Sistema Aduanero Nacionalde El Salvador

Carlos Restrepo, Carolina de Franco,Juan C. Rivas y Juan Carlos Barahona

Junio, 1996CEN 330

Documento en Proceso. Escrito por los consultores Carlos Restrepo, Carolina deFranco, Juan C. Rivas y Juan Carlos Barahona, Director Adjunto del CLACDS. Estetrabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posiblesopciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha depolíticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y deestrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacenresponsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad yDesarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni debuenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivoulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y eldesarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad,bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socioscontribuyentes del proyecto. Junio, 1996.

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN...........................................................................................................................................1

1. CAMBIOS EN EL AMBIENTE QUE OBLIGAN A QUE SE REALICE UN CAMBIO EN LAFORMA EN QUE SE ADMINISTRA EL SISTEMA DE ADUANAS ....................................................3

2. RELACIONES INTERINSTITUCIONALES .................................................................................6

2.1 ¿CUÁLES SON TODOS LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA Y CÓMO SE RELACIONAN CON EL CONTEXTO

O ENTORNO Y SU PAPEL DENTRO DEL SISTEMA? .................................................................................62.2 MATRIZ DE ACTORES .................................................................................................................72.3 MAPA POLÍTICO .........................................................................................................................7

3. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL DE ADUANAS, SITUACIÓN ACTUAL Y SUPAPEL COMO BARRERA O LIMITANTE DE LA COMPETITIVIDAD ............................................11

3.1 DESCRIPCIÓN GENERAL SOBRE LA OPERACIÓN DE LA ADUANA ..................................................113.2 DIAGNÓSTICO ..........................................................................................................................12

3.2.1 Entorno...........................................................................................................................123.2.1.1 Privado Marco Regulatorio del Sistema de Aduanas de El Salvador ....................123.2.1.2 Reglamento Organico Funcional De La Dirección General De La Renta DeAduanas 123.2.1.3 Reglamento Nacional Del Código Aduanero Uniforme Centroamericano.............123.2.1.4 Ley orgánica de la Policia Nacional Civil..............................................................123.2.1.5 Ley del Régimen de Zonas Francas Recintos Fiscales........................................133.2.1.6 Reglamento General de la ley del Régimen de Zonas Francas y RecintosFiscales 133.2.1.7 Ley de Almacenaje................................................................................................133.2.1.8 Ley de equipaje de viajeros procedentes del exterior............................................143.2.1.9 Anteproyecto de "Ley Especial para sancionar infracciones aduaneras” ..............143.2.1.10 Consideraciones sobre la efectividad del marco legal de las aduanas ..............15

3.2.2 Estructura y Organización..............................................................................................163.2.3 Infraestructura................................................................................................................203.2.4 Administración de la Información...................................................................................22

3.3 CAPACIDAD DE IMPLEMENTACIÓN DEL CAMBIO ..........................................................................263.3.1 Posible Proceso de Privatización...................................................................................26

4. MOSTRAR EN TÉRMINOS DEL IMPACTO SOBRE LA COMPETITIVIDAD, QUE CAMBIOSPOSITIVOS Y NEGATIVOS SE HAN DADO EN LOS ÚLTIMOS CINCO AÑOS ............................30

4.1 ANTECEDENTES .......................................................................................................................304.2 PROCESOS, PROCEDIMIENTOS Y SU IMPACTO EN COSTO Y TIEMPOS .........................................30

DESCRIPCION DE PASO .................................................................................................304.2.1 Fases de Externalización de Mercancías ......................................................................314.2.2 Sistema Electrónico de Exportación ..............................................................................314.2.3 Fases de Internalización de Mercancías .......................................................................324.2.4 Sistema Automatizado de Importación (SIDUNEA) .......................................................324.2.5 Resumen........................................................................................................................34

4.2.5.1 En el Sector Privado ..............................................................................................344.2.5.2 En el Sector Público...............................................................................................34

4.2.6 Generadores de Demoras .............................................................................................354.2.7 Generadores de Costos.................................................................................................354.2.8 Generadores de Corrupcion ..........................................................................................354.2.9 Minicaso – American Park Free Zone............................................................................36

4.3 IMPACTO SOBRE LA COMPETITIVIDAD ........................................................................................364.3.1 Datos Generales ............................................................................................................36

4.4 IMPACTO SOBRE LOS INGRESOS FISCALES ................................................................................394.5 IMPACTO SOBRE LA INFORMACIÓN.............................................................................................41

5. QUÉ ESTA FALLANDO O RETARDANDO EL PROCESO DE CAMBIO Y MODERNIZACIÓNEN LAS ADUANAS ...........................................................................................................................45

5.1 ELEMENTOS QUE RETRASAN ....................................................................................................455.2 ELEMENTOS QUE PUEDEN ACELERAR EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN ....................................455.3 PLAN DE ACCIÓN......................................................................................................................45

CONCLUSIONES..............................................................................................................................47

RECOMENDACIONES......................................................................................................................48

LISTA DE ENTREVISTAS.................................................................................................................49

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................50

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RESUMEN

La situación actual del sistema de aduanas de El Salvador se puede analizar en cuatroitems preferenciales: Problemas detectados por el Sector Privado, Soluciones planteadaspor el Sector Público, Medidas puntuales adoptadas por la Dirección General de la Rentade Aduanas y nuestras Recomendaciones Finales.

⇒ Problemas del Sector Privado:

! Excesivo celo sobre la Valoración Aduanera

! Excesivo número de pasos y trámites administrativos

! Aforaje físico del 100%

! Escasez de Infraestructura Física e Informática

⇒ Soluciones del Sector Público:

! Proceso de reforma legal (CAUCA II, RECAUCA II, Ley de InfraccionesAduanales, compilación y reforma de instructivos)

! Reorganización Institucional

! Introducción del SIDUNEA

! Depuración y capacitación de los Recursos Humanos

⇒ Medidas Puntuales De La Dgra:

! Nuevos instructivos de consulta de valoración y aranceles

! Unico formulario de Declaración de Mercancías

! Introducción de la AUTOLIQUIDACION

! Aforaje selectivo y semaforización del Aforaje al 10%

! Incremento de la capacidad informática a través de la ayuda del BID

⇒ Recomendaciones Finales:

! No se ha aplicado ningún plan de Valoración Aduanera. A pesar de que se estárevisando la experiencia de otros países en la privatización de la valoraciónaduanera y se considera la opción de privatizar el servicio o crear un centro devaloración de importaciones privado, no se han aplicado acciones concretas.

! No obstante se cuenta con un plan y financiamiento para el manejo de personalredundante y con el decreto legislativo No. 471 se retiró{o parte del personal, nose han tomado acciones concretas para disminuir sistemáticamente el personalde aduanas o Privatizar toda la Administración Aduanera.

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! Las medidas tomadas sobre la selectividad del Aforaje disminuyen la necesidadde fiscalizar in-situ. La PNC y la DGRA deberán coordinar esfuerzos para unaamplia fiscalización ex-post.

! No se presenta ninguna solución para el control del tráfico interaduanal y elcontrol del contrabando. Eliminar los puestos fronterizos y controlar desde elpuerto de entrada ya sea en el territorio nacional o de países vecinos.

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1. CAMBIOS EN EL AMBIENTE QUE OBLIGAN A QUE SEREALICE UN CAMBIO EN LA FORMA EN QUE SEADMINISTRA EL SISTEMA DE ADUANAS

La reforma del sistema de aduanas en El Salvador ha venido adquiriendo cada vez mayorimportancia dentro del programa de modernización que contempla el gobierno, en lamedida que la desprotección al sector productivo -que se ha originado con ladesgravación arancelaria-, demanda de una pronta reconversión del aparato productivopara poder sobrevivir ante una competencia externa cada vez más fuerte. El sistemaaduanero puede convertirse en elemento facilitador, o por el contrario obstaculizador,para que las empresas eleven sus niveles de competitividad, lo que explica la importanciaque adquiere la modernización aduanera en el proceso de reconversión industrial.

Existen fuerzas tanto externas como internas que están impulsando una reforma profundaen el sistema aduanero. Entre los factores externos se encuentra el fenómeno de la"globalización" que se manifiesta en una mayor y más compleja interdependencia de laseconomías no sólo en el comercio de bienes, sino también de servicios, y de flujos decapital, pero además que se traduce en la internacionalización de los procesos deproducción, de manera que un bien pueda ser generado a través de procesos deproducción que se llevan a cabo en diferentes países.

De acuerdo a la Organización Mundial de Comercio, esta mayor integración económicaes reflejo principalmente de tres sucesos: el cambio de políticas gubernamentales, losavances tecnológicos que han generado profundos cambios en los procesos deproducción y en las comunicaciones, y el cambio de estrategia al que han recurrido lasempresas transnacionales, para elevar los niveles de competitividad y asegurarmercados. Los dos últimos sucesos han estado fuertemente interrelacionados y se hanimpulsado mutuamente, uniendo esfuerzos en favor de la liberalización comercial. Laspolíticas gubernamentales en la mayoría de países han estado orientadas hacia laapertura de las economías, pero en algunos casos han propiciado medidasproteccionistas, sobre todo aplicadas a determinados sectores, ante las presionesdomésticas por una mayor protección.

Esta mayor "globalización" se ha reflejado en un crecimiento del comercio mundial quesupera la tasa del crecimiento de la producción global, y ha habido un cambio en laestructura del comercio donde el sector terciario ha adquirido creciente importancia en losflujos comerciales, especialmente en lo que se refiere a los servicios financieros. Almismo tiempo se ha impulsado fuertemente el sistema multilateral de comercio que buscala liberalización del comercio a nivel mundial, de tal manera que el Acuerdo General deComercio y Tarifas (GATT) fue sustituido por la Organización Mundial de Comercio(OMC). Pero también, la globalización ha estado acompañada de la multiplicación deacuerdos comerciales para conformar zonas de libre comercio entre economías dedesigual desarrollo. Todos estos hechos han significado que prácticamente toda naciónque quiera desarrollarse se vea obligada a incursionar activamente en el escenariomundial.

Por el lado de los factores internos que están propiciando por un cambio en laadministración de aduanas en el país, tenemos la finalización del conflicto armado, y laimplementación de un modelo de economía social de mercado con apertura externa. El

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cambio radical en la política del gobierno ha estado obviamente condicionado a lasgrandes transformaciones que se han producido en el escenario mundial. El gobierno ensu búsqueda de elevar el desarrollo económico en un mundo altamente interrelacionado,tiene entre sus principales objetivos elevar la competitividad del país a estándares que lepermitan incursionar con éxito en el mercado mundial, desechando completamente elmodelo de sustitución de importaciones que fomentaba el desarrollo industrial a través deuna fuerte protección arancelaria.

Esta misma orientación de la economía hacia la apertura externa llevó a que el paísbuscara su incorporación al GATT, y más tarde a la OMC, y que emprendiera un agresivoprograma de desgravación arancelaria que llevara al productor nacional a reconvertirse, yque al mismo tiempo redujera sus costos de producción, al abaratarse los insumos ybienes intermedios importados. Por otra parte se ha tratado de dar un nuevo impulso yorientación a la integración centroamericana, y se han emprendido negociaciones para laconformación de zonas de libre comercio con México, Venezuela y Colombia, y se estáparticipando activamente en las mesas de trabajo para lograr la implementación delAcuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Todos estos pasos han presionado a una reforma sustancial del sistema aduanero. Antela reducción de los impuestos a la importación que ha disminuido la protección efectiva dela que gozaba la producción doméstica, el sector empresarial ha manifestado cada vezmás la imperiosa necesidad de modernizar las aduanas para evitar ineficiencias. Almismo tiempo, el sector exportador y el que comercia con bienes importados, estángestionando fuertemente por la modernización de las aduanas.

El actual sistema aduanero representa en la actualidad un alto costo sobre todo para elimportador, por la lentitud, lo engorroso y por la falta de automaticidad del proceso, porlos pagos ilegales que deben efectuarse, por la subfacturación y otros actos decorrupción que ponen en desventaja al importador honesto, y por la falta de preparacióndel personal de aduanas, que muchas veces obstaculiza y le quita transparencia alproceso. Asimismo, el agente aduanal está a favor de un cambio en los procedimientosaduaneros que reduzca o elimine los costos que resultan de la ineficiencia y la corrupción.En esto también ha influido la desgravación que se ha llevado a cabo, que hacen cadavez menos atractiva la subfacturación o los pagos extra oficiales para reducir impuestos,por los menores ahorros que esto representa, y por lo tanto por el mayor costo queimplica el riesgo de ser penalizados.

Con la internacionalización de la economía, el papel de las aduanas como agenterecolector de impuesto pierde importancia, para pasar a desempeñar esencialmente elpapel de facilitador de los flujos comerciales. En este sentido se busca reducir y unificarlos trámites, rebajar costos, agilizar los procedimientos, y lograr la aplicación imparcial dela ley. Una manera propuesta para lograr una mayor transparencia e imparcialidad hasido el acceso público a las pólizas de importación, que ahora están restringidas alimportador y agente aduanal.

Pero también la conformación de la reforma está supeditada al hecho de que el país esmiembro de la OMC, es signatario del Tratado General de Integración EconómicaCentroamericana, y está negociando tratados de libre comercio con otros países. Enprimer lugar, debe cumplir con los compromisos adquiridos con la OMC en cuanto aprocedimientos aduanales, y valorización. Por otra parte, el país está buscando uniformar

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procedimientos con el resto de países de la región, y la firma de otros acuerdos de librecomercio implicará también compromisos en esta área.

Al conformar zonas de libre comercio, o uniones aduaneras, las aduanas deben volverseoperativas para poder determinar eficazmente el origen de las mercancías, y poderaplicar el respectivo régimen arancelario que les corresponda. Esto no es del todo fácil,considerando que muchas de las normas de origen que establecen los acuerdos de librecomercio son bastante complejas, y pueden convertirse en un obstáculo al libre comercio.Finalmente, los nuevos acuerdos de libre comercio implicarán actualizar las funciones delagente aduanero y de los funcionarios de las aduanas.

