Sentencia No. 32-21-IN/21 y acumulado Juez ponente: Alí ...
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Sentencia No 32-21-IN21 y acumulado
Juez ponente Aliacute Lozada Prado
1
Quito Joseacute Tamayo E10-25 y Lizardo Garciacutea Tel (593-2) 394-1800
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Quito DM 11 de agosto de 2021
CASO No 32-21-IN y acumulado (34-21-IN)
(Ley Orgaacutenica Reformatoria de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural)
EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR
EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y
LEGALES EMITE LA SIGUIENTE
SENTENCIA
Tema La Corte Constitucional examina varios cargos de inconstitucionalidad en contra
de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural publicada en el
primer suplemento del registro oficial Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 Por un lado se
desestiman los cargos de que el proyecto de ley no tuvo unidad de materia de que se
aquel carecioacute de una exposicioacuten de motivos suficiente de que en su traacutemite no se
escuchoacute a los ciudadanos y de que algunas de sus disposiciones violan la igualdad y no
discriminacioacuten Por otro lado se declara que en el traacutemite de aprobacioacuten de la ley se
incurrioacute en los siguientes vicios de inconstitucionalidad formal (i) en lo referido a las
disposiciones legales sobre el reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes se omitioacute
deliberar con base en informes actuariales actualizados y especiacuteficos en transgresioacuten de
los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten y (ii) en lo atinente a las disposiciones
legales relativas al aumento generalizado de remuneraciones de los docentes se omitioacute
deliberar con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera en violacioacuten de los artiacuteculos
286 y 287 Ibiacuted En consecuencia aplicando el artiacuteculo 117 de la LOGJCC la Corte
concede la oportunidad de que dentro de un determinado lapso la Asamblea Nacional
subsane las referidas omisiones Producida la subsanacioacuten o agotado el tiempo la Corte
resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones afectadas
hasta tanto estas no tendraacuten vigencia
Tabla de contenido
I ANTECEDENTES 2
A Resentildea del proceso de formacioacuten de la Ley Orgaacutenica Reformatoria de la Ley
Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural 2
B Actuaciones procesales 4
C Las pretensiones y los fundamentos de los accionantes 5
D Contestaciones a las demandas 9
E Audiencia puacuteblica 14
II COMPETENCIA 16
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS 16
IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA 18
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F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de ley no se habriacutea
referido a una sola materia sino a varias 18
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente 23
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y jubilados
del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten 25
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten asiacute como el
derecho a la seguridad social de los jubilados del IESS por no contar con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten de nuevas prestaciones del
Sistema de Seguridad Social 27
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones
de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y
141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico 32
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de
ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 286 inciso
primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de sostenibilidad fiscal
porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten de obligaciones
financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las fuentes para su
financiamiento 39
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO 46
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la igualdad y no
discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten) 46
VI DECISIOacuteN 49
I ANTECEDENTES
A Resentildea del proceso de formacioacuten de la Ley Orgaacutenica Reformatoria de la Ley
Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
1 En sesioacuten de 5 de julio de 2018 el Consejo de Administracioacuten Legislativa aproboacute la
Resolucioacuten CAL-2017-2019-404 en el que dispuso ldquoAutorizar a la Comisioacuten
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Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura y Ciencia y Tecnologiacutea para que
proceda a la unificacioacuten de los siete proyectos1 de ley reformatorios a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural (LOEI) [hellip] y consecuentemente a partir de la fecha de
aprobacioacuten de esta resolucioacuten [hellip] se contaraacute el plazo para el primer debate2rdquo
2 El 10 de julio de 2018 mediante memorando Ndeg SAN-2018-2554 la secretaria
general de la Asamblea puso en conocimiento la resolucioacuten sentildealada en el paacuterrafo
anterior a la presidenta de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura
y Ciencia y Tecnologiacutea con el fin de continuar con el traacutemite legal correspondiente A
continuacioacuten la Presidencia de la Comisioacuten dispuso que por la Secretariacutea de la
Comisioacuten se haga conocer los proyectos de Ley y su unificacioacuten a las y los
Asambleiacutestas integrantes de la Comisioacuten y del Pleno de la Asamblea Nacional a las
organizaciones registradas y a la ciudadaniacutea en general a traveacutes de la paacutegina web de la
Asamblea Nacional (wwwasambleanacionalgobec)
3 Al inicio del proceso de elaboracioacuten de la ley 23 asambleiacutestas presentaron sus
proyectos de ley reformatoria a la LOEI los mismos que fueron calificados
favorablemente por lo que se dispuso que se analicen y unifiquen con los demaacutes
proyectos que sobre la misma materia se encontraban trataacutendose en la Comisioacuten
4 De la revisioacuten del informe de primer debate se advierte que la Comisioacuten (i) recibioacute a
representantes de los maestros (ii) realizoacute muacuteltiples jornadas de trabajo con
instituciones puacuteblicas y privadas y representantes de organizaciones sociales (iii) llevoacute
a cabo el Conversatorio ldquoVisioacuten de los ex ministros de educacioacuten hacia las reformas a la
LOEIrdquo (iv) ejecutoacute mesas de trabajo para evaluar cuestiones teacutecnicas con
representantes de las instituciones puacuteblicas que intervendriacutean en las reformas
propuestas (v) lanzoacute la plataforma digital colaborativa ldquoJuntos somos LOEIrdquo con el
objeto que la ciudadaniacutea organizaciones sociales y demaacutes actores e interesados en el
proceso de las reformas puedan aportar con sus comentarios y observaciones al
proyecto Asiacute los diacuteas 2 4 y 9 de abril de 2019 se discutioacute en primer debate el proyecto
de ley reformatoria y el mismo se aproboacute en la uacuteltima fecha que se acaba de indicar
5 La Comisioacuten en sesioacuten de 29 de mayo de 2020 emitioacute la resolucioacuten para la
distribucioacuten de trabajo en el marco de la construccioacuten del informe para segundo debate
del proyecto de Ley Reformatoria a la LOEI a cada uno de los asambleiacutestas miembros
de la Comisioacuten
6 De la revisioacuten del informe de segundo debate se verifica que la Comisioacuten (i) recibioacute
las observaciones presentadas por los asambleiacutestas por varios representantes de
instituciones puacuteblicas ndasha las cuales se les habiacutea solicitado observaciones respecto de las
reformas propuestasndash y por la sociedad civil y (ii) realizoacute talleres de trabajo con las
organizaciones sociales y con las instituciones puacuteblicas con el objeto de resolver las
observaciones realizadas El 18 y 23 de febrero de 2021 y el 4 y 9 de marzo de 2021 se
1 Correspondiacutean a 7 proyectos de reforma presentados por asambleiacutestas entre los antildeos 2016 y 2018 2 Resolucioacuten CAL-2017-2019-404 artiacuteculo 2
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discutioacute el segundo debate del proyecto de ley siendo en esta uacuteltima fecha que
finalmente fue aprobado
7 El 11 de marzo de 2021 mediante oficio Ndeg PAN-CLC-2021-371 el presidente de la
Asamblea Nacional remitioacute al entonces presidente de la Repuacuteblica Lenin Moreno
Garceacutes el proyecto de ley reformatoria para su decisioacuten
8 El entonces presidente de la Repuacuteblica con oficio Ndeg T342-SGJ-21-0146 emitido el
10 de abril de 2021 comunicoacute al director del Registro Oficial que el proyecto de ley
reformatoria fue sancionado por eacutel ese mismo diacutea por lo que solicitaba su publicacioacuten
9 La ley reformatoria se publicoacute en el primer suplemento del registro oficial Nordm 434
de 19 de abril de 2021
B Actuaciones procesales
10 El 11 de mayo de 2021 Luis Javier Bustos Aguilar (tambieacuten ldquoel ciudadano
accionanterdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la inconstitucionalidad de la
Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural LOEI (en adelante ldquoley
impugnadardquo o ldquoley reformatoria impugnadardquo) publicada en el primer suplemento del
registro oficial Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 La referida demanda dio origen al caso
Ndeg 32-21-IN
11 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 20 de mayo
de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada aceptoacute la suspensioacuten provisional de la
ley impugnada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica a la Asamblea Nacional a la
Procuraduriacutea General del Estado y al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social que
intervengan defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas
cuestionadas y dispuso la publicacioacuten de un resumen de la demanda en el registro oficial
y en el portal electroacutenico de la Corte Constitucional
12 El 13 de mayo de 2021 el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (tambieacuten ldquola
entidad accionanterdquo o ldquoel IESSrdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la
inconstitucionalidad de la mencionada Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural La referida demanda dio origen al caso Ndeg 34-21-IN
13 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 21 de mayo
de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica
a la Asamblea Nacional y a la Procuraduriacutea General del Estado que intervengan
defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas cuestionadas dispuso la
publicacioacuten de un resumen de la demanda tanto en el registro oficial como en el portal
electroacutenico de la Corte Constitucional y ordenoacute su acumulacioacuten al caso Ndeg 32-21-IN
14 El juez sustanciador Aliacute Lozada Prado en providencia del 16 de junio de 2021
avocoacute conocimiento del caso y convocoacute a las partes procesales a una audiencia puacuteblica
La mencionada diligencia se llevoacute acabo el 28 y 29 de junio de 2021
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C Las pretensiones y los fundamentos de los accionantes
15 El ciudadano accionante del caso No 32-21-IN pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales expuestas de manera algo dispersa en la demanda
correspondiente
151 En la tramitacioacuten de la ley impugnada se habriacutea inobservado el principio
de unidad de materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque se
refeririacutea a tres temas distintos ldquoaborda materias financieras laborales (servicio
puacuteblico) y educativos [sic]rdquo
152 La aprobacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el inciso final del
artiacuteculo 369 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con un estudio actuarial
que calcule matemaacuteticamente el impacto de las nuevas prestaciones que el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social deberiacutea asumir lo que pone en riesgo
la sostenibilidad del sistema de seguridad social prescrita en el artiacuteculo 368
Constitucioacuten Para sostener esta uacuteltima afirmacioacuten el ciudadano accionante cita
varias sentencias de esta Corte sobre la necesidad de contar con estudios
actuariales
153 En particular las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley objetada atentariacutean contra la sostenibilidad del sistema de seguridad social
establecida en el artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten por no haber contado con un
informe actuarial que justifique el financiamiento del fondo universal de
pensiones el que se veriacutea afectado porque (i) se reduciriacutean sin justificacioacuten las
imposiciones que los docentes deben satisfacer para poder jubilarse acelerando
la descapitalizacioacuten del IESS puesto que ldquoel monto de egresos por pensiones es
casi el doble de los ingresos por aportes de tal forma que el fondo se agotaraacute en
poco tiempordquo y porque (ii) se eliminariacutea la edad miacutenima para la jubilacioacuten lo
que incrementariacutea el tiempo durante el cual el IESS deberaacute pagar pensiones
jubilares a los docentes
154 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque su traacutemite legislativo no se habriacutea originado en la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica y sin embargo habriacutea aumentado el
gasto puacuteblico debido a las siguientes reformas (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo
al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena
aumentariacutea el nuacutemero del personal bibliotecario de las instituciones educativas
(iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los
departamentos de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar los procedimientos
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pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos provisionales
del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del
2011 y (vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta
vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera
estableceriacutean un incremento generalizado de remuneraciones para los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten Con esto se habriacutea creado una poliacutetica
puacuteblica en materia de finanzas puacuteblicas cuando aquello es facultad exclusiva de
la Funcioacuten Ejecutiva Con la ley impugnada se pretenderiacutea ldquoque con motivo de
leyes que regulan materias como educacioacuten se pueda modificar un instrumento
constitucionalmente protegido construido y aplicado por la funcioacuten ejecutiva
[Presupuesto General del Estado] maacutes auacuten si la ley reformatoria no proviene de
iniciativa presidencialrdquo
155 La ley impugnada se habriacutea aprobado transgrediendo las normas de la
Constitucioacuten relativas a la sostenibilidad fiscal pues las reformas enlistadas en el
paacuterrafo anterior muchas de las cuales deberiacutean sufragarse ldquoen plazos de
imposible cumplimientordquo no habriacutean contemplado una fuente de financiamiento
de hecho no se habriacutea contado con la correspondiente certificacioacuten de la
existencia de fondos Y maacutes bien el ldquoinforme teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-
039 de la Secretariacutea de Presupuesto del Ministerio de Economiacutea y Finanzas
[habriacutea determinado que] no existe presupuesto para los gastos que incrementa
la leyrdquo
156 Varias disposiciones de la ley impugnada vulnerariacutean el derecho a la
igualdad previsto en los artiacuteculos 31 11 y 664 de la Constitucioacuten porque
otorgan beneficios solo a un determinado grupo de servidores puacuteblicos ‒los
docentes‒ sin justificar tal tratamiento privilegiado Los beneficios a los que se
refiere el ciudadano accionante son los siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo
relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) concernientes a
la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos monetarios por
sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su
cargo responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad
catastroacutefica de alta complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la
disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena dispondriacutea que se adecuen espacios para
docentes en estado de embarazo y en periodo de lactancia y centros de cuidado
infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes
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16 En el caso No 34-21-IN la entidad accionante el IESS pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales
161 La aprobacioacuten de la ley habriacutea transgredido el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten porque el proyecto presentado tanto para el primer como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos respecto de ldquoi) la
necesidad de crear una nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten ii) la fijacioacuten de los requisitos miacutenimos de
imposiciones que se deben cumplir iii) fijacioacuten de cuantiacutea de la pensioacuten de
jubilacioacuten a ser otorgadardquo3
162 El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten tambieacuten habriacutea sido transgredido en el
traacutemite de aprobacioacuten de la ley porque ella regulariacutea materias distintas entre siacute
pues ademaacutes de regular el sistema nacional de educacioacuten tambieacuten norma asuntos
relativos a la seguridad social El tratamiento de esto uacuteltimo inclusive habriacutea
correspondido a una comisioacuten legislativa ndashla Comisioacuten Especializada
Permanente del Derecho de los Trabajadores y Seguridad Socialndash distinta a la
que tramitoacute el proyecto de ley
163 El procedimiento de aprobacioacuten de ley reformatoria habriacutea contrariado el
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con la participacioacuten de
los asegurados y jubilados del IESS a pesar de que la OIT recomienda una
participacioacuten efectiva y tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para
realizar modificaciones en el sistema de seguridad social
164 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten establecido en el artiacuteculo 12 letra t y las disposiciones reformatorias
segunda tercera y cuarta de la ley impugnada transgrediriacutea los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten debido a la ldquoausencia de estudios actuariales especiacuteficos
y actualizados que justifiquen de manera teacutecnica las reformas en el sistema de
financiamiento de las distintas prestaciones baacutesicas de la seguridad social de la
nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de las y los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten [por lo que] las reformas comprometen la sostenibilidad
del sistema afectando a la generalidad del derecho a la seguridad social de
todos los afiliados y jubilados del IESSrdquo4
165 Lo anotado en el paacuterrafo anterior causariacutea una regresioacuten en el derecho a la
seguridad social de los beneficiarios del fondo de pensiones porque conllevariacutea
el retiro prematuro de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten5 con el
3 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 9 4 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 17 5 Al respecto en la audiencia puacuteblica el IESS sentildealoacute ldquo[hellip] de acuerdo a la Constitucioacuten y a los
instrumentos internacionales los derechos deben ser desarrollados progresivamente para llegar a la
plena realizacioacuten de los mismos el desarrollo del derecho a la jubilacioacuten como parte de los derechos
econoacutemicos sociales y culturales tiene que efectuarse dentro de los aacutembitos teacutecnicos y de los principios
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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya
que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados
activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola
esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las
pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La
entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir
para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que
esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten
General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales
166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director
Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021
contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la
aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)
que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para
optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como
miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte
miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que
ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la
liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de
2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola
vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo
167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al
nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
Asiacute
[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se
indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten
[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber
acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la
pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico
que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos
para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un
nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones
168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y
Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021
habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto
de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se
vete el mismo
constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que
se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que
percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida
dignardquo
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de ley no se habriacutea
referido a una sola materia sino a varias 18
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente 23
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y jubilados
del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten 25
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten asiacute como el
derecho a la seguridad social de los jubilados del IESS por no contar con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten de nuevas prestaciones del
Sistema de Seguridad Social 27
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones
de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y
141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico 32
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de
ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 286 inciso
primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de sostenibilidad fiscal
porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten de obligaciones
financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las fuentes para su
financiamiento 39
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO 46
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la igualdad y no
discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten) 46
VI DECISIOacuteN 49
I ANTECEDENTES
A Resentildea del proceso de formacioacuten de la Ley Orgaacutenica Reformatoria de la Ley
Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
1 En sesioacuten de 5 de julio de 2018 el Consejo de Administracioacuten Legislativa aproboacute la
Resolucioacuten CAL-2017-2019-404 en el que dispuso ldquoAutorizar a la Comisioacuten
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Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura y Ciencia y Tecnologiacutea para que
proceda a la unificacioacuten de los siete proyectos1 de ley reformatorios a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural (LOEI) [hellip] y consecuentemente a partir de la fecha de
aprobacioacuten de esta resolucioacuten [hellip] se contaraacute el plazo para el primer debate2rdquo
2 El 10 de julio de 2018 mediante memorando Ndeg SAN-2018-2554 la secretaria
general de la Asamblea puso en conocimiento la resolucioacuten sentildealada en el paacuterrafo
anterior a la presidenta de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura
y Ciencia y Tecnologiacutea con el fin de continuar con el traacutemite legal correspondiente A
continuacioacuten la Presidencia de la Comisioacuten dispuso que por la Secretariacutea de la
Comisioacuten se haga conocer los proyectos de Ley y su unificacioacuten a las y los
Asambleiacutestas integrantes de la Comisioacuten y del Pleno de la Asamblea Nacional a las
organizaciones registradas y a la ciudadaniacutea en general a traveacutes de la paacutegina web de la
Asamblea Nacional (wwwasambleanacionalgobec)
3 Al inicio del proceso de elaboracioacuten de la ley 23 asambleiacutestas presentaron sus
proyectos de ley reformatoria a la LOEI los mismos que fueron calificados
favorablemente por lo que se dispuso que se analicen y unifiquen con los demaacutes
proyectos que sobre la misma materia se encontraban trataacutendose en la Comisioacuten
4 De la revisioacuten del informe de primer debate se advierte que la Comisioacuten (i) recibioacute a
representantes de los maestros (ii) realizoacute muacuteltiples jornadas de trabajo con
instituciones puacuteblicas y privadas y representantes de organizaciones sociales (iii) llevoacute
a cabo el Conversatorio ldquoVisioacuten de los ex ministros de educacioacuten hacia las reformas a la
LOEIrdquo (iv) ejecutoacute mesas de trabajo para evaluar cuestiones teacutecnicas con
representantes de las instituciones puacuteblicas que intervendriacutean en las reformas
propuestas (v) lanzoacute la plataforma digital colaborativa ldquoJuntos somos LOEIrdquo con el
objeto que la ciudadaniacutea organizaciones sociales y demaacutes actores e interesados en el
proceso de las reformas puedan aportar con sus comentarios y observaciones al
proyecto Asiacute los diacuteas 2 4 y 9 de abril de 2019 se discutioacute en primer debate el proyecto
de ley reformatoria y el mismo se aproboacute en la uacuteltima fecha que se acaba de indicar
5 La Comisioacuten en sesioacuten de 29 de mayo de 2020 emitioacute la resolucioacuten para la
distribucioacuten de trabajo en el marco de la construccioacuten del informe para segundo debate
del proyecto de Ley Reformatoria a la LOEI a cada uno de los asambleiacutestas miembros
de la Comisioacuten
6 De la revisioacuten del informe de segundo debate se verifica que la Comisioacuten (i) recibioacute
las observaciones presentadas por los asambleiacutestas por varios representantes de
instituciones puacuteblicas ndasha las cuales se les habiacutea solicitado observaciones respecto de las
reformas propuestasndash y por la sociedad civil y (ii) realizoacute talleres de trabajo con las
organizaciones sociales y con las instituciones puacuteblicas con el objeto de resolver las
observaciones realizadas El 18 y 23 de febrero de 2021 y el 4 y 9 de marzo de 2021 se
1 Correspondiacutean a 7 proyectos de reforma presentados por asambleiacutestas entre los antildeos 2016 y 2018 2 Resolucioacuten CAL-2017-2019-404 artiacuteculo 2
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discutioacute el segundo debate del proyecto de ley siendo en esta uacuteltima fecha que
finalmente fue aprobado
7 El 11 de marzo de 2021 mediante oficio Ndeg PAN-CLC-2021-371 el presidente de la
Asamblea Nacional remitioacute al entonces presidente de la Repuacuteblica Lenin Moreno
Garceacutes el proyecto de ley reformatoria para su decisioacuten
8 El entonces presidente de la Repuacuteblica con oficio Ndeg T342-SGJ-21-0146 emitido el
10 de abril de 2021 comunicoacute al director del Registro Oficial que el proyecto de ley
reformatoria fue sancionado por eacutel ese mismo diacutea por lo que solicitaba su publicacioacuten
9 La ley reformatoria se publicoacute en el primer suplemento del registro oficial Nordm 434
de 19 de abril de 2021
B Actuaciones procesales
10 El 11 de mayo de 2021 Luis Javier Bustos Aguilar (tambieacuten ldquoel ciudadano
accionanterdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la inconstitucionalidad de la
Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural LOEI (en adelante ldquoley
impugnadardquo o ldquoley reformatoria impugnadardquo) publicada en el primer suplemento del
registro oficial Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 La referida demanda dio origen al caso
Ndeg 32-21-IN
11 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 20 de mayo
de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada aceptoacute la suspensioacuten provisional de la
ley impugnada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica a la Asamblea Nacional a la
Procuraduriacutea General del Estado y al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social que
intervengan defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas
cuestionadas y dispuso la publicacioacuten de un resumen de la demanda en el registro oficial
y en el portal electroacutenico de la Corte Constitucional
12 El 13 de mayo de 2021 el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (tambieacuten ldquola
entidad accionanterdquo o ldquoel IESSrdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la
inconstitucionalidad de la mencionada Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural La referida demanda dio origen al caso Ndeg 34-21-IN
13 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 21 de mayo
de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica
a la Asamblea Nacional y a la Procuraduriacutea General del Estado que intervengan
defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas cuestionadas dispuso la
publicacioacuten de un resumen de la demanda tanto en el registro oficial como en el portal
electroacutenico de la Corte Constitucional y ordenoacute su acumulacioacuten al caso Ndeg 32-21-IN
14 El juez sustanciador Aliacute Lozada Prado en providencia del 16 de junio de 2021
avocoacute conocimiento del caso y convocoacute a las partes procesales a una audiencia puacuteblica
La mencionada diligencia se llevoacute acabo el 28 y 29 de junio de 2021
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C Las pretensiones y los fundamentos de los accionantes
15 El ciudadano accionante del caso No 32-21-IN pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales expuestas de manera algo dispersa en la demanda
correspondiente
151 En la tramitacioacuten de la ley impugnada se habriacutea inobservado el principio
de unidad de materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque se
refeririacutea a tres temas distintos ldquoaborda materias financieras laborales (servicio
puacuteblico) y educativos [sic]rdquo
152 La aprobacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el inciso final del
artiacuteculo 369 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con un estudio actuarial
que calcule matemaacuteticamente el impacto de las nuevas prestaciones que el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social deberiacutea asumir lo que pone en riesgo
la sostenibilidad del sistema de seguridad social prescrita en el artiacuteculo 368
Constitucioacuten Para sostener esta uacuteltima afirmacioacuten el ciudadano accionante cita
varias sentencias de esta Corte sobre la necesidad de contar con estudios
actuariales
153 En particular las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley objetada atentariacutean contra la sostenibilidad del sistema de seguridad social
establecida en el artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten por no haber contado con un
informe actuarial que justifique el financiamiento del fondo universal de
pensiones el que se veriacutea afectado porque (i) se reduciriacutean sin justificacioacuten las
imposiciones que los docentes deben satisfacer para poder jubilarse acelerando
la descapitalizacioacuten del IESS puesto que ldquoel monto de egresos por pensiones es
casi el doble de los ingresos por aportes de tal forma que el fondo se agotaraacute en
poco tiempordquo y porque (ii) se eliminariacutea la edad miacutenima para la jubilacioacuten lo
que incrementariacutea el tiempo durante el cual el IESS deberaacute pagar pensiones
jubilares a los docentes
154 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque su traacutemite legislativo no se habriacutea originado en la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica y sin embargo habriacutea aumentado el
gasto puacuteblico debido a las siguientes reformas (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo
al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena
aumentariacutea el nuacutemero del personal bibliotecario de las instituciones educativas
(iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los
departamentos de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar los procedimientos
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pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos provisionales
del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del
2011 y (vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta
vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera
estableceriacutean un incremento generalizado de remuneraciones para los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten Con esto se habriacutea creado una poliacutetica
puacuteblica en materia de finanzas puacuteblicas cuando aquello es facultad exclusiva de
la Funcioacuten Ejecutiva Con la ley impugnada se pretenderiacutea ldquoque con motivo de
leyes que regulan materias como educacioacuten se pueda modificar un instrumento
constitucionalmente protegido construido y aplicado por la funcioacuten ejecutiva
[Presupuesto General del Estado] maacutes auacuten si la ley reformatoria no proviene de
iniciativa presidencialrdquo
155 La ley impugnada se habriacutea aprobado transgrediendo las normas de la
Constitucioacuten relativas a la sostenibilidad fiscal pues las reformas enlistadas en el
paacuterrafo anterior muchas de las cuales deberiacutean sufragarse ldquoen plazos de
imposible cumplimientordquo no habriacutean contemplado una fuente de financiamiento
de hecho no se habriacutea contado con la correspondiente certificacioacuten de la
existencia de fondos Y maacutes bien el ldquoinforme teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-
039 de la Secretariacutea de Presupuesto del Ministerio de Economiacutea y Finanzas
[habriacutea determinado que] no existe presupuesto para los gastos que incrementa
la leyrdquo
156 Varias disposiciones de la ley impugnada vulnerariacutean el derecho a la
igualdad previsto en los artiacuteculos 31 11 y 664 de la Constitucioacuten porque
otorgan beneficios solo a un determinado grupo de servidores puacuteblicos ‒los
docentes‒ sin justificar tal tratamiento privilegiado Los beneficios a los que se
refiere el ciudadano accionante son los siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo
relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) concernientes a
la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos monetarios por
sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su
cargo responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad
catastroacutefica de alta complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la
disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena dispondriacutea que se adecuen espacios para
docentes en estado de embarazo y en periodo de lactancia y centros de cuidado
infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes
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16 En el caso No 34-21-IN la entidad accionante el IESS pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales
161 La aprobacioacuten de la ley habriacutea transgredido el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten porque el proyecto presentado tanto para el primer como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos respecto de ldquoi) la
necesidad de crear una nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten ii) la fijacioacuten de los requisitos miacutenimos de
imposiciones que se deben cumplir iii) fijacioacuten de cuantiacutea de la pensioacuten de
jubilacioacuten a ser otorgadardquo3
162 El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten tambieacuten habriacutea sido transgredido en el
traacutemite de aprobacioacuten de la ley porque ella regulariacutea materias distintas entre siacute
pues ademaacutes de regular el sistema nacional de educacioacuten tambieacuten norma asuntos
relativos a la seguridad social El tratamiento de esto uacuteltimo inclusive habriacutea
correspondido a una comisioacuten legislativa ndashla Comisioacuten Especializada
Permanente del Derecho de los Trabajadores y Seguridad Socialndash distinta a la
que tramitoacute el proyecto de ley
163 El procedimiento de aprobacioacuten de ley reformatoria habriacutea contrariado el
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con la participacioacuten de
los asegurados y jubilados del IESS a pesar de que la OIT recomienda una
participacioacuten efectiva y tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para
realizar modificaciones en el sistema de seguridad social
164 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten establecido en el artiacuteculo 12 letra t y las disposiciones reformatorias
segunda tercera y cuarta de la ley impugnada transgrediriacutea los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten debido a la ldquoausencia de estudios actuariales especiacuteficos
y actualizados que justifiquen de manera teacutecnica las reformas en el sistema de
financiamiento de las distintas prestaciones baacutesicas de la seguridad social de la
nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de las y los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten [por lo que] las reformas comprometen la sostenibilidad
del sistema afectando a la generalidad del derecho a la seguridad social de
todos los afiliados y jubilados del IESSrdquo4
165 Lo anotado en el paacuterrafo anterior causariacutea una regresioacuten en el derecho a la
seguridad social de los beneficiarios del fondo de pensiones porque conllevariacutea
el retiro prematuro de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten5 con el
3 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 9 4 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 17 5 Al respecto en la audiencia puacuteblica el IESS sentildealoacute ldquo[hellip] de acuerdo a la Constitucioacuten y a los
instrumentos internacionales los derechos deben ser desarrollados progresivamente para llegar a la
plena realizacioacuten de los mismos el desarrollo del derecho a la jubilacioacuten como parte de los derechos
econoacutemicos sociales y culturales tiene que efectuarse dentro de los aacutembitos teacutecnicos y de los principios
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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya
que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados
activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola
esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las
pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La
entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir
para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que
esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten
General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales
166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director
Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021
contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la
aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)
que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para
optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como
miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte
miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que
ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la
liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de
2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola
vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo
167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al
nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
Asiacute
[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se
indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten
[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber
acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la
pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico
que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos
para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un
nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones
168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y
Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021
habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto
de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se
vete el mismo
constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que
se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que
percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida
dignardquo
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura y Ciencia y Tecnologiacutea para que
proceda a la unificacioacuten de los siete proyectos1 de ley reformatorios a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural (LOEI) [hellip] y consecuentemente a partir de la fecha de
aprobacioacuten de esta resolucioacuten [hellip] se contaraacute el plazo para el primer debate2rdquo
2 El 10 de julio de 2018 mediante memorando Ndeg SAN-2018-2554 la secretaria
general de la Asamblea puso en conocimiento la resolucioacuten sentildealada en el paacuterrafo
anterior a la presidenta de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura
y Ciencia y Tecnologiacutea con el fin de continuar con el traacutemite legal correspondiente A
continuacioacuten la Presidencia de la Comisioacuten dispuso que por la Secretariacutea de la
Comisioacuten se haga conocer los proyectos de Ley y su unificacioacuten a las y los
Asambleiacutestas integrantes de la Comisioacuten y del Pleno de la Asamblea Nacional a las
organizaciones registradas y a la ciudadaniacutea en general a traveacutes de la paacutegina web de la
Asamblea Nacional (wwwasambleanacionalgobec)
3 Al inicio del proceso de elaboracioacuten de la ley 23 asambleiacutestas presentaron sus
proyectos de ley reformatoria a la LOEI los mismos que fueron calificados
favorablemente por lo que se dispuso que se analicen y unifiquen con los demaacutes
proyectos que sobre la misma materia se encontraban trataacutendose en la Comisioacuten
4 De la revisioacuten del informe de primer debate se advierte que la Comisioacuten (i) recibioacute a
representantes de los maestros (ii) realizoacute muacuteltiples jornadas de trabajo con
instituciones puacuteblicas y privadas y representantes de organizaciones sociales (iii) llevoacute
a cabo el Conversatorio ldquoVisioacuten de los ex ministros de educacioacuten hacia las reformas a la
LOEIrdquo (iv) ejecutoacute mesas de trabajo para evaluar cuestiones teacutecnicas con
representantes de las instituciones puacuteblicas que intervendriacutean en las reformas
propuestas (v) lanzoacute la plataforma digital colaborativa ldquoJuntos somos LOEIrdquo con el
objeto que la ciudadaniacutea organizaciones sociales y demaacutes actores e interesados en el
proceso de las reformas puedan aportar con sus comentarios y observaciones al
proyecto Asiacute los diacuteas 2 4 y 9 de abril de 2019 se discutioacute en primer debate el proyecto
de ley reformatoria y el mismo se aproboacute en la uacuteltima fecha que se acaba de indicar
5 La Comisioacuten en sesioacuten de 29 de mayo de 2020 emitioacute la resolucioacuten para la
distribucioacuten de trabajo en el marco de la construccioacuten del informe para segundo debate
del proyecto de Ley Reformatoria a la LOEI a cada uno de los asambleiacutestas miembros
de la Comisioacuten
6 De la revisioacuten del informe de segundo debate se verifica que la Comisioacuten (i) recibioacute
las observaciones presentadas por los asambleiacutestas por varios representantes de
instituciones puacuteblicas ndasha las cuales se les habiacutea solicitado observaciones respecto de las
reformas propuestasndash y por la sociedad civil y (ii) realizoacute talleres de trabajo con las
organizaciones sociales y con las instituciones puacuteblicas con el objeto de resolver las
observaciones realizadas El 18 y 23 de febrero de 2021 y el 4 y 9 de marzo de 2021 se
1 Correspondiacutean a 7 proyectos de reforma presentados por asambleiacutestas entre los antildeos 2016 y 2018 2 Resolucioacuten CAL-2017-2019-404 artiacuteculo 2
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discutioacute el segundo debate del proyecto de ley siendo en esta uacuteltima fecha que
finalmente fue aprobado
7 El 11 de marzo de 2021 mediante oficio Ndeg PAN-CLC-2021-371 el presidente de la
Asamblea Nacional remitioacute al entonces presidente de la Repuacuteblica Lenin Moreno
Garceacutes el proyecto de ley reformatoria para su decisioacuten
8 El entonces presidente de la Repuacuteblica con oficio Ndeg T342-SGJ-21-0146 emitido el
10 de abril de 2021 comunicoacute al director del Registro Oficial que el proyecto de ley
reformatoria fue sancionado por eacutel ese mismo diacutea por lo que solicitaba su publicacioacuten
9 La ley reformatoria se publicoacute en el primer suplemento del registro oficial Nordm 434
de 19 de abril de 2021
B Actuaciones procesales
10 El 11 de mayo de 2021 Luis Javier Bustos Aguilar (tambieacuten ldquoel ciudadano
accionanterdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la inconstitucionalidad de la
Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural LOEI (en adelante ldquoley
impugnadardquo o ldquoley reformatoria impugnadardquo) publicada en el primer suplemento del
registro oficial Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 La referida demanda dio origen al caso
Ndeg 32-21-IN
11 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 20 de mayo
de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada aceptoacute la suspensioacuten provisional de la
ley impugnada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica a la Asamblea Nacional a la
Procuraduriacutea General del Estado y al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social que
intervengan defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas
cuestionadas y dispuso la publicacioacuten de un resumen de la demanda en el registro oficial
y en el portal electroacutenico de la Corte Constitucional
12 El 13 de mayo de 2021 el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (tambieacuten ldquola
entidad accionanterdquo o ldquoel IESSrdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la
inconstitucionalidad de la mencionada Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural La referida demanda dio origen al caso Ndeg 34-21-IN
13 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 21 de mayo
de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica
a la Asamblea Nacional y a la Procuraduriacutea General del Estado que intervengan
defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas cuestionadas dispuso la
publicacioacuten de un resumen de la demanda tanto en el registro oficial como en el portal
electroacutenico de la Corte Constitucional y ordenoacute su acumulacioacuten al caso Ndeg 32-21-IN
14 El juez sustanciador Aliacute Lozada Prado en providencia del 16 de junio de 2021
avocoacute conocimiento del caso y convocoacute a las partes procesales a una audiencia puacuteblica
La mencionada diligencia se llevoacute acabo el 28 y 29 de junio de 2021
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C Las pretensiones y los fundamentos de los accionantes
15 El ciudadano accionante del caso No 32-21-IN pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales expuestas de manera algo dispersa en la demanda
correspondiente
151 En la tramitacioacuten de la ley impugnada se habriacutea inobservado el principio
de unidad de materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque se
refeririacutea a tres temas distintos ldquoaborda materias financieras laborales (servicio
puacuteblico) y educativos [sic]rdquo
152 La aprobacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el inciso final del
artiacuteculo 369 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con un estudio actuarial
que calcule matemaacuteticamente el impacto de las nuevas prestaciones que el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social deberiacutea asumir lo que pone en riesgo
la sostenibilidad del sistema de seguridad social prescrita en el artiacuteculo 368
Constitucioacuten Para sostener esta uacuteltima afirmacioacuten el ciudadano accionante cita
varias sentencias de esta Corte sobre la necesidad de contar con estudios
actuariales
153 En particular las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley objetada atentariacutean contra la sostenibilidad del sistema de seguridad social
establecida en el artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten por no haber contado con un
informe actuarial que justifique el financiamiento del fondo universal de
pensiones el que se veriacutea afectado porque (i) se reduciriacutean sin justificacioacuten las
imposiciones que los docentes deben satisfacer para poder jubilarse acelerando
la descapitalizacioacuten del IESS puesto que ldquoel monto de egresos por pensiones es
casi el doble de los ingresos por aportes de tal forma que el fondo se agotaraacute en
poco tiempordquo y porque (ii) se eliminariacutea la edad miacutenima para la jubilacioacuten lo
que incrementariacutea el tiempo durante el cual el IESS deberaacute pagar pensiones
jubilares a los docentes
154 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque su traacutemite legislativo no se habriacutea originado en la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica y sin embargo habriacutea aumentado el
gasto puacuteblico debido a las siguientes reformas (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo
al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena
aumentariacutea el nuacutemero del personal bibliotecario de las instituciones educativas
(iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los
departamentos de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar los procedimientos
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pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos provisionales
del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del
2011 y (vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta
vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera
estableceriacutean un incremento generalizado de remuneraciones para los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten Con esto se habriacutea creado una poliacutetica
puacuteblica en materia de finanzas puacuteblicas cuando aquello es facultad exclusiva de
la Funcioacuten Ejecutiva Con la ley impugnada se pretenderiacutea ldquoque con motivo de
leyes que regulan materias como educacioacuten se pueda modificar un instrumento
constitucionalmente protegido construido y aplicado por la funcioacuten ejecutiva
[Presupuesto General del Estado] maacutes auacuten si la ley reformatoria no proviene de
iniciativa presidencialrdquo
155 La ley impugnada se habriacutea aprobado transgrediendo las normas de la
Constitucioacuten relativas a la sostenibilidad fiscal pues las reformas enlistadas en el
paacuterrafo anterior muchas de las cuales deberiacutean sufragarse ldquoen plazos de
imposible cumplimientordquo no habriacutean contemplado una fuente de financiamiento
de hecho no se habriacutea contado con la correspondiente certificacioacuten de la
existencia de fondos Y maacutes bien el ldquoinforme teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-
039 de la Secretariacutea de Presupuesto del Ministerio de Economiacutea y Finanzas
[habriacutea determinado que] no existe presupuesto para los gastos que incrementa
la leyrdquo
156 Varias disposiciones de la ley impugnada vulnerariacutean el derecho a la
igualdad previsto en los artiacuteculos 31 11 y 664 de la Constitucioacuten porque
otorgan beneficios solo a un determinado grupo de servidores puacuteblicos ‒los
docentes‒ sin justificar tal tratamiento privilegiado Los beneficios a los que se
refiere el ciudadano accionante son los siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo
relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) concernientes a
la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos monetarios por
sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su
cargo responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad
catastroacutefica de alta complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la
disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena dispondriacutea que se adecuen espacios para
docentes en estado de embarazo y en periodo de lactancia y centros de cuidado
infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes
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16 En el caso No 34-21-IN la entidad accionante el IESS pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales
161 La aprobacioacuten de la ley habriacutea transgredido el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten porque el proyecto presentado tanto para el primer como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos respecto de ldquoi) la
necesidad de crear una nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten ii) la fijacioacuten de los requisitos miacutenimos de
imposiciones que se deben cumplir iii) fijacioacuten de cuantiacutea de la pensioacuten de
jubilacioacuten a ser otorgadardquo3
162 El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten tambieacuten habriacutea sido transgredido en el
traacutemite de aprobacioacuten de la ley porque ella regulariacutea materias distintas entre siacute
pues ademaacutes de regular el sistema nacional de educacioacuten tambieacuten norma asuntos
relativos a la seguridad social El tratamiento de esto uacuteltimo inclusive habriacutea
correspondido a una comisioacuten legislativa ndashla Comisioacuten Especializada
Permanente del Derecho de los Trabajadores y Seguridad Socialndash distinta a la
que tramitoacute el proyecto de ley
163 El procedimiento de aprobacioacuten de ley reformatoria habriacutea contrariado el
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con la participacioacuten de
los asegurados y jubilados del IESS a pesar de que la OIT recomienda una
participacioacuten efectiva y tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para
realizar modificaciones en el sistema de seguridad social
164 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten establecido en el artiacuteculo 12 letra t y las disposiciones reformatorias
segunda tercera y cuarta de la ley impugnada transgrediriacutea los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten debido a la ldquoausencia de estudios actuariales especiacuteficos
y actualizados que justifiquen de manera teacutecnica las reformas en el sistema de
financiamiento de las distintas prestaciones baacutesicas de la seguridad social de la
nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de las y los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten [por lo que] las reformas comprometen la sostenibilidad
del sistema afectando a la generalidad del derecho a la seguridad social de
todos los afiliados y jubilados del IESSrdquo4
165 Lo anotado en el paacuterrafo anterior causariacutea una regresioacuten en el derecho a la
seguridad social de los beneficiarios del fondo de pensiones porque conllevariacutea
el retiro prematuro de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten5 con el
3 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 9 4 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 17 5 Al respecto en la audiencia puacuteblica el IESS sentildealoacute ldquo[hellip] de acuerdo a la Constitucioacuten y a los
instrumentos internacionales los derechos deben ser desarrollados progresivamente para llegar a la
plena realizacioacuten de los mismos el desarrollo del derecho a la jubilacioacuten como parte de los derechos
econoacutemicos sociales y culturales tiene que efectuarse dentro de los aacutembitos teacutecnicos y de los principios
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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya
que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados
activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola
esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las
pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La
entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir
para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que
esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten
General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales
166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director
Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021
contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la
aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)
que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para
optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como
miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte
miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que
ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la
liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de
2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola
vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo
167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al
nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
Asiacute
[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se
indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten
[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber
acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la
pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico
que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos
para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un
nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones
168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y
Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021
habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto
de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se
vete el mismo
constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que
se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que
percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida
dignardquo
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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discutioacute el segundo debate del proyecto de ley siendo en esta uacuteltima fecha que
finalmente fue aprobado
7 El 11 de marzo de 2021 mediante oficio Ndeg PAN-CLC-2021-371 el presidente de la
Asamblea Nacional remitioacute al entonces presidente de la Repuacuteblica Lenin Moreno
Garceacutes el proyecto de ley reformatoria para su decisioacuten
8 El entonces presidente de la Repuacuteblica con oficio Ndeg T342-SGJ-21-0146 emitido el
10 de abril de 2021 comunicoacute al director del Registro Oficial que el proyecto de ley
reformatoria fue sancionado por eacutel ese mismo diacutea por lo que solicitaba su publicacioacuten
9 La ley reformatoria se publicoacute en el primer suplemento del registro oficial Nordm 434
de 19 de abril de 2021
B Actuaciones procesales
10 El 11 de mayo de 2021 Luis Javier Bustos Aguilar (tambieacuten ldquoel ciudadano
accionanterdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la inconstitucionalidad de la
Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural LOEI (en adelante ldquoley
impugnadardquo o ldquoley reformatoria impugnadardquo) publicada en el primer suplemento del
registro oficial Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 La referida demanda dio origen al caso
Ndeg 32-21-IN
11 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 20 de mayo
de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada aceptoacute la suspensioacuten provisional de la
ley impugnada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica a la Asamblea Nacional a la
Procuraduriacutea General del Estado y al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social que
intervengan defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas
cuestionadas y dispuso la publicacioacuten de un resumen de la demanda en el registro oficial
y en el portal electroacutenico de la Corte Constitucional
12 El 13 de mayo de 2021 el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (tambieacuten ldquola
entidad accionanterdquo o ldquoel IESSrdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la
inconstitucionalidad de la mencionada Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural La referida demanda dio origen al caso Ndeg 34-21-IN
13 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 21 de mayo
de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica
a la Asamblea Nacional y a la Procuraduriacutea General del Estado que intervengan
defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas cuestionadas dispuso la
publicacioacuten de un resumen de la demanda tanto en el registro oficial como en el portal
electroacutenico de la Corte Constitucional y ordenoacute su acumulacioacuten al caso Ndeg 32-21-IN
14 El juez sustanciador Aliacute Lozada Prado en providencia del 16 de junio de 2021
avocoacute conocimiento del caso y convocoacute a las partes procesales a una audiencia puacuteblica
La mencionada diligencia se llevoacute acabo el 28 y 29 de junio de 2021
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C Las pretensiones y los fundamentos de los accionantes
15 El ciudadano accionante del caso No 32-21-IN pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales expuestas de manera algo dispersa en la demanda
correspondiente
151 En la tramitacioacuten de la ley impugnada se habriacutea inobservado el principio
de unidad de materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque se
refeririacutea a tres temas distintos ldquoaborda materias financieras laborales (servicio
puacuteblico) y educativos [sic]rdquo
152 La aprobacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el inciso final del
artiacuteculo 369 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con un estudio actuarial
que calcule matemaacuteticamente el impacto de las nuevas prestaciones que el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social deberiacutea asumir lo que pone en riesgo
la sostenibilidad del sistema de seguridad social prescrita en el artiacuteculo 368
Constitucioacuten Para sostener esta uacuteltima afirmacioacuten el ciudadano accionante cita
varias sentencias de esta Corte sobre la necesidad de contar con estudios
actuariales
153 En particular las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley objetada atentariacutean contra la sostenibilidad del sistema de seguridad social
establecida en el artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten por no haber contado con un
informe actuarial que justifique el financiamiento del fondo universal de
pensiones el que se veriacutea afectado porque (i) se reduciriacutean sin justificacioacuten las
imposiciones que los docentes deben satisfacer para poder jubilarse acelerando
la descapitalizacioacuten del IESS puesto que ldquoel monto de egresos por pensiones es
casi el doble de los ingresos por aportes de tal forma que el fondo se agotaraacute en
poco tiempordquo y porque (ii) se eliminariacutea la edad miacutenima para la jubilacioacuten lo
que incrementariacutea el tiempo durante el cual el IESS deberaacute pagar pensiones
jubilares a los docentes
154 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque su traacutemite legislativo no se habriacutea originado en la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica y sin embargo habriacutea aumentado el
gasto puacuteblico debido a las siguientes reformas (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo
al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena
aumentariacutea el nuacutemero del personal bibliotecario de las instituciones educativas
(iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los
departamentos de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar los procedimientos
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pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos provisionales
del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del
2011 y (vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta
vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera
estableceriacutean un incremento generalizado de remuneraciones para los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten Con esto se habriacutea creado una poliacutetica
puacuteblica en materia de finanzas puacuteblicas cuando aquello es facultad exclusiva de
la Funcioacuten Ejecutiva Con la ley impugnada se pretenderiacutea ldquoque con motivo de
leyes que regulan materias como educacioacuten se pueda modificar un instrumento
constitucionalmente protegido construido y aplicado por la funcioacuten ejecutiva
[Presupuesto General del Estado] maacutes auacuten si la ley reformatoria no proviene de
iniciativa presidencialrdquo
155 La ley impugnada se habriacutea aprobado transgrediendo las normas de la
Constitucioacuten relativas a la sostenibilidad fiscal pues las reformas enlistadas en el
paacuterrafo anterior muchas de las cuales deberiacutean sufragarse ldquoen plazos de
imposible cumplimientordquo no habriacutean contemplado una fuente de financiamiento
de hecho no se habriacutea contado con la correspondiente certificacioacuten de la
existencia de fondos Y maacutes bien el ldquoinforme teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-
039 de la Secretariacutea de Presupuesto del Ministerio de Economiacutea y Finanzas
[habriacutea determinado que] no existe presupuesto para los gastos que incrementa
la leyrdquo
156 Varias disposiciones de la ley impugnada vulnerariacutean el derecho a la
igualdad previsto en los artiacuteculos 31 11 y 664 de la Constitucioacuten porque
otorgan beneficios solo a un determinado grupo de servidores puacuteblicos ‒los
docentes‒ sin justificar tal tratamiento privilegiado Los beneficios a los que se
refiere el ciudadano accionante son los siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo
relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) concernientes a
la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos monetarios por
sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su
cargo responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad
catastroacutefica de alta complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la
disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena dispondriacutea que se adecuen espacios para
docentes en estado de embarazo y en periodo de lactancia y centros de cuidado
infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes
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16 En el caso No 34-21-IN la entidad accionante el IESS pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales
161 La aprobacioacuten de la ley habriacutea transgredido el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten porque el proyecto presentado tanto para el primer como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos respecto de ldquoi) la
necesidad de crear una nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten ii) la fijacioacuten de los requisitos miacutenimos de
imposiciones que se deben cumplir iii) fijacioacuten de cuantiacutea de la pensioacuten de
jubilacioacuten a ser otorgadardquo3
162 El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten tambieacuten habriacutea sido transgredido en el
traacutemite de aprobacioacuten de la ley porque ella regulariacutea materias distintas entre siacute
pues ademaacutes de regular el sistema nacional de educacioacuten tambieacuten norma asuntos
relativos a la seguridad social El tratamiento de esto uacuteltimo inclusive habriacutea
correspondido a una comisioacuten legislativa ndashla Comisioacuten Especializada
Permanente del Derecho de los Trabajadores y Seguridad Socialndash distinta a la
que tramitoacute el proyecto de ley
163 El procedimiento de aprobacioacuten de ley reformatoria habriacutea contrariado el
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con la participacioacuten de
los asegurados y jubilados del IESS a pesar de que la OIT recomienda una
participacioacuten efectiva y tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para
realizar modificaciones en el sistema de seguridad social
164 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten establecido en el artiacuteculo 12 letra t y las disposiciones reformatorias
segunda tercera y cuarta de la ley impugnada transgrediriacutea los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten debido a la ldquoausencia de estudios actuariales especiacuteficos
y actualizados que justifiquen de manera teacutecnica las reformas en el sistema de
financiamiento de las distintas prestaciones baacutesicas de la seguridad social de la
nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de las y los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten [por lo que] las reformas comprometen la sostenibilidad
del sistema afectando a la generalidad del derecho a la seguridad social de
todos los afiliados y jubilados del IESSrdquo4
165 Lo anotado en el paacuterrafo anterior causariacutea una regresioacuten en el derecho a la
seguridad social de los beneficiarios del fondo de pensiones porque conllevariacutea
el retiro prematuro de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten5 con el
3 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 9 4 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 17 5 Al respecto en la audiencia puacuteblica el IESS sentildealoacute ldquo[hellip] de acuerdo a la Constitucioacuten y a los
instrumentos internacionales los derechos deben ser desarrollados progresivamente para llegar a la
plena realizacioacuten de los mismos el desarrollo del derecho a la jubilacioacuten como parte de los derechos
econoacutemicos sociales y culturales tiene que efectuarse dentro de los aacutembitos teacutecnicos y de los principios
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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya
que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados
activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola
esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las
pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La
entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir
para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que
esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten
General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales
166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director
Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021
contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la
aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)
que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para
optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como
miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte
miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que
ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la
liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de
2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola
vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo
167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al
nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
Asiacute
[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se
indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten
[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber
acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la
pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico
que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos
para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un
nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones
168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y
Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021
habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto
de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se
vete el mismo
constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que
se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que
percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida
dignardquo
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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C Las pretensiones y los fundamentos de los accionantes
15 El ciudadano accionante del caso No 32-21-IN pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales expuestas de manera algo dispersa en la demanda
correspondiente
151 En la tramitacioacuten de la ley impugnada se habriacutea inobservado el principio
de unidad de materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque se
refeririacutea a tres temas distintos ldquoaborda materias financieras laborales (servicio
puacuteblico) y educativos [sic]rdquo
152 La aprobacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el inciso final del
artiacuteculo 369 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con un estudio actuarial
que calcule matemaacuteticamente el impacto de las nuevas prestaciones que el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social deberiacutea asumir lo que pone en riesgo
la sostenibilidad del sistema de seguridad social prescrita en el artiacuteculo 368
Constitucioacuten Para sostener esta uacuteltima afirmacioacuten el ciudadano accionante cita
varias sentencias de esta Corte sobre la necesidad de contar con estudios
actuariales
153 En particular las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley objetada atentariacutean contra la sostenibilidad del sistema de seguridad social
establecida en el artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten por no haber contado con un
informe actuarial que justifique el financiamiento del fondo universal de
pensiones el que se veriacutea afectado porque (i) se reduciriacutean sin justificacioacuten las
imposiciones que los docentes deben satisfacer para poder jubilarse acelerando
la descapitalizacioacuten del IESS puesto que ldquoel monto de egresos por pensiones es
casi el doble de los ingresos por aportes de tal forma que el fondo se agotaraacute en
poco tiempordquo y porque (ii) se eliminariacutea la edad miacutenima para la jubilacioacuten lo
que incrementariacutea el tiempo durante el cual el IESS deberaacute pagar pensiones
jubilares a los docentes
154 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque su traacutemite legislativo no se habriacutea originado en la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica y sin embargo habriacutea aumentado el
gasto puacuteblico debido a las siguientes reformas (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo
al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena
aumentariacutea el nuacutemero del personal bibliotecario de las instituciones educativas
(iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los
departamentos de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar los procedimientos
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pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos provisionales
del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del
2011 y (vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta
vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera
estableceriacutean un incremento generalizado de remuneraciones para los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten Con esto se habriacutea creado una poliacutetica
puacuteblica en materia de finanzas puacuteblicas cuando aquello es facultad exclusiva de
la Funcioacuten Ejecutiva Con la ley impugnada se pretenderiacutea ldquoque con motivo de
leyes que regulan materias como educacioacuten se pueda modificar un instrumento
constitucionalmente protegido construido y aplicado por la funcioacuten ejecutiva
[Presupuesto General del Estado] maacutes auacuten si la ley reformatoria no proviene de
iniciativa presidencialrdquo
155 La ley impugnada se habriacutea aprobado transgrediendo las normas de la
Constitucioacuten relativas a la sostenibilidad fiscal pues las reformas enlistadas en el
paacuterrafo anterior muchas de las cuales deberiacutean sufragarse ldquoen plazos de
imposible cumplimientordquo no habriacutean contemplado una fuente de financiamiento
de hecho no se habriacutea contado con la correspondiente certificacioacuten de la
existencia de fondos Y maacutes bien el ldquoinforme teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-
039 de la Secretariacutea de Presupuesto del Ministerio de Economiacutea y Finanzas
[habriacutea determinado que] no existe presupuesto para los gastos que incrementa
la leyrdquo
156 Varias disposiciones de la ley impugnada vulnerariacutean el derecho a la
igualdad previsto en los artiacuteculos 31 11 y 664 de la Constitucioacuten porque
otorgan beneficios solo a un determinado grupo de servidores puacuteblicos ‒los
docentes‒ sin justificar tal tratamiento privilegiado Los beneficios a los que se
refiere el ciudadano accionante son los siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo
relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) concernientes a
la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos monetarios por
sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su
cargo responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad
catastroacutefica de alta complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la
disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena dispondriacutea que se adecuen espacios para
docentes en estado de embarazo y en periodo de lactancia y centros de cuidado
infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes
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16 En el caso No 34-21-IN la entidad accionante el IESS pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales
161 La aprobacioacuten de la ley habriacutea transgredido el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten porque el proyecto presentado tanto para el primer como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos respecto de ldquoi) la
necesidad de crear una nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten ii) la fijacioacuten de los requisitos miacutenimos de
imposiciones que se deben cumplir iii) fijacioacuten de cuantiacutea de la pensioacuten de
jubilacioacuten a ser otorgadardquo3
162 El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten tambieacuten habriacutea sido transgredido en el
traacutemite de aprobacioacuten de la ley porque ella regulariacutea materias distintas entre siacute
pues ademaacutes de regular el sistema nacional de educacioacuten tambieacuten norma asuntos
relativos a la seguridad social El tratamiento de esto uacuteltimo inclusive habriacutea
correspondido a una comisioacuten legislativa ndashla Comisioacuten Especializada
Permanente del Derecho de los Trabajadores y Seguridad Socialndash distinta a la
que tramitoacute el proyecto de ley
163 El procedimiento de aprobacioacuten de ley reformatoria habriacutea contrariado el
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con la participacioacuten de
los asegurados y jubilados del IESS a pesar de que la OIT recomienda una
participacioacuten efectiva y tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para
realizar modificaciones en el sistema de seguridad social
164 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten establecido en el artiacuteculo 12 letra t y las disposiciones reformatorias
segunda tercera y cuarta de la ley impugnada transgrediriacutea los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten debido a la ldquoausencia de estudios actuariales especiacuteficos
y actualizados que justifiquen de manera teacutecnica las reformas en el sistema de
financiamiento de las distintas prestaciones baacutesicas de la seguridad social de la
nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de las y los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten [por lo que] las reformas comprometen la sostenibilidad
del sistema afectando a la generalidad del derecho a la seguridad social de
todos los afiliados y jubilados del IESSrdquo4
165 Lo anotado en el paacuterrafo anterior causariacutea una regresioacuten en el derecho a la
seguridad social de los beneficiarios del fondo de pensiones porque conllevariacutea
el retiro prematuro de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten5 con el
3 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 9 4 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 17 5 Al respecto en la audiencia puacuteblica el IESS sentildealoacute ldquo[hellip] de acuerdo a la Constitucioacuten y a los
instrumentos internacionales los derechos deben ser desarrollados progresivamente para llegar a la
plena realizacioacuten de los mismos el desarrollo del derecho a la jubilacioacuten como parte de los derechos
econoacutemicos sociales y culturales tiene que efectuarse dentro de los aacutembitos teacutecnicos y de los principios
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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya
que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados
activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola
esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las
pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La
entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir
para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que
esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten
General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales
166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director
Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021
contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la
aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)
que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para
optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como
miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte
miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que
ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la
liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de
2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola
vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo
167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al
nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
Asiacute
[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se
indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten
[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber
acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la
pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico
que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos
para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un
nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones
168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y
Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021
habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto
de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se
vete el mismo
constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que
se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que
percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida
dignardquo
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
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los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos provisionales
del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del
2011 y (vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta
vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera
estableceriacutean un incremento generalizado de remuneraciones para los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten Con esto se habriacutea creado una poliacutetica
puacuteblica en materia de finanzas puacuteblicas cuando aquello es facultad exclusiva de
la Funcioacuten Ejecutiva Con la ley impugnada se pretenderiacutea ldquoque con motivo de
leyes que regulan materias como educacioacuten se pueda modificar un instrumento
constitucionalmente protegido construido y aplicado por la funcioacuten ejecutiva
[Presupuesto General del Estado] maacutes auacuten si la ley reformatoria no proviene de
iniciativa presidencialrdquo
155 La ley impugnada se habriacutea aprobado transgrediendo las normas de la
Constitucioacuten relativas a la sostenibilidad fiscal pues las reformas enlistadas en el
paacuterrafo anterior muchas de las cuales deberiacutean sufragarse ldquoen plazos de
imposible cumplimientordquo no habriacutean contemplado una fuente de financiamiento
de hecho no se habriacutea contado con la correspondiente certificacioacuten de la
existencia de fondos Y maacutes bien el ldquoinforme teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-
039 de la Secretariacutea de Presupuesto del Ministerio de Economiacutea y Finanzas
[habriacutea determinado que] no existe presupuesto para los gastos que incrementa
la leyrdquo
156 Varias disposiciones de la ley impugnada vulnerariacutean el derecho a la
igualdad previsto en los artiacuteculos 31 11 y 664 de la Constitucioacuten porque
otorgan beneficios solo a un determinado grupo de servidores puacuteblicos ‒los
docentes‒ sin justificar tal tratamiento privilegiado Los beneficios a los que se
refiere el ciudadano accionante son los siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo
relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) concernientes a
la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de
desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo
relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos monetarios por
sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su
cargo responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad
catastroacutefica de alta complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la
disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena dispondriacutea que se adecuen espacios para
docentes en estado de embarazo y en periodo de lactancia y centros de cuidado
infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes
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16 En el caso No 34-21-IN la entidad accionante el IESS pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales
161 La aprobacioacuten de la ley habriacutea transgredido el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten porque el proyecto presentado tanto para el primer como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos respecto de ldquoi) la
necesidad de crear una nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten ii) la fijacioacuten de los requisitos miacutenimos de
imposiciones que se deben cumplir iii) fijacioacuten de cuantiacutea de la pensioacuten de
jubilacioacuten a ser otorgadardquo3
162 El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten tambieacuten habriacutea sido transgredido en el
traacutemite de aprobacioacuten de la ley porque ella regulariacutea materias distintas entre siacute
pues ademaacutes de regular el sistema nacional de educacioacuten tambieacuten norma asuntos
relativos a la seguridad social El tratamiento de esto uacuteltimo inclusive habriacutea
correspondido a una comisioacuten legislativa ndashla Comisioacuten Especializada
Permanente del Derecho de los Trabajadores y Seguridad Socialndash distinta a la
que tramitoacute el proyecto de ley
163 El procedimiento de aprobacioacuten de ley reformatoria habriacutea contrariado el
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con la participacioacuten de
los asegurados y jubilados del IESS a pesar de que la OIT recomienda una
participacioacuten efectiva y tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para
realizar modificaciones en el sistema de seguridad social
164 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten establecido en el artiacuteculo 12 letra t y las disposiciones reformatorias
segunda tercera y cuarta de la ley impugnada transgrediriacutea los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten debido a la ldquoausencia de estudios actuariales especiacuteficos
y actualizados que justifiquen de manera teacutecnica las reformas en el sistema de
financiamiento de las distintas prestaciones baacutesicas de la seguridad social de la
nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de las y los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten [por lo que] las reformas comprometen la sostenibilidad
del sistema afectando a la generalidad del derecho a la seguridad social de
todos los afiliados y jubilados del IESSrdquo4
165 Lo anotado en el paacuterrafo anterior causariacutea una regresioacuten en el derecho a la
seguridad social de los beneficiarios del fondo de pensiones porque conllevariacutea
el retiro prematuro de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten5 con el
3 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 9 4 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 17 5 Al respecto en la audiencia puacuteblica el IESS sentildealoacute ldquo[hellip] de acuerdo a la Constitucioacuten y a los
instrumentos internacionales los derechos deben ser desarrollados progresivamente para llegar a la
plena realizacioacuten de los mismos el desarrollo del derecho a la jubilacioacuten como parte de los derechos
econoacutemicos sociales y culturales tiene que efectuarse dentro de los aacutembitos teacutecnicos y de los principios
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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya
que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados
activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola
esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las
pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La
entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir
para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que
esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten
General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales
166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director
Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021
contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la
aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)
que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para
optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como
miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte
miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que
ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la
liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de
2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola
vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo
167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al
nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
Asiacute
[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se
indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten
[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber
acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la
pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico
que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos
para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un
nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones
168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y
Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021
habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto
de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se
vete el mismo
constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que
se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que
percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida
dignardquo
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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16 En el caso No 34-21-IN la entidad accionante el IESS pretende que la Corte
Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en
las siguientes alegaciones principales
161 La aprobacioacuten de la ley habriacutea transgredido el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten porque el proyecto presentado tanto para el primer como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos respecto de ldquoi) la
necesidad de crear una nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten ii) la fijacioacuten de los requisitos miacutenimos de
imposiciones que se deben cumplir iii) fijacioacuten de cuantiacutea de la pensioacuten de
jubilacioacuten a ser otorgadardquo3
162 El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten tambieacuten habriacutea sido transgredido en el
traacutemite de aprobacioacuten de la ley porque ella regulariacutea materias distintas entre siacute
pues ademaacutes de regular el sistema nacional de educacioacuten tambieacuten norma asuntos
relativos a la seguridad social El tratamiento de esto uacuteltimo inclusive habriacutea
correspondido a una comisioacuten legislativa ndashla Comisioacuten Especializada
Permanente del Derecho de los Trabajadores y Seguridad Socialndash distinta a la
que tramitoacute el proyecto de ley
163 El procedimiento de aprobacioacuten de ley reformatoria habriacutea contrariado el
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con la participacioacuten de
los asegurados y jubilados del IESS a pesar de que la OIT recomienda una
participacioacuten efectiva y tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para
realizar modificaciones en el sistema de seguridad social
164 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten establecido en el artiacuteculo 12 letra t y las disposiciones reformatorias
segunda tercera y cuarta de la ley impugnada transgrediriacutea los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten debido a la ldquoausencia de estudios actuariales especiacuteficos
y actualizados que justifiquen de manera teacutecnica las reformas en el sistema de
financiamiento de las distintas prestaciones baacutesicas de la seguridad social de la
nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de las y los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten [por lo que] las reformas comprometen la sostenibilidad
del sistema afectando a la generalidad del derecho a la seguridad social de
todos los afiliados y jubilados del IESSrdquo4
165 Lo anotado en el paacuterrafo anterior causariacutea una regresioacuten en el derecho a la
seguridad social de los beneficiarios del fondo de pensiones porque conllevariacutea
el retiro prematuro de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten5 con el
3 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 9 4 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 17 5 Al respecto en la audiencia puacuteblica el IESS sentildealoacute ldquo[hellip] de acuerdo a la Constitucioacuten y a los
instrumentos internacionales los derechos deben ser desarrollados progresivamente para llegar a la
plena realizacioacuten de los mismos el desarrollo del derecho a la jubilacioacuten como parte de los derechos
econoacutemicos sociales y culturales tiene que efectuarse dentro de los aacutembitos teacutecnicos y de los principios
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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya
que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados
activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola
esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las
pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La
entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir
para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que
esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten
General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales
166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director
Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021
contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la
aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)
que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para
optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como
miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte
miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que
ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la
liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de
2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola
vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo
167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al
nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
Asiacute
[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se
indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten
[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber
acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la
pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico
que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos
para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un
nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones
168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y
Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021
habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto
de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se
vete el mismo
constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que
se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que
percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida
dignardquo
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya
que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados
activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola
esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las
pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La
entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir
para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que
esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten
General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales
166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director
Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021
contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la
aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)
que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para
optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como
miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte
miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que
ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la
liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de
2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola
vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo
167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al
nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
Asiacute
[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se
indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten
[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber
acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la
pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico
que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos
para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un
nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones
168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y
Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021
habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto
de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se
vete el mismo
constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que
se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que
percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida
dignardquo
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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169 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en
los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial
anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no
presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la
entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una
accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento
diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la
afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo
Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial
de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca
afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades
laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se
conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un
mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de
los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta
condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo
D Contestaciones a las demandas
17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la
constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural
y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-
IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales
6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente
justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231
de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)
trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la
industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que
no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que
hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima
cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si
existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha
proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de
jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los
docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro
tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros
profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las
alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos
temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas
domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas
de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud
que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos
enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera
solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo
habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente
sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su
constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley
presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su
contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones
realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en
general
172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia
dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su
temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes
173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el
informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020
con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten
del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de
Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones
mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la
cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12
de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la
Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus
estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]
NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo
[mayuacutesculas en el original]
174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado
con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS
a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio
mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este
punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser
justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal
funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos
establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del
Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar
la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del
impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo
porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial
175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de
sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el
artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el
Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI
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la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de
manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual
financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras
que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen
mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los
pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo
el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega
el accionante
176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco
habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una
preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede
configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y
determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado
en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo
Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino
utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como
preasignacioacutenrdquo
177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la
Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una
ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten
constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto
establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que
el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la
fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios
que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de
manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con
los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes
que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser
aplicado
178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no
discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia
del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene
que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e
indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la
capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes
(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten
especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten
del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del
derecho a la educacioacuten
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179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de
constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que
la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten
ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico
sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para
estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las
personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo
referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad
18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la
audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley
impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales
181 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley
necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el
entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto
de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio
de Economiacutea y Finanzas
182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)
otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los
docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria
deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas
(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley
reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de
conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos
permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento
de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un
impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de
doacutelares [5244 millones] por antildeordquo
183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130
el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del
proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes
pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del
mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el
memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe
teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes
pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto
presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el
financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley
reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a
las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes
asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente
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184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el
gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea
implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten
determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y
presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea
Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda
alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la
Constitucioacuten
185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a
pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y
maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y
agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio
que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado
debe a los maestrosrdquo
19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda
y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado
a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida
una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones
principales
191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de
materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo
Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la
Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan
conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten
192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con
estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad
social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo
reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de
jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las
obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su
calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene
[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo
193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea
transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido
presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de
las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la
recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y
ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea
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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de
la pandemiardquo8
194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con
recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute
el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute
muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la
sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en
el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas
puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si
bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector
educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas
estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del
ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo
una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma
constitucionalrdquo
195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten
como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial
de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin
tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le
exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta
diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el
promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten
seriacutea injustificado e inmotivado
E Audiencia puacuteblica
20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el
caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el
16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en
el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis
Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz
Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto
8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del
Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020
totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del
impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la
economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la
recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las
tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del
Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en
la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de
docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes
implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto
puacuteblicordquo
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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)
los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la
Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario
Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la
Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la
Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae
comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas
en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)
el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de
Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador
h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de
Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en
representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina
Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)
Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten
Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del
Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad
de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)
Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten
de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)
Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de
Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de
Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de
los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo
Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico
Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz
Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la
Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por
sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente
Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su
abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten
Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis
Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier
Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni
Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)
Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)
Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes
por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la
Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde
por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en
legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las
siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en
representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian
Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y
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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la
Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente
ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores
ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas
coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos
II COMPETENCIA
21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la
Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica
de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para
conocer y resolver sobre el presente caso
III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS
22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa
cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay
acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma
constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que
rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales
el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido
procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de
fondo)
23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas
juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma
231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea
este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de
ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este
segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la
Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de
motivos suficiente
233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada
iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los
ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y
jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten
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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y
167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de
aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y
369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados
del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto
problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141
inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por
parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean
provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que
incrementariacutean el gasto puacuteblico
236 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 155 y 168 supra se plantea
este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los
artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de
sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten
de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las
fuentes para su financiamiento
24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema
juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo
241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este
seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12
(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de
la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la
inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la
inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada
disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea
la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es
inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es
menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo
estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el
procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal
procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de
aprobacioacuten de formacioacuten de la ley
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IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad
tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula
la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de
materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa
Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de
las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea
la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis
antildeadido]
27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad
formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas
principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es
necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque
aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o
fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es
suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso
que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el
procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que
una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un
principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley
F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el
proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias
28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de
la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de
materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes
teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto
no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo
29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas
legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten
del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto
de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten
no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten
resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque
este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las
autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95
inciso segundo)
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30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes
especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en
cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter
temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo
31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha
sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe
tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a
otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase
la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea
restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que
las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de
materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de
conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales
32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de
proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de
constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute
la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia
respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las
competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el
principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de
proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de
la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como
para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar
criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho
principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre
objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por
todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es
constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia
33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material
entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la
educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el
servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado
sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios
cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico
de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de
Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la
9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado
las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC
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ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el
sistema educativo del paiacutes
34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la
ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto
poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como
ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia
mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten
intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una
relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que
el principio de unidad de materia se satisfaga11
35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las
disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la
LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos
por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman
que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es
mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio
puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si
lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes
36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a
identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la
disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el
presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos
punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes
37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el
tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las
reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros
cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que
tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos
normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia
38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las
conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley
11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten
laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley
para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha
establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre
la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista
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guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines
Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su
contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos
39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un
deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en
particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos
fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea
Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y
servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se
regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones
1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio
de solidaridad
[hellip]
3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos
[hellip]
40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un
aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad
e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos
permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional
podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y
agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas
poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de
educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que
El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades
estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y
acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y
meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un
sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los
niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente
41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema
Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas
recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y
valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas
al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica
laboral relativa a los docentes del Sistema
desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo
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42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos
Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General
Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la
disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en
cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable
materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas
entre otros
43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una
legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este
no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones
normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con
facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas
disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten
44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen
juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de
sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la
educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten
constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la
educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna
regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los
niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento
pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten
desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva
recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el
bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del
Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto
Interno Bruto
45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al
cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute
conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y
valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines
principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten
46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la
ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los
accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia
de una manera desproporcionada por las razones siguientes
461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que
la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a
que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y
razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos
que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad
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participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza
temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de
manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica
462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se
afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el
Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la
educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen
funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter
intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los
diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de
que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un
sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la
potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad
de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y
profunda
47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en
inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia
G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una
exposicioacuten de motivos suficiente
48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el
segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las
disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136
de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser
presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo
49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea
Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de
2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril
de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional
remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria
a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la
Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente
exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto
con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia
exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el
proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos
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50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere
especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a
la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional
de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto
de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen
51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende
solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder
puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos
juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar
dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto
uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas
52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico
el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus
decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de
motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea
del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto
sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos
baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la
resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo
53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es
aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del
derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos
provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las
personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al
legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el
acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el
pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de
eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con
las autoridades administrativas y judiciales
54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por
dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de
racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la
exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta
suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten
de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la
deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto
de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20
de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159
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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser
suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los
participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de
ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten
especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial
55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia
miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que
justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema
juriacutedico y no de este
56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una
exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de
inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa
y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden
implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes
57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad
materia del presente problema juriacutedico
H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de
escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los
asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la
Constitucioacuten
58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de
ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten
acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos
59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a
la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten
Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de
manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos
puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus
representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La
participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten
puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15
15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del
ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre
las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas
colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les
afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten
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60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el
artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los
asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla
como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de
ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a
esta a escuchar al ciudadano
61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la
Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para
primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la
obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para
que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto
de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten
acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150
de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas
ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes
de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales
ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar
o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo
62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que
tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser
escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate
no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto
que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y
de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte
que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS
hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de
jubilacioacuten de los docentes
63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley
impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean
solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la
Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de
2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre
otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de
los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica
64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del
artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS
protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a
ser maacutes certerardquo
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65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten
inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y
tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el
sistema de seguridad social como resultado de lo cual
[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su
participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una
adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten
especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del
sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad
del fondo por falta de financiamiento16
66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar
el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley
impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del
cuarto problema juriacutedico y no de este
67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del
presente problema juriacutedico
I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley
impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del
IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para
la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social
68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social
comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y
prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio
de ldquosostenibilidadrdquo
69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten
establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute
debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de
sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las
personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la
creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen
financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de
dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la
seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no
solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados
70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-
16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y
16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9
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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas
respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en
el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre
que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la
sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de
la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en
el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de
Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales
actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho
sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada
regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social
71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha
omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en
primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del
Sistema de Seguridad Social
72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de
jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello
Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones
reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en
cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de
aportes y ii) la edad miacutenima
73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la
disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos
trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten
reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten
cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha
dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si
es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones
mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales
(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la
Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un
error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como
ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste
las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante
17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a
este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021
suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario
general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la
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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo
manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten
realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta
disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la
Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha
disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes
74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta
antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un
miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad
Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad
siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En
consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados
docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en
comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite
legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas
prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente
con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva
prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema
75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el
principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el
procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones
751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este
organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las
fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos
docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en
el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea
Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la
creacioacuten de ese beneficio prestacional
752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del
IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020
suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia
y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo
Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la
Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto
es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en
la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia
Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional
comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue
remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec
perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto
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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de
manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta
afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional
de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M
de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se
aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen
observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los
docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten
del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido
expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten
ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de
contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de
contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su
proyecto de reforma
753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que
inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la
reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg
IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la
Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora
General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional
sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no
existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una
fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute
gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta
Institucioacuten23rdquo
754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito
de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no
existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto
que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley
impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los
Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute
verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una
exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a
diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de
traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg
203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y
Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley
impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea
el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se
manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia
puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto
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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de
esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en
una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un
reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un
incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un
grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por
ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten
iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y
en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada
es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten
procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la
reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de
evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal
desfinanciamiento
755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en
el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que
concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en
referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta
alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia
de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues
ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el
accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten
procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del
reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de
pensiones por efecto de la ley reformatoria
76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales
actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio
constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad
social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un
desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha
prestacioacuten
77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del
artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley
impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la
Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y
23-18-IN19 antes citadas
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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser
subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos
debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten
o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior
elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y
en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas
disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay
razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia
de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de
sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de
la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de
nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica
carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los
asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles
no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del
derecho fundamental a la educacioacuten
80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos
colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un
tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para
los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en
peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo
J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la
rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las
mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente
de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico
24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de
procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad
que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente
establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte
Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar
Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en
capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48
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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio
competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica
fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e
instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones
de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y
planes que se creen para ejecutarlasrdquo
82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo
contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o
presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto
puacuteblicordquo
83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este
caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de
los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley
encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la
educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional
tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica
84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto
puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los
referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en
lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la
posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo
profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo
art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del
personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil
de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar
los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos
provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la
disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un
incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten
85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en
lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)
la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima
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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite
de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la
Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni
por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica
fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes
851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin
o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no
establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un
objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica
a continuacioacuten
852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del
Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios
de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de
manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y
profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica
formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles
y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga
correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a
ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten
actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua
mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades
seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo
853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos
monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de
naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o
ciudadanardquo
854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las
finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten
financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de
forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el
nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de
concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral
derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida
por la autoridad competenterdquo
855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector
de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional
crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los
proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias
necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos
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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades
educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo
856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los
estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios
bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la
realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las
disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado
ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas
hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas
legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten
857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea
determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta
obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal
86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo
del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto
puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el
artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes
861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de
Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas
una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los
concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se
encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento
provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en
mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo
Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca
conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato
ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo
862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad
Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia
de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes
mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto
Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado
mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el
artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia
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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto
incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas
87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)
los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima
27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-
Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y
requisitos son los siguientes
1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes
2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea
un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los
primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten
3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de
experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea
4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de
licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en
docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un
programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos
de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente
5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y
el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o
tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el
proceso de evaluacioacuten correspondiente
7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen
en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que
hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel
8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de
experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten
correspondiente
9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en
la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de
evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y
veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan
aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender
a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber
publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido
directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como
tal en las evaluaciones correspondientes y
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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley
impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los
10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que
ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o
que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de
ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan
aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito
para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito
adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten
o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una
evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente
Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que
finalicen dicha comisioacuten
El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento
de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-
categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional
Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-
econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las
adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad
Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y
equipo multidisciplinario
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas
En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se
reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como
conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas
tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten
de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras
plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La
remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus
funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La
escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de
remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala
no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso
seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico
El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones
ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas
remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que
tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el
docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos
de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten
optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente
Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten
actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la
publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo
ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan
con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les
corresponda de acuerdo a la categoriacutea
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docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En
particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas
escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los
docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones
del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l
reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los
perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten
puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha
escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus
categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las
escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo
88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la
iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto
puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el
artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no
implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes
que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se
debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas
socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva
89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-
SIN-CC establecioacute lo siguiente
Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el
constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar
proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a
maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que
apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica
participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute
observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de
constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente
de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo
32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la
presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y
cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la
categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de
180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano
rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta
el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de
educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano
sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos
docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la
titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel
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90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente
de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo
135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de
la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el
incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la
Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no
proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la
Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera
que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva
en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la
Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales
impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que
aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la
Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente
de la Repuacuteblica
91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo
que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash
sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial
Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite
de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha
vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva
establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las
disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la
resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga
la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de
sostenibilidad fiscal
92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad
que son materia del presente problema juriacutedico
K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las
disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute
los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al
principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones
implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y
no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento
93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en
educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir
el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la
realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la
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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten
goza de prioridad constitucional
94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el
principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en
todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y
transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo
95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el
artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten
financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento
correspondienterdquo
96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los
derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta
es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el
presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten
De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de
leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de
la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la
segunda
97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la
Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo
que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten
de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional
forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la
Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten
irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente
en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de
los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute
mismo
98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de
la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente
(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art
10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a
programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo
12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos
logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el
incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos
de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos
provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la
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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los
docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y
(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima
seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece
un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que
pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley
99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo
art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten
transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas
que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de
fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no
implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera
concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe
propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en
coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo
86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria
vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a
cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes
cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento
definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes
sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones
juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este
paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de
sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted
100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones
transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y
cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo
que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta
cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el
legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo
Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las
obligaciones cuya creacioacuten se proyecta
101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten
anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite
de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social
(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear
obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco
102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la
ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento
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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la
certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el
anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una
certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por
ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no
tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico
103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un
determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el
ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no
de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten
financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja
fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones
macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten
presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre
todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el
anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales
suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos
seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros
en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba
mencionadas
104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido
anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que
el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas
puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde
entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un
anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten
de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a
los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten
105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema
juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente
la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto
puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y
supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una
redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta
anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la
misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo
Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del
Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno
bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato
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Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la
preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto
a la iniciativa presidencial
106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario
siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la
ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra
cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten
transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de
forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la
educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero
punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del
Producto Interior Brutordquo
107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes
razones
1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o
estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo
octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de
comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental
a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser
alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la
Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una
obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos
para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley
impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar
la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de
factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta
presupuestaria establecida en la Constitucioacuten
1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten
caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional
alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el
incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En
consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no
ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal
108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que
la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el
financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la
Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del
sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley
guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente
de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el
Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera
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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los
recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en
definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado
109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar
(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas
complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl
Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual
incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto
Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto
anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el
sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071
supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de
manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento
generalizado de remuneraciones para los docentes
110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la
apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la
Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la
interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para
beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa
Textualmente sostuvo que
la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020
mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas
de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias
para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020
de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio
contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del
2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita
a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el
Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley
Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta
pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el
viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del
Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto
presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160
000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa
alguna sobre esta propuesta normativa
111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con
el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras
instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas
puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un
proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que
promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el
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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad
financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo
que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese
ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no
exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten
112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la
ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se
desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad
financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la
Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre
el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril
de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de
Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan
al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039
suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se
afirma
El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las
categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil
ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta
con 12100 doacutelares)
Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal
por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar
inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se
identifique fuente de ingresos que compense el gasto
113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea
Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de
factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el
incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de
Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre
el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente
las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal
con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de
USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y
cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de
Economiacutea y Finanzas
114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los
artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima
trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada
inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal
establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten
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115 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC
y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de
deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la
Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez
sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de
las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un
estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos
precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta
sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por
contener un vicio formal de inconstitucionalidad
116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de
la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que
aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los
docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica
y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales
(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones
laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten
no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente
dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una
falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por
mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones
legiacutetimas de los docentes del sistema
V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA
INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)
12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria
trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta
de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la
igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)
117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean
transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los
docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto
de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los
siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al
nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el
artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos
monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo
al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo
responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta
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complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo
novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en
periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen
especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa
la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo
beneficio
118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las
personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo
Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el
de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la
Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser
discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o
permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio de los derechosrdquo
119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al
derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las
disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de
jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten
I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley
impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en
consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de
que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta
Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales
en cuestioacuten
120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza
por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es
inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca
diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute
debidamente justificada y sea razonablerdquo 34
121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los
beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan
un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales
beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos
122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-
IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras
diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de
funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal
34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33
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amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo
(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no
hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no
cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten
aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el
caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de
otra
123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de
inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar
las siguientes consideraciones particulares
1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley
reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera
gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten
aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la
Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las
servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y
programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja
tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece
como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir
formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo
1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)
concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes
relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento
(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo
ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los
incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo
1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)
esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario
remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar
hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con
discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras
debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad
competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas
horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta
disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico
en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]
Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los
servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el
cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o
enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo
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1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe
ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el
Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios
para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo
y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil
para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un
contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que
preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener
a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado
infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten
la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los
funcionarios puacutebicos por lo que
[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y
condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche
materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres
en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la
implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y
las normas que rigen el servicio puacuteblico35
124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia
que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10
letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada
contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y
que por tal razoacuten sean inconstitucionales
VI DECISIOacuteN
125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve
1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica
de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial
Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de
inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo
tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia
1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten
mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos
subsiguientes
1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados
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impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del
Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al
nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con
arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la
oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de
deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y
especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-
Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los
textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las
disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en
estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es
decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo
correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre
los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea
Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos
estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la
notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos
sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de
las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales
disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de
inconstitucionalidad
1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su
deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en
particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios
actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas
prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece
de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la
poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas
de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema
Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones
laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige
el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten
1255 Declarar que los artiacuteculos 286 y 287 de la Constitucioacuten fueron
transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley
impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes
del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las
disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda
trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al
artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad
para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre
esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados
en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la
Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la
comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas
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sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad
financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado
coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada
la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite
legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la
Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a
la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el
referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes
seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o
cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no
estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad
1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la
Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada
que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las
remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin
uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la
realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten
prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene
exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de
vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha
sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos
fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso
muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos
colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo
Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema
1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase
Dr Hernaacuten Salgado Pesantes
PRESIDENTE
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Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten
Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten
y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique
Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo
certifico
Dra Aiacuteda Garciacutea Berni
SECRETARIA GENERAL
- 2021-08-12T091008-0500
- LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES
-
- 2021-08-12T094703-0500
- AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI