Sentencia C-359/16 ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION...
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Sentencia C-359/16 ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Nuevo esquema de regulación Para esta Corporación, es claro que el nuevo esquema de regulación para la adjudicación de los espacios de programación del Canal UNO favorece la optimización de un bien público, al dotar de mayor competitividad a la televisión abierta y asegurar una oferta de información en beneficio del sector y, especialmente, de los usuarios. En todo caso, como ya se dijo, esta apertura debe realizarse bajo condiciones que garanticen el derecho a la información y al pluralismo, como criterios jurídicos que al señalar las condiciones del contrato de concesión, tienen la virtualidad de vincular a este canal público con el logro de finalidades en materia educativa y cultural, propiciando la pluralidad de visiones que deben existir en un contexto democrático. Por este conjunto de razones, en la parte resolutiva de esta providencia, igualmente se declarará la exequibilidad de las expresiones acusadas del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, incluyendo la dicotomía: “la(s) concesión(es)”, respecto de la cual se consideró necesario integrar la proposición jurídica completa, como fue explicado anteriormente. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Facultad de la ANTV para determinar número de concesionarios y condiciones de contratos otorgados por espacios de televisión del Canal UNO de acuerdo con estudios técnicos y de mercado salvaguardando el principio de igualdad y el derecho a la información y pluralismo informativo Más allá de la atribución que se otorga a la ANTV para fijar las condiciones de los contratos que permitan la concesión de los espacios de televisión del Canal UNO, lo que se advierte es la definición –desde el punto de vista legal– de un nuevo esquema regulatorio para la determinación del número de concesionarios del citado canal. Así, por una parte, mediante la derogatorias realizadas se suprimen los porcentajes mínimos y máximos de participación en el total de horas de programación; mientras que, por la otra, con la aprobación del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, se asigna esa definición a la citada agencia estatal, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que para el efecto se realicen, y con los criterios jurídicos que expresamente se consagran en el inciso 1 de la norma en mención. Dicha combinación de elementos, como ya se advirtió, debe conducir a un proceso de selección objetiva en el que se asigne(n) la(s) concesión(es). LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Deroga límites porcentuales de participación vigentes al momento de su expedición que fijaban el nivel mínimo y máximo de participación de concesionarios en espacios de televisión del Canal UNO/PARTICIPACION DE CONCESIONARIOS EN ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Adopción de un modelo flexible La eliminación de los límites porcentuales de participación no implica, por sí misma, que el legislador esté adjudicando de plano el 100% de los espacios a un único concesionario, pues de lo que se trata es de consagrar una medida de política pública que, en el manejo del sector de la televisión, logre que las determinaciones que se adopten por la ANTV, respecto del nivel de amplitud o de concentración del Canal UNO, ya no respondan a un parámetro estándar, sino a las realidades económicas que se derivan de un mercado convergente y dinámico. En este orden de ideas, la adopción de un modelo flexible permite tener en cuenta la infinidad de factores que pueden afectar la continuidad y eficiencia de dicho canal, como lo son las estrategias de programación, las economías de escala de los concesionarios, el arrastre de la audiencia y el
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Sentencia C-359/16
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Nuevo esquema de regulación
Para esta Corporación, es claro que el nuevo esquema de regulación para la adjudicación de losespacios de programación del Canal UNO favorece la optimización de un bien público, al dotarde mayor competitividad a la televisión abierta y asegurar una oferta de información en beneficiodel sector y, especialmente, de los usuarios. En todo caso, como ya se dijo, esta apertura deberealizarse bajo condiciones que garanticen el derecho a la información y al pluralismo, comocriterios jurídicos que al señalar las condiciones del contrato de concesión, tienen la virtualidadde vincular a este canal público con el logro de finalidades en materia educativa y cultural,propiciando la pluralidad de visiones que deben existir en un contexto democrático. Por esteconjunto de razones, en la parte resolutiva de esta providencia, igualmente se declarará laexequibilidad de las expresiones acusadas del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, incluyendo ladicotomía: “la(s) concesión(es)”, respecto de la cual se consideró necesario integrar laproposición jurídica completa, como fue explicado anteriormente.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Facultad de la ANTV paradeterminar número de concesionarios y condiciones de contratos otorgados por espacios detelevisión del Canal UNO de acuerdo con estudios técnicos y de mercado salvaguardando elprincipio de igualdad y el derecho a la información y pluralismo informativo
Más allá de la atribución que se otorga a la ANTV para fijar las condiciones de los contratos quepermitan la concesión de los espacios de televisión del Canal UNO, lo que se advierte es ladefinición –desde el punto de vista legal– de un nuevo esquema regulatorio para ladeterminación del número de concesionarios del citado canal. Así, por una parte, mediante laderogatorias realizadas se suprimen los porcentajes mínimos y máximos de participación en eltotal de horas de programación; mientras que, por la otra, con la aprobación del artículo 41 de laLey 1753 de 2015, se asigna esa definición a la citada agencia estatal, de acuerdo con losestudios técnicos y de mercado que para el efecto se realicen, y con los criterios jurídicos queexpresamente se consagran en el inciso 1 de la norma en mención. Dicha combinación deelementos, como ya se advirtió, debe conducir a un proceso de selección objetiva en el que seasigne(n) la(s) concesión(es).
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Deroga límites porcentuales departicipación vigentes al momento de su expedición que fijaban el nivel mínimo y máximo departicipación de concesionarios en espacios de televisión del Canal UNO/PARTICIPACION DECONCESIONARIOS EN ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Adopción de unmodelo flexible
La eliminación de los límites porcentuales de participación no implica, por sí misma, que ellegislador esté adjudicando de plano el 100% de los espacios a un único concesionario, pues delo que se trata es de consagrar una medida de política pública que, en el manejo del sector de latelevisión, logre que las determinaciones que se adopten por la ANTV, respecto del nivel deamplitud o de concentración del Canal UNO, ya no respondan a un parámetro estándar, sino a lasrealidades económicas que se derivan de un mercado convergente y dinámico. En este orden deideas, la adopción de un modelo flexible permite tener en cuenta la infinidad de factores quepueden afectar la continuidad y eficiencia de dicho canal, como lo son las estrategias deprogramación, las economías de escala de los concesionarios, el arrastre de la audiencia y el
impacto de la publicidad frente a realidades directamente vinculadas con el servicio, como lo sonel auge de las nuevas tecnologías por Internet y la competencia derivada de los operadores detelevisión cerrada. El propósito primordial de este nuevo modelo regulatorio es el de evitar lasituación de riesgo en la prestación continuada y permanente del servicio de televisión públicaradiodifundida de cobertura nacional, cuyos antecedentes directos se encuentran en la supresióndel Canal A y en la reciente devolución de algunos espacios del Canal UNO, cuyo manejo fueasumido con recursos públicos. La Corte concluyó que el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 novulneraba los preceptos constitucionales invocados por el accionante, al entender quecorresponde a un desarrollo del artículo 365 de la Carta, dirigido a fortalecer el funcionamiento yla puesta en marcha hacia el futuro del canal nacional de operación pública, en beneficio de losusuarios del servicio público de televisión.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No vulnera el principio de unidadde materia
La Corte encontró que no se incurrió en una infracción del principio de unidad de materiarespecto de la ley del Plan (CP arts. 158 y 169). En tal sentido, luego de reiterar que el conceptode planificación permite la aprobación de instrumentos normativos para la ejecución de lospropósitos, estrategias y orientaciones en materia de política económica, social y ambiental (CPart. 150.3), y teniendo en cuenta el carácter riguroso que envuelve el juicio de validez en relacióncon la satisfacción del citado principio, se concluyó que se cumplían con las relaciones deconexidad directa y teleológica que emanan de la Constitución, en aquellos casos en que se surtela aprobación del Plan Nacional de Desarrollo.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-Vínculo de conexidad
El contenido de las normas acusadas responde a dos de las tres finalidades primordiales previstasen la ley del Plan, con miras a impactar en el eje transversal de la competitividad en el sector dela televisión, como subsector de las TIC's, teniendo en cuenta la estrategia transversal de“competitividad e infraestructura” y lo dispuesto sobre el particular en el documento queincorpora las Bases. El vínculo de conexidad se encontró, por una parte, en lo que atañe alobjetivo de generar una situación de competencia en el mercado televisivo, a partir de la realidadde la convergencia tecno-lógica y de la necesidad de preservar la televisión abierta de coberturanacional, incluyendo el modelo mixto de operación; y por la otra, en la búsqueda del propósitode mejorar la conectividad, por medio de la ampliación en la cobertura de la televisión digital, endonde el nuevo valor de la concesión de los espacios de televisión del Canal UNO, deberá teneren cuenta como criterio el despliegue de dicha tecnología. Por lo demás, estas reformas fueronobjeto de una amplia discusión en el Congreso, lo que excluye su aprobación como un actooculto o extraño al debate democrático, siendo, por el contrario, un indicador de que sus finesguardan correspondencia con los proyectos y programas de política pública consagrados en laparte general del Plan.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No desconoce el principio dereserva de ley en la fijación de la política en materia de televisión
Esta Corporación señaló que tampoco se desconoció el principio de reserva de ley en la fijaciónde la política en materia de televisión (CP art. 77). Sobre el particular, más allá de destacar a esemedio audiovisual como un servicio público vinculado con la realización de las libertades de
comunicación, la democracia y el pluralismo, se puso de presente que la Carta mantiene unreparto funcional de competencias en materia televisiva, que se explica en el propósitoconstitucional de adoptar un sistema flexible de regulación propio de un mercado dinámico yconvergente (Acto Legislativo No. 02 de 2011). En tal escenario, el legislador preserva laatribución de fijar la política en materia de televisión, cuyo alcance se limita a laconceptualización o al diseño general de la forma en que actúa o debe proceder el Estadorespecto de la prestación de dicho servicio, toda vez que las acciones concretas que aseguran suimplementación, se someten a una distribución funcional entre los órganos o dependenciasespecializadas creadas por la ley, para desarrollar y ejecutar las funciones de dirección, control,gestión, planificación y regulación de la televisión.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Política pública en materia detelevisión/POLITICA PUBLICA EN MATERIA DE TELEVISION-Regulación flexible
Las normas legales acusadas reflejan una orientación u opción de política pública en materia detelevisión, en las que se adopta un nuevo modelo directamente por el legislador para laasignación de los espacios del Canal UNO, a través de un sistema flexible que mezcla conceptosjurídicos con realidades tecnologías y de mercado, y cuya ejecución le compete a la ANTV, encumplimiento de unas funciones típicas de planificación y gestión. Para la Corte, así como unaorientación de política válida definida por el Congreso de la República, era la de tener unoslímites porcentuales mínimos y máximos de participación expresamente definidos en la ley,también es posible que, a partir de una realidad convergente y de regulación flexible, laconsagración de esos límites sean objeto de determinación por una autoridad especializada.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No desconoce la libertadeconómica
Este Tribunal decidió que las normas acusadas no implicaban un desconocimiento de la libertadeconómica consagrada en el artículo 333 de la Constitución. En términos generales, la Cortemanifestó que la forma en que se desenvuelve la citada libertad depende de dos aristasclaramente delimitadas por la Constitución. Así, por un lado, es posible que, frente a unaactividad considerada libre, el legislador establezca permisos o requisitos que limiten suejercicio, los cuales, como lo dispone el citado artículo del Texto Superior, deben responder aexigencias vinculadas con la garantía del interés social, el ambiente o el patrimonio cultural de laNación. Y, por el otro, cabe entender que la libertad económica depende de la intensidad quetenga la intervención del Estado en la economía (CP art. 334), así como de la regulación queexista sobre la prestación de los servicios públicos (CP art. 365).
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No restringe la libertad económicaal habilitar a la ANTV para determinar el número de concesionarios que tendrá el Canal UNO
El nivel despliegue de la iniciativa privada depende del modelo de operación asumido por elEstado. Precisamente, el artículo 365 de la Constitución dispone que los servicios públicos seprestaran por el Estado, directa o indirectamente, por particulares o por comunidadesorganizadas, en los términos que se fijen en la ley. Ello permite, como lo ha advertido la Corte,que existan mercados de pura competencia o, por el contrario, situaciones en las cuales seexcluyen a los particulares de su prestación directa. De esta manera, la habilitación otorgada enlas normas demandadas a la ANTV para determinar el número de concesionarios que tendrá el
Canal UNO, no constituye una restricción a la libertad económica, ya que no corresponde a unmercado sujeto al principio de libre iniciativa en su explotación, lo que se incorpora, en su lugar,es una regulación sobre la forma como se prestará un servicio público reservado por el Estado(CP art. 365), como lo es la televisión radiodifundida de alcance nacional, en la que se precisa laforma de acceder a la misma a través del esquema mixto de operación, en el que, por cuestionestecnológicas, necesariamente se debe hacer uso del espectro radioeléctrico, como bien públicosujeto de igual manera a la gestión directa del Estado (CP art. 75). No se trata entonces de laimposición de permisos previos o de requisitos para el ejercicio de la actividad económica, comolo entiende el accionante, sino de la forma como se presta un servicio público sujeto a la reservay titularidad del Estado. La validez de los preceptos cuestionados se encuentra entonces en losartículos 75 y 365 del Texto Superior. En el primero, porque se le asigna al Estado, la gestión ycontrol del espectro. Y, en el segundo, porque como servicio público estratégico, la televisiónpuede ser regulada en cuanto a la forma en que se puede acceder a su prestación, no como unaforma de desarrollo de la libertad económica, sino como un medio para la organización de unaactividad regida por los principios de la función pública (CP art. 209), cuya prestación se avalapor el Estado a través de contratos de concesión.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No desconoce el acceso alespectro electromagnético ni el derecho a fundar medios masivos de comunicación
La Corte encontró que las normas acusadas no implicaban un desconocimiento del accesodemocrático al espectro electro-magnético, ni al derecho a fundar medios masivos decomunicación (CP art. 75 y 20). Para comenzar reiteró que su contenido normativo da lugar a unnuevo esquema regulatorio, en el que se habilita a la ANTV la determinación del número deconcesionarios, según los criterios jurídicos que allí se fijan y los estudios técnicos y de mercadoque sobre el particular se realicen. De esta manera, es una atribución de la citada autoridaddeterminar el nivel de amplitud o de concentración que tendrá el Canal UNO, siendo posible quela totalidad de los espacios sean concesionados a un único adjudicatario, como se deriva de ladicotomía “la(s) concesión(es)”, prevista en los incisos 1 y 2 del artículo 41 de la Ley 1753 de2015. Por dicha razón, este Tribunal procedió a integrar la proposición jurídica completa entrelos apartes demandados y la expresión en mención, con miras a asegurar que el control recaigasobre un mandato que tenga un alcance regular autónomo e inteligible. No puede existir unavulneración del derecho a fundar medios masivos de comunicación, si se tiene en cuenta que laregulación que se cuestiona tan solo se refiere a un canal y a uno de los servicios posibles delmercado de la televisión. Por último, a juicio de esta Corporación, es claro que el nuevo esquemade regulación para la adjudicación de los espacios de programación del Canal UNO favorece laoptimización de un bien público, al dotar de mayor competitividad a la televisión abierta yasegurar una oferta de información en beneficio del sector y, especialmente, de los usuarios.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No vulnera el acceso al espectroelectromagnético ni la libertad de expresión
Esta Corporación advirtió, que las derogatorias dispuestas en el artículo 267 de la Ley 1753 de2015, no tienen la entidad suficiente para vulnerar los mandatos dispuestos en los artículos 75 y20 del Texto Superior. Aun cuando es verdad que la eliminación de los límites porcentuales departicipación en el Canal UNO, tanto en el nivel mínimo como en el máximo, conducen a quesea la ANTV la que finalmente decida el número de concesionarios, no se trata de una decisión
que quede sometida al mero arbitrio de dicha autoridad, pues para el efecto el artículo 41 de laley en cita dispone la obligación de someterse a unos criterios jurídicos y a los resultados de losestudios técnicos y de mercado que se realicen para el efecto. Las expresiones sometidas acontrol previstas en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, tampoco son contrarias a los artículos75 y 20 del Texto Superior. En términos generales, se aclaró que la pluralidad consagrada en laConstitución corresponde a la existencia de varios canales y a la posibilidad de acceder pordistintas vías a la prestación del servicio público de televisión. Por lo demás, la garantía de lacompetencia en el acceso al espectro electromagnético se asegura con la posibilidad de participaren un plano de igualdad en el proceso de adjudicación de los espacios de programación del CanalUNO, sin barreras que tengan la capacidad de afectar la libre concurrencia.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentesy suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sustantiva de la demanda cuando no secumplen los requisitos
FALLO INHIBITORIO-No afecta el acceso a la administración justicia/FALLO INHIBITORIO-Alcance y efectos
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Presentación paraaprobación en desarrollo de la función de planificación del Estado/PROYECTO DE LEY DELPLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Integración instrumental
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Debe ser incorporado en una ley de la República
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática
PROCESO LEGISLATIVO-Salvaguarda del principio democrático, transparencia y publicidad
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Coherencia interna del Congreso de la República en el ejerciciode la función legislativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objetivo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable/PRINCIPIO DEUNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, causal, teleológica, metodológica osistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DECONSTITUCIONALIDAD-Etapas
PRINCIPIO DEMOCRATICO Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter flexible
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FRENTE A LOS OBJETIVOS, METAS YESTRATEGIAS GENERALES EN MATERIA DE POLITICA ECONOMICA, SOCIAL YAMBIENTAL-Contenido normativo multitemático y heterogéneo/PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO FRENTE A SU CONDICION DE LEY ESPECIAL EN MATERIA DEPOLITICA ECONOMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL-Lineamientos y políticas no permitenidentificar un tema dominante de la ley más allá de la planeación
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FRENTE A LAS NORMAS INSTRUMENTALES-Control riguroso
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exclusiva iniciativa gubernamental
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO-Principio de coherencia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO-Reglas
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Alcance de los pilares y estrategiastransversales en materia de política económica, social y ambiental
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATEGICAS EN EL PLAN NACIONALDE DESARROLLO 2014-2018-Acciones para incrementar la productividad de la economía através de la generación de mercados competitivos
COMPETITIVIDAD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Instrumentosde intervención para reducir costos de transacción y eliminar barreras de acceso a losmercados/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Promoción de las TICs comoplataforma para la equidad, educación y competitividad
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Medidas para impulsar el ejetransversal de la competitividad
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO EN MATERIA DE POLITICA Y SOCIAL-Intervención en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC paraimpactar en el eje transversal de la “competitividad e infraestructura estratégicas”
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATEGICAS EN EL PLAN NACIONALDE DESARROLLO 2014-2018 EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-Finalidades
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO-Conexidad respecto de la generación de competencia en el mercado de latelevisión como estrategia transversal de competitividad estratégica
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO FRENTE AL SECTOR DE LA TELEVISION-Mejoramiento de laconectividad y ampliación de la cobertura
RESERVA DE LEY-Fijación de la política en materia de televisión
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011-Dirección y regulación del servicio público de televisión
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Realización de las libertades de la comunicación,democracia y pluralismo
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Alcance
TELEVISION-Relación directa con las libertades de comunicación y la democracia
TELEVISION-Incide tanto en el derecho a informar y ser informado como en las libertades deopinión y expresión
TELEVISION EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS-Vínculoentre la libertad de expresión y los medios de comunicación
DERECHO A INFORMAR Y LIBERTAD DE EXPRESION Y OPINION-Vínculo con elderecho a fundar medios masivos de comunicación
TELEVISION-Promoción y consolidación de la democracia
TELEVISION-Asegura el pluralismo
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Fines/SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Principios básicos que rigen su prestación
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Naturaleza
TELEVISION-Clasificación
TELEVISION COMO PARTE INTEGRANTE DE LAS TICS-Vínculo directo con la realidadtecnológica/TELEVISION-Regulación tiene carácter predominante dinámico
CONSTITUCION POLITICA-Dirección y regulación de la televisión según modificaciones delActo Legislativo 02 de 2011
TELEVISION-Intervención estatal respecto de la distribución de competencias para efectos de sudirección y regulación
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011-Congreso de la República expedirá ley que fijara la políticaen materia de televisión/ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011-Distribución de competencias entreentidades del Estado en materia de televisión
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011-Eliminación de la naturaleza constitucional de la ComisiónNacional de Televisión como órgano encargado de ejecutar la política en materia de televisión
FIJACION DE LA POLITICA EN MATERIA DE TELEVISION-Límites
MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN LAS POLITICAS EN MATERIADE TELEVISION-Sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad
CANAL UNO DE TELEVISION-Carácter público y comercial
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011 Y LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Dificultades y riesgos existentes para el modelo actual de televisión pública
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Nuevo esquema regulatorio parala determinación del número de concesionarios del Canal UNO/AUTORIDAD NACIONAL DETELEVISION-Ente administrativo con funciones de planeación y gestión en el sector de latelevisión
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Competencia privativa del legislador para limitar la
actividad económica
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Contratos de concesión para su prestación
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Régimen jurídico que determina la forma de acceder asu prestación
TELEVISION RADIODIFUNDIDA-Uso del espectro electromagnético
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Concepto e importancia
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Bien público imprescriptible, inenajenable einembargable/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Carácter intransferible
CANAL UNO DE TELEVISION-No existe asignación del espectro radioeléctrico a losconcesionarios en virtud de su sistema mixto de funcionamiento
CANAL UNO DE TELEVISION-Previa habilitación de personas que deciden acceder a suprogramación a través de contrato de concesión
GESTION DE BIENES DE USO PUBLICO Y SERVICIOS PUBLICOS A TRAVES DELSISTEMA DE CONCESION-Condiciones y limitaciones por ser una función pública
TELEVISION RADIODIFUNDIDA-Carácter restrictivo de la libre iniciativa privada en laprestación del servicio
ACCESO A ESPACIOS DE TELEVISION OBJETO DE CONCESION-Regulación especialdesde el ámbito del ejercicio de la función pública
LIBERTAD ECONOMICA-Garantía constitucional
LIBERTAD ECONOMICA-Definición/LIBERTAD ECONOMICA-Actividad debe responder alos pilares de libertad y licitud
LIBERTAD ECONOMICA-Límites
LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA-Intervención estatal en la economía
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Habilitación a la ANTV paradeterminar número de concesionarios que tendrá el Canal UNO no constituye limitación a lalibertad económica
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Acceso democrático al espectro electromagnético yderecho a fundar medios masivos de comunicación
DERECHO A FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACION-Alcance
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Garantía del derecho a fundarmedios masivos de comunicación
DERECHO A FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACION-Dimensión positiva
ACCESO Y USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Alcance
TELEVISION RADIODIFUNDIDA-Medio masivo de comunicación que requiere del espectroelectromagnético/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO EN MEDIO MASIVO DECOMUNICACION-Gestión y control a cargo del Estado para garantizar el acceso equitativo y elpluralismo informativo/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Restricciones tecnológicas yeconómicas que impiden su acceso y uso
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Prescripciones normativas/ESPECTROELECTROMAGNETICO-Garantiza la igualdad de oportunidad en el acceso/ESPECTROELECTROMAGNETICO-Impone la obligación de asegurar el pluralismo informativo y lacompetencia/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Intervención del Estado para evitar lasprácticas monopolísticas en su uso
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL ACCESO AL ESPECTROELECTROMAGNETICO Y DERECHO A LA IGUALDAD-Ejercicio de la libertad deexpresión e información y derecho a fundar medios masivos de comunicación
DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN LA CONTRATACION DE LAADMINISTRACION PUBLICA FRENTE AL CONTRATO DE CONCESION DELSERVICIO DE TELEVISION-Derecho a la libre concurrencia u oposición para garantizar laparticipación en el trámite de selección de proponentes
LIBERTAD DE CONCURRENCIA-Excepciones/LIBERTAD DE CONCURRENCIA ENCONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION-Razonabilidad yproporcionalidad de las limitaciones
CONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION RADIODIFUNDIDA-Limitaciones
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagración de valores democráticos con base en laparticipación, el pluralismo y la garantía de derechos fundamentales/PARTICIPACION,PLURALISMO Y GARANTIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Impacto por falta dereglamentación o asignación arbitraria de recursos para la actividad informativa
CONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION QUE IMPLIQUE EL USODEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Protección de la libertad deconcurrencia/CONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION QUEIMPLIQUE EL USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Asegura el pluralismoinformativo y la competencia
PROCESOS DE LICITACION PUBLICA DEL SERVICIO DE TELEVISION POR CABLE-Jurisprudencia constitucional
IMPRORROGABILIDAD DE LOS CONTRATOS DE CONCESION DE ESPACIOS DETELEVISION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional
PROSCRIPCION DE PRACTICAS MONOPOLISTICAS EN EL USO DEL ESPECTROELECTROMAGNETICO-Jurisprudencia constitucional
PRESTACION DE SERVICIOS QUE INVOLUCRA EL USO DEL ESPECTRO-Asegura elpluralismo informativo
MODELO FLEXIBLE EN ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL
UNO-Busca evitar situación de riesgo en la prestación continuada y permanente del servicio detelevisión pública radiodifundida de cobertura nacional
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE AL ACCESO ALESPECTRO ELECTROMAGNETICO Y LA LIBERTAD DE EXPRESION-No existe lesiónpor derogatoria de los límites porcentuales de participación en el Canal UNO/LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Fortalecimiento del funcionamiento y puesta enmarcha del canal nacional de operación pública a través de un modelo flexible de asignación deespacios que responda a las realidades del mercado en beneficio de usuarios del servicio públicode televisión
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Atribución concedida a laANTV para otorgar espacios de televisión del Canal UNO no es arbitraria
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Número deconcesionarios y condiciones de los contratos
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Transparencia en eltrámite y exigencia de proceso de selección objetiva/ASIGNACION DE ESPACIOS DETELEVISION DEL CANAL UNO-Busca garantizar el pluralismo informativo y la competenciaeconómica/ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Debegarantizar el derecho a la información
MODELO FLEXIBLE EN ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANALUNO-Determinación del número de concesionarios a partir de estudios técnicos y de mercado
ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Asignación bajo la premisa de un soloconcesionario no desconoce los mandatos sobre espectro electromagnético y libertad deexpresión/ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Normacumple con la obligación de garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso delespectro electromagnético
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION RADIODIFUNDIDA QUEIMPLIQUE EL USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Estado debe asegurar elconcurso de los posibles interesados al admitir la participación de los particulares
PLURALISMO INFORMATIVO-Alcance
PLURALISMO INFORMATIVO-Reivindica la pluralidad de los contenidos de mediostelevisivos/PLURALISMO INFORMATIVO-Impulsa la libertad de expresión
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO A UN SOLOCONCESIONARIO-No desconoce el pluralismo informativo
LIBRE COMPETENCIA-No se desconoce al evitar prácticas monopolísticas en el uso delespectro electromagnético
Referencia: expediente D-10941
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de laLey 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por
un nuevo país”.
Demandante:
Eduardo Noriega de la Hoz
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, siete (7) de julio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales yde los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral4, de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo Noriega de la Hoz presentó demanda deinconstitucionalidad en contra de los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753 de2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevopaís”.
En Auto del 4 de septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda,dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de laNación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar lainiciación del presente proceso de constitucionalidad a la Presidencia de la República, alMinisterio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, al Ministerio de Justicia ydel Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional dePlaneación, a la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV), a la Agencia Nacional de DefensaJurídica del Estado, a la Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC), a laDefensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República, al Consorcio Jorge BarónTelevisión LTDA, a la Compañía de Medios de Información SAS (CM& Televisión), a la UniónTemporal Colombiana de Televisión S.A. y Nacional de Telecomunicaciones S.A. (NTC S.A), ala Asociación Nacional de Medios de Comunicación (ASOMEDIOS), a la Sociedad Colombianade Gestión Actores (ACTORES SCG), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a lasFacultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Externado, Sergio Arboleda yde Nariño, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo lasnormas acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de los preceptos legales demandados, en el que se destaca yresalta los apartes cuestionados, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.49.538 de junio 9 de 2015:
“LEY 1753 DE 2015
(Junio 9)
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”
El Congreso de Colombia
DECRETA: (…)
TÍTULO III
MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN
CAPÍTULO I.
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS
(…)
Artículo 41. Concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operaciónpública. La Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisióndel canal nacional de operación pública, Canal Uno, garantizando el derecho a la información, ala igualdad en el acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los procesos deselección objetiva que adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sussocios no tengan participación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional olocal. La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los contratos, deacuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos.
La autorización prevista en el presente artículo para la(s) concesión(es) de espacios de televisiónde Canal Uno no se homologa a la operación de un canal de operación privada nacional, toda vezque no hay lugar a una asignación de espectro radioeléctrico, en concordancia con lo dispuestoen el artículo 35 de la Ley 182 de 1995. En consecuencia, el operador encargado de la emisión ytransmisión del Canal Uno, seguirá siendo el operador público nacional RTVC, o quien haga susveces.
Parágrafo.- Sin perjuicio de lo establecido en el literal g) del artículo 5o de la Ley 182 de 1995,la Autoridad Nacional de Televisión, a la hora de definir el valor de la concesión de espacios deprogramación del canal nacional de operación pública, Canal Uno, tendrá en cuenta los criterios:
a) Remuneración eficiente de los costos de inversión, operación y mantenimiento de lasfunciones de emisión y transmisión en cabeza del operador nacional de televisión pública oquien haga sus veces, así como el reconocimiento de las inversiones asociadas con el desplieguede la televisión digital terrestre de operación pública.
b) El mercado de pauta publicitaria, el nivel de competencia, la población cubierta, el ingreso percápita, la audiencia potencial y los costos de oportunidad de la red, incluyendo el espectroradioeléctrico.”
“Artículo 267. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación yderoga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Se deroga expresamente el artículo 121 de la Ley 812 de 2003; los artículos 21, 120 y 121 de la
Ley 1151 de 2007; los artículos 9o, 17, 31, 53, 54, 55, 58, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 76, 77, 79,80, 81, 82, 83, 89, 93, 94, 95, 97, 109, 117, 119, 124, 128, 129, 150, 167, 172, 176, 182, 185,186, 189, 199, 202, 205, 209, 217, 225, 226, el parágrafo del artículo 91, y parágrafos 1o y 2o delartículo 261 de la Ley 1450 de 2011.
Con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo, losartículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente enel inciso anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificadospor norma posterior.
Se deroga en especial el parágrafo del artículo 88 de la Ley 99 de 1993; el numeral 6 del artículo2o de la Ley 310 de 1996; el inciso 7o del artículo 13 de la Ley 335 de 1996; el numeral 5 delartículo 2o de la Ley 549 de 1999; el artículo 85 de la Ley 617 de 2000; el parágrafo del artículo13 del Decreto ley 254 de 2000; literales a) y c) del parágrafo 1o del artículo 2o de la Ley 680 de2001; los parágrafos 1o y 2o del artículo 17 de la Ley 769 de 2002; los artículos 18 de la Ley1122 de 2007; el inciso 1o del artículo 58 de la Ley 1341 de 2009; el artículo 82 de la Ley 1306de 2009; el numeral 16-7 del artículo 16, el parágrafo transitorio del artículo 112 de la Ley 1438de 2011; el artículo 1o del Decreto ley 4185 de 2011; el artículo 178 del Decreto ley 019 de2012; el numeral 2 del artículo 9o y el numeral 1o del artículo 10 de la Ley 1530 de 2012; losartículos 1o, 2o, 3o y 4o de la Ley 1547 de 2012 y el artículo 10 de la Ley 1709 de 2014.”
III. ACLARACIÓN EN RELACIÓN CON LA ORGANIZACIÓN Y EL MÉTODOUTILIZADO PARA EL ANÁLISIS DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA
Dada la diversidad de las razones expuestas para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidadde los preceptos acusados, en la presente sentencia se adelantará el examen de cada uno de loscargos de forma separada, señalando a continuación el alcance de las intervenciones, el conceptodel Procurador General de la Nación y las respectivas consideraciones de este Tribunal[1].
En todo caso, cabe aclarar que en la reciente Sentencia C-298 de 2016[2], esta Corporacióndeclaró la exequibilidad de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, objeto de la presenteacusación, con un alcance eminentemente relativo a los vicios de procedimiento que allí fueronanalizados[3], los cuales no concuerdan con los cargos que se formulan en esta oportunidad,razón por la cual no existe cosa juzgada constitucional sobre la materia.
