Sistema de Monitoreo

Setiembre 2006

PROEDUCA-GTZ

4Alex RíosAlex RíosAlex RíosAlex RíosAlex RíosPilar SanzPilar SanzPilar SanzPilar SanzPilar Sanz

S M O I :S M O I :S M O I :S M O I :S M O I :EL SISTEMA DE MONITOREOEL SISTEMA DE MONITOREOEL SISTEMA DE MONITOREOEL SISTEMA DE MONITOREOEL SISTEMA DE MONITOREOORIENTADO HACIA LOS IMPACTOSORIENTADO HACIA LOS IMPACTOSORIENTADO HACIA LOS IMPACTOSORIENTADO HACIA LOS IMPACTOSORIENTADO HACIA LOS IMPACTOSDE PROEDUCA-GTZDE PROEDUCA-GTZDE PROEDUCA-GTZDE PROEDUCA-GTZDE PROEDUCA-GTZ

S M O I: El Sistema de Monitoreo Orientado hacia los Impactos de PROEDUCA-GTZ

© Programa de Educación Básica de la Cooperación Alemana al DesarrolloPROEDUCA-GTZCasilla Postal 1335, Lima 18, Perú[email protected]

Responsable de publicaciones: SANDRA CARRILLO LUNA

Asistencia editorial: OLGA MEJÍA BECERRADiagramación e impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa

Impreso en el PerúPrimera edición, setiembre de 2006Tiraje: 500 ejemplares

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú, registro 2006-8059

Todos los derechos están reservados. Se permite la reproducción parcial no comercial de este texto siempre ycuando se indique la fuente y se cuente con el permiso expreso de los editores.

CCCCContenidoontenidoontenidoontenidoontenido

Monitoreando nuestro monitoreo. A modo de presentación 5

Introducción 7

1. El Programa de Educación Básica PROEDUCA-GTZ 91.1 Objetivo del programa 91.2 Componentes 91.3 Niveles de intervención 111.4 Ejes transversales 121.5 Líneas de acción 131.6 Actores 151.7 PROEDUCA a través del tiempo 18

2. El monitoreo orientado hacia los impactos 212.1 Las cadenas de impacto 212.2 El monitoreo 242.3 El Sistema de Monitoreo Orientado hacia los Impactos (SMOI) 252.4 Pasos para diseñar un SMOI 26

3. El SMOI de PROEDUCA: organización e implementación 293.1 Objetivos 293.2 Principios 293.3 Organización 303.4 Implementación 393.5 El SMOI de PROEDUCA y otros sistemas de monitoreo 41

4. Reflexiones finales y lecciones aprendidas 43

Glosario 49

Siglas 53

Bibliografía 55

Anexos 59

5

Monitoreando nuestro monitoreo.Monitoreando nuestro monitoreo.Monitoreando nuestro monitoreo.Monitoreando nuestro monitoreo.Monitoreando nuestro monitoreo.A modo de presentaciónA modo de presentaciónA modo de presentaciónA modo de presentaciónA modo de presentación

Desde 1996 la GTZ acompaña ininterrumpidamente los procesos educativos puestosen marcha por el Estado peruano. Durante estos casi 10 años hemos tenido muchascoincidencias con las decisiones tomadas y también algunos desacuerdos. Esto hasido producto de nuestra propia reflexión y nuestro innegable compromiso con la mejorade la educación del país. Pero ha sido producto también de la información recogida através de las acciones de monitoreo que cada uno de los proyectos del programa haentregado constantemente. Y es que para la GTZ y para el equipo contar con esainformación ha sido valioso y necesario.

La publicación que presentamos a continuación tiene, a nuestro entender, unvalor especial. En primer lugar y tal como lo mencionan Alex Ríos y Pilar Sanz, quiereser un aporte al programa y también un aporte a otros programas, de la propia GTZ, deotros organismos de cooperación y de otras instituciones. Un segundo valor es quecomplementa el ciclo de aprendizaje sobre el monitoreo en la propia GTZ y sus pro-yectos y programas. Este ciclo se inició con el registro de los sistemas y acciones demonitoreo de los proyectos PLANCAD-GTZ-KfW, PROFORMA y PROFODEBI, publicadoen años anteriores. Finalmente, y no por ello menos importante, este documento regis-tra un proceso de aprendizaje que incluye las necesarias preguntas para el futuro.

Quienes fuimos formados en la paradigmática metodología de planificación deproyectos orientada a objetivos —el método ZOPP (Zielorientierte Projekt-Planung)—y vimos cómo se fue transformando a lo largo del tiempo la MPP (matriz de planifica-ción de proyectos) nos hemos tenido que enfrentar a un proceso educativo compli-cado. Hemos tenido que desaprender para aprender que la planificación se orientahacia los impactos y el monitoreo debe dejar de ser neutral para convertirse enjuicios de valor sobre todo lo actuado.

Desde PROEDUCA-GTZ queremos compartir este proceso de aprendizaje, nues-tras lecciones aprendidas sobre el diseño y la puesta en marcha de nuestro sistema demonitoreo y nuestra certeza sobre la importancia que tiene «monitorearnos» perma-nentemente.

Lima, setiembre de 2006

7

IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

En los últimos años ha sido creciente la necesidad de asegurar los impactos genera-dos por los proyectos y programas sociales que se desarrollan en el país. De allí tam-bién la mayor relevancia de implementar sistemas de monitoreo que faciliten el al-cance de estos impactos. En PROEDUCA-GTZ, el Programa de Educación Básica coordinadopor la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) y el Ministerio deEducación, hemos asumido el reto de elaborar e implementar un Sistema de Monito-reo Orientado hacia los Impactos (SMOI) que el presente documento describe, paraque pueda servir de guía y material de consulta al personal que viene trabajando en elprograma y a quienes se incorporen a él más adelante.

La tarea de elaborar un sistema de monitoreo orientado hacia los impactos no hasido fácil. Aun cuando no la concebimos terminada, estamos convencidos de que esel momento de socializarla y ponerla en marcha como sistema. Creemos que es ade-más una manera de contribuir a la gestión del conocimiento, tanto con relación a lascontrapartes y socios del programa como a otros proyectos, programas, evaluadores ypersonas interesadas en imprimir a las actividades de monitoreo una orientación ha-cia los impactos.

El documento ha sido estructurado en cuatro secciones claramente definidas. Enla primera se describe brevemente el programa: objetivos, componentes, niveles,líneas de acción, ejes transversales y actores son presentados para tener una ideaglobal de lo que se busca alcanzar con la intervención de PROEDUCA-GTZ. La seccióncierra con un resumen de cómo el programa ha evolucionado a través del tiempo bajola influencia de un nuevo paradigma: el de la orientación hacia los impactos.

En la segunda sección se exponen aspectos conceptuales propios del monitoreoorientado hacia los impactos. Se explican y detallan términos como: impactos, cadenade impactos, brecha de atribución y sistema de monitoreo. Además, se describen lospasos que se deben seguir en la elaboración de un sistema de monitoreo.

La tercera sección explica cómo es el Sistema de Monitoreo Orientado hacia losImpactos que ha desarrollado PROEDUCA-GTZ. Se expone cada una de las áreas deobservación que componen el sistema y se detallan las herramientas y procedimien-tos utilizados para monitorear la intervención hacia los impactos; también se indica alos responsables y el cronograma de actividades establecido durante su ejecución.

La última sección hace un cierre presentando algunas reflexiones y leccionesaprendidas durante la elaboración y ejecución del sistema. También se recogen laexperiencia recibida desde otros programas y la opinión de expertos sobre el tema.

8

Expresamos nuestro agradecimiento a todos los que contribuyeron con sus co-mentarios a una parte o a todo el documento, principalmente a Ulrike Wissler, RolandBaecker, Ricardo Cuenca, Ana Isabel Moreno, Irene Blanco, Ana María Pinedo,Patricia Andrade, Sandra Carrillo, Iris Ahr, Jessica O’Hara, Isabel Flores y LuisMiguel Saravia.

9

1.1.1.1.1. El Programa de Educación BásicaEl Programa de Educación BásicaEl Programa de Educación BásicaEl Programa de Educación BásicaEl Programa de Educación BásicaPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA-----GTZGTZGTZGTZGTZ

PROEDUCA-GTZ es el Programa de Educación Básica de la Deutsche Gesellschaft fürTechnische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH y el Ministerio de Educación del Perú que,con el propósito de contribuir a elevar la calidad educativa en el país, se viene ejecu-tando desde el año 2002 para mejorar el desempeño docente en cuatro regiones delPerú: Huancavelica, Piura, Madre de Dios y Lambayeque.

En el mapa que aparece en la página siguiente se señala el ámbito geográfico deintervención del programa. También se incluyen algunos datos estadísticos educati-vos de las regiones.

1.11.11.11.11.1 Objetivo del programaObjetivo del programaObjetivo del programaObjetivo del programaObjetivo del programa

El programa PROEDUCA de la GTZ tiene como objetivo principal mejorar el desem-peño docente a través de la asesoría técnica en la formación docente, la gestióneducativa y la elaboración de políticas educativas de las diversas organizacioneseducativas ejecutoras en el ámbito nacional, regional y local.

1.21.21.21.21.2 ComponentesComponentesComponentesComponentesComponentesPara que los docentes mejoren su desempeño, PROEDUCA focaliza su intervención entres componentes: calidad técnica de la formación docente, gestión educativa y for-mulación participativa de políticas educativas.

El componente de calidad técnica de la formación docente apunta hacia el desa-rrollo de un sistema integral de formación y capacitación de los maestros, orientado asatisfacer sus necesidades y demandas. Se trabaja asimismo en aspectos propiamentepedagógicos vinculados al diseño e implementación de currículos, materiales didác-ticos y técnicas para evaluar el desempeño docente, enfatizando el tema de la educa-ción intercultural bilingüe.

Docentes desempeñanprofesionalmente su

labor educativa

10

* Los números de alumnos y docentes pertenecen a escuelas públicas de primaria de menores escolarizada.

Fuente: Cifras de La educación por regiones 1998-2003, Indicadores de la educación 2005 y Perfileducativo de las regiones (2006).

P I U R AP I U R AP I U R AP I U R AP I U R A241 488241 488241 488241 488241 488 alumnos de primaria*8 2548 2548 2548 2548 254 docentes en servicio*2 2002 2002 2002 2002 200 docentes en formación*9%9%9%9%9% tasa de desaprobados primaria4,9%4,9%4,9%4,9%4,9% rend. suficiente en matemática (6.°)40%40%40%40%40% extraedad en primaria3,7%3,7%3,7%3,7%3,7% tasa de gasto público del PBIS/.657S/.657S/.657S/.657S/.657 gasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumno

MADRE DE DIOSMADRE DE DIOSMADRE DE DIOSMADRE DE DIOSMADRE DE DIOS14 746 14 746 14 746 14 746 14 746 alumnos de primaria*587587587587587 docentes en servicio*225225225225225 docentes en formación*9%9%9%9%9% tasa de desaprobados primaria3%3%3%3%3% rend. Suficiente en matemática (6.°)35%35%35%35%35% extraedad en primaria4,1%4,1%4,1%4,1%4,1% tasa de gasto público del PBIS/.1 004 gasto anual por alumnoS/.1 004 gasto anual por alumnoS/.1 004 gasto anual por alumnoS/.1 004 gasto anual por alumnoS/.1 004 gasto anual por alumno

L A M B A Y E Q U EL A M B A Y E Q U EL A M B A Y E Q U EL A M B A Y E Q U EL A M B A Y E Q U E141 890141 890141 890141 890141 890 alumnos de primaria*4 6534 6534 6534 6534 653 docentes en servicio*2 1662 1662 1662 1662 166 docentes en formación*8%8%8%8%8% tasa de desaprobados primaria8,9%8,9%8,9%8,9%8,9% rend. Suficiente en matemática (6.°)37%37%37%37%37% extraedad en primaria2,7%2,7%2,7%2,7%2,7% tasa de gasto público del PBIS/.704S/.704S/.704S/.704S/.704 gasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumno

HUHUHUHUHUANCANCANCANCANCAAAAAVVVVVELICELICELICELICELICAAAAA95 96895 96895 96895 96895 968 alumnos de primaria*3 5533 5533 5533 5533 553 docentes en servicio*989989989989989 docentes en formación*13%13%13%13%13% tasa de desaprobados primaria4,1%4,1%4,1%4,1%4,1% rend. Suficiente en matemática (6.°)56%56%56%56%56% extraedad en primaria6,3%6,3%6,3%6,3%6,3% tasa de gasto público del PBIS/.745S/.745S/.745S/.745S/.745 gasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumnogasto anual por alumno

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El componente de gestión educativa se centra en el fortalecimiento de las capaci-dades de gestión de las diversas instituciones estatales responsables de la formacióndocente. En el marco de las nuevas tareas y funciones descentralizadas, se desarrollancapacidades de gestión y se fortalece a los actores en el desempeño de nuevos roles.

El componente de formulación participativa de políticas educativas se concentraen el desarrollo de instrumentos y mecanismos participativos y en el fortalecimiento delas instituciones de la sociedad civil, con el fin de fomentar el diálogo político entre lasinstancias estatales y los actores de la sociedad civil vinculados a lo educativo.

1.31.31.31.31.3 Niveles de intervenciónNiveles de intervenciónNiveles de intervenciónNiveles de intervenciónNiveles de intervenciónEl proceso de descentralización iniciado en el país ha implicado que funciones admi-nistrativas y políticas del sector educativo pasen de una instancia nacional a instan-cias regionales, lo cual, sumado a la amplitud temática que abarca PROEDUCA-GTZ(que va desde la generación de políticas educativas nacionales hasta el involucra-miento en tareas pedagógicas propias de las instituciones de formación docente encada una de las localidades en donde se trabaja), ha llevado a que la intervención delprograma se realice en tres niveles: nacional o macro; regional o meso y local omicro.

Docentes desempeñan profesionalmente su

labor educativa

Calidad técnica en laformación docente

Fortalecimiento dela gestión educativa

Formulación participativa de

políticas educativas

Nacional

Regional

Local

12

1.41.41.41.41.4 Ejes transversalesEjes transversalesEjes transversalesEjes transversalesEjes transversalesEntendidos como enfoques de trabajo que se aplican en todos los componentes y ni-veles, los ejes transversales impulsados en el programa son tres: interculturalidad,género y participación.

La educación peruana no reconoce en la práctica la diversidad cultural de lapoblación. Por ello, el programa PROEDUCA-GTZ se encuentra comprometido conel fomento de la interculturalidad y busca que todas sus actividades, líneas de accióne impactos en la educación presenten un sello intercultural. La tarea de lograr unaintervención transversal de la interculturalidad no ha sido ni sencilla ni inmediata. Haimplicado, en primer lugar, crear compromisos personales con los miembros del equi-po, donde cada uno ha tenido mucho que aprender antes que transmitir. Esto no halimitado la tarea y, más bien, para asegurar su incorporación estratégica, el programaha creado una línea de acción cuyo objetivo es el desarrollo de competencias inter-culturales.

De acuerdo con las Metas del Milenio, la igualdad de derechos entre los sexos esun importante objetivo del programa y se espera que una mejor educación básicatenga repercusiones positivas en la reducción de las tasas de repetición y deserción,principalmente de las niñas. El reto aquí ha sido la incorporación de un enfoque degénero en las actividades y líneas de acción de la intervención misma. A la fecha,PROEDUCA-GTZ ha logrado incorporar el tema de género como una política educativaen las regiones y que se incluya como parte del perfil de formador que se buscaalcanzar en las instituciones de formación docente.

Otro eje transversal del programa es el fomento de la participación como unmecanismo para gestionar las instituciones y elaborar políticas educativas en los dis-tintos ámbitos y entre niveles de intervención. El fomento de la participación ha im-pulsado la interacción con diversas instancias no sólo educativas sino de la sociedadcivil, en el marco del proceso de descentralización y participación ciudadana.

Los componentes, niveles de intervención y ejes transversales estructuran unamatriz que permite planificar y orientar la intervención de PROEDUCA-GTZ en la con-secución de su objetivo.

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1.51.51.51.51.5 Líneas de acciónLíneas de acciónLíneas de acciónLíneas de acciónLíneas de acciónSegún el componente y el nivel de intervención, se ha identificado un conjunto denecesidades y problemas que demandan actividades y productos específicos destina-dos a lograr los objetivos de los componentes y del programa. Este conjunto de nece-sidades y problemas comunes relacionados definen una línea de acción; se trabajacon siete de ellas.

Desarrollo de capacidades en la dirección nacional de formación ycapacitación docente del sector Educación: se busca fortalecer las ca-pacidades de gestión a través de la elaboración de un Sistema de FormaciónContinua, concertado con la sociedad y otras instancias educativas, y en laimplementación de sistemas de monitoreo de la gestión educativa y pedagó-gica de los ISP.

Desarrollo de capacidades de las instancias descentralizadas: seapunta a que los funcionarios de las Direcciones Regionales de Educación(DRE) gestionen las políticas educativas en su jurisdicción de manera pertinen-te, eficaz, democrática y con transparencia, con especial atención en la ges-tión de las políticas de formación docente; se busca, asimismo, fomentar eldesarrollo de sus capacidades, asesorándolos en su desempeño con relación alos procesos de planificación institucional y operativa, y en la implementaciónde un sistema de regulación de la formación en servicio.

Calidad técnica de laformación docente

Fortalecimiento dela gestión educativa



Nacional

Regional

Local

Docentes desempeñanprofesionalmente su

labor educativa

I n t e r c u l t u r a l i d a d , p a r t i c i p a c i ó n , g é n e r o

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Desarrollo de capacidades de las instancias de participación: se apoya lacreación y el fortalecimiento de los Consejos Participativos Regionales de Edu-cación (COPARE) como una instancia de vigilancia, participación y concerta-ción de la gestión educativa regional, desarrollando capacidades técnicas, or-ganizativas y comunicacionales.

Gestión de políticas educativas en el marco de la descentraliza-ción: se asesora en la elaboración participativa y consensuada, entre el sectorpúblico estatal y la sociedad civil, del Proyecto Educativo Regional (PER);asimismo, en la generación de condiciones para su implementación, fortale-ciendo las capacidades de gestión de los Gobiernos Regionales, DireccionesRegionales de Educación y Consejos Participativos Regionales de Educación;y en la generación de alianzas con otros actores institucionales.

Desarrollo institucional de las instituciones pedagógicas: se buscamejorar la calidad de la formación inicial y en servicio que ofrecen los institu-tos superiores pedagógicos, a través del mejoramiento de las capacidadespedagógicas de sus formadores, desde la elaboración de sus instrumentos deplanificación (carteles de contenidos, sílabos, sesiones de aprendizaje) y eldesempeño de su actividad pedagógica en el aula; se incluye el fortaleci-miento de los consejos educativos institucionales mediante la asesoría en laplanificación, implementación y monitoreo de un plan de desarrollo de capa-cidades de los formadores.

Tratamiento de lenguas: se encamina a crear y encauzar políticas institu-cionales en los ISP para el uso de lenguas en la formación docente interculturalbilingüe. Está orientado básicamente a los institutos pedagógicos bilingües conel objetivo de formar profesionales en Educación Intercultural Bilingüe (EIB)que dominen el quechua y el castellano oral y escrito con el fin de conducirprocesos de aprendizaje en ambas lenguas.

Desarrollo de competencias interculturales: se proponen, como eje queatraviesa todo el programa, cinco competencias interculturales para que seandesarrolladas por los actores y con relación a todas las actividades que reali-zan los componentes para «transversalizar» el tema. En formación docente, elenfoque intercultural y las competencias interculturales se plasman en las he-rramientas de programación como los sílabos y las sesiones de aprendizaje,así como en el mismo desempeño docente en el aula, en la relación formador-alumno y en los modos de abordar la práctica y el discurso pedagógico para laformación de futuros maestros. En gestión y políticas educativas, el tema de lainterculturalidad es posicionado en una toma de conciencia de las distintasrealidades en cada región, y se viene plasmando en la elaboración de los PER

correspondientes.

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Estas líneas de acción pueden ser ubicadas en la siguiente matriz de niveles ycomponentes.

1.61.61.61.61.6 ActoresActoresActoresActoresActoresEn la ejecución del programa PROEDUCA-GTZ se distinguen varios actores:

El equipo El equipo El equipo El equipo El equipo GTZGTZGTZGTZGTZ de de de de de PROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA

Este equipo está organizado internamente bajo el siguiente modelo: un director, uncoordinador de programa, un coordinador por nivel de intervención (nacional, regio-nal y local), un equipo de especialistas para trabajar las diferentes líneas de acción,una unidad de monitoreo y el equipo administrativo.

Los coordinadores tienen bajo su responsabilidad las líneas de acción que corres-ponden a su nivel y cuentan con el equipo de especialistas para desarrollar diversastareas según las características del trabajo. Adicionalmente, existe la posibilidad decontratar consultorías a corto plazo.

Calidad técnica de la formación docente

Fortalecimiento de la gestión educativa

Nacional

Regional

Local

Docente desempeñanprofesionalmente su labor educativa

Desarrollo de competencias interculturales

Desarrollo capacidades dirección nacional de formación y capacitación docente

Desarrollo capacidades instancias descentralizadas

Desarrollo capacidades instancias de participación

Gestión políticas educativas regionales

Tratamiento de lenguas

Desarrollo institucional de instituciones pedagógicas



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El equipo de contrapartes de El equipo de contrapartes de El equipo de contrapartes de El equipo de contrapartes de El equipo de contrapartes de PROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA

Las contrapartes del programa pueden distribuirse según los niveles de intervención.

En el nivel nacional se encuentra el Ministerio de Educación, específicamente laDirección Nacional de Formación y Capacitación Docente (DINFOCAD)1, responsa-ble de formular, proponer y orientar la política pedagógica para la educación superioren la formación inicial y en servicio en los ámbitos pedagógico, tecnológico y artísticode todo el país.

En las regiones2, son las Direcciones Regionales de Educación (DRE), instan-cias vinculadas a la gestión del Sistema de Formación Continua (SFC). Asimismo, losGobiernos Regionales a través de las Gerencias de Desarrollo Social y los ConsejosParticipativos Regionales (COPARE) que intervienen en el diseño participativo y con-certado de las políticas educativas regionales.

En el nivel micro o local, están comprendidos seis institutos superiores pedagógi-cos de formación docente.

1 Según el D. S. 006-2006-ED, la nueva denominación es: Dirección de Educación Superior Pedagógica,que depende de la nueva Dirección Nacional de Educación Superior y Técnico-Profesional.2 En el ámbito regional también se encuentran considerados los Centros Amauta.

Dirección

Coordinador del programa

Coordinador denivel regional

Coordinador denivel local

Coordinador denivel nacional

Monitoreo Administración

Especialistas

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Socios estratégicos deSocios estratégicos deSocios estratégicos deSocios estratégicos deSocios estratégicos de PROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA

Además de las contrapartes y los beneficiarios, existen alianzas estratégicas estable-cidas con diversas organizaciones nacionales e internacionales relacionadas con eltema educativo. De un lado, están el Consejo Nacional de Educación (CNE) y ForoEducativo, con quienes se realizan eventos e investigaciones relacionados al tema do-cente. De otro lado, están la OREALC/UNESCO, con estudios en países latinoamericanossobre salud docente y formulación participativa de políticas educativas, y la Mesa deCooperantes constituida por AECI, USAID, COSUDE, ACDI y la propia GTZ, que desde el20033 viene reuniéndose para trabajar en temas de políticas educativas, descentraliza-ción educativa, educación rural y seguimiento de compromisos internacionales.

Grupo meta de Grupo meta de Grupo meta de Grupo meta de Grupo meta de PROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA

Está constituido por los beneficiarios finales de los servicios que prestan las contrapar-tes; lo componen los alumnos de educación primaria y tiene como sector intermedia-rio a los docentes en servicio4 de las cuatro regiones donde interviene el programa.

El siguiente esquema resume los aspectos del programa que hasta ahora hemospresentado. Para contribuir a que los docentes en servicio de Huancavelica, Madrede Dios, Piura y Lambayeque mejoren su desempeño, PROEDUCA ejecuta su interven-ción a través de tres componentes y bajo tres niveles, con un conjunto de actividadescomunes llamadas líneas de acción que son desarrolladas con un grupo de actoresdesde un enfoque intercultural, participativo y de género.

3 Las primeras coordinaciones datan de 1996 y su consolidación llega el 17 de febrero del 2005, con lafirma del Acta de entendimiento.4 La cadena de impactos hasta llegar a los alumnos de primaria es demasiado larga y el tiempo planificadodel programa, demasiado corto; de allí la necesidad de incluir a los docentes en servicio como parte delobjetivo del programa.

Nacional

Regional

Local

DINFOCAD

COPARE

ISP

DREGR

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1.71.71.71.71.7 PROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA-----GTZGTZGTZGTZGTZ a través del tiempoa través del tiempoa través del tiempoa través del tiempoa través del tiempoDefinido para ejecutarse desde el año 2002 hasta el 2009 en tres fases, el programaPROEDUCA-GTZ no siempre tuvo la misma estructura, objetivos y componentes hastaahora descritos.



Nacional

Regional

Local











ISP

COPARE

GR

DRE

DINFOCAD

Contrapartes Eje transversal Líneas de acción Objetivos, componentesy niveles

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Su conceptualización es el producto de un cúmulo de experiencias que se han idogenerando en el tiempo a partir de su intervención en el sector educativo, pero tambiénen respuesta a los nuevos contextos surgidos en la concepción de los programas5:

Nuevos lineamientos para la asesoría técnica de la GTZ: la perspec-tiva de los programas. Con el objeto de dar mayor eficiencia y alcance alas intervenciones, desde el 2002 la cooperación técnica alemana ha buscadoromper el aislamiento y los esfuerzos atomizados de sus proyectos reunificán-dolos alrededor de un programa único con un objetivo común. La tarea nofue sencilla pero significó el nacimiento de PROEDUCA-GTZ, que reunía losproyectos PROFOGED, PROFODEBI y PROFORMA, que hasta entonces se ejecu-taban con el Ministerio de Educación como contraparte, a la vez que recogíalas lecciones aprendidas del PLANCAD-GTZ-KfW.

Nuevos lineamientos para la cooperación técnica del Ministerio Alemánde Cooperación (BMZ): la orientación hacia los impactos. Inicialmente,desde un enfoque de inputs (insumos), la cooperación técnica era valoradamás por su calidad y eficiencia al ejecutarse la intervención que por los im-pactos generados. Bajo este enfoque, el estricto seguimiento de la metodologíaZOOP y la matriz de planificación de proyectos (MPP) era la manera clásica demonitorear los proyectos y de justificar ante el BMZ la responsabilidad asu-

5 En su primera oferta y antes de iniciarse el proceso de descentralización y darse los lineamientos para unaorientación hacia los impactos, la intervención del programa consideraba cinco componentes: políticasmagisteriales, formación continua, gestión educativa, educación bilingüe intercultural y soporte concep-tual y comunicaciones.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Contexto GTZ:Proyectos a programa

Contexto BMZ:Paradigma de impactos

Contexto Perú:Ley de Descentralización

1.ªfase

2.ªfase

3.ªfase

PROEDUCAPrimera oferta

PROEDUCASegún nueva y

actual oferta

20

mida. Desde el 2003, cambió el énfasis en este enfoque y se empezó a hablarde uno nuevo: el de los outputs (resultados). Según este nuevo enfoque, noimporta sólo la calidad de la intervención sino también el impacto generado.La metodología ZOOP y la MPP, aunque importantes, no eran suficientes y seinstauró como nuevo enfoque el de la orientación hacia los impactos.

El contexto educativo en el Perú: el proceso de descentralización.Iniciado en el 2002, significó para PROEDUCA-GTZ reestructurar y ampliar elnúmero de contrapartes en concordancia con las nuevas normas vigentes. Ladescentralización tuvo una influencia directa en el eje vertical o niveles deintervención del programa. Con su inicio se tuvo claro que dicha intervencióndebería ajustarse para responder no sólo a las demandas nacionales sino tam-bién regionales y locales, como finalmente quedó definido.

La fusión de proyectos en un programa y la inclusión de la orientación hacia losimpactos han significado un verdadero cambio paradigmático en cuanto a concep-ción de un programa, lo cual, sumado a la coyuntura político-educativa del país conel proceso de descentralización, ha generado a su vez:

Un cambio en la concepción de gestión de los programas: se pasó deuna gestión centrada en la calidad de los resultados a una centrada en asegu-rar la generación de impactos.

Un cambio en la organización del programa: dado que se interviene enprocesos sociales complejos y que el interés se centra en los impactos, se per-mitió mayor flexibilidad en la forma de organizar la cooperación técnica.

Un cambio metodológico: dejó de ser obligatorio el uso de la matriz deplanificación de proyectos para adaptarse al uso de instrumentos que asegurenimpacto, como las cadenas de impacto.

Un cambio de mentalidad en las personas: se pretende que las personasdel equipo GTZ y contrapartes no sólo busquen calidad en las actividades querealicen sino que alcancen impactos, lo que requiere a su vez de una continuaautoevaluación.

Un cambio en el sistema de monitoreo: se resignificó el monitoreo deactividades y resultados y se pasó a un enfoque nuevo y sistémico orientadohacia los impactos.

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2. El monitoreo orientado hacia los impactos2. El monitoreo orientado hacia los impactos2. El monitoreo orientado hacia los impactos2. El monitoreo orientado hacia los impactos2. El monitoreo orientado hacia los impactos

Hasta hace algunos años, la principal responsabilidad del monitoreo se focalizaba enla ejecución de las actividades y la obtención de los productos previstos de acuerdocon lo planificado. Con esa mira, el monitoreo de actividades y resultados tenía ungrado de importancia privilegiado y su objetivo principal era asegurar la calidad de laintervención. Aunque importantes, los impactos eran medidos como una evaluaciónexterna al monitoreo y ajena a la intervención.

Desde el 2003 se implanta un nuevo enfoque en la cooperación técnica y unanueva forma de entender la responsabilidad de los programas. Se sostiene que elsentido de un programa no es la intervención misma sino los impactos que genera.Así, no basta con brindar «calidad» a las actividades y productos alcanzados, sinoasegurar que estos ejerzan un impacto: es decir que los productos y servicios seanaprovechados por las contrapartes y, luego, que las utilidades beneficien a las pobla-ciones meta.

Este nuevo enfoque tuvo dos repercusiones inmediatas: por un lado, la matriz deplanificación de proyectos (MPP) dejaba de ser el único instrumento de planeamientoy, por otro lado, el monitoreo de actividades y resultados, aunque necesario, resultabainsuficiente. Surgió, entonces, una mayor preocupación por atender los impactos yfueron apareciendo o reestructurándose nuevas herramientas de planificación, comolas cadenas de impacto, empezándose a forjar un nuevo sistema de monitoreo: elorientado hacia los impactos6.

2.12.12.12.12.1 Las cadenas de impactoLas cadenas de impactoLas cadenas de impactoLas cadenas de impactoLas cadenas de impactoPara PROEDUCA-GTZ, los impactos son cambios causados por la intervención de unprograma que pueden ser planificados o no, intencionales o no, directos o indirectos,positivos o negativos7.

Los impactos se producen desde el inicio de la intervención, durante toda suduración y en los ámbitos más diversos.

6 Lo expuesto no destaca tanto por el descubrimiento de una nueva forma de ver las intervenciones de losprogramas, sino más bien por ser GTZ una de las principales agencias que ha llevado a la práctica lo quemuchos sostienen teóricamente.

7 Algunos autores hablan de impactos, efectos y resultados, indistintamente. Otros denominan impacto alefecto indirecto.

22

Sin embargo, de todos los posibles impactos que pudieran surgir, interesa el con-junto de impactos positivos y planificados que se espera alcanzar como consecuen-cia directa de la intervención. Entonces cobra importancia la certeza de que la inter-vención genere los cambios esperados. Ello exige un razonamiento de causas y efectosentre las actividades y productos de la intervención y los impactos surgidos comoconsecuencia de su uso o utilización.

Las cadenas de impacto, precisamente, son un instrumento que permite visuali-zar las hipótesis que se hallan detrás de un programa. Permiten analizar más profun-damente cuáles son los cambios que se espera generar a partir de las actividades,productos y servicios que brinda dicho programa.

En general, las cadenas de impacto reflejan la siguiente lógica: el equipo GTZ ycontrapartes desarrollan actividades que originan productos y servicios que son usa-dos o aprovechados por las instituciones intermediarias con el objetivo de generarutilidades que beneficiarán al grupo meta.

En la lógica de causas y efectos conviene diferenciar hasta tres niveles de cam-bio en las cadenas de impacto:

Uso o utilización8

Es un primer nivel de impacto que refleja el aprovechamiento o el uso quehacen los actores de los productos o servicios que presta el programa.

Ejemplo: los formadores del ISP ofrecen talleres a maestros en servicio sobredesempeño docente con enfoque intercultural.

Utilidad9

Es un segundo y tercer nivel de impacto que alude a los cambios habidos comoconsecuencia del uso que hacen los actores de los servicios que presta laintervención del programa. Implica cambios de mediano y largo plazo y seubica en un nivel más agregado.

Ejemplo: los maestros en servicio incorporan la interculturalidad en el dictadode sus clases.

De todas las utilidades generadas por el programa, el de mayor importanciaes la denominada utilidad directa, que se expresa en el objetivo central delprograma.

Ejemplo: los maestros mejoran su desempeño en las escuelas.

8 Algunos autores lo llaman aprovechamiento.9 Llamada por algunos autores beneficio.

23

Utilidad indirectaSon cambios a muy largo plazo y que no tienen una relación causa-efectodirecta, ni certera, con la intervención debido a la influencia de múltiples fac-tores ajenos al programa.

Ejemplo: los alumnos mejoran su aprendizaje en las escuelas.

Utilidad agregadaEs un tipo de utilidad indirecta que destaca por ser la contribución provenientede un programa para alcanzar un objetivo superior.

Ejemplo: reducción de la pobreza.

Se entiende que la intervención de un programa incide más en los impactos delprimer nivel y que su fuerza se va diluyendo conforme se llega a los niveles superio-res. Por ejemplo, según el gráfico, es mayor la probabilidad de ejercer impacto en eldesempeño docente (utilidad directa) que en el aprendizaje escolar (utilidad indi-recta), o, menor aún, en la reducción de la pobreza (utilidad agregada), aunque sesupone que algún impacto debería producirse. Es a esta imposibilidad de atribuircausa y efecto a algunos impactos a lo que hace referencia el concepto de brechade atribución.

Utilidad indirecta Alumnos mejoran su aprendizaje

Utilidad directa Maestros en servicio mejoran su desempeño

Utilización o uso Formadores de ISP ofrecen talleres a maestros en servicio sobre desempeño docente con enfoque intercultural

Productos o servicios Los responsables de ISP elaboran un programa de formación en servicio sobre enfoque intercultural en el desempeño docente

Actividades PROEDUCA-GTZ ejecuta taller para responsables de ISP sobre desempeño docente con enfoque intercultural

Utilidad agregada Reducción del analfabetismo

Utilidad agregada Reducir la pobreza

Cadena de impactos

B R E C H A D E A T R I B U C I Ó N

24

La brecha de atribución puede ser entendida como el espacio donde los impac-tos no son directamente atribuibles a la intervención de un programa, debido a lainfluencia de otros factores ajenos al control de dicha intervención.

Dado que debe existir certeza de influencia en el uso, la utilización y el objetivodel programa, se espera que no exista una brecha de atribución en la cadena deimpacto desde las actividades hasta la utilidad o impacto directo.

2.22.22.22.22.2 El monitoreoEl monitoreoEl monitoreoEl monitoreoEl monitoreoPROEDUCA-GTZ entiende el monitoreo como una herramienta de gestión que permitellegar periódica y sistemáticamente a acuerdos sobre el progreso en una interven-ción. No sólo se remite a la observación y procesamiento de información, sino a uncontinuo diálogo en la toma de decisiones y la acción a lo largo de la implementaciónde un programa. Esto puede expresarse en la siguiente figura, basada en el trabajo deVahlhaus y Kuby (2000):

Se distinguen por lo menos tres tipos de monitoreo a través de las cadenas deimpacto: el de actividades, el de resultados y el de impactos. El primero está orientadoa comparar la ejecución con la planificación de las actividades de un programa. Elsegundo responde a los logros que se alcanzan con la intervención de un programa;hace un seguimiento de los productos y servicios que se obtienen a partir de las acti-vidades del mismo. El tercero se centra en el seguimiento de los impactos a corto ylargo plazo del programa, incluso cuando ya ha finalizado su intervención. El monito-reo de impactos es la evaluación misma de un programa10.

La relación entre estos diferentes niveles de monitoreo, las cadenas de impacto yla planificación del programa se muestra en el siguiente gráfico:

10 Cabe diferenciar el monitoreo de impacto del monitoreo orientado hacia los impactos; el primero es unárea del segundo.

Implementación de un programa

Observar DecidirActuar

Actuar Decidir Observar Actuar

25

2.32.32.32.32.3 El Sistema de Monitoreo Orientado hacia losEl Sistema de Monitoreo Orientado hacia losEl Sistema de Monitoreo Orientado hacia losEl Sistema de Monitoreo Orientado hacia losEl Sistema de Monitoreo Orientado hacia losImpactos (Impactos (Impactos (Impactos (Impactos (SMOISMOISMOISMOISMOI)))))

El monitoreo orientado a los impactos es una herramienta de gestión fomentada por laGTZ bajo el supuesto de que lo más importante en la intervención de un programa esel impacto que se genera.

Se le considera monitoreo porque es una herramienta interna de gestión que per-mite detectar errores y aciertos, crear espacios de discusión, brindar retroalimenta-ción y conducir a la toma de decisiones.

Está orientado hacia los impactos porque el eje conductor de todo lo monitoreadoreside en que cada tipo y área de monitoreo se encaminen hacia la consecución delos impactos esperados. Esta última característica es la que le brinda relevancia eimportancia al enfoque. Bajo una orientación hacia los impactos, el monitoreo deactividades no consiste solamente en observar cuán bien se está realizando el trabajo

Monitoreo de impactos B R E C H A D E A T R I B U C I Ó N

Objetivo del programa

Objetivo decomponentes

Objetivosuperior

Objetivo del desarrollo

Impacto superior

Impacto indirecto

Impacto directo

Utilidades

Uso

Monitorero de resultados

Resultados Productos y servicios

Monitoreo de actividades

Actividades Actividades

26

de acuerdo con lo planificado, sino también en ver en qué medida el producto o ser-vicio que se generan nos están acercando a los impactos.

Es un sistema porque exige la planificación y elaboración de un conjunto deindicadores, instrumentos, metodologías, responsabilidades y cronogramas queengloban otros tipos de monitoreo, con miras a orientar la intervención para generarimpactos.

Así, la tarea consiste en implementar un sistema de monitoreo que permita:

Primero, crear espacios de reflexión en torno a las actividades y productos que elequipo ejecuta, es decir, una continua consideración de para qué se llevan a cabodeterminadas acciones. Aquí es importante guiarse por las cadenas de impacto, sope-sar el sentido de las actividades planteadas en el POA, tener claro el diseño de lasintervenciones y establecer metas y logros intermedios para trazar la orientación ha-cia los impactos.

Segundo, hacer un seguimiento de los indicadores del programa para saber en quémedida vamos alcanzando los impactos esperados. Dicho seguimiento incluye los im-pactos indirectos que quedan bajo la responsabilidad del propio programa. Es decir, laevaluación, usualmente externa, pasa a ser parte del sistema de monitoreo.

2.42.42.42.42.4 Pasos para diseñar un Pasos para diseñar un Pasos para diseñar un Pasos para diseñar un Pasos para diseñar un SMOISMOISMOISMOISMOI

El monitoreo está estrechamente vinculado a la planificación de un programa. Aunquea veces el monitoreo no es realizado por quienes diseñaron o planificaron el programa,para implementarlo es imprescindible revisar los pasos seguidos en la planificación delos objetivos, componentes, indicadores y la forma como se elaboraron.

PROEDUCA propone cinco pasos para diseñar un sistema de monitoreo orientadohacia los impactos. No se sugiere seguir un orden estricto en los pasos señalados.

1 El primer paso consiste en definir los objetivos del monitoreo. La mayoría depersonas supone que el monitoreo es importante en la ejecución de proyectos,pero no tiene claro para qué sirve o cómo puede utilizarse. La definición delos objetivos del monitoreo permite tener una idea clara del fin que este per-sigue. Además, se debe precisar quiénes se responsabilizarán del sistema,determinar las expectativas que tienen, el tipo de información requerida, losplazos, la calidad de la información, los recursos disponibles, entre otros as-pectos.

2 El segundo paso es determinar las áreas de impacto. Es decir, señalar quéimpactos son relevantes para la consecución de los objetivos. La mejor forma

27

de visualizar y definir las áreas de impacto es recurriendo a las cadenas deimpacto. Ocurre que muchas veces estas no existen o son poco elaboradas, sinque esté claro cuáles son las relaciones de causa y efecto entre la intervencióny los objetivos del programa. Es cuando, más que trabajar en un sistema demonitoreo, se tiene que trabajar en las cadenas de impacto como herramientasde planificación. Al final de la tarea, es importante determinar con el equipoqué impactos son los que se espera monitorear.

3 En el tercer paso se deben definir los indicadores de impacto. Estos sonlos que nos permiten reconocer que se han alcanzado los objetivos del progra-ma y de los componentes. Es posible que los indicadores de tales objetivos yahayan sido trabajados durante la planificación y solo requieran algunas preci-siones. También es importante definir los hitos o logros intermedios. Estosson indicadores que se encuentran por debajo de los de programa y compo-nente, se sitúan a nivel de resultados o utilización de productos y servicios ypermiten dar cuenta de qué tanto nos acercamos a la consecución de los obje-tivos. Los hitos o logros intermedios son más necesarios cuando las cadenas deimpacto son prolongadas y para alcanzar los objetivos de un programa se re-quiere crear previamente condiciones, productos o servicios.

4 Una vez formulados los indicadores, se procede a seleccionar los métodosy se señalan los tiempos para la recolección de datos.

En los casos en que existan fuentes con la información necesaria, no habrá queconstruir instrumentos, escoger muestra, realizar trabajo de campo y procesarlos datos. Sin embargo, la mayoría de las veces es necesario llevar a cabo todoel proceso, ya sea directamente o a través de consultorías con terceros. Elprimer recojo de información que se realiza al empezar el proyecto constituyela línea de base del programa.

Los instrumentos y metodologías de seguimiento para los indicadores de pro-grama y de componente requieren información de tipo cuantitativo y estadísti-co, mientras que los hitos o logros intermedios requieren instrumentos que per-mitan recoger información de los procesos y condiciones necesarias en laconsecución de los objetivos de manera más frecuente; y tiene una importan-cia sustancial la información de tipo cualitativo.

5 El análisis de la información proveniente del sistema contribuye a unatoma de decisiones fundamentada, a promover la reflexión respecto a la inter-vención y a realizar ajustes tanto en la intervención como en el sistema demonitoreo mismo. A pesar de su importancia, sin embargo es un paso que aveces se deja de lado. Un monitoreo sin retroalimentación pierde el sentido yvuelve inútiles los pasos previos. La toma de decisiones y la retroalimentación

28

son importantes porque permiten sopesar la consecución de los objetivos yhacer las correcciones pertinentes en los casos que lo requieran.

Lo dicho en estos cinco pasos puede graficarse como sigue:

Definición de objetivos de monitoreo

Determinaráreas deimpacto

Definir indicadoresde impacto ylogros intermedios

Selección demétodos pararecoger datos

Análisis ytoma dedecisiones

1

2

34

5

29

3. El 3. El 3. El 3. El 3. El SMOISMOISMOISMOISMOI de de de de de PROEDUCPROEDUCPROEDUCPROEDUCPROEDUCAAAAA-----GTZGTZGTZGTZGTZ: : : : : organización eorganización eorganización eorganización eorganización eimplementaciónimplementaciónimplementaciónimplementaciónimplementación

El Sistema de Monitoreo Orientado hacia los Impactos (SMOI) del programa PROEDUCA-GTZ es el resultado de la experiencia en el monitoreo aplicado a diversos proyectosde la GTZ en el sector Educación; representa además la experiencia observada enotros sistemas de monitoreo de la GTZ, la revisión bibliográfica sobre el tema y unejercicio conceptual de llevar a la práctica la incorporación del nuevo enfoque deorientación hacia los impactos.

3.13.13.13.13.1 ObjetivosObjetivosObjetivosObjetivosObjetivosEl Sistema de Monitoreo Orientado hacia los Impactos del programa PROEDUCA hatrazado los siguientes objetivos de monitoreo:

Orientar la intervención del programa hacia la generación de impactos, pro-gramados con un control de posibles riesgos, a partir de la evaluación siste-mática de los cambios generados con el uso de los productos y servicios delprograma.

Generar un sistema de información que permita la reflexión y toma de decisio-nes fundamentada en la gestión del programa hacia los impactos.

Llegar periódica y sistemáticamente a acuerdos sobre la ejecución del trabajo,ajustando continuamente las actividades a la realidad de las regiones, a partirde los cambios deseados y no deseados que ocurren en las áreas de interven-ción y los cambios deseados que no se han logrado.

Contribuir a la generación de una cultura de monitoreo en los miembros ycontrapartes del programa.

Legitimar el modelo del programa como estrategia de intervención frente afinanciadores, contrapartes, socios y otras instituciones relacionadas con elmundo educativo.

3.23.23.23.23.2 PrincipiosPrincipiosPrincipiosPrincipiosPrincipiosEl SMOI de PROEDUCA se apoya en los siguientes principios:

Oportunidad: el sistema provee información en momentos adecuados, lo cualpermite que se pueda utilizar y sacarle provecho durante la implementación.

30

Flexibilidad: el sistema se ajusta y adapta a las características complejas de larealidad del país, su cultura y las políticas coyunturales, como el proceso dedescentralización.

Participación: el sistema compromete la acción y responsabilidad compartidade los actores involucrados en la implementación del programa.

Continuidad: el recojo, procesamiento y difusión de la información se realizande forma continua para que esta pueda ser utilizada en cualquier momento porlos responsables de la toma de decisiones. Tiene incidencia tanto en la tomade decisiones como en los ajustes a la implementación, dando así nuevamenteinicio al proceso.

3.33.33.33.33.3 Organización del Organización del Organización del Organización del Organización del SMOISMOISMOISMOISMOI de de de de de PROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA

De acuerdo con la lógica de intervención del programa y las cadenas de impacto, elSMOI de PROEDUCA implica el seguimiento de dos áreas de observación11:

Área de impactos: donde se comprueba el alcance de los indicadores co-rrespondientes a los componentes y el programa.

Área de logros intermedios: donde se monitorean los «hitos» dentro decada línea de acción que se requieren para alcanzar los impactos en loscomponentes.

11 El monitoreo de la calidad de las actividades correspondientes a cada línea de acción es íntegramentede responsabilidad de los coordinadores; no existen consignas en cuanto a tiempo ni metodología, aun-que sí disponibilidad para brindar soporte técnico en el diseño de indicadores, la elaboración de instru-mentos y el análisis de datos. La unidad de monitoreo, aunque no realiza actividades en esta área, alientasu ejecución buscando «institucionalizar» en el equipo de PROEDUCA una «cultura de monitoreo orien-tado hacia los impactos». Dicha unidad monitorea la orientación hacia los impactos de la intervención,mientras que el equipo de coordinadores monitorea la calidad de la intervención.

31

Además de las áreas anteriores, PROEDUCA también monitorea otros dos aspectos:

Área de riesgos: donde se examinan las condiciones externas al programaque pueden interferir con el logro de los impactos.

Área de efectos no esperados: donde se reportan cambios positivos o ne-gativos suscitados como consecuencia del programa y que no estaban planifi-cados.

Área de impactosÁrea de impactosÁrea de impactosÁrea de impactosÁrea de impactos

Según la lógica de las cadenas de impacto de PROEDUCA, se pueden distinguir hastatres tipos de indicadores para monitorear la orientación hacia los impactos del progra-ma: de componente, de programa y de nivel superior.

Monitoreo de impactos B R E C H A D E A T R I B U C I Ó N

Desempeñodocente

Políticaseducativas

Gestióneducativa

Formacióndocente

Reducción depobreza

Aprendizajedel alumno

Impacto superior

Impacto indirecto

Impacto directo

Utilidades

Uso

Monitorero de logrosintermedios

Logros enlíneas de

acción

Logros enlíneas de

acción

Logros enlíneas de

acciónProductos y servicios

ActividadesActividadesActividades Actividades

32

Los indicadores de los objetivos de componentes12 corresponden a losimpactos esperados y positivos que se expresan en el uso o utilización de los serviciosy productos del programa (primer nivel de impactos). PROEDUCA-GTZ cuenta actual-mente con 10 indicadores a nivel de componente: 4 para el componente de formacióndocente, 2 para el de gestión educativa y 4 para el de diseño de políticas educativas(ver anexo 3).

Los indicadores de componente se evalúan anualmente; si bien se espera su con-secución al finalizar cada fase, la información es recogida cada año para evaluar ellogro de los impactos esperados. Cada uno de indicadores sigue un procedimiento

12 Inicialmente, la oferta del programa comprendía 16 indicadores, pero en una evaluación posterior sedecidió fusionar los indicadores 11 y 12. Debido a la familiaridad con la enumeración anterior, se decidióconservar los números que se asignaron inicialmente.

ObjetivosCadena Indicadores

Impacto superior

Impacto inferior

Impacto directo

Uso

Utilidades

Índice de pobreza

Aprendizaje del alumno

Participación docente en gestión

Conocimiento de docentes

Metodología de docentes

Satisfacción de alumnos

Interculturalidad en desempeño

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

16

12

13

14

15

Proyectos derivados del PER

Programas de formación en servicio

Satisfacción formación en servicio

Interculturalidad en sílabos

Perfil de formadores

Conocimiento de funciones

Índice de gestión institucional

Sistema de Formación Continua

Oportunidades de participación

Seguimiento del PER por COPARE

Formacióndocente

Políticaseducativas

Gestióneducativa

Desempeñodocente

Reducción depobreza

Aprendizajedel alumno

33

independiente, tanto en el recojo de información como en el análisis de datos. Lainformación recogida es sintetizada en informes que luego son difundidos y discutidoscon el equipo de trabajo (anexo 2).

Los 10 indicadores correspondientes a los componentes pueden ser ubicadossegún las líneas de acción que componen la matriz del programa. Es probable que unindicador incluya el trabajo en varias líneas de acción; esto se explica por la comple-jidad en la consecución del mismo, el número de actores involucrados y las diversaslíneas de acción en las que se debe intervenir.

Los indicadores del objetivo de programa corresponden a las utilidadesproducidas a partir del uso y aprovechamiento de los productos y servicios del mismo(segundo y tercer nivel de impactos) y que tienen como utilidad directa la mejora deldesempeño docente en las escuelas.

PROEDUCA cuenta con 5 indicadores de impacto del programa (anexo 3). Confines de evaluación de la intervención, los indicadores de impacto correspondientesal objetivo del programa se establecen rigurosamente al inicio de la intervención(ex ante) y al concluir el programa (ex post). No obstante, cada año se discuten,sustentan y documentan indicios del progreso según los indicadores del objetivo deprograma.



Nacional

Regional

Local











6

6

6 7 8 14

7

8 9

9 16

10

10

11

13

14

14

15

16

34

Respecto a los indicadores de nivel superior, aunque el programa no reportalo relativo a utilidades indirectas —que para PROEDUCA se expresan en la mejora delaprendizaje de los niños en las escuelas—, sí se hace seguimiento de los resultadosque obtienen los estudiantes en las pruebas nacionales de rendimiento que aplica elMinisterio de Educación. Ciertamente, el fin último de intervenir en la mejora deldesempeño docente es que los alumnos mejoren sus aprendizajes. Sin embargo, labrecha de atribución entre la intervención de PROEDUCA y el aprendizaje de los alum-nos no es directa porque este se encuentra influenciado por diversos factores, como:clima familiar, desnutrición, condiciones laborales del docente, etc. Lo mismo ocurrecon el objetivo superior de reducción de la pobreza, contribución que, por otro lado,espera realizarse a largo plazo.

El conjunto de indicadores, instrumentos para recolectar información, fuentes yperiodicidad del acopio son detallados en el siguiente cuadro:

Docentesdesempeñan

profesionalmentesu labor educativa

Calidad técnicade formación

docente

Fortalecimientode la gestión

educativa

1

1013

14

15

1612

6

7

8

9

2

3

4

5

Formulación participativa de políticas educativas

35

Con

ocim

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doce

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2004

2009

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evis

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Entr

evis

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2004

2006

2007

2008

2009

Loca

l

Loca

l

Loca

l

Nac

iona

l,re

gion

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ocal

Nac

iona

l,re

gion

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ocal

Nac

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l

Regi

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Regi

onal

Regi

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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16

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Indi

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36

Área de logros intermediosÁrea de logros intermediosÁrea de logros intermediosÁrea de logros intermediosÁrea de logros intermedios

La consecución de los objetivos de componente y de programa no es una tarea direc-ta, sino que implica la institucionalización de sistemas, la organización de grupos, laelaboración de documentos y de todo un conjunto de productos y servicios que sirvende condiciones previas para tal fin.

Para ello, cada una de las líneas de acción se organiza alrededor de actividadesque el equipo GTZ y las contrapartes deben realizar conjuntamente para desatar lascadenas de impacto y alcanzar los objetivos de componentes y de programa. Porejemplo, para que los programas de formación en servicio respondan a un diagnósticode necesidades de capacitación, se requiere primero tener el diagnóstico respectivo;para que el COPARE emita oportunamente pronunciamientos sobre el PER, primerodebe constituirse como tal; para que los formadores respondan a criterios mínimosexigibles, primero debe elaborarse un perfil técnico-pedagógico.

El razonamiento, aunque evidente, supone un conjunto de logros intermediosque no llegan a ser «captados» por los indicadores de componente y de programa. Lanecesidad de crear logros intermedios y de monitorearlos ocurre con mayor probabi-lidad cuando las cadenas de impacto desde los productos y servicios hasta los objeti-vos de componente son mucho más largas.

En el aspecto operativo, el monitoreo de logros intermedios es realizado conti-nuamente a través de una ficha-informe (anexo 1) que cada coordinador prepara paralas reuniones quincenales del equipo técnico. En estas reuniones, a partir de los infor-mes, se discuten los procesos seguidos para obtener los impactos y logros interme-dios, las dificultades encontradas, la presencia de riesgos y efectos no esperados, seproponen estrategias, se toman decisiones y la información es registrada para análisisposteriores.

Cada cuatro meses se elabora un boletín a partir de las fichas respectivas y secomplementa con una breve entrevista a los coordinadores para determinar los prin-cipales logros e impactos alcanzados de manera global, así como las principales for-talezas y debilidades encontradas en cada nivel y línea de acción13.

Área de riesgosÁrea de riesgosÁrea de riesgosÁrea de riesgosÁrea de riesgos

Los riesgos son factores o situaciones externas al programa que pueden incidir nega-tivamente en su marcha y en la consecución de los objetivos e impactos programa-dos. Todos los riesgos son registrados sistemáticamente en las reuniones de coordina-ción que tiene el equipo de trabajo, pero son reportados tres veces al año. La idea esestar siempre atentos frente a sus alcances y, en lo posible, estar prevenidos ante una

13 El informe es parte de lo que en el programa se conoce como monitoreo interno.

37

posible amenaza a la implementación del programa. Todos los riesgos calificadoscomo «riesgos medios» son comunes a los diferentes componentes y niveles de inter-vención. Aquí se han considerado los siguientes factores:

Rotación de personal: hay un alto índice de cambios del personal corres-pondiente a las instancias superiores de toma de decisiones en las distintascontrapartes. La alta rotación afecta a todos los niveles de intervención y de-tiene o retrasa los procesos en marcha, les quita liderazgo y exige invertir mástiempo y recursos de los planificados. Ocurre más frecuentemente en las re-giones y localidades. Se analiza según el número de cargos de directores loca-les y regionales en un año.

Politización de los cargos públicos: el comportamiento de los funciona-rios que ocupan puestos jerárquicos y toman decisiones muchas veces estáguiado por consignas partidarias y no por las prioridades políticas del sector. Elefecto del riesgo es el cambio arbitrario en la conducción de la política educa-tiva, lo que resta continuidad o retrasa los procesos en marcha, obliga a rene-gociar los convenios previos y a invertir tiempo y recursos en proteger o reen-cauzar la intervención. Se analiza de acuerdo con la percepción de loscoordinadores del equipo.

Vacíos y superposición de funciones: con respecto a la descentraliza-ción existe un marco normativo confuso, con algunas competencias y funcio-nes que no son precisadas, ocasionando superposición y conflicto entre la ins-tancia nacional y las instancias regionales y locales. Los vacíos no permitentener un soporte legal sólido para los objetivos que se vayan alcanzando. Elriesgo se agrava por la existencia de conflictos partidarios e intereses políti-cos. El riesgo se presenta más pronunciado en los niveles nacional y regional.

Oposición de gremios: en la medida en que buscan asegurar la estabilidadlaboral de los docentes en servicio, los gremios se resisten a los procesos rela-cionados con la formación en servicio y la evaluación del desempeño docentey el aprendizaje de los alumnos. Su impacto es notorio en el ámbito regional.

Falta de presupuesto: dado que aproximadamente el 80% del presupuestoregional se encuentra comprometido con gastos fijos, principalmente el pagode planillas, resta poco margen para la implementación de programas socialesen las regiones; esto, sumado a los formatos rígidos del Sistema Nacional deInversión Pública (SNIP), dificulta el acceso a los pocos recursos existentes parala inversión pública en educación.

Coyuntura electoral: las elecciones del 2006, tanto presidenciales comoregionales, han instado a algunas autoridades que toman las decisiones acomportarse según criterios partidarios y proselitistas, restándole prioridad altrabajo educativo o teniendo un objetivo utilitario de corto plazo.

38

En la práctica, los riesgos son monitoreados cada 15 días en las reuniones delequipo técnico14. Si el riesgo adquiriera mayor poder o influencia, se procedería a unaevaluación extraordinaria, aun cuando hasta el momento tal situación no ha llegado aocurrir. Finalmente, como sucede con los logros intermedios y los efectos no espera-dos, la información se consolida cada cuatro meses en un boletín.

Área de efectos no esperadosÁrea de efectos no esperadosÁrea de efectos no esperadosÁrea de efectos no esperadosÁrea de efectos no esperados

Esta área se refiere a los cambios positivos o negativos que pudieran generarse comoconsecuencia del programa y que no fueron planificados inicialmente. Cuando seregistran los cambios planificados también se indaga por aquellos que no lo estuvie-ron y que sin embargo están presentes, al igual que por la manera como estos afectanla marcha del programa; lo que se busca es aprovecharlos si son positivos o «aligerar-los» en el caso de que sean negativos.

De manera similar a como ocurre con los riesgos, en la práctica los efectos im-previstos son monitoreados quincenalmente en las reuniones del equipo técnico y sesuele consolidar la información cada cuatro meses, a partir de las fichas-informe yentrevistas a los coordinadores del programa.

14 El registro es parte de la ficha-informe que se usa para las reuniones técnicas (anexo 1).



Nacional

Regional

Local











Falta de

presupuesto

Oposicióndel SUTEP

Politizaciónde cargos

Rotación

de personal

Vacíos ysuperposiciónde funciones

Gerentes conintereses

39

3.43.43.43.43.4 Implementación del Implementación del Implementación del Implementación del Implementación del SMOISMOISMOISMOISMOI de de de de de PROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA

El monitoreo, por definición, es una tarea que implica un seguimiento continuo de losprocesos para orientarlos hacia los impactos y exige a su vez evaluaciones de cómose está impactando con la intervención. El SMOI de PROEDUCA tiene tres maneras demonitorear las cuatro áreas de observación propuestas como parte del sistema:

Cada quince días hay una reunión del equipo técnico, en la cual se discuten lasestrategias y avances en las líneas de acción que se vienen trabajando en cada re-gión, se analizan los cambios coyunturales, los riesgos y efectos no esperados, serecoge retroalimentación de todo el equipo y se toman decisiones de manera conjunta.El instrumento usado es una ficha-informe (anexo 1) y el producto de cada reunión esun acta de acuerdos.

Cada cuatro meses, la unidad de monitoreo recopila información sobre la conse-cución de los logros intermedios, así como también de los factores que facilitan odificultan dicha consecución. El producto es un boletín que es revisado por el directory el coordinador del programa y que luego es discutido en la reunión del equipotécnico, para tomar las decisiones correspondientes a cada línea de acción15. Cadacoordinador discute los resultados con sus respectivas contrapartes. Los insumos sonlas fichas-informe presentadas quincenalmente y una encuesta aplicada a cada miem-bro del equipo.

Cada año se recoge información sobre los indicadores de componente y de pro-grama. Cada indicador es analizado independientemente en función de la línea basaly el boletín de logros intermedios. Los resultados son presentados y discutidos en untaller y sirven de insumo para el informe al BMZ. También son discutidos entre loscoordinadores y las contrapartes para recibir retroalimentación.

Responsables del Responsables del Responsables del Responsables del Responsables del SMOISMOISMOISMOISMOI

La unidad de monitoreo y evaluación (M&E) es la responsable de diseñar y coordinarla ejecución del Sistema de Monitoreo Orientado hacia los Impactos. Respecto aldiseño, propone las áreas, a los responsables y los periodos de recolección de lainformación para el sistema de monitoreo. En lo que respecta a la ejecución, la unidadcoordina el acopio de información de cada una de las áreas, según lo programado,procesándola y elaborando informes para la toma de decisiones.

Sin embargo, dadas las características de algunas áreas y para crear una mayor«cultura» de monitoreo y capacidad logística, la responsabilidad de recopilar la infor-mación correspondiente a algunas áreas ha sido distribuida entre los coordinadores,

15 El boletín, además, contiene aspectos administrativos, relaciones y sinergias entre equipos, relación conla contraparte y funcionamiento como grupo.

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siempre con el apoyo técnico de la unidad de monitoreo. Esto se detalla en el cuadrosiguiente:

Cronograma delCronograma delCronograma delCronograma delCronograma del SMOISMOISMOISMOISMOI

De acuerdo con las responsabilidades y los espacios de monitoreo, el cronogramaanual del SMOI puede representarse como sigue:

Destinatarios de los informes delDestinatarios de los informes delDestinatarios de los informes delDestinatarios de los informes delDestinatarios de los informes del SMOISMOISMOISMOISMOI

Los informes elaborados por la unidad de monitoreo cumplen una múltiple función.En primer lugar, sirven como herramienta de gestión para los responsables de tomardecisiones y las contrapartes de PROEDUCA-GTZ, pero también como insumo parainformar y legitimar la intervención frente a financiadores y otras instituciones rela-cionadas con el tema.

Indicadores deobservación

Responsable de recojode información

Responsable deprocesamiento e informe

1, 2, 3, 4, 5

10, 13, 14

6, 7, 10, 14, 15, 16

8, 9, 10, 12, 14

Logros intermedios

Riesgos

M&E

Coord. del nivel nacional

Coord. del nivel regional

Coord. del nivel local

Coord. nacional, regional, local

Coord. nacional, regional, local

M&E

Reporte de logrosintermedios

Reporte deriesgos

Reporte efectos no esperados

Recojo información indicadores comp.

TallerPROEDUCA

Taller contraparte

InformeBMZ

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

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Como reporte sobre impactos y herramienta de gestión del programa, es de utili-dad para la dirección de PROEDUCA-GTZ, los coordinadores del equipo y las contra-partes.

Como reporte de impactos que buscan una legitimación, sirve para el Ministeriode Desarrollo Alemán, la GTZ central y el Ministerio de Educación peruano.

Como reporte de difusión de alcances del programa, puede ser aprovechado porotros organismos de cooperación bilateral y multilateral, al igual que por organizacio-nes vinculadas al campo educativo.

3.53.53.53.53.5 El El El El El SMOISMOISMOISMOISMOI de de de de de PROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCAPROEDUCA y otros sistemas dey otros sistemas dey otros sistemas dey otros sistemas dey otros sistemas demonitoreomonitoreomonitoreomonitoreomonitoreo

El SMOI de PROEDUCA-GTZ aprovecha y se complementa con la información de lossistemas de monitoreo que se fomentan desde la GTZ.

El El El El El SMOISMOISMOISMOISMOI y el Sistema de Monitoreo de Portafolio (y el Sistema de Monitoreo de Portafolio (y el Sistema de Monitoreo de Portafolio (y el Sistema de Monitoreo de Portafolio (y el Sistema de Monitoreo de Portafolio (SMPSMPSMPSMPSMP)))))

El Sistema de Monitoreo de Portafolio (SMP) tiene como objetivo monitorear y legiti-mar el trabajo que desarrolla la GTZ en el Perú. De los aspectos que examina, revistemayor importancia para el SMOI de PROEDUCA el área de temas transversales y lacooperación con otros programas. Respecto al primero, se recopila información sobrecómo los enfoques de género, participación, interculturalidad y VIH/sida son incluidosen las actividades de los programas de la GTZ en el Perú. Con relación a la coopera-ción con otros programas, PROEDUCA recoge las sinergias y acciones conjuntas reali-zadas entre los diversos programas de la GTZ en el Perú: Gobernabilidad, DesarrolloRural y Agua. La información recogida con los instrumentos del SMP se incorpora enlos informes y los talleres del SMOI.

El El El El El SMOISMOISMOISMOISMOI y el e-y el e-y el e-y el e-y el e-VALVALVALVALVAL

El e-VAL (del alemán, elektronische Evaluierung) es una metodología cualitativa quepermite analizar si el programa se enfoca hacia los objetivos, detectar sus impactosindirectos y describir la percepción que tienen las contrapartes de él. PROEDUCA uti-liza la información brindada por el e-VAL para complementar y contrastar la informa-ción recogida a través del SMOI.

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4. Reflexiones finales y lecciones aprendidas4. Reflexiones finales y lecciones aprendidas4. Reflexiones finales y lecciones aprendidas4. Reflexiones finales y lecciones aprendidas4. Reflexiones finales y lecciones aprendidas

El modelo del SMOI hasta aquí expuesto es el resultado de un trabajo conjunto delequipo de PROEDUCA-GTZ que no ha estado exento de dificultades, debates, marchas,contramarchas y frustraciones. De hecho, creemos que se trata de un modelo que aúnsigue redefiniéndose y alimentándose de la experiencia que la ejecución pueda brin-dar. Varias dudas todavía quedan por resolver y en otros casos hemos optado portomar algunas posiciones, aun cuando sabemos que tal hecho puede suscitar debate.Todo forma parte del crecimiento.

En esta sección queremos dar testimonio de algunas lecciones aprendidas y pre-sentar algunas reflexiones que pueden surgir de intervenciones como la nuestra ybajo el paradigma de la orientación hacia los impactos.

La replanificación de un programa mientras se ejecutaLa replanificación de un programa mientras se ejecutaLa replanificación de un programa mientras se ejecutaLa replanificación de un programa mientras se ejecutaLa replanificación de un programa mientras se ejecutaotro ya planificadootro ya planificadootro ya planificadootro ya planificadootro ya planificado

Uno de los hechos que más ha demandado paciencia y casi un «desdoblamiento» departe del personal que trabaja en PROEDUCA-GTZ ha sido el tener que continuar conlas actividades del programa previstas para su primera fase (2002-2004) a la vez quese planificaba otra propuesta, correspondiente al nuevo paradigma de orientaciónhacia los impactos y a la coyuntura de la descentralización.

Para el equipo, ello significó trabajar en forma paralela; y para la contraparte,una confusión sobre la dinámica que se vivía dentro del equipo. Esto ha tenido costosque, no obstante, se buscó aminorar. Por un lado, fue necesario redefinir con algunascontrapartes las relaciones y los planes de trabajo que se estaban ejecutando. Por otrolado, hubo que cerrar procesos iniciados y no culminados como se había planificado.

De hecho, aún quedan algunas tareas pendientes de cumplimiento. En esteproceso, la respuesta técnica y personal del equipo de PROEDUCA ha sido eficien-te: se pudo cerrar a tiempo actividades con las contrapartes que no se iban acontinuar y se mostró total disposición para acogerse y colaborar con la nuevaoferta.

La experiencia bajo un nuevo paradigmaLa experiencia bajo un nuevo paradigmaLa experiencia bajo un nuevo paradigmaLa experiencia bajo un nuevo paradigmaLa experiencia bajo un nuevo paradigma

La replanificación bajo el paradigma de la orientación hacia los impactos ha signifi-cado para el equipo asumir nuevos conceptos y herramientas, a la vez que se dejabanotros de lado. Ello ha demandado mucha atención y comprensión: vencer resistencias

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al cambio, sobre todo cuando una corriente de percepción interpretaba el nuevoparadigma como «más de lo mismo», o cuando mucho de lo nuevo que se discutía nocontaba con definiciones o metodologías claras.

Creemos que aún no existe una versión definitiva de cómo se va estructurandoeste nuevo paradigma en el aspecto conceptual y metodológico. ¿Cómo deben traba-jarse las cadenas?, ¿se construyen desde los objetivos de componente o desde lasactividades mismas?, ¿cómo orientar las actividades hacia los impactos?, ¿es real-mente un sistema de monitoreo?, ¿qué es un impacto?, ¿qué es la brecha de atribu-ción? Entre otras, son preguntas que nos planteamos luego de revisar experiencias deotros programas, y de encontrar respuestas que pueden variar sutil o sustancialmenteunas de otras.

En esa línea, PROEDUCA-GTZ busca propiciar con el SMOI el debate y la preci-sión de algunos conceptos.

¿Realmente un nuevo paradigma?¿Realmente un nuevo paradigma?¿Realmente un nuevo paradigma?¿Realmente un nuevo paradigma?¿Realmente un nuevo paradigma?

Debido a que aún no está consolidado, el modelo de orientación hacia los impactosdeja muchos vacíos de interpretación. Uno de ellos es creer que en realidad no setrata de un cambio paradigmático. La lógica de la orientación hacia los impactos o lacadena de impactos no serían sino una forma diferente de presentar la primera columnade la matriz de planificación de proyectos (MPP). Como es sabido, dicha columnasigue una lógica vertical de causas y efectos que parte desde las actividades y llegahasta el objetivo general. Dicho de otro modo, la cadena de impactos contiene lalógica vertical de la MPP realizada de manera más rigurosa y explícita.

Por otro lado, el monitoreo de las actividades o productos ha sido entendido usual-mente como el «viejo monitoreo», que consiste en seguir el cumplimiento del POA.Sin tener clara la orientación hacia los impactos o no sabiendo cómo actuar en lapráctica, el SMOI ha sido visto por algunos como un conjunto de monitoreos a loscuales se ha agregado la tarea de evaluación ex ante y ex post del programa. Así, elSMOI en la práctica no sería «más de lo mismo» que se ha venido realizando en añospasados.

Debemos reconocer que incluso los integrantes del propio equipo de PROEDUCA-GTZ guardan opiniones encontradas al respecto, pero, aun así, hay una apuesta insti-tucional de brindarle práctica al discurso que se tiene sobre la orientación hacia losimpactos. Ese esfuerzo es válido y suponemos que servirá, si no al programa actual, alos que vendrán más adelante.

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Elaboración de las cadenas de impactoElaboración de las cadenas de impactoElaboración de las cadenas de impactoElaboración de las cadenas de impactoElaboración de las cadenas de impacto

La construcción de las cadenas de impacto ha sido una labor difícil que ha deman-dado más tiempo del previsto por el equipo del programa, teniendo en cuenta ade-más que la oferta iniciada en su primera fase cambió en la segunda, bajo el nuevoenfoque de orientación hacia los impactos.

Se ha observado que cuanto más claro sea el diseño de intervención, mayorfacilidad habrá para elaborar las cadenas de impacto y detectar las relaciones decausa-efecto. Por ello se percibe una asociación entre la experiencia del coordinadorde componente y la facilidad para trazar la cadena de impacto.

Desde la unidad de monitoreo hemos tenido mucho aprendizaje sobre cómo cons-truir estas cadenas y hemos podido percibir otras formas de construcción que se em-plean en otros programas. Creemos que no existe aún una metodología clara paraconstruirlas, sino más bien consignas generales de cómo hacerlo. ¿Se parte desde lasactividades en un ejercicio de abajo arriba o es mejor partir del objetivo del programaen un proceso más deductivo?, ¿se trazan cadenas por actor o es mejor hacerlo porcomponente?, ¿cuál es un número o rango ideal de cadenas?, ¿importa que las cade-nas de impacto vayan desde los objetivos de componente hasta las actividades, o esmás bien un ejercicio que debe ir desde el objetivo de componente hasta el objetivodel programa? Desde PROEDUCA-GTZ abogamos por algunas conclusiones: las cade-nas son más útiles si se construyen más por actor que por componente; su número nodebe ser mayor de 10; las cadenas son instrumentos de planificación y deben revisarseperiódicamente.

La rutina laboral frente a la orientación hacia los impactosLa rutina laboral frente a la orientación hacia los impactosLa rutina laboral frente a la orientación hacia los impactosLa rutina laboral frente a la orientación hacia los impactosLa rutina laboral frente a la orientación hacia los impactos

A pesar de los esfuerzos por orientar la intervención hacia los impactos, otro problemacomún que se ha detectado es que la rutina de las actividades, la cotidianeidad y lainercia del trabajo diario pueden llevar a perder de vista los impactos. No cabe estarpreguntándose constantemente sobre el sentido de las actividades.

Guiados principalmente por resultados inmediatos, se pierde la visión de los im-pactos; se hacen trabajos efectivos y eficaces en el tema educativo, pero ajenos a losimpactos buscados. Es cuando el monitoreo, las cadenas de impacto y el ejercicio del«para qué» de nuestras acciones han jugado un papel importante.

Indicador orientado hacia los impactosIndicador orientado hacia los impactosIndicador orientado hacia los impactosIndicador orientado hacia los impactosIndicador orientado hacia los impactos

Especial atención merece la creación de un espacio para discutir acerca de los indi-cadores. Si lo que se busca es brindar una orientación hacia los impactos, la defini-ción y elaboración de los indicadores merecen ser reformuladas.

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Un primer aspecto que cabe destacar es que los indicadores deben establecersecon relación al impacto y no a los productos y servicios; solo así estaríamos hablandode indicadores orientados hacia los impactos. Dicha afirmación implica, por un lado,que los indicadores se sitúen partiendo del objetivo de componente y, por otro lado,que no sólo remitan a lo que se espera en el objetivo, sino a las utilidades derivadasdel hecho de alcanzarlo; por ejemplo, si el objetivo es mejorar la gestión educativa,no (sólo) debería haber indicadores que reflejen dicha mejora, sino también las utili-dades que pudiera generar tal objetivo.

La necesidad de monitorear procesos y logros intermediosLa necesidad de monitorear procesos y logros intermediosLa necesidad de monitorear procesos y logros intermediosLa necesidad de monitorear procesos y logros intermediosLa necesidad de monitorear procesos y logros intermedios

Una lección aprendida que se desprende de lo anterior es la necesidad de implemen-tar un monitoreo de hitos o logros intermedios. Si se plantea que los indicadores decomponente y de programa deben situarse en los objetivos de componente o por en-cima de ellos, es preciso contar con mecanismos que orienten la intervención, losproductos y servicios que se van generando, sobre todo si las cadenas de impacto sonmuy extensas desde la base hasta la consecución de objetivos.

Monitorear logros intermedios implica, entonces, revisar las cadenas de impac-to, establecer hitos, crear «indicadores intermedios» y monitorearlos con aporte sustan-tivo de información cualitativa.

La intervención para responder a los indicadoresLa intervención para responder a los indicadoresLa intervención para responder a los indicadoresLa intervención para responder a los indicadoresLa intervención para responder a los indicadores

Una de las dificultades detectada es que la ejecución de algunas actividades planifi-cadas responde directamente más a los indicadores que a los objetivos o el sentido delos componentes. Se ha observado, en algunos casos, una exagerada preocupaciónpor alcanzar y responder a los indicadores que acaba por desvirtuar el sentido de laorientación hacia los impactos.

Se debe enteder que una intervención no debería responder a los indicadores, sinoestos a la intervención. Los indicadores son un reflejo de todo el trabajo que se vienerealizando, y las actividades que exclusivamente buscan responder a un indicador sonmás bien aisladas y no corresponden a una línea de acción ni a un componente.

La creación de una cultura de monitoreoLa creación de una cultura de monitoreoLa creación de una cultura de monitoreoLa creación de una cultura de monitoreoLa creación de una cultura de monitoreo

La búsqueda de una cultura de monitoreo ha sido y sigue siendo un reto. El monitoreopersiste en el ideario de las personas como tareas externas, evaluadoras, que, aunquenecesarias, resultan incómodas y demandan tiempo. Es percibido más como una co-laboración que como una responsabilidad. La labor es más difícil tratándose de lascontrapartes, acostumbradas a la supervisión y fiscalización de sus tareas por parte

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de funcionarios centralistas y de posición jerárquica. Esperamos que la orientaciónhacia los impactos permita «resignificar» el sentido del monitoreo y contribuir a crearuna cultura afín.

Un aspecto importante en dicha cultura es la necesidad de que las personasinvolucradas aprueben, difundan, se apropien de y se responsabilicen por el modelodel sistema de monitoreo orientado hacia los impactos. La existencia de un documentoque fundamente y explique este sistema, junto con las responsabilidades y el tipo deinformación requerida, sumados al apoyo de la dirección y coordinación del pro-grama son elementos que apuntan a esta apropiación del SMOI. La idea es que estefinalmente sea asumido como una responsabilidad que cuente con la participación yel respaldo de todos.

Necesidad de un lenguaje comúnNecesidad de un lenguaje comúnNecesidad de un lenguaje comúnNecesidad de un lenguaje comúnNecesidad de un lenguaje común

El trabajo de campo, las discusiones con diversos expertos y la revisión bibliográ-fica nos demuestran que existe un conjunto de términos y conceptos que varían,evidenciando una falta de lenguaje común en el contexto del monitoreo y la evalua-ción de proyectos. Es más, teniendo un lenguaje común, la puesta en práctica de lossistemas de monitoreo orientado hacia los impactos difiere en cada caso. En granparte porque el marco de este nuevo paradigma se encuentra aún en definición.

¿Hasta qué nivel cabe discutir sobre conceptos, herramientas y sistemas demonitoreo? ¿Qué nivel de consenso debe haber entre programas de la GTZ o con lascontrapartes? ¿Es necesario el consenso? ¿Qué significa y cuál es la diferencia detérminos como efecto, impacto, resultado y cambio? ¿La orientación es hacia losimpactos o hacia los resultados? ¿Qué son y en qué se diferencian términos comomonitoreo, supervisión, seguimiento y evaluación? ¿Qué es la brecha o vacío deatribución?

Varios usos de conceptos relativos a la planificación y el monitoreo son presenta-dos aquí, principalmente en el glosario, seguros de que habrá coincidencias y diferen-cias. Por otro lado, importa que un sistema oriente hacia los impactos antes que crearconsensos. Sistemas de monitoreo como el expuesto en este documento son útiles,pero no constituyen modelos únicos para seguir. Es probable que las discusiones, con-fusiones y diferencias continúen por el hecho de pertenecer a la primera generaciónde programas ejecutados bajo el enfoque de orientación hacia los impactos.

Sin embargo, el debate nutre y este documento se debe y aporta mucho a ello.

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GlosarioGlosarioGlosarioGlosarioGlosario

El siguiente glosario ha sido organizado en función de tres áreas temáticas: planifica-ción de programa, cadenas de impacto y monitoreo y evaluación.

Planificación de programaPlanificación de programaPlanificación de programaPlanificación de programaPlanificación de programa

Componente. Campo temático de un programa que se desprende de la cadena deimpacto y tiene como objetivo producir un impacto estratégico temporalmente previoal objetivo del programa.

Contraparte. De acuerdo con la GTZ, las contrapartes son las organizaciones delpaís contraparte que planifican y ejecutan un proyecto o programa. Las organizacio-nes contraparte son los clientes del asesoramiento y los receptores de las prestacionesde la GTZ. Debe diferenciarse entre dichas organizaciones y los beneficiarios delprograma o grupo meta.

Eje transversal. Enfoque estratégico que se busca incluir en todos los niveles ycomponentes de un programa debido a su relevancia como problema a escala mun-dial, independientemente del tipo de intervención que se realice. Son enfoques trans-versales de la GTZ: género, VIH/sida, medio ambiente, participación y resolución deconflictos. Son enfoques transversales priorizados por PROEDUCA: género, participa-ción, VIH/sida e interculturalidad.

Grupo meta. También llamado grupo beneficiario o grupo objetivo, es el conjuntode personas o instituciones que se benefician directamente de un programa, y motivopor el cual se desarrolla una intervención. Desde el punto de vista de las institucionesdonantes, las organizaciones contraparte actúan como «intermediarias» entre ellas ylas personas de los países contraparte que se pretende beneficiar con la cooperacióntécnica.

Indicador. Medida en términos cuantitativos, cualitativos y cronológicos que mues-tra evidencia fiable y observable del grado de impacto que está siendo alcanzado.Permite ver el progreso hacia la consecución de los objetivos.

Línea de acción. Conjunto de actividades, servicios, productos e impactos relacio-nados entre sí y referidos a un determinado actor, nivel y componente.

Logro intermedio. Impactos a corto plazo necesarios para alcanzar los objetivos decomponente y de programa. Se refiere a los productos, servicios y condiciones quedeben existir para desatar impactos.

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Riesgo. Factor externo que escapa a la influencia del proyecto, pero que sí puedetener una incidencia significativa en la cadena de impactos, lo cual exige su obser-vación.

Cadenas de impactoCadenas de impactoCadenas de impactoCadenas de impactoCadenas de impacto

Actividad. Acciones desarrolladas por un programa para obtener un producto o ser-vicio.

Brecha de atribución. Espacio donde los impactos no pueden ser directamenteatribuibles a la intervención de un programa debido a la influencia de factores ajenosa su control.

Cadena de impacto. Herramienta que permite ver relaciones de causa y efecto enla intervención de un programa.

Cambio. Término genérico que significa ‘transformación’. De manera general, todoproduce cambios y, por lo tanto, estos pueden ser intencionales, no intencionales,esperados, inesperados, positivos o negativos. Pueden provenir de la intervención ode factores externos a ella.

Efecto. Sinónimo de impacto. Para algunos es un cambio debido a la intervenciónpero que, a diferencia del impacto, no tiene un carácter de intencionalidad.

Impacto. Tiene hasta tres definiciones: (i) tipo de cambio esperado e intencional queestá en estrecho vínculo con la intervención; son cambios que se pueden atribuir aésta de manera intencional e incluyen los productos, servicios, usos y la utilidad di-recta, indirecta y agregada; concepto similar a lo que algunos autores llaman resulta-do. (ii) Cambio atribuible a un programa de característica intencional, no intencional,positiva o negativa; concepto más amplio similar al de cambio. (iii) Cambio indirecto,utilidad agregada o efecto indirecto que se encuentran más allá de la brecha de atri-bución; concepto más restringido que los dos anteriores.

Producto. Se refiere a lo tangiblemente obtenido luego de una o más actividadesrealizadas por un programa. Alude más a la finalización de las actividades que a surealización o generación. Los productos y servicios son también llamados resultados.

Resultado. Tiene al menos dos definiciones: (i) productos y servicios que serán poste-riormente usados por las contrapartes; (ii) término amplio que abarca todo cambioproducido por la intervención de un programa, incluyendo productos, efectos e im-pactos. Esta perspectiva correspondería a lo que otros autores llaman impacto. El pa-ralelo entre resultado e impacto se presenta en el siguiente cuadro:

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Vacío de atribución. Término usado por algunos autores para referirse a la brechade atribución.

Monitoreo y evaluaciónMonitoreo y evaluaciónMonitoreo y evaluaciónMonitoreo y evaluaciónMonitoreo y evaluación

Evaluación. Valoración sistemática y rigurosa que se realiza para medir el logro delos objetivos de un programa. Generalmente la evaluación busca medir los impactosde un programa, responder a qué se ha logrado o qué tanto se ha logrado. Usualmentese realizaba por instituciones externas, sin embargo, bajo el modelo del SMOI con-forma parte de áreas del monitoreo de un programa.

Ex ante. Evaluación que se hace antes de la intervención de un programa y constituyela línea de base del mismo. También se le conoce como pre-test o prueba preliminar.

Ex post. Evaluación que se realiza luego de finalizada la intervención para compararcon la evaluación ex ante y demostrar de manera cuantificable los logros e impactosde una intervención. También llamada post-test o prueba posterior, aunque algunosautores la señalan como una evaluación aun ulterior en el tiempo al término de laintervención.

Línea de base. Evaluación que se realiza antes o al inicio de un programa con lafinalidad de tener una medida de comparación cuando termine una fase o el programamismo. La línea de base describe el punto de partida de una determinada situaciónque será intervenida con un programa.

Monitoreo. Proceso continuo de observación, análisis y toma de decisiones que per-mite llegar periódica y sistemáticamente a acuerdos sobre los avances en la imple-mentación de una intervención.

A diferencia de la evaluación, el monitoreo es una herramienta de gestión que seaplica a lo largo de toda la intervención, mientras que la evaluación representa uncorte de tiempo en un momento determinado de la intervención.

Resultados Impactos

Impactos

Impacto

Cadenas de impactosCadena de resultados

Resultados

Vacío de atribución

Aprovechamiento

Brecha de atribución

Uso/utilidad

Utilidad agregada

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Monitoreo de actividades. Procesos de comprobación que tienen como objetivoseguir el cumplimiento de lo ejecutado en concordancia con lo planificado. Según elmodelo del SMOI, es un componente que puede ser prescindible o estar bajo respon-sabilidad de los propios ejecutores.

Monitoreo de impactos. Seguimiento de los cambios ocurridos debido a la inter-vención de un programa. Para algunos, coincide con la definición de evaluación.Actualmente, constituye un área importante del SMOI.

Monitoreo orientado hacia los impactos (SMOI). Modelo de comprobación queestablece indicadores, instrumentos y responsabilidades para orientar la intervencióndel programa hacia el logro de los impactos. Incluye el monitoreo de actividades,resultados e impactos.

Monitoreo Evaluación

Usualmente externa

Usualmente durante intervención

Foco en logrosFoco en procesos

Usualmente interno

Continuo Esporádica

Usualmente al inicio y fin de intervención

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SiglasSiglasSiglasSiglasSiglas

ACDI Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional

AECI Agencia Española de Cooperación Internacional

AURA Auftragsrahmen - Marco de encargo

BMZ Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo

CNE Consejo Nacional de Educación

COPARE Consejo Participativo Regional

CT Cooperación técnica

DINFOCAD Dirección de Formación y Capacitación Docente

DNC Diagnóstico de Necesidades de Capacitación

DRE Dirección Regional de Educación

EIB Educación Intercultural Bilingüe

e-VAL Elektronische Evaluierung - Evaluación electrónica

FD Formación docente

FC Formación continua

GR Gobierno regional

GTZ Gesellshaft für Technische Zusammenarbeit - Cooperación técnicaalemana

ISP Instituto superior pedagógico

IFD Instituto de formación docente

MED Ministerio de Educación

M&E Monitoreo y evaluación

MPP Matriz de Planificación de Proyectos

PDRS Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible de GTZ-Perú

PEI Proyecto Educativo Institucional

PER Proyecto Educativo Regional

PLANCAD Plan de Capacitación Docente

POA Programa Operativo Anual

PROFODEBI Programa de Formación Docente en Educación Bilingüe Intercultural

PROFOGED Programa de Formación en Gestión Educativa

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PROFORMA Programa de Formación Magisterial

SFC Sistema de Formación Continua

SMOI Sistema de Monitoreo Orientado hacia los Impactos

SMP Sistema de Monitoreo de Portafolio

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

SUTEP Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization -Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Cien-cia y la Cultura

UMC Unidad de Medición de la Calidad Educativa del MED

USAID United States Agency for Internacional Development - Agencia delos Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

ZOOP Zielorientierte Projekt-Planung - Planificación de Proyectos Orien-tada a Objetivos

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RAWLINGS , Laura (2004). Diseño y objetivos de la evaluación de impacto. Segundo tallerinternacional de programas de transferencias. Sao Paulo: Banco Mundial. En línea:<http://www1.worldbank.org>.

VAHLHAUS, Martina (2000) Marco de orientación para el monitoreo de impacto en proyectos defomento de la economía y del empleo con especial consideración del impacto en lareducción de la pobreza. Parte I: ¿Por qué es necesario el monitoreo de impacto? UnInstrumento orientador. Eschborn: GTZ.

VALHAUS, M. y KUBY, T. (2000). Marco de orientación para el monitoreo de impacto en proyec-tos de fomento de la economía y del empleo con especial consideración del impactoen la reducción de la pobreza. Parte II: ¿Cómo introducimos y ejecutamos el monito-reo del impacto? Indicaciones, métodos e instrumentos para la implementación yejecución. Eschborn: GTZ.

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AnexosAnexosAnexosAnexosAnexos1. Ficha-informe

2. Reporte de indicadores

3. Indicadores del programa y componentes

Anexo 1

Ficha de informe N.º ___ NIVEL: Nacional Regional Local PERIODO: del ____/____/____ al ____/____/____ I. Cada 15 días:

Línea de acción: _____________



Lim

a

1. Actividades principales 2. Logros 3. Dificultades 4. Enfoque transversal



Mad

re d

e D

ios




Hua

ncav

elic

a




Piur

a




Lam

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que




Registre de acuerdo a la línea de acción y región que ha trabajado en los siguientes aspectos: 1) Anote las actividades, servicios y productos desarrollados. 2) Anote, logros e impactos alcanzados. 3) Registre dificultades encontradas. 4) Anote si alguna actividad o enfoque de género e intercultural ha sido aplicado. Si no existe nada que reportar en 2, 3 y 4, anote el número seguido de “NR”.

II. Cada 4 meses:

% 10 10090 80 70 60 50 40 30 20

III. Cada vez que ocurra:

2) Politi

3) Vacíos y supe

PRESENCIA DE RIESGOS:

Logro intermedio 1

Logro intermedio 2

Logro intermedio 3

Logro intermedio 4

Logro intermedio 5

Logro intermedio 6 ● ● ● ● ● ● ●

Logro intermedio n

Huanca- Madre Lamba- velica de Dios Piura yeque

ALCANCE DE LOGROS E IMPACTOS:

¿Cómo evalúa el alcance de los siguientes logros intermedios e impactos? Marque para cada ítem y región según la escala siguiente:

5) Falta de presupuesto

6) Coyuntura electoral

7) Otro

8) Ninguno

1) Rotación de personal

zación de cargos públicos

rposiciones de funciones

4) Oposición de gremios

Especificar brevemente región, problema y efecto real o posible en el trabajo:

Marque si un riesgo latente ha influido en su trabajo de nivel. De no ser así, marque la opción “Ninguno”

Si marca “Sí”, especifique brevemente región y el efecto no esperado (negativo o positivo):

1) Sí

2) No

EFECTOS NO ESPERADOS:

OBSERVACIONES, OTROS EVENTOS:

Anexo 2 INDICADOR 6: Oferta de Programas de Formación en Servicio según

Diagnóstico de Necesidades y Demandas de Capacitación

COMPONENTE I. Calidad técnica y de contenidos en la Formación y Capacitación Docente

OBJETIVO DE COMPONENTE

INDICADOR

NIVEL

LÍNEA DE ACCIÓN

FICHA METODOLÓGICA DEL INDICADOR

EJECUTORES

VALOR 2004

Reporte Línea Base Equipo M&E. Marzo 2005

Las instituciones y entidades estatales vinculadas a la formación docente mejoran la calidad de la formación docente, inicial y en servicio, a nivel nacional, regional y local

Porcentaje de programas de formación en servicio para el nivel primario ofertados por las DRE, UGEL e IFD que responden –en sus objetivos, líneas estratégicas y desarrollo de contenidos– a por lo menos tres prioridades temáticas identificadas en el Diagnóstico de Necesidades y Demandas de capacitación realizado en cada región

Regional

M&E

Setiembre-octubre 2004

Ninguno. Fue reportado vía correo electrónico y fax.

A octubre del 2004, los programas de formación en servicio regulados por la DRE no responden a prioridades temáticas identificadas en el diagnóstico de necesidades y demandas de capacitación realizado en cada región dado que este no existe.

APLICACIÓN

Desarrollo de capacidades de instancias descentralizadas; Desarrollo Institucional de Instituciones Pedagógicas

1. Población: Dirección Regional de Educación (DRE). La información fue proporcionada por funcionarios de esta instancia.

2. Instrumentos: Encuesta 3. Muestra: No aplica 4. Tamaño de muestra: No aplica 5. Margen de error: No aplica

6. Áreas de análisis:

I. Diagnóstico de necesidades y demandas de capacitación II. Oferta de programas de formación en servicio

7. Ámbito geográfico: Piura, Madre de Dios, Huancavelica, Lambayeque

COSTO APROX.

Anexo 3 Indicadores del Programa PROEDUCA

Objetivo de programa: Los docentes en servicio desempeñan profesionalmente su labor educativa en escuelas primarias de 4 regiones del Perú. 1. Incremento de docentes muestran dominio de contenidos disciplinares de la educación básica en

Comunicación Integral y Matemática. 2. Incremento de docentes que usan distintos métodos y técnicas de enseñanza de acuerdo a las

características de alumnos y a las metas de aprendizaje. 3. Incremento de alumnos satisfechos respecto al clima del aula, métodos de enseñanza y manejo de

aspectos interculturales por parte de los docentes. 4. Incremento de docentes que muestran competencias interculturales en su desempeño de aula. 5. Incremento de docentes participan en la toma de decisiones sobre el diseño e implementación del

PEI.

Objetivo de Componente 1: Las instituciones y entidades estatales dedicadas a la formación de docentes mejoran la calidad de la formación docente, inicial y en servicio, a nivel nacional, regional y local.

6. Porcentaje de programas de formación en servicio que consideran objetivos, líneas estratégicas y desarrollo de contenidos que responden a por lo menos 3 prioridades temáticas identificadas en DNC realizada en cada región.

7. Satisfacción de participantes de los programas de formación para docentes en servicio que aumenta en relación a la oferta de cursos y las condiciones de aprendizaje.

8. Porcentaje de los formadores de las IFD que responden a los criterios mínimos exigibles de un perfil profesional técnico-pedagógico diseñado para caracterizar su desempeño.

9. Porcentaje de los sílabos que muestra incremento en el tratamiento de temas interculturales en los objetivos, estrategias y contenidos de los cursos.

Objetivo de Componente 2: Las instituciones y entidades estatales vinculadas a la formación docente mejoran su gestión, a nivel nacional, regional y local.

10. Porcentaje de los funcionarios vinculados a la FD de las instituciones a nivel nacional, regional y local que tienen conocimiento de sus nuevas funciones y tareas definidas por ley en el marco del proceso de descentralización.

11. Porcentaje de los ISP logran los indicadores mínimos exigibles de gestión. Objetivo de Componente 3: La conceptualización e implementación de políticas para la formación docente se realiza participativamente considerando la diversidad socio cultural, entre las instituciones y entidades estatales y la sociedad civil, a nivel nacional, regional y local.

13. DINFOCAD cuenta con un documento de lineamientos de política para la implementación del SFC que ha sido elaborado en consulta con actores claves de los niveles regional y local.

14. Actores claves de los niveles nacional, regional y local tienen una percepción positiva sobre las oportunidades de participación en el diseño de políticas de formación docente

15. El Consejo Participativo Regional (COPARE) ha emitido oportunamente y según los estándares legales requeridos informes o pronunciamientos que dan cuenta del seguimiento al PER.

16. En cada una de las cuatro regiones por lo menos un proyecto derivado del PER e implementado por las entidades regionales responsables presenta en sus objetivos el desarrollo de un elemento de las tres características interculturales. En la implementación de cada proyecto, la diferencia entre lo planificado y lo realizado no sobrepasa el treinta por ciento.

SE TERMINÓ DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES GRÁFICOS DE

TA R E A AS O C I A C I Ó N G R Á F I C A ED U C AT I VA

PASAJE MARÍA AUXILIADORA 156, BREÑA

Correo e.: [email protected]ÉF. 424-8104 / 332-3229 FAX 424-1582

SETIEMBRE 2006 - LIMA, PERÚ

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