Sistema de gestión por resultados y planificación estratégica en el sector público1.

El Sistema de Gestión por Resultados es el enfoque que se impulsa como política central de Estado desde la Subsecretaría de la Gestión Pública, a través de la Oficina Nacional de Innovación de Gestión y con la intervención de diferentes dependencias del sector público, entre otras, la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía.

La gestión por resultados constituye una herramienta efectiva de planificación y control con que cuenta el Estado -a través de la Jefatura de Gabinete de Ministros- para imprimir unidad de concepción y de acción -direccionalidad estratégica-, a la multiplicidad de dependencias y organismos de la Administración Pública Nacional. Mediante su implementación, se tiende a dotar a la administración pública de un modelo y un conjunto de metodologías y técnicas diseñadas para lograr la consistencia y coherencia buscadas entre los objetivos estratégicos del gobierno y los planes de cada uno de los organismos.

Este enfoque, también denominado administración por objetivos o dirección por resultados, implica un cambio sustancial en las modalidades de gestión que tradicionalmente han sido instrumentadas en las administraciones públicas al considerar el desempeño organizacional en función de los resultados en lugar de hacerlo en referencia al cumplimiento de normas y procedimientos.

Orientar la gestión a resultados implica supeditar las estructuras, los procedimientos y la administración de los recursos con los que cuenta un organismo a resultados establecidos y comprometidos previamente entre las instancias de decisión y control intervinientes.

Direccionalidad estratégica

Lograr la consistencia entre los objetivos estratégicos del gobierno y los planes de cada uno de los organismos y el alineamiento de la Alta Dirección y el personal de cada jurisdicción

Para esto se propone el establecimiento de compromisos de desempeño explícitos entre cada organismo y la Jefatura de Gabinete de Ministros, apoyados a su vez en compromisos previamente asumidos en el interior de la organización, entre la conducción superior y las direcciones o gerencias operacionales del organismo. Estos compromisos se expresan en términos de resultados y surgen de procesos de planificación estratégica llevados a

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1 Documento producido por la Oficina Nacional de Innovación de Gestión a cargo de la Arq. Carmen Sycz, bajo la coordinación del Lic. Alfredo Ossorio, para la plataforma de asistencia técnica a distancia del sistema de planeamiento estratégico público –SIPEP-.

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cabo en cada organismo.

De este modo, la implementación del enfoque facilita una percepción de mayor rango por parte de quienes diseñan y definen políticas y recursos, y otorga una racionalidad y sentido compartido a sus decisiones estratégicas, aumentando la sinergia entre el plan general de gobierno y los aportes procedentes de los organismos subordinados.

Desde una concepción de planificación como proceso permanente, la gestión por resultados incorpora mecanismos de recálculo2, que permiten conocer los obstáculos y las desviaciones que se presentan en el proceso y optar por la aplicación de las medidas de contingencia más apropiadas a cada circunstancia. De este modo se pueden redefinir prioridades, reasignar y readecuar recursos y responsabilidades, de acuerdo con las circunstancias del contexto socio-político, técnico y económico en que se desarrollan, y en correspondencia con los objetivos que pretende alcanzar la institución.

Así, es posible conducir, gestionar y evaluar la acción de las organizaciones del estado, aún en la coyuntura, manteniendo su alineación con las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.

Ejes rectores

Partiendo de la base que, a la hora de implementar y diseñar las acciones de gobierno, la colaboración debe primar sobre la competencia, la gestión por resultados se fundamenta en cinco ejes rectores:

1. OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS-PRODUCTIVIDAD: Mejoramiento del empleo de recursos en función de la obtención de resultados y la sinergia del sistema. Aplicación de criterios de eficiencia y eficacia en la asignación y empleo de los recursos disponibles, mediante mejoras en la relación costo-producto/servicio resultante y en la relación producto-demanda cubierta.

2. INNOVACIÓN TECNOLOGICA: Creación y fortalecimiento de sistemas y redes de información y comunicación e intercambio transdisciplinario, propiciando el establecimiento de diálogos interinstitucionales que enriquezcan la participación de las áreas en tareas comunes.

3. TRANSPARENCIA: Apertura al conocimiento y escrutinio públicos de la información relativa al uso de los recursos del Estado y el desempeño y los criterios de decisión adoptados por los servidores públicos.

2 El concepto de recálculo estratégico y operacional forma parte de la estructura conceptual y metodológica del enfoque situacional del planeamiento y de las prácticas culturales que se desean subrayar con el modelo de gestión por resultados.

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4. CALIDAD DE SERVICIOS: Promoción del uso de nuevas tecnologías de gestión y de cambios en la cultura institucional (verticalizada y formalista en exceso) para incrementar sus niveles de eficiencia, eficacia y productividad.

5. PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANO: Creación y promoción de sistemas, programas y otras modalidades de participación y control ciudadano del desempeño institucional.

Componentes del sistema El sistema o modelo de gestión por resultados está compuesto por distintos

subsistemas que se describen a continuación: Subsistema de gestión. Reúne las variables organizacionales y de gestión que

posibilitan la orientación a los resultados. Incluye tres componentes, que pueden considerarse en si mismos también como subsistemas. Entre ellos, el planeamiento estratégico cumple una función preponderante. Los componentes son:

• Planeamiento Estratégico y Operativo

• Arquitectura Organizacional

• Programación presupuestaria

Subsistema de responsabilización. Expresa distintos compromisos que deben asumir las organizaciones con relación a su producción institucional. Este subsistema está compuesto por:

• Compromisos de Desempeño Institucional (Acuerdos- Programa)

• Compromisos de Resultados de Gestión (CRG)

• Compromisos con los Ciudadanos (Carta compromiso con los ciudadanos)

Subsistema de monitoreo, control y evaluación. El enfoque de gestión por resultados exige la adopción de un sistema de indicadores que permita evaluar el decurso de las operaciones definidas en el componente de planeamiento estratégico. Este subsistema especifica, obtiene e interpreta esa información en función de la toma de decisiones.

• Monitoreo

• Control

Subsistema de desarrollo de personal. ¿Cómo se puede innovar en la gestión sin tomar en consideración la voluntad y las capacidades para promover y adherir al cambio por parte de los actores que deben llevarlo a cabo? Este subsistema se orienta al conocimiento y desarrollo de las competencias; actitudes y aptitudes (conocimientos y habilidades) necesarias en los aspectos institucionales, gerenciales y técnicos3 para la implementación de la gestión por resultados.

• Sensibilización

• Capacitación

• Competencias

• Incentivos

Participación ycontrol ciudadano

Direccionalidadestratégica

Transparencia

Optimización derecursos

Calidad deservicio

Innovacióntecnológica

Subsistema deplanificación estratégica

Subsistema deresponsabilización

Subsistema dedesarrollo de personal

Planeamientoestratégico y

operativo

Arquitecturaorganizacional

Programaciónpresupuestaria

Compromisos deDesempeño Institucional

(Acuerdos Programa)

Compromisos con elCiudadano

(Carta Compromiso)

Compromisos deResultados de Gestión

(CRG)

Subsistema de MonitoreoControl y Evaculación

Monitoreo

Control

Sensibilización

Competencias

Capacitación

Incentivos

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Sistema de Gestión por resultados: ejes rectores y subsistemas

3 Competencia institucional: orientación al logro, orientación al cliente, flexibilidad, compromiso con la organización, transparencia; competencias gerenciales: desarrollo de recursos humanos, planificación y gestión, construcción de relaciones, comprensión del entorno organizacional liderazgo de equipos; competencias técnicas: pensamiento analítico, expertise técnico profesional; competencias de personal sin gente a cargo: iniciativa, trabajo en equipo y cooperación y compromiso con el aprendizaje.

Subsistema de gestión

Planeamiento estratégico y operativo El planeamiento estratégico es un proceso de reflexión sistemática que se

desarrolla en la organización. Constituye un instrumento idóneo para establecer correspondencia entre los problemas que identifica la alta dirección del organismo, sus causas y las operaciones previstas para superarlos, alcanzando los resultados buscados.

La definición de los problemas constituye la información básica para la puesta en marcha del ejercicio conceptual y metodológico del planeamiento estratégico4. La situación deseada, como norte de los esfuerzos de la institución, describe un conjunto de condiciones optimizadas de funcionamiento de la organización. Su papel en el ejercicio de planeamiento es el de guía o referencia de “gran visión” para el diseño de las actividades que, desde el presente, la institución pretende desplegar en el terreno operacional.