IV. PRONUNCIAMIENTO DE LA CORTE
4.1. PRIMER CARGO: Violación del principio de unidad de materia
4.1.1. Fundamentos de la demanda
En criterio del accionante, el principio de unidad de materia demanda que en todas las leyes debeexistir correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo (CP art. 169), así comotambién una conexidad interna entre las distintas normas que la integran (CP art. 158). Esteprincipio se torna aún más riguroso cuando se trata de la ley del Plan, ya que se requiere unaregla de coherencia interna, por virtud de la cual las normas instrumentales que se consagrandeben tener un vínculo directo con los programas y proyectos contemplados en la parte general ycon aquellas otras disposiciones que hacen referencia a los recursos necesarios para su ejecución.
Visto el contenido de los preceptos demandados, en primer lugar, se observa que el artículo 41de la Ley 1753 de 2015, le otorga a la Autoridad Nacional de Televisión[5] la posibilidad de
determinar el número de concesionarios y las condiciones de los contratos, a través de los cualesse otorgan los espacios de televisión del canal nacional de operación pública, Canal UNO.
Esto significa que, a partir de la aplicación de la citada norma, los espacios de televisión en elmencionado canal pueden ser ofertados a un único concesio-nario o varios de ellos, como sederiva de la referencia que se consagra al deber de adelantar procesos de selección objetiva, puesallí se utiliza de forma categórica la expresión: “la(s) concesión(es)”.
Con este propósito, en segundo lugar, el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, queigualmente es objeto de demanda, deroga las normas vigentes en materia de límites alotorgamiento de espacios en el canal nacional de operación pública que opera bajo unmodelo de prestación mixta[7]. Así, por una parte, se suprime el inciso 7 del artículo 13 dela Ley 335 de 1996, conforme al cual: “No se podrán otorgar a los concesionarios deespacios de televisión más del veinticinco (25%) ni menos del siete punto cinco por ciento(7.5%) del total de horas dadas en concesión en la respectiva cadena”; y por la otra, sederoga el literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 680 de 2001, en el cual sedispone que: “Ningún concesionario directa o indirectamente podrá ser titular de más del33% del total de horas dadas en concesión a un canal”. Esta última disposición operadentro de la autorización general para que los concesionarios de espacios puedanfusionarse o conformar nuevas personas jurídicas.
Para el accionante, una simple lectura de la Parte General y de las Bases del Plan Nacional deDesarrollo permite inferir que no existe coherencia alguna entre los aspectos generales de la Ley1753 de 2015 y las normas legales demandadas. En efecto, los pilares del Plan son laconstrucción de la paz, la equidad y la educación, aspectos que no guardan ningún tipo deconexidad con la eliminación de los límites máximos en la concesión de espacios de televisiónen el canal nacional de operación pública (Canal UNO)[9].
De esta manera, se concluye que: “no existe en la ley demandada un solo proyecto u objetivo queno pueda hacerse efectivo mientras existan los límites para la concesión de espacios.” De suerteque, “las normas instrumentales que se demandan no conllevan inequívocamente a la efectividadde las normas generales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”.
4.1.2. Intervenciones
4.1.2.1. Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
El apoderado designado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita a laCorte declararse inhibida para pronunciar un fallo de fondo o, en su defecto, declarar laexequibilidad de los artículos cuestionados.
En cuanto a la primera solicitud, el interviniente considera que el cargo se encuentra“pobremente sustentado”, ya que corresponde al inconformismo derivado de una eventualposibilidad de que los espacios del canal nacional de operación pública sean objeto deadjudicación a un único concesionario. No obstante lo anterior, en caso de que resulte pertinenteun fallo de fondo, la segunda petición que se formula, es que los apartes acusados de los artículos41 y 267 de la Ley 1753 de 2015 sean declarados ajustados a la Constitución, en tanto se insertanen el Plan de Desarrollo, de acuerdo con el principio de unidad de materia (CP arts. 158 y 169),como uno de los derroteros de acción fijados a cargo de la administración pública, con miras a
incidir en la vida nacional. Para tal efecto, se transcribe el siguiente aparte del documento de lasBases del Plan, según el cual:
“(…) en el sector de televisión se actualizará el marco regulatorio para que este reconozca larealidad tecnológica convergente y el nuevo entorno multipantalla. Asimismo, se estudiarán eimplementarán acciones para contrarrestar la piratería y el subreporte en la prestación de losservicios de televisión paga. Finalmente, se establecerán los mecanismos técnicos, jurídicos yadministrativos, para la adjudicación de nuevos canales de televisión y las concesiones deespacios de televisión del canal nacional de operación pública”[10].
4.1.2.2. Intervención del Ministerio de Tecnologías de la Información y de lasComunicaciones[11]
El Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, a través de apoderadojudicial y del propio Ministro, solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de los preceptoslegales demandados. Al respecto, sostiene que el Plan Nacional de Desarrollo se integra con eldocumento explicativo de sus bases, en el especial en lo que atañe a los componentes quepermiten el perfeccionamiento de sus tres pilares: paz, equidad y educación.
Dentro de este orden de ideas, con una visión de planificación y desarrollo, el artículo 4incorpora como una estrategia trasversal para la transformación del país: “lacompetitividad e infraestructuras estratégicas”. Una de las áreas en las que tiene impactodicho componente es, precisamente, el que se refiere al despliegue de las tecnologías de lainformación y las comunicaciones[12]. Ello se destaca en las Bases del Plan, cuando seconsagra como objetivo “promover las TIC como plataforma para la equidad, la educacióny la competitividad”, destacando que: “en una economía cada vez más global (…), lasociedad debe soportar sus actividades en una base tecnológica sólida. En este sentido, lasTIC juegan un papel fundamental en la construcción de una sociedad más equitativa, enpaz, educada y de una economía más competitiva”.
Es claro entonces la unidad de materia que existe en relación con lo establecido en lospreceptos legales demandados, pues la implementación del nuevo esquema regulatorio delos espacios de televisión del canal nacional de operación pública, pretende cumplir conuno de los objetivos de la estrategia transversal del Plan Nacional de Desarrollo referente ala competitividad e infraestructuras estratégicas. Con este objetivo y dentro del fin deavanzar hacia un nuevo país, se logra que el servicio público de televisión pueda informarde manera veraz y objetiva, al mismo tiempo que educa y recrea a la sociedad en general.
4.1.2.3. Intervención de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV)
La Directora y Representante Legal de la Autoridad Nacional de Televisión insta a que se declarela exequibilidad de las normas demandadas, por cuanto en el Plan Nacional de Desarrollo (enadelante PND) expresamente se dispuso la necesidad de impactar en la regulación del sectorTICs, como una de las prioridades y metas de la acción estatal, en términos de competitividad ymejoramiento de la infraestructura estratégica[13]. Precisamente, en el proceso de la fijación dedicha política, se debatió la importancia de aumentar la competitividad en la televisión pública,con especial énfasis en lo referente al uso de los espacios de programación.
Para la interviniente, “la televisión fue y seguirá siendo símbolo de progreso y desarrollo paramuchas comunidades, ya que a través de sus contenidos educa, transmite y entretiene a unasociedad en [búsqueda] de respuestas, [como] pilares del PND. Sin duda que la televisión
siempre cumple un papel positivo, permitiendo la integración cultural de un pueblo [y] forjandosu identidad nacional, que sin duda converge con la política de educación que proyecta el PND,al optimizar su infraestructura y ser más competitivo en los sectores estratégicos de la economía,pues a través de la televisión pública se tiene influencia y cobertura sobre todo el territorio, conmucho potencial para impactar al país con contenidos culturales, con potencial de transformacióngenerador de paz, por lo que sí existe unidad de materia con lo propuesto por el PND.”
4.1.2.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declararse inhibidapara pronunciar un fallo de fondo o, en su defecto, que se declare la exequibilidad de los apartesdemandados. En cuanto a la primera solicitud, afirma que una vez observado el contenido de lademanda, en ella se advierte que el accionante se limitó a realizar afirmaciones sin contenidoargumentativo alguno y sin demostrar la forma en qué se vulneró el requisito de la unidad demateria.
Ahora bien, de ser procedente un análisis de fondo, se justifica la declaratoria de exequibilidadde las disposiciones cuestionadas, si se tiene en cuenta que la atribución que se otorgó a laANTV, se sujeta a un conjunto de criterios técnicos y jurídicos para fortalecer y hacercompetitiva la programación que se transmite a través del Canal UNO.
Dicho propósito apunta a contribuir en el acceso al conocimiento y la cultura, a través de la“construcción de expresiones y representaciones sobre la reali-dad en coherencia con unconjunto de valores, ideales y actitudes deseadas por la sociedad y articuladas en la políticaeducativa colombiana”. Lo anterior se destaca en los objetivos que se incluyen en las Basesdel Plan Nacional de Desarrollo, cuando se afirma que, respecto de los usuarios de lasTICs, se busca “consolidar las capacidades de los colombianos para aprovechar lasoportunidades que ofrecen (…) para educarse, informarse, emplearse, generar contenidosy aplicaciones, generar conocimiento, aumentar la productividad e interactuar con elgobierno, con el fin de mejorar su calidad de vida”.
En este escenario, en el sector de la televisión, se consagran las siguientes vías de acción: (i)actualizar “el marco regulatorio para que este reconozca la realidad tecnológicaconvergente y el nuevo entorno multipantalla”; (ii) estudiar e implementar “acciones paracontrarrestar la piratería y el subreporte en la prestación de los servicios de televisiónpaga” y (iii) establecer “los mecanismos técnicos, jurídicos y administrativos, para laadjudicación de nuevos canales de televisión y las concesiones de espacios de televisión delcanal nacional de operación pública”[14].
Visto lo anterior, a juicio del interviniente, es claro que las normas acusadas guardan relación deconexidad con los objetivos previstos en las Bases del Plan, por lo que no tiene sentido un juiciode reproche respecto de una medida que busca precisamente lograr su desarrollo, teniendo encuenta el impacto positivo que ello genera en términos sociales y principalmente en derechostales como la educación. Por lo demás, los textos objeto de demanda también son una expresiónconcreta de la actualización del marco regulatorio de la televisión, en el punto referente alreconocimiento de la realidad tecnológica convergente. Sobre el particular, se afirma que: “lasdisposiciones [que se derogan], fueron expedidas en un contexto histórico totalmente disímil alauge de las telecomunicaciones modernas. A principios del año 1990, la única posibilidad de
tener presencia en televisión era a través de canales públicos”, lo que justificaba las limitacionesmateriales previstas en la ley. No obstante, hoy en día, la realidad del mercado es totalmentedistinta, pues además de la operación de canales privados, existen las ofertas de televisión porsuscripción, que obligan a tener un régimen regulatorio más flexible y acorde con las realidadestécnicas y de demanda del servicio.
De esta manera, en la medida en que las normas demandadas guardan relación de conexidad conlas Bases del Plan, resulta improcedente declarar su inexequibilidad, ya que la regulaciónadoptada se ajusta al principio de unidad de materia.
4.1.2.5. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado plantea inicialmenteque la demanda no satisface los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia, en lamedida en que el cargo se fundamenta en dos negaciones indefinidas[15], sin explicar el motivoo la razón por la cual se incurre en un desconocimiento de la unidad de materia analizado desdelos objetivos y las políticas generales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Más allá de lo anterior, en sí mismas, las normas acusadas son respetuosas del principio que seconsidera vulnerado, pues es innegable la correspondencia y la coherencia que las mismas tienencon los propósitos del Plan, pese a la diversidad temática inevitable en este tipo de leyes.
Al igual que fue mencionado por los anteriores intervinientes, los preceptos demandados sevinculan con el eje transversal de la competitividad y la infraestructura estratégica, aspecto queen las Bases del Plan se desarrolla con la promoción de las TICs y, en concreto, en el sector de latelevisión, con el impulso a diversos mecanismos de regulación propios de un entornoconvergente. En este orden de ideas, las normas acusadas apoyan el crecimiento del sector de lamano del desarrollo económico y social del país, convirtiéndose en un eje fundamental paraaumentar la competitividad, mejorar la utilización de la infraestructura y optimizar el uso de losespacios de televisión, lo cual permitirá la construcción de una Colombia mejor educada.
4.1.2.6. Intervención de la Contraloría General de la República
La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República pide declarar laexequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto es claro que la regulación de la políticatelevisiva en el sector público hace parte del despliegue de las tecnologías de la información y lascomunicaciones, como una de las cinco estrategias transversales que constituyen el eje deactuación del Estado, según lo previsto en el artículo 4 del Plan Nacional de Desarrollo, cuandose refiere al mejoramiento de la infraestructura y de la competitividad estratégica.
4.1.2.7. Intervención de Programar Televisión
La Representante Legal de Programar Televisión coadyuva la demanda, en el sentido deconsiderar que los artículos impugnados no guardan relación con el Plan Nacional de Desarrollo,ni con sus bases explicativas. Al respecto, afirma que dentro ninguno de los objetivos a loscuales alude el PND se consagra la necesidad de promover la concentración de la propiedad en laexplotación de los espacios del Canal UNO, circunstancia que atenta contra la competencia, elpluralismo y la democratización en el acceso al espectro electromagnético.
4.1.2.8. Intervención de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño
El Centro de Estudios Jurídicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de laUniversidad de Nariño solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.Sobre el particular, señala que los tres pilares del Plan Nacional de Desarrollo (educación,paz y equidad), cuentan con unas estrategias transversales que se establecen para suconsolidación, en las que se destaca el fin planificador de la Ley 1753 de 2015. Una dedichas estrategias es la competitividad e infraestructura que en el caso de las TICs operacomo una plataforma de buen gobierno para la transformación hacia un nuevo país, conimplicaciones en términos de equidad, educación y competitividad.
4.1.2.9. Intervención de la Universidad Externado de Colombia
Quien actúa a nombre de la Universidad Externado de Colombia solicita a este Tribunal que sedeclare la inexequibilidad de los preceptos acusados. Al respecto, considera no es posibleencontrar una conexión indefectible entre las normas demandadas y los pilares de la Ley 1753 de2015, en la medida en que se trata de una regulación que no es indispensable para laconsolidación del Plan Nacional de Desarrollo. En su opinión, en el asunto bajo examen, loconveniente hubiese sido expedir una ley especial en materia de televisión, en la que se incluyerade forma específica lo concerniente a la concesión de los espacios en el canal nacional deoperación pública.
Por otro lado, menciona que los preceptos demandados no hacían parte del proyecto inicialpresentado por el Gobierno, siendo aprobados en primer debate por las comisiones económicasconjuntas, lo que descarta su valora-ción como una actividad estratégica para la consecución delos objetivos del plan[16].
4.1.3. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar inexequible el aparte impugnadodel artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, dejando a salvo, por este cargo, lo previsto en el artículo41 de la ley en cita, objeto igualmente de demanda. Para la Vista Fiscal, esta última disposiciónregula lo referente a las concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operaciónpública, “lo cual guarda una relación directa e inmediata con las estrategias transversales delPlan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en materia de competitividad e infraestructuraestratégicas, especialmente en lo relacionado con la cobertura de la televisión digital, de acuerdocon lo establecido en las Bases del Plan, (…) ya que los concesionarios (…) deben hacerinversiones asociadas con el despliegue de la televisión digital terrestre de la operación pública”.
Sin embargo, no existe ninguna relación con el artículo 267, en el que se prevé la derogación delos artículos que incluían los límites porcentuales de participación en los espaciosconcesionados, “toda vez que ello va en contra del pilar de equidad (…) que plantea undesarrollo humano a partir de una sociedad con oportunidades para todos, así como del contenidoe intención del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, como norma diseñada para la ejecución delplan (…) [en] donde se exige que los espacios se deben otorgar garantizando el derecho a lainformación y a la igualdad en el acceso y uso del espectro electromagnético, así como elpluralismo informativo”.
4.1.4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1.4.1. Cuestión previa: examen sobre la aptitud del cargo
4.1.4.1.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción deinconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas quedeben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de unprecepto legal frente a la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstituciona-lidad: (i)el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de lainclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de lasnormas superiores que se consideren infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cualesdichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento deltrámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en quefue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de lademanda.
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que eldemandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra ladisposición acusada[17]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[18], estaCorporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas,específicas, pertinen-tes y suficientes.
Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender elcontenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando laacusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por elactor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el preceptolegal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentosde naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de meraconveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no solo es formulada de manera completa,sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidadde las disposiciones acusadas.
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formuladomaterialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que,conforme con la reiterada jurispru-dencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento defondo y condu-ciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia paraadelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de1997[19], se sostuvo que:
“Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino tambiénmaterialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demandaque, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronunciede fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funcionesde la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de laConstitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde ala Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sidodemandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puedeadelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida formade un ciudadano contra una norma legal”.
Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa deadmisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la
sentencia[20], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento delas exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo que motiva unanálisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena[21]. Por lo demás, nosobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administraciónjusticia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político yfundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de laConstitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidadque acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que nosuscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en laSentencia C-1298 de 2001[22], lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impideque los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda quesatisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
4.1.4.1.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, tresintervinientes solicitan que se profiera un fallo inhibitorio, por considerar que no se satisfacen lascargas de especificidad, pertinencia y suficiencia[23].
Los argumentos que se proponen consisten en que el actor manifiesta un inconformismoderivado de una eventual posibilidad de que el canal nacional de operación pública sea objeto deadjudicación a un único concesionario; en que las explicaciones realizadas corresponden asimples afirmaciones en las que no se concreta en qué sentido se vulneró la unidad de materia; yen que la argumentación propuesta se funda en dos negaciones indefinidas, las cuales nopermiten entender el origen de la supuesta falta de coherencia interna de los preceptosdemandados con los objetivos y las políticas generales del PND.
Las exigencias que se ponen de presente por los intervinientes buscan entender en qué consiste elproblema de transgresión constitucional que se propone a través del control por vía activa. Porello, la especificidad supone que la impugnación debe mostrar que el enunciado normativoacusado desconoce o vulnera la Carta Política, a través de una oposición objetiva y verificable.La pertinencia excluye las alegaciones meramente doctrinales y legales, para exigir que elreproche sea de naturaleza constitucional, esto es, “fundado en la apreciación del contenido deuna norma superior que se expone y se enfrenta al precepto cuestionado”[24]. Y, la suficiencia,que implica formular un razonamiento jurídico que contenga un mínimo desarrollo en orden ademostrar la inconstitucionalidad que se alega, mediante la presenta-ción de argumentos quetengan la entidad para poner en entredicho la presun-ción de constitucionalidad que ampara atodas las leyes, como expresión del principio democrático.
Al examinar el contenido de la demanda, aun cuando se advierte que la argumentación propuestano se detiene en un análisis profundo de la coherencia que deben tener las normas cuestionadasrespecto del contenido normativo que integra la Ley 1753 de 2015, la Sala sí observa que el actorrealizó una aproximación teórica sobre el alcance del principio de unidad de materia en relacióncon las leyes del plan, y a partir de ahí construyó el cargo teniendo en cuenta las que, en suopinión, son las siguientes evidencias: (i) “no existe coherencia alguna entre los aspectosgenerales de la Ley 1753 de 2015 y las normas demandadas”, lo que se desprende de la simplelectura de la parte general y de las bases; (ii) no es posible inferir una relación entre los pilaresdel PND y la eliminación de los límites máximos de concesión en los espacios de televisión delcanal nacional de operación pública y (iii) no existe un solo proyecto u objetivo del plan cuyaoperatividad se encuentre en riesgo por la existencia de los citados límites, de allí que las normasque se acusan no conlleven “inequívocamente” a la efectividad de las normas generales del PND.
Como se infiere de lo anterior, la carga de especificidad sí está acreditada, en tanto se propone unjuicio que se deriva de un correcto entendimiento del principio de unidad de materia y de unexamen que, aun cuando tiene una vocación general, se enfoca precisamente en resaltar la faltade coherencia entre las normas acusadas y la ley del plan. No observa la Corte que el cargo seavago, abstracto, global o indeterminado, pues se ofrecen unos parámetros mínimos decomparación en los que es posible concretar lo que se acusa. No se trata entonces de manifestaruna simple inconformidad, como se alega por los intervinientes, ya que se exteriorizan elementosde análisis vinculados con los deberes de conexidad y operatividad que se exigen entre lasnormas que integran el Plan Nacional de Desarrollo.
De igual manera, se encuentra satisfecha la carga de pertinencia, pues el reproche que se formulase deriva de la apreciación de dos preceptos del Texto Superior, esto es, los artículos 158 y 169,respecto de los cuales se explica la mayor rigurosidad que se demanda en la protección delprincipio de unidad de materia, cuando de por medio se encuentran normas instrumentalesincorporadas en el PND. No se invocan consideraciones legales, doctrinales o de conveniencia,que tornen inaceptables los argumentos propuestos.
Finalmente, también se cumple con la carga de suficiencia, pues es claro que las evidencias quese presentan por el actor tienen la entidad necesaria para justificar el control deconstitucionalidad que se propone. No son meras afirmaciones carentes de sentido jurídico, nitampoco por su construcción a partir de negaciones, puede inferirse que carezcan de la idoneidadsuficiente para promover un juicio de constitucionalidad. Precisamente, como se ha reiterado enotras oportunidades, la naturaleza participativa de esta acción implica proceder con el examenque se propone, cuando se observa con claridad que la acusación apunta a resguardar el valornormativo del Texto Superior. Ello se armoniza con la mayoría de las intervenciones y elconcepto de la Vista Fiscal, para quienes están dadas las condiciones que permiten realizar unpronunciamiento de fondo, tal y como lo expusieron en los distintos escritos que hicieron llegar aesta Corporación.
4.1.4.2. Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución
De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones yteniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer silas disposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, son contrarias alprincipio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 del Texto Superior.
Para resolver el problema jurídico planteado, este Tribunal inicialmente realizará unaaproximación al contenido normativo de los preceptos objeto de acusación, luego de lo cual sereferirá al alcance del principio de unidad de materia en lo que concierne a la ley que incorpora elPlan Nacional de Desarrollo. Con sujeción a estos elementos se solucionará el caso concreto.
4.1.4.3. Del contenido normativo de los preceptos objeto de acusación
En esta ocasión se demandan ante la Corte dos disposiciones, en la primera, se otorga a laAutoridad Nacional de Televisión la facultad para determinar el número de concesionarios y lascondiciones de los contratos, a través de los cuales se otorgan los espacios de televisión delCanal UNO, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para esos efectos.Y, en la segunda, se derogan los límites porcentuales que estaban vigentes al momento deexpedición del Plan Nacional de Desarrollo, por medio de los cuales se determinaban el nivelmínimo y máximo de participación que tendrían los concesionarios en dichos espacios.
Puntualmente, en el primero de los citados artículos (se resalta y subraya el aparte cuestionado),se dispone que:
Artículo 41. Concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operaciónpública. La Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisióndel canal nacional de operación pública, Canal Uno, garantizando el derecho a la información, ala igualdad en el acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los procesos deselección objetiva que adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sussocios no tengan participación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional olocal. La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los contratos, deacuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos.
La autorización prevista en el presente artículo para la(s) concesión(es) de espacios de televisiónde Canal Uno no se homologa a la operación de un canal de operación privada nacional, toda vezque no hay lugar a una asignación de espectro radioeléctrico, en concordancia con lo dispuestoen el artículo 35http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0182_1995.html - 35 dela Ley 182 de 1995. En consecuencia, el operador encargado de la emisión y transmisión delCanal Uno, seguirá siendo el operador público nacional RTVC, o quien haga sus veces.
Parágrafo.- Sin perjuicio de lo establecido en el literal g) delartículo 5http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0182_1995.html - 5o de laLey 182 de 1995, la Autoridad Nacional de Televisión, a la hora de definir el valor de laconcesión de espacios de programación del canal nacional de operación pública, Canal Uno,tendrá en cuenta los criterios:
a) Remuneración eficiente de los costos de inversión, operación y mantenimiento de lasfunciones de emisión y transmisión en cabeza del operador nacional de televisión pública oquien haga sus veces, así como el reconocimiento de las inversiones asociadas con el desplieguede la televisión digital terrestre de operación pública.
b) El mercado de pauta publicitaria, el nivel de competencia, la población cubierta, el ingreso percápita, la audiencia potencial y los costos de oportunidad de la red, incluyendo el espectroradioeléctrico.”
El alcance de la norma en comento se puede resumir en los siguientes puntos:
(i) El legislador le atribuye a la ANTV la competencia para otorgar los espacios de televisión delcanal nacional de operación pública denomi-nado Canal UNO[25].
(ii) El legislador establece los siguientes criterios de tipo jurídico para el ejercicio de lacompetencia previamente mencionada: (a) garantizar el derecho a la información; (b) asegurar laigualdad en el acceso y uso del espectro; (c) preservar el pluralismo informativo; (d) adelantarprocesos de selección objetiva para la concesión de los espacios; y (e) excluir a los oferentes que,directa o indirectamente, tengan participación accionaria en los canales privados de televisiónabierta nacional o local[26].
(iii) En desarrollo de la citada atribución, la ANTV determinará el número de concesionarios ylas condiciones de los nuevos contratos de concesión de los espacios de televisión del CanalUNO, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para el efecto.
(iv) El legislador no determinó de forma expresa límites porcentuales que señalaran el nivel
mínimo y/o máximo de participación que tendrían los concesionarios en dichos espacios. Por elcontrario, tanto en el inciso 1º como en el inciso 2º, se utiliza la expresión: “la(s)concesión(es)”[27], dicotomía que daría lugar a entender que de la misma forma en que es viablela asignación plural de los espacios de televisión, también cabría la adjudicación a un únicoconcesionario, supuestos que dependerán de los resultados de los estudios técnicos y de mercadopreviamente reseñados.
(v) El legislador resaltó que la concesión de los espacios de televisión del Canal UNO no seequipara a la concesión para la operación de un canal privado nacional, pues la primeramodalidad contractual no implica la asignación de espectro radioeléctrico. En consecuencia, eloperador del citado canal –encargado de la emisión y transmisión– seguirá siendo RTVC[28].
(vi) Finalmente, en el parágrafo, se consagran los parámetros técnicos y económicos que deberátener en cuenta la ANTV para fijar el valor de la concesión de los espacios de programación. Soncriterios relativos, por un lado, a la remuneración eficiente de los costos de inversión, operacióny mantenimiento de las funciones de emisión y transmisión en cabeza del operador nacional detelevisión pública, así como el reconocimiento de las inversiones asociadas con el despliegue dela televisión digital terrestre de operación pública. Y, por el otro, se refieren al mercado de pautapublici-taria, al nivel de competencia, a la población cubierta, al ingreso per cápita, a laaudiencia potencial y a los costos de oportunidad de la red, incluyendo el espectro radioeléctrico.
Por su parte, la segunda de las normas cuestionadas se refiere al artículo 267 de la Ley 1753 de2015, en la que se impugna las derogatorias expresas que se realizan al inciso 7 del artículo 13 dela Ley 335 de 1996 y al literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 680 de 2001, en las que–como ya se dijo– se consagraban los límites porcentuales para determinar el nivel mínimo ymáximo de participación que tendrían los concesionarios en los espacios de televisión del CanalUNO.
Para mejor compresión, en la primera de las normas en cuestión, se señalaba que no se podríaotorgar a los concesionarios más del 25%, ni menos del 7.5% del total de las horas dadas enconcesión en la respectiva cadena[29]; mientras que, en la segunda de las disposicionesderogadas y a manera de excepción, se consagraba que ningún concesionario directa oindirectamente podría ser titular de más del 33% del total de las horas concesionadas, comolímite o restricción a las empresas que resultaran de fusiones, consorcios o nuevas estructurasempresariales derivadas de procesos de integración entre adjudicatarios del canal nacional deoperación pública.
En conclusión, más allá de la atribución que se otorga a la ANTV para fijar las condiciones delos contratos que permitan la concesión de los espacios de televisión del Canal UNO, lo que seadvierte es la definición –desde el punto de vista legal– de un nuevo esquema regulatorio para ladeterminación del número de concesionarios del citado canal. Así, por una parte, mediante laderogatorias realizadas se suprimen los porcentajes mínimos y máximos de participación en eltotal de horas de programación; mientras que, por la otra, con la aprobación del artículo 41 de laLey 1753 de 2015, se asigna esa definición a la citada agencia estatal, de acuerdo con losestudios técnicos y de mercado que para el efecto se realicen, y con los criterios jurídicos queexpresamente se consagran en el inciso 1 de la norma en mención. Dicha combinación deelementos, como ya se advirtió, debe conducir a un proceso de selección objetiva en el que seasigne(n) la(s) concesión(es).
4.1.4.4. Del principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
4.1.4.4.1. En desarrollo de la función de planificación del Estado, el artículo 341 de laConstitución dispone que, dentro de los seis meses siguientes al inicio de un nuevo períodopresidencial, el Gobierno Nacional deberá presentar para aprobación del Congreso de laRepública el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Este instrumento constitucional tienecomo objetivo marcar los lineamientos para el crecimiento y mejoramiento del país, a través delseñalamiento de metas, propósitos y orientaciones generales en materia de política económica,social y ambiental, con miras a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
De acuerdo con el artículo 339 del Texto Superior, el Plan Nacional de Desarrollo se integra pordos partes claramente diferenciadas: la parte general y el plan de inversiones de las entidadespúblicas del orden nacional. En la primera deben consagrarse (i) los propósitos y objetivosnacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y (iii)las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social yambiental[31]. Por su parte, en la segunda, se deben incluir (a) los presupuestos plurianuales delos principales programas y proyectos de inversión pública nacional y (b) la especificación de losrecursos financieros requeridos para su ejecución en un marco de sostenibilidad fiscal, deacuerdo con lo expuesto en el Acto Legislativo No. 03 de 2011.
Si bien el objetivo principal de la ley del Plan Nacional de Desarrollo es planificar y priorizar lasacciones del Estado y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio, el numeral 3del artículo 150 de la Constitución también permite que además de los citados elementos, seincluyan en esta ley “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”[33].Bajo esta autorización constitucional, la jurisprudencia ha sostenido que la ley del Plan no soloprevé instrumentos o estrategias “referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a lasubsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas”[34],sino que igualmente consagra “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se deriva la consecuciónde las metas no solo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimadodeseable alcanzar.”
De suerte que, desde el punto de vista instrumental, la ley del plan se integra tanto con losparámetros normativos que fijan las estrategias presupuestales, como con aquellas normasjurídicas que permiten realizar los objetivos, metas y orientaciones que en materia de políticaeconómica, social y ambiental se consagran en la parte general del PND. Puntualmente, en laSentencia C-363 de 2012[36], se manifestó que:
“[La] jurisprudencia constitucional ha precisado que las estrategias para realizar las metas yprioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no sonúnicamente de carácter presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas,cuyo alcance permita realizar los propósitos allí establecidos, 'pues es propio de la referida leyadoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas señalados en laparte general y que se adelanten las inversiones programadas, normas que son de índoleinstrumental en cuanto están destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan dedesarrollo.' (…)”[37].
A partir de la armonización de estos elementos y siguiendo lo dicho en la Sentencia C-394 de2012[38], este Tribunal ha llegado a la conclusión de que el PND está integrado por (i) lospropósitos y objetivos nacionales de largo plazo; (b) las metas y prioridades de la acción estatal amediano plazo; (c) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social yambiental; (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión pública; (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas necesariaspara su ejecución.
4.1.4.4.2. Más allá de su iniciativa gubernamental, el Plan Nacional de Desarrollo debe serincorporado en una ley de la República[40], respecto de la cual también son exigibles losrequisitos de procedimiento o de forma que se establecen tanto en la Constitución, como en elReglamento del Congreso[41]. Una de dichas exigencias corresponde a la prescripciónestablecida en los artículos 158 y 169 del Texto Superior y en el artículo 148 de la Ley 5ª de1992, según la cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seráninadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
Desde una perspectiva general, se entiende que el principio de unidad de materia exige que lasdisposiciones de una ley guarden conexidad temática entre sí y con la materia principal que seregula. Es allí en donde cobra importancia el título, como guía del contenido principal al que serefiere la ley, ya sea que se encuentre en un solo tema, o en su defecto, en varios que serelacionen entre sí.
La relevancia de este mandato se fundamenta en la salvaguarda del principio democrático y en latransparencia y publicidad del proceso legislativo. En lo que atañe al primero de los valoressustanciales objeto de protección, en su condición de escenario para la deliberación democrática,no cabe duda de que el Congreso de la República debe estar sujeto a una regla de coherenciainterna en el ejercicio de la función legislativa, por medio de la cual se busca garantizar que laproducción normativa se cumple a partir de temas que son previamente definidos y frente a loscuales los congresistas, sin importar su filiación política o sus mayorías, tienen la oportunidad deconcurrir en su discusión y de proponer reformas a los textos propuestos. De esta manera, seprotege el debate democrático evitando que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extrañosa los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del legislador, o que sin la suficienteilustración alteren la unidad temática que debe regir la elaboración de las leyes. Así, por ejemplo,en la Sentencia C-714 de 2008[43], se resaltó que el principio de unidad de materia buscaimpedir que los legisladores “sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas quenada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, yque[,] por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático alinterior de las cámaras legislativas”.
