco Santander Sern, con una contribucin de casi el 5%. En relacin al Programa de Garantas de NAFIN, un anlisis similar arroja los resultados presentados a continuacin. Como se analiza en el captulo 7, el Sistema de Garantas para la Micro, Pequea y Mediana Empresa en Mxico tiene un largo camino que recorrer para alcanzar un grado deseable de consolidacin, tanto en el mbito normativo, como en los operativo, presupuestario e institucional. La continuidad de las asignaciones presupues-tarias anuales y, por tanto, de las operaciones, as como de la prioridad otorgada a esta lnea de actuacin en el Programa de Desarrollo Empresarial 2001-2006, dota al sistema de un grado de incertidumbre ante posibles procesos de cambio de autoridades y polticas. Igualmente, la evaluacin de impacto del Programa de Garantas Sistemas de garantia9-27-06.indd 15 9/27/06 11:41:52 AM16Captulo 1de la SPYME y su comparacin con los sistemas tradicionales podran arrojar luz sobre el futuro que aguarda a este sistema en Mxico.En sntesis, a pesar de los importantes avances de los ltimos aos, sto no garantiza la permanencia del esquema actual. Es previsible que un nuevo horizonte poltico e institucional enfrente esta problemtica y haga nuevos planteamientos que mejoren la cohesin del mismo.PerEl Sistema Nacional de Garantas en Per est basado en la Fundacin Fondo de Garanta para Prstamos a laPequeaIndustria(FOGAPI).FOGAPIesunafun-daciny,portanto,unaentidadsinnesdelucro, constituidaen1979,denaturalezaprivada.Noobs-tante, los principales recursos del Fondo de Respaldo provienen de aportes estatales y de instituciones p-blicascomolaCorporacinFinancieradeDesarrollo (COFIDE).AunqueFOGAPI,comofundacinprivada,no naceimpulsadaporlasautoridadespblicas,dehe-cho forma parte de las polticas de apoyo a la micro y