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2. RELACIONES INTERINSTITUCIONALES

2.1 ¿Cuáles son todos los Elementos del Sistema y cómo serelacionan con el Contexto o Entorno y su papel dentro delSistema?

El principal actor en todo sistema de intercambio es el consumidor y el productor(exportador o importador). A este sistema se le añaden los facilitadores como lo son losagentes aduanales y los transportistas. Los organismos que prestan un servicio público alsistema: CEPA y Aduanas, son parte del sistema debido a que administran un bienpúblico. Los organismos de control como es el CENTREX y las organizaciones deposición e intereses como lo son los sindicatos (AGEMHA) y las gremiales (ASI,COEXPORT, Cámara de Comercio e Industria, ASODAA).

RELACIONES INTERINSTITUCIONALES

Título del

ASICOEXPOCENTR

EXPORTAD IMPORTAD CamaraComerci

AGEMH

AGENTADUAN

TRANSPORTERREST

AERENAVA

CONSUMID

ADUAN CEP

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2.2 Matriz de Actores

Todos los actores involucrados en el comercio internacional de El Salvador están a favorde la modernización de las aduanas, excepto el sindicato del Ministerio de Hacienda. Elsector privado puede estar a favor del cambio de forma política, sin embargo, los agentesque intervienen en el proceso de internalización de bienes pueden generar obstáculos através de practicas no éticas como la evasión y el fraude.

CUADRO 1

MATRIZ DE POSICIONES DE LOS AGENTES DE CAMBIO

ACTOR POSICIÓN INFLUENCIAAGEMHA El sindicato de trabajadores del Ministerio de Hacienda se oponen al cambio y a la

modernización del sistema de aduanas, porque consideran que dicho cambio implica menosplazas y reubicación del personal, cambios de horarios y mayor carga de trabajo por individuo,condiciones laborales que no pueden prevalecer en un marco del régimen del servicio civil.

MEDIO

CENTREX El CENTREX esta a favor de la modernización de Aduanas, ya que muchas de las labores querealiza en el registro de las exportaciones son competencia propia de la Administración deAduanas. Actualmente implementaron el nuevo sistema SIEX que es como la contrapartida enexportaciones de SIDUNEA, la jefatura del CENTREX esta en coordinación con la DirecciónGeneral de la DGRA para unificar formularios y bases de datos que permitan una solución rápidaal proceso de exportación ágil y oportuno.

MUY ALTO

Cámara deComercio

A favor. Existe una comisión permanente de la Cámara que estudia los problemas de sus sociossuscitados en aduanas y mantienen una comunicación constante con la Dirección General deAduanas, para fines de solventar y superar dichos problemas. Los pasos que la Cámara da sona favor de resolver los problemas presentados y en general apoyan cualquier intento por mejorardicha situación. Así mismo, la Cámara posee en su organización un comité de transporte queesta compuesto a su vez por transportistas terrestres, agentes aduanales y navieras, lo quegenera información de primera mano en el señalamiento de cualquier anomalía en aduanas.

ALTO

AgentesAduanales

Están a favor de la modernización porque desean un sistema rápido, eficiente y eficaz deintroducción de mercaderías, disminuyendo sus costos de transacción, a su vez, desean poca oninguna arbitrariedad sobre la valoración y tasación de las mercaderías importadas.

BAJO

ASI A favor. Al igual que la Cámara mantienen una constante vigilancia de los problemas aduanerosde sus socios. Hacen los señalamientos en el momento que ocurren y no poseen una propuestade mejoramiento. No obstante, sus señalamientos más importantes son por la continúa denunciade practicas ilegales de comercio (contrabando) y la falta de control de la dirección de aduanasen el dicho aspecto, aunado a un esfuerzo no coordinado de la Policía Nacional Civil sobre lostópicos aduaneros que provocan detenciones de cargamentos de productos a exportar, querepercuten en entregas fallidas y penalizaciones o anulaciones de contratos de exportación.

ALTO

ANEP A favor. Su posición que será conocida en próximas semanas, es la de solicitar una rápidaprivatización de las Aduanas, y coordinar y apoyar al ente privado que asumiría la dirección delos servicios de las Aduanas. Esta posición será presentada como una iniciativa en conjunto conASI-Cámara.

MUY ALTO

COEXPORT Al igual que la Cámara mantiene una constante vigilancia sobre los problemas de sus socios enel terreno de Aduanas, apoyan decididamente todo proyecto de modernización de aduanas.Señalan que su principal obstáculo en Aduanas es la forma no armonizada de llenar la póliza deexportación, que trae como consecuencia el rechazo de la solicitud de los incentivos fiscales. Asícomo también señalan que los acuerdos regionales tomados por los Ministros de Economía delárea, no se aplican de forma unánime ni simultánea en todas las aduanas de los paísescentroamericanos. (Mala comunicación).

ALTO

Ministerio deHacienda

La Dirección General de Renta de Aduanas desea dar un servicio eficiente, oportuno ytransparente de internalización de mercancías.

MUY ALTO

2.3 Mapa Político

La posición de los agentes de cambio fueron resultado de las entrevistas realizadas paraeste proyecto, un listado de personalidades puede observarse al final del documento.

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CUADRO 2

MAPA POLÍTICO DE LOS AGENTES DE CAMBIO

Muy en contra En Contra Centro A Favor Muy a FavorDivisión de

Finanzas de laPNC

Cámara deComercio

Ministerio deHacienda

CENTREX

AgentesAduanales

ASI

Ministerio deEconomía

AGEMHA ANEPCOEXPORT

NavierasTransportistas

Terrestres

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CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS

POSICIÓN DE LOS ACTORES SAN CENTROAMERICANOS RESPECTO A CAMBIOS ESPECÍFICOS:ACCESO PÚBLICO A LAS PÓLIZAS

ACTORES APOYO PRINCIPAL RAZONSindicato AGEMHA NULO Puede implicar en actos a

empleados públicos y no hayrespaldo institucional

CENTREX PARCIAL El sistema actual del SIEXpermite el ingreso víamodem pero no la consultade otras transacciones. En elBCR no hay espacio paraexhibir copias de lasdeclaraciones deexportación.

Cámara de Comercio PARCIAL Las casas derepresentaciones y las casasde distribuciones exclusivas,perderían la confidencialidadde sus costos y el origen desus contactos comerciales

Agentes Aduanales PARCIAL Muchos clientes podrían verdiferencias significativs conrespecto a los pagos deimpuestos de sucompetencia y podríanreducir los servicios de losagentes aduanales

ASI, ANEP, COEXPORT PARCIAL Algunos socios de la gremialconsideran que el accesopúblico a las pólizas deimportación finalizarían conla competencia desleal, yaque existe evidencia deempresas que importansubvalorando susmercaderías

Ministerio de Hacienda PARCIAL Las pólizas de importaciónson una declaración jurada,al igual que en otrasdeclaraciones de otrosimpuestos, esta es de usoexclusivo de los empleadosdel Ministerio de Hacienda,que deben confidencialidaden lo que trabajan.

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POSICIÓN DE LOS ACTORES SAN CENTROAMERICANOS RESPECTO A CAMBIOS ESPECÍFICOS: INSPECCIÓN

ALEATORIA DEL 10%

ACTORES APOYO PRINCIPAL RAZONSindicato AGEMHA BAJO Oposición. Debido a la reducción posible

de Contadores-VistaCENTREX NULO No es su competenciaCámara de Comercio ALTO A favor. Ya que reduce el tiempo de

estancia de los productos en la Aduana

Agentes Aduanales ALTO A favor. Ya que agilizaría el tramite deinternalización de las mercaderías

ASI, ANEP, COEXPORT ALTO A favor. Porque reduce la desventajacompetitiva del país y ayuda al aumento delas exportaciones

Ministerio de Hacienda ALTO Es parte del plan de modernización deAduanas.

POSICIÓN DE LOS ACTORES SAN CENTROAMERICANOS RESPECTO A CAMBIOS ESPECÍFICOS:DECLARACIONES ADUANERAS AUTOMATIZADAS

ACTORES APOYO PRINCIPAL RAZONSindicato AGEMHA BAJO Oposición. Debido a falta de comunicación

y entrenamiento de los empleados de laDGRA

CENTREX ALTO A favor. Actualmente el CENTREX trata decapacitar a la DGRA en el conocimientodel sistema SIEX de exportación con el finde equiparar los dos procedimientos tantopara exportación como para importación

Cámara de Comercio ALTO A favor de la declaración automatizada y elproceso de autoliquidación

Agentes Aduanales PARCIAL Ya que consideran que no se haimplementado totalmente (se lleva manualy automatizado a la vez). Por falta decomunicación y entrenamiento no sabenque equipo y software obtener para sercompatibles con SIDUNEA

ASI, ANEP, COEXPORT ALTO Todo el beneficio siempre que agilize eltramite de importación

Ministerio de Hacienda ALTO Es el sistema que esta implementando.

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3. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL DE ADUANAS,SITUACIÓN ACTUAL Y SU PAPEL COMO BARRERA OLIMITANTE DE LA COMPETITIVIDAD

3.1 Descripción General sobre la Operación de la Aduana

El Sistema Nacional de Aduanas esta lejos de ser un facilitador del comercio intraregionaldebido especialmente a la competencia y procedimientos contemplados en la legislaciónde su parte funcional, que no es compatible con un proceso de apertura económica(100% de verificación física de los bienes internalizados). En cuanto al comercio extraregional que se realiza a través de transporte marítimo yaéreo, las condiciones son diferentes debido a las facilidades (oficinas en San Salvador)con las que cuenta la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma CEPA. La situación máscritica se refleja en la falta de coordinación y control de las mercaderías en transitointeraduanal. Como agente de recaudación no posee la capacidad más adecuada de fiscalización ex-post, capacidad que requiere para elevar la recaudación vía aranceles. “En la actualidadcuenta con unidades de Programación y Auditoría, que desarrollan la fiscalización ex-post(60 personas). Además desarrolla auditorías Integrales con la Dirección General deImpuestos Internos”/1. No obstante la apertura económica reflejada en la baja de losaranceles, es frenada por el afán de valoración correcta de los bienes y no el preciopactado, lo que destruye la ventaja competitiva alcanzada en las transacciones por losagentes económicos. El papel de generador de estadísticas de la Dirección General de Renta de Aduanas esnulo debido a que “...aunque posee el equipo adecuado para realizar dicha labor, no hadesarrollado el apoyo logístico necesario para operar”/2. Sin embargo, el proceso demodernización incluye la automatización de los procesos de internalización yexternalización de los bienes, en un futuro se producir dichas estadísticas, el grado deconfiabilidad de dichas estadísticas será igual al grado de supervisión de sistemas que seejerzan.

1 Según la Sra. Carmen Regina de Arévalo, de la Dirección General de Crédito Público.2 Idem.

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3.2 Diagnóstico

3.2.1 Entorno

3.2.1.1 Privado Marco Regulatorio del Sistema de Aduanas de El Salvador

A continuación se presenta una breve descripción de las principales leyes que rigen elsistema de aduanas de El Salvador. Estas leyes determinan la estructura del sistema deaduanas, los procedimientos y plazos necesarios para efectos de importación yexportación de mercancías, y las condiciones especiales a que están sujetas las zonasfrancas y recintos fiscales. Posteriormente se presentan algunas consideraciones sobre laefectividad de este marco regulatorio, basado en las percepciones de los usuarios delsistema aduanal.

3.2.1.2 Reglamento Organico Funcional De La Dirección General De LaRenta De Aduanas

Este reglamento se publicó en el Diario Oficial del 10 de junio de 1994, y establece laestructura orgánico funcional de la Dirección General de la Renta de Aduanas,estableciendo las atribuciones de sus distintas dependencias.

3.2.1.3 Reglamento Nacional Del Código Aduanero UniformeCentroamericano

Este reglamento, publicado en el Diario Oficial del 9 de junio de 1994, tiene por objetodesarrollar los principios y disposiciones del Código Aduanero Uniforme Centroamericano,y rige todas las actividades aduaneras que se efectúan en el país, incluyendo la recepciónlegal de los medios de transporte; la descarga, carga, transbordo y reembarque de lasmercancías; el manifiesto de carga; el depósito temporal de mercancías; la declaración demercancías; la importación y exportación definitiva; el tránsito aduanero; la importacióntemporal con reexportación en el mismo estado; la admisión temporal paraperfeccionamiento activo; el depósito de aduanas; las zonas francas; la exportacióntemporal con reimportación en el mismo estado; la exportación temporal paraperfeccionamiento pasivo; modalidades especiales de importación y exportacióndefinitivas; las mercancías abandonadas y subasta aduanera; los requisitos para laautorización de despachantes de aduanas y sanciones; y los recursos aduaneros.

3.2.1.4 Ley orgánica de la Policia Nacional Civil

Esta ley crea la Policía Nacional Civil (PNC), como institución con autonomíaadministrativa y financiera, cuyo objeto, según el artículo 1 de la Ley es "proteger ygarantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las personas; prevenir ycombatir toda clase de delitos; mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y laseguridad pública, tanto en el ámbito urbano como rural, con estricto apego a losderechos humanos".

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En relación con las funciones aduanales, el artículo 15 establece que la División deFinanzas de la PNC, bajo la dirección funcional del Ministerio de Hacienda, se encargaráde "prevenir y combatir las infracciones a la legislación fiscal, sin perjuicio de lasfunciones de vigilancia o de las otras que corresponden a dicho ministerio, al que servirácomo organismo de apoyo policial". La División de Finanzas de la PNC está dividida endos departamentos: Aduana e Impuestos.

El mismo artículo señala que "La División de Finanzas será el único organismo policialcon competencia en área de aduanas e impuestos. En consecuencia, a partir de suentrada en operación, quedarán sin efecto toda disposición y estructura incompatible coneste principio. Esta ley se publicó en el Diario Oficial del 10 de agosto de 1992.

3.2.1.5 Ley del Régimen de Zonas Francas Recintos Fiscales

Esta ley se publicó en el Diario Oficial del 18 de abril de 1990, y tiene por objeto regular elfuncionamiento de zonas francas y recintos fiscales, así como los beneficios a los titularesde las empresas que desarrollen, administren o usen las mismas. La ley define las zonasfrancas como "aquellas áreas del territorio nacional extra-aduanal previamentecalificadas, sujetas a un régimen especial donde podrían establecerse y funcionarempresas, nacionales o extranjeras, que se dediquen a la producción o comercializaciónde bienes para la exportación, así como en la prestación de servicios vinculados alcomercio internacional y a las actividades conexas o complementarias a ellas".

El Capítulo V, comprendido por los artículos 22-30, establece el Régimen aduanero. Laley establece que el tránsito de mercaderías a ser admitidas en Zonas Francas o recintosfiscales se debe operar por medio de permisos provisionales de importación o guíasinteraduanales. El plazo para la permanencia de los bienes bajo el Régimen de AdmisiónTemporal internados a zonas francas o recintos fiscales para su perfeccionamiento activoes de 18 meses, contados a partir de la fecha de su registro aduanero inicial.

3.2.1.6 Reglamento General de la ley del Régimen de Zonas Francas yRecintos Fiscales

Este Reglamento, publicado en el Diario Oficial del 16 de octubre de 1990, tiene porobjeto desarrollar las normas básicas de la Ley del Régimen de Zonas Francas yRecintos Fiscales en lo relativo al funcionamiento y establecimiento de las zonas francasy de los beneficios que se conceden para su desarrollo, administración y uso, así comoen lo referente a la concesión de los beneficios e incentivos para los exportadores deproductos no tradicionales hacia los países fuera del área centroamericana, ubicados enzonas francas o recintos fiscales, con el propósito de propiciar las inversiones y fomentarlas exportaciones. La descripción del "Régimen Aduanero" se establece en el Capítulo V,artículos 29-46.

3.2.1.7 Ley de Almacenaje

Esta ley señala, en su artículo primero, que las mercancías que ingresen al territorioaduanero, donde la aduana efectúe operaciones de almacenamiento o depósito, deberánser presentadas a despacho por su consignatario, dueño, o representante autorizado,dentro de los plazos de almacenaje libre que se expresan a continuación:

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! 48 horas cuando se trate de animales vivos (plazo único).

! 15 días hábiles para las mercaderías en general.

La ley también establece tasas para las mercancías que no se despachen en los periodosestablecidos y para la refrigeración. La fecha de publicación de este ley en el DiarioOficial es 19 de diciembre de 1990.

3.2.1.8 Ley de equipaje de viajeros procedentes del exterior

Esta ley define equipaje como "los bienes de uso o consumo normal del viajero, que porsu naturaleza o cantidad se puede determinar que son introducidos para finespersonales". Viajero se define como "toda persona que salga o ingrese al territorionacional, por los lugares habilitados para tal efecto". La fecha de publicación de esta leyen el Diario Oficial es 10 de enero de 1994.

La ley establece que todo viajero que llegue al país deberá someter su equipaje al controlde la Aduana y formular una declaración escrita. Asimismo, se estable que un sistema dedoble circuito o "Declara/No declara", indicándose que, según las necesidades del turismointernacional, dicho sistema podrá implantarse en cualquier otro aeropuerto, puerto opunto fronterizo del país.

Asimismo, la ley establece sanciones para quienes crucen el circuito "No declara",cuando porte bienes que superan los límites de las franquicias y demás condicionesestablecidas; cuando no se presente la declaración, o se presente con información falsa;o cuando se retire el equipaje por puertas o vías que no han sido habilitadas por laAduana para tales efectos.

3.2.1.9 Anteproyecto de "Ley Especial para sancionar infraccionesaduaneras”

En vista de la percepción ubicua que el contrabando es un problema serio que le restacompetitividad al sector privado, el Ministerio de Hacienda ha presentado un anteproyectode ley que tiene por objeto establecer normas legales para reprimir las conductasseñaladas como infracciones aduaneras; así como establecer sanciones losprocedimientos para su aplicación. El anteproyecto establece infracciones administrativas,tributarias y penales. De acuerdo con este anteproyecto el contrabando se podrá penarcon hasta cinco años de prisión.

El anteproyecto también establece que el Director General sería la autoridad competentepara conocer y sancionar las infracciones tributarias. Asimismo, se establece que entodas aquellas infracciones tributarias para cuya sanción se requiera de un procesoinvestigativo previo, la autoridad aduanera se auxiliará de la PNC.

Con el objeto de asegurar el pago de los derechos, impuestos y sanciones pecuniariasque se impongan por infracciones tributarias, la autoridad aduanera deberá retener lasmercancías en los depósitos temporales hasta que se efectúe dicho pago. Cuando lasmercancías objeto de infracciones tributarias no se encuentren en poder de la Aduana,ésta dispondrá la aprehensión inmediata de las mismas a fin de restituirlas a su control.

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3.2.1.10 Consideraciones sobre la efectividad del marco legal de lasaduanas

A pesar de que el CAUCA II, o protocolo de modificación del CAUCA, se aprobó hacevarios años, este Código aún no está funcionando en ningún país de Centroamérica. LaAsamblea Legislativa de El Salvador aprobó el CAUCA II hace un año y medio. Sinembargo, este marco regulatorio no está funcionando en la práctica. El CAUCA I nuncase aplicó en El Salvador, a pesar de haber sido aprobado en 1963.

Es necesario que tres países entreguen el instrumento del CAUCA II al SICA para quefuncione, y sólo El Salvador y Nicaragua lo han hecho. El Salvador fue el primer país endepositarlo.

En vista que los demás países no han aprobado el CAUCA II, El Salvador decidió aprobarel Reglamento Nacional del Código Aduanero Centroamericano. Uno de los principalescambios que este nuevo marco legal ha introducido es el sistema de autoliquidación, elcual funciona con base en un sistema aleatorio, lo cual se considera una transferencia de"buena fe", de las aduanas a los particulares.

Bajo las disposiciones de este reglamento, es el consignatario de la mercancía quiendetermina la obligación tributaria a pagar, haciendo efectivos los impuestos en unainstitución bancaria, accediendo a las aduanas para registrar la información y retirar lamercancía. El nuevo sistema de autoliquidación ha significado la simplificación detrámites y procedimientos. Es importante notar, sin embargo, que de acuerdo con laopinión de los usuarios de las aduanas, el sistema de autoliquidación aún no estáfuncionando en la práctica.

Otro cambio importante que surgió con este nuevo marco regulatorio fue el cambio del"formulario de la póliza de importación" por la "declaración de mercancías". Este nuevoformulario ha mejorado la efectividad de control por parte de las aduanas y hasimplificado los procedimientos para los usuarios, eliminándose la intervención de variosfuncionarios y simplificando varios procesos administrativos. Asimismo, el nuevoformulario permite el cruce de información con la Dirección de Impuestos Internos, delMinisterio de Hacienda.

Un nuevo mecanismo innovador introducido con el Reglamento es el de permitirle alusuario hacer reclamos del aforo, hacer uso de un recurso de reconsideración ante eladministrador de aduanas y de un recurso de apelación ante el Director General de laRenta de Aduanas.

A pesar de estos cambios, hay varios aspectos aduanales en El Salvador que aún serigen por leyes que fueron aprobadas hace varias décadas. La Ley de Almacenaje,aunque aprobada recientemente, es una recopilación de la ley original, que se aprobó en1934, y de todas las modificaciones que se le han hecho desde entonces.

Algunos usuarios del sistema de aduanas perciben que la Policía Nacional Civil (PNC)está ejerciendo funciones de auditoría fiscal y otras que no le corresponden por ley.Miembros de la PNC tienen que estar presentes, poner firmas, y supervisar otrosprocedimientos. Según la opinión de algunos agentes aduanales, la aduana ha perdido

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toda su autoridad. “Esto se debe a que la Ley de la PNC no tiene un reglamento quedefina y norme su accionar”/3.

También se considera que existe un problema de definición, ya que actualmente seconsidera que el contrabando se da solamente cuando se atraviesa la mercadería porcaminos no habilitados o diseñados como puestos fronterizos.

Se percibe que hoy día sí hay interés por parte de la Dirección General de la Renta deAduanas para hacer cumplir el CAUCA II cuando un tercer país lo deposite, ya que secree que este nuevo marco regulatorio ordenaría el marco legal anterior, el cual seconsidera disperso y confuso. Se espera que el CAUCA II y su reglamento ordenen eldesorden de leyes obsoletas vigentes hoy día.

En términos generales se considera que los procedimientos para importar son muchomás engorrosos que los relativos a la exportación, por lo que ameritan especial atención.Actualmente se está discutiendo en la Asamblea Legislativa un anteproyecto de Ley deInfracciones aduaneras. Esta ley facultaría a la PNC a poner multas. Dicho anteproyectoestá siendo impulsado por la Presidencia, a través del Ministerio de Hacienda.

El anteproyecto de Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras introduce elprocedimiento oral en materia administrativa, estableciendo que la aplicación desanciones por el cometimiento de infracciones tributarias como administrativas se llevaríaa cabo a través de una audiencia oral y pública ante el funcionario responsable. Sinembargo, de acuerdo con especialistas en el tema, la introducción del sistema deinmediación en esta materia no resolverá los problemas suscitados en las aduanas, yaque el requisito de contar con funcionarios especializados sólo se puede lograr elevandoel nivel de capacitación del personal de las aduanas.

Un elemento que algunos consideran importante para reducir los problemas observadosen las aduanas, relacionados con el contrabando y la arbitrariedad, es crear mecanismospara que las pólizas tramitadas ante la aduana puedan hacerse públicas. Esto permitiríaque los competidores tuvieran acceso a esta información y disminuiría los problemasasociados con actuaciones arbitrarias.

3.2.2 Estructura y Organización

La Dirección General de Renta de Aduanas posee una estructura organizativa como sepuede observar en el Organigrama No.1 que esta actualizado a la fecha.

(San Cristóbal, Anguiatu, El Poy y El Amatio), dos aduanas terrestres (San Bartolo, SantaAna), dos aduanas portuarias (Acajutla, El Cutuco/La Unión) y una aduana en elAeropuerto de Comalapa. Existe un Director General, un Subdirector General, dos Subdirectores específicos (unotécnico y otro administrativo) y un Gerente de Aduanas. Como puede observarse en elOrganigrama de la Dirección, las unidades “staff” están compuestas por siete unidades(de Supervisión, de Modernización, de Informática, de Liquidación, de Relaciones

3 Según la Sra. Carmen Regina de Arévalo, de la Dirección General de Crédito Público.

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Publicas y Asesoría y Estudios) que tienen como objetivo servir de soporte al DirectorGeneral.

El Subdirector Técnico posee cinco departamentos especializados (Jurídico, Laboratorio,Regímenes Aduaneros, Valoración y Arancelario). El departamento de regímenesaduaneros posee dos secciones (de tiendas libres y franquicias y otra de zonas francas yrecintos fiscales). La gerencia de aduanas posee una unidad de subastas y doceadministraciones aduanales que se componen de una sección de despacho demercancías y otra administrativa.

La dirección administrativa posee cuatro departamentos (finanzas, recursos humanos,servicios generales y proveeduría. El departamento de finanzas tiene dos secciones(pagaduría y contabilidad), el departamento de servicios generales posee cuatrosecciones (archivo, transporte, servicios generales y mantenimiento). La interacción másimportante se da entre los contador vista o aforador y los departamentos de la direccióntécnica en cuanto a consultas en la aplicación de leyes e instructivos de la DirecciónGeneral de Aduanas.

La Dirección General posee 840 plazas aprobadas en su presupuesto de 1996,actualmente sólo tiene 770 empleados en planilla, muchas de las plazas vacantes fueronresultado de la aplicación del decreto 471. No existe mayor información sobre la calidadde personal que posee la Dirección, la descripción de la ley de Salarios indica que un25% del total de los empleados de la Dirección ocupan plazas de técnicos.

DIRECCION GENERAL DE LA RENTA DE ADUANAS

División deFiscalización

PNC

UnidadSupervisión

UnidadAsesoria yEstudios

UnidadModernización

UnidadFiscalización

UnidadInformatica

UnidadLiquidación

UnidadRelaciones

Publicas

STAFF

DepartamentoJuridico

DepartamentoLaboratorio

SecciónTiendas Libresy Franquicias

SecciónZonas Francas

Recintos Fiscales

DepartamentoRegímenesAduaneros

DepartamentoValoración

DepartamentoArancelario

SubdirecciónTécnica

Unidad deSubastas

SecciónDespacho

Mercancias

SecciónAdministrativa

Administración deAduanas

Subadministraciónde Aduanas

Gerenciade Aduanas

DepartamentoFinanzas

DepartamentoRecursosHumanos

DepartamentoServicios

Generales

DepartamentoProveeduria

SubdirecciónAdministrativa

Dirección GeneralSubdirección General

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GRÁFICA 1

COMPOSICIÓN DEL EMPLEO DE ADUANAS

0

50

100

150

200

250

300

Ejecutivo Técnico Administrativo Servicios

ley salarios

contrato

Las posibilidades de capacitación del personal técnico-administrativo de la dirección sonmanejadas por el CECAMH (Centro de Capacitación del Ministerio de Hacienda). Noobstante, los cursos son muy breves y teóricos y no capacitan al empleado a enfrentar lassituaciones reales planteadas en su trabajo diario. En El Salvador no existe ofertauniversitaria para los administradores aduaneros, ni para los técnicos aduaneros. Unprograma de capacitación deberá basarse en los recursos del CECAMH. El clima laboral es tenso debido a la reestructuración provocada por la ley de retiro odecreto 471, no obstante el nivel salarial es bueno y sus rangos están entre 2,500 a 7,000los más altos. Los puntos de conflicto son los puestos fronterizos, la incomunicación,horarios extraordinarios y el trabajo de las mujeres en lugares distantes de su hogar,forman parte de una reticencia al cambio.

El grado de corrupción percibido por las autoridades de la Dirección se estima demediano impacto y en la medida en que el sector privado siga sosteniendo una situaciónde aceleramiento de los procedimientos administrativos actuales, aunque la presencia dela PNC y la nueva ley de infracción aduanal darán mayor soporte legal para procedercontra los infractores ya sean del sector público o del sector privado. Los puestos fronterizos tienen un horario teórico entre 8 a.m. hasta 4 p.m., sin embargo,existe trabajo extraordinario de los contadores vista o aforadores, quienes puedentrabajar horas extras las cuales son cobradas como viáticos a los importadores. EnGeneral los puestos fronterizos pasan abiertos de 6 a.m. hasta 11 p.m.

Todos los procedimientos en los puestos fronterizos se han armonizado, guías de transitointeraduanal rigen el sistema de control y transporte de bienes. No obstante, laexperiencia y destreza del resto de administradores aduanales no se compara con los deAcajutla, Comalapa y San Bartolo, especialmente con esta ultima. El funcionamiento de la aduana de San Bartolo en cuanto a los procesos de exportación eimportación se discutirán en el apartado 4.2.. No obstante, aquí se presenta la relaciónfuncional de los actores en la aduana terrestre de San Bartolo.

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El primer paso en la Aduana de San Bartolo para el proceso de internalización demercancías es la presentación de la mercadería en transbordo al guardalmacen, mientrasse presenta la declaración en la sección de recepción de documentos, luego se trasladanlos documentos a la revisión de declaración y la devolución al agente aduanal paraefectuar el pago correspondiente que se revisa en control de pagos, una vez comprobadoel pago en la sección de revisión de declaraciones se asigna el contador vista quienrealiza el aforo, si todo sale correctamente, se emite la contraseña para la salida de lamercadería, de lo contrario se efectúa una solicitud por parte del contador vista de opiniónal subadministrador de aduanas quien verificará si es o no pertinente un cambio derégimen aduanero, una solicitud al departamento de valoración adunara o aldepartamento de aranceles de la Dirección General de la Renta de Aduanas. Para la exportación vía terrestre, el primer paso es presentar mercadería alguardalmacen, mientras se presentan los documentos en la sección de recepción dedocumentos, luego pasa la revisión de declaración que a su vez asigna al contador vista oaforador para que selle el producto con los marchamos y pueda luego salir la mercaderíacon la guía interaduanal. Las mercaderías o bienes transados en el comercio internacional se concentran en surecepción en la aduana del puerto de Acajutla y en la aduana terrestre de San Bartolo,con un 34% y un 33% respectivamente, sobre el valor CIF de las importaciones totales.Del total de las importaciones CIF, el 40% de las importaciones son generados por loscincuenta importadores más grandes del país. El primer importador con alrededor del 8%del total de importaciones es la Refinería Petrolera Acajutla S.A., los siete importadoresde automóviles nuevos representan un 6% y la estatal Administración Nacional deTelecomunicaciones con el 2% y el resto de los cincuenta mayores importadoresrepresentan porcentajes sobre las importaciones totales entre el 0.25% y el 1% (cadauno), el resto de los importadores tienen porcentajes menor que 0.25% del total CIF delas importaciones.

ADUANA SAN BARTOLO

Título del diagrama

Administradorde Aduana

Subadministradorde Aduana

Subadministradorde Aduana

Recepción deDocumentos

Controlde Pagos

Revisión deDeclaraciones

Cuadrilla

Contador Vista

BODEGAS PATIOS OPLAYAS

Guardalmacenes

20

3.2.3 Infraestructura

La infraestructura de la Dirección General de Renta de Aduanas esta diseminada entrepuestos fronterizos y las aduanas terrestres así como en un puerto (El Cutuco/La Unión) yla Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma maneja el puerto de Acajutla, el aeropuerto deComalapa y los ferrocarriles. Una descripción de la capacidad instalada se puede ver enel siguiente cuadro. El siguiente cuadro contiene toda la capacidad de almacenamiento,bodegaje, área de oficinas y cuadras e instalaciones para la PNC en las fronteras. En los puestos fronterizos las bodegas de almacenamiento solo poseen una capacidad de30 m cuadrados, en la frontera de Angüiatu el parqueo de vehículos es techado por loque genera mayor área techada, en el puerto del Cutuco/La Unión existeaproximadamente 5,500 m cuadrados de techo en bodegas en mal estado.

CUADRO 3

ÁREA TECHADA DE ADUANAS

La infraestructura existente en el puerto de Acajutla comprende básicamente 4 bodegasgenerales que proveen un área total de almacenamiento cubierto de 22 200 m2, un patiopara almacenaje de contenedores de 30 000 m2, un patio para almacenaje de hierro de31 000 m2 y otro para vehículos de 40 000 m2. También el puerto posee bodegasgenerales para mercaderías de exportación e importación con una capacidad de 12 000 y18 000 TM, respectivamente. El patio de contenedores cuenta con 24 posiciones para elalmacenamiento de contenedores refrigerados. Lo que da como resultado que el puertode Acajutla tenga una capacidad de carga de 1 500 000 TM al año, actualmente dichacapacidad deberá aumentar hasta 1 900 000 TM al año. En el aeropuerto de Comalapa se posee una capacidad estática de 592,6 TM y lacapacidad dinámica se calcula en 14 418 TM al año. La infraestructura techada paraalmacenaje, bodegas cerradas, cuartos fríos y oficinas es de 4,500 m cuadrados, dentrode este total se destacan 3 422 m de bodegas para carga no registrada, 980 m pararegistro de mercadería, 610 m para recepción de bienes, 151 m de cuartos fríos, 70 m deoficinas y dos bóvedas de seguridad con 21 m cuadrados.

AREA (mt2) AREA SINADUANASTECHADA REHABILIT.

San Bartolo 34 649Santa Ana 3 000La Unión 1 500 5 500Chinamas 2 400Hachadura 1 860San Cristobal 4 500Anguiatu 7 000El Poy 1 860El Amatio 4 000

TOTAL 60 769 5 500

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El manejo de la carga en los almacenes de la aduana terrestre de San Bartolo escompleja, gracias a que no cuentan con el equipo para movilizar las mercaderías para surevisión física, para poder realizar las inspecciones los Contador-Vistas tienen que pedirprestado a las navieras los equipos necesarios para movilizar bultos o “containers”. Las telecomunicaciones son una seria desventaja en el proceso de modernización deaduanas, ya que los puestos fronterizos no cuentan con un servicio directo y expedito deteléfonos. Por lo general, existe en cada puesto fronterizo una oficina de la estatal ANTELque ofrece servicio al público en general y a la administración de la aduana con la mismalínea telefónica. No existe de parte de la Dirección General la disposición de buscar otrosmedios alternos de comunicación con sus puestos fronterizos (Radios de Banda Corta oradio civiles, televip, celulares, etc...). Como podrá observarse en el siguiente cuadroexisten puestos fronterizos donde no poseen computadoras todavía. Existen dos redesde computadoras, ambas ubicadas en San Bartolo, una red es de 19 pc´s y la otra es de45 pc´s. La Dirección General posee 115 computadoras para 770 empleados generando unarazón empleado/computadora de 7 empleados por computadora aproximadamente. Noexiste comunicación entre redes, ni comunicación entre actores, no se tienen los “módem”para que funcione el sistema. El nivel de automatización esta en la primera etapa (solo introducción de la póliza deimportación), se llevan sistemas manuales y automatizados a la vez, lo que constituye unserio retraso en todo el proceso de internalización de bienes. Se pretende que el sistemaSIDUNEA permita la autoliquidación de la póliza de importación y se ejecute en pc´s delos agentes aduanales vía módem, lo que hará más eficiente la labor actual.

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CUADRO 4

DISTRIBUCIÓN DE TELÉFONOS Y COMPUTADORAS

ENTRE LAS ADMINISTRACIONES DE ADUANAS

Existe un sistema en uso: SIDUNEA (con fondos del PNUD) y MOST (con fondos AID) enabandono. Ambos sistemas no son compatibles. La base general de datos del Ministeriode Hacienda fue desarrollado por el MOST (DGII) y se requeriría que la base de aduanasfuese compatible. No obstante, SIDUNEA seguirá adelante. El lenguaje ocupado en el deSIDUNEA se llama AVAL y el del MOST es el FOXBASE. El SIDUNEA es un paquete comprado a la medida, como tal es cerrado, no permite laconsulta on-line y si la autoliquidación es el fin del proceso de modernización no se podráverificar el pago de la póliza hasta 24 horas después, lo que repercute en atrasos.

Se esta trabajando para compatibilizar las bases de datos y flexibilizar un poco lospaquetes, no obstante, la unidad de informática no audita el proceso de introducción dedatos al sistema, ni el SIDUNEA contiene un vector de errores que faciliten el trabajo, porlo que las estadísticas que genere el sistema no serán confiables hasta que no se supereeste problema.

3.2.4 Administración de la Información

Para la importación de mercancías se requiere presentar la siguiente documentación:factura, original y 10 copias de póliza de importación, original y copia de guíainteraduanal, certificado de origen, además de los siguientes datos: NIT del importador,nombre de la bodega si es registro domiciliario o zona franca, nombre de quien presentala documentación, tipo de cambio del día. Para la exportación de mercancías se requiere presentar la siguiente documentación:registro de exportación del CENTREX (si es fuera del área centroamericana), factura,certificado de origen, conocimiento de embarque (B/L) o carta de porte, copia del NIT,además se requiere los datos: partida arancelaria, código del agente aduanero.

Computadora TelefonosComalapa 17 DIRECTOAcajutla 9 DIRECTOLa Unión DIRECTOEl triunfo N.D.El Amatio 4 DIRECTOEl Poy 110Anguiatu 4 110San 110Hachadur 110Chinamas 4 110Santa 10 DIRECTOSan 19 DIRECTOOtros 48

TOTAL 115

23

Adjunto al presente capitulo encontrarán una copia de los principales formularios quedeben llenarse para efectuar operaciones de comercio exterior, solicitud de registro deoperación/formulario aduanero de exportación, declaración de mercancías, certificado deorigen, “bill of landing”, orden de embarque. En la siguiente tabla se encuentran algunosdatos requeridos por cada registro u hoja de tramite requerido tanto para la exportacióncomo por la importación.

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ADUANAS CENTREX C. DE ORIGEN B/L Orden deEmbarque

Fecha/presentación # Nombre, dirección ypaís del exportador

exportador(nombre,dirección y país)

#

Codigo-aduana lugar y fecha Nombre, dirección ypaís del importador

importador(nombre,dirección y país)

puerto de salida

Fecha/recepción nombre exportador Transporte y ruta autilizar

puerto de carga lugar y fecha

NIT NIT, Carnet de exportador, TEL # de paquetes puerto dedescarga

marca

Razón Social Importador (nombre, dirección y país) Descripción de losbienes

# de “containers” NIT

# IVA tipo de exportación Criterios de origen descripción debienes

cantidad de bultos

Código/nombre deAgente Aduanero

país de destino de las mercancías Peso bruto peso neto contenido

# de manifiesto forma de pago, plazo para recibir el pago___ días # y fecha de facturas total de“containers”

peso bruto

Fecha manifiesto Agente país de origen (nombre, dirección y país) Firmas y sellos valor total# de documento detransporte

medio de pago lugar y fecha deenvío

embarcador

Código de transporte tipo de transporte firmas y sellos consignado aCódigo de país de origen # de resolución puerto de destinoCódigo de país deprocedencia/destina

# de trueque y/o compensación de deuda asegurado por

Código de otrosdocumentos

aduana de salida vapor/línea

Valor flete país de origen de la mercancías derechos deexportador seránpagados por

Valor seguro punto de entrada en país importador flete marítimoValor gastos punto de embarque deben destinarse o

redestinarse losbultos

Tipo de cambio fecha de embarque dirección de oficinadel embarcador

# de facturas partidas arancelarias departamento de larepública de dondeprocede lamercadería

Marcas y números número y clase de bultos, descripción transportado porCódigo y cantidad debultos

cantidad a exportar valor total demercaderías

Peso en kilogramos código de unidad de medida TEL/emergenciallamar a (nombre)

Código de unidad demedida

categoría arancelaria fecha deconocimiento deembarque

Código arancelario peso neto en kilogramos permiso deexportación #

Fecha/presentación # Nombre, dirección ypaís del exportador

exportador(nombre,dirección y país)

#

Codigo-aduana lugar y fecha Nombre, dirección ypaís del importador

importador(nombre,dirección y país)

puerto de salida

Fecha/recepción nombre exportador Transporte y ruta autilizar

puerto de carga lugar y fecha

NIT NIT, Carnet de exportador, TEL # de paquetes puerto dedescarga

marca

Razón Social Importador (nombre, dirección y país) Descripción de losbienes

# de “containers” NIT

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ADUANAS CENTREX C. DE ORIGEN B/L Orden deEmbarque

# IVA tipo de exportación Criterios de origen descripción debienes

cantidad de bultos

Código/nombre deAgente Aduanero

país de destino de las mercancías Peso bruto peso neto contenido

# de manifiesto forma de pago, plazo para recibir el pago___ días # y fecha de facturas total de“containers”

peso bruto

Fecha manifiesto Agente país de origen (nombre, dirección y país) Firmas y sellos valor total# de documento detransporte

medio de pago lugar y fecha deenvío

embarcador

Código de transporte tipo de transporte firmas y sellos consignado aCódigo de país de origen # de resolución puerto de destinoCódigo de país deprocedencia/destina

# de trueque y/o compensación de deuda asegurado por

Código de otrosdocumentos

aduana de salida vapor/línea

Valor flete país de origen de la mercancías derechos deexportador seránpagados por

Valor seguro punto de entrada en país importador flete marítimoValor gastos punto de embarque deben destinarse o

redestinarse losbultos

Tipo de cambio fecha de embarque dirección de oficinadel embarcador

# de facturas partidas arancelarias departamento de larepública de dondeprocede lamercadería

Marcas y números número y clase de bultos, descripción transportado porCódigo y cantidad debultos

cantidad a exportar valor total demercaderías

Peso en kilogramos código de unidad de medida TEL/emergenciallamar a (nombre)

Código de unidad demedida

categoría arancelaria fecha deconocimiento deembarque

Código arancelario peso neto en kilogramos permiso deexportación #

Descripción comercial dela mercadería

valor de la materia prima por partida arancelaria(solo maquila)

observaciones

Valor FOB valor CIF y FOB por partida arancelaria firmas y sellosValor gastos # de FacturasValor CIF peso bruto total en kilogramosTasa DAI valor total FOBMonto DAI materia prima nacional (solo maquila)Monto IVA materia prima importada (solo maquila)Valores a pago valor fleteMonto de garantía valor seguroLibre o excento valor gastosCódigo banco valor total en $Código agencia Exportación bajo convenioTotal recaudado Si es Café año cosecha y # de descripciónFirmas y sellos Si es Azúcar año Zafra y mercado

Información para certificado fitosanitarioSi es Textil bajo que conveniomodalidad de cuotaSi es cuota GAI detalle ITARégimen de exportaciónSi es maquila # de póliza de admisión temporalfirmas y sellos

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3.3 Capacidad de Implementación del Cambio

El seguimiento del plan de modernización esta a cargo de la Dirección General de laRenta de Aduanas. Las posibilidades de implementación y el grado de libertad esrelativamente fuerte ya que el Ministro de Hacienda esta comprometido con el plan demodernización integral del Estado. Según el plan estratégico de la Dirección (enplaneación ) la reforma que se plantearon originalmente estará concluida en los próximosdos años. No obstante, existen indicios relativamente fuerte de que una posición de ANEPconjuntamente con la ASI y la Cámara de Comercio será presentada este año al gabineteeconómico sobre la privatización de las aduanas. Anteriormente el proceso de modernización del estado fue dirigido e impulsado por ungrupo de consultores de KPMG Peat Markwick y financiados por USAID, grupo lideradopor el Dr. Daniel Wiescaver, que actualmente funge como asesor privado del Ing. ManuelEnrique Hinds, Ministro de Hacienda.

3.3.1 Posible Proceso de Privatización

El director ejecutivo de la Asociación Nacional de la Empresa Privada ANEP, Lic. JuanHector Vidal ha manifestado que de no existir un proceso de modernización rápido yeficiente en la Dirección General de la Renta de Aduanas, el sector privado puedesolicitarle al Señor Presidente de la República, Dr. Armando Calderón Sol, ante consejode ministros, que privatice los servicios de aduanas y puestos fronterizos. Esta idea no esta muy alejada de la realidad, los servicios de aduanas del país casi estánprivatizados. Considérese por ejemplo, que las zonas francas son privadas y seconceptualizan como áreas aduaneras, que de seguir con el empuje de la maquilaexistirán más zonas francas en el país. Las empresas que así lo deseen pueden solicitarla clasificación de recinto fiscal lo que la eximir del procedimientos en puestos fronterizosy en aduanas terrestres. Las grandes empresas han solicitado este tipo de ventaja.

Por otra parte las navieras se encargan de mover su propia carga dentro de losalmacenes de las aduanas terrestres (porque tienen los montacargas que la DGRA notiene). El puerto de Acajutla y el aeropuerto de Comalapa utilizan instalaciones de laestatal Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma CEPA para movilizar la carga, en elpuerto de Acajutla también se utilizan los servicios de trenes de FENADESAL.

La recaudación de los impuestos se hace a través de los servicios de la DirecciónGeneral de Tesorería y/o instituciones financieras, lo que significa que de lo único que laDGRA realiza en aduanas es el papeleo administrativo, la valoración aduanera y laverificación física y documental de las declaraciones.Los empresarios locales están interesados en un cambio rápido y efectivo a la situaciónde aduanas, posiblemente reflejando experiencias de privatización de los serviciosadministrativos de puestos fronterizos y portuarios, en el caso ecuatoriano. Otrosempresarios consideraron que el punto medular en aduanas es la valoración aduanera,que la creación de una oficina privada que diera el servicio de valoración correcta a lasimportaciones y que las aduana estatal aceptara ese valor como correcto. No obstante,

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nada esta todavía en blanco y negro, deberá revisarse muchas otras experiencias antesde señalar quienes podrían liderar el proceso de privatización y cual será su faceta.

CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS

Facilitador del Comercio Internacional Agente Recaudador del Estado• El SAN esta lejos de ser un facilitador del

comercio intraregional debido especialmentea la competencia y procedimientoscontemplados en la legislación en su partefuncional, que no es compatible con unproceso de apertura económica (100% deverificación física)

• En cuanto al comercio extraregional lascondiciones son diferentes debido a lasfacilidades con las que cuenta la ComisiónEjecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) enSan Salvador

• No obstante, en el puerto de Acajutla se hanseñalado desventajas por doble funciones dela Aduana y la oficina de CEPA (problemasde comunicación)

• Como agente recaudador no posee lacapacidad de fiscalización “ex-post”,requerida para elevar la recaudación víaaranceles e IVA

• Los ingresos tributarios recaudados en laDGRA son en su mayoría D.A.I. e IVA,representando en promedio entre el 36% yel 47% de la recaudación total del Ministeriode Hacienda

• El esfuerzo de la DGRA se enfoca en lavaloración aduanera ya que los derechosarancelarios son política y competencia delMinisterio de Economía, que como parte dela política de apertura comercial, reduce eltecho arancelario cada vez más a unamayor cantidad de partidas arancelarias,hasta llegar a la eliminación total de losD.A.I.

GRADO EN QUE EL SAN CUMPLE CON SUS PRINCIPALES FUNCIONES: GENERADOR DE ESTADÍSTICAS Y

CONTROLADOR DE TRASIEGO

Generador de Estadísticas de ComercioInternacional

Control-Tratamiento de Mercancías

• El papel de generador de estadísticas de laDirección General de la Renta de Aduanases nulo debido a que no posee el equipoadecuado para realizar dicha labor. Sinembargo, el proceso de modernizaciónincluye la automatización de los procesos deinternalización y externalización de losbienes, en un futuro se pueden producirdichas estadísticas. El grado deconfiabilidad de dichas estadísticas seráigual al grado de supervisión de sistemasque se ejerzan

• Muchos empresarios se han quejadode violaciones a marchamos de los“containers” y el no respeto de la guíade transito internacional en el puestofronterizo de Angüiatu. Algunosproductos perecederos en “containers”refrigerados han perdido su calidaddebido a los cambios de temperaturade sus productos

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POSICIÓN DE LOS ACTORES RESPECTO AL MARCO LEGAL DEL SAN

ACTORES CAUCA Y RECAUCA CAUCA II Y RECAUCA IISindicato AGEMHA Sin Comentarios Sin ComentariosCENTREX Sin Comentarios Sin ComentariosCámara de Comercio Nunca se aplico Que se aplique ya esta

aprobadoAgentes Aduanales Nunca se aplico Que se aplique ya esta

aprobadoASI, ANEP, COEXPORT Nunca se aplico Que se aplique ya esta

aprobadoMinisterio de Hacienda Sin Comentarios Se pretende aplicar cuando lo

suscriban otros países

ADUANAS MÁS IMPORTANTES SEGÚN TIPO DE VOLUMEN DE TRANSACCIONES EN US$

Nombre Ubicación Volumen (Mill. US$)MARITIMA Puerto de Acajutla Sonsonate, Costa

Pacifico1 072,7

TERRESTRE Aduana San Bartolo San Salvador, ZMSS 1 139,8AEREA Aereopuerto

ComalapaLa Paz, Zona Costera 167,6

CANTIDAD Y NIVEL ACADÉMICO DE LOS FUNCIONARIOS DE LOS SAN CENTROAMERICANOS

TOTAL

% PrimariaCompleta

% PrimariaIncompleta

% SecundariaCompleta

% SecundariaIncompleta

% Técnico oDiplomado

%Universidad

% Post-grado

770 29% 0% 41% 17% 11% 0%

EQUIPO INFORMÁTICO QUE SE PROYECTA ADQUIRIR PARA LOS SAN CENTROAMERICANOS

# CPU # terminal # PC’s # REDlan

# RED wan #func/pc’s

SISTEMA Lenguaje

Plan deexpansión

Plan deexpansión

plan deexpansión

plan deexpansión

Plan deexpansión

plan deexpansión

Plan deexpansión

plan deexpansión

Nota: Se planifica una expansión de equipo informático que sería financiado posiblemente con fondos delBID.

CAPACIDAD DE TELECOMUNICACIONES EN LOS SAN CENTROAMERICANOS

Capacidad Actual Capacidad Proyectada# TEL # MODEM # FAX # RADIOS # TEL # MODEM # FAX # RADIOS

33 0 3 0 n.d. n.d. n.d. n.d.

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PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA MODERNIZACIÓN DE LOS SAN CENTROAMERICANOS

Fuentes Internas Fuentes Externas

EL SALVADOR Presupuesto General de laNaciónPNUD

BIDBanco Mundial

CAPACIDAD DE IMPLEMENTACIÓN DE LA MODERNIZACIÓN ADUANERA: LÍDER Y SU CAPACIDAD

Líder (es) del Proceso Capacidad de Implementación

EL SALVADOR KPMG Peat Markwick confondos de USAID en elprograma Modernización de laAdministración Tributaria(MOST)

Actualmente el MOST estadesmantelado y laimplementación de loslineamientos de modernizaciónestán a cargo de la DirecciónGeneral de Aduanas, noobstante, el Jefe del equipo Dr.Daniel Wiescaver fungeactualmente como asesorprivado del señor Ministro deHacienda, es de esperarse quese realice un menor esfuerzocon recursos propios.

CAPACIDAD DE IMPLEMENTACIÓN DE LA MODERNIZACIÓN ADUANERA: EXPECTATIVAS Y OPCIONES

Expectativas deImplementación de los

Cambios

Entidades que podríanasumir el Liderato de la

ModernizaciónEL SALVADOR La introducción de la

autoliquidación y el planpiloto de SIDUNEA en laAduana de San Bartolodeberá ser efectiva a finalesde Abril, no obstante, el planestratégico de la DGRA (enelaboración traza comoobjetivo la implementaciónen dos años más

Si la DGRA no asume unpapel mas protagónico en lamodernización ysimplificación de los tramitesaduanales, el sector privadopodría presionar fácilmentea la administración Calderónpara que privatice losservicios aduanales. Unarevisión de la experienciaecuatoriana puede iluminarlo que el sector privadosalvadoreño desea.

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4. MOSTRAR EN TÉRMINOS DEL IMPACTO SOBRE LACOMPETITIVIDAD, QUE CAMBIOS POSITIVOS Y NEGATIVOSSE HAN DADO EN LOS ÚLTIMOS CINCO AÑOS

4.1 Antecedentes

El proceso de modernización en la Dirección General de Renta de Aduanas tiene cuatropilares fundamentales: el proceso de reforma legal integral (CAUCA, RECAUCA, Ley deInfracciones Aduanales (en aprobación) y la compilación y depuración de todos losinstructivos de la Dirección (en proceso)), el proceso de reorganización institucional(reforma de Jun/94), el proceso de sistematización y automatización de losprocedimientos aduanales (Ex-MOST, SIDUNEA) y el proceso de depuración ycapacitación de los Recursos Humanos (decreto 471). El proceso de mejoramiento y el plan de inversión en Infraestructura Aduanal no estasiquiera considerado en el corto plazo. El presupuesto de la Dirección no contemplaningún proceso de inversión pública en esta área. Sin embargo, la Dirección General deCrédito Público indica que se han hecho algunas mejoras, a cargo del Presupuesto de laSecretaría de Estado, y en el Presupuesto 1997 se consignarán fondos para este fin.

4.2 Procesos, Procedimientos y su Impacto en Costo y Tiempos

FLUJOGRAMA DE TRÁMITE DE IMPORTACIÓN

DESCRIPCION DEPASO

TIEMPO DEESPERA

COSTO

Presentación de mercaderías alguardalmacen

15 minutos

Presentación de documentación 20 minutosDevolución de documentación para el pagode impuestos y pago en sucursal bancaria

45 minutos variable (incluye DerechosArancelarios DAI y el IVAdel 13% sobre el valorCIF)

Presentación de documentación y pagorespectivo para designación de Contador-Vista y revisión

180 minutos

Asignación de Contador-Vista y Delegadode la Corte de Cuentas

45 minutos

Aforaje físico de la mercadería 30 minutosContraseña de salida y revisión de la PNC 45 minutos

Nota: Estos tiempos corresponden a la aduana terrestre de San Bartolo.

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FLUJOGRAMA DE TRAMITE DE EXPORTACION

DESCRIPCION DE PASO TIEMPO DE ESPERA COSTOPresentación de mercaderías alguardalmacen

15 minutos

Presentación de documentación 20 minutosVenta de marchamos 30 minutos US$5.00 por cada unoAsignación de Contador-Vista y Delegadode la Corte de Cuentas

45 minutos

Aforaje físico de la mercadería 15 minutosColocación de marchamos 15 minutosContraseña de salida y revisión de la PNC 45 minutos

Nota: Estos tiempos corresponden a la aduana terrestre de San Bartolo.

4.2.1 Fases de Externalización de Mercancías

El sistema de externalización de mercancías puede ser catalogada por: tipo deexportación (definitivas, temporal, sin valor comercial, devolución de mercaderías, re-exportación, exportación mediante trueque, operación de compensación de deuda,exportación de maquila, exportación de café, exportación de azúcar), por destino (al áreacentroamericana, al resto del mundo), por vía de salida (terrestre, aéreo o marítimo). Paralos cuales existe una cierta variante de la exportación corriente. Para la exportación corriente vía terrestre, el primer paso es presentar mercadería alguardalmacen, mientras se presentan los documentos en la sección de recepción dedocumentos, luego pasa la revisión de declaración que a su vez asigna al contador vista oaforador para que selle el producto con los marchamos y pueda luego salir la mercaderíacon la guía interaduanal. Para la exportación corriente vía marítima o aérea, el primer paso es presentar ladocumentación a la oficina de CEPA en San Salvador quien se encarga de hacer el envíoa sus oficinas en el puerto de Acajutla y en el aeropuerto de Comalapa, donde el aforadoro contador vista revisará la documentación y procederá al selle de los marchamosrespectivos (si es posible, ya que en el puerto de Acajutla se moviliza mucho producto agranel).

4.2.2 Sistema Electrónico de Exportación

El proceso de exportación de mercancías tiene dos fases: la primera en CENTREX dondese obtienen la mayoría de documentos y la segunda en la Dirección General de la Rentade Aduanas y/o CEPA, parte formal de la exportación. CENTREX ha calculado que elproceso que se realiza en sus oficinas tendría un costo en tiempo estimado de 5 a 10 díassi no existiera el CENTREX y con su existencia se reduce a tres horas. No obstante, unnuevo sistema SIEX fue implementado en el mes de febrero de este año que permite lareducción del tiempo a 30 minutos. El SIEX es un sistema que responde a dos vías: autorizaciones automáticas ysemiautomáticas. Las ventajas del SIEX son: consultas de saldos de cuotas textiles y no

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textiles, cuenta individual del exportador.Requiere que el Sector Privado este suscrito alsistema y contactado vía modem con la red del Banco Central de Reserva, además delequipo siguiente: computadora 486, 8MB Ram, disco duro de 200MB o más, “mouse”,windows y monitor VGA, impresor matricial de 80 columnas compatible con windows yregulador de voltaje, modem, se ofrece base de datos GUPTA SQL, instalación de SIEXen computadora del exportador y capacitación para el manejo del paquete. Lasautorizaciones automáticas se dan las 24 horas los 365 días del año para losexportadores que solicitan Registro de Exportación y Formulario AduaneroCentroamericano. La impresión final de los documentos se realiza en la misma oficina delexportador.

Las autorizaciones semiautomáticas se dan cuando el exportador requiere certificadossanitarios, certificados de origen, visados agroquímicos y veterinarios o el visado textil.Para lo cual, el exportador imprime los documentos en su oficina previa introducción alsistema y luego presenta en el CENTREX la siguiente documentación Registro deExportación, Formulario Aduanero Centroamericano y Factura Comercial de Exportación,luego de una espera de 30 minutos el exportador puede obtener: certificados de origen,visa agroquímica (certificado de libre venta), visa textil, certificado fitosanitario(precertificación de la DGSVA del MAG, certificado del tratamiento químico), certificadozoosanitario (certificado médico veterinario, certificado de IPOA, certificado CITES).

4.2.3 Fases de Internalización de Mercancías

El sistema de internalización de mercancías puede ser catalogada por: tipos deinternalización (definitiva, de admisión temporal y temporal), régimen aduanal (zonafranca, recinto fiscal, almacén de deposito, tienda libre, permiso temporal de vehículos,especiales (envíos postales, envíos urgentes, trafico fronterizo, equipaje, encomiendas yagentes viajeros)), transito (internacional, interaduanal, interno). Para los cuales existeuna cierta variante de la importación normal. El destino final de las mercancías siempreserá el reembarque, almacenaje, bodega-carga, patio o playa, estacionamiento, cajas obobedas; ya sea en registro domiciliario o aduanal. El proceso completo puedeobservarse en el diagrama de fases para la importación de mercancías.

El primer paso en el proceso de internalización de mercancías es la presentación de lamercadería en transbordo al guardalmacen, mientras se presenta la declaración en lasección de recepción de documentos, luego se trasladan los documentos a la revisión dedeclaración y la devolución al agente aduanal para efectuar el pago correspondiente quese revisa en control de pagos, una vez comprobado el pago en la sección de revisión dedeclaraciones se asigna el contador vista quien realiza el aforo, si todo salecorrectamente, se emite la contraseña para la salida de la mercadería, de lo contrario seefectúa una solicitud por parte del contador vista de opinión al subadministrador deaduanas quien verificará si es o no pertinente un cambio de régimen aduanero, unasolicitud al departamento de valoración adunara o al departamento de aranceles de laDirección General de la Renta de Aduanas

4.2.4 Sistema Automatizado de Importación (SIDUNEA)

Con la instalación generalizada del SIDUNEA y el proceso de AUTOLIQUIDACIÓN de ladeclaración de mercancías la Dirección General de la Renta de Aduanas se propone queel tiempo de liquidación de la declaración no sea más de tres horas y que la mercadería

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este despachada en un lapso no mayor de un día, reduciendo los pasos de 26 (actual) a 7pasos (si todo es correcto) y a 14 pasos (si existe algún error).

El SIDUNEA tiene como objetivo automatizar todo el procedimiento de importación,aunado al proceso de autoliquidación permitirá agilidad en las aduanas salvadoreñas.Contiene ocho pasos claves: PASO 1: RECEPCION DE LA DECLARACION. Responsable: Receptor El Receptorrecibe la declaración, junto con la documentación necesaria para iniciar el proceso deDespacho Aduanero e ingresa a SIDUNEA, los datos generales que vienen en ladeclaración: código de agente que presenta la declaración, serie de la declaración,número de folios entregados, número de ítems declarados, número de NIT de la empresao empresario. El sistema imprime un boletín de control que consta de dos partes. Laprimera se entrega al interesado. La segunda parte del boletín que contiene el código delrevisor asignado, deberá ser engrapada junto con la declaración. PASO 2: REVISION DE DOCUMENTOS. Responsable: Revisores El Revisor asignado,comprueba la existencia de documentos necesarios para proceder a un despacho yrevisa la declaración para confirmar la información detallada en la misma. En casos deinformación incompleta, falta de documentos o cualquier otro agravante, el Revisorllenará una “Boleta de Devolución”, marcando todas las razones por las cuales eldocumento está rechazando y enviará los documentos para su devolución en la ventanillade Recepción. Finalizada la revisión antes mencionada con la documentación en regla, elRevisor marca la Boleta de Devolución en la línea “Aceptado” y procede a ingresar lainformación a SIDUNEA y registrar la misma en el módulo de declaraciones. Finalmente,SIDUNEA numerará la declaración y asignará Contador Vista, el Revisor escribirá en ladeclaración el número asignado y el nombre del Contador Vista asignado, la declaraciónserá enviada al Contador Vista correspondiente.PASO 3: AFORO. Responsable: Contadores Vista Los Contadores Vista efectuarán laliquidación utilizando SIDUNEA, es decir, deberán colocar la declaración en la pantalla,revisar la información de las pantallas, liquidar la declaración incluyendo los impuestosadicionales y las tasas a los servicios, imprimir el boletín de liquidación, transcribir losresultados del boletín en la declaración, anotar en la declaración el número de control deliquidación del SIDUNEA, firmar y sellar la declaración. PASO 4: FIRMA DEL ADMINISTRADOR. El administrador o sub-administrador procede afirmar y sellar la Declaración ya liquidada. PASO 5: FOTOCOPIA. Responsable: Encargado Fotocopiadora El Encargado de lafotocopiadora obtendrá las copias correspondientes de la Declaración debidamentefirmada y sellada. PASO 6: ENTREGA DE DOCUMENTOS. Responsable: Encargado Entrega deDocumentos Los documentos serán entregados al importador en la ventanillacorrespondiente. El importador o su representante, debe proceder a cancelar el valorestablecido en la póliza o declaración, en la oficina de colecturía o en cualquier bancoautorizado del sistema. Las copias de la declaración deberán tener estampado el sello delbanco u oficina de colecturía donde se procedió con el pago antes mencionado. PASO 7: INGRESO DEL PAGO A SIDUNEA. Responsable: Encargado del Módulo deIngresos El importador debe entregar la declaración ya cancelada en la ventanilla de

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“CONTROL DE PAGOS”. En esta ventanilla, el funcionario deberá: Ingresar a SIDUNEAel número de control de liquidación anotando en la Declaración y efectuar el ingreso delpago de la misma. Anotar, en todas las copias, el número de cancelación otorgado porSIDUNEA, destapar el sello de Control de Cómputo, entregar las copias al interesado,para que éste pueda proceder al levante. PASO 8: LEVANTE. El importador procederá a retirar la mercadería de los almacenes. ElGuardalmacén Expeditor deberá verificar la existencia del sello de Control de Cómputo,antes de proceder a redactar el Pase de Salida.

4.2.5 Resumen

4.2.5.1 En el Sector Privado

Las decisiones sobre que transporte ocupar, que puerto de salida se utiliza y donde seráliquidada la importación o exportación queda en manos de empleados de tercer o cuartonivel.

Por lo general, estos empleados no están familiarizados con todas las opciones quepresenta el mercado. Sus cualificaciones técnicas escasamente llegan a auxiliarescontables o secretarias ejecutivas bilingüe, aunque su experiencia laboral los capacitepara esta tarea.

La mayoria de las empresas dan un leve entrenamiento en esta área que por lo generales un apéndice del departamento de contabilidad. Muchos de los problemas de trámitesgubernamentales se solucionarían ocupando personal universitario.

Para la implementación del SIEX el CENTREX realiza una encuesta sobre el equipocomputacional con el que cuenta el encargado de exportaciones de las empresasencuestadas. El 80% de las empresas exportadoras no cuenta con los requerimientosmínimos de tecnología para enlazarse con la base de datos del BCR.

4.2.5.2 En el Sector Público

El grado de complejidad existente es alto. No obstante en el momento de aplicar elsistema de autoliquidación se pasará de 26 pasos actuales a 7 pasos, en el caso de lasimportaciones. En general, se puede señalar que las exportaciones e importaciones cuando son derégimen corriente son tratados con uniformidad por cualquier representante de laDirección General de la Renta de Aduanas (DGRA). No obstante, en el momento en quecualquiera de ambos trámites experimenta cambios en el régimen aduanero o se realizauna operación mixta entre regímenes el proceso se entrampa y causa demoras. El gradode discrecionalidad de los empleados de la DGRA

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4.2.6 Generadores de Demoras

Los empleados de la DGRA tienen incentivos (pago de servicios extraordinarios por losusuarios contemplados por ley) de realizar la mayoría de su trabajo en tiempoextraordinario aún cuando lo puedan ejecutar en horario normal. El tiempo de espera para obtener resoluciones de los Ministerios de Hacienda, Trabajo yPrevisión Social, Economía, Agricultura y Ganadería, competentes con los trámitesaduanales, obstaculizan el comercio internacional. Las empresas pequeñas que realizan sus propios tramites no poseen economías deescala que les permita obtener los mismos beneficios que las navieras y por lo tantosufren demoras en los puestos fronterizos. La revisión de otras instituciones no especializadas sobre los procedimientos y resultadosde la actividad aduanera como lo son la PNC y la Corte de Cuentas de la República,generan demoras innecesarias al inicio, durante y al final de los procesos deinternalización y externalización de las mercaderías. El exceso de burocracia y la apatía con la que los empleados públicos realizan lostrámites que otorgan beneficios a los empresarios.

La DGRA es señalada como la principal fuente de costos y demoras en el comerciointernacional por el sector privado. No obstante, entre el importador y/o el exportador y laDGRA existe una cadena de intermediarios desde las navieras hasta los “coyotes”, queson personas poco entendidas en la materia contratadas por un Agente Aduanero pararealizar los trámites. La falta de educación y preparación de estas personas, generamovimientos en círculos de los procedimientos de importación o de exportación.

4.2.7 Generadores de Costos

Por lo general las empresas grandes contratan los servicios de navieras, de puerto apuerto, cubriendo en los costos de los mismos, “pagos para evitar demoras”.

Los pagos directos a empleados públicos por los servicios en jornada extraordinaria porcada póliza de exportación o importación, aún cuando, el servicio prestado no tarde másque unos pocos minutos. El tiempo de espera para obtener resoluciones de los Ministerios de Hacienda, de Trabajoy Previsión Social, de Economía, de Agricultura y Ganadería, competentes en trámitesaduanales, genera costos a las empresas debido a inmovilización de mercaderías y otros.

4.2.8 Generadores de Corrupcion

Dentro de los costos de las navieras están considerados los pagos a empleados públicosfronterizos.

El exceso de celo en procedimientos burocraticos y el retardo en tramites de resolucionespuede llevar a los contribuyentes a mentir en algunas declaraciones con el fin de agilizar

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su tramite (evasión fiscal) o ha arreglar con los empleados públicos una solución rápida alos trámites (corrupción). Los empleados públicos que no tienen una supresión directa ni laboran dentro de lasinstalaciones públicas como lo son: los delegados fiscales, contadores-vista,guardalmacenes, que trabajan con diferentes regímenes aduaneros, reciben de empresasprivadas aproximadamente US$2,000.00 por el equipo de tres personas, por cadaempresa que fiscalizan. Las empresas otorgan ese premio a los empleados públicos con el fin de evitar demoras yacelerar procedimientos administrativos que puedan retrasar sus operaciones. En generalun empleado público en estas condiciones fácilmente podría obtener sobresueldos por unmonto de US$6,500.00 mensuales.

4.2.9 Minicaso – American Park Free Zone

AMERICAN PARK FREE ZONE

• Enero 1995. American Park comienza proceso de conseguir placas para camiones dela zona franca que se importaron con franquicia.

• Diciembre 1995. Se siguieron utilizando los camiones sin placas de circulación portrabas burocráticas, con la posibilidad latente de multas hacia la zona franca.

• Las razones para el atraso fueron expuestos por el Lic. Rene Salazar, SubdirectorTécnico de la DGRA, como atrasos por cambios en el personal.

• La franquicia venció en 1995, por lo que ahora deben tramitar nuevamente lafranquicia y deberá otorgarles la DGRA, con la franquicia deberá seguirse proceso enla Corte de Cuentas de la República para que procesen los documentos y luegoliquidar la póliza de importación, finalmente en la Departamento de Tránsito para laobtención de placas.

• Los esfuerzos administrativos para el proceso tan sencillo y de relativa pocaimportancia en la administración de la zona franca, han requerido del seguimientotelefónico día a día de una secretaria durante 1 año y 2 meses, reuniones y visitas delGerente General de la zona franca a la DGRA sin resultados positivos.

4.3 Impacto sobre la Competitividad

En una encuesta especial al sector privado realizada por FUSADES para el BancoMundial se determinaron ciertos costos derivados del proceso de internalización yexternalización de bienes para empresas de diferentes sectores y tamaños, en las tresprincipales ciudades de El Salvador. Los resultados de esta encuesta realizada en el año1994 pueden iluminar los aspectos relacionados con la modernización de aduanas que setendrán que superar.

4.3.1 Datos Generales

Los insumos que utilizan las empresas encuestadas provienen en un 50% de productossalvadoreños y el resto son importados en el orden, Estados Unidos (21%), resto del

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mundo (15%), Centroamérica (9%) y México (4%). El origen de los insumos importadosse compone de la siguiente forma: 38% Europa, 30% Sur América 27% Asia y 5% restodel mundo. El 53% de las empresas encuestadas realizan importaciones, siendo las empresasindustriales y comerciales (67% y 61%) las más importantes respectivamente, el mayorporcentaje de empresas importadoras pertenecen al arrea metropolitana de San Salvadory son empresas grandes (61% y 67%).

Los aranceles y otros impuestos relacionados con la importación representan enpromedio el 14% del costo total CIF de los bienes importados. Este porcentaje varía deacuerdo a los sectores, siendo más bajo para la industria (12%) y más alto para laconstrucción (20%), para los otros dos sectores eses porcentaje está entre el 17% y el18%. La diferencia más significativa se obtiene al analizar los diferentes tamaños deempresas, observándose que las grandes y medianas empresas tienen un porcentajesimilar al promedio global, mientras que para las empresas pequeñas el arancel y otrosimpuestos representa el 24% del costo CIF de los productos. No se observan mayoresdiferencias por zona geográfica.

Al agregar los otros gastos habitualmente asociados con la importación (agente aduanal,pagos extraordinarios, etc.) a los aranceles y otros impuestos, el total, como porcentajedel costo CIF de los productos importados, aumenta alrededor de tres puntosporcentuales, llegando a representar el 17% en promedio. Ese aumento de tres puntosporcentuales es similar en todos los sectores, con excepción del sector servicios que esde alrededor de cinco puntos. Así mismo, el aumento es más significativo para lasempresas grandes (casi 4 puntos) que para las medianas (2 puntos) y para las pequeñas(menos de un punto). Por su parte, para las empresas localizadas en San Salvador, elcosto aumenta en un poco más de 4 puntos, para San Miguel más de 5 puntos, mientrasque para las localizadas en Santa Ana en promedio el costo aumenta en menos de unpunto porcentual. En promedio, transcurren cerca de quince días desde que la mercadería llega a la aduanahasta que puede ser reclamada; este tiempo es menor para las empresas constructoras(10 días) y mayor para las de servicios (19 días). No se observan diferencias significativasen cuanto al tamaño ni a zona geográfica. Sin embargo, hay empresas grandes (ya seaindustriales o comerciales) que tardan menos de un día en retirar sus mercancías. Por elotro lado, algunas empresas tardan hasta tres meses en completar todos los trámites.

El 87% de los encuestados señala que el destino final de sus productos es el mercadointerno. El restante 13% divide sus colocaciones en Centroamérica (5.5%), Estado Unidos(4.5%), México (0.4%) y el resto del mundo (1.7%). Finalmente, dentro de las empresasque tienen como destino el resto del mundo, Europa representa el 33%, Sur América el13% y otros el 53%. Se investigó la magnitud de los problemas relacionados con las regulacionesgubernamentales. A nivel general, ninguno fue calificado ni siquiera como moderado; lapuntuación máxima obtenida fue de 1.9, lo que equivale a un obstáculo pequeño. Losresultados esta clasificados de la siguiente forma: 5 obstáculo grave, 4 obstáculo grande,3 obstáculo moderado, 2 obstáculo leve o pequeño, 1 ningún obstáculo. Los tramites opracticas aduaneros en promedio obtuvieron un resultado de 1.7, sin embargo es elsector comercio quien enfrentó un resultado de 2.1 y las ciudades como San Salvador y

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Santa Ana obtuvieron resultados de 1.9 y 1.8 respectivamente. Los permisos y tramitesde importación obtuvieron un 1.5 y en general no existe diferencias significativas entressectores, tamaños de empresas ni regiones del país. Los permisos y tramites deexportación obtuvieron un resultado de 1.3 siendo la diferencia más significativa para elsector industrial con 1.5.

Los encuestado indicaron que en promedio, el propietario o la gerencia dedica el 7% desu tiempo en asuntos relacionados con impuestos y otras regulaciones o tratosgubernamentales (la respuesta que más se repitió fue 5%), los microempresariosindicaron que sus propietarios dedican en promedio alrededor de 12 horas al mes paraasuntos relacionados con regulaciones gubernamentales. El 76% de las empresas recurren a un abogado u otro profesional para que les ayudencon las regulaciones. No se observan mayores diferencias ni por sector ni por tamaño deempresas ni por ciudad. El costo mensual promedio de esta ayuda externa con lasregulaciones es de 500 US$; se reportaron costos promedios similares para la industria,comercio y servicios, pero para la construcción el costo promedio es únicamente de 200US$. Las mayores diferencias se aprecian según el tamaño de la empresa: 750 US$ paralas grandes y cerca de 125 US$ para las pequeñas. En promedio, el costo de la ayudaexterna es equivalente al 0.8% de las ventas. El 59% de las empresas manifiesta tener problemas de competencia desleal o informal. Alas empresas que enfrentaban competencia desleal se les pidió que indicaran la magnitudde los factores fuentes de esa competencia desleal. Los resultados más destacables son3.1 (obstáculo moderado) para “No pagan aranceles ni observan las regulacionescomerciales”, 2.8 (obstáculo moderado) para “Venden por debajo de los preciosinternacionales”, 2.3 (obstáculo leve) para “Violan leyes de derechos de autor, patentes omarcas registradas”. Lo que da la sensación de una presencia media de contrabando ycomercio ilegal en el mercado salvadoreño.

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4.4 Impacto sobre los Ingresos Fiscales

CUADRO 5

INDICADORES ECONÓMICOS E INDICADORES DE IMPACTO DE LOS SAN CENTROAMERICANOS

ITEM 1991 1992 1993 1994 1995a. PIB 5 219 5 612 6 901 8 079 9 709b. Gasto Total GT 745 910 1 004 1 143 1 645c. Presuepusto de MH 18 22 24 32 47d. Presupuesto de DGRA 2 3.5 3.6 4.3 4.8e. Inversión de la DGRA - - - - -f. Ingresos Fiscales 497 541 712 876 1 144g. Recaudación de Aduanas 225 273 340 444 553h. Aranceles 78 95 136 170 199i. Presupuesto DGRA/PIB 0,04% 0,06% 0,05% 0,05% 0,05%j. Presupuesto DGRA/GT 0,27% 0,38% 0,36% 0,38% 0,29%k. Presupuesto DGRA/Recaudación 0,89% 1,28% 1,06% 0,97% 0,87%l. Aranceles/Ingresos Totales 16% 18% 19% 19% 17%

El presupuesto de la DGRA se ha mantenido en niveles realmente bajos en los últimoscinco años. A partir de 1992 el presupuesto destinado a la Ex-Policia de Aduanas pasó aformar parte de los fondos de la Dirección, por lo que puede observarse en ese año unincremento del 75% en su asignación presupuestaria. Los ingresos fiscales del gobierno proceden de tres fuentes principales en el orden: IVA,aranceles e Impuesto sobre la Renta. Con el proceso de desgravación arancelaria y laapertura económica las importaciones crecieron rápidamente generando mayoresingresos en concepto de aranceles. En el informe de Meseguer se afirma que más del 90% de la recaudación en aduanascorresponde a ingresos por IVA. No obstante, la recaudación en aduanas se compone enun 55% de IVA y un 45% de DAI, en promedio. La recaudación en Aduanas representaalrededor del 47% de la recaudación total del Fisco. Al establecer una relación entre logastado y recaudado en aduanas, se puede observar que la economía en la recaudaciónes del 99.0% de los ingresos, es algo que no se puede decir de la Dirección General deImpuestos Internos.

En cuanto a la recaudación del IVA esta se recauda principalmente en aduanas, lo querepresenta algo más del 50% de la recaudación total del IVA. No obstante, años atrás larecaudación del IVA tenía porcentajes mayores del 50%. La política de apertura comercial y la rápida desgravación arancelaria implican unsacrificio fiscal de alrededor de 199 millones de dólares ( a finales de 1996, El Salvadortendrá cero aranceles). Sin embargo esta desgravación arancelaria podría alentar uncrecimiento mayor de las importaciones ( la tasa proyectada es del 7%), lo que significaríaun mayor incremento de recaudación vía IVA.

GRAFICA 1

40

COMPARACIÓN DE INDICADORES FISCALES

0.00%

2.00%

4.00%

6.00%

8.00%

10.00%

12.00%

14.00%

16.00%

18.00%

20.00%

1991 1992 1993 1994 1995

DGRA/GT

DGRA/RA

AR/IT

En cuanto al gasto, el presupuesto de la DGRA es apenas del 0.05% del PIB y el 0.30%del presupuesto general. No existió inversión en infraestructura física en los últimos cincoaños, ni se pretende hacer ningún gasto en inversión este año. Como puede observarse en la GRAFICA, los aranceles como porcentaje de los ingresostributarios tienden a caer en el tiempo, la finalización de la desgravación arancelariarepresenta la perdida de un 17% de los ingresos totales.

GRAFICA 2

EFICIENCIA EN LA RECAUDACIÓN

0.00%

0.20%

0.40%

0.60%

0.80%

1.00%

1.20%

1.40%

1991 1992 1993 1994 1995

DGRA/GT

DGRA/RE

Del gráfico anterior se puede desprender varías conclusiones, la primera es que el gastoen aduanas representa hoy un menor gasto (como porcentaje del gasto total) que enaños anteriores comparable solo con el año 1991. Al igual que, en el caso anterior, la

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relación gasto/recaudación cuya tendencia en el tiempo ha sido la de disminuir el gastocomo proporción de los ingresos generados, a niveles comparables a 1991.

CUADRO 6

INTERCAMBIO COMERCIAL DE CENTROAMÉRICA CON LOS MERCADOS MÁS IMPORTANTES

1991 1992 1993 1994 1995IMPORT. 1 406,0 1 698,5 1 912,2 2 574,1 3 352,4

C.A. 241,5 304,6 382,8 397,9 491,5U.E. 155,8 180,1 180,1 256,0 389,3N.A. 574,4 677,8 850,2 1 233,6 1 698,9

EXPORT. 588,0 597,5 731,7 1 249,1 1 661,3C.A. 197,2 257,2 309,2 341,8 426,6U.E. 123,8 62,4 125,0 207,9 286,8N.A. 191,1 200,3 221,0 606,3 844,0

Para El Salvador, el comercio intraregional representa alrededor del 12% de susimportaciones y el 25% de sus exportaciones, por lo que, lo que los demás países delárea puedan hacer por mejorar sus sistemas aduanales beneficiaría directamente a ElSalvador, ya que sus exportaciones podrían crecer rápidamente en esta dirección.

Además, El Salvador utiliza como corredor de sus exportaciones los puertos de Barrios yde Cortés para accesar al mercado norteamericano, mayor agilidad en el flujo demercancías en esta área beneficiaria potencialmente las exportaciones de maquila yotros. En cuanto a las importaciones del área centroamericana, en el tiempo han perdidocompetitividad en el mercado salvadoreño, causadas por muchas razones, no obstante elflujo comercial entre El Salvador y Guatemala es más significativo que con el resto depaíses del área centroamericana.

4.5 Impacto sobre la Información

En la medida en que los exportadores se conecten a la red del Banco Central de Reserva(SIEX), se generará una base de datos más confiable y su uso previo permiso del Bancopodría ser de uso público. Cuando se permita que los agentes aduanales se conecten en red con SIDUNEA sepodrá generar una base de datos confiable y podría solicitarse el permiso correspondientepara que las declaraciones puedan ser de uso público.

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CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS

ANTECEDENTES DEL IMPACTO QUE SOBRE LA COMPETITIVIDAD EJERCEN LOS SAN CENTROAMERICANOS

PUNTO DE PARTIDA Principales Cambios en 1991 y 1996

DE LAMODERNIZACION

POSITIVOS NEGATIVOS

EL SALVADOR ➫ El punto de partidade la Modernizaciónde Aduanas fueiniciado bajo laadministraciónCristiani (1989),debido a unaapertura comercialacelerada y el iniciode unadesgravaciónarancelaria fuerte yprogresiva.

➫ El equipo delMOST/ USAIDtrabajo fuerte en elmejoramiento de laadministracióntributaria y lacapacitación delpersonal,mejorando losrecursos personalese informáticos parala nueva misión.

➫ * A partir de 1991 yase tenía una visiónclara de lo que seríael proceso demodernización deaduanas. Para 1993el marco legal yaestaba listo yreformado.

➫ Mejoramiento de lainfraestructurainformática enaduanas (1992),CAUCA II (1993),RECAUCA (1994),SIDUNEA (1995),depuración ycapacitación delrecurso humano(1995-1996).

➫ La administraciónde aduanas no apodido superartodavía la etapapreparatoria de lamodernización, unrenovado impulsoen la aplicación delo planeado esurgente.

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CARACTERÍSTICAS DE SAN CENTROAMERICANO

PROCESO TIEMPO PROM. COSTO PROM. FLEXIBILIDAD

EXPORTACION Trámite en elCENTREX

Trámite enDGRA (SanBartolo)

30 minutos

180 minutos

US$3,00

US$5,00 c/u

Con el nuevosistema SIEXpuede adelantarel proceso aúncuando no tengatodos losrequisitos.ningunaflexibilidad en eltramite.Documentacióndebe sercompleta.

IMPORTACION Trámite enDGRA (SanBartolo)

380 minutos varia (DAI+IVA) Documentacióndebe estarcompleta

TRANSITO DGRA-GTI 30 minutos n.d. n.d.

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE SAN CENTROAMERICANO: COMPLEJIDAD, NORMALIZACIÓN Y

CONTROLES

COMPLEJIDAD NORMALIZACIÓN CONTROLES

EXPORTACIÓN Todavía se da laverificación física del100% de lamercadería.

Existen reclamos pordiferencias decriterios entre lasaduanas deAngüiatu, El Poy, yEl Amatio.

Los delegados de laCorte de Cuentassupervisan yfiscalizan el trabajode los contadores-vistas

IMPORTACIÓN El sistema se llevade forma manual y elSIDUNEA a la vez

Sin embargo, lasaduanas másimportantes sonAcajutla y SanBartolo, querepresentan más del60% y sus accionesson equiparables.

Los agentes de laPNC división definanzas y tránsito,supervisan y vigilanla entrada y salida demercaderías de lasaduanas, así comotam-

TRÁNSITO El SIDUNEA esexclusivo como planpiloto en Aduana deSan Bartolo

Bién ejercenfiscalización sobrelas actuaciones delos empleadospúblicos de lasaduanas.

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CARACTERÍSTICAS GENERALES DE SAN CENTROAMERICANO: CALIDAD SERVICIO, INFORMÁTICA Y

APLICACIONES

Calidad de Servicio Apoyo Informático Diferencias en

AplicaciónEXPORTACIÓN El reclamo general

del sector privado esla falta de educacióny relaciones

No todos los puestosfronterizos poseencomputadoras ni entodos

En los puestosfronterizos se puedenliquidar algunaspólizas de bienes

IMPORTACIÓN humanas de losempleados públicos

se ha implementadoel SIDUNEA

Agrícolas y ganaderos,surgiendo

TRÁNSITO

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE SAN CENTROAMERICANO: FUENTES DE DEMORA, COSTO Y

CORRUPCIÓN

EL SALVADOR GENR. DE DEMORAS GENR. DE COSTOS GENR.DECORRUPCIÓN

EXPORTACION Los empleados de la DGRAtienen incentivos (pago deservicios extraordinarios porlos usuarios contempladospor ley) de realizar lamayoría de su trabajo entiempo extraordinario aúncuando lo puedan ejecutaren horario normal.

Por lo general lasempresas grandescontratan los serviciosde navieras, de puerto apuerto, cubriendo en loscostos de los mismos,“pagos para evitardemoras”.

Dentro de los costosde las navieras estánconsiderados lospagos a empleadospúblicos fronterizos.

IMPORTACION El tiempo de espera paraobtener resoluciones de losMinisterios de Hacienda,Trabajo y Previsión Social,Economía, Agricultura yGanadería, competentescon los trámites aduanales,obstaculizan el comerciointernacional.Las empresas pequeñasque realizan sus propiostramites no poseeneconomías de escala queles permita obtener losmismos beneficios que lasnavieras y por lo tantosufren demoras en lospuestos fronterizos.

Los pagos directos aempleados públicos porlos servicios en jornadaextraordinaria por cadapóliza de exportación oimportación, aúncuando, el servicioprestado no tarde másque unos pocosminutos.

El exceso de celo enprocedimientosburocraticos y elretardo en tramites deresoluciones puedellevar a loscontribuyentes amentir en algunasdeclaraciones con elfin de agilizar sutramite (evasión fiscal)o ha arreglar con losempleados públicosuna solución rápida alos trámites(corrupción).

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5. QUÉ ESTA FALLANDO O RETARDANDO EL PROCESO DECAMBIO Y MODERNIZACIÓN EN LAS ADUANAS

5.1 Elementos que Retrasan

El proceso de modernización de aduanas contiene una estrategia definida en cuatropasos: reforma legal, reorganización institucional, sistematización y automatización de losprocesos aduanales y administración de los recursos humanos. En los próximos tres años estos cuatro pilares de la estrategia de modernización habráculminado quedando pendiente el proceso de inversión pública en infraestructura. Los continuos cambios de Ministros, Viceministros de Hacienda y Directores de Aduanas,en los últimos años, la inestabilidad laboral general del Ministerio han provocado lacontinua y persistente paralización del procesos de modernización. Los procesos de cambio en la legislación son tardados debido a la aprobación de laasamblea legislativa.

5.2 Elementos que Pueden Acelerar el Proceso de Modernización

El enfoque regional no puede acelerar el proceso de cambio, debido a la diversidad deintereses que encierra, a lo tardado del proceso de negociación. Los procesos denegociación en general son atributos de la política de comercio exterior del Ministerio deEconomía y los cambios deben ejecutarse en el Ministerio de Hacienda, por lo que, enmaterias de aduanas, deberían ser los últimos y no los primeros, en negociar los cambiosen el sistema regional de aduanas. El Salvador ya pago el precio de la apertura comercial, por lo que una calendarización delos cambios a nivel regional, solo retrasarían los ajustes en la economía interna y frenaríalos beneficios esperados de la apertura. En El Salvador el sector privado esta seriamente interesado en un proceso deprivatización de las empresas autónomas y de los servicios aduanales. En materiaaduanal, se puede decir que el 50% de los servicios están privatizados (zonas francas yrecintos fiscales), por lo que una privatización de las aduanas no esta lejos de pensarse.No obstante, la coordinación con los países del área puede acarrearle costos a laempresa que tome la dirección de las aduanas.

5.3 Plan de Acción

Del plan señalado en la sección 5.1 la Dirección General de la Renta de Aduanas solo lefalta por conciliar la sistematización y automatización de los procedimientos aduanales ydepurar y capacitar al personal en aduanas para los nuevos procedimientos. La ayuda internacional generó buena parte de los recursos de la Dirección General, parafinalizar el proceso de automatización se cuenta con el apoyo del BID y el Banco Mundial.

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No obstante, la cantidad de proyectos y agencias internacionales que financiaronproyectos generó una duplicidad de esfuerzos en esta área, por lo que es difícil que seobtengan resultados eficientes en el corto plazo. Las autoridades aduanales en un reciente trabajo de plan estratégico para 1996 piensanque el proceso de modernización podrá estar listo con los mismos recursos actuales enun plazo no mayor de dos años.

CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS

FACTORES QUE MOTIVAN CONTINUAR CON LA MODERNIZACIÓN DEL SAN

FACTORES INTERNOS FACTORES EXTERNOS• La continua señalización de los problemas

de ADUANAS por las gremiales ASI,ANEP, COEXPORT y Cámara deComercio e Industria.

• La disposición de fondos de organismosinternacionales para desarrollar reformasen el ámbito de la modernización deaduanas.

FACTORES QUE LIMITAN CONTINUAR CON LA MODERNIZACIÓN DEL SAN

FACTORES INTERNOS FACTORES EXTERNOS• La poca creatividad de los ejecutivos del

sector público para poner en marcha laejecución de proyectos que sonfinanciados por organismosinternacionales.

• Mucha de la ayuda internacional de estosorganismos es de corto plazo ya quemuchos se están retirando del país o estándisminuyendo sus fondos.

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE UN ENFOQUE REGIONAL DE LOS SAN

VENTAJAS DESVENTAJAS• Del plan señalado en la sección 5.1 la

Dirección General de la Renta de Aduanassolo le falta por conciliar la sistematizacióny automatización de los procedimientosaduanales y depurar y capacitar alpersonal en aduanas para los nuevosprocedimientos.

• El Salvador ya pago el precio de la aperturacomercial, por lo que una calendarizaciónde los cambios a nivel regional, soloretrasarían los ajustes en la economíainterna y frenaría los beneficios esperadosde la apertura.

CARACTERÍSTICAS DE LOS PLANES DE MODERNIZACIÓN ADUANERA

Acción Clara CostoAproximado

Tiempo Aproximadode Implementación

Fuentes deFinanciamiento

Plan de expansión de lacapacidad de equipo informático

¢10,000,000.00 12 meses BID

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CONCLUSIONES

FORTALEZAS1. Marco legal reformado y aprobado2. Reorganización Institucional

IMPLICACIONES1. No existe limitante de aprobación legislativa2. No requiere de una nueva reingenieria

DEBILIDADES1. Excesivo celo sobre la Valoración

Aduanera2. Excesivo número de pasos y trámites

administrativos3. Aforaje físico del 100%

IMPLICACIONES1. Fuente de subvaloración aduanera2. Fuente de corrupción y sobornos3. Deterioro de las mercancías

OPORTUNIDADES1. Depuración y capacitación de los

Recursos Humanos2. Introducción del SIDUNEA

IMPLICACIONES1. Oportunidad de contratar recursos técnicos

apropiados2. Automatización de los procesos aduaneros

disminuyendo el costo de tiempo de lostrámites

AMENAZAS1. Escasez de infraestructura física e

Informática2. Nula posibilidad de mejorar las

Telecomunicaciones

IMPLICACIONES1. Los cambios en procedimientos no se

llevarían a cabo manteniendo viejasestructuras

2. Imposibilidad de procesar los datos ytransferirlos vía modems, por consiguiente,la imposibilidad de consultas on-line

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RECOMENDACIONES

A pesar de que se está revisando la experiencia de otros países en la privatización de lavaloración aduanera y se considera la opción de privatizar el servicio o crear un centro devaloración de importaciones privado, no se han aplicado acciones concretas envaloración. Los nuevos procesos y procedimientos requieren menos personal. Disminuir el personalde aduanas o Privatizar toda la Administración Aduanera. Las medidas tomadas sobre la selectividad del Aforaje disminuyen la necesidad defiscalizar in-situ. La PNC y la DGRA deberán coordinar esfuerzos para una ampliafiscalización ex-post. No se presenta ninguna solución para el control del tráfico interaduanal y el control delcontrabando. Eliminar los puestos fronterizos y controlar desde el puerto de entrada yasea en el territorio nacional o de países vecinos.

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LISTA DE ENTREVISTAS

! Juan Hector Vidal, Director Ejecutivo de la Asociación Nacional de la EmpresaPrivada ANEP

! Eduardo Nuñez, Director Ejecutivo de la Fundación Salvadoreña para elDesarrollo Económico y Social FUSADES

! Jorge Ariaza, Director Ejecutivo de la Asociación Salvadoreña de Industriales ASI

! Mario Magaña, Gerente Técnico de la Cámara de Comercio e Industria de ElSalvador

! Ana Leonor Díaz Falla de Pocasangre, Gerente Técnico de la Corporación deExportadores de El Salvador COEXPORT

! José Antonio Larín, Presidente de la Asociación de Agentes Aduanales ASODAA

! Ana Bella de Palomo, Analista Senior de la Agencia para el DesarrolloInternacional USAID

! Luis López, Consultor proyecto MOST de la Agencia para el DesarrolloInternacional USAID

! Rene Salazar, Subdirector Técnico de la Dirección General de la Renta deAduanas DGRA

! Rodríguez, Subdirector Administrativo de la Dirección General de la Renta deAduanas DGRA

! Carlos Guerra, Administrador Aduanero de la Aduana de San Bartolo de la DGRA

! Americo Ayala, Jefe Unidad de Asistencia y Estudios de la DGRA

! Ángel López, Jefe Unidad de Informática de la DGRA

! M.A. Franco, Jefe de Mantenimiento de la DGRA

! Carlos Luna, Analista Senior del proyecto FOSIT/BID de la Dirección General deImpuestos Internos DGII

! Eduardo Ayala, Director General de Política Comercial del Ministerio de Economía

! Carmen Regina de Arevalo, Director General de Política Fiscal del Ministerio deHacienda

! Francisco Siles, Director del programa PNUD/SINUDEA

! Rebeca Flor, Director del Centro de Registro de Exportaciones CENTREX delBanco Central de Reserva BCR

! Felipe Umaña, Director del Departamento de Legislación de FUSADES.

! Ana Maria Gutiérrez, Gerente General de EXPORSALVA FREE ZONE

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BIBLIOGRAFIA

FUSADES (1994) El Salvador. Encuesta especial al Sector Privado. FUSADES, SanSalvador, El Salvador.

FUSADES (1995) ¿Cómo está Nuestra Economía? 1994. FUSADES, San Salvador, ElSalvador.

Meseguer, Antonio (1995) Proyecto de Evaluación y Mejoramiento del Sistema deAduanas de El Salvador. USAID, San Salvador, El Salvador.

Gallagher, Mark (1993) La Aduana de México: Informe de Viaje. USAID, San Salvador, ElSalvador.

Banco Central de Reserva (1991) Guía del Exportador. BCR, San Salvador, El Salvador.

Escuela Superior de Economía y Negocios (1995) Bases Fiscales para el EstadoModerno. ESEN /USAID /CINDE, San Salvador, El Salvador.

Escuela Superior de Economía y Negocios (1995) Política Fiscal para un EstadoModerno. ESEN /USAID /CINDE, San Salvador, El Salvador.

Harris Inc., Federic (1995) Estudio de Optimización del Sistema de Transporte. GOES/USAID, San Salvador, El Salvador.

FUSADES (1996) Informe Trimestral de Coyuntura II trimestre 1996. FUSADES, SanSalvador, El Salvador.