Por su parte, también se protegen los mandatos de transparencia y publicidad del procesolegislativo, no solo porque se excluye la posibilidad que de manera furtiva se incorporen textosdistantes al marco regulatorio definido, sino también porque la comunidad en general tiene laoportunidad de conocer e identificar en qué consisten las iniciativas que cursan en el Congreso ycuya aprobación impactará en la sociedad. Incluso la coherencia interna que se exige aportaelementos para amparar la seguridad jurídica, en la medida en que evita, o al menos reduce, lasdificultades interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la aprobaciónde disposiciones que no tengan relación con la materia principal a la cual se refiere la ley.
4.1.4.4.3. Para la generalidad de las leyes, la unidad de materia exige que entre el temadominante y cada una de sus disposiciones exista una conexidad objetiva y razonable, que se fijaa partir de criterios de naturaleza temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática[44].En este escenario, el juicio constitucional se encuentra compuesto por dos etapas. En la primerade ellas se define “el alcance material o contenido temático de la ley parcialmentedemandada”[45] y, en seguida, se procede a determinar si entre dicha materia y las normas quese acusan se acreditan alguno de los vínculos que aseguran su coherencia interna. Conforme se
ha reiterado por la jurisprudencia, este juicio debe aplicarse de manera flexible, de tal forma queno se sacrifique el principio democrático de creación normativa. De allí que, la violación de losartículos 158 y 169 de la Constitución, solo ocurriría cuando las disposiciones que se acusanresulten realmente ajenas a la materia que se regula.
No obstante lo anterior, este Tribunal ha señalado que los criterios expuestos no son del todoaplicables a la ley del Plan, primordialmente, por dos razones: (i) en primer lugar, porque losobjetivos, metas y estrategias generales en materia de política económica, social y ambiental,conducen necesariamente a que el contenido normativo del PND sea multitemático yheterogéneo[47]. Ello se manifiesta no solo en la múltiple destinación de los recursos, sinotambién en la diversidad de las normas jurídicas dispuestas para su ejecución. No sobra recordar,que el Plan “no recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo económico a conseguirdentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza distintas visiones yperspectivas sobre cuáles deben ser las políticas y estrategias que han de adelantarse durante esteperíodo”[48]; y (ii) en segundo lugar, porque su condición de ley especial dirigida a marcar loslineamientos y políticas en los asuntos en que se desenvuelve la realidad económica, social yambiental del país, no permiten, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante dela ley, más allá del elemento básico de la planeación.
En todo caso, en virtud de los principios y valores sustanciales que explican el mandato de launidad de materia, la Corte ha señalado que frente a las normas instrumentales que se introducenen el PND se exige un control más riguroso, pues, de lo contrario, se correría el riesgo de que porel carácter multitemático de los preceptos que se incorporan, se termine incluyendo disposicionesajenas a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal. Ello,además, se justifica con una razón vinculada a la protección del debate democrático, pues la leydel Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental[49], cuenta con un término restringido para suaproba-ción[50] y limita las posibilidades de modificación en su contenido por parte de loscongresistas[51]. Esta realidad hace que las posibilidades de participación por parte del Congresoen el diseño del PND se vean sensiblemente limitadas, lo que exige del juez constitucional unamayor rigurosidad en su examen, con el propósito de evitar la incorporación de normas sinrelación alguna con los objetivos, metas y estrategias de política que conducirán la acciónpública.
4.1.4.4.4. Como se observa de lo expuesto, el punto de partida en el juicio de unidad de materia,cuando se trata del examen de constitucionalidad de las normas contenidas en la ley del PlanNacional de Desarrollo, lo constituye la determinación del objeto sobre el cual es posibleadelantar su verificación. En este sentido, en virtud del principio de coherencia previsto en elartículo 3 de la Ley 152 de 1994[52], se ha interpretado que “la unidad de materia no se exigerespecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciadas en la partegeneral”[53], sino solamente respecto de las disposiciones de carácter presupuestal y de aquellasotras en las que se señalan medidas para la ejecución del Plan, incluso de carácter normativo,“las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo”.
Para verificar si en un caso concreto se satisface el principio de unidad de materia, lajurisprudencia ha sintetizado las siguientes reglas:
- En primer lugar, la ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser usada para “llenar losvacíos e inconsistencias que presenten las leyes anteriores”[55], ni para ejercer la potestadlegislativa general reconocida al Congreso de la República, por fuera de los objetivos, metas yestrategias de la política económica, social y ambiental objeto de planificación.
Por ello, la Corte ha señalado que “el legislador debe respetar el contenido constitucional propioque le fue asignado a la ley del Plan Nacional de desarrollo”[57], lo que significa que lasdisposiciones que lo integran “o son normas de orientación de la política económica, social yambiental o son normas de contenido instrumental, es decir, las que señalan las estrategiaspresupuestales o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede serencuadrada en ninguna de estas dos categorías debe ser retirada del ordenamiento jurídico”.
- En segundo lugar, las normas instrumentales deben tener una relación de conexidad directa conlos objetivos, metas y estrategias de política social económica y ambiental consagradas en elPlan. Si ello no ocurre o si la disposición no incorpora ningún mecanismo para la ejecución deuna de tales políticas, se producirá una infracción de los artículos 158 y 169 de la Carta. Alrespecto, se ha sostenido que:
“Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan deDesarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social yambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado.Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, decontenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizartales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen deaptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales,resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningúninstrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia deuna ley cuatrienal de planeación.”[59]
Cuando esta Corporación se ha referido a que la conexidad debe ser directa, siempre lo harealizado bajo la idea de excluir las relaciones simplemente eventuales o hipotéticas. Para laCorte, se presenta una conexión eventual, si del cumplimiento de una norma instrumental nopuede obtenerse inequívoca-mente la efectividad de un objetivo, meta o estrategia depolítica[60]. De igual manera, se excluyen las relaciones mediatas en las que la efectividad de lanorma programática no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental,requiriendo del cumplimiento de otra condición.
En este contexto, la Corte ha reiterado que “aquellas disposiciones de carácter instrumental queno sean inequívocamente efectivas para la realización de los programas y proyectos contenidosen la parte general del plan, o que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientespara la materializa-ción de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio deunidad de materia”[62].
- En tercer lugar, el principio de unidad de materia impone que exista una conexión teleológicaentre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales quecontiene. Esta exigencia de un vínculo entre los medios y los fines encuentra fundamento en lanecesidad de garantizar el principio de coherencia al cual se hizo previamente referencia.
- En cuarto lugar, la unidad de materia guarda una relación especial con el trámite legislativo, desuerte que si una medida instrumental ha estado presente durante todo el debate del PND, esposible inferir que respecto de su aprobación se dan las condiciones para entender que suobjetivo es el de realizar los programas y proyectos de política consagrados en la parte general,pues la existencia del debate democrático excluye la incorporación de textos ocultos o extrañosal Plan, dando por el contrario soporte a su relación con el mismo[63].
Finalmente, la concreción de los citados criterios impone realizar un juicio en el que se debenseguir los siguientes pasos fundamentales. Para comenzar, es preciso (i) determinar la ubicacióny alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturalezainstrumental. A continuación, se exige (ii) verificar si se encuentran objetivos, metas, planes oestrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedanrelacionarse con la disposición acusada y, de ser el caso, proceder a cotejar que exista laconexidad directa y teleológica que se demanda. Por último, (iii) cabe realizar una aproximaciónal procedimiento legislativo, como criterio orientador del nivel de reconocimiento que tuvo elprecepto legal demandado, como parte integrante de las medidas para impulsar la realización delPlan.
4.1.5. Del caso en concreto
4.1.5.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en el presente caso, el actor plantea eldesconocimiento del principio de unidad de materia, porque (i) “no existe coherencia algunaentre los aspectos generales de la Ley 1753 de 2015 y las normas demandadas”, lo que sedesprende de la simple lectura de la parte general y de las bases; (ii) porque no es posible inferiruna relación entre los pilares del PND y la eliminación de los límites máximos de concesión enlos espacios de televisión del canal nacional de operación pública y (iii) porque no existe un soloproyecto u objetivo del plan cuya operatividad se encuentre en riesgo por la existencia de loscitados límites, de allí que las normas que se acusan no conlleven “inequívocamente” a laefectividad de las normas generales del PND.
La mayoría de los intervinientes solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptosacusados[64], con fundamento en las siguientes razones: (i) las disposiciones impugnadasconstituyen un derrotero de acción a cargo de la administración pública cuyo propósito es incidiren la vida nacional; (ii) su carácter instrumental se relaciona con la estrategia transversalreferente a la competitividad e infraestructura; (iii) al impactar el servicio público de la televisiónse realizan fines acordes con la educación, como pilar esencial del Plan Nacional de Desarrollo;y (iv) en las bases se señaló expresamente la necesidad de intervenir en el sector de las TICs y,en concreto, en la televi-sión, de acuerdo con las realidades de un mercado convergente, en lasque se deben establecer mecanismos técnicos y jurídicos para concesionar los espacios detelevisión del canal nacional de operación pública.
A diferencia de lo expuesto, otros intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad delas norma acusadas[65], para lo cual exponen los siguientes argumentos: (i) en ninguno de losobjetivos a los cuales alude el PND se consagra la necesidad de promover la concentración en laexplotación de los espacios del Canal UNO; (ii) no existe una conexión indefectible entre lospilares del Plan y las normas acusadas, de ahí que lo conveniente hubiese sido expedir una leyespecial en materia de televisión; y (iii) los textos acusados no hacía parte del proyecto inicialpresentado por el Gobierno, lo que excluye su valoración como una actividad estratégica para laconsecución de los fines del Plan.
Finalmente, en criterio de la Vista Fiscal, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 debe serdeclarado exequible, por cuanto guarda una relación directa e inmediata con una de lasestrategias transversales del PND, por virtud de la cual se busca ampliar la cobertura de latelevisión digital, circunstancia frente a la cual los concesionarios de los espacios de televisióndeben asumir parte de las inversiones asociadas con su despliegue. Por el contrario, dicharelación no se observa con las derogatorias previstas en el artículo 267 de la ley en cita, lascuales, por el contrario, desconocen el pilar de la equidad, al eliminar los límites porcentuales de
participación en el Canal UNO, lo que cercena las oportunidades de participación y el pluralismoinformativo.
4.1.5.2. A través de la Ley 1753 de 2015 se expidió el Plan Nacional de Desarrollocorrespondiente al período 2014-2018 denominado “Todos por un nuevo país”. En el artículo 1se prevé que dicho plan “tiene como objetivo construir una Colombia en paz, equitativa yeducada, en armonía con los propósitos del Gobierno Nacional, con las mejores prácticas yestándares internacionales, y con la visión de planificación de largo plazo prevista por losobjetivos de desarrollo sostenible.”
A partir de esta delimitación y en lo que respecta a la parte general del Plan, se consagran, poruna parte, los pilares de la acción estatal; y por la otra, las estrategias transversales y regionalespara la consolidación de dichos pilares y para la transformación del país. Los pilares básicos sonla paz, la equidad y la educación. En cuanto al primero, se establece que el PND es un reflejo delpropósito de “construir una paz sostenible bajo un enfoque de goce efectivo de derechos”. Laequidad se entiende como “una visión [del] desarrollo humano integral en una sociedad conoportunidades para todos”. Y, fina-mente, se describe a la educación como el “más poderosoinstrumento de igualdad social y crecimiento económico en el largo plazo” dirigida “a cerrarbrechas (…) entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a altosestándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.”
Como se señala en la exposición de motivos[66], los tres pilares fundamentales se articulan ydesarrollan en cinco estrategias transversales: competitividad e infraestructura estratégicas;movilidad social; transformación del campo; seguridad, justicia y democracia para laconstrucción de paz y buen gobierno. Todas ellas se deben articular dentro de una estrategiadominante como lo es el crecimiento verde.
Para entender el alcance de los pilares y de las estrategias transversales, que operan comoorientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental, el artículo 2 de laLey 1753 de 2015 incorpora al PND el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”[68]. Dicho documento contiene las diferentes áreas de impactoen cada una de los temas objeto de planificación y fue objeto de discusión y aprobación por partedel Congreso de la República.
Precisamente, en lo atañe a la estrategia de “competitividad e infraestructura estratégicas”, seconsagra que el Plan plantea diferentes acciones tendientes a incrementar la productividad de laeconomía, a través de la generación de mercados competitivos[69]. Para ello se ordena laintervención en cinco grandes áreas: (i) el desarrollo productivo[70], (ii) la ciencia, tecnología einnovación[71]; (iii) la infraestructura y servicios de logística y transporte[72]; (iv) el sectorminero-energético[73] y (v) las tecnologías de la información y las telecomuni-caciones.
Dentro de este objetivo de lograr un país más competitivo, según el documento que incorpora lasbases, el PND asume instrumentos de interven-ción que se explican en la búsqueda de lareducción de los costos de transacción, en la eliminación de las barreras de acceso a losmercados, en el acercamiento de los ciudadanos a los servicios del Estado y en el mejora-mientode la conectividad. Con tal propósito, se señala como objetivo concreto de acción: “promover lasTICs como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad”[75], aludiendodirectamente a la necesidad de impactar en la gestión y planeación del espectro radioeléctrico,como insumo primordial de las telecomunicaciones.
Dentro de este contexto y con miras a impulsar el eje transversal de la competitividad en elsector de la televisión, se disponen las siguientes medidas:
“[En] el sector de televisión se actualizará el marco regulatorio para que este reconozca larealidad tecnológica convergente y el nuevo entorno multipantalla. Asimismo, se estudiarán eimplementarán acciones para contrarrestar la piratería y el subreporte en la prestación de losservicios de televisión paga. Finalmente, se establecerán los mecanismos, técnicos, jurídicos yadministrativos, para la adjudicación de nuevos canales de televisión y las concesiones deespacios de televisión del canal nacional de operación pública.”[77]
De igual manera, para el avance de dicho sector,
“(…) el Gobierno Nacional promoverá programas para el desarrollo y oferta competitiva decontenidos multiplataforma, en concordancia con los nuevos entornos convergentes ymultipantalla, y hará uso de los diferentes mecanismos que permita promover la competencia eneste sector.”[78]
En lo corresponde a las metas, el PND se enfoca primordialmente en la ampliación de latelevisión digital (terrestre y DTH)[79]. De esta forma, en el documento que incorpora las bases,se fija pasar de una línea base de cobertura del 45% en 2014 al 100 % en 2018, insistiendo en lanecesidad de llegar a los sitios más alejados geográficamente del país.
Como se infiere de lo expuesto, el Plan Nacional de Desarrollo asume como política económicay social la intervención en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones(TICs), con miras a impactar en el eje transversal de la “competitividad e infraestructuraestratégicas”. En esta área asume como objeto directo de acción el mercado de la televisión, contres finalidades primordiales, a saber:
- En primer lugar, incrementar la productividad de dicho sector, a través del control a la pirateríay al subreporte en la prestación de los servicios de televisión paga[80]. Lo anterior goza deespecial trascendencia por las compensaciones y contraprestaciones a cargo de los prestadores deesta modalidad de señal, cuyos recursos contribuyen a la financiación de la televi-sión pública.
- En segundo lugar, se prioriza la generación de una situación de competencia en el mercado,apelando a los distintos subsectores que lo integran. Así, por una parte, se hace referencia a lanecesidad de actualizar el marco regulatorio para admitir la realidad tecnológica convergente y elentorno multipantalla[81]. Y, por la otra, se impone la consagración de mecanismos técnicos,jurídicos y administrativos para facilitar la eliminación de las barreras de acceso en la televisiónabierta de cobertura nacional[82], no solo mediante la adjudicación de nuevos canales detelevisión de operación privada[83], sino también brindado nuevas condiciones en el proceso deconcesión de los espacios de televisión del canal nacional de operación pública. Como ya se hadicho, esta última referencia tan solo aplica para el Canal UNO, pues el Canal Institucional ySeñal Colombia tienen un modelo integral de programación, producción y emisión a cargo deloperador público nacional RTVC.
- Finalmente, se busca mejorar la conectividad, para lo cual se asume como meta la ampliacióndel 100% de la cobertura de la televisión digital para el año 2018. Esta finalidad implica labúsqueda de recursos, en donde los dos objetivos anteriores despiertan un gran interés, puestanto de la productividad del mercado como de la generación de una relación de competencia, esviable obtener distintas fuentes de financiación.
4.1.5.3. Visto el alcance de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, en concreto, en elsector de la televisión, se observa que las normas objeto de acusación corresponden adisposiciones instrumentales, expedidas al amparo del numeral 3 del artículo 150 de laConstitución[84], que buscan realizar los objetivos y estrategias de política en materiaeconómica y social, previamente referidos en esta providencia.
De esta manera, las disposiciones acusadas se integran dentro del conjunto de parámetrosnormativos que pretenden realizar los objetivos y orientaciones que respecto de la televisión seconsagran en el Plan, con miras a intervenir en una de sus estrategias transversales, como lo es lacompetitividad, en el área de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, quegoza de una especial conexión con los pilares esenciales de equidad y educación.
Más allá de este vínculo general, y con miras a realizar el principio de unidad de materia, lorealmente importante es que los textos legales que se impugnan apunten a la consecución de lasmetas del Plan, y de los fines y orientaciones que se fijan en materia de política pública. Ellodescarta los riesgos que se derivan del carácter multitemático de la ley del Plan, que, en estrictosentido, no permiten identificar una materia o tema dominante, por fuera del elemento básico dela planeación.
A partir entonces de las tres finalidades primordiales previstas en el PND, con miras a impactarel eje transversal de la competitividad en el sector de la televisión, como subsector del área de lasTICs, se advierte que es posible relacionar el contenido de las normas acusadas con los fines allíprevistos. Este vínculo se expresa de dos maneras distintas, en primer lugar, en la generación deuna situación de competencia en el mercado y, en segundo lugar, en la búsqueda de mejorar laconectividad.
4.1.5.4. En el primer escenario reseñado, es preciso advertir que las normas objeto de acusaciónse refieren de manera exclusiva a la concesión de espacios de televisión en el canal nacional deoperación pública, Canal UNO.
Al respecto, cabe resaltar algunas particularidades de dicho canal: (i) se trata de un canalnacional de operación pública, por lo que su emisión y transmi-sión se encuentra a cargo deloperador RTVC; (ii) su objeto de mercado lo constituye la televisión abierta, más allá de que suseñal deba ser transmita por vía cerrada o televisión por suscripción[85]; (iii) a diferencia deSeñal Colombia y el Canal Institucional, que también son canales nacionales de operaciónpública, el Canal UNO tiene fines comerciales y no propiamente de interés cultural, por lo que suprogramación se encuentra a cargo de concesionarios; (iv) lo anterior ha dado lugar a lo que sedenomina el sistema mixto de operación, pues si bien no hay lugar a la asignación del espectroelectromagnético que sigue siendo un bien público en cabeza del Estado, necesariamente seacude –por principio– a concesionarios, para que éstos desarrollen la programación en lasdistintas franjas de horario; (v) en la actualidad el Canal UNO es el único que se explota de estamanera ante la supresión del antiguo Canal A[86]; (vi) en términos de acceso, lo que seconcesiona son exclusivamente los espacios de televisión, respecto de los cuales se fija el pagode los derechos que le asisten al Estado[87], pues, como ya se dijo, no existen gastos deoperación vinculados con la asignación del espectro; (vii) la competencia directa del canal sonlos operadores privados de la televisión abierta nacional, esto es, RCN y Caracol, más allá delimpacto puntual que pueda tener la televisión local, la televisión regional o la televisión porsuscripción; y por último, (viii) la disputa del mercado se enfoca primordialmente en la pautapublicitaria, circunstancia frente a la cual tienen incidencia las otras modalidades de televisión ylas realidades del mercado convergente.
Los preceptos acusados responden a la realidad expuesta. Así, por una parte, el artículo 41 de laLey 1753 de 2015, le otorga a la ANTV la facultad para determinar el número de concesionariosy las condiciones de los contratos del Canal UNO, con sujeción a unos criterios jurídicos que allíse disponen y de acuerdo con estudios técnicos y de mercado que se realicen para el efecto. Porsu parte, el artículo 267 deroga los límites porcentuales que estaban vigentes al momento deexpedición del PND, por medio de los cuales se determinaban el nivel mínimo y máximo departicipación que tendrían los concesionarios en los citados espacios. En general, el mínimo erael 7.5% del total de las horas dadas en concesión y el máximo el 25% de las mismas, conexcepción de aquellos casos en que se adelantaran procesos de integración económica entre losconcesionarios, hipótesis en la cual el límite era del 33% del total de las horas concesionadas.Como se advirtió en el acápite 4.1.4.3 de esta sentencia, el nuevo esquema regulatorio excluye lafijación legal directa de los límites porcentuales de participación, designando dicha labor en laagencia estatal regulatoria de ese mercado, según los criterios jurídicos y técnicos que allí sedisponen, incluso, por su redacción, se entiende que, así como podrían existir múltiplesadjudicatarios también se podría otorgar la programación del canal a un único concesionario.
Desde el punto de vista de la unidad de materia, aun cuando esta decisión del legislador noexcluye la posibilidad de que se expida una ley especial sobre el tema, no por ello puedeconcluirse que su consagración en la ley del Plan es ajena a los objetivos y estrategias de políticaque allí se disponen. Precisa-mente, la primera relación de conexidad que se advierte es respectode la generación de una situación de competencia en el mercado de la televisión, como finseñalado en la estrategia transversal de competitividad estratégica.
Es claro que en las bases del plan, la competencia en el sector de la televisión se convierte en unaestrategia y orientación general de la política económica y social, y frente a ello se planteaactualizar la regulación para admitir la reali-dad tecnológica convergente y el entornomultipantalla, al mismo tiempo que se impone la consagración de mecanismos técnicos, jurídicosy administra-tivos para facilitar la eliminación de las barreras de acceso en la televisión abiertade cobertura nacional. Así, expresamente, se dispone la necesidad de adjudicar nuevos canales deoperación privada y se establece la importancia de fijar condiciones para adelantar el proceso deconcesión de los espacios del canal de operación pública.
Nótese cómo la propuesta del mercado de televisión abierta que se plantea en el PND, implicauna profunda transformación del sector, en términos de competitividad. En efecto, en caso deaumentar los canales de operación privada, es innegable que se impacta directamente en el canalde operación pública, ya que se aumentan los competidores que demandan y se enfrentan por unmismo producto, como lo es, la pauta publicitaria[89]. Ello permite entender los ajustes que serealizan a través de las normas instrumentales que se acusan, ya que ellas pretenden proyectar elCanal UNO frente a la nueva realidad que se avecina y en la que se busca asegurar supermanencia, pues se trata de la única opción pública que se ofrece por el Estado para lograrfines de participación y pluralismo en la televisión nacional abierta, a través de un esquema deconcesión de espacios, con carácter comercial, distinta a la que es operada por medio de loscanales privados, y sin perjuicio del impacto que sobre el mercado tienen las otras alternativas detelevisión abierta en el nivel regional y local.
Más allá de la discusión constitucional que pueda generarse por el contenido de lo dispuesto enlas normas que se acusan, no cabe duda de que ellas tienen una relación directa y teleológica conlos objetivos y orientaciones de política que se consagran en el PND. En efecto, la forma deorganización del Canal UNO constituye una estrategia de política competitiva frente a la realidad
de un mercado convergente, como el actualmente existente y en el que se pretende asegurar lasubsistencia de una opción pública dentro del esquema de desarrollo de la televisión abierta decobertura nacional. Así, mientras el marco normativo actual consagra las normas básicas queautorizan el otorga-miento de concesiones privadas[90], la operatividad presente y futura delcanal nacional de operación pública, se pretende obtener con las disposiciones que se acusan, enlas que, como se ha expuesto, se adopta un nuevo modelo regulatorio acorde con criteriosjurídicos, técnicos y de mercado.
4.1.5.5. Adicional a lo expuesto, también se observa la unidad de materia respecto de otro de losobjetivos que se buscan en el PND en relación con el sector de la televisión, en concreto con lameta consistente en mejorar la conectividad. Sobre el particular, es preciso destacar que en elpresupuesto plurianual la fuente de financiación más importante de las TICs es el sectorprivado[92]. En el caso de la televisión, los recursos que en mayor medida se demandan sonaquellos destinados a ampliar la cobertura de la televisión digital, pues se pretende que alfinalizar el cuatrienio 2014-2018, se pase de un porcentaje de acceso del 45% al 100%.
Para lograr lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 incorpora una importante regla noprevista en el marco jurídico vigente y que fue propuesta en el trámite del proceso legislativo,conforme a la cual al momento de definir el valor de la concesión de los espacios deprogramación en el Canal UNO, la ANTV deberá tener en cuenta el “reconocimiento de lasinversiones asocia-das con el despliegue de la televisión digital terrestre de operación pública”.Lo anterior implica que de manera directa se asocia el marco regulatorio de concesión que secrea para los espacios del canal nacional de operación pública, con la meta de lograr una mayorcobertura en la televisión digital.
En conclusión, la Corte observa que los preceptos legales acusados sí guardan unidad de materiacon la ley del Plan Nacional de Desarrollo, pues responde a una de sus estrategias transversales através de la cual se busca obtener un escenario de competitividad en el sector de la televisiónabierta de cobertura nacional, al mismo tiempo que amplía las fuentes de financiación paraobtener los recursos que permitan lograr el 100% de cobertura de la televisión digital para el año2018.
4.1.5.6. Finalmente, como se advirtió con anterioridad, la jurisprudencia de la Corte ha indicadoque en aquellos casos en los que existe evidencia suficiente acerca de que la disposición acusadafue objeto de debates calificados durante su trámite en el Congreso, dicha circunstancia seconvierte en un elemento importante de análisis para ilustrar si existe o no unidad de materia enla ley del Plan, en tanto la deliberación democrática permite inferir que las normas aprobadasfueron admitidas por el legislativo como parte del desarrollo de los programas, metas y políticasque se consagran en la parte general, a partir de la contextualización que de las mismas serealizan en las bases del Plan.
Ello es precisamente lo que ocurre con las normas objeto de examen, pues más allá de sucompatibilidad con el principio de unidad de materia en los términos expuestos, el análisis deltrámite legislativo permite concluir que, a su alrededor, se llevó a cabo un importante proceso dedeliberación y concertación. Desde la presentación del proyecto se propuso una norma que, en elmarco de la competitividad en el sector de la televisión, como subsector de las TICs, en criteriodel Gobierno, buscara el fortalecimiento de la televi-sión pública de cobertura nacional. Para elefecto, se autorizaba a la ANTV la adjudicación de los espacios de televisión a uno o variosconcesionarios por porcentajes iguales o superiores al 25%[94]. Desde una perspectiva general,el citado texto no solo disponía la autoridad para la asignación de los espacios, sino que también
derogaba los límites porcentuales existentes, al permitir uno o más adjudicatarios, sinconsideración a una participación puntual.
Luego, en el proceso de elaboración de la ponencia para primer debate, atendiendo a ladisposición constitucional que ordena su realización a través de comisiones conjuntas[95], senombró una subcomisión que debatió el alcance de las distintas normas sobre competitividad y,por mayoría, propuso las enmiendas que se presentaron en el pliego de modificaciones. Respectode las normas objeto de acusación, se observa que se radicaron propuestas de archivo[96] y demodificación en su contenido, en este último caso “en el sentido de incluir el procedimiento deselección objetiva para garantizar la transparencia y la participación de oferentes”[97], con laobligación de pagar por la red. Según se explica en la ponencia, la mayoría optó por proponeruna enmienda al texto presentado por el Gobierno[98], lo cual condujo a introducir lasderogatorias que se cuestionan, como allí expresamente se señala.
En el debate de las comisiones conjuntas, el artículo 41 fue sometido a votación separada, en laque se destaca su aprobación de forma nominal y pública, con el voto negativo de unrepresentante y de tres senadores, para quienes lo correcto era que una norma tan sensible fueseaprobada mediante una ley especial, incluso dos de ellos alegan un eventual problema de unidadde materia[100]. Con la salvedad previamente expuesta, se obtuvo el voto favorable de 22representantes y 35 senadores.
En las ponencias para segundo debate, tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes,no se plantea ninguna modificación a los textos como fueron aprobados en las comisionesconjuntas[102]. Lo que se advierte es que, previo a su votación, se originó una discusión sobre sualcance, en el que algunos senadores llamaron la atención sobre una eventual privatización de latelevisión pública[103], sobre los riesgos para la pluralidad de información[104] y sobre laimportancia de que la materia se hubiese tratado a través de una ley especial[105]. Por su parte,en la Cámara de Representantes, se planteó que el sistema selección de las concesiones nogarantiza una adecuada participación del público, conforme a los valores del sistemademocrático[106]. Al contrario, para la mayoría, como lo planteó el Gobierno, la finalidadbuscada es la de fortalecer la televisión pública en un entorno de competencia convergente, endonde se considera que el modelo flexible de concesiones de espacios es el que mejor se amoldaal futuro de la televisión, labor que debe estar a cargo de la ANTV.
La novedad se encuentra en que en la Plenaria de la Cámara se aprobó una modificación al textovotado en comisiones conjuntas, por virtud del cual pese a mantener la dicotomía: “la(s)concesión(es)”, se eliminó la expresión “a uno o varios concesionarios”, para resaltar que laregulación propuesta no apunta a la creación de un canal de operación privada[108]. Este textofinalmente fue el adoptado y aprobado en sede de conciliación[109], y corresponde al tenorliteral de las normas objeto de acusación.
El trámite seguido le permite a la Corte confirmar que las disposiciones acusadas fueronampliamente debatidas, razón que apoya la conclusión de que no se produjo violación alguna delprincipio de unidad de materia, incluso dicho punto fue puesto de presente por algunoscongresistas y no obtuvo la consideración de la mayoría de cada una de las cámaras. Por loanterior, la Sala Plena de la Corte concluye que este cargo no está llamado a prosperar y, en talsentido, procederá con el análisis de la siguiente irregulari-dad planteada.
4.2. SEGUNDO CARGO: Reserva de ley en la fijación de la política en materia detelevisión
4.2.1. Fundamentos de la demanda
A partir de lo previsto en el artículo 77 del Texto Superior, el accionante afirma que el Congresode la República es el único órgano constitucional-mente autorizado para fijar la política enmateria de televisión. Por ello, la competencia que se otorga a la Autoridad Nacional deTelevisión (ANTV) para determinar el número de concesionarios de espacios que operaran elcanal nacional de operación pública, en los términos dispuestos en el aparte demandado delartículo 41 de la Ley 1753 de 2015, debe ser declarada inexequible, en tanto desarrolla un temaesencial de dicha política, como lo es la cantidad de empresas que podrán hacer uso del espectroradioeléctrico.
4.2.2. Intervenciones
4.2.2.1. Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
El apoderado designado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita a laCorte declarar la exequibilidad de los preceptos objeto de demanda, ya que a través de suexpedición el legislador lo que hizo fue justamente fijar la política en materia de televisión, pormedio de un conjunto de normas de jerarquía legal.
Al respecto, el interviniente resalta que la labor del legislador consistió en definir criteriosacordes con la Constitución para que la ANTV proceda a la asignación de los espaciostelevisivos, de acuerdo con un margen legítimo de discrecionalidad, que responda al contextoactual de un mercado dinámico. Dichas directrices no son una retórica legislativa, sino unosmandatos con un claro contenido normativo, “que deben ser plenamente observados por laautoridad administrativa y que definen la legitimidad de sus decisiones”, al punto de quecualquier determinación “adoptada por la ANTV podría ser anulada como consecuencia de nohaberse respetado alguno” de los criterios dispuestos en la ley, como lo son, la igualdad, lainformación, el pluralismo y la exclusión de concesionarios que tengan, directamente o a travésde sus socios, participación accionaria en los canales privados.
4.2.2.2. Intervención del Ministerio de Tecnologías de la Información y de lasComunicaciones[110]
El Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, a través de apoderadojudicial y del propio Ministro, solicita que se declare la exequibilidad de los preceptos legalesdemandados. El argumento que se propone supone entender que tanto el artículo 41 como elartículo 267 de la Ley 1753 de 2015, corresponden a un desarrollo del principio de legalidadconsagrado en el artículo 77 del Texto Superior, ya que en ellos se fija el nuevo esquema deregulación de la concesión de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública,otorgándole la facultad a la ANTV de definir el número de concesionarios y las condiciones delos contratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado, y siempre que se cumplan conlos criterios sustanciales relativos a la garantía del derecho a la informa-ción, a la igualdad y alpluralismo informativo.
4.2.2.3. Intervención de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV)
La Directora y Representante Legal de la Autoridad Nacional de Televisión insta a que se declarela exequibilidad de las normas demandadas, por cuanto la facultad otorgada por el legisladorpara que dicha agencia del Estado regule el número de concesionarios y las condiciones de loscontratos para el manejo de los espacios de programación en el canal nacional de operación
pública, es en sí misma una fijación de política en materia de televisión, que guarda plenaconcordancia con las atribuciones de gestión y control consagradas a su cargo en la Ley 1507 de2012[111].
4.2.2.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de Planeación le solicita a la Corte declarar laexequibilidad de los preceptos demandados, por cuanto en ningún momento se está otorgandopotestades a la ANTV para fijar la política en materia de televisión, sino que es el propioCongreso de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de configuraciónlegislativa, el que señaló la forma como se deben disponer los espacios de televisión del canalnacional de operación pública, siguiendo los criterios jurídicos y los resultados de los estudiostécnicos y de mercado que se adelanten para el efecto.
Para el interviniente, “una cosa es la fijación de la política y otra muy diferente el mecanismo yautoridad para su materialización, y es ahí en donde precisamente radica el error conceptual deldemandante, quien inapropiada-mente unifica dichos conceptos como sustento de su demanda”.No cabe entonces desconocer que fue el propio legislador quien señaló la forma como se debeproceder a la programación del canal nacional de operación pública, designando, con un criteriológico y natural, a la autoridad competente para proceder a su ejecución, en razón de suscapacidades técnicas y operativas.
4.2.2.5. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado le pide a la Cortedeclarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, al considerar que constituyen undesarrollo de la atribución del legislador de fijar la política en materia de televisión.Específicamente, esa política consiste en un nuevo esquema de regulación para la concesión deespacios de televi-sión para el canal nacional de operación pública.
Se cumple entonces plenamente con la reserva de ley fijada en el artículo 77 de la Carta, pues esel Congreso el que señaló la nueva política para la concesión de los espacios de televisión delCanal UNO. Esta deberá ser objeto de desenvolvimiento y ejecución posterior por la ANTV, encalidad de ente técnico regulador y siempre con base en el marco jurídico, técnico y económicoestablecido en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015.
4.2.2.6. Intervención de la Contraloría General de la República
La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República pide declarar laexequibilidad de las disposiciones acusadas, si se tiene en cuenta que el legislador no se estáapartando de la competencia de fijar la política en materia de televisión, ya que es precisamentedicho órgano el que asigna o deposita las funciones en cabeza de la ANTV.
4.2.2.7. Intervención de la compañía Jorge Baron Televisión
El representante legal de la compañía Jorge Baron Televisión coadyuva la pretensión de lademanda, por cuanto la definición de la cantidad de personas o sujetos que pueden acceder a losespacios en concesión, “está asignada por la Constitución únicamente al Congreso, y no puedeéste delegar su función a una agencia gubernamental como lo es la ANTV”.
4.2.2.8. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Quien actúa a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita declarar lainexequibilidad de los preceptos acusados, ya que lo referente a la participación de losconcesionarios en el canal nacional de operación pública, es un tema que debe ser definido deforma expresa por el legislador (CP art. 77), al impactar en el desarrollo de la política del sector,sin que pueda ser sometido a delegación en un ente administrativo, como lo es la ANTV.
4.2.2.9. Intervención de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño
El Centro de Estudios Jurídicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidadde Nariño solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas. En su opinión, sibien la definición de la política en materia de televisión está a cargo del legislativo, y debeplantearse en una norma de rango legal, tal como ocurrió en el presente caso, es ilógico pensarque la única autoridad de televisión es el Congreso, como lo presupone el accionante, pues esválido que sus directrices sean objeto de desarrollo por las autoridades administrativas técnicas yespecializadas en la materia, como se hace en el asunto bajo examen.
4.2.3. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación considera en principio que el artículo 41 de la Ley 1753 de2015, en el aparte demandado, constituye un desarrollo de la atribución del legislador de fijar lapolítica en materia de televisión. No obstante, para que ello sea así y pueda surtir efectos ladelegación realizada a la ANTV, es preciso que se tengan en cuenta dos escenarios fácticos quedeterminan la constitucionalidad de la función asignada por la ley.
El primer escenario es aquél en el que la determinación del número de concesionarios y de lascondiciones de los contratos se hace por la Autoridad Nacional de Televisión “sin limitación deninguna índole”, por la derogatoria de los preceptos que incluían los límites porcentuales departicipación en el canal nacional de operación pública, conforme se dispone en el artículo 267de la Ley 1753 de 2015. Para la Vista Fiscal, esta situación es contraria a la Constitución, ya quedeja al arbitrio de la citada autoridad, la fijación de la política en materia de televisión pública, locual desconoce el artículo 77 de la Carta.
Por el contrario, el segundo escenario supone que la ANTV fija el número de concesionarios deacuerdo con las limitantes de las normas que fueron derogadas, en tal circunstancia “lacompetencia asignada [a la citada autoridad] se circunscribe plenamente al principio de laseparación funcional del poder público, toda vez que [dicha agencia] actúa para darle estrictocumplimiento a las políticas fijadas por el legislador en materia de concesión de espacios detelevisión en el canal nacional de operación pública”.
Por las razones expuestas y como petición principal, la Vista Fiscal solicita que se declare (i)inexequible las derogatorias previstas en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 y (ii) exequiblela expresión demandada del artículo 41 de la ley en mención. No obstante, si la decisión de laCorte es que las derogatorias realizadas se ajustan al orden constitucional, como peticiónsubsidiaria, (iii) la Procuraduría solicita que se declaren inexequibles todos los preceptos legalesdemandados, por quebrantar –en este caso– la facultad del legislador de señalar la política enmateria de televisión, ya que la forma como se otorga dicha atribución vaciaría su competencianormativa.
4.2.4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.2.4.1. Planteamiento problema jurídico y esquema de resolución
De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones yteniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer si lasdisposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, por virtud de lascuales se otorga a la ANTV la facultad de determinar el número de concesionarios de losespacios de televisión del Canal UNO y se derogan los límites porcentuales de participaciónanteriormente dispuestos en el ordenamiento jurídico[112], lesionan o no la competencia que leasiste al legislador para fijar la política en materia de televisión, según se dispone en el artículo77 del Texto Superior.
Para resolver el problema jurídico planteado, esta Corporación realizará un acercamiento alservicio público de la televisión y a la forma en que la Constitución Política, de acuerdo con lasmodificaciones introducidas por el Acto Legislativo No. 02 de 2011, dispone la manera en que selleva a cabo su dirección y regulación. Con sujeción a los elementos expuestos, se decidirá lacontroversia sometida a decisión.
4.2.4.2. La televisión como servicio público vinculado con la realización de las libertades de lacomunicación, la democracia y el pluralismo
4.2.4.2.1. En virtud de lo previsto en la Ley 182 de 1995[113], la televisión es considerada comoun servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado, cuyaprestación corresponderá, mediante concesión, a las entidades públicas, a los particulares o a lascomunidades organizadas, en los términos que se dispongan en la ley[114]. Por lo demás, latelevisión también constituye un medio de comunicación que ofrece programación dirigida alpúblico en general y que consiste en la emisión, transmisión, difusión, distribución y recepciónde señales de audio y video en forma simultánea.
En virtud de esta última condición, la televisión ha asumido una posición influyente en lasociedad, pues corresponde al medio que mayor penetración ha tenido en las personas y en loshogares, por encima de los periódicos, las revistas o la radio[115]. Quizás, hoy en día, la realidaddel mercado convergente le plantea nuevos retos, como ha sido advertido por las autoridades delsector, ya que la existencia de los dispositivos multipropósitos, aunado al Internet y a las redessociales, permiten la generación de contenidos que se dirigen a consumidores personalizados yque han acentuado la competencia en el mercado de las telecomunicaciones.
4.2.4.2.2. Pero más allá de los nuevos retos que se introducen con los avances tecnológicos, nocabe duda que, por su capacidad de impacto y penetración, la televisión guarda una relacióndirecta con las libertades de comunicación y con la democracia, al punto que los estudiosespecializados la identifican como un medio de cohesión social, en cuya regulación le asiste alEstado un preeminente interés general. Sobre el particular, desde la Sentencia C-497 de1995[117], la Corte ha destacado que:
“La televisión, sobra decirlo, ocupa, un lugar central en el proceso comunicativo social. Lalibertad de expresión y el derecho a informar y ser informado, en una escala masiva, dependendel soporte que les brinda el medio de comunicación. La opinión pública, no es ajena a las idease intereses que se movilizan a través de la televisión. Por consiguiente, el tamaño y laprofundidad de la democracia, en cierta medida resultan afectados por la libertad de acceso y elpluralismo que caracterice la televisión y ellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse cuando elmedio se convierte en canal propagandístico de la mayoría política, o más grave aún de los
grupos económicos dominantes. En otro campo, la televisión despliega efectos positivos onegativos, según sea su manejo, para la conservación y difusión de las diferentes culturas queconvergen en una sociedad compleja. Los efectos de las políticas y regulaciones en esta materia(…) exige[n] (…) que su manejo se guíe en todo momento por el más alto interés público y queningún sector o grupo por sí solo, así disponga de la mayoría electoral, pueda controlarlo directao indirectamente.”
La relevancia del proceso comunicativo que se realiza a través de la televisión incide, como seobserva de lo expuesto, tanto en el derecho a informar y ser informado, como en las libertades deopinión y expresión. En lo que atañe al primero, porque permite la transmisión pública no solode noticias de interés para la totalidad de la sociedad o una parte de ella, sino también deinformes técnicos, académicos, culturales o de cualquier otra índole que transciendan al interésmeramente personal. Además, al ser una garantía de doble vía, su objeto de amparo igualmenteincluye el derecho a recibir información veraz e imparcial[118]. Nótese cómo, por el papel quecumple en la sociedad, este derecho se relaciona directamente con el sistema democrático,particular-mente cuando se articula con la libertad de fundar medios masivos decomunicación[119], ya que no solo actúa como un contrapeso a los poderes estatales, sino queforma ciudadanos críticos con la capacidad de expresar una opinión o de adoptar una posiciónrespecto de la manera como se ejerce la función pública, se accede a la prestación de servicios ose llevan a cabo otros intereses del Estado.
Por su parte, en lo que se refiere a las libertades de expresión y opinión, porque permiten ladivulgación de ideas, conceptos y creencias derivadas de situaciones reales o imaginarias, através de las cuales pueden realizarse juicios de valor que generen opinión pública y que lebrinden a los ciudada-nos la capacidad para relacionarse de forma activa con el Estado.
En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos también se ha resaltado el vínculo queexiste entre la libertad de expresión y los medios de comunica-ción, en particular de la televisión,al señalar que:
“(…) los medios de comunicación, y en especial los medios de comunicación audiovisual,desempeñan una función esencial para garantizar la libertad de expresión de las personas, entanto sirven para difundir los propios pensamientos e informaciones y, al mismo tiempo,permiten acceder a las ideas, informaciones, opiniones y manifestaciones culturales de otraspersonas. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido enfática al señalar que losmedios son vehículos o instrumentos de la libertad de expresión e información y por lo tanto lalibertad y la diversidad deben ser principios rectores de la regulación de la radiodifusión, y laactividad de los medios de comunicación debe estar guiada y protegida por los estándares delderecho a la libertad de expresión. En efecto, la CIDH ha indicado que la regulación del espectroradioeléctrico debe garantizar, al mismo tiempo, la libertad de expresión del mayor número depersonas o perspectivas, la igualdad de oportunidades en el acceso a los medios y el derecho a lainformación plural y diversa de las sociedades contemporáneas”[120].
Los anteriores efectos del derecho a informar y de las libertades de expresión y opinión sobre lademocracia, son aún más evidentes cuando se vinculan con el derecho a fundar medios masivosde comunicación (CP art. 20), es decir, con la potestad de cualquier persona que llene losrequisitos que se impongan en la normatividad vigente –que no pueden llegar a constituir unaforma de censura– para crear, desarrollar y emplear uno de dichos medios, como lo son la prensaescrita, la radio o la televisión. Lo anterior, como ya se ha dicho, en atención a la capacidad depenetración que poseen en todas las esferas de la sociedad, dado el número considerable de
receptores que pueden llegar a tener, y el impacto inmediato que poseen sobre loscomportamientos y reacciones de los individuos.
De este modo, en el ámbito de ejercicio de los citados derechos, no cabe duda de que latelevisión contribuye a la promoción y consolidación de la democracia, entre otras, por lassiguientes razones: (i) porque influye en el desarrollo del individuo y le brinda herramientas paraforjar su autonomía; (ii) porque permite el flujo y la confrontación constante de ideas y opiniones –pluralismo informativo–, lo que asegura la formación de posturas críticas sobre el Estadoy la sociedad en general; (iii) porque brinda la posibilidad de contar con información suficientepara la toma de decisiones individuales o colectivas –decisiones informadas–; y (iv) porquefacilita a los ciudadanos el ejercicio del control sobre los poderes públicos y privados.
Vista de esta manera, obsérvese cómo la televisión también tiene dentro de sus objetivosasegurar el pluralismo (CP art. 75), pues al ser un medio de enorme influencia en la opiniónpública, es esencial que dentro del carácter participativo de la democracia (CP art. 1, 95 y 103),exista la posibilidad de que las distintas ideas y opiniones puedan ser objeto de difusión, emisióny propagación, incluso más allá de los costos que se deriven de su operación, siempre que setrate de una medida que no implique una afectación seria de la sostenibilidad financiera delEstado. Por ello, en la Sentencia C-711 de 1996[122], la Corte señaló que:
“[Es obligación del Estado] promover y fortalecer los mecanismos de participación en losasuntos que son de su interés y especialmente en la prestación de los servicios públicos, muchomás si se trata de la televisión, el cual por sus características tiene [la] capacidad de incidir en elfortalecimiento mismo de la democracia, en la consolidación de los valores que soportan lasdiversas culturas que lo conforman y en los elementos que configuran nuestra identidad”.
Por todo lo expuesto, es que la ley consagra como fines del servicio público de la televisión“formar, educar, informar veraz y objetivamente y recrear de manera sana”, buscando “promoverel respeto de las garantías, deberes y derechos fundamentales”, al mismo tiempo que se consolida“la democracia y la paz”. Para ello, entre los principios básicos que rigen su prestación seencuentran: (i) la preeminencia del interés público sobre el privado, (ii) la garantía del pluralismopolítico, social y cultural, y (iii) la imparcialidad de las informaciones[123].
4.2.4.2.3. Ahora bien, por su naturaleza de servicio público, la televisión se encuentra sujeta auna regulación altamente compleja, técnica y de carácter predominante dinámica. Ello es asíporque depende de la tecnología que permite su difusión, como de los avances que se vanpresentando.
De esta manera, la televisión se suele clasificar entre radiodifundida, cableada o satelital. Laprimera es aquella en la que la señal llega al usuario desde la estación transmisoraexclusivamente a través del espectro electromagnético[124]. La segunda supone la existencia deun medio físico de distribución destinado a su transmisión[125]. Y, la tercera, comprende laseñal que llega desde un satélite a través de un sistema de distribución directa[126]. Frente aestas modalidades han surgido las derivadas de la nueva realidad tecnológica convergente, através de ofertas amplias de Internet y de redes sociales.
Pero, más allá de esta clasificación que se soporta en la ayuda tecnológica que permite latransmisión de los datos, también se encuentran otras en función de los usuarios (televisiónabierta vs televisión por suscripción[127]); en el tipo de programación que se emite (televisióncomercial vs televisión educativa, social y cultural[128]); en el cubrimiento territorial (televisión
nacional, regional y local[129]); en las finalidades que justifican su divulgación (televisión con osin ánimo de lucro) y en el prestador que asume su operación (televisión pública o televisiónprivada).
Todas estas expresiones suponen la existencia de reglas particulares en cuanto a su operación,título habilitante, frecuencias y programación, así como en lo referente a las tasas, tarifas yderechos que se generan, en especial cuando la prestación del servicio exige la asignación delespectro electromagnético, como bien público sometido a la gestión y control del Estado.
Como se deriva de lo anterior, no cabe duda de que el sector de la televisión, como parteintegrante de las TICs, se encuentra directamente vinculado con la realidad tecnológica, motivopor el cual su regulación es altamente compleja y guiada por elementos técnicos, cuya realidadexige una respuesta particular por parte del Estado, en especial ante el contexto de convergenciaque actual-mente rige este mercado. La regulación de la televisión tiene entonces un carácterpredominante dinámico, pues se debe ajustar a las transformaciones que se van generando porlos avances de la ciencia, lo cual exige que tenga un importante marco de flexibilidad paramantenerse acorde con los retos que se van presentando.
4.2.4.3. De la forma en que la Constitución dispone la manera en que se lleva a cabo la direccióny regulación de la televisión, de acuerdo con las modificaciones introducidas por el ActoLegislativo No. 02 de 2011
4.2.4.3.1. La Constitución Política de 1991, en su versión original, consagraba dos artículos quese referían a la intervención estatal en la televisión, a través de los cuales se presentaba unadistribución de competencias, para efectos de su dirección y regulación, en cabeza de dosórganos constitucionales[131]. Así, mientras al legislador le asistía la labor de señalar la política,las atribuciones vinculadas con su ejecución y dirección estaban a cargo de la Comisión Nacionalde Televisión, de acuerdo con el régimen propio y las reglas de organización y funcionamientodispuestas en la ley. Desde sus inicios, este Tribunal explicó la citada relación en los siguientestérminos:
[El] artículo 77 de la Constitución distingue con claridad entre la determinación de la políticaestatal en materia de televisión –que corresponde a la ley– y la dirección de la misma, conarreglo a la ley y sin menoscabo de las libertades consagradas en la Carta, que ha sido confiada alorganismo previsto en los artículos 76 y 77 Ibídem, denominado Comisión Nacional deTelevisión por la Ley 182 de 1995.
(…) En ese orden de ideas, la Comisión Nacional de Televisión es un organismo de ejecución ydesarrollo de la política trazada por la ley. Sobre la base de la misma, dirige y regula la televisióncomo ente autónomo.
Pero, claro está, los dos tipos de funciones han sido delimitados por la propia Carta, de talmanera que el aludido ente no puede sustituir al legislador en la determinación de la política detelevisión ni en lo relativo a su propia organización y funcionamiento.
Lo dicho encaja en las previsiones generales del artículo 75 constitucional, sobre el espectroelectromagnético. Este es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión ycontrol del Estado en virtud de competencias que, en lo que atañe a televisión, corresponden a laComisión Nacional, pero en los términos que señale la ley.”[132]
En conclusión, es claro que el Constituyente de 1991 le asignó al Congreso de la República lamisión de trazar la política en materia de televisión, para lo cual creó un órgano ejecutor como lofue la Comisión Nacional de Televisión cuyas funciones debían ejercerse de manera subordinadaa la ley, sin que de manera puntual la Carta haya limitado el alcance de sus atribuciones. Quizásel elemento preponderante de este modelo fue la autonomía que, desde el propio Texto Superior,se otorgaba al citado organismo, cuyas actuaciones debían desarrollarse por fuera de la injerenciadel Gobierno o de otros agentes del mercado[133].
4.2.4.3.2. Este modelo fue reformado mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2011, en el que sedispuso la supresión del órgano ejecutor de la política trazada por el legislador y, en su lugar, sedispuso la distribución de sus competencias entre las entidades del Estado a las cuales se lesasignaría las labores de planeación, regulación, dirección, gestión y control de los servicios detelevisión. En consecuencia, se pasó de un modelo en el que existía un único órgano ejecutor depolítica de creación constitucional, por un sistema más flexible, en el que cada realidad jurídica,técnica y operativa del sector, estuviese a cargo de un órgano legal con mayor experticia[134].
Dentro de este contexto, la reforma se explicó en la búsqueda de los siguientes derroteros: (i) enactualizar las normas constitucionales para que se ajusten a la realidad tecnológica,especialmente a las exigencias derivadas del mercado convergente de contenidosaudiovisuales[135]; (ii) en la necesidad de incorporar un marco normativo con mayorflexibilidad, en procura de mejorar la competitividad, productividad y protección de losusuarios[136]; y (iii) en eliminar el rango constitucional en el manejo de la televisión y dejarlo anivel legal, circunstancia que resulta acorde con su carácter dinámico y de perma-nente ajuste alas realidades que se vayan presentado.
En el escenario expuesto, la nueva regulación constitucional señala que:
“Artículo 77.- El Congreso de la República expedirá la ley que fijará la política en materia detelevisión.”
“Artículo transitorio.- Dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia del presenteActo Legislativo, el Congreso, expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribuciónde competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes,la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión. (…)”[138].
Nótese cómo, a pesar de la eliminación de la naturaleza constitucional del órgano encargo deejecutar la política en materia de televisión, el Acto Legislativo No. 02 de 2011 mantiene –entodo caso– un reparto funcional de competencias entre las diferentes entidades del Estado[139].Así, por una parte, se le asigna al Congreso de la República, a través de la ley, la labor de fijar“la política en materia de televisión”; y por la otra, se dispone que debe existir una “distribuciónde competencias” entre las diferentes instituciones del Estado relacionadas con la prestación dedicho servicio, con el propósito de adelantar las atribuciones de planeación, regulación,dirección, gestión y control.
Desde esta perspectiva, es innegable que no todo el desarrollo del sector de la televisión estánecesariamente sujeto a la intervención del legislador, pues lo que la Constitución reserva a su
cargo es exclusivamente la fijación de la política, de ahí que las medidas que se deban adoptarpara su realización, son susceptibles de ser distribuidas entre las diferentes entidades del Estadoque participan en dicho sector, sin que por ello se incurra en una infracción de la Carta. Por elcontrario, el reparto funcional al cual hace referencia expresa el Acto Legislativo No. 02 de2011, permite obtener un marco normativo con mayor flexibilidad, en el que cada una de lasautoridades que participan en su desarrollo, goza de la posibilidad de dar una respuesta acordecon el carácter dinámico y convergente de este mercado.
La importancia de que sea el Congreso el que defina la política, se encuentra en la relacióndirecta que este servicio público tiene respecto del desarrollo de las libertades de comunicación,la democracia y el pluralismo, pero ello no es óbice para que una vez se cumpla con dicha labor,se proceda a la ejecución de sus directrices a través de órganos especializados. En este punto, lapropia Constitución refiere a un conjunto de actividades y atribuciones de alto impacto en eldesarrollo del sector, como lo son las funciones de planeación, dirección, regulación, gestión ycontrol de los servicios de televisión.
4.2.4.3.3. Ahora bien, a pesar del cambio introducido, obsérvese como la determinación ofijación de la política a cargo del legislador es un elemento común, tanto en el texto original de laConstitución de 1991[140], como en la reforma introducida en el año 2011[141], es por ello quepara la conceptualiza-ción del alcance de esta atribución, la jurisprudencia reiterada de la Corte,sigue conservando plena vigencia.
Al respecto, en la Sentencia C-350 de 1997[142], se explicaron los linderos de actuación de estafunción, en los términos que a continuación se exponen:
“La determinación de una política, entendida ésta como la producción '...de orientaciones odirectrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campodeterminado'[143], implica su concepción y diseño en términos generales; su ejecución, encambio, implica '...llevar a la práctica, realizar'[144], definir y adelantar acciones concretas deacuerdo con la política preestablecida; son pues funciones que en el caso que se analiza secomplementan, que si bien tienen origen en actores diferentes, la primera está a cargo dellegislador y la segunda le corresponde cumplirla al ente rector de la televisión, requieren la unade la otra para la realización del objetivo último: la definición y realización de una política deEstado en lo relacionado con el servicio público de televisión, ajena a las interferencias delgobierno de turno y de los grandes grupos económicos.”
Siguiendo entonces la línea expuesta por la Corte, el cumplimiento de la función de fijar lapolítica se limita a la conceptualización o al diseño general de la forma en que actúa o debeproceder el Estado respecto de la prestación del servicio público de televisión, ya que lasacciones concretas que suponen la implementación de dicho diseño, se someten –como lo precisael Acto Legislativo No. 02 de 2011– a la distribución de competencias que el legisladorconsidere oportuno realizar, a partir de la definición de las autoridades que participan en el sectory de las finalidades que se pretendan obtener con cada una de las políticas adoptadas.
Por último, es preciso aclarar que, aun cuando el legislador goza de un importante margen deconfiguración en la determinación de las políticas[146], en todo caso su actuación se encuentrasujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como a límites directos queemanan de las normas constitucionales, como lo son aquellos que al referirse al uso del espectroelectromagnético (CP art. 75), en el evento de que el servicio de televisión requiera la utilizaciónde dicho bien público, exigen que se garantice la igualdad de oportunidades en el acceso, que se
promueva el pluralismo informativo y que se eviten las prácticas monopolísticas.
4.2.5. Caso concreto
4.2.5.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en el asunto bajo examen, el accionanteplantea el desconocimiento del artículo 77 del Texto Superior, por cuanto el Congreso es elúnico órgano constitucionalmente autorizado para fijar la política en materia de televisión. Deahí que, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 no podía otorgar a la ANTV la competencia paraseñalar el número de concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, pues esa definiciónle compete de manera exclusiva al legislador, al determinar la cantidad de empresas que puedenhacer uso del espectro electromagnético, como consecuencia de la derogatoria prevista en elartículo 267.
La mayoría de los intervinientes solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptosacusados[147], con fundamento en las siguientes razones: (i) las normas que son objeto decontroversia fijan la política en materia de televi-sión pública, pues señalan los criterios a travésde los cuales la ANTV debe adelantar el proceso de asignación de los espacios de televisión,conforme a la realidad del mercado dinámico y convergente de las telecomunicaciones; (ii) lafunción otorgada guarda plena concordancia con las atribuciones de gestión y control asignadas ala Autoridad Nacional de Televisión en el artículo 3 de la Ley 1507 de 2012[148]; y (iii) lafijación o determinación de la política es distinta a los mecanismos para su materialización, porlo que no se puede desconocer que en las normas demandadas se plantean las orientaciones odirectrices a través de las cuales se espera prestar el servicio de televisión pública en el CanalUno.
A diferencia de lo expuesto, otros intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad delas normas acusadas[149], para lo cual señalan que la cantidad de personas o sujetos que puedenacceder a los espacios de televisión, es una atribución que debe ser ejercida de forma exclusivapor el Congreso de la República, motivo por el cual no podría ser objeto de delegación a laANTV.
Finalmente, en criterio de la Vista Fiscal, la solución al problema planteado depende delpronunciamiento que se realice respecto de las derogatorias prevista en el artículo 267 de la Ley1753 de 2015. Para el Procurador, la supresión de los límites porcentuales de participación en losespacios de televisión es contraria a la Constitución, por cuanto le dejaría a la ANTV la plenacompetencia para definir el número de concesionarios, decisión que debe estar a cargo dellegislador.
A partir de lo anterior propone dos escenarios: (i) si se declara inexequible el artículo 267, lesolicita a la Corte que decrete la exequibilidad del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, pues yaexistirían parámetros legales para que la ANTV determine el número de concesionarios de losespacios de televisión; por el contrario, (ii) si declara exequible el artículo 267, lo que debeproceder es la declaratoria de inexequibilidad del artículo 41, ya que la citada autoridad quedaríahabilitada para actuar “sin limitación de ninguna índole”, lo que dejaría a su total arbitrio ladefinición de la política en materia de televisión pública[150].
4.2.5.2. Retomando las consideraciones expuestas en el acápite 4.1.4.3 de esta providencia, en elque se determinó el alcance de las normas acusadas, se observa que a través de ellas se adoptandos medidas concretas:
(i) En el aparte demandado del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, al referirse al canal nacional
de operación pública, Canal UNO, se le otorga a la ANTV la competencia para determinar elnúmero de concesionarios y las condiciones de los contratos, a través de los cuales se otorgaránsus espacios. Para ello, el artículo incluye unos criterios jurídicos[151], al mismo tiempo que, enel aparte objeto de acusación, señala que dicha decisión dependerá de “los estudios técnicos y demercado que se realicen” para el efecto.
(ii) Por su parte, las derogatorias previstas en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, suponeneliminar los límites mínimos y máximos de participación que tendrían los concesionarios en losespacios de televisión del Canal UNO. En el primer caso, las concesiones no podían serinferiores al 7.5% del total de las horas dadas en concesión y, en el segundo, el límitecorrespondía al 25% del total de las horas, sin superar el 33%, cuando existieran procesos deintegración empresarial entre los adjudicatarios del canal.
En general, la Corte advierte que la decisión adoptada por el legislador supone unatransformación de la forma como hacia el futuro se prestará el servicio de televisión en el canalnacional de operación pública, Canal UNO.
En efecto, este canal responde a la particularidad de ser operado por RTVC, como canal público.No obstante, su programación se sujeta a un proceso de selección objetiva, en el que las franjasde horario se asignan entre distintos concesionarios, a quienes les corresponde la producción orealización de sus programas. Es por ello que se le denomina el sistema mixto de operación.
El Canal UNO es un canal público de contenido comercial y su competencia directa loconstituyen los canales privados de televisión abierta nacional, más allá del impacto que puedantener las otros modalidades de televisión y las realidades tecnológicas convergentes. La disputapor el mercado se enfoca primordialmente en la pauta publicitaria, lo cual depende de lasmediciones de consumo que tenga su programación.
Tanto en la discusión de la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 02 de 2011, como enla ley del Plan, se plantearon las dificultades que existen para el modelo actual de la televisiónpública, incluso se hizo referencia a los riesgos vinculados con su sostenibilidad futura, frente alas nuevas realidades que ofrece el mercado[152].
Dentro de este propósito general de impactar en un canal que tiene una cobertura nacional y queparticipa en el mercado de la televisión abierta radiodifundida, es que se explican las reformasintroducidas. A través de ellas el legislador consideró que el modelo actual presenta dificultadesrespecto de la flexibilidad que demanda su regulación, pues en la misma deben primar elementostécnicos y de mercado, que permitan asegurar hacia el futuro la sostenibilidad autónoma delcanal. Incluso, en la intervención del Ministerio de las Tecnologías de la Información y de lasComunicaciones, se pone de presente que la última concesión se realizó a cuatro programadorascada una con el 25% de los espacios[153], de los cuales hoy en día están en ejecución trescontratos, pues uno de los concesionarios retornó las horas de programación que le fueronadjudicadas[154]. Como consecuencia de lo anterior, el operador público RTVC debió ocuparsede los espacios devueltos, con la carga de destinar anualmente (años 2014, 2015 y 2016) unpromedio de $ 9.000 millones de pesos. Por lo demás, mientras los canales privados tienen unpromedio de usuarios del 80.6%, los televidentes del Canal UNO ascienden a 5.4%, de acuerdocon la medición realizada en la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) de enero y marzo de2009[155]. Aunado a ello, en el último share de los canales en Colombia del año 2015[156], serefleja una participación del 26.96% por parte de Caracol, 23.07 de RCN y 1.48 del CanalUNO[157], por encima de este último aparecen canales de televisión cerrada y de televisión
abierta de alcance local, como FOX, Citytv, TNT, Disney Channel, Cartoon Network, etc.
Por lo anterior, y sin perjuicio de la discusión que pueda derivarse frente al alcance y contenidode la habilitación realizada, la Corte encuentra que las normas acusadas reflejan una orientaciónu opción de política pública en materia de televisión, cuya determinación se realizó directamentepor el legislador, en el sentido de flexibilizar el marco legal que anteriormente imponía laexistencia de unos límites porcentuales mínimos y máximos, por un nuevo modelo en el que esarealidad dependerá de los estudios técnicos y de mercado que se realicen, siempre que secumplan con los criterios jurídicos que allí se disponen, esto es, garantizar el derecho a lainformación, a la igualdad en el acceso y uso del espectro, al pluralismo informativo y a laprohibición de concentración de la propiedad frente a operadores privados de televisión abiertanacional o local.
Nótese cómo de un modelo primordialmente jurídico, se pasa por decisión del legislador a unsistema en el que los criterios vinculados con la realización de derechos y principiosconstitucionales, se sujetan a una realidad técnica y económica, a partir de las cuales se podráadoptar la decisión referente al número de concesionarios que podrán tener espacios en el CanalUNO. Una decisión de este tipo refleja precisamente la flexibilidad con la que el buscó dotar a latelevisión, a través de la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 02 de 2011, en el que elcarácter dinámico y la realidad tecnológica del mercado, aunado a la creciente oferta deexpresiones audiovisuales, incluso susceptibles de personalización, hacen que la regulación de latelevisión se distribuya entre diferentes instituciones del Estado, en la que cada una aporte suscapacidades técnicas y operativas.
4.2.5.3. De esta manera, al tiempo que el legislador definió la forma como hacia el futuro sedeben concesionar los espacios de televisión del Canal UNO, a través de un modelo flexible quemezcla conceptos jurídicos con realidades tecnológicas y de mercado, y sin el señalamientoexpreso de límites porcentuales de participación, dispuso que su ejecución estaría a cargo de laAutoridad Nacional de Televisión (ANTV).
Ello refleja la distribución de competencias a la cual hace referencia el Acto Legislativo No. 02de 2011, por virtud de la cual se busca que los órganos especializados del sector de lastelecomunicaciones, ejerzan las funciones de planeación, regulación, dirección, gestión y controldel servicio de la televi-sión. En este caso, las orientaciones y directrices señaladas de modogeneral por el legislador, incluyendo la derogación de los límites porcentuales de participación,suponen que la ANTV adelantará el proceso de adjudicación de los espacios a un número deconcesionarios que por ella se determine, según los criterios expuestos, como típicas funcionesde planeación y gestión.
Lo anterior resulta plenamente concordante con las atribuciones que en la ley se disponen a cargode la citada autoridad administrativa. Precisamente, en la Ley 1507 de 2012[158], al referirse asu objeto, se dispone que la ANTV tendrá como propósito “brindar las herramientas para laejecución de los planes y programas de la prestación del servicio público de televisión”[159],para lo cual se le otorgan –entre otras– las siguientes funciones: (i) “adjudicar (…) [los] espaciosde televisión, de conformidad con la ley”[160]; (ii) “velar por el fortalecimiento y desarrollo dela TV pública”[161]; y “dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisióndeterminada en la ley”.
En este contexto, lo que se advierte con las derogatorias realizadas en el artículo 267 de la Ley1753 de 2015 y con la habilitación que se dispone en el artículo 41 a cargo de la ANTV, es la
definición –desde el punto de vista legal– de un nuevo esquema regulatorio para ladeterminación del número de concesionarios del Canal UNO. Este modelo parte de la base deunas orienta-ciones o directrices generales definidas en la ley, como lo exige el artículo 77 delTexto Superior, y dispone su desarrollo a cargo de la ANTV, como ente administrativo quecumple funciones de planeación y gestión en el sector de la televisión. Ello asegura la existenciade un marco flexible y de reparto funcional de atribuciones, como se consagró en el ActoLegislativo No. 02 de 2011.
Al respecto, cabe aclarar que, en ninguno de sus preceptos normativos, la Constitución disponela existencia de un número mínimo de concesionarios del servicio de la televisión, más allá deque ello, como se verá más adelante, pueda relacionarse con las garantías vinculadas con elacceso y uso del espectro electromagnético. Para la Corte, así como una orientación de políticaválida definida por el Congreso, era la de tener límites porcentuales mínimos y máximos departicipación expresamente definidos en la ley, también es posible que, a partir de una realidaddinámica y de regulación flexible, la consagración de dichos límites sean objeto dedeterminación por una autoridad especializada.
Por lo demás, no se trata de una atribución arbitraria y sin limitación alguna, por una parte,porque en su desarrollo se debe acreditar el cumplimiento de los criterios jurídicos dispuestos enla ley, así como sujetarse a unos estudios técnicos y de mercado. Y, por la otra, porque dichasdirectrices tienen un claro contenido normativo, lo cual habilita la posibilidad de cuestionar lasdecisiones administrativas adoptadas por la ANTV, ante las autoridades judiciales competentes,en el desarrollo de las funciones de planificación y gestión a su cargo. Allí cabría plantear juiciosvinculados con el desconoci-miento del principio de legalidad, así como con la falsa motivaciónque justifique las decisiones adoptadas.
4.2.5.4. Por consiguiente, la Corte no encuentra que el cargo propuesto este llamado a prosperar,pues la decisión adoptada en las normas cuestionadas constituye un desarrollo del artículo 77 dela Constitución Política, por virtud del cual le corresponde al Congreso de la República fijar lapolítica en materia de televisión. Esto, sin perjuicio de que el contenido de dicha política y susujeción a los límites constitucionales que se derivan del artículo 75 del Texto Superior, seanobjeto de un examen posterior, a partir de los cargos formulados sobre el particular por parte delaccionante. De esta manera y conforme al esquema planteado en esta providencia, se procederácon el examen de la siguiente irregularidad manifestada por el actor.
4.3. TERCER CARGO: Del desconocimiento de la competencia privativa del legislador paralimitar la actividad económica
4.3.1. Fundamentos de la demanda
El accionante explica que la transmisión de datos y contenidos a través de la concesión deespacios de televisión, es una expresión de la libertad económica prevista en el artículo 333 de laConstitución Política, por lo que cualquier limitación que se imponga debe soportarse en unadecisión del legislador, que responda al interés social, a la protección del medio ambiente y a lagarantía del patrimonio cultural de la Nación.
A partir de lo expuesto, el actor considera que no es posible dejar en cabeza de la ANTV, ladeterminación del número de concesionarios que tendrá el Canal UNO, pues dicha decisiónconstituye una restricción a la libertad económica, que exige su consagración a través de unanorma de naturaleza legal.
Por lo demás, una habilitación en tal sentido, tan solo podría llegar a ser procedente si ellegislador determina de forma precisa el ámbito de ejercicio de dicha facultad, circunstancia quetampoco se presenta en el asunto bajo examen, ya que lo que se autoriza es una intervención enla economía, sin la existencia de unos lineamientos claramente definidos por el legislador.
4.3.2. Intervenciones
4.3.2.1. Intervención del Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones
El Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, a través de apoderadojudicial y del propio Ministro, solicita que se declare la exequibilidad de los preceptosdemandados. Al respecto, el interviniente afirma que aun cuando la limitación de los derechos decontenido económico debe estar respaldada en la ley, ello no significa que para responder a losretos que surgen de sectores específicos de la economía dotados de alto contenido técnico, ésteprohibido auxiliarse en órganos autónomos, a las cuales, se les asigne funciones directamente porel legislador.
Ello es precisamente lo que ocurre en el asunto bajo examen, en el que se le otorga a la ANTV lacompetencia para definir el número de concesionarios y las condiciones de los contratos, a travésde los cuales se asignarán los espacios del canal nacional de operación pública. Para ejercerdicha atribución, la administración no puede actuar de forma discrecional, pues se encuentrasujeta a los criterios y estudios técnicos y de mercado que expresa-mente se consagran en la ley.
4.3.2.2. Intervención de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV)
La Directora y Representante Legal de la Autoridad Nacional de Televisión insta a que se declarela exequibilidad de las normas demandadas. En su opinión, el nuevo modelo constitucional deregulación del servicio público de televisión le asigna a la ley la fijación de la política, en cuyodesarrollo se requiere de un órgano dinámico que responda a las constantes innovacionestecnológicas del sector, por lo que es válido que a partir de la autorización dada por el Congreso,la agencia estatal creada para ejecutar dichos planes y programas proceda de forma autónomacon su cumplimiento, siguiendo los criterios jurídicos, técnicos y operativos que allí se disponen. En este sentido, en las normas demandadas no solo se otorga la “autorización legal” deintervención, sino que también se prevén los criterios y requisitos que fijan su desenvolvimiento.
4.3.2.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de Planeación le solicita a la Corte inhibirse de proferirun fallo de fondo, por cuanto no es cierto que las disposiciones acusadas le otorguen a la ANTVla facultad para restringir la libertad económica (CP art. 333), sin un lineamiento previamentedispuesto por el legislador. Al respecto, basta con señalar que fue el propio Congreso de laRepública, ante la necesidad de fortalecer el canal nacional de operación pública, quien dispusocomo política la exigencia de otorgar los espacios de televisión, de acuerdo con los criteriosdefinidos en la ley y los resultados de los estudios técnicos y de mercado.
Lo anterior significa que fue el legislador quien determinó la política para la asignación de losespacios de televisión del Canal UNO, sin que la misma haya sido atribuida de forma exclusiva ala ANTV, como lo afirma el actor, entidad que por su capacidad técnica y operativa solo está
llamada a materializar dicha política, con el propósito de presentar una oferta altamentecompetitiva y de interés para los colombianos.
4.3.2.4. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado le pide a la Cortedeclarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, pues es el propio legislador el quedispone el marco de la política de desarrollo y competitividad dirigida a optimizar la gestión delcanal nacional de operación pública, como se exige en los artículos 333 y 334 del TextoSuperior.
En palabras de la interviniente, no es cierto que la atribución que se concede para la fijación delnúmero de concesionarios y las condiciones de los contratos está desprovista de todo parámetrolegal, pues lo que se autoriza es la expedición de una regulación económica sectorial, que sedeberá ajustar a los parámetros y criterios definidos en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015.
4.3.2.5. Intervención de la Contraloría General de la República
La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República pide declarar laexequibilidad de las disposiciones acusadas, ya que a través de ellas el legislador realizó unaintervención directa en un sector económico, como lo es el de las telecomunicaciones, dejandoen cabeza de una agencia del Estado la concreción de un proceso, cuyos parámetros y criteriosestán claramente definidos en la ley. De esta manera, se satisface el requisito del artículo 333 delTexto Superior, conforme al cual la limitación de la libertad económica debe estar sujeta a la ley.
4.3.2.6. Intervención de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño
El Centro de Estudios Jurídicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidadde Nariño solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas, por cuanto laintervención que ellas suponen en el mercado de la televisión, se origina en una clarahabilitación legislativa, dejando en cabeza de un órgano regulador el desarrollo de dichaintervención, de acuerdo con los pilares previstos en la ley.
4.3.3. Concepto del Procurador General de la Nación
Para el Procurador General de la Nación es inexequible el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015,por cuanto a partir de las derogatorias que allí se disponen, la delimitación del alcance de lalibertad económica, en cuanto a la precisión del número de concesionarios que podrán operar losespacios del Canal UNO, ya no lo hace directamente la ley, como lo exige el artículo 333 delTexto Superior.
De ahí que, al igual que en el cargo anterior, como petición principal, la Vista Fiscal solicita quese declare (i) inexequible las derogatorias previstas en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 y(ii) exequible la expresión demandada del artículo 41 de la ley en mención. No obstante, si ladecisión de la Corte es que las derogatorias realizadas se ajustan al orden constitucional, comopetición subsidiaria, (iii) la Procuraduría solicita que se declaren inexequibles todos lospreceptos demandados, pues se estaría vaciando la competencia del legislador en la fijación delalcance de la libertad económica.
4.3.4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.3.4.1. Cuestión previa: examen sobre la aptitud del cargo
En el asunto bajo examen, uno de los intervinientes considera que se debe proferir un falloinhibitorio[163], pues el demandante incumplió con la carga de certeza, al sostener que lasnormas acusadas le otorgan a la ANTV, sin un lineamiento previamente dispuesto por ellegislador, la competencia para definir el número de concesionarios de los espacios de televisióndel Canal UNO, cuando, en realidad, es la propia ley la que consagra la forma como se ejercedicha atribución, sujetándola tanto a unos criterios jurídicos como a los resultados de unosestudios técnicos y de mercado.
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, esta Corporación encuentra que el cargoformulado por el accionante, sí es susceptible de provocar un juicio de constitucionalidad, ya quemás que pretender cuestionar la supuesta falta de criterios, lo que debate es el hecho mismo deque al tratarse de una limitación a la libertad económica, como lo entiende el accionante, lamisma no se haya realizado a través de una norma de categoría legal. En este sentido, el actorresalta como vulneradas las disposiciones del Texto Superior que consagran, por una parte, que“nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”; y por la otra, que“la ley determinará el alcance de la libertad económica”[164].
Esto significa que, a juicio del demandante, la decisión sobre el número de concesionarios delCanal UNO debe estar consagrada en una norma de naturaleza legal, sin que sea posible suseñalamiento por una autoridad administrativa autorizada para el efecto. Esta última hipótesis tansolo sería posible, si el legislador determinara de forma precisa el ámbito de ejercicio de dichafacultad, circunstancia que tampoco se presenta en el asunto bajo examen, pues se habilita unaintervención en la economía, sin la existencia de unos lineamientos claramente definidos porparte del legislador[165]. Aun cuando en este último punto podría asistirle cierta razón alinterviniente, pues la ley sí consagra unos criterios para el ejercicio de la atribución que es objetode cuestionamiento, lo cierto es que el juicio que se propone parte de una premisa anterior,referente a la existencia de una cierta competencia privativa del legislador para regular laactividad económica y, por ende, en el caso concreto, para determinar el número deconcesionarios.
Por consiguiente, a juicio de este Tribunal, el argumento propuesto para solicitar la inhibición, seinscribe directamente en la discusión de fondo, cuya definición tan solo se puede concretar enuna sentencia de mérito. En este sentido, no se observa que la demanda propuesta invoqueproposiciones jurídicas inexistentes, como lo proscribe la carga de certeza, sino que, por elcontrario, sugiere un examen vinculado a partir de una regulación que, en palabras del actor,conduce al desconocimiento de una competencia privativa del legislador.
4.3.4.2. Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución
De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones yteniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer si lasdisposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, por virtud de lascuales se otorga a la ANTV la facultad de determinar el número de concesionarios de losespacios de televisión del Canal UNO y se derogan los límites porcentuales de participaciónanteriormente exigibles en el ordenamiento jurídico[166], vacían o no la competencia dellegislador para limitar la libertad económica, en los términos dispuestos en el artículo 333 delTexto Superior.
Para resolver el problema jurídico planteado, esta Corporación reiterará la jurisprudencia en
relación con los contratos de concesión para la prestación del servicio público de televisión;luego de lo cual se pronunciará sobre el alcance de la libertad económica. Con fundamento en loanterior, se decidirá la controversia sometida a decisión.
4.3.4.3. De los contratos de concesión para la prestación del servicio público de televisión
4.3.4.3.1. El servicio público de televisión, como todo servicio público, se encuentra sujeto a unrégimen jurídico definido en la ley, en el que se debe determinar la forma como se accede a suprestación[167]. En este sentido, el artículo 29 de la Ley 182 de 1995, señala que el derecho deoperar y explotar medios masivos de televisión debe ser autorizado por el Estado, “y depender delas posibilidades del espectro electromagnético, de las necesidades del servicio y de la prestacióneficiente y competitiva del mismo”.
A diferencia de lo que ocurre con otros medios de comunicación, los que se ocupan de latelevisión radiodifundida, necesariamente deben hacer uso del espectro electromagnético. Porconsiguiente, su situación y régimen jurídico no puede ser igual al de los restantes medios,inclusive desde el punto de vista de la libertad de acceso.
Por espectro electromagnético se entiende “[la] franja de espacio alrededor de la tierra a través dela cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales.Su importancia reside en ser un bien con aptitud para transportar información e imágenes a cortay larga distancia”[168]. Este espacio permite la expansión de las ondas hertzianas, mediante lascuales se desarrolla la televisión radiodifundida y se asegura la la prestación de otros servicios detelecomunicaciones.
El espectro electromagnético es un bien público que forma parte del territorio colombiano y quees propiedad de la Nación[170], es imprescriptible, inenajena-ble e inembargable, y se encuentrasujeto a la gestión y control del Estado. Por su carácter intransferible, el Estado no puede ceder lapropiedad del espectro a los particulares o a las empresas que tengan participación estatal. Por elcontrario, quienes pretenda participar en la prestación de un servicio público vinculado con elmismo, como lo es la televisión radiodifundida, tan solo pueden acceder a su uso, ya sea a travésde las frecuencias radioeléctricas que les sean asignadas (televisión privada) o mediante laadjudicación de los espacios de televisión que permitan beneficiarse de la red (televisiónpública).
4.3.4.3.2. En el caso del Canal UNO, en virtud de su sistema mixto de funcionamiento, no existeuna asignación del espectro radioeléctrico a los concesionarios, pues la operación de la red detransmisión se realiza por medio del operador público RTVC. Sin embargo, ello no significa queno exista un uso del espectro, ya que los espacios de televisión que son concesionados,necesariamente deben acceder al mismo con el propósito de lograr su difusión[171].
Como se deriva de lo expuesto, es claro que el Canal UNO, como televisión abierta y pública decarácter comercial, supone la previa habilitación de las personas que deciden acceder a suprogramación, a través de la celebración de un contrato de concesión. Ello no solo se deriva delcontenido de la norma demandada, sino del resto de disposiciones que regulan el servicio públicode la televisión. Así, por ejemplo, el artículo 46 de la Ley 182 de 1995, señala que: “Laconcesión es el acto jurídico por virtud del cual, por ministerio de la ley o por decisión reglada(…), se autoriza a las entidades públicas o a los particulares a operar o explotar el servicio detelevisión y a acceder en la operación al espectro electromagnético atinente a dicho servicio”.
De esta manera, como lo resaltó esta Corporación en la Sentencia C-815 de 2001[172], “cuando
el Estado opta por la gestión de los bienes de uso público y de los servicios públicos a través delsistema de concesión”, el punto de partida para el análisis a cargo del juzgador, no es el del“campo de la libertad económica”, sino “el de la función pública”, no solo porque la titularidadde la actividad es de tal naturaleza, sino también porque de lo que se trata es de la satisfaccióndel interés público, “para lo cual el legislador puede establecer las condiciones y limitacionesnecesarias”.
Por ello, en varias oportunidades, este Tribunal se ha referido al carácter restrictivo de la libreiniciativa privada en la prestación del servicio de televisión radiodifundida, ya que se trata de unaactividad sujeta a la gestión y control del espectro, lo cual supone la asignación limitada defrecuencias y de espacios. Precisamente, en la Sentencia C-093 de 1996[173], se expuso que:
“El espectro electromagnético es un bien público sujeto a la gestión y control del Estado (C.P.art. 75). A diferencia de otros operadores de medios de comunica-ción, los que se ocupan de latelevisión necesariamente deben hacer uso del espectro electromagnético. Por consiguiente, susituación y régimen jurídico no puede ser igual al de los restantes medios de comunicación,inclusive desde el punto de vista de libertad de acceso. Aquellos no usan el espectro y, por ende,no están sujetos a las restricciones que surgen de su gestión y control, las cuales, a su vez, enparte se explican por razones técnicas, entre las cuales, una significativa es el número limitado defrecuencias y espacios que podrían adjudicarse, lo que torna imposible garantizar la libertad deacceso al espectro para todas las personas que decidan ser operadores de televisión”[174]
4.3.4.3.3. En conclusión, es claro que en el acceso a los espacios de televisión que son objeto deconcesión, más que aplicarse las reglas de la libre iniciativa privada, lo que se impone es unaregulación especial que debe ser analizada desde el ámbito del ejercicio de la función pública, enla medida en que para efectos de la difusión de las horas que se asignan de programación,necesaria-mente debe hacerse uso del espectro electromagnético, como bien público sujeto a lagestión y control del Estado.
4.3.4.4. De la libertad económica como garantía constitucional
4.3.4.4.1. Esta Corporación ha definido a la libertad económica como “la facultad que tiene todapersona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, conmiras a crear, mantener o incremen-tar su patrimonio”[175]. La libertad económica exige que laactividad sobre la cual ella se ejerza responda a los pilares de libertad y licitud.
En cuanto al primero, se entiende que la actividad debe ser susceptible de explotación económicapor parte de cualquier persona, sin que existan restricciones en cuanto a su acceso. Esto significa,por ejemplo, que no se presenten circunstancias en las cuales la actividad se encuentra reservadapor el Estado, como ocurre, entre otras, con la consagración de un monopolio estatal (CP art.336) o con la reserva estratégica de un servicio público (CP art. 365). Aunado a lo anterior, elpilar de la licitud, requiere que la actividad sea susceptible de ser explotada por el derecho, o loque es lo mismo, que no se trate de un mercado prohibido por la ley.
En todo caso, por regla general, la Constitución consagra que la libertad económica se encuentrasujeta a un principio de libertad, por virtud del cual, salvo las restricciones impuestas, todapersona tiene libre iniciativa para el desarrollo de las actividades que le permitan impactar en supatrimonio. Por ello, en lo que corresponde a su ejercicio, en el artículo 333 del Texto Superiorse dispone que: “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.Incluso, el mismo artículo de la Carta, señala que dichas limitaciones se podrán imponer cuando
–entre otras razones– así lo exija el bien común, el interés social y el ambiente. Esto significaque, como lo ha señalado la Corte, la libertad económica y la libre iniciativa privada no songarantías absolutas en la Constitución.
4.3.4.4.2. De otra parte, la libertad económica no se puede examinar en forma independiente delcontenido del artículo 334 de la Constitución, en cuanto establece que el Estado “intervendrápara asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan accesoefectivo a los bienes y servicios básicos”, ni mucho menos, por fuera del mandato del artículo365 de la Carta, en el que se establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidadsocial del Estado y en el que, como deber a su cargo, se consagra el de “asegurar su prestacióneficiente a todos los habitantes del territorio nacional”, como mandato que resulta concordantecon la identificación de Colombia como un Estado Social de Derecho (CP art. 1)
Bajo esta consideración, en términos generales, se ha entendido que “la libertad económica sehalla limitada por toda forma de intervención del Estado en la economía y, particularmente, porel establecimiento de monopolios o [por] la clasificación de una determinada actividad como unservicio público”[177].
En efecto, en la Sentencia C-616 de 2001[178], al analizar los conceptos de libertad de empresay regulación de la libre competencia, la Corte llegó a la conclusión de que la intervención estatalen la economía, cuando se trata de actividades o servicios públicos considerados comoestratégicos, “puede ser muy intensa al punto de eliminar la iniciativa privada.” Textualmente, sedijo que:
“La intervención estatal en la economía tiene distinta modulación según el sector económicosobre el cual recaiga, pues mientras en determinadas actividades o servicios públicosconsiderados estratégicos puede ser muy intensa al punto de eliminar la iniciativa privada (art.365 Constitución Política), en otros sectores tiene un menor grado en forma tal que se faculta alos particulares para desarrollar determinadas actividades económicas con un permiso,autorización o licencia por parte del Estado, e incluso, en algunos casos no se requiere ningúnpermiso o autorización previa para el ejercicio de una determinada actividad, industria u oficio,pues allí opera como regla general la libre iniciativa sin permisos previos (art. 333 ConstituciónPolítica).”
En este mismo sentido, en la Sentencia C-578 de 2004, al pronunciarse sobre una destinaciónexclusiva en el uso del gas propano, este Tribunal resaltó que:
“Salta entonces a la vista que (…) el artículo (…) acusado no viola el artículo 333 de la Carta, encuanto a que establece una limitación a la libertad de empresa y la iniciativa privada, pues, comolo indican las sentencias citadas, la intervención estatal [en] tratándose de servicios públicospuede ser tan intensa, que puede eliminar la iniciativa privada y establecer un monopolio estatalpara estos servicios, por lo que tampoco prosperan los reparos que hace el actor sobre laconstitución de un monopolio en la prestación del servicio” [179].
4.3.4.4.3. Para efectos de entender la forma en que se desenvuelve la libertad económica debetenerse en cuenta las dos aristas señaladas. Así, por una parte, es posible que, frente a unaactividad económica considerada libre, el legislador establezca permisos o requisitos que limiten
su ejercicio, los cuales, como lo dispone el Texto Superior, deben responder a exigenciasvinculadas con la garantía del interés social, el ambiente o el patrimonio cultural de laNación[180]. Y, por la otra, cabe entender que la libertad económica depende de la intensidadque tenga la intervención del Estado en la economía (CP art. 334), así como de la regulación queexista sobre la prestación de los servicios públicos (CP art. 365).
Precisamente, en lo que atañe a esta última realidad, el nivel de despliegue de la iniciativaprivada dependerá del modelo operación asumido por el Estado. En efecto, el artículo 365 de laConstitución dispone que los servicios públicos se prestarán por el Estado, directa oindirectamente, por particulares o por comunidades organizadas, en los términos que se fijen enla ley. Ello permite, como lo ha advertido este Tribunal, que existan mercados de puracompetencia o, por el contrario, situaciones en las cuales se excluyan a los particulares de suprestación directa[181].
En este punto, toma relevancia las consideraciones expuestas en el acápite anterior, ya quecuando el Estado se reserva un servicio público y decide la forma como el mismo opera, ya seamediante su prestación directa o a través de concesiones con particulares, el asunto escapa alanálisis desde la órbita del ejercicio de la libertad económica y se enfoca primordialmente en elámbito de la función pública, a través de la organización y regulación de una actividad reservadaa su cargo.
Por esta razón, cuando se trata de un servicio público, el análisis de la participación de unparticular no puede realizarse de forma exclusiva a partir del contenido normativo del artículo333 del Texto Superior, sino que debe acudirse a la forma como se prevé su ejercicio y al bienpúblico que es objeto de organización, en los términos del artículo 365 de la Constitución. Porello, desde la Sentencia T-425 de 1992[182], se admitió que “la libertad económica se hallalimitada (…) [por] la clasificación de una determinada actividad como un servicio público”.
4.3.5. Del caso en concreto
4.3.5.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en el asunto bajo examen, el accionanteplantea el desconocimiento del artículo 333 del Texto Superior, al considerar que no es posibledejar en cabeza de la ANTV, como se deriva de las disposiciones demandadas, la determinacióndel número de concesionarios que tendrá el Canal UNO, pues dicha decisión constituye unarestricción a la libertad económica, que exige su consagración a través de una norma denaturaleza legal.
Por lo demás, una habilitación en tal sentido, tan solo podría llegar a ser procedente si ellegislador determina de forma precisa el ámbito de ejercicio de dicha facultad, circunstancia quetampoco se presenta en el asunto bajo examen, ya que lo que se autoriza es una intervención enla economía, sin la existencia de unos lineamientos claramente definidos por el legislador.
Los intervinientes que se pronunciaron respecto de este cargo solicitan la declaratoria deconstitucionalidad de los preceptos acusados[183], con sujeción a los siguientes argumentos: (i)las disposiciones demandadas constituyen una autorización para impactar en un sectoreconómico, con fundamento en las directrices dispuestas por el legislador; (ii) es válido que elCongreso de la República acuda a una agencia estatal que permita el desenvolvimiento de lapolítica de regulación que se fija en los preceptos impugnados; (iii) el modelo cuestionado nosolo incluye la autorización legal que se exige en el artículo 333, sino también el esquema paralograr su plena operatividad; y (iv) no existe la ausencia de lineamientos, pues el artículo 41 de la
Ley 1753 de 2015 incluye criterios jurídicos y exige estudios técnicos y de mercado, comorequisitos de los cuales depende la legalidad del esquema de concesión que finalmente se adopte.
Por último, en criterio de la Vista Fiscal, es inexequible el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015,por cuanto a partir de las derogatorias que allí se disponen, la delimitación del alcance de lalibertad económica, en cuanto a la precisión del número de concesionarios que podrán operar losespacios del Canal UNO, ya no lo hace directamente la ley, como lo exige el artículo 333 delTexto Superior.
4.3.5.2. Retomando las consideraciones expuestas en el acápite 4.1.4.3 de esta providencia, en elque se determinó el alcance de las normas acusadas, se observa que a través de ellas se adopta unnuevo esquema regulatorio para la determinación del número de concesionarios del Canal UNO.Así, por una parte, mediante las derogatorias realizadas en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015se suprimen los porcentajes mínimos y máximos de participación en el total de horas deprogramación[184]; mientras que, por la otra, con la aprobación del artículo 41 de la Ley 1753de 2015, se asigna dicha definición a la ANTV, de acuerdo con los estudios técnicos y demercado que para el efecto se realicen[185], y con los criterios jurídicos que expresamente sefijan en el inciso 1 de la norma en mención.
Como se ha advertido en esta providencia, la televisión radiodifundida, como es aquellaque se presta a través del Canal UNO, es considerada un servicio público sujeto a latitularidad, reserva, control y regulación del Estado. Esta modalidad de televisión, en sucobertura nacional[187] y comercial[188], se presta a través de canales privados en los quese concesiona el espectro electro-magnético, o por medio del sistema mixto en que opera elcitado canal público. En efecto, en el Canal UNO el titular del espectro es el operadornacional RTVC y lo que se concesiona son los espacios de televisión o, en otras palabras,las franjas de horario destinadas a la difusión de programas.
A pesar de que a los concesionarios no se les asigna espectro radioeléctrico, como lo señalaexpresamente el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, no cabe duda de que hacen uso delmismo, pues de ello depende la radiodifusión del contenido audiovisual que producen. Pordicha razón, en la misma norma en mención, se señala que los costos asociados a la red,incluyendo el espectro, es uno de los criterios que se deberán tener en cuenta para definir elvalor de la concesión.
De esta manera, la Sala Plena advierte que respecto del Canal UNO se presentan dos realidades.La primera es que, como todo canal que opera bajo la televisión radiodifundida, requiere delespectro radioeléctrico para llegar a los usuarios finales[189]. Y, la segunda, es que sucategorización como servicio público, implica una clara limitación en cuanto a la posibilidad deacceder a su prestación, pues ello depende del modelo que se adopte por el legislador, en lostérminos dispuestos en el artículo 365 de la Carta.
Por virtud de lo anterior, el artículo 1 de la Ley 182 de 1995 consagra una reserva en sutitularidad a cargo del Estado y resalta que, la única forma a través de la cual se puede acceder asu prestación, es mediante un contrato de concesión[190]. Este contrato garantiza, precisamente,que se mantenga el carácter inenajenable de un bien público, como lo es, el espectro electro-magnético (CP art. 75).
Como se resaltó en las consideraciones generales del acápite 4.3.4.4 de esta providencia, cuandoel Estado opta por la gestión de los bienes de uso público y de los servicios públicos a través del
sistema de concesión, el análisis escapa al ámbito de la libertad económica y se enfoca en laórbita de la función pública, a través de la organización, gestión y regulación de una actividadreservada por el Estado.
Así las cosas, a diferencia de lo expuesto por el actor, la habilitación otorgada en las normasdemandadas para que la ANTV determine el número de concesionarios que tendrá el CanalUNO, no constituye una limitación a la libertad económica, ya que no se trata de un mercadosujeto al principio de libre iniciativa en su explotación, sino que, por el contrario, lo que seincorpora es la regulación sobre la forma como se prestará un servicio público reservado por elEstado (CP art. 365), como lo es la televisión radiodifundida, en el que, por cuestionestecnológicas, necesariamente se debe hacer uso del espectro electromagnético, como bienpúblico sujeto de igual forma a la gestión directa del Estado.
No se trata entonces de la imposición de permisos previos o de requisitos para el ejerciciode la actividad económica, como lo entiende el accionante, sino de la forma como se prestaun servicio público sujeto a la reserva y titularidad del Estado. Por ello, en casos como elexpuesto, no puede considerarse como vulnerada la libertad económica, ya que su carácterrelativo y no absoluto, la posibilidad de proceder a su ejercicio se encuentra limitada, ex-ante, por la configuración normativa que se haga del servicio, como lo ha advertido lajurisprudencia reiterada de la Corte[192].
En este orden de ideas, no se advierte por la Sala Plena que se haya desconocido el artículo 333del Texto Superior, con la habilitación realizada en las normas demandadas a la ANTV, pueslejos de existir una limitación a la libertad económica, lo que se presenta es la regulación sobre elacceso al uso de un bien público y a la posibilidad de prestar un servicio público reservado por elEstado. La validez de las normas se encuentra entonces en los artículos 75 y 365 de laConstitución Política. En el primero, porque se le asigna precisamente al Estado, la gestión ycontrol del espectro electro-magnético. Y, en el segundo, porque como servicio públicoestratégico, la televisión puede ser regulada en cuanto a la forma en que se puede acceder a suprestación, no como una forma de desarrollo de la libertad económica, sino como un medio parala organización de una actividad regida por los principios de la función pública.
4.3.5.3. Adicional a lo expuesto, tampoco se observa que la regulación realizada por las normascuestionadas carezca de parámetros legales, como lo afirma el actor. Por el contrario, como losostienen los intervinientes, es claro que su operatividad se sujeta a los criterios jurídicos deigualdad, pluralismo, no concentración y garantía del derecho a la información, así como a losestudios técnicos y de mercado que se realicen.
Incluso, si bien la normatividad anterior incorporaba límites porcentuales de participación,tampoco designaba de manera concreta y precisa el número de concesionarios, como lo exigeactualmente el actor. En efecto, así como podrían existir cuatro adjudicatarios cada uno con el25% del total de las horas de programación, también era posible que se presentaran hasta trececoncesionarios, si se optaba por el nivel mínimo exigido en la ley, esto es, el 7.5% de losespacios programados. La definición dependía entonces, al igual que en esta oportunidad, de laautoridad respectiva en materia de televisión, para lo cual se aludía, del mismo modo, a criteriosde igualdad, pluralismo, etc.[193]
En este sentido, la mayor flexibilidad que se busca a través del nuevo modelo de regulación, noimplica que el mismo se encuentra ausente de lineamientos por parte del legislador, al contrario,en los mismos se observa una importante carga jurídica y democrática (igualdad, pluralismo, no
concentración y garantía del derecho a la información), acompañado de exigencias vinculadascon el carácter dinámico y convergente del sector de las telecomunicaciones, como ocurre conlos estudios técnicos y de mercado.
4.3.5.4. Por las razones expuestas, este Tribunal encuentra que el cargo propuesto no estállamado a prosperar y conforme al esquema planteado en esta providencia, se procederá con elexamen de la siguiente irregularidad formulada.
CUARTO CARGO: Desconocimiento del acceso democrático al espectro electromagnéticoy del derecho a fundar medios masivos de comunicación (CP arts. 20 y 75)
4.4.1. Fundamentos de la demanda
Para el actor, en la medida en que los concesionarios de televisión demandan un recurso escaso,como lo es el espectro electromagnético, se entiende que no todas las personas pueden seradjudicatarias de espacios de televisión. No obstante, dicha circunstancia no es óbice paraconcebir que, en términos democráticos y con el fin de afianzar las libertades de comunicación,se debe permitir el acceso a la mayor cantidad de concesionarios posibles, como lo ordena elartículo 75 de la Constitución.
Con esta finalidad, el legislador previó en los artículos derogados de las Leyes 335 de 1996 y 680de 2001, límites máximos para la concesión de espacios, impidiendo que se entregaran más del25% a un único concesio-nario, o en casos de fusiones u otros procesos de integración, quealguno de ellos quedará como titular, directo o indirecto, de más del 33% de las horas entregadasen concesión. A partir de esta realidad, en palabras del accionante, el canal público siemprecontó con un mínimo de cuatro concesionarios[194].
La derogatoria que se dispone en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 implica que el 100% delas horas del canal nacional de televisión pública podrán ser otorgados a un solo concesionario,decisión del legislador que vulnera los artículos 75 y 20 de la Carta, ya que autoriza lamonopolización en el uso del espectro e impide que un mayor número de personas puedanfundar medios masivos de comunicación a través de la televisión.
4.4.2. Intervenciones
4.4.2.1. Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
El apoderado designado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita a laCorte declarar la exequibilidad de los preceptos objeto de demanda. Para comenzar, elinterviniente considera que existe una falta de rigor en el análisis propuesto, ya que la asignaciónde los espacios de televi-sión en el canal nacional de operación pública no se somete de plano auna adjudicación del 100% a único concesionario. Así las cosas, para efectos de llegar a unadecisión en dicho sentido o en uno totalmente diferente, es preciso que la ANTV se sujete a loscriterios que expresamente le señaló el legislador, con el fin de determinar el número de losconcesionarios y las condiciones de los contratos que se suscriban.
Dichos criterios comprenden la necesidad de garantizar el derecho a la información, el acceso encondiciones de igualdad al espectro, el pluralismo informativo y la prohibición de que losconcesionarios o sus socios tengan participación accionaria en los canales privados de televisión
abierta nacional o local. De igual manera, incluso en el aparte impugnado, se advierte que laANTV fijará el número de concesionarios, a partir de los estudios técnicos y de mercado que serealicen.
Si bien entonces en las disposiciones acusadas se eliminan los porcentajes máximos departicipación y se omite el señalamiento explícito de una fórmula matemática sobre la materia, esclaro que en ellas se consagran unos criterios legales que responden a mandatos constitucionalesde igualdad, pluralismo e información, con lo cual se garantiza el principio de selección objetivaen el proceso de adjudicación de espacios.
Lo anterior es garantía suficiente de respeto al artículo 75 del Texto Superior, por cuanto laigualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético, ya no depende depautas estáticas alejadas de la realidad económica, sino que se garantiza a partir de medicionesreales, las cuales otorgan elementos de juicio para determinar el nivel de amplitud o deconcentración que deberá tener el canal nacional de operación pública, sujeto –en todo caso– adirectrices concretas de tipo constitucional, como lo son las que obligan a cuantificar el impactode la decisión acorde con el derecho a la información, el pluralismo informativo, el acceso encondiciones de igualdad al espectro y la prohibición de concentración de inversionistas queparticipan del mercado de la televisión nacional de operación privada.
Por lo demás, tampoco se vulnera el artículo 20 de la Constitución, por cuanto la televisión esapenas uno de los diferentes medios masivos de comunica-ción, siendo el Canal UNO, una de lasalternativas de posible acceso a la información, existiendo la radio, la prensa escrita y las otrasexpresiones tecnológicas que hoy en día coexisten en el mercado.
4.4.2.2. Intervención del Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones
El Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, a través de apoderadojudicial y del propio Ministro, solicita que se declare la exequibilidad de los preceptosdemandados. Al respecto, el interviniente señala que la transformación que se realizó en laConstitución Política al esquema regulatorio de la televisión, se fundó en la necesidad de darleuna mayor flexibilidad a un sector esencialmente dinámico desde el punto de vista tecnológico yque responde a las leyes del mercado, en el que el modelo institucional debe afianzar unaregulación acorde con la realidad convergente, caracterizada por un alto grado de especializacióntécnica.
Bajo esta premisa y con el propósito de que se entienda el problema objeto de estudio, elMinisterio presenta un breve recuento de la forma cómo funciona la concesión de los espacios detelevisión.
Inicialmente destaca que, con anterioridad a la expedición de la Constitución Política de1991, la única forma como los agentes privados participaban en la prestación del serviciode televisión abierta radiodifundida era a través del sistema mixto, en el cual el Estadooperaba la red pública de transmisión y el concesionario programaba los contenidos en loshorarios asignados. En tal modelo se pagaba una contraprestación periódica al Estado porconcepto de explotación del servicio, mientras el titular del espacio recibía como fuente deingresos lo proveniente del mercado de la publicidad. Bajo este modelo, todavía vigente, enel año de 1986, el extinto INRAVISIÓN otorgó por seis años a 27 programadorasconcesiones en los Canales UNO y A[195].
En desarrollo de este modelo, se expidieron las Leyes 182 de 1995 y 335 de 1996 con las cuales
se crearon distintas modalidades del servicio y se abrió la posibilidad de ofertar canales deoperación privada con cubrimiento nacional, asignados a RCN y CARACOL, los cuales hastaentonces se comportaban como concesionarios de espacios de TV de los Canales UNO y A.
Luego de varias prórrogas del modelo mixto y en un escenario de mayor competencia, amediados de los años 1998 a 2000, se produjo una crisis de varias empresas programadoras, loque condujo a la liquidación y/o renuncia de sus concesiones[196], asignándole a Audiovisualesla programación de los espacios, circunstancia que –entre otras– generó la crisis que impactó ensu posterior desaparición. Ante esta realidad, se decidió modificar el modelo de explotación,destinando el Canal A para la transmisión de contenidos institucionales[197], por el cual eloperador RTVC recibe una remuneración, y otorgando en el año 2003 concesiones de espaciosde TV en el Canal UNO.
Desde este entonces este último funciona de acuerdo con el sistema mixto, en el que elencargado de la emisión y transmisión del canal es el operador público nacional RTVC(quien hace uso del espectro), mientras los espacios televisivos fueron asignados entrevarias programadoras. En un principio se adjudicó espacios para cuatroconcesionarios[198], de los cuales hoy en día están en ejecución tres contratos, pues uno delos beneficiarios retornó las horas de programación que le fueron adjudicadas[199]. Comoconsecuencia de lo anterior, el operador público RTVC debió ocuparse de los espaciosdevueltos, con la carga de destinar anualmente (años 2014, 2015 y 2016) un promedio de $ 9.000 millones de pesos.
La forma como funciona la televisión radiodifundida, abierta, comercial y gratuita decobertura nacional en Colombia, se caracteriza por la existencia del esquema de operaciónde los canales privados y por el sistema mixto de articulación del Canal UNO. El modelo deconcesión de cada uno de ellos es distinto. Así, en relación con los canales nacionales deoperación privada, la concesión implica la operación y programación del canal las 24horas, a través de su propia red de transmisión. Esto implica que pueden relacionar susespacios y presentar una propuesta coherente que implique el arrastre de la audiencia, locual se ve reflejado en mayores ingresos por pauta publicitaria y en los recursos que sereciben por la ANTV, en virtud del concepto de la compensación periódica.
Por su parte, como previamente se dijo, el sistema mixto se maneja a través del operadorpúblico RTVC y la programación se encuentra a cargo de los concesionarios. Esto significaque las programadoras no operan la red de transmisión, ni se les asigna espectroradioeléctrico. La concesión que se otorga es sobre contenidos de medio hora deprogramación que se denominan espacios de televisión. Ahora bien, dado que el CanalUNO depende de varios concesionarios, en la práctica no ha sido posible implementar unaestrategia de programación coherente, cuyo impacto se ha visto en la reducción deprogramadoras, ingresos por publicidad y compensaciones periódicas a favor de la ANTV,con el agravante de que los espacios devueltos deben ser asumidos en su operación conrecursos públicos[200].
A pesar de que ambos esquemas de concesión compiten por el mismo mercado, es decir, por elmercado de la publicidad, sus medios de gestión son muy disimiles, “puesto que mientras loscanales nacionales de operación privada programan íntegramente el canal y lo administran concriterios de eficiencia y economías de escala”, el canal nacional de operación pública no puedeaplicar criterios gerenciales eficaces “pues sus espacios son limitados, en algunos casosdiscontinuos, con la imposibilidad de aplicar economías de escala que les permita optimizar sus
ingresos”. Esta diferencia hace que la competencia entre ambos agentes del mercado seadesigual, “y desigual es por consiguiente su desempeño en la industria”.
Desde esta perspectiva, los artículos cuestionados lejos de comprometer la Constitución Política,en especial, el derecho a fundar medios masivos de comunicación y de permitir el accesodemocrático al espectro, lo que buscan es asegurar la existencia misma del Canal UNO, pues conbase en estudios técnicos y de mercado, la ANTV adoptará la decisión pertinente que evite elfracaso del modelo, como ya ocurrió en parte con la supresión del Canal A.
En este orden de ideas, es preciso que dentro del esquema de regulación convergente al cualaspira el nuevo modelo de televisión, se permita que el Estado adopte la mejor decisión entérminos del número de concesionarios, ya que de conformidad con los resultados que arrojen losestudios, el análisis y las proyecciones que se realicen sobre los mismos, es posible garantizar laexistencia de un modelo público que sea competitivo y sostenible, en cuya definición debentenerse en cuenta los principios de igualdad y pluralismo, así como el derecho de acceso a lainformación, todo lo cual resulta coherente con los objetivos que rigen el actuar de laANTV[201] y con los valores en que se funda la Constitución.
Existe un error en el inicio mismo del juicio que se propone por el actor, pues no es cierto quelas normas acusadas busquen que el 100% de los espacios sean adjudicados a un únicoconcesionario. Una decisión en tal sentido única-mente dependerá de los estudios técnicos y demercado que se realicen, y siempre que no se comprometan los criterios enunciados en la propialey.
Por lo demás, no se entienden las razones que motivan a considerar vulnerado el derecho afundar medios masivos de comunicación, cuando el alcance de la ley se refiere exclusivamente alcanal nacional de operación pública que se trasmite a través de la radiodifusión, sin tener encuenta que existen las opciones de la televisión satelital y cableada, más las alternativas que seofrecen por la Internet, la radio y la prensa escrita.
Por último, a partir de la referencia a la Sentencia C-350 de 1997[202], se plantea que la garantíadel derecho a la participación, al pluralismo y a la restricción de prácticas monopolísticas “estádada por la existencia misma de varios canales y la posibilidad de las diferentes sociedadesanónimas abiertas de participar en la prestación del servicio”. Es equivocado sostener, como lopretende el actor, que la pluralidad en el acceso al espectro es que haya muchos concesionarios oprogramadores dentro de un mismo canal, “sino que la pluralidad la otorga es la existencia devarios canales y la posibilidad de acceder, por diferentes vías, a la prestación del servicio”.
4.4.2.3. Intervención de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV)
La Directora y Representante Legal de la Autoridad Nacional de Televisión insta a que se declarela exequibilidad de las normas demandadas. Para comenzar señala que la televisión es solo unmedio masivo de comunicación, pues a través de la convergencia tecnológica hoy en día existenotras formas de comunicarse (Internet, radio y prensa escrita), las cuales, a diferencia de loexpuesto por el actor, en su gran mayoría no requieren ocupar el espectro, como ocurre con lasempresas del servicio de televisión por suscripción que operan a través de la fibra óptica. Estosupone que con la sola regulación de la forma como se concesionan los espacios de televisión enel canal nacional de operación pública, bajo ninguna circunstancia es posible impactar entérminos reales en la libertad de fundar medios masivos de comunicación.
Por lo demás, en lo que atañe al acceso democrático al espectro, la ANTV relaciona la existencia
de más de 40 canales de televisión abierta radiodifun-dida, entre los cuales se encuentran elCanal UNO, el Canal Institucional y Señal Colombia a cargo de RTVC, los dos canalesnacionales de operación privada[203], ocho canales de operación regional pública[204], un canalprivado de operación local[205] y veintiséis licenciaturas locales de televisión sin ánimo delucro[206]. Esto significa que existen amplias oportunidades de participación dentro delespectro, lo que excluye el supuesto monopolio al cual alude el actor.
Incluso, en este punto, se destaca que la concesión de los espacios en el Canal UNO no sehomologa a la operación de un canal privado, toda vez que su adjudicación no implica el accesoal espectro radioeléctrico, el cual sigue y seguirá estando a cargo del operador público nacional,RTVC. Lo que se busca entonces es optimizar el uso de un bien público, a partir del diseño deuna regulación convergente, en la que se deben especificar los requisitos a cumplir por lasempresas que pretendan manejar los espacios del canal, según criterios jurídicos, técnicos,financieros y económicos, como se disponen en las normas demandadas, con el propósito deofrecer un contenido competitivo y de calidad.
4.4.2.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declararse inhibidapara pronunciar un fallo de fondo o, en su defecto, que se declare la exequibilidad de los apartesdemandados. En lo que respecta a la primera solicitud, señala que el cargo se funda en unaapreciación subjetiva sobre una supuesta asignación del 100% de las horas de concesión a unúnico adjudicatario, a partir de lo cual infiere que se produce una monopolización en el uso delespectro y se impide fundar medios masivos de comunicación a través de la televisión.
A diferencia de lo expuesto, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 señala que la asignacióndependerá de estudios técnicos y de mercado, que permitirán determinar el número de espaciosde televisión a concesionar y el contenido de la programación que allí se habrá de transmitir,garantizando con ello el pluralismo informativo, la igualdad en el acceso y el derecho a lainformación.
De lo anterior se infiere que, por una parte, en ninguno de los apartes cuestionados se asigna el100% de la programación a un único adjudicatario; y por la otra, que, dado que la concesiónrecae sobre los espacios de televisión, es claro que no existe monopolización en el uso delespectro radioeléctrico.
Así las cosas, en la medida en que el cargo propuesto no se desprende del contenido normativode los preceptos legales acusados, se entiende que se desconoce la carga de certeza, comomínimo argumentativo de los juicios de constitucionalidad.
En todo caso, de resultar procedente un fallo de fondo, a las razones previamente expuestas quejustifican la declaratoria de exequibilidad, el interviniente agrega que la garantía de competenciaque se busca en la Constitución (CP art. 75), se torna efectiva a través del derecho que tienen losdistintos oferentes de los espacios de televisión que sean concesionados, para participar en unalicitación en igualdad de condiciones, sin que se enfrenten a obstáculos o restriccionesirrazonables o desproporcionadas en relación con los demás participantes. En este sentido, alobservar el contenido de las normas acusadas no se advierte que en ellas se impongan barreras ala libertad de concurrencia, pues el proceso de selección debe adelantarse de manera objetiva.
Finalmente, no se desconoce la libertad de fundar medios masivos de comunicación, en tanto laregulación que se propone tan solo tiene por objeto organizar un bien público operado por elEstado, sin que ello limite la opción de acudir a otros medios audiovisuales de ampliaproyección, como ocurre con la utilización de la fibra óptica, el radio o la Internet. Incluso, aúnen los eventos en que el espectro fuese el único mecanismo para lograr la difusión, es innegableque la facultad de fundar medios no se convierte en una garantía absoluta, pues la misma estásujeta a la intervención y regulación del Estado.
4.4.2.5. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado plantea inicialmenteque la demanda no satisface el requisito de certeza, pues se funda en “vaticinios oelucubraciones” sobre la asignación del 100% de las horas de programación a un únicoconcesionario, cuando en realidad lo que se plantea es un nuevo esquema regulatorio y unosparámetros para su puesta en marcha por la ANTV. De ninguna manera, el juicio deconstitucionalidad puede anticiparse a estudiar la validez de un acto administrativo hipotético yactualmente inexistente, en el que se concesione el 100% de los espacios a un solo programador.Aunado a lo anterior, no cabe desconocer que dentro de las funciones de la citada agencia delEstado se encuentra la de evitar prácticas monopolísticas en la operación y explotación delservicio de televisión[207], por lo que una decisión como la expuesta por el actor, únicamente sepodría dar en circunstancias extremas que sean avaladas por los estudios técnicos y de mercado,y siempre que en términos puntuales no se desconozcan los criterios sustanciales consagradospor el legislador, como lo son la igualdad, el acceso a la información y el pluralismo.
No obstante lo expuesto, si se procede a realizar un examen de fondo, no se observa que existauna vulneración del derecho a fundar medios masivos de comunicación, pues es claro que losavances tecnológicos cada día facilitan más el empleo de medios para ejercer dicha libertad. Deahí que, para su análisis, no se pueda realizar una focalización tan especial como la propuesta porel actor, que restringe su alcance a la televisión y peor aún al Canal UNO. De resultar viable elexamen que se plantea, es innegable que se desconoce-rían “la multiplicidad de nuevas formaspara expresar masivamente opiniones, contenidos y obras de la mente humana, que ya no selimitan a la prensa escrita y a la televisión, sino que incorporan nuevas generaciones de medios ynuevos soportes para difundir y captar comunicaciones”.
Tampoco se desconoce el artículo 75 del Texto Superior, ya que dicha norma no puede serempleada en esta ocasión como parámetro de constitucionalidad. En efecto, en ningúnmomento, los apartes acusados se refieren a la concesión del espectro electromagnético,puesto que su regulación se circunscribe a la adjudicación de espacios de televisión (horasde programación) en el canal nacional de operación pública. Darle la razón al actorequivaldría “a un ejercicio contra-fáctico y contra-normativo, pues se equipararía alconcesio-nario de una franja de horario en un determinado canal, con el concesionario debandas o frecuencias del espectro electromagnético”. Lo anterior es aún más evidente si setiene en cuenta el aparte normativo que fue omitido en el análisis del actor, conforme alcual: “la autorización prevista en el presente artículo (…) no se homologa a la operación deun canal de operación privada nacional, toda vez que no hay lugar a una asignación deespectro radioeléctrico (…)”.
Por último, la interviniente destaca que los textos impugnados no solo son constitucionales encuanto a su objeto, sino también en lo que respecta a su finalidad y efectos esperados. Alrespecto, afirma que: “con la implementa-ción del esquema regulatorio para los espacios
televisivos del Canal UNO, típico ejercicio de racionalización y optimización de lainfraestructura pública y de la competitividad, el legislador se ocupó de una necesidad como es lade imprimirle mayor dinamismo y mejor uso a ese canal público, buscando aumentar la oferta deinformación, la calidad de la misma y el número y variedad de emisiones. Todo ello se diseñaentonces en beneficio del sector TICs en materia de televisión y, sobretodo, de los usuarios”.
4.4.2.6. Intervención de la Contraloría General de la República
La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República pide proferir unfallo inhibitorio, en la medida en que la argumentación que se propone se limita a mostrar lainconformidad del actor con el cambio del marco legal para la regulación de la concesión de losespacios de televisión en el canal nacional de operación pública, sin que expresamente en dicharegulación se conceda el 100% de las horas de programación a un único adjudicatario, como seplanea en la demanda. Para el interviniente, no puede anticiparse un juicio de constitucionalidadsobre un acto administrativo “hipotético y actualmente inexistente, el cual, en todo caso, deberáadoptarse según los criterios sustanciales fijados en el inciso 1 del artículo 41 y con base enestudios técnicos y de mercado”.
En criterio de la Controlaría, “la nueva disposición (…) exige a la autoridad de televisión elgarantizar el derecho a la información, el acceso y uso del espectro, el pluralismo y la libertad deasociación en los procesos de concesión de espacios televisivos, procesos que perfectamentepueden ser objeto de control de legalidad si no se obrase de la forma indicada pero que nopueden enjuiciarse desde ahora bajo presupuestos meramente hipotéticos”.
De estimarse que resulta procedente una decisión de fondo, el interviniente concluye que no cabeel cargo contra el artículo 75 del Texto Superior, pues no se concesiona en las normasdemandadas el espectro electromagnético, sino simplemente los espacios de televisión en un bienpúblico cuyo control está a cargo del operador estatal RTVC. Adicionalmente, las normasacusadas tampoco constituyen un detrimento del derecho a fundar medios masivos decomunicación, ya que en la actualidad la televisión es apenas uno de los modos en que se accedea dicha garantía constitucional, sin llegar a coartar la libertad de las personas para hacer uso delresto de herramientas que brinda la tecnología actual.
4.4.2.7. Intervención de la compañía Jorge Barón Televisión
El representante legal de la compañía Jorge Barón Televisión coadyuva la pretensión de lademanda, por cuanto por primera vez en la historia de la televisión pública, se promueve que elcanal nacional de tal naturaleza quede reservado en su operación a un solo concesionario. Alrespecto, manifiesta que no cuenta con los recursos económicos necesarios para ofertar latotalidad de espacios del Canal UNO, ni tampoco para acceder a la construcción y operación deuna red privada. Por último, resalta que el “Show de las Estrellas” ha sido un programa quedesde el año 1969 ha ofrecido a millones de usuarios la posibilidad de conocer la riqueza eidentidad de la música colombiana, escenario que se encuentra en riesgo de no declararse lainconstitucionalidad del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, a través del cual se derogaron loslímites que requerían de al menos cuatro programadoras.
4.4.2.8. Intervención de Programar Televisión
La Representante Legal de Programar Televisión coadyuva la demanda, en el sentido de señalarque las normas acusadas promueven la concentración de la propiedad para la explotación de losespacios de televisión del Canal UNO, eliminando con ello el pluralismo informativo. En su
opinión, “permitir que un solo concesionario sea adjudicatario de la totalidad de los espacios(…) de la red pública de transmisión y facilitar el monopolio en la prestación del serviciopúblico de televisión, es cerrar la posibilidad de que pequeños y medianos productores (…)puedan acceder al espectro electromagnético en abierta violación de la previsión contenida en elartículo 75” del Texto Superior.
4.4.2.9. Intervención de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño
El Centro de Estudios Jurídicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de laUniversidad de Nariño solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.En primer lugar, señala un argumento lógico de coherencia normativa, conforme al cual sipor mandato legal le asiste a la ANTV la competencia para adjudicar las concesiones de losespacios de televisión, como lo dispone el artículo 3 de la Ley 1507 de 2012, es razonableque a esa misma autoridad se le otorgue la facultad para determinar el número deconcesionarios y las condiciones de los contratos, para lo cual debe acudir a “los estudiostécnicos y de mercado” y siempre que en su ejercicio se asegure “el derecho a lainformación, a la igualdad en el acceso al uso del espectro y al pluralismo informativo enlos procesos de selección objetiva”.
La derogatoria de las normas que establecían la exigencia de un número mínimo deconcesionarios no vulneran los artículos 75 y 20 de la Carta, pues hay que tener en cuenta que losnuevos criterios de adjudicación a cargo de la ANTV se sujetarán a lo dispuesto en la ley, endonde expresamente se hace alusión a la igualdad y a evitar prácticas que faciliten laconcentración de los medios.
Finalmente, un elemento básico que dispone la ley es que la designación del contratista se deberealizar a través de un proceso de selección objetiva, lo que obliga a que cualquier modalidad deconcesión que finalmente se adopte, se sujete al principio de la libre concurrencia, entendidacomo la posibilidad de oposición entre todos los oferentes, quienes, en un plano de igualdad,deben garantizar las distintas condiciones que rigen este proceso, de acuerdo con lo señalado porel legislador.
4.4.2.10. Intervención de la Universidad Externado de Colombia
Quien interviene en representación de la Universidad Externado de Colombia coadyuva lapretensión de inconstitucionalidad planteada en la demanda, por cuanto entiende que laderogatoria de los límites porcentuales que habían sido consagrados por el legislador daría totallibertad a la concesión del espectro por la ANTV, con el efecto directo de desconocer el artículo75 de la Carta, pues se propiciaría la ocurrencia de una situación monopolística al habilitar laconcesión a un único titular del 100% de los espacios de televisión.
Dicha posibilidad es contraria al deber del Estado de garantizar un servicio público de televisiónen condiciones de competencia, con carácter plural y libre, de allí que “cualquier restricción quese imponga se configura en una limitación al acceso a este servicio”.
4.4.2.11. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Quien actúa a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita declarar lainexequibilidad de los preceptos acusados, ya que a través de ellos se desconoce el deber depromoción de la competencia en el acceso al uso del espectro electromagnético, en los términosdel artículo 75 del Texto Superior.
4.4.3. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación inicialmente solicita a la Corte declarar la inexequibilidaddel aparte legal demandado del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, en el que se dispone laderogatoria del inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y del literal a) del parágrafo 1 delartículo 2 de la Ley 680 de 2001, referentes a los límites porcentuales de participación en losespacios de televisión objeto del sistema mixto de articulación del Canal UNO.
Para la Vista Fiscal, “el espíritu democrático y de igualdad participativa se ve seriamentecomprometido con la derogatoria al límite máximo de horas que pueden ser dadas en concesión”,pues “queda al arbitrio de la Autoridad Nacional de Televisión determinar el número deconcesionarios, lo que podría conducir a ser uno solo –monopolio– o unos pocos –oligopolio–,según el tipo de reglas de juego que se diseñen al respecto; lo que puede estar relacionado con laintención del gobierno de turno de concentrar los medios de comunica-ción en personas que lessean afectas y no a los opositores, lo que, por contera, va en contra de la definición democráticadel Estado colombiano”.
En este orden de ideas, el Procurador considera que declarándose inexequible el artículo queprevé la derogatoria de los límites porcentuales se garantiza los mandatos de participaciónconsagrados en la Constitución, toda vez que la atribución de definición del número deconcesionarios y de las condiciones de los contratos a cargo de la ANTV, según se establece enel artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, tendría un parámetro legal que impediría la arbitrariedad.
Por ello, al igual que se manifestó en los cargos anteriores, como petición principal, la VistaFiscal solicita que se declare (i) inexequible las derogatorias previstas en el artículo 267 de laLey 1753 de 2015 y (ii) exequible la expresión demandada del artículo 41 de la ley en mención.No obstante, si la decisión de la Corte es que las derogatorias realizadas se ajustan al ordenconstitucional, como petición subsidiaria, (iii) solicita que se declaren inexequibles todos lospreceptos legales demandados, por quebrantar el espíritu democrático de la Carta.
4.4.4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.4.4.1. Cuestión previa: examen sobre la aptitud del cargo
4.4.4.1.1. En el asunto bajo examen, tres de los intervinientes consideran que se debe proferir unfallo inhibitorio[208], ya que el actor incumplió con la carga de certeza básicamente por dosrazones. En primer lugar, porque en ninguno de los apartes cuestionados se asigna el 100% de laprogramación de los espacios de televisión del Canal UNO a un único concesionario, pues lo quese plantea es un nuevo esquema regulatorio y unos parámetros para su puesta en marcha por laANTV; y en segundo lugar, porque no puede existir una monopolización del espectroelectromagnético, en la medida en que el mismo artículo 41 de la Ley 1753 de 2015,expresamente excluye dicha asignación como efecto de la concesión, ya que la emisión delcitado Canal seguirá estando a cargo del operador público RTVC.
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, esta Corporación encuentra que el cargoformulado por el accionante, sí es susceptible de provocar un juicio de constitucionalidad, ya queel mismo se formula a partir de una proposición jurídica real y existente, tal como se expuso enel acápite 4.1.4.3 de esta providencia, al identificar el contenido normativo de los preceptosobjeto de acusación. Allí se expuso que, en virtud de las derogatorias expresa-mente realizadasen el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, desaparecieron del ordenamiento jurídico los
porcentajes mínimos y máximos de participa-ción en relación con el total de horas deprogramación del Canal Uno. Esa circunstancia, al tenor de lo previsto en el artículo 41 de la leyen cita, habilita a la ANTV para determinar el número de concesionarios, según los criteriosjurídicos que allí se disponen y los estudios técnicos y de mercado que sobre el particular serealicen.
A diferencia de los porcentajes estáticos que se consagraban en el modelo derogado, elnuevo esquema tiene en cuenta las mediciones reales del mercado, las cuales le otorgarán ala ANTV, a partir de los requisitos expuestos, la capacidad para determinar el nivel deamplitud o de concentra-ción que tendrá el canal nacional de operación pública. Ahorabien, en dicho escenario, tanto en el inciso 1 como en el inciso 2 del artículo 41 de la Ley1753 de 2015, se utiliza la expresión: “la(s) concesión(es)”[209], dicotomía que daría lugara entender que de la misma forma en que es viable la asignación plural de los espacios detelevisión, también cabría la adjudicación a un único concesionario, supuestos quedependerán de los resultados de los estudios técnicos y de mercado previamente reseñados.
Por ello, el cargo propuesto por el accionante no se funda en “vaticinios o elucubraciones”, comolo sostiene uno de los intervinientes, puesto que el enunciado normativo que le sirve de respaldoa su acusación tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, puesmás allá de que la decisión de la ANTV sea la de asignar los espacios de televisión a unamultiplicidad de concesionarios, es claro que una de las posibles lecturas de la norma acusada, esque la totalidad de la programación que allí se difunde puede llegar a quedar en cabeza de unúnico adjudicatario, lo que, en palabras del actor, desconoce el acceso democrático al espectroelectro-magnético y el derecho a fundar medios masivos de comunicación.
Como esta alternativa subyace de la dicotomía previamente mencionada, este Tribunalconsidera que respecto de ella cabe declarar la existencia de una proposición jurídicacompleta, pues se trata de un precepto que guarda un vínculo de conexidad inescindiblecon los otros enunciados normativos objeto de acusación[210]. De esta manera, se aseguraque el control recaiga sobre un mandato que tenga un alcance regulador autónomo einteligible[211]. Por lo anterior, el examen que a continuación se adelantará tambiéninvolucra examinar la constitucionalidad de la expresión: “la(s) concesión(es)”.
4.4.4.1.2. Adicional a lo expuesto, como previamente se señaló, también se solicita un falloinhibitorio, por cuanto no puede existir una monopolización del espectro electromagnético,en la medida en que el mismo artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, expresamente excluyedicha asignación como efecto de la concesión. Precisamente, en el inciso 2 de la norma encita, se dispone que: “La autorización prevista en el presente artículo para la(s)concesión(es) de espacios de televisión del Canal Uno no se homologa a la operación de uncanal de operación privada nacional, toda vez que no hay lugar a una asignación delespectro radioeléctrico, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 182 de1995”.
Sobre el particular, basta con señalar que, si bien es cierto que no se da una asignación delespectro electromagnético, pues la operación del Canal UNO está a cargo de RTVC,necesariamente para efectos de lograr su difusión, los espacios concesionados hacen uso dedicho bien público, pues de lo contrario no podrían llegar a sus destinatarios finales, altratarse de un canal que opera bajo la tecnología radiodifundida. Por ello, en el mismoartículo 41 de la Ley 1753 de 2015, y como se ha mencionado en varias oportunidades, sedispone que uno de los criterios para determinar el valor de la concesión, es el costo de
oportunidad derivado de la utilización de la red, incluyendo el espectro radioeléctrico.Incluso, sin ir más lejos, uno de los principios jurídicos que se deben tener en cuenta paradefinir el número de concesionarios, es la igualdad “en el acceso y uso del espectro”.
Por consiguiente, a juicio de este Tribunal, el argumento propuesto para solicitar la inhibición, seinscribe directamente en la discusión de fondo, cuya definición tan solo se puede concretar enuna sentencia de mérito. Así las cosas, se procederá a plantear el problema jurídico que subyaceen el cargo esbozado por el actor, para luego realizar el respectivo análisis de fondo.
4.4.4.2. Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución
De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones yteniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer si lasdisposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, por virtud de lascuales se otorga a la ANTV la facultad de determinar el número de concesionarios de losespacios de televisión del Canal UNO y se derogan los límites porcentuales de participaciónanteriormente exigibles en el ordenamiento jurídico[212], vulneran el acceso democrático al usodel espectro electromagnético (CP art. 75) y a la libertad de fundar medios masivos decomunicación (CP art. 20).
Para resolver el problema jurídico planteado, con base en las consideraciones expuestas en losacápites 4.2.4.2 y 4.3.4.3 de esta providencia[213], este Tribunal se pronunciará sobre el derechoa fundar medios masivos de comunicación y sobre el alcance del artículo 75 de la Constitución,en lo referente al acceso y uso del espectro electromagnético. Con fundamento en lo anterior, sedecidirá la controversia sometida a decisión.
4.4.4.3. Del derecho a fundar medios masivos de comunicación
4.4.4.3.1. A pesar de los nuevos avances tecnológicos, por el carácter influyente que la televisiónha asumido en la sociedad, sigue teniendo la condición de ser el medio masivo de comunicaciónde mayor penetración en las personas. De ahí que, como se expuso en el acápite 4.2.4.2.2 de estaprovidencia, es innegable su estrecha relación con el auge de las libertades de la comunicación ycon la democracia en sí misma considerada.
En dicho escenario, según se advirtió, el derecho a fundar medios masivos de comunicaciónadquiere un rol preponderante, ya que su expresión a través de la televisión, no solo permitecrear una especie de contrapeso a los poderes estatales, sino que también contribuye en laformación de ciudadanos críticos capaces de expresar una opinión y de adoptar posicionesrespecto de la forma como se ejerce el poder público, o incluso, de la manera como sedesempeñan los grandes poderes económicos o los grupos de presión.
El derecho a fundar medios masivos de comunicación se ha entendido como la garantía que seotorga a cualquier persona, que acredite los requisitos que se impongan en el ordenamientojurídico, para crear, desarrollar o emplear una red de difusión de pensamientos, ideas,información, opiniones o juicios de valor. Tradicionalmente se han considerado como tales laprensa escrita, la radio o la televisión. Sin embargo, el auge de los desarrollos tecnológicos haextendido sus posibilidades de realización, a través de plataformas vinculadas con el uso de laInternet[214].
4.4.4.3.2. Como lo ha indicado la CorteIDH, la garantía del derecho a fundar mediosmasivos de comunicación exige, por una parte, que los mismos deben estar virtualmente
abiertos a todos sin discriminación, más exactamente, que no debe haber individuos ogrupos que, a priori, estén excluidos del acceso a dichos medios[215]; y (ii) que, por la otra,dada su importancia, los mismos deben ser vistos como verdaderos instrumentos delibertad, lo que se refleja en la prohibición de todo monopolio respecto de su acceso y uso,cualquiera sea la forma que se pretenda adoptar. Este panorama se complementa con lagarantía de protección a la libertad e independencia de los periodistas.
Aun cuando este derecho tradicionalmente se vincula con obligaciones de abstención, comoocurre con los derechos de libertad[217], también existe una dimensión positiva que lecorresponde garantizar al Estado, la cual se expresa, por ejemplo, en la construcción de lainfraestructura necesaria para el funcionamiento de medios masivos de comunicación, o en larealización de los procesos de selección (como ocurre con la televisión pública de contenidocomercial) que permitan el acceso a uno de tales medios.
En el caso de los medios masivos de comunicación que requieren del espectro electromagnético,como ocurre con la televisión radiodifundida, en vista de su carácter de bien público,inenajenable e imprescriptible, y en atención a su carácter limitado, el Constituyente dispuso sugestión y control a cargo del Estado con miras a garantizar el acceso equitativo, el pluralismoinformativo y el cumplimiento de los fines propios de los medios de comunicación[218]. Es porello que, como lo advertido la Corte, en lo que se refiere a su realización, dicha circunstanciaadquiere una connotación especial, pues es imposible que todas las personas puedan acceder alespectro o hacer uso del mismo, ya que existen restricciones tecnológicas y económicas que loimpiden.
En este sentido, al hacer referencia a la televisión radiodifundida, en la Sentencia C-093 de1996[219], se dispuso que:
“El espectro electromagnético es un bien público sujeto a la gestión y control del Estado (C.P.art. 75). A diferencia de otros operadores de medios de comunicación, los que se ocupan de latelevisión necesariamente deben hacer uso del espectro electromagnético. Por consiguiente, susituación y régimen jurídico no puede ser igual al de los restantes medios de comunicación,inclusive desde el punto de vista de libertad de acceso. Aquellos no usan el espectro y, por ende,no están sujetos a las restricciones que surgen de su gestión y control, las cuales, a su vez, enparte se explican por razones técnicas, entre las cuales, una significativa es el número limitado defrecuencias y espacios que podrían adjudicarse, lo que torna imposible garantizar la libertad deacceso al espectro para todas las personas que decidan ser operadores de televisión.”[220]
En conclusión, la libertad de fundar medios masivos de comunicación es un derecho quepotencia el desarrollo, la participación, el pluralismo, el ejercicio del control y la formación deciudadanos críticos. Más allá de que en su ejercicio esté prohibida la discriminación, se exige laadopción de medidas concretas que permitan su consolidación como instrumento para garantizarla libertad y la democracia, lo que implica, entre otras, excluir prácticas de monopolio respectode ellos, cualquiera sea la forma que se pretenda adoptar. Ahora bien, cuando se requiera para sudifusión el uso del espectro electromagnético, como ocurre con la televisión radiodifundida, porsu condición de servicio público reservado y por la explotación de un bien público (CP art. 75),debe entenderse que cabe la existencia de un régimen jurídico especial, por virtud del cual esimposible garantizar la libertad de acceso para todas las personas, como lo ha admitido de formareiterada esta Corporación.
4.4.4.4. Del alcance del artículo 75 de la Constitución Política
4.4.4.4.1. El artículo 75 del Texto Superior, más allá de hacer referencia al carácterinenajenable e imprescriptible del espectro electromagnético, incluye dos importantesprescripciones normativas. Por una parte, consagra que se debe garantizar “la igualdad deoportunidad en el acceso” a su uso, en los términos que fije la ley. Y, por la otra, impone laobligación de asegurar el pluralismo informativo y la competencia, razón por la cual “elEstado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el usodel espectro electromagnético”.
4.4.4.4.2. En virtud del primer mandato, esta Corporación ha entendido que “la igualdadde oportunidades en el acceso”, en armonía con el artículo 13 del Texto Superior,constituye una prescripción que busca excluir cualquier forma de discriminación mediantela prohibición de descalificar de manera a priori a una persona o grupo de individuos,respecto de la posibilidad de acceder al uso de un bien público, cuya utilización permite elejercicio de las libertades de expresión e información, al mismo tiempo que conduce acanalizar el derecho a fundar medios masivos de comunicación. De ahí que, en desarrollodel modelo que se adopte en virtud del artículo 365 de la Constitución, es claro que cuandola ley contemple que para la prestación de un servicio es posible que concurran losparticulares y éste depende del uso del espectro electromagnético, como ocurre con latelevisión radiodifundida, el Estado debe garantizar el concurso de los posibles interesadosque reúnan las calidades y condiciones de idoneidad técnica, económica y financiera, através de los cuales se asegure la óptima ejecución de las concesiones sometidas aadjudicación[221].
El derecho a la igualdad de oportunidades, aplicado en la contratación de la administraciónpública, como en el caso del contrato de concesión que rige el servicio de televisión[222], seplasma en el derecho a la libre concurrencia u oposición, por virtud del cual se garantiza lafacultad de participar en el trámite de selección a todos los posibles proponentes que tengan lareal posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración.
Sin embargo, la libertad de concurrencia admite excepciones que pueden tener como fundamentola necesidad de asegurar la capacidad legal, la idoneidad moral o las calidades técnicas,profesionales, económicas y financieras del contratista. Dichas limitaciones deben ser fijadas consujeción a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, dentro del ámbito de regulaciónpropio de la actividad que va a ser objeto de concesión.
En este contexto, es posible que el Estado, al regular las condiciones para la concesión delservicio de televisión radiodifundida, establezca limitaciones que restrinjan el acceso adeterminados agentes económicos y que se deriven (i) de razones técnicas vinculadas con laposibilidad de uso del espectro, (ii) de las condiciones especiales que se fijen para lograr laoperatividad del servicio, a partir del régimen jurídico que se establezca en la ley[223], (iii) de lanecesidad misma de asegurar la prestación del servicio, en términos de continuidad y eficiencia,como lo demanda el artículo 365 de la Carta[224], (iv) o de la promoción a la libre competenciay al pluralismo informativo, según lo ordena el inciso 2 del artículo 75 del Texto Superior.
4.4.4.4.3. En desarrollo de lo expuesto y como previamente se mencionó, el artículo 75 de laConstitución impone la obligación de asegurar el pluralismo informativo y la competencia,razón por la cual “el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticasmonopolísticas en el uso del espectro electromagnético”.
Al respecto, cabe resaltar que una de las bases del Estado Social de Derecho, es la consagración
de valores democráticos que encuentran pleno asidero en la participación, el pluralismo y en lagarantía de los derechos fundamentales. Es por ello que, en las sociedades democráticascontemporáneas, la falta de reglamentación o la asignación arbitraria de los recursos que sirvende insumo en la actividad informativa, más que cercenar la igualdad de oportunidades en elacceso a la prestación del servicio, impacta en los más íntimos valores democráticos de unadeterminada sociedad.
Bajo esta consideración, la precitada disposición constitucional entiende que no solo debeprotegerse la libertad de concurrencia en los procesos que se adelanten para concesionar elservicio de la televisión que implique el uso del espectro electromagnético, sino que, en laprestación misma de dicho servicio, se introduce una ecuación constitucional que involucraasegurar el pluralismo informativo y la competencia. Para ello, el Estado debe adoptarmedidas o acciones positivas, tales como la promulgación de leyes dirigidas a evitar laconcentración de recursos en la utilización del espectro por parte de uno o algunosparticulares, o en general, evitar prácticas monopolísticas.
Esta línea ha sido ampliamente reiterada por la Corte. Así, en la Sentencia C-711 de1996[225], se declaró la exequibilidad de forma condicionada de una disposición, por medio dela cual se autorizaba a los licenciatarios de los servicios de valor agregado y telemáticos paraoperar el servicio de televisión por cable, de acuerdo con los procesos de licitación pública quepara el efecto adelantara la extinta Comisión Nacional de Televisión. En dicha sentencia, laCorte afirmó lo siguiente:
“[Le] corresponde al Estado compatibilizar y articular los objetivos que tienden a promover elbienestar general y a realizar los principios de igualdad de oportunidades, democratización de lapropiedad y solidaridad, con aspectos tales como [la] libertad de empresa [y] libre competencia,también consagrados y protegidos en la Constitución, los cuales no admiten exclusión por elhecho de que su titular adquiera, legítimamente, la calidad de concesionario que lo habilite paraprestar un servicio público, siempre y cuando esa aspiración no origine concentración de losmedios o prácticas de monopolio, las cuales están expresamente prohibidas en el artículo 75 dela C.P., en relación con el uso del espectro electromagnético; evitar el monopolio y laconcentración de la propiedad es tarea del Estado y especialmente del legislador, el cual deberá,a través de la ley, diseñar e implementar los mecanismos necesarios para el efecto.”[226]
Con el mismo argumento, la Corte declaró la exequibilidad de una norma que consagra laimprorrogabilidad de los contratos de concesión de los espacios de televisión pública[227]. Ajuicio de este Tribunal,
“(…) Si se tiene en cuenta el cupo limitado de frecuencias y espacios y la imposibilidad de que'todos' los ciudadanos que lo deseen puedan ejercer efectivamente su derecho a fundar mediosmasivos de comunicación que requieran del uso del espectro electromagnético, un sistema queprevea prórrogas como la descrita, que privilegie a quienes ya han tenido la posibilidad deexplotarlo, sin permitir la libre competencia por los espacios para un nuevo período deadjudicación, necesariamente restringe las oportunidades de acceso de aquellos que en unaanterior oportunidad no hayan participado o no hayan sido favorecidos con una concesión, con loque se viola, entre otros, el mandato del artículo 75 de la Carta.”[228]
Finalmente, en la Sentencia C-555 de 2013[229], luego de referirse en general a la proscripciónde prácticas monopolísticas en el uso del espectro electro-magnético, este Tribunal concluyóque:
“En definitiva, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, sin perjuicio de la libertad deconfiguración reconocida al legislador en la regulación del servicio de telecomunicaciones y, enparticular, en la asignación de derechos de uso sobre el espectro electromagnético, estánexcluidas las regulaciones que favorezcan la concentración de los medios o la ocurrencia deprácticas monopolísticas en el uso de dicho bien público, dado que la garantía de su acceso, enigualdad de condiciones, es a su vez, condición necesaria para asegurar bienes constitu-cionalesespecialmente valiosos como lo son, entre otros, el pluralismo informativo, la libertad deexpresión y la de información.” (Énfasis por fuera del texto original).
4.4.4.4.4. Aunado a lo anterior, obsérvese cómo, uno de los elementos que se introducen enla prestación de los servicios que involucren el uso del espectro es el de asegurar elpluralismo informativo. Sobre el particular, cabe destacar que la realización de lademocracia exige que las distintas ideas y opiniones puedan ser objeto de difusión, emisióny propagación, asegurando el libre flujo de la información que una comunidad necesitapara poder cumplir con sus expectativas de acceso al conocimiento y de la posibilidad derealizar un control efectivo al poder público, a los grupos económicos y a los grupos depresión.
Por ende, tal y como ha señalado esta Corporación en otras oportunidades, es necesario tener encuenta que “el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida resultan afectados porla libertad de acceso y el pluralismo que caracterice a la televisión, y ellas, sin lugar a dudas,pueden resentirse cuando el medio se convierte en un canal propagandístico de la mayoríapolítica, o más aún, de los grupos económicos dominantes”[230].
4.4.5. Del caso en concreto
4.4.5.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en el presente caso, el examen deinconstitucionalidad propuesto por el actor supone considerar que las disposiciones demandadasson contrarias a los artículos 75 y 20 del Texto Superior. En este orden de ideas, en su criterio,aun cuando se entiende que no todas las personas pueden ser adjudicatarias de espacios detelevisión, dicha circunstancia no es óbice para concebir que, en términos democráticos y con elfin de afianzar las libertades de comunicación, se debe permitir el acceso a la mayor cantidad deconcesionarios posibles.
Lo anterior se garantizaba con los límites previstos en los artículos derogados de las Leyes 335de 1996 y 680 de 2001, con fundamento en las cuales el Canal UNO siempre contó con unmínimo de cuatro concesionarios. A partir de su derogatoria y conforme se dispone en el artículo41 de la Ley 1753 de 2015, es posible que el 100% de las horas de programación del citado canalsean otorgados a un solo concesionario, decisión del legislador que autoriza la monopolizaciónen el uso del espectro e impide que un mayor número de personas puedan fundar medios masivosde comunicación, en contravía de los mandatos previstos en las normas constitucionalespreviamente mencionadas.
La mayoría de los intervinientes solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptosacusados[231], con fundamento en las siguientes razones: (i) la eliminación de los límitesporcentuales de participación y la falta de señala-miento explícito de una fórmula sobre lamateria, no implica que de plano se adjudique el 100% de los espacios a un único concesionario,pues en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 se consagran unos criterios jurídicos queresponden a los mandatos constitucionales de igualdad, pluralismo e informa-ción, con lo cual segarantiza el principio de selección objetiva y se asegura una igualdad de oportunidades en el
acceso; (ii) el nivel de amplitud o de concentración que tendrá el Canal UNO ya no dependerá depautas estáticas alejadas de la realidad, sino de medicaciones reales que, bajo la lógica delmercado convergente, garanticen la continuidad del canal hacia el futuro; (iii) el sistema mixtode funcionamiento, sin tener en cuenta las realidades tecnológicas y de mercado, ha impedido lageneración de economías de escala y de una estrategia de programación coherente, cuyo impactose ha visto –a lo largo del tiempo– en la reducción de programadoras, ingresos por publicidad ycompensaciones periódicas a favor de la ANTV, así como en la supresión del Canal A y en laasunción de costos a cargo de RTVC (años 2014, 2015 y 2016) por aproximadamente 9.000millones de pesos, destinados a cubrir la programación de los espacios devueltos; (iv) lapluralidad que se exige en la Carta debe ser vista como la existencia de varios canales y laposibilidad de acceder, por diferentes vías, a la prestación del servicio; (v) la existencia de másde 40 canales de televisión abierta radiodifundida es un clara señal de que no existe el supuestomonopolio al cual alude el actor; (vi) la garantía de competencia se garantiza con la posibilidadde participar en plano de igualdad en el proceso de adjudicación de los espacios, sin que existanbarreras que afecten la libre concurrencia; (vii) no puede existir una vulneración del derecho afundar medios masivos de comunicación, cuando la regulación cuestionada tan solo se refiere aun canal y a uno de los servicios posibles del mercado de televisión; y por último, (viii) sedestaca que el esquema adoptado es un ejercicio de optimización de un bien público, con lo cualse busca dotar de mayor competitividad a la televisión abierta y asegurar una oferta deinformación en beneficio del sector y, en especial, de los usuarios.
A diferencia de lo expuesto, otros intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad delas norma acusadas[232], para lo cual, además de reiterar las razones expuestas por elaccionante, exponen los siguientes argumentos: (i) permitir que un solo concesionario opere elcanal público, es cerrar la puerta a pequeños y medianos productores en el acceso al espectro,con lo cual se elimina el pluralismo informativo, en especial cuando las economías de escalaimpiden operar un canal privado de cobertura nacional; (ii) las normas legales acusadaspropician una situación monopolística contrario al deber de impulsar la competencia; y el (iii)riesgo del modelo propuesto es que desaparezcan programas que han ofrecido espacios deriqueza e identidad cultural, como ocurre, por ejemplo, con el programa denominado Show delas Estrellas.
Finalmente, en criterio de la Vista Fiscal, se debe declarar la inexequibilidad del aparte legaldemandado del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, en el que se dispone la derogatoria delinciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y del literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de laLey 680 de 2001, referentes a los límites porcentuales de participación en los espacios detelevisión objeto del sistema mixto de articulación del Canal UNO.
Para el agente del Ministerio Público, “el espíritu democrático y de igualdad participativa se veseriamente comprometido con la derogatoria al límite máximo de horas que pueden ser dadas enconcesión”, pues queda al arbitrio de la ANTV determinar el número de concesionarios, lo quepodría conducir a ser uno solo, según el tipo de reglas de juego que se diseñen al respecto.
En este orden de ideas, el Procurador considera que declarándose inexequible el artículo queprevé la derogatoria de los límites porcentuales se garantiza los mandatos de participaciónconsagrados en la Constitución, toda vez que la atribución de definición del número deconcesionarios y de las condiciones de los contratos a cargo de la ANTV, según se establece enel artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, tendría un parámetro legal que impediría la arbitra-riedad[233].
4.4.5.2. Retomando las consideraciones expuestas en el acápite 4.1.4.3 de esta providencia, en elque se determinó el alcance de las normas acusadas, como ya se ha dicho, se observa que a travésde ellas se adopta un nuevo esquema regulatorio para la determinación del número deconcesionarios del Canal UNO. Así, por una parte, mediante las derogatorias realizadas en elartículo 267 de la Ley 1753 de 2015 se suprimen los porcentajes mínimos y máximos departicipación en el total de horas de programación[234]; mientras que, por la otra, con laaprobación del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, se habilita a la ANTV para determinar elnúmero de concesionarios, según los criterios jurídicos que allí se disponen[235] y los estudiostécnicos y de mercado que sobre el particular se realicen.
Como previamente se advirtió, a diferencia de los porcentajes estáticos que se consagrabanen el modelo derogado, el nuevo esquema tiene en cuenta las mediciones reales delmercado, las cuales le otorgarán a la ANTV, a partir de los requisitos expuestos, lacapacidad para determinar el nivel de amplitud o de concentración que tendrá el canalnacional de operación pública. En dicho escenario, tanto en el inciso 1 como en el inciso 2del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, se utiliza la expresión: “la(s) concesión(es)”[237],dicotomía que daría lugar a entender que de la misma forma en que es viable la asignaciónplural de los espacios de televisión, también cabría la adjudicación a un únicoconcesionario, supuestos que dependerán de los resultados de los estudios técnicos y demercado previamente reseñados, así como de la aplicación de los criterios jurídicos que allíse mencionan.
Por esta razón, en la medida en que la dicotomía previamente expuesta es la que endefinitiva le otorga soporte a la acusación realizada, esta Corporación entiende que frentea ella se debe integrar la proposición jurídica completa, como se señaló con anterioridad,razón por la cual en el presente examen de constitucionalidad se debe incluir la expresión:“la(s) concesión(es)”, que aparece tanto en el inciso 1, como en el inciso 2, del artículo 41 dela Ley 1753 de 2015.
4.4.5.3. Lo primero que advierte esta Corporación, es que las derogatorias dispuestas en elartículo 267 de la Ley 1753 de 2015, no tienen la entidad suficiente para vulnerar los mandatosdispuestos en los artículos 75 y 20 del Texto Superior. Aun cuando es verdad que la eliminaciónde los límites porcentuales de participación en el Canal UNO, tanto en el nivel mínimo como enel máximo, conducen a que sea la ANTV la que finalmente decida el número de concesionarios,no se trata de una decisión que quede sometida al mero arbitrio de dicha autoridad, pues para elefecto el artículo 41 de la ley en cita dispone la obligación de someterse a unos criterios jurídicosy a los resultados de los estudios técnicos y de mercado que se realicen para el efecto.
La eliminación de los límites porcentuales de participación no implica, por sí misma, que ellegislador esté adjudicando de plano el 100% de los espacios a un único concesionario, pues delo que se trata es de consagrar una medida de política pública que, en el manejo del sector de latelevisión, logre que las determinaciones que se adopten por la ANTV, respecto del nivel deamplitud o de concentración del Canal UNO, ya no respondan a un parámetro estándar, sino a lasrealidades económicas que se derivan de un mercado convergente y dinámico. Si bien los límitesaseguraban desde tres hasta trece concesionarios, teniendo en cuenta que el mínimo era de 7.5%del total de los espacios y el máximo del 33%, cuando existiera un proceso de integracióneconómica entre las programadoras, ello no significa que una decisión en el mismo sentido o enuno parecido no pueda derivarse de los estudios técnicos y de mercado que se realicen, o queincluso, de acuerdo con los mismos, lo recomendable sea un mayor número de concesionarios,
cuando el valor de la concesión dificulte la posibilidad de asignar las horas de programaciónentre pocos adjudicatarios.
De esta manera, la falta de una distribución predeterminada porcentualmente no necesariamenteconduce a la concentración del Canal UNO, o a que el legislador haya pretendido adjudicar deplano a un único concesionario el 100% de los espacios del canal, más aún cuando en el ejerciciode la atribución otorgada por la ley, la ANTV deberá tener en cuenta los criterios jurídicosvinculados con la garantía del derecho a la información, la igualdad en el acceso y uso delespectro, el pluralismo informativo, la prohibición de concentración con el mercado de latelevisión privada y el sometimiento a un proceso de selección objetiva, en el que se podránconsagrar condiciones de adjudicación que exijan el cumplimiento de importantes estándares decalidad y de una programación que asegure el logro de objetivos en materia educativa y cultural,acorde con las libertades de expresión y difusión de contenidos y con las prohibiciones decensura y control previo[238].
En este orden de ideas, la adopción de un modelo flexible permite tener en cuenta la infinidad defactores que pueden afectar la continuidad y eficiencia de dicho canal, como lo son lasestrategias de programación, las economías de escala de los concesionarios, el arrastre de laaudiencia y el impacto de la publicidad frente a realidades directamente vinculadas con elservicio, como lo son el auge de las nuevas tecnologías por Internet y la competencia derivada delos operadores de televisión cerrada, ya sea por cable o por vía satelital[239].
El fin primordial de este modelo, como se resaltó en el debate legislativo y se expuso en laintervención realizada por el MinTIC[240], es el de evitar una situación de riesgo en laprestación continuada y permanente del servicio de televisión pública radiodifundida decobertura nacional, cuyos antecedentes directos se encuentran en la supresión del Canal Ay en la devolución de espacios de televisión del Canal UNO, cuyo manejo fue asumido conrecursos públicos por parte de RTVC. Desde el punto de vista constitucional, la intenciónde la norma se armoniza plenamente con la obligación que tiene el Estado de asegurar laprestación eficiente de los servicios públicos, incluso cuando su operación se realiza demanera indirecta, como ocurre con las concesiones de espacios de televisión. En efecto, elartículo 365 del Texto Superior les confiere a los servicios públicos el carácter de“inherentes a la finalidad social del Estado”, y en esa medida consagra el deber de“asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.
Por lo anterior, no existen razones para concluir que, por virtud de la derogatoria de los límitesporcentuales de participación en el Canal UNO, se produzcan los efectos que el actor consideralesivos de las garantías consagradas en los artículos 20 y 75 de la Constitución, motivo por elcual el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 será declarado exequible, al entender quecorresponde a un desarrollo del artículo 365 de la Carta, dirigido a fortalecer el funcionamiento yla puesta en marcha hacia el futuro del canal nacional de operación pública, a través de unmodelo flexible de asignación de espacios que permita responder a las realidades del mercado,en beneficio de los usuarios del servicio público de televisión.
4.4.5.4. Esta circunstancia obliga a la Corte a centrar el objeto de análisis en el artículo 41de la Ley 1753 de 2015. Para comenzar, se advierte que la atribución que le concede ellegislador a la ANTV para otorgar los espacios de televisión del Canal UNO no esarbitraria, ni tampoco carece de supuestos que regulen su ejercicio, habida cuenta que suoperatividad depende, por una parte, de unos criterios jurídicos que se enuncianexpresamente en la norma en cita; y por la otra, de “los estudios técnicos y de mercado”
que se realicen.
Desde el punto de vista jurídico, se exige que el número de concesionarios y las condiciones delos contratos respondan a la (i) garantía del derecho a la información; (ii) al deber de asegurar laigualdad en el acceso y uso del espectro; (iii) a la preservación del pluralismo informativo; (iv) ala carga de tener que adelantar procesos de selección objetiva; y (v) a la prohibición deconcentración con operadores del servicio privado de televisión abierta de cobertura nacional olocal. Aun cuando se trata de conceptos amplios e indeterminados, no cabe duda de queenvuelven una connotación normativa que permite entender la dinámica que se busca a través dela asignación de los espacios de canal.
El punto de partida es la transparencia que debe tener todo el trámite, lo cual se asegura con laexigencia de adelantar un proceso de selección objetiva. A ello se agrega la prohibición de quelos espacios sean adjudicados a personas que, directa o indirectamente, tengan participación en elnegocio de la televi-sión privada, buscando garantizar el pluralismo informativo y lascondiciones de una verdadera competencia económica. Adicionalmente, se advierte que debegarantizarse el derecho a la información, lo que permite entender que el canal debe servir comouna herramienta de transmisión pública no solo de noticias, sino también de informes culturales,recreativos, académicos o de cualquier tipo que permitan forjar ciudadanía y profundizar en losvalores del sistema democrático.
A la par de estos criterios jurídicos, la norma también exige que la determina-ción del número deconcesionarios se adopte a partir de estudios técnicos y de mercado. Este elemento, como ya seha mencionado, es el que prioriza la búsqueda de una normatividad que responda a la realidadconvergente y dinámica del mercado, acorde con la búsqueda de una regulación flexible, comoobjetivo que motivó la reforma introducida al servicio de la televisión a través del ActoLegislativo No. 02 de 2011.
4.4.5.5. No obstante lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 no ofrece una lecturade su contenido normativo que sea precisa, pues de él se derivan dos opcionesinterpretativas. Una lectura posible es que exige que el proceso de selección se realicemediante la adjudicación de espacios a una pluralidad de oferentes, aproximación que sesoporta en el hecho mismo de que la norma acusada utilice el plural “número deconcesionarios”[241]. Pero, en contraste con lo expuesto, la norma también permite unacercamiento distinto, conforme a la cual el proceso de selección puede concluir con laasignación de los espacios a un único oferente, esto es, siguiendo un criterio deexclusividad. Ello se deriva, como se ha manifestado en esta providencia, de la dicotomíaque surge de la expresión: “la(s) concesión(es)”.
En conclusión, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 no ofrece una lectura uniforme respecto delmodelo de operación a través del cual funcionará el Canal UNO, pues, así como brindaherramientas para entender que exige la existencia de una pluralidad de concesionarios, tambiénpermite una lectura en la que el proceso de selección puede concluir con la asignación total delos espacios a un único adjudicatario. En ello los criterios jurídicos expuestos no son losuficientemente contundentes para descartar cualquiera de las dos alternativas.
4.4.5.6. En criterio de la Corte, cualquiera que sea la lectura que se acoja de la norma acusada,ella se ajusta en su integridad a los mandatos previstos en los artículos 75 y 20 del TextoSuperior, por las siguientes razones:
4.4.5.6.1. Inicialmente, es claro que la lectura que apela a la pluralidad de concesionarios en elCanal UNO, es la que brinda las mejores condiciones para que se tornen efectivas las garantíasrelacionadas con los fines que cumplen los medios de comunicación en un sistema democrático.De esta manera, acorde con las libertades de expresión y opinión, se asegura que un mayornúmero de adjudicatarios puedan difundir informaciones, ideas o juicios de valor, en un contextoen el que se promueve el carácter plural y diverso de los medios.
El incremento en la participación permite un mayor pluralismo informativo, en tanto avala queen la prestación del servicio de televisión puedan concurrir diversas posturas ideológicas, almismo tiempo que remueve las eventuales barreras que se puedan presentar en el acceso a lainformación, cuando su divulgación queda en pocos operadores.
En este contexto, un enfoque de mayor pluralidad permite la existencia de un escenario en el queaumenta el flujo de datos y la confrontación de ideas, en beneficio no solo de las personas quepretenden acceder a los medios de comunicación, como herramienta para la propagación de lacultura, la educa-ción o las expresiones artísticas que representan a la sociedad, sino también dela ciudadanía en general, para la cual existirían más contenidos con un enfoque distinto,asegurado que sus intereses y temas que les resultan afines puedan estar representados, y queellos tengan la capacidad de contribuir en el proceso de formación de su identidad, a partir de suvocación social.
4.4.5.6.2. No obstante lo expuesto, la lectura del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 quepermite que el proceso de selección del Canal UNO pueda concluir con la asignación de losespacios a un único concesionario, igualmente se justifica en razones que tienen pesoconstitucional. El punto de partida se encuentra en la necesidad de fortalecer y asegurar lasupervivencia de dicho canal público, como objetivo que subyace en el mandato delartículo 365 del Texto Superior, conforme al cual se busca que la prestación de los serviciospúblicos sea eficiente y continua, con la posibilidad de beneficiar a todos los habitantes delterritorio nacional.
Como se señaló con anterioridad, el sistema mixto de funcionamiento del citado canal, conla reglas mínimas y máximas de participación anteriormente vigentes y sin tener en cuentalas realidades tecnológicas y de mercado, ha impedido la generación de economías de escalay de una estrategia de programación coherente, en la que el fenómeno del arrastre deaudiencia permita mejorar su pauta por publicidad, tal como se advirtió en el curso de esteproceso por el Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones[242].Precisamente, como ya se indicó en esta providencia, en la medición realizada en la GranEncuesta Integrada de Hogares de 2009, se constató que mientras los canales privadostiene un promedio de usuarios del 80.6%, los televidentes del Canal UNO ascienden a5.4%[243], circunstancia que se complementa con el último share de los canales enColombia del año 2015, en el que se refleja una participación del 26.96% por parte deCaracol, 23.07 de RCN y 1.48 del Canal UNO[244], por encima de este último aparecencanales de televisión cerrada y de televisión abierta de alcance local, como FOX, Citytv,TNT, Disney Channel, Cartoon Network, etc.
Con este propósito, la protección y la garantía de permanencia del Canal UNO permite lagarantía de tres objetivos constitucionales, en primer lugar, asegura que el mercado de latelevisión abierta nacional radiodifundida se siga prestando bajo las reglas de lacompetencia económica, en la que el actor público se convierte en una alternativa real deentretenimiento respecto de los canales privados, sin perjuicio del impacto que tienen las
alternativas regionales y locales de televisión radiodifundida. En segundo lugar, ofrece laposibilidad de darles a los usuarios una programación distinta, en la que la incidencia delEstado es mayor, al poder exigir como criterio de asignación la garantía del derecho a lainformación. Y, en tercer lugar, afianza un escenario de pluralismo informativo, pues estecanal sería una vitrina para expresar ideas y opiniones distintas a las que se plantean desdelos canales privados y los canales públicos de carácter regional y local.
Por consiguiente, es claro que la supervivencia del canal público de operación mixta no es unasunto de menor valor y las medidas que en su favor se adopten exigen una valoración especialpor parte del juez constitucional, más aún cuando los antecedentes reflejan (i) la supresión delCanal A que operaba bajo el mismo sistema; (ii) la devolución de los espacios de programacióndel Canal UNO por uno de sus últimos cuatro adjudicatarios; (iii) la asunción de altos costos acargo de RTVC para cubrir la programación de las franjas devueltas; y (iv) la reducción deingresos por concepto de publicidad y de compensaciones periódicas a favor de la ANTV, conlas cuales se impulsa la televisión pública regional y la televisión de interés público, social,educativo y cultural de cobertura nacional (Señal Colombia y el Canal Institucional).
Aunado a lo anterior, no sobra recordar que el mercado de la publicidad de la televisión abiertaha tenido una contracción en sus cifras, pasando en el año 2000 del 62% de la pauta publicitariaen medios a un 43% en el año 2015, reducción que se explica con el auge que ha tenido en elmercado los medios digitales vinculados con la provisión de servicios por Internet[245].
4.4.5.6.3. Bajo el panorama descrito, entiende la Corte que si en cumpli-miento de loprevisto en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, se llega a la conclusión de que los espaciosde televisión del Canal UNO se deben asignar bajo la premisa de un solo concesionario, nopor ello se desconocen los mandatos previstos en los artículos 75 y 20 de la Constitución.Inicialmente, ello es así, porque visto el primero de los citados artículos superiores, seadvierte que la norma sometida a control, a partir de la integración de la proposiciónjurídica completa, cumple con la obligación de garantizar la igualdad de oportunidades enel acceso al uso del espectro electromagnético, conforme se dispone en el inciso 1[246].
En efecto, esta garantía supone que cuando la ley contempla que en la presta-ción de unservicio público se admite la participación de los particulares y éste depende del uso delespectro electromagnético, como ocurre con la televisión radiodifundida, el Estado debeasegurar el concurso de los posibles interesados que reúnan las calidades y condiciones deidoneidad técnica, económica y financiera, a través de los cuales se asegure la óptimaejecución de la concesión sometida a adjudicación.
En el caso bajo examen, aun cuando la concesión de espacios de televisión en el Canal UNOno implica la asignación del espectro radioeléctrico, el cual se preserva en cabeza deRTVC, como ya se ha advertido con anterioridad, no cabe duda de que es necesario su usocon miras a asegurar la divulgación de la programación, por lo que esta garantíaconstitucional resulta plenamente exigible. Así las cosas, visto el artículo 41 de la Ley 1753de 2015, la Corte no advierte reparo alguno en lo que atañe a su observancia, por unaparte, porque la ley exige que la adjudicación se debe someter a un proceso de selecciónobjetiva, en el que por tratarse de un procedimiento público y abierto, es obligaciónasegurar la libre concurrencia entre quienes cumplan las condiciones para tener la calidadde adjudicatario; y por la otra, porque al imponer la ley como criterio jurídico que guíaeste proceso, “la igualdad en el acceso y uso del espectro”, lo que afianza es la orden desalvaguardar la participación en un plano de igualdad de todos aquellos que tengan la
vocación y cumplan con los requisitos para ser adjudicatarios, sin barreras de acceso queconduzcan a otorgar tratos discriminatorios.
Una vez realizados los estudios técnicos y de mercado, y en el evento en que se concluya que sedebe imponer la premisa de un solo concesionario, ninguno de los elementos previamentemencionados pierde su exigibilidad. Por el contrario, en virtud del inciso 1 del artículo 75 delTexto Superior, la garantía de acceso al espectro se mantiene incólume, en tanto el artículo 41 dela Ley 1753 de 2015, visto de una perspectiva general y en armonía con lo dispuesto en losapartes objeto de control, permite la plena participación de los distintos interesados en un planode igualdad, sin barreras que afecten la libre concurrencia, con miras a definir cuál de las ofertaspropuestas es la que mejor se ajusta a las condiciones y exigencias que se buscan con laadjudica-ción del Canal UNO. Incluso, como manifestación de esta garantía de acceso, porejemplo, la norma en cita no excluye que el concesionario este compuesto por varios actores,mediante el uso de herramientas como la unión temporal.
4.4.5.6.4. Pero, más allá de lo anterior, el artículo 75 de la Constitución también incluye dosimportantes garantías que deben ser objeto de análisis, en caso de que se decida acoger lalectura de la norma acusada que permite asignación de los espacios a un únicoconcesionario. Para tal efecto, en primer lugar, se debe examinar si una decisión en talsentido garantiza el pluralismo informativo y, en segundo lugar, si a través de ella sepreserva un régimen de competencia, básicamente con el fin de evitar prácticasmonopolísticas en el uso del espectro.
(i) En cuanto al pluralismo informativo, es claro que su realización en un régimendemocrático impone la necesidad de que las distintas ideas, pensa-mientos y opinionespuedan ser objeto de difusión, emisión y propagación, asegurando la mayor cantidad ydiversidad de medios de comunicación, en este caso, de medios televisivos.
El pluralismo informativo reivindica la pluralidad de los contenidos, no solo en latransmisión pública de noticias de interés, sino también en la propaga-ción de expresionesculturales, deportivas, formativas y de recreación. A través de su exigibilidad se impulsa lalibertad de expresión, al mismo tiempo que se asegura la formación en el valor de ladiversidad que inspira a las sociedades contemporáneas.
En el asunto sub-judice, la asignación de los espacios a un solo concesionario no desconoceel pluralismo informativo, en tanto la regulación relacionada con la forma como se otorgala programación del Canal UNO, se introduce en un esquema de oferta compleja, porvirtud del cual existen en el mercado más de 40 canales de televisión abiertaradiodifundida[247], cada uno de los cuales tiene la entidad suficiente para convertirse enun vehículo o instrumento para difundir una amplia variedad de ideas e informaciones concarácter plural y diverso.
La posibilidad de que el Canal UNO, a partir de los estudios técnicos y de mercado que serealicen, quede sujeto en su programación a un único concesionario, en nada afecta el panoramadescrito. En efecto, la existencia de una única línea de dirección y de gestión en la disposición desus espacios garantiza una programación coherente y no fragmentada, que permite utilizar laestrategia del arrastre de audiencia y que procura consolidar su sostenibili-dad económica, con elfin de asegurar la subsistencia de una alternativa televisiva que, desde la perspectiva nacional,comercial y pública, ofrezca precisamente una variedad de contenidos y de programación enbeneficio del pluralismo informativo.
El pluralismo no responde entonces a una pluralidad de concesionarios en un mismo canal, cuyaexigibilidad a partir del horizonte convergente puede llegar a poner en riesgo la continuidad delCanal UNO, sino a una pluralidad de contenidos y de programación, en el que la oferta complejadel esquema de la televisión abierta radiodifundida, garantiza la diversidad en la transmisión dedatos a través de la existencia de varios canales, entre ellos, los que buscan descentralizar elservicio de televisión mediante ofertas regionales.
Desde esta perspectiva, no encuentra la Corte que la hipótesis normativa sometida a controlsuponga un desconocimiento del pluralismo informativo al cual alude el inciso 2 del artículo 75del Texto Superior, no solo porque él se garantiza mediante la presencia de varios canales, sinotambién porque para la obtención de sus fines lo que resulta prioritario es la apertura decontenidos y programación, lo cual puede realizarse en el Canal UNO a partir de una ofertadiversa a la que se propone por las otras alternativas televisivas radiodifun-didas, así como con laemisión de espacios que en el propio canal otorguen enfoques distintos y plurales sobre losasuntos que son objeto de divulgación.
Al respecto, este Tribunal llama la atención sobre la particular importancia que tiene el CanalUNO, pues a pesar de que se trata de una alternativa televisiva de carácter comercial, los criteriosjurídicos vinculados con la garantía del derecho a la información y el pluralismo[248], comosoportes para el señalamiento de las condiciones del contrato de concesión, aunado a sunaturaleza como canal de carácter público, exigen que en su programación se establezcan por elEstado requisitos de calidad que permitan realizar fines pedagógicos, culturales, artísticos yrecreativos, que apoyen el proceso de fortalecimiento de la identidad nacional y de laconstrucción de valores que inspiran a la sociedad, con sujeción al principio de independenciaeditorial que se deriva de la libertad de expresión y de las prohibiciones de censura o controlprevio sobre el contenido de la televisión.
(ii) Por lo demás, tampoco se observa un desconocimiento de la garantía de la libre competenciaque se expresa en el artículo 75 del Texto Superior, a través del mandato de evitar prácticasmonopolísticas en el uso del espectro. Lo anterior ocurre, por una parte, porque las medidas quepermiten asegurar la preservación y subsistencia del Canal UNO, así sea mediante la asignaciónde los espacios a un único concesionario, se convierten en una herramienta con la virtualidad deofrecer una alternativa distinta de entretenimiento respecto de los canales privados y de otrasopciones de televisión regional y local radiodifundida, que aumentan la pluralidad de partícipesen el mercado, y que en lugar de concentrar o monopolizar la televisión en unos pocos actores,incrementa la diversidad de voces y de opciones de comunicación. Y, por la otra, porque elmarco que se crea para la adjudicación de las franjas de programación del Canal UNO, no limitalas otras opciones de acceso a los servicios de televisión, que se caracterizan por su multiplicidady por la amplia variedad de alternativas que se ofrecen. Así las cosas, por ejemplo, se mantiene lahabilitación general para operar canales privados de cobertura nacional o local, o de ofrecer loscontenidos que se produzcan para ser objeto de divulgación en canales públicos, o de acceder auna licencia que permita operar canales de televisión local sin ánimo de lucro.
Como se observa de lo expuesto, a diferencia de lo manifestado por el actor, la regulación que sepropone respecto del Canal UNO, incluso bajo la opción de que sus espacios sean adjudicados aun único concesionario, no conduce a la monopolización en el uso del espectro, pues no solo sepreservan las distintas alternativas de acceso al servicio de la televisión radiodifundida, sino que,además, en nada se limita la pluralidad de canales que, en la actualidad, garantizan la diversidady la competencia.
4.4.5.6.5. Finalmente, tampoco encuentra la Corte que se desconozca el artículo 20 del TextoSuperior, relativo al derecho a fundar medios masivos de comunicación, si se tiene en cuenta quela norma impugnada tan solo se refiere a un canal y a uno de los servicios posibles del mercadode televisión. En efecto, como se deriva de las consideraciones generales de esta sentencia, nadaimpide el acceso a otras alternativas de difusión como lo son la prensa escrita, la radio o laInternet, o inclusive al resto de opciones de la televisión abierta radiodifundida.
Para esta Corporación, en términos generales y a manera de conclusión, es claro que elnuevo esquema de regulación para la adjudicación de los espacios de programación delCanal UNO favorece la optimización de un bien público, al dotar de mayor competitividada la televisión abierta y asegurar una oferta de información en beneficio del sector y,especialmente, de los usuarios. En todo caso, como ya se dijo, esta apertura debe realizarsebajo condiciones que garanticen el derecho a la información y al pluralismo, como criteriosjurídicos que al señalar las condiciones del contrato de concesión, tienen la virtualidad devincular a este canal público con el logro de finalidades en materia educativa y cultural,propiciando la pluralidad de visiones que deben existir en un contexto democrático. Poreste conjunto de razones, en la parte resolutiva de esta providencia, igualmente sedeclarará la exequibilidad de las expresiones acusadas del artículo 41 de la Ley 1753 de2015, incluyendo la dicotomía: “la(s) concesión(es)”, respecto de la cual se considerónecesario integrar la proposición jurídica completa, como fue explicado anteriormente.
4.5. SÍNTESIS
Debido a la diversidad de las razones expuestas para solicitar la declaratoria deinconstitucionalidad de los preceptos acusados, este Tribunal ordenó la estructura del presentefallo a partir del examen separado de cada uno de los cargos planteados. En todo caso, aclaró queen la reciente Sentencia C-298 de 2016[249], la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 41y 267 de la Ley 1753 de 2015, objeto de la presente demanda, con un alcance eminentementerelativo a los vicios de procedimiento que allí fueron examinados, los cuales no coinciden conlas acusaciones que se exponen en esta oportunidad, razón por la cual no existe cosa juzgadaconstitucional sobre la materia.
Antes de proceder con el examen de fondo de los cargos planteados, esta Corporación identificóel contenido normativo de los preceptos legales objeto de acusación. Al respecto, destacó que enel artículo 41 se otorga a la ANTV la facultad para determinar el número de concesionarios y lascondiciones de los contratos, a través de los cuales se otorgan los espacios de televisión delCanal UNO, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que para el efecto se realicen, ysin perjuicio del cumplimiento de unos criterios objetivos vinculados con la salvaguarda delprincipio de igualdad, el derecho a la información y el pluralismo informativo; mientras que, enel artículo 267, se derogan los límites porcentuales de participación que estaban vigentes almomento de la expedición del Plan Nacional de Desarrollo, por medio de los cuales se fijaban elnivel mínimo y máximo de participación que tendrían los concesionarios en dichos espacios.Básicamente, la regla consistía en que no se podía otorgar más del 25%, ni menos del 7.5% deltotal de las horas dadas en concesión, con la salvedad que en aquellos casos en que seadelantaran procesos de integración empresarial entre concesionarios, el límite ascendía al 33%del total de las franjas de horario.
4.5.1. En primer lugar, la Corte encontró que no se incurrió en una infracción del principio deunidad de materia respecto de la ley del Plan (CP arts. 158 y 169). En tal sentido, luego de
reiterar que el concepto de planificación permite la aprobación de instrumentos normativos parala ejecución de los propósitos, estrategias y orientaciones en materia de política económica,social y ambiental (CP art. 150.3), y teniendo en cuenta el carácter riguroso que envuelve eljuicio de validez en relación con la satisfacción del citado principio, se concluyó que se cumplíancon las relaciones de conexidad directa y teleológica que emanan de la Constitución, en aquelloscasos en que se surte la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo.
Precisamente, el contenido de las normas acusadas responde a dos de las tres finalidadesprimordiales previstas en la ley del Plan, con miras a impactar en el eje transversal de lacompetitividad en el sector de la televisión, como subsector de las TIC's, teniendo en cuenta laestrategia transversal de “competitividad e infraestructura” y lo dispuesto sobre el particular en eldocumento que incorpora las Bases. El vínculo de conexidad se encontró, por una parte, en loque atañe al objetivo de generar una situación de competencia en el mercado televisivo, a partirde la realidad de la convergencia tecno-lógica y de la necesidad de preservar la televisión abiertade cobertura nacional, incluyendo el modelo mixto de operación; y por la otra, en la búsquedadel propósito de mejorar la conectividad, por medio de la ampliación en la cobertura de latelevisión digital, en donde el nuevo valor de la concesión de los espacios de televisión del CanalUNO, deberá tener en cuenta como criterio el despliegue de dicha tecnología. Por lo demás, estasreformas fueron objeto de una amplia discusión en el Congreso, lo que excluye su aprobacióncomo un acto oculto o extraño al debate democrático, siendo, por el contrario, un indicador deque sus fines guardan correspon-dencia con los proyectos y programas de política públicaconsagrados en la parte general del Plan.
4.5.2. En segundo lugar, esta Corporación señaló que tampoco se desconoció el principio dereserva de ley en la fijación de la política en materia de televisión (CP art. 77). Sobre elparticular, más allá de destacar a ese medio audiovisual como un servicio público vinculado conla realización de las libertades de comunicación, la democracia y el pluralismo, se puso depresente que la Carta mantiene un reparto funcional de competencias en materia televisiva, quese explica en el propósito constitucional de adoptar un sistema flexible de regulación propio deun mercado dinámico y convergente (Acto Legislativo No. 02 de 2011). En tal escenario, ellegislador preserva la atribución de fijar la política en materia de televisión, cuyo alcance selimita a la conceptualización o al diseño general de la forma en que actúa o debe proceder elEstado respecto de la prestación de dicho servicio, toda vez que las acciones concretas queaseguran su implementación, se someten a una distribución funcional entre los órganos odependencias especializadas creadas por la ley, para desarrollar y ejecutar las funciones dedirección, control, gestión, planificación y regulación de la televisión.
En el caso concreto, precisamente, las normas legales acusadas reflejan una orientación u opciónde política pública en materia de televisión, en las que se adopta un nuevo modelo directamentepor el legislador para la asignación de los espacios del Canal UNO, a través de un sistemaflexible que mezcla conceptos jurídicos con realidades tecnologías y de mercado, y cuya ejecu-ción le compete a la ANTV, en cumplimiento de unas funciones típicas de planificación ygestión. Para la Corte, así como una orientación de política válida definida por el Congreso de laRepública, era la de tener unos límites porcentuales mínimos y máximos de participaciónexpresamente definidos en la ley, también es posible que, a partir de una realidad convergente yde regulación flexible, la consagración de esos límites sean objeto de determina-ción por unaautoridad especializada.
4.5.3. En tercer lugar, este Tribunal decidió que las normas acusadas no implicaban un
desconocimiento de la libertad económica consagrada en el artículo 333 de la Constitución. Entérminos generales, la Corte manifestó que la forma en que se desenvuelve la citada libertaddepende de dos aristas claramente delimitadas por la Constitución. Así, por un lado, es posibleque, frente a una actividad considerada libre, el legislador establezca permisos o requisitos quelimiten su ejercicio, los cuales, como lo dispone el citado artículo del Texto Superior, debenresponder a exigencias vinculadas con la garantía del interés social, el ambiente o el patrimoniocultural de la Nación. Y, por el otro, cabe entender que la libertad económica depende de laintensidad que tenga la intervención del Estado en la economía (CP art. 334), así como de laregulación que exista sobre la prestación de los servicios públicos (CP art. 365).
Respecto de este último límite, el nivel despliegue de la iniciativa privada depende del modelode operación asumido por el Estado. Precisamente, el artículo 365 de la Constitución disponeque los servicios públicos se prestaran por el Estado, directa o indirectamente, por particulares opor comunidades organizadas, en los términos que se fijen en la ley. Ello permite, como lo haadvertido la Corte, que existan mercados de pura competencia o, por el contrario, situaciones enlas cuales se excluyen a los particulares de su presta-ción directa.
De esta manera, la habilitación otorgada en las normas demandadas a la ANTV para determinarel número de concesionarios que tendrá el Canal UNO, no constituye una restricción a la libertadeconómica, ya que no corresponde a un mercado sujeto al principio de libre iniciativa en suexplota-ción, lo que se incorpora, en su lugar, es una regulación sobre la forma como se prestaráun servicio público reservado por el Estado (CP art. 365), como lo es la televisión radiodifundidade alcance nacional, en la que se precisa la forma de acceder a la misma a través del esquemamixto de operación, en el que, por cuestiones tecnológicas, necesariamente se debe hacer uso delespectro radioeléctrico, como bien público sujeto de igual manera a la gestión directa del Estado(CP art. 75).
No se trata entonces de la imposición de permisos previos o de requisitos para el ejercicio de laactividad económica, como lo entiende el accionante, sino de la forma como se presta un serviciopúblico sujeto a la reserva y titularidad del Estado. La validez de los preceptos cuestionados seencuentra entonces en los artículos 75 y 365 del Texto Superior. En el primero, porque se leasigna al Estado, la gestión y control del espectro. Y, en el segundo, porque como serviciopúblico estratégico, la televisión puede ser regulada en cuanto a la forma en que se puede accedera su prestación, no como una forma de desarrollo de la libertad económica, sino como un mediopara la organización de una actividad regida por los principios de la función pública (CP art.209), cuya prestación se avala por el Estado a través de contratos de concesión.
4.5.4. En cuarto lugar, la Corte encontró que las normas acusadas no implicaban undesconocimiento del acceso democrático al espectro electro-magnético, ni al derecho afundar medios masivos de comunicación (CP art. 75 y 20). Para comenzar reiteró que sucontenido normativo da lugar a un nuevo esquema regulatorio, en el que se habilita a laANTV la determinación del número de concesionarios, según los criterios jurídicos que allíse fijan y los estudios técnicos y de mercado que sobre el particular se realicen. De estamanera, es una atribución de la citada autoridad determinar el nivel de amplitud o deconcentración que tendrá el Canal UNO, siendo posible que la totalidad de los espaciossean concesionados a un único adjudicatario, como se deriva de la dicotomía “la(s)concesión(es)”, prevista en los incisos 1 y 2 del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015. Pordicha razón, este Tribunal procedió a integrar la proposición jurídica completa entre losapartes demandados y la expresión en mención, con miras a asegurar que el control
recaiga sobre un mandato que tenga un alcance regular autónomo e inteligible.
4.5.4.1. Lo primero que advirtió esta Corporación, es que las derogatorias dispuestas en elartículo 267 de la Ley 1753 de 2015, no tienen la entidad suficiente para vulnerar los mandatosdispuestos en los artículos 75 y 20 del Texto Superior. Aun cuando es verdad que la eliminaciónde los límites porcentuales de participación en el Canal UNO, tanto en el nivel mínimo como enel máximo, conducen a que sea la ANTV la que finalmente decida el número de concesionarios,no se trata de una decisión que quede sometida al mero arbitrio de dicha autoridad, pues para elefecto el artículo 41 de la ley en cita dispone la obligación de someterse a unos criterios jurídicosy a los resultados de los estudios técnicos y de mercado que se realicen para el efecto.
La eliminación de los límites porcentuales de participación no implica, por sí misma, que ellegislador esté adjudicando de plano el 100% de los espacios a un único concesionario, pues delo que se trata es de consagrar una medida de política pública que, en el manejo del sector de latelevisión, logre que las determinaciones que se adopten por la ANTV, respecto del nivel deamplitud o de concentración del Canal UNO, ya no respondan a un parámetro estándar, sino a lasrealidades económicas que se derivan de un mercado convergente y dinámico. En este orden deideas, la adopción de un modelo flexible permite tener en cuenta la infinidad de factores quepueden afectar la continuidad y eficiencia de dicho canal, como lo son las estrategias deprogramación, las economías de escala de los concesionarios, el arrastre de la audiencia y elimpacto de la publicidad frente a realidades directamente vinculadas con el servicio, como lo sonel auge de las nuevas tecnologías por Internet y la competencia derivada de los operadores detelevisión cerrada. El propósito primordial de este nuevo modelo regulatorio es el de evitar lasituación de riesgo en la prestación continuada y permanente del servicio de televisión públicaradiodifundida de cobertura nacional, cuyos antecedentes directos se encuentran en la supresióndel Canal A y en la reciente devolución de algunos espacios del Canal UNO, cuyo manejo fueasumido con recursos públicos.
Por el conjunto de razones expuestas, la Corte concluyó que el artículo 267 de la Ley 1753 de2015 no vulneraba los preceptos constitucionales invocados por el accionante, al entender quecorresponde a un desarrollo del artículo 365 de la Carta, dirigido a fortalecer el funcionamiento yla puesta en marcha hacia el futuro del canal nacional de operación pública, en beneficio de losusuarios del servicio público de televisión.
4.5.4.2. Lo segundo que encontró la Corte, es que las expresiones sometidas a control previstasen el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, tampoco son contrarias a los artículos 75 y 20 del TextoSuperior. En términos generales, se aclaró que la pluralidad consagrada en la Constitucióncorresponde a la existencia de varios canales y a la posibilidad de acceder por distintas vías a laprestación del servicio público de televisión. Por lo demás, la garantía de la competencia en elacceso al espectro electromagnético se asegura con la posibilidad de participar en un plano deigualdad en el proceso de adjudica-ción de los espacios de programación del Canal UNO, sinbarreras que tengan la capacidad de afectar la libre concurrencia.
Para este Tribunal, no puede existir una vulneración del derecho a fundar medios masivos decomunicación, si se tiene en cuenta que la regulación que se cuestiona tan solo se refiere a uncanal y a uno de los servicios posibles del mercado de la televisión. Por último, a juicio de estaCorporación, es claro que el nuevo esquema de regulación para la adjudicación de los espaciosde programación del Canal UNO favorece la optimización de un bien público, al dotar de mayorcompetitividad a la televisión abierta y asegurar una oferta de información en beneficio delsector y, especialmente, de los usuarios.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 267 de la Ley 1753 de2015, en lo que se refiere a las derogatorias del inciso 7º del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 ydel literal a) del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 680 de 2001.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta providencia, lasexpresiones: “La ANTV determinará el número de los concesionarios y condiciones de loscontratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos” y“la(s) concesión(es)”, previstas en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional yarchívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
A LA SENTENCIA C-359/16
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No viola el principio de unidad demateria ni infringe el principio de reserva de ley en la fijación de la política en materia detelevisión y no desconoce la libertad económica (Salvamento parcial de voto)/LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN ELSECTOR DE LA TELEVISION-No se comparte lo relativo al desconocimiento del accesodemocrático al espectro electromagnético y al derecho a fundar medios masivos decomunicación (Salvamento parcial de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No le asistía reparo deconstitucionalidad a la eliminación de los límites porcentuales de participación en el Canal UNO(Salvamento parcial de voto)
SERVICIO DE TELEVISION ABIERTA RADIODIFUNDIDA-Se justifica en el pluralismoinformativo y deber de evitar prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético(Salvamento parcial de voto)/PRESTACION DEL SERVICIO DE TELEVISION-Garantía de lalibertad de concurrencia en el proceso de selección objetiva para ser concesionario del CanalUNO evita riesgo de infracción del derecho de acceso democrático al espectro electromagnético(Salvamento parcial de voto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO A UN SOLOCONCESIONARIO-Normas acusadas se apartaban de las garantías del pluralismo informativo yde la competencia (Salvamento parcial de voto)
PLURALISMO INFORMATIVO FRENTE A LA PRESTACION DEL SERVICIO DETELEVISION-Examen debe realizarse tanto desde una órbita externa como desde una posicióninterna (Salvamento parcial de voto)
TELEVISION PUBLICA-Estructura participativa de carácter pluralista en la que deben verserepresentadas diversas expresiones culturales y plurales de la sociedad (Salvamento parcial devoto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO A UN SOLOCONCESIONARIO-Valores y principios se verán comprometidos si el Canal UNO se convierteen un medio de expresión de un único adjudicatario (Salvamento parcial de voto)
TELEVISION ABIERTA DE COBERTURA NACIONAL-Acceso reduce las opciones delmercado de la televisión comercial en caso de ser de un único concesionario (Salvamento parcialde voto)
USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO PARA LA DIFUSION DEL CANAL UNO-Obligación del Estado de adoptar medidas o acciones positivas con el fin de evitar prácticasmonopolísticas (Salvamento parcial de voto)
TELEVISION PUBLICA-Participación del Estado en la economía requiere de una justificaciónsuficiente (Salvamento parcial de voto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO A UN SOLOCONCESIONARIO-Elimina el carácter público, plural y democrático del Canal UNO(Salvamento parcial de voto)
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Referencia: Expediente D-10941
Con el acostumbrado respeto, me permito salvar parcialmente el voto en relación con el falloadoptado mayoritariamente por esta Corporación en la sentencia de la referencia, de la cual soyponente, de acuerdo con las razones que expongo a continuación:
1. No obstante que estoy de acuerdo con las decisiones proferidas referentes a que no se incurrióen una violación del principio de unidad de materia (CP art. 158 y 169), en una infracción de lareserva de ley en la fijación de la política en materia de televisión (CP art. 77) y en que no sevulneró el derecho a la libertad económica previsto en el artículo 333 de la Constitución Política,no comparto, en su integridad, el examen propuesto en el último cargo, relativo aldesconocimiento del acceso democrático al espectro electromagnético y al derecho a fundarmedios masivos de comunicación (CP arts. 75 y 20).
2. Para comenzar consideró que, al igual que se expuso en la Sentencia C-359 de 2016, ningunoreparo de constitucionalidad le asistía a la eliminación de los límites porcentuales departicipación en el Canal UNO, a partir de la medida adoptada por el legislador en el artículo 267de la Ley 1753 de 2015, consistente en derogar el inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996y el literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 680 de 2001. El punto que me lleva asepararme de la mayoría de la Sala, se encuentra en el examen de constitucionalidad de lasexpresiones acusadas del artículo 41, incluida la dicotomía: "la(s) concesión(es)", respecto de lacual se integró la proposición jurídica completa. Como lo advirtió este Tribunal, dichas normasoriginan dos opciones interpretativas distintas. Una primera en la que se exige que el proceso deselección concluya con la adjudicación de espacios de programa-ción a un número plural deconcesionarios; y otra, con una visión radical-mente opuesta, conforme a la cual dicho procesopuede finalizar con la asignación del 100% de los espacios a un único oferente.
Para la Sala Plena, sin importar cuál sea la lectura que se acoja de las normas acusadas,
cualquiera de ellas se ajusta a los mandatos de los artículos 75 y 20 del Texto Superior,básicamente por considerar que representan un modelo flexible previsto para asegurar lasupervivencia del Canal UNO, ante los problemas que ha tenido el esquema mixto de operaciónde dicho canal. Por lo demás, se concluyó que no podía verse afectado el derecho a fundarmedios masivos de comunicación, si se tiene en cuenta que la regulación cuestionada tan solo serefiere a un canal y a uno de los servicios posibles del mercado de televisión.
3. En mi criterio, y a diferencia de lo expuesto por la mayoría de la Sala Plena, mientras lalectura que apela a la pluralidad responde en su integridad a los mandatos previstos en elartículo 75 del Texto Superior[250], no ocurre lo mismo con aquella que permite laconcentración de los espacios en un único concesionario, por los motivos que acontinuación me permito exponer:
3.1. Inicialmente, es preciso aclarar que el examen que se realiza respecto del pluralismoinformativo y del deber de evitar prácticas monopolísticas en el uso del espectro (CP art.75), se justifica en la Sentencia C-359 de 2016 a partir de la conceptualización que serealiza del servicio de la televisión abierta radiodifundida como una oferta compleja, en laque la pluralidad de los contenidos surge por la existencia de más de 40 canales vinculadoscon dicho servicio, y en el que no puede considerarse que la regulación sobre la forma deadjudicación del Canal UNO conduce a una monopolización de la televisión en unos pocosactores, cuando, por el contrario, la permanencia misma del canal, así sea con un únicoconcesionario, refuerza la multiplicidad y la amplia variedad de alternativas a las quepueden acceder los usuarios, propiciando la existencia de una mayor oferta de informacióny de competencia en el mercado. Incluso la posibilidad de prestar el servicio de televisión através de varias vías, en la que se incluye la garantía de la libertad de concurrencia en elproceso de selección objetiva para ser concesionario del Canal UNO, evita cualquier riesgode infracción relacionado con el derecho de acceso democrático al espectro.
Por lo demás, en criterio de la Corte, una medida en tal sentido logra superar parte de losproblemas que han afectado el desarrollo del sistema mixto de operación, como lo son laimposibilidad de presentar una programación coherente y no fragmentada, utilizar una estrategiade arrastre de audiencia y aprovechar las economías de escala, en beneficio del rating y de losingresos por concepto de publicidad.
3.2. El problema que se presenta en esta estructura de análisis, es que se enfocaexclusivamente en la oferta compleja representada en un escenario de múltiples canales detelevisión abierta radiodifundida, cuando lo cierto es que solo tres de ellos tienen coberturanacional y operan con fines comerciales, esto es, los dos canales privados (RCN yCARACOL) y un canal público (Canal UNO).
En efecto, (i) las opciones de la televisión regional o local (con o sin ánimo de lucro) son decobertura geográfica limitada[251], y su contenido es preferente-mente de tipo educativo ycultural, con la única excepción del Canal CityTv. Aunado a que, por vía del principiomust offer/must carry[252], tampoco se logra su divulgación en todo el territorio nacional,cuando las cifras revelan que la televisión por suscripción o cerrada no tiene una coberturadel 100% de los hogares en Colombia[253]. Además, (ii) los otros canales públicos decobertura nacional, esto es, Señal Colombia y el Canal Institucional, