Si la guerra contra las drogas llega a su fin ¿Que sigue? · PDF fileLey general para...

Si la guerra contra las drogas llega a su fi n...¿Qué sigue?

Si la guerra contra las drogas llega a su fi n...¿Qué sigue?Adam Blackwell

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ADAM BLACKWELL

En 1985, Adam Blackwell se unió al Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de Canadá, iniciando así su carrera diplomática en la República Democrática del Congo, Nigeria y Ke-nia. Luego realizo múltiples trabajos, tanto en las ofi cinas centrales como en el campo, incluyendo el de Cónsul General en México y Miembro de la Misión Canadiense ante las Naciones Unidas en Nueva York.

Asimismo, se desempeñó como embajador extraordinario y plenipotenciario en la República Dominicana en el periodo 2002-2005, así como Director General de Estrategia y Servicios en el Área de Relaciones Bilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional en los años 2005-2006.

El embajador Blackwell trabajó en la Orga-nización de los Estados Americanos en su sede en Washington, D.C., desde 2006 hasta octubre de 2015. Fungió como subsecretario de Finanzas y Administración, Secretario de Relaciones Ex-teriores y Secretario de Seguridad Multidimen-sional por más de cinco años

Actualmente, sirve como diplomático residente en el Centro de Estudios Hemisféricos de Defen-sa William J. Perry, con sede en la Universidad Nacional de Defensa (NDU) en Washington, DC. También es el Presidente del Meta-Consejopara el Foro Económico Mundial (FEM) sobreEconomías Ilegales, miembro de la Junta de laFundación para las Américas y del Comité deCoordinación Técnica para gestionar el Procesode Paz en El Salvador, entre otras signifi cativasresponsabilidades.

En el marco del

Las políticas públicas relacionadas con las drogas han empezado a cambiar. Estas sustancias ilícitas han dejado de ser el enemigo público número uno y ahora se les empieza a considerar más como un asunto de salud pública y de libre desarrollo de la personalidad, que tan sólo como un problema de criminalidad. Así, el enfoque reactivo y represivo se desplaza hacia otro de prevención integral y de rehabilitación.

Bien dice el autor que la guerra contra las drogas ha dejado grandes daños políticos, económicos y sociales y, sobre todo, de victimización de amplios conglomerados de seres humanos, que un nuevo enfoque deberá revertir y reparar. En efecto, el escenario en América Latina demuestra que las políticas represivas no han arrojado resultados positivos y, por ello, es necesario abordar el tema desde una mirada diferente.

Si la guerra contra las drogas llega su fi n… es un texto en el que se desarrolla conceptualmente el “enfoque de seguridad inteligente”, como un proceso de provisión de estrategias sostenibles, efi caces y adaptables a las necesidades de cada país, a partir de un trabajo basado en buenas prácticas, evidencias científi ca y una perspectiva multisectorial y multidimensional, la cual involucra la participación de diversos actores, instituciones e ins-trumentos públicos y de la sociedad civil y no solamente del sistema de justicia penal.

En estas páginas el ex-secretario de Seguridad Multidimensional de la Organización de Estados Americanos, nos comparte los conocimientos acu-mulados en sus contantes gestiones y recorridos por el continente, ofrecién-donos valiosas experiencias, casos de estudio y posibles rutas para construir sistemas de seguridad holísticos, que ciertamente promuevan y protejan los derechos fundamentales.

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DIRECTORIO

Arely Gómez GonzálezProcuradora General de la República

y Presidenta de la H. Junta de Gobierno del Inacipe

SAlvAdor SAndovAl SilvASubprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la pgr

y Secretario Técnico de la H. Junta de Gobierno del Inacipe

rAfAel eStrAdA michelDirector General

del Instituto Nacional de Ciencias Penales

eliSA SpeckmAn GuerrASecretaria General Académica

JorGe mArtínez iGleSiASSecretario General de Extensión

AlfonSo JeSúS moStAlAc ceciliADirector de Publicaciones


SI LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS LLEGA A SU FIN . . .

¿QUÉ SIGUE?Seguridad sin respuestas fáciles . Un análisis de la

situación de seguridad en América Latina y el Caribe

ADAM BLACKWELL


Si la guerra contra las drogas llega a su fin... ¿qué sigue? Seguridad sin respuestas fáciles. Un análisis de la situación de seguridad en América Latina y el Caribe

© Embajador Adam Blackwell

© Instituto Nacional de Ciencias Penales

Instituto Nacional de Ciencias Penales, Magisterio Nacional núm. 113, Col. Tlalpan, Del. Tlalpan, C.P. 14000, Ciudad de México

Primera edición, mayo de 2016

ISBN: 978-607-8447-35-0

Se prohíbe la reproducción par cial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo o in formación de esta obra, sin previa y expresa autorización del Instituto Nacional de Ciencias Penales, titular de todos los derechos.

Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en la materia, cuyos textos están dirigidos a estudiantes, expertos y público en general. Considere que fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma y una violación a sus derechos.

Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente reflejan la postura del Instituto Nacional de Ciencias Penales.

Blackwell, Adam, autor.

Si la guerra contra las drogas llega a su fin… : ¿que sigue? : seguri-dad sin respuestas fáciles : un análisis de la situación deseguridad en América Latina y el Caribe / Adam Blackwell. -– Primera edición. –- Ciudad de México : Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2016. xxiv, 194 páginas ; 23 cm.

Bibliografía: páginas 167-189

ISBN 978-607-8447-35-0

1. Prevención del delito – Política gubernamental – América Latina. 2. Narcóticos y delito – Aspectos sociales – América Latina. 3. Narcóticos y delito – Aspectos sociales – Caribe , Área del. 4. Violencia – Aspectos sociales – América Latina. 5. Control de drogas –

América Latina. I. Instituto Nacional de Ciencias Penales (México). II. título.

363.4508-scdd21 Biblioteca Nacional de México

[email protected]

Impreso en México • Printed in Mexico

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VII

CONTENIDO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII

I El diagnóstico de seguridad: evaluación de los sistemas nacionales de seguridad ciudadana . . . . . . 1

II La ecuación de inseguridad: una ruta hacia una política pública más efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Vulnerabilidades sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Fragilidades estatales e institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Aceleradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

III Una historia de violencia en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Violencia e inseguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Amenazas actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Vulnerabilidades sociales, 27; Fragilidades estatales e Institucionales, 29 .

Acelerantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Una breve historia de América Latina y el Caribe . . . . . . . . 32Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42


SI LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS LLEGA A SU FIN... VIII

IV Urbanización y Seguridad en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Urbanización en la América Latina contemporánea . . . . . . . 46Urbanización y vulnerabilidades sociales . . . . . . . . . . . . . . . 47Urbanización y fragilidades estatales e institucionales . . . . 49Urbanización y seguridad multidimensional . . . . . . . . . . . . 50

V Exclusión social y el ciclo de la violencia en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Factores causales y el papel que juega la exclusión social en la violencia y la delincuencia . . . . . . . . . . . . . . 541 . Debilidad del estado y de las instituciones, 55; 2 . Desigual-dades sistémicas, 60; 3 . El papel que juega el género y la juventud , 61 .

Cómo poner fin al ciclo de violencia y exclusión social . . . 631 . Reforma policial y transparencia, 63; 2 . Reforma judi-cial, 66; 3 . Fuerzas municipales, participación comunitaria y seguridad ciudadana, 68; 4 . Acceso a servicios y proyec-tos de desarrollo, 69; 5 . Normas culturales y estigmas, 70 .

VI Un enfoque multidimensional de la seguridad cibernética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

La historia de la seguridad cibernética . . . . . . . . . . . . . . . . . 75La esfera cibernética actual y los procesos políticos . . . . . . 78Aplicación de procesos de políticas de seguridad

cibernética a una seguridad multidimensional . . . . . . . . . 84Seguridad cibernética y la OEA: un ejemplo de una

política multidimensional de seguridad . . . . . . . . . . . . . . 87Desafíos futuros y notas de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . 89

VIIViolencia de pandillas y conflicto en El Salvador: reflexiones personales acerca de la tregua y el proceso de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Acerca de este estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95Sección 1: Contexto histórico de la formación de

pandillas en El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97


CONTENIDO IX

Sección 2: Éxitos y fracasos de las estrategias de seguridad en la primera década del 2000 . . . . . . . . . . . . . 1031 . Políticas de “mano dura”, 103; 2 . Necesidad de Alterna-tivas, 107; Prisioneros de Quezaltepeque (Revolucionarios Mara 18) (Arena Ortega, 2012), 108; 3 . Una perspectiva cambiante del problema, 110 .

Sección 3: Seguridad inteligente y el enfoque humanista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Sección 4: Mediación con pandillas en el salvador . . . . . . . 115Sección 5: Inicio del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Prisión de Quezaltepeque con dos pandilleros recientemente deportados de los EU (Arena Ortega, 2012), 119 .

Sección 6: Lanzamiento del proceso de paz . . . . . . . . . . . . . 124Fase 1 . Introducción de la tregua, 124; Fase 2 . Construc-ción de Iniciativas locales, 133; Examen del Año 1: Marzo 2012-2013, 137; Año 2: Nuevas lecciones, 138; Ganancias obtenidas durante el segundo año, 140; Desafíos inmediatos después de la tregua, 145 .

Sección 7: Acontecimientos recientes . . . . . . . . . . . . . . . . . 149El colapso de la tregua 2014, 149; Enfoques de gobierno actuales y futuros: 2015, 150; Una nueva tregua, 151 .

Sección 8: Conclusiones y lecciones aprendidas . . . . . . . . . 1541 . Ser pragmático, 156; 2 . Comunicar de manera efectiva, 158; 3 . Construir redes de apoyo, 158 .

VIII Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

1 . Liderazgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1612 . Una cultura basada en evidencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1623 . Cohesión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1634 . Esfuerzos multidimensionales integrados . . . . . . . . . . . . 163

IX Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Proyectos estratégicos consultoría, sociedad civil . . . 191


XI

Es un honor presentar esta obra en la que Adam Blackwell —Emba-jador y diplomático canadiense y Secretario para la Seguridad Mul-tidimensional en la Organización de los Estados Americanos— pone a nuestra disposición sus valiosos conocimientos obtenidos a lo largo de su carrera profesional . Además, hace una crítica propositiva para que en las sociedades de América Latina y el Caribe prevalezcan la seguridad, el bienestar y la inclusión social .

Los análisis realizados en diversos países de esta región del mundo le han permitido a Blackwell afirmar que las políticas públicas deben derivarse de una cultura de la evidencia y la evaluación . En conse-cuencia, considera que es un error suponer una solución uniforme de seguridad y resulta vital realizar una reforma al sector seguridad y a lo que conocemos como gobernabilidad . Es aquí cuando se vuelve nece-sario reconocer la diversidad de interconexiones que existen entre los actores de lo que el autor denomina “ecosistema de seguridad” .

Resulta interesante la postura del autor en el sentido de que la meta común en un sistema nacional de seguridad es contribuir a la segu-ridad y bienestar de los ciudadanos y aún más diseñar y ejecutar un modelo enfocado a la prevención integral o social .

Este incomparable texto nos comparte la necesidad de identificar a los principales actores que han de concurrir para integrar un sistema nacional de seguridad ciudadana . Así, resalta que no sólo el Estado por conducto de sus instituciones debe participar sino que también se requiere de la sociedad civil en su conjunto, a fin de que converjan los poderes públicos, las ONGs y, en general, todo el conglomerado social del país donde se implemente el sistema de seguridad .

Para el Embajador, el éxito de un sistema de seguridad no depende de la obtención de mayores recursos ni de más leyes . Lo importante

Presentación


SI LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS LLEGA A SU FIN... XII

radica en la coordinación, la administración y, sobre todo, la cons-trucción de la confianza entre los diferentes órdenes de gobierno y la sociedad .

En este orden de ideas, nuestro autor pondera el conjunto de nece-sidades de los entes sociales respecto de la aspiración de vivir en un lugar seguro . Es aquí donde profundiza en el tema de la pobreza y la desigualdad social, expone los motivos por los cuales considera es im-portante avanzar en soluciones más éticas, cuyo enfoque sea primor-dialmente la prevención integral; es decir, propone que los modelos en materia de seguridad tengan premisas distintas a las de la represión y la reacción, para lo cual ofrece al lector información objetiva sobre la situación social que se vive actualmente en América Latina y el Caribe .

Desde esta perspectiva, coincido con Blackwell cuando enfatiza la imperiosa necesidad de transformar nuestras discusiones en acciones, bajo una mirada integral que va más allá de la seguridad pero que implica también preservarla a través de una educación de calidad, de servicios de salud pertinentes y de mayores oportunidades de empleo, pilares para edificar una sociedad sana, con crecimiento económico y desarrollo social y cultural .

El reto que tenemos es enorme como bien lo detalla el autor . La urbanización en América Latina y el Caribe va en aumento, genera-da entre otros aspectos por la migración, los desplazamientos hacia las grandes ciudades como Buenos Aires, Sao Paulo y la Ciudad de México, lo que trae consigo grandes desafíos en materia de seguridad pues la urbanización provoca desempleo, discriminación, exclusión y vulnerabilidad .

Estoy de acuerdo con el autor en el sentido de que requerimos tra-bajar para erradicar la discriminación y las brechas de oportunidades que persisten para todos los hombres y las mujeres de nuestras nacio-nes . En este sentido, el gobierno mexicano está impulsando políticas públicas sociales y de prevención integral encaminadas a apoyar a grupos en situación de especial vulnerabilidad y, con ello, avanzar en la construcción de un país con menores índices de inseguridad y de violencia .

En México, desde hace varios años, se está trabajando en combatir la corrupción y, dentro de esta estrategia, saneamos a nuestros cuerpos policiales apoyándonos en procedimientos estrictos para la selección y permanencia de los servidores públicos, capacitando a nuestros ele-


PRESENTACIÓN XIII

mentos para la difusión, el respeto, la aplicación y la defensa de los derechos humanos, tanto de la víctima como del imputado y promo-viendo la confianza en el cumplimiento de la ley. De esta forma, se realizan mapeos constantes para adecuar nuestros modelos policiales a la realidad social, trabajamos de manera conjunta a través de progra-mas de cooperación entre todos los organismos de seguridad existen-tes; promovemos el fortalecimiento de la familia y la integración de las comunidades, realizando nuestras tareas con el firme propósito de salvaguardar el Estado de Derecho .

Respaldo totalmente a Blackwell en el sentido de que lo importante es detener el ciclo de violencia y exclusión a temprana edad; no se tra-ta de criminalizar a toda la sociedad, sino de implementar las políticas de seguridad pública necesarias para garantizar justamente que los jó-venes tengan oportunidades de vida que los alejen de la delincuencia y la inseguridad .

Estamos trabajando para concientizar a la población de los daños que ocasiona el consumo de las drogas, incluyendo al tabaco y el al-cohol . En México nos sentimos comprometidos con la juventud y, por ende, consideramos necesario mantenerla informada respecto de los riesgos que implica el consumo, tanto de sustancias ilegales como de aquéllas socialmente aceptadas, pero que merman la calidad de vida del individuo . No es tarea fácil, pero se requiere el compromiso de todas y todos, no sólo del gobierno .

Es importante resaltar que Blackwell no se limitó al aspecto so-cial del problema, también incluyó el tema de la seguridad ciberné-tica. Refiere los delitos cibernéticos que ciertamente pueden ocurrir en cualquier lugar del planeta, pero que impactan en un objetivo específico.

El internet es un tema que a todos los estudiosos y encargados de la seguridad nos preocupa y nos ocupa, porque el uso cotidiano de la tec-nología convierte al ciudadano en un blanco cada vez más vulnerable .

Por otro lado, es de admirarse la habilidad con la que Adam Blac-kwell describe detallada y minuciosamente la forma de organización de las pandillas, con lo que demuestra no sólo los años de experiencia en el tema de seguridad, sino el grado de compromiso y largas horas de trabajo para brindarnos una obra de gran calidad y enorme calado social, en la cual da cuenta de las debilidades y áreas de oportunidad tanto de las sociedades como de los Estados de América Latina y el Caribe .


SI LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS LLEGA A SU FIN... XIV

En particular, es de suma importancia la forma en la que el Emba-jador culmina su trabajo, resaltando cuatro factores que inciden en el tema central del libro:

1 . El liderazgo de las instituciones del Estado, las cuales deben ser fuertes, integradas, incluyentes, con altos niveles de seguri-dad personal y que brinden la percepción de bienestar;

2 . La necesidad de construir una cultura basada en evidencia y no en conjeturas, ideologías o estrategias reaccionarias;

3 . La cohesión social con la cual se brinda identidad a las comuni-dades utilizando un camino denominado “resiliencia” .

4 . La concentración de esfuerzos multidimensionales integrados .

Todo lo anterior con la finalidad de gestionar lo que, a lo largo de su obra, denomina como la ecuación de inseguridad, y así disuadir a la población de elegir la violencia como modo de vida, haciendo necesario que el Estado implemente buenas prácticas en materia de gobierno, seguridad, justicia penal, aplicación de las leyes y, por ende, de seguridad jurídica para el ciudadano .

Quien decida darle lectura ha de tener certeza de que en sus manos contará con un texto de investigación, análisis y crítica propositiva, de gran ayuda para todos aquellos personajes interesados y comprometi-dos con el bienestar social, la seguridad y un mundo libre de violencia .

Sin duda alguna, por su destacado contenido, la obra de Adam Blackwell se convierte en un referente obligado, no sólo para los go-biernos de los países de América Latina y el Caribe, sino para la so-ciedad civil, empresarios y cualquier otro actor del sistema nacional de seguridad de esta región .

Le extiendo una muy sincera felicitación al Embajador por com-partir estos conocimientos pues seguro estoy que contribuirán enor-memente a ampliar y fortalecer nuestras buenas prácticas, a modificar o eliminar otras pero, sobre todo, a reforzar nuestra verdadera misión como servidores públicos que, sobre todas las cosas, es garantizar bienestar, seguridad y justicia para todos los mexicanos .

En la Policía Federal tenemos muy claro nuestro objetivo supe-rior de servir y proteger a la comunidad . Trabajamos todos los días arriesgando nuestra integridad, el tiempo para la familia y la propia tranquilidad por la de los ciudadanos . Sabemos que tenemos grandes retos pero vamos en la ruta correcta fortaleciendo nuestras políticas


PRESENTACIÓN XV

públicas, prácticas y acciones para dar respuestas oportunas y perti-nentes a las necesidades de nuestra sociedad mexicana que no espera, a la par que nosotros, los Policías Federales, seguimos preparándonos constantemente para prevenir la violencia y el delito, combatir a la delincuencia y proteger y preservar los derechos fundamentales de los mexicanos .

Mtro . Enrique Francisco Galindo Ceballos, Comisionado General de la Policía Federal

de los Estados Unidos Mexicanos


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