Síntesis Subtema I

LA FISCALIZACIÓN DE LOS INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO

Subtema I

La relevancia de los ingresos para la gestión financiera del sector público y para la supremacía

presupuestaria del poder legislativo

Síntesis

Elaborada por

el grupo de trabajo del Subtema I

Algemene Rekenkamer, Países Bajos (presidencia) Rechnungshof, Austria

Valstybes Kontrole, Lituania Tribunal de Contas, Portugal

(Marzo de 2005)

VI Congreso EUROSAI – Subtema I Síntesis 2

Índice

1 Introducción 3

2 Ingresos públicos 4 2.1 La importancia 4 2.2 Ingresos por impuestos 7 2.2.1 Introducción 7 2.2.2 Estructura de la autoridad tributaria y de los impuestos 8 2.2.3 Servicios 11 2.2.4 Política de inspección fiscal 14 2.2.5 Política de sanciones 16 2.2.6 Obligación de rendir cuentas 18 2.2.7 Varios 19 2.3 Otros ingresos y subvenciones 20 2.3.1 Introducción 20 2.3.2 Otros ingresos 21 2.3.3 Subvenciones 27


1 Introducción El objetivo del VI Congreso EUROSAI es promover el intercambio de ideas y experiencias entre las Entidades Fiscalizadoras Superiores en materia de control externo y gestión tributaria, especialmente en lo que se refiere al control de los ingresos públicos, y elaborar las conclusiones y recomendaciones correspondientes. Forman parte de los ingresos públicos también otros tipos de ingresos no tributarios, como por ejemplo los ingresos procedentes de patrimonio, las tasas administrativas, los ingresos por ventas, las rentas de capital, las ayudas concedidas por la Unión Europea (UE) y las subvenciones. Es cierto que los ingresos provenientes de la toma de préstamos pueden suponer una parte significativa del presupuesto público. No obstante, para no rebasar los límites de la discusión, no se tuvo en consideración este tipo de ingresos. El objetivo del subtema I es servir de base para los otros subtemas, presentando las dimensiones, estructuras y la gestión de los ingresos públicos en los diferentes países europeos. El grupo de trabajo del subtema I, integrado por las EFS de Austria, Lituania, Países Bajos (presidencia) y Portugal, ha elaborado la presente Síntesis, resumiendo los detalles de las respuestas a la ponencia base del subtema I aportados por 33 miembros de EUROSAI1. Para servir de referencia, se han incluido en el documento las preguntas de la ponencia base. La presente Síntesis representa la base para el documento de debate del subtema I que será discutido, durante el Congreso EUROSAI en Bonn en 2005, en la sesión plenaria correspondiente. Para recopilar los datos, el grupo de trabajo recurrió, donde era posible, a las cifras y definiciones elaboradas por el Fondo Monetario Internacional (FMI).2 Todos los miembros de EUROSAI han sido invitados a confirmar y completar una tabla con los

1 Alemania, Austria, Bélgica, Bielorrusia, Chipre, Croacia, Dinamarca, Estonia, Eslovenia, España, Federación Rusa, Finlandia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Kazajstán, Letonia, Lituania, Malta, Macedonia, Moldavia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza, Turquía, Ucrania, Tribunal de Cuentas Europeo. 2 Para entender mejor el desarrollo de los ingresos públicos, se presentan los datos de los años 1992, 1997 y 2002. Si estos datos no estaban disponibles para el año 1992 y/o el año 1997 y/o el año 2002, se eligieron los datos del año más cercano al año relevante. No fue posible indicar el año actual (en los casos en los que no se eligió el año de norma) en las tablas individuales.


datos del FMI sobre los ingresos públicos de su país. Esta tarea fue cumplida por once países. Basándose en las cifras elaboradas por el FMI (en caso de estar disponibles), el grupo de trabajo completó las tablas con los datos enviados por otros 19 países más (se trata de aquellos que habían mandado cuestionarios rellenados o informes nacionales completos).3 Debido a su peculiaridad, no se han tomado en cuenta, en los cuadros y en el análisis, los datos enviados por el Tribunal de Cuentas Europeo. Para un país, no estaban disponibles los datos del FMI. Por consiguiente, los cuadros y los datos analizados en el presente documento y su anexo se basan en las informaciones enviadas por un total de treinta países. No todos los países han contestado a todas las preguntas. Por este motivo, se indica en cada cuadro el número de países que ha enviado las informaciones correspondientes. 2 Ingresos públicos

2.1 La importancia

La importancia de los ingresos públicos es evidente: sin ingresos no es posible efectuar gastos. Existe una amplia gama de ingresos públicos. Además, es preciso tener presente que los ingresos públicos representan un instrumento significativo para la implantación de políticas gubernamentales. Algunos ingresos tienen su origen en las normas tributarias, mientras otros derivan de la prestación de servicios o de la realización de plusvalías. El control de los distintos tipos de ingresos públicos es un asunto sumamente importante para todas las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Todos los países tienen tipos comparables de impuestos. No obstante, la importancia relativa de los tipos de impuestos puede variar entre los países. Existe además, en la mayoría de las economías, la necesidad de reducir los gastos públicos (especialmente el déficit público), lo que representa una tendencia que no puede ser examinada sin tener en cuenta “la parte de los ingresos” de las finanzas públicas. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores han reconocido desde hace tiempo la importancia de un sistema de recaudación de ingresos eficiente. Por este motivo, la prioridad de las EFS ha sido convertir la fiscalización de los ingresos en una actividad especial e independiente de las EFS. La fiscalización de los ingresos públicos fue el tema de los Congresos INTOSAI celebrados en Rio de Janeiro en 1959, en Madrid en 1974 y en Lima en 1977. 3 Los informes nacionales y los cuestionarios completados están disponibles en la página web del VI Congreso EUROSAI: www.eurosai-2005.de.


El siguiente cuadro (y el cuadro 1 del anexo) visualiza, para el año 2002, los importes de los ingresos públicos (en dólares estadounidenses) en los países integrantes de la EUROSAI. Cuadro 1

Ingresos públicos en mil millones $ EEUU

- 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000 1.100

EslovaquiaEstoniaLetoniaIslandiaChipre

LituaniaKasajstán

BielorrussiaCroacia

EsloveniaUcrania

República ChecaIrlanda

TurquíaPortugal

FinlandiaPoloniaAustria

DinamarcaSuiza

BélgicaSuecia

Federación RusaPaíses Bajos

EspañaItalia

Reino UnidoAlemania

- 5 10 15 20

EslovaquiaEstoniaLetoniaIslandiaChipre

LituaniaKasajstán

BielorrussiaCroacia

EsloveniaUcrania

República Checa

El siguiente cuadro expresa la composición del total de los ingresos públicos a escala del Estado central para los años 1992, 1997 y 2002. Cuadro 2

Composición de los ingresos públicos

0

10

20

30

40

50

60

70

impuestos contribuciones sociales subvenciones otros ingresos

%

199219972002


El cuadro muestra que, a lo largo del período analizado, no se produjeron cambios sustanciales en la composición de los ingresos públicos totales. Los impuestos y las contribuciones sociales son, con gran diferencia, los tipos de ingresos públicos más importantes para todos los países (véase el anexo, cuadro 2). Cada nivel de gobierno tiene sus propios ingresos. En la mayoría de los países, las regiones y los municipios reciben determinadas cantidades de ingresos procedentes de impuestos. En el siguiente cuadro quedan eliminados estos flujos financieros. En el cuadro se presenta la distribución de los ingresos públicos entre los tres niveles de gobierno. Cuadro 3

Distribución del total de ingresos públicos entre los diferentes niveles de gobierno

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1992 1997 2002

localregionalcentral

El cuadro demuestra que el Estado central recauda un promedio de 85 por ciento de los ingresos públicos totales (véase el anexo, cuadro 3).


2.2 Ingresos por impuestos

2.2.1 Introducción «Los impuestos son el precio que pagamos por la sociedad civilizada»4. Los ingresos derivados de impuestos, que representan la mayor parte de los ingresos de muchos organismos públicos, son prestaciones pecuniarias coactivas a favor del sector público. Cada país tiene su propia autoridad tributaria. Para fiscalizar, es importante conocer la estructura organizativa y funcional de la autoridad tributaria, así como sus relaciones con el Parlamento y los contribuyentes. Por este motivo, son de importancia los siguientes elementos de la autoridad tributaria: • la organización • el servicio • la política de inspección fiscal • la política de sanciones • otras políticas Debido a su carácter coactivo, las contribuciones sociales pueden ser consideradas un tipo de impuestos. No obstante, las opiniones al respecto son variadas. En el presente documento, las contribuciones sociales son tratadas como categoría separada. Por este motivo, cuando en el texto o en las tablas se hace mención a los impuestos, no están incluidas las contribuciones sociales. En casi todos los países, el importe representado por las contribuciones sociales dentro de los ingresos públicos va creciendo. En el período en cuestión, el porcentaje promedio se incrementó desde el 26 hasta el 30 por ciento. En unos pocos países, el porcentaje se eleva al 40 por ciento, mientras un número reducido de países indica un porcentaje inferior al 20 por ciento (véase el anexo, cuadro 4).

4 Justice Holmes


2.2.2 Estructura de la autoridad tributaria y de los impuestos

Preguntas 1. Indiquen por favor el porcentaje de la totalidad de los ingresos públicos5 de su

país que corresponde a los cuatro impuestos de mayor rendimiento fiscal. Denominen, por favor, estos impuestos.

2. ¿Cuántos otros impuestos existen en su país a nivel del Estado central o federal?

3. En su país ¿están integradas la administración tributaria y la administración de aduanas?

4. ¿Cuántos efectivos trabajan en la administración tributaria de su país (sin tener en cuenta la administración de aduanas)?

5. ¿Cuántos efectivos colaboran en la administración de aduanas de su país? 6. ¿Cuántos efectivos de las administraciones tributaria y de aduanas realizan

actividades fiscalizadoras? 7. Últimamente ¿se ha modificado de manera significativa la administración

tributaria de su país? En caso afirmativo: ¿Cuáles han sido las consecuencias para el cumplimiento de las funciones encomendadas a la administración tributaria, o sea para la inspección fiscal?

8. ¿Dispone la administración tributaria de un servicio de auditoría interna? 9. El servicio de auditoría interna ¿es responsable de comprobar la regularidad

de los ingresos y gastos realizados por la administración tributaria? 10. ¿Han algunas de las tareas esenciales de la administración tributaria de su

país sido encomendadas a terceros? 11. ¿Qué papel juega el Parlamento en la percepción de los ingresos públicos?

¿Participa el Parlamento en la implantación y modificación de impuestos? ¿Participa el Parlamento en la determinación de los tipos de impuestos? ¿Qué influencia tiene el Parlamento en la política de inspección fiscal de la administración tributaria?

1-2 Los impuestos mencionados con más frecuencia por los encuestados son el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto sobre sociedades y el impuesto sobre el valor añadido (IVA), así como los impuestos sobre consumos específicos. Estos cuatro tipos de impuestos aportan entre el 34 y 95 por ciento de los ingresos públicos totales del Estado central. La mayoría de los países (18)

5 Incluidas las contribuciones sociales.


comunica que estos cuatro impuestos suponen entre el 60 y 90 por ciento de los ingresos totales. El siguiente cuadro visualiza que el número de “otros impuestos” oscila desde 1 hasta 50. El siguiente cuadro visualiza las respuestas a esta pregunta. Cuadro 4

Número de otros impuestos

15

6

11 1

1-910-1920-2930-39>50

A pesar de que los cuatro impuestos más importantes contribuyen de forma muy distinta a la totalidad de los ingresos públicos (34-95%), en las respuestas al cuestionario no se observan anomalías obvias. Las cifras se reparten de manera regular. Cuando los ingresos por los cuatro mayores impuestos son relativamente bajos, se podría contar con mayores ingresos por otros impuestos, o viceversa. Sin embargo, las cifras no corroboran esta correlación. Por lo que se refiere al período analizado, la parte de los impuestos dentro de la totalidad de los ingresos, disminuyó levemente del 62 por ciento en 1992 al 57 por ciento en el año 2002. Más detalles se pueden encontrar en el cuadro 5 del anexo. 3 En 15 de los 28 países que contestaron a la pregunta, se integraron las autoridades tributaria y aduanera. En un país, el proceso de integración está en marcha. Ningún país comunica que está previsto separar las autoridades tributaria y aduanera. Aproximadamente la mitad de los países tiene pues servicios integrados, en la otra mitad no tuvo lugar ninguna integración y no se observa ninguna tendencia hacia una u otra estructura.


4-5 Desgraciadamente, los esfuerzos realizados con el fin de obtener una base que permita comparar el número de empleados fiscales por país, no han dado los resultados que se esperaban. Debido a la carencia de una moneda común, no ha sido posible calcular el total de los ingresos impositivos por empleado. Asimismo, los datos aportados no demuestran ninguna correlación importante entre el número de empleados en la autoridad tributaria y aduanera, y la población de los países encuestados. Pensamos además que el número de empleados necesarios para llevar a cabo las tareas encomendadas depende de una serie de factores diferentes (como por ejemplo aspectos culturales, condiciones laborales y normas legales). 6 Partiendo de los datos recibidos, hemos llegado a la conclusión de que esta pregunta fue interpretada de manera diferente de la prevista por el grupo de trabajo. Por este motivo, no se ha realizado ningún análisis. 7 La mayoría de los países señala que recientemente se produjeron modificaciones significativas en la estructura organizativa y/o funcional de la autoridad tributaria. Las respuestas al cuestionario permiten nombrar los siguientes motivos/resultados: A Reforzar el cumplimiento de las tareas principales B Automatización C Reducción de gastos D Influencias de la UE E Aumento de la eficiencia (sin influencia real en el proceso de cumplimiento de las tareas) G Cambios de la situación (legal) H Integración de las autoridades tributaria y aduanera Para algunos países son aplicables varios motivos. 8-9 Casi todos los países comunican que existe un servicio de control interno dentro de la autoridad tributaria. Un 75 por ciento de estos servicios de control interno son responsables de efectuar auditorías de regularidad. Según un informe nacional, existen directrices y recomendaciones que determinan los objetivos de la auditoría interna. «La auditoria interna debe revisar


independientemente la gestión administrativa y el control interno, y comprobar la manera en la que la autoridad cumple con la obligación de rendir cuentas.» Además: «Las directrices y recomendaciones de la EFS sobre el reglamento relativo a la auditoría interna indican que la auditoría también debe comprobar la eficiencia de la gestión y el cumplimiento de los objetivos establecidos por el Gobierno y el Parlamento.» 10 La externalización de tareas principales de la autoridad tributaria no es muy común. Sólo tres países comunican que ciertas tareas son llevadas a cabo por organismos no gubernamentales. Por este motivo, no se considera como un acto de externalización el hecho de que la autoridad tributaria transfiere la responsabilidad de liquidación al contribuyente. No obstante, esta posibilidad puede revelarse como un cambio interesante de la filosofía de la recaudación tributaria. 11 En lo que se refiere al papel desempeñado por el Parlamento, la totalidad de los países (con sólo una excepción) comunica que el Parlamento participa en el proceso de implantación y modificación de impuestos, y en el establecimiento de tipos de gravamen. Partiendo de las respuestas, no es posible determinar si la influencia ejercida por el Parlamento consiste en debatir y aprobar los tipos de gravamen propuestos o si el propio Parlamento fija los tipos de gravamen. Muchas EFS comunican que el Parlamento no tiene ninguna influencia sobre la política de inspección fiscal de la autoridad tributaria. Algunos países responden que el Parlamento está autorizado, en caso de que salgan a luz deficiencias (por ejemplo a través de los medios de comunicación), a exigir la responsabilidad política del ministro competente, lo que puede repercutir en la política de inspección fiscal. 2.2.3 Servicios

Preguntas 11. En su país ¿es posible la presentación electrónica

de la declaración de impuestos? Empresas Particulares

12. En disquete Sí / No Sí / No 13. Por Internet Sí / No Sí / No 14. ¿Qué porcentaje de los contribuyentes aprovechan

esta posibilidad (Internet o disquete)? % %


12 El siguiente cuadro muestra las formas de declarar los impuestos. Cuadro 5

Formas de declarar los impuestos

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

disquete internet digital disquete internet digital

Empresa Empresa Empresa Privado Privado Privado

Sí No

Por “digital” se entiende la posibilidad de declarar por Internet y/o por disquete. En aproximadamente la mitad de los países, las empresas pueden declarar los impuestos de forma digital (posible: en 15 países; no es posible: en 13 países). Sin embargo, sólo en 8 países los contribuyentes privados pueden declarar los impuestos mediante disquete, mientras que en 20 no existe esta posibilidad. Por lo que se refiere a los contribuyentes privados, el Internet parece ser el medio más utilizado. 21 de los países encuestados mencionan la posibilidad de declarar por Internet. En 7 países los contribuyentes privados no pueden declarar el impuesto por vía electrónica. El número de países en los que las empresas pueden efectuar la declaración por Internet es significativamente superior al número de países en los que esta forma de declarar los impuestos no es posible (posible: en 23 países; no es posible: en 5 países). En la mayoría de los países (26 de 28 cuestionarios analizados), las empresas están autorizadas a declarar los impuestos por disquete o/y Internet. En 20 de 26 países,


existe para los contribuyentes privados la posibilidad de declarar el impuesto de forma digital. 14 El siguiente cuadro refleja el empleo de Internet y disquete. Cuadro 6

Porcentaje de empresas contribuyentes que utilizan internet y disquete

10

8

3

7

< 10% 10 - 99% 100% Nc

El porcentaje de las empresas que efectúan su declaración de forma electrónica se eleva desde el 0 por ciento, pasando por el 15 por ciento, hasta el 100 por ciento. En un número relativamente alto de países (10) el porcentaje arriba mencionado es inferior al 10 por ciento. En 8 países los porcentajes se sitúan entre el 10 y el 100 por ciento. Tres países comunican un porcentaje de 100 por ciento. En cuanto a los contribuyentes privados, los porcentajes son ligeramente superiores. 9 países indican porcentajes inferiores al 10 por ciento. En 11 países, los porcentajes se elevan a entre 10 y 100 por ciento. Dos países comunican un porcentaje de 100 por ciento.


15 Si la administración tributaria de su país tramita electrónicamente las declaraciones de impuestos ¿de qué informaciones comprobables mediante otra fuente dispone para realizarlo?

Sí No

nivel del salario o sueldo 22 2 ingresos procedentes de intereses 17 8 saldo bancario 12 12 hipotecas y préstamos 11 12 ingresos procedentes de propiedad inmobiliaria 19 6 valor de los inmuebles 16 5 fondos de títulos (acciones, empréstitos, opciones etc.) 13 12 propiedad de embarcaciones 10 14 propiedad de vehículos 17 8 documentos procedentes de años anteriores 20 5

Se indican como otras fuentes de información disponibles los datos sobre: equipos agrarios, transporte aéreo, otros medios de transporte, pensiones y rentas, rendimientos procedentes de actividades profesionales independientes y de actividades empresariales, rendimientos de explotación agropecuaria y forestal, rentas provenientes de activos financieros y plusvalías, libro de defunciones. En cuanto al acceso a todas las informaciones mencionadas anteriormente es preciso realizar las siguientes observaciones: Tienen acceso a todas las informaciones arriba mencionadas: 5 países. Ningún acceso a las informaciones: 1 país. Acceso a todas las informaciones con una o dos excepciones: 5 países. Ningún acceso con una o dos excepciones: 4 países. Acceso a todas las informaciones con 3 o 4 excepciones: 1 país. Ningún acceso con 3 o 4 excepciones: 4 países. 2.2.4 Política de inspección fiscal Preguntas 16 ¿Qué porcentaje de los contribuyentes particulares es sometido a la

comprobación de sus datos por ordenador (completamente automatizado)? 17 ¿Qué porcentaje de las empresas contribuyentes es sometido a la

comprobación de sus datos por ordenador (completamente automatizado)? 18 La administración tributaria de su país ¿se atiene al principio según el cual las

empresas contribuyentes deberían ser sometidas a una auditoría con regularidad cada año o, p.ej. al menos cada cinco años?


El siguiente cuadro visualiza el grado de informatización de la inspección fiscal. Cuadro 7

Procesamiento electrónico

60%

61%

62%

63%

64%

65%

66%

67%

68%

69%

70%

No. de países Porcentaje procesado

privado empresas

16-17 19 países han informatizado la inspección fiscal de contribuyentes privados de tal forma que no interviene ningún empleado fiscal. En 16 países que disponen de informaciones al respecto, un 63 por ciento de los contribuyentes es sometido a inspecciones fiscales informatizadas. Algunos países señalan que sólo las comprobaciones de validez se realizan por ordenador o que los agentes fiscales revisan los resultados de estas comprobaciones. 19 países han informatizado la inspección fiscal de empresas de tal forma que no interviene ningún empleado fiscal. En los 16 países que disponen de datos al respecto, un 69 por ciento de las empresas es sometido a inspecciones fiscales informatizadas. Las respuestas arriba indicadas no son aplicables en todos los casos a la totalidad de los contribuyentes o tipos de impuestos.


18 El siguiente cuadro expresa la existencia de una política de inspección fiscal. Cuadro 8

Política de inspecciones fiscales periódicas

176

7

Ninguna política Empresas grandes Todas las empresas

17 países no poseen normas que prescriben la realización periódica de inspecciones fiscales. En 6 países estas normas son aplicadas solamente a grandes empresas, en 7 países las normas se refieren a la totalidad de los contribuyentes. La mayoría de los países que no posee las normas arriba mencionadas y algunos países que aplican estas normas, ha puesto o está poniendo en práctica sistemas que permiten elaborar un perfil de riesgos o evaluar el riesgo. Con la ayuda de estos sistemas se determinan los intervalos en los que las empresas estarán sujetas a la inspección. 2.2.5 Política de sanciones

Preguntas 19 La administración tributaria de su país, ¿está autorizada a imponer multas? En

caso afirmativo, ¿por qué razones? 20 ¿Hasta qué importe máximo? 21 ¿Qué otras clases de sanciones pueden ser dictadas por la administración

tributaria?


19 En la casi totalidad de los países la autoridad tributaria está autorizada a imponer multas. 20 El siguiente cuadro muestra la composición de la multas. Cuadro 9

Multas máximas

11

7

8

3

Importes fijos <100% >100% combinación

En 11 países existen cantidades fijas, y los importes máximos oscilan de forma significativa (desde €350 hasta €110,000). 8 países tienen multas de 100 por ciento o superiores (hasta llegar al 400%), en 7 países los porcentajes máximos se sitúan a un nivel inferior al 100 por ciento. En sólo 3 países los importes máximos consisten en una combinación de cantidades fijas y porcentajes. 21 Los países encuestados mencionan además los siguientes tipos de sanciones que pueden ser decretadas por la autoridad tributaria: detención de personas, prohibición de transferir bienes, confiscación de bienes y publicación de los nombres de defraudadores de impuestos.


2.2.6 Obligación de rendir cuentas

Preguntas 22 La administración tributaria de su país ¿informa al Parlamento de forma

separada o es que se realiza la rendición de cuentas a escala más amplia (por ejemplo mediante el Ministro de Hacienda)?

23 La administración tributaria de su país ¿informa al Parlamento sobre aspectos no fiscales? En caso afirmativo, ¡por favor, indique ejemplos!

24 La administración tributaria de su país ¿está obligada a informar, de manera formal, sobre su política de optimización de los ingresos procedentes de impuestos?

25 ¿De qué manera se lleva a cabo este acto de información? 26 El Ministro al que corresponde la tutela de la administración tributaria de su

país, ¿está obligado a emitir una declaración de fiabilidad acerca de la legalidad y regularidad de la administración tributaria? En caso afirmativo: ¿Cómo está estructurado este procedimiento?

22 22 de los 30 países comunican que el informe anual de la autoridad fiscal forma parte de un informe más extenso, en particular del informe anual del Ministerio de Hacienda. En los 8 países restantes existen (además) informes anuales separados elaborados por la autoridad fiscal. 23 En 11 países se incluyen en los informes anuales ciertos aspectos no financieros. Cinco de estos países incluyen en sus informes anuales aspectos no financieros relativos a peticiones del Parlamento. En tres países, la administración tributaria informa anualmente sobre los indicadores de eficiencia y eficacia. 24-25 En 10 países, la autoridad tributaria está obligada a informar sobre los procedimientos tomados con el fin de optimizar los ingresos por impuestos. En un país, el informe enfoca los procedimientos vigentes, mientras que en el resto se informa sobre la regularidad del presupuesto.


26 En dos países encuestados, el ministro responsable para la administración tributaria presenta una declaración sobre la regularidad de la actividad tributaria (parecida a una declaración sobre la fiabilidad). 2.2.7 Varios

Preguntas 27 En su país ¿es admisible la deducción impositiva de determinados gastos, por

ejemplo relacionados a inversiones en aparatos que ahorran energía? Indique, por favor, unos ejemplos. Especifique, por favor, la disminución anual en el rendimiento impositivo causado por este tipo de medidas impositivas de fomento. Estas medidas ¿son sujetas a la actividad fiscalizadora? El Ministro responsable ¿informa al Parlamento sobre la eficiencia y eficacia de desgravaciones impositivas que ocasionan una disminución de ingresos?

28 ¿Qué porcentaje de la totalidad de los ingresos impositivos de su país está sujeto a la exención tributaria a causa de este tipo de medidas impositivas de fomento?

29 ¿Qué competencias acerca de exenciones tributarias, ventajas impositivas y desgravaciones fiscales tiene la administración tributaria en su país?

27 El siguiente cuadro refleja la posibilidad de efectuar desgravaciones fiscales y la disponibilidad de datos sobre sus repercusiones financieras. Cuadro 10

Desgravaciones fiscales

25

13

5

12

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Desgravaciones fiscales Especificación?

sí no


En 25 de 30 países es posible desgravar fiscalmente ciertos gastos. La mayoría de las desgravaciones suelen ser concedidas en relación con medidas medioambientales o como incentivos a la inversión empresarial. La mitad de estas 25 EFS no fue capaz de especificar el volumen financiero de las desgravaciones. Las cifras aportadas por aquellos países que podían especificar su volumen, reflejan diferencias sustanciales. Sólo en tres países no tiene lugar ninguna fiscalización del régimen de desgravación fiscal. Doce países comunican que el ministro responsable no informa sobre la eficacia y eficiencia de las desgravaciones fiscales. 28 Esta pregunta no estaba formulada claramente y sólo se recibieron pocas respuestas. El número de respuestas recibidas es demasiado bajo para poder efectuar un análisis. 29 La mitad de los encuestados indica que la autoridad tributaria tiene la facultad para otorgar, «dentro del marco establecido por la normativa legal», exenciones, deducciones y reducciones fiscales. 2.3 Otros ingresos y subvenciones

2.3.1 Introducción Esta categoría comprende varios tipos de ingresos, como por ejemplo tasas administrativas, ingresos procedentes de patrimonio, rentas procedentes de intereses, ingresos derivados de la venta de bienes y servicios, multas etc. A diferencia de los años anteriores, el FMI no distingue en sus datos entre ingresos no tributarios e ingresos de capital, sino que se emplea el término de los otros ingresos. Por este motivo, este es el término utilizado por el grupo de trabajo en las tablas y en las siguientes descripciones. A nivel de gobierno central, existen diferencias considerables entre los países en cuanto a la parte representada por los otros ingresos y subvenciones dentro de los ingresos públicos totales. Para los años 1992, 1997 y 2002, el porcentaje medio de esta categoría se eleva al 12 por ciento de los ingresos públicos totales. El 58 por ciento de los países señala un porcentaje inferior al 12 por ciento. La escala de gobierno regional sólo existe en 4 países. Por esta razón, esta escala no es objeto del presente análisis.


A nivel de gobierno local, los porcentajes de la categoría otros ingresos y subvenciones se elevan a unos valores sustancialmente superiores a los del nivel de gobierno central. El porcentaje medio es de 43 por ciento aproximadamente. En el 43 por ciento de los países, el porcentaje de los otros ingresos y subvenciones es inferior a este promedio (véase los cuadros 6 - 7 del anexo). 2.3.2 Otros ingresos Existen por un lado tasas exigidas por la utilización de licencias y otras tasas administrativas devengadas por la prestación de un servicio público. Por otro lado, existe una amplia gama de flujos financieros de distinto volumen, como por ejemplo los beneficios procedentes de la venta de inmuebles públicos o de materias primas, así como las rentas derivadas de la propiedad de patrimonio público. A escala de gobierno central, la categoría (combinada) de los otros ingresos supone el 10 por ciento de la totalidad de los ingresos. En el 60 por ciento de los países, este promedio se sitúa a un nivel inferior. A escala de gobierno local, el porcentaje medio es de 15 por ciento. El 47 por ciento de los países indica un porcentaje medio inferior. Tasas Dentro de un país, los ingresos procedentes de las tasas difieren enormemente entre los diferentes niveles de gobierno (en aquellos países donde existen diferentes niveles de gobierno) en cuanto al volumen y a los tipos, ya que la exacción de una tasa está vinculada con la prestación de un determinado servicio. Un país dio la siguiente descripción: Mientras que las tasas obligatorias son devengadas por la prestación de un servicio público monopolizado (por ejemplo la expedición de pasaportes), las tasas voluntarias son exigidas por servicios para cuya prestación no existe un monopolio estatal. En este caso y en otros casos donde se paga la tasa voluntaria, existen, aparte del Estado, otros proveedores. Por consiguiente, la tasa representa el precio que el consumidor ha de pagar al proveedor, que en este caso es el Estado. Cuando se trata de tasas voluntarias, es posible que surjan problemas de competencia, lo que no es el caso para las tasas obligatorias. Si el consumidor final precisa los bienes públicos no le queda otro remedio que pagar al Estado la tasa exigida. Otra EFS indica que los ingresos públicos provenientes de tasas han bajado desde 1995, lo que se debe a la transferencia de muchos servicios a patrimonios especiales o compañías comerciales o a la privatización integral de ciertos servicios.


Preguntas 30 Indique, por favor, tres tasas importantes recaudadas en su país. 31 ¿Quién fija las tarifas de las tasas? 32 Las tasas ¿son uniformes en todo el territorio nacional? 33 ¿Quién recauda las tasas? 34 La recaudación de tasas ¿está sujeta a actividades fiscalizadoras internas y

externas? 35 ¿Fiscaliza su EFS las tasas?

30 Las tasas nombradas con más frecuencia son aquellas recaudadas por licencias para vehículos, tasas judiciales, tasas registrales, tasas para la expedición de pasaportes y tasas de radiodifusión. La exacción de la mayoría de las tasas está vinculada a las actividades llevadas a cabo tradicionalmente por los distintos niveles de gobierno (tasas administrativas y judiciales, concesiones, tasas recaudadas por la explotación de materias primas). Existen varias tasas exigidas por la utilización de infraestructuras (carreteras, autopistas, energía, radiodifusión y televisión), otras tasas sirven de instrumentos políticos (tasas medioambientales, tasas de seguridad aérea, licencias para la instalación de negocios). El siguiente cuadro expresa las diferentes categorías de tasas. Cuadro 11

Distribución de las tasas

8%

16%

9%

10%8%5%

44%

registro

licencias

administrativas

judiciales

medioambientales

pasaportes

otras


31 Las tasas suelen ser fijadas por ley o por reglamento administrativo. Los ministerios y el Parlamento juegan un papel importante en el proceso de fijación de las tasas. A nivel local, son las autoridades locales las que llevan a cabo esta función. Generalmente, las tasas voluntarias (véase párrafo 3.2.2) suelen ser fijadas por las propias entidades públicas. 32 En la casi totalidad de los países, las tarifas de las tasas son iguales en todo el país. Sin embargo, algunos países encuestados señalan que esto es el caso a nivel de gobierno central. A nivel de gobierno regional/local existen algunas diferencias, como mínimo en 5 países. 33 Los ministerios y/o las entidades subordinadas correspondientes recaudan la mayor parte de las tasas. Aproximadamente un cuarto de las tasas es recaudado por las autoridades tributarias, tribunales y oficinas de correos. Según algunos países, la competencia de recaudación recae también en las autoridades locales y en los organismos públicos prestadores del servicio sujeto a tasas (por ejemplo escuelas y universidades). Es preciso destacar que la competencia para la recaudación de tasas debe ser asignada a las correspondientes entidades por el Poder legislativo. El siguiente cuadro indica los organismos responsables para la recaudación de las tasas. Cuadro 12

Organismos responsables de la recaudación de tasas

20%

61%

6%6% 7%

administración tributaria

administración pública

tribunales

oficinas de correo

otros


34 En casi todos los países, las tasas están sometidas a un control interno o externo. Se mencionan como organismos responsables para el control externo de las tasas las EFS, las entidades fiscalizadoras regionales o locales y también los tribunales administrativos. 35 En muchos países, se considera el control de las tasas como una función regular de las EFS. En algunos casos, se distingue entre los diferentes niveles de gobierno: Las tasas recaudadas a escala local son controladas por la entidad fiscalizadora regional/local, mientras que las EFS (nacionales) controlan las tasas recaudadas a nivel de gobierno central. No obstante, es preciso constatar que en el 17 por ciento de los países, las tasas no están sometidas a ningún control. Otros flujos financieros Esta categoría incluye una amplia gama de flujos financieros de distinto volumen, como por ejemplo los ingresos procedentes de la venta de inmuebles públicos o de materias primas.

36 Los tipos de ingresos nombrados con más frecuencia son los beneficios procedentes de la venta de patrimonio público, las rentas derivadas de la propiedad de patrimonio público, los ingresos generados por privatizaciones y otros tipos de actividad empresarial. Varios países mencionan también réditos, dividendos provenientes de

Preguntas 36 Especifique las tres clases de ingresos con el mayor rendimiento en su país

(sin tener en cuenta impuestos y tasas). 37 Indique quién, o sea qué entidad, es responsable de la recaudación del

correspondiente ingreso. 38 ¿Cómo se determina el importe de los pagos y de los ingresos? 39 ¿Para quién están destinados los ingresos?, y ¿ya está seguro de antemano

para qué fines se emplearán los ingresos? 40 ¿Quién es el responsable de la realización de la actividad fiscalizadora?, y

¿existen datos sobre la regularidad de los ingresos? 41 En caso de que su EFS disponga de las competencias fiscalizadoras

correspondientes ¿cómo las emplea?


activos financieros (participaciones en compañías estatales) y rentas de otros activos. El siguiente cuadro refleja los diferentes tipos de otros ingresos. Cuadro 13

Tipos de otros ingresos

29%

9%

13%7%9%

8%

25%

ingresos procedentes de lapropiedad de patrimoniopúblicoventa de patrimonio público

préstamos

multas

ayudas de la UE

fondos

otros

37 En la mayoría de los países, el Ministerio de Economía y/o de Hacienda (la autoridad tributaria) y las respectivas entidades subordinadas son los responsables de la gestión de los flujos financieros. En general, el Ministerio de Hacienda está a la cabeza de la autoridad tributaria, incluso en los Estados organizados de forma federal. Algunos países indican que se trata sobre todo del Ministerio del Tesoro (sea el que sea el nombre oficial) que coordina la gestión y el control de las ayudas concedidas por la UE. Algunos mencionan que también el Banco Central (u otro banco nacional/público) desempeña cierto papel en este ámbito. Además, existen ciertas instituciones/ organismos (por ejemplo la Agencia de Agricultura, el Fondo Estructural Europeo) con determinadas competencias para flujos financieros específicos. 38 Frecuentemente, el importe de los pagos/ingresos a efectuar es fijado por ley y/o por reglamento. En cuanto a la venta de patrimonio público de gran envergadura, el ingreso obtenido es a menudo el resultado de un proceso de negociación. Por lo que se refiere por ejemplo al tipo de interés, las condiciones y los porcentajes suelen ser


fijados en documentos específicos. Varias EFS mencionan la existencia de metodologías basadas en la cobertura de gastos, financiación de servicios prestados, evaluación de la gestión de las empresas que pagan por el uso de capital financiero del Estado, así como la fijación del importe de los dividendos de compañías y bancos por la junta de accionistas. Estos criterios significan que la trascendencia de factores económicos (comerciales) en la gestión de los ingresos públicos sigue creciendo y que se trata cada vez menos de procesos puramente administrativos. 39 En la mayoría de los países, los ingresos sirven para financiar los gastos (la totalidad de los ingresos sirve para sufragar la totalidad de los gastos). La asignación de determinados ingresos para sufragar ciertos gastos sólo puede ser autorizada en casos excepcionales o mediante aprobación por el Parlamento. En este sentido, la afectación (utilizar determinados ingresos para objetivos específicos) representa una excepción, a pesar de que se mencionan ciertos fondos para una finalidad específica (por ejemplo, para financiar el pago de prestaciones sociales). Estos fondos sirven, pues, de fuente adicional para financiar determinadas finalidades. La afectación de ciertos fondos también existe a escala local. 40 El 55 por ciento de las EFS opinan que los servicios de auditoría correspondientes (servicios de auditoría interna de la entidad recaudadora de tasas) son los responsables para auditar estos flujos financieros. El 19 por ciento de los países han contestado de manera diferente, mencionando por ejemplo la responsabilidad de la autoridad tributaria. Algunas EFS se refieren a las competencias fiscalizadoras de autoridades locales, y, en relación con el control externo, a las Entidades Fiscalizadoras Regionales.


El siguiente cuadro visualiza las competencias fiscalizadoras. Cuadro 14

Competencias fiscalizadoras

15

7

5

4servicios de auditoría interna,auditor externo o EFSsolo EFS

otros

ns

41 En este ámbito, casi todas las EFS disponen de competencias fiscalizadoras y realizan controles regularmente. 2.3.3 Subvenciones Con respecto al nivel de gobierno central, no todos los países reciben subvenciones (un 20%). Las subvenciones representan un promedio de 1,8 por ciento de los ingresos públicos totales. En un 66 por ciento de los países, los ingresos procedentes de subvenciones se sitúan a un nivel aun inferior. A nivel de gobierno local, casi todos los países disponen de ingresos provenientes de subvenciones. Un promedio de 29 por ciento de los ingresos totales proviene de subvenciones. En un 50 por ciento de los países este porcentaje medio se sitúa a un nivel inferior (véase el cuadro 8 del anexo). Las ayudas concedidas por la Unión Europea constituyen, para aproximadamente 30 por ciento de los países, una fuente considerable de ingresos. A nivel de gobierno local, las “subvenciones provenientes de otros niveles de gobierno” suponen una de las fuentes más importantes de ingresos. En la mitad de los países, entre el 20 y 50 por ciento de los ingresos totales proviene de subvenciones.

Síntesis Subtema I

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