De la explicación causal de los problemas surgen las apuestas estratégicas del plan, y a partir de estas se definen los resultados estratégicos a lograr, las operaciones necesarias para alcanzarlos y su factibilidad.

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El fruto de este proceso es:

• el plan estratégico, donde se formulan los resultados precisos, factibles y medibles, que se propone lograr el organismo en un determinado período de tiempo.

• el plan operativo, que define acciones, responsables, plazos y recursos necesarios para conseguir los resultados estratégicos.

El planeamiento estratégico y operativo representa una herramienta clave para hacer posible la implantación de un enfoque de gestión por resultados, pues el plan estratégico define los resultados en función de los cuales se articulan los otros subsistemas de gestión. Por este motivo, resulta imprescindible que los organismos públicos posean las capacidades teóricas, metodológicas y técnicas que les permitan definir, instrumentar y actualizar sus planes estratégicos de corto, mediano y largo plazo.

Planeamiento estratégico y operativo

• Misión

• Visión

• Problemas

• Decisiones Estratégicas

• Planes Operativos

4 Se entiende por problema la diferencia entre la situación actual y la situación deseada del organismo. Esta discrepancia puede consistir, por ejemplo, en una percepción de insuficiencias en los medios para alcanzar la misión institucional, o en una conceptualización de la misión inadecuada, que no refleja ya la actividad real que se debe desenvolver para satisfacer las actuales demandas sociales sobre el organismo.

Arquitectura organizacional Las estructuras de organización son instrumentos y no fines en sí mismos y, por

lo tanto, su diseño y reingeniería deben relacionarse con la planificación y la asignación de recursos, es decir, con el plan estratégico y el presupuesto por programas.

El criterio principal de un diseño organizacional vinculado a resultados radica en la adecuada combinación entre los aspectos internos de la organización; vale decir, entre la estructura de asignación de responsabilidad sobre la producción institucional – o los procesos de trabajo- y los elementos del entorno: la relación entre los productos/servicios que brinda la organización y los destinatarios de los servicios.

Arquitectura organizacional

• Estructura Organizacional

• Alineación Estructura / Presupuesto

• Estructuración por procesos y productos

Contrariamente a los criterios organizativos óptimos, las organizaciones de la Administración Pública Nacional se encuentran mayoritariamente conformadas según un principio de departamentalización funcional. Éste es un criterio que considera que las funciones establecidas en la norma de creación de una dependencia u organismo, deben representarse biunívocamente en la estructura organizativa (por ejemplo compras-producción), por lo que considera conveniente la estructuración de un órgano especializado que cumpla dicho cometido.

Esta forma de organización presenta como ventajas la estimulación de la especialización y la supervisión a cargo de un profesional. Hay un flujo de trabajo y cada función aporta lo propio para concretar el producto. Todas las partes de la organización se ven involucradas en mayor o menor medida, pero cada una de ellas realiza distintos procedimientos compartimentados, sin visión de conjunto. Y en esto radica una de las desventajas del diseño funcional. La importancia atribuida a las especializaciones torna dificultosa la coordinación entre áreas, propiciando el aislamiento y la disminución del output global, es decir de la producción global de la organización.

Otra desventaja es que la misma tendencia al aislamiento - antes mencionada- genera una propensión al crecimiento de áreas destinadas a satisfacer demandas adicionales. Es el resultado del enfeudamiento organizativo donde la organización, al sostener una baja interacción con otras áreas, se obliga a dar satisfacción directa a nuevos requerimientos y a propiciar, en consecuencia, un crecimiento de órganos que los atiendan.

Dado que el objetivo interno se impone sobre la actuación “hacia fuera”, y que las categorías programáticas5 no influyen en la división orgánica del trabajo de la institución, la organización tiene dificultad para medir su rendimiento, como así también

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5 Se refiere a actividades previstas, clasificadas bajo la denominación de programas y dotadas de recursos para su ejecución.

para individualizar las responsabilidades programáticas que le permitan medir la participación de cada gerencia de área en el resultado global.

Por lo anterior, la arquitectura organizacional debe mantener una fuerte relación de congruencia y consistencia con el plan estratégico de la organización. De esta manera la estructura orgánica se transforma en un instrumento que viabiliza las decisiones estratégicas de la organización. De la alineación entre el plan y la estructura organizacional surge por transitividad una adecuada concordancia entre esta última y el presupuesto.

Programación presupuestaria La Planificación Estratégica potencia y unifica los diferentes enfoques

instrumentales del Presupuesto Programa del sector público al promover una mayor coherencia entre fines y medios y al tender a reasignar eficientemente los recursos hacia las actividades centrales de cada institución, en línea con los objetivos de gobierno expresados en las políticas públicas.

Dichos enfoques caracterizan al Presupuesto Público como instrumento de programación económica y social, instrumento de gobierno e instrumento de administración6.

En ese sentido, bajo el enfoque de Gestión por Resultados, el Presupuesto Anual refuerza su carácter de instrumento de gestión, al exponer el conjunto de operaciones y objetivos del Plan Estratégico de manera articulada, expresándolos además en términos físicos y monetarios. Esta condición de instrumento de gestión se potencia, dado que dicho enfoque requiere que los

programas presupuestarios definan rigurosamente sus objetivos, los precisen, los revisen y actualicen, establezcan indicadores de desempeño que permitan la evaluación y provean detallada información a posteriori sobre sus logros y dificultades. En este contexto, el Presupuesto expresa dos dimensiones: una de planificación, en tanto permite prever y decidir la producción en los términos antes señalados y otra

Programación presupuestaria

• Presupuestación por programas

• Aperturas programáticas por productos

• Centros de costos

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6 En línea con las definiciones aportadas por el Consejo Federal de Inversiones en su Manual de Presupuesto Público, pueden reseñarse los principales encuadres desde los cuales abordar la identificación de las funciones del presupuesto de gobierno: a) como un instrumento de programación económica y social, ya que permite materializar en el corto plazo las políticas de mediano y largo alcance y compatibilizarlas con las políticas coyunturales; b) como un instrumento de gobierno, por cuanto gran parte de las acciones derivadas de las políticas definidas a ese nivel resultan plasmadas presupuestariamente, permitiendo la coordinación de fines y medios y la concreción de planes de acción inherentes a la función de gobierno y c) como un instrumento de administración, al permitir la consecución separada pero coordinada de las diferentes acciones, facilitando a cada dependencia o nivel de ejecución no sólo el conocimiento de los medios y metas propios sino la naturaleza y magnitud de los bienes y servicios a los cuales contribuye con su participación.

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operativa, en tanto sirve para asignar formalmente los recursos que esa producción requiere.

Para que el presupuesto sea un instrumento apropiado para la asignación de recursos, deben detallarse las relaciones insumos-productos y productos-resultados así como las relaciones de condicionamiento entre los productos. Para estos fines, resulta adecuada la presupuestación por programas, que la noción de centro de gestión productiva con el carácter de unidad de planificación, combinación y asignación de recursos en función a una determinada producción prevista. Asimismo, el presupuesto por programas asigna responsables de cada categoría programática, quedando así definida la cadena de responsabilidades internas en cada organismo o dependencia. De este modo cada responsable es el actor principal del proceso presupuestario: tiene a su cargo la proyección y administración de gastos y recursos, debe explicar los desvíos y definir eventuales correcciones.

En materia de gestión por resultados, resulta conveniente contar con un "análisis de sensibilidad" respecto de posibles escenarios de cambios en el presupuesto y cómo los mismos impactarían en los resultados y productos que han sido comprometidos. De esta manera, se puede realizar una evaluación preliminar sobre los posibles condicionantes y, junto con el orden de prioridades establecido por la Alta Dirección, contar con una herramienta adicional que respalde la toma de decisiones en caso de producirse uno de los escenarios, permitiendo así un mejor criterio ante una eventual reasignación de gastos o una posible redefinición de los resultados a alcanzar.

Subsistema de Responsabilización

Compromisos de Desempeño Institucional (Acuerdos- Programa) Son compromisos de desempeño que asume la organización, a través de su

titular, ante el Jefe de Gabinete de Ministros. Se expresan en términos de objetivos y metas surgidos del planeamiento estratégico, a alcanzar en un período determinado de tiempo, con determinados recursos previstos y presupuestados.

Las responsabilidades que se derivan de estos compromisos, constituyen un instrumento de alto valor para la toma de decisiones racional y sistemática, ya que exigen precisión en el uso de los recursos, análisis y la evaluación permanentes del curso de los acontecimientos y riguroso seguimiento del desempeño previsto de las instituciones. Sobre esta base se realizan las modificaciones y readecuaciones a las que obligue la práctica de la gestión gubernamental.

Desde esta perspectiva constituye un primer eslabón de la cadena de compromisos y acciones que se integran en el principio de direccionalidad estratégica: un compromiso que asume la conducción de la dependencia u organismo frente al Jefe de Gabinete quién, por este acto, descentraliza los grandes objetivos y los lineamientos estratégicos del Plan de Gobierno, para su adecuación particularizada en cada ámbito sectorial e institucional de gobierno.

Compromisos de resultados de gestión (CRG’s) Expresan el segundo eslabón de la cadena de compromisos y acciones al

privilegiar la estrecha vinculación de la alta dirección con las gerencias o direcciones operacionales del propio organismo.

En este caso, la firma de las responsabilidades y compromisos se realiza en el seno de la dependencia u organismo, rubricando un acuerdo acerca del modo de realización de la estrategia operacional de cada ámbito de la organización. Se produce así un alineamiento del quehacer de las gerencias operacionales con la visión estratégica establecida por la institución con la Jefatura de Gabinete.

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Con este instrumento, son los gerentes operativos los que se comprometen al logro de los resultados o productos que, convenientemente concertados con las diversas áreas de la organización, permitirán la obtención de los objetivos estratégicos comprometidos o, en algunos casos, el conocimiento de las causas – reflexionadas metódicamente y a conciencia - de los obstáculos y las desviaciones producidas en la trayectoria institucional.

Compromisos con el ciudadano (Carta compromiso con el ciudadano) Expresan la relación del conjunto de cada organismo con sus usuarios. Esta se

formaliza en las Cartas Compromiso con el Ciudadano. Como indica su nombre, en este instrumento el Sistema Gestión por Resultados abre el organismo al escrutinio ciudadano y asume compromisos de calidad de servicios y estándares de prestación con sus usuarios.

Subsistema de monitoreo, control y evaluación.

Monitoreo El monitoreo genera la información básica requerida por el sistema: define

indicadores7 y fuentes de verificación, y estipula los procesos de obtención de los

7 Los indicadores se formulan en términos de resultados mensurables y verificables. Esto no significa que se expresen necesariamente en números, pero sí que permiten algún tipo de parámetro de dimensionamiento. Por otra parte, la naturaleza cambiante de la producción de bienes y servicios requiere indicadores actualizados, por lo tanto es necesario revisarlos con frecuencia y eventualmente definir nuevos,

Subsistema de responsabilización

Compromiso de desempeñoinstitucional

Jefatura degabinete deministros

(Acuerdo-programa)

Ministerio/Secretaría/Organismo Compromiso de

resultados degestión (CRG)

Ciudadanos

Compromiso con el ciudadano(Carta compromiso )

datos, tal como queda expresado en los compromisos de resultados de gestión.

Control y evaluación

Es el seguimiento y evaluación periódica de la información que arroja el monitoreo y tiene como objetivo orientar la toma de decisiones. Se aplica a información relacionada con el grado de ejecución de programas y de realización de compromisos, estándares de calidad, formas de empleo de los recursos y alcance de los resultados. Contrasta lo planeado y lo realizado, con el fin de medir las diferencias entre ambos y definir los cursos de acción pertinentes. En este sentido es una tarea constante de reconstrucción conceptual de las situaciones.

Evaluación y monitoreo

• Indicadores de gestión y de logro

• Compromisos de Gestión

• Recálculo permanente

• Metas y resultados definidos

Subsistema de desarrollo de personal.

Sensibilización Implica actividades tendientes a lograr una toma de conciencia y valoración

positiva de los cambios que se inducen con la aplicación del enfoque de gestión por resultados. Apunta a establecer en el personal una unidad de concepción, una percepción común acerca de la necesidad y sentido del cambio buscado.

Capacitación La capacitación es un recurso de la organización. No constituye ni un premio ni

un castigo, sino que surge de un diagnóstico acerca de los problemas de la organización que tienen que ver con un déficit de conocimientos, habilidades o actitudes para desarrollar las funciones y tareas requeridas. La necesidad de capacitación puede originarse en desempeños que no alcanzan el estándar de calidad esperado, en la incorporación de nuevas tareas, tecnologías o personas, o en la evolución de los conocimientos, que requiere una actualización permanente.

Un cambio en el modelo de gestión como el que se propone determina una necesidad de capacitación. Implica, por ejemplo, que se conozca en qué consiste el modelo, qué cambiará de lo que se viene haciendo, cuál es la metodología y la terminología propia que incorpora, etc.

También requiere desarrollar nuevas habilidades o procedimientos. Cambiar un estilo de gestión orientado al cumplimiento de normas y procesos por uno orientado a resultados requiere saber qué hay que hacer, pero también cómo hacerlo. Por lo tanto será necesario proveer instancias de capacitación que permitan entrenarse en las

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nuevas prácticas que propone el modelo, a fin de poder realizarlas correcta y eficientemente.

Por último, todo proceso de cambio requiere una actitud favorable al mismo por parte de quienes deben implementarlo. A esto contribuye, en primera instancia, la sensibilización acerca de la necesidad del cambio, y luego a través de la capacitación se puede ir favoreciendo el desarrollo de las actitudes concretas que deben acompañar el nuevo modelo.

Competencias Las competencias son conjuntos de saberes, conductas tipo, procedimientos

estándar y tipos de razonamiento vinculados a una tarea o situación de trabajo, que deben poder manifestarse como un dominio real de la tarea. Requieren no solo conocimiento sino también experiencia y se adquieren a condición de que estén presentes determinadas aptitudes y rasgos de personalidad. La identificación y conocimiento de las competencias requeridas por la Organización permite alinear las personas a los objetivos.

Incentivos Con base en un cambio en el paradigma de la evaluación de desempeño (tanto

de las Instituciones como de su personal) que pasa del mero cumplimiento de las funciones, al criterio más amplio de cumplimiento de resultados previamente comprometidos, se genera el escenario propicio para redimensionar la aplicación de mecanismos de incentivos, como respaldo de las transformaciones en los sistemas de gestión de los organismos, reaseguro de la observancia de los compromisos de resultados asumidos y sostén de los acuerdos de gestión suscritos por las Instituciones.

En este sentido, los incentivos a implementar pueden dividirse en dos grandes categorías: aquellos premios y penalidades diseñados para la organización como un todo y por otro lado, los estímulos individuales al desempeño personal de los agentes públicos. Adicionalmente existiría un tipo de incentivo de carácter mas general, abarcador y dirigido al conjunto o cuerpo de instituciones, organismos y dependencias.

Entre los estímulos institucionales se pueden mencionar los que tienen como objeto premiar a la organización, como por ejemplo las certificaciones de calidad de servicio y el Premio Nacional a la Calidad. También entran en esta categoría los incentivos consistentes en la posibilidad de acceder a mayores recursos para optimizar la gestión, como los paquetes de asistencia técnica brindados por la Subsecretaría de la Gestión Pública, flexibilidades presupuestarias y adecuaciones normativas.

Con relación a los incentivos individuales, la evaluación del desempeño personal ya prevista por el SINAPA y otros regímenes escalafonarios de la Administración Pública Nacional se ve reforzada y viabilizada por la confluencia del subsistema de planeamiento estratégico y operativo y de los subsistemas de responsabilización, que como se ha dicho antes, vinculan a las autoridades superiores con las gerencias operacionales y mandos intermedios de la organización. En esta categoría se incluyen recompensas salariales, reconocimientos por productividad a funcionarios y empleados

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públicos y estímulos vinculados a las posibilidades de acceder a regímenes especiales de promoción y oportunidades de capacitación, entre otros.

En un marco de profundización del principio de centralización normativa (órganos rectores) y descentralización operativa (las organizaciones públicas) es posible prever recompensas o estímulos establecidas por los organismos rectores de la Administración Pública Nacional (presupuesto, innovación de gestión, empleo, contrataciones, etc.).

Entre éstos, cabe destacar, a modo de ejemplo, contemplar la disminución paulatina de las regulaciones que resten flexibilidad a las rutinas administrativas, de manejo presupuestario, de organización; entre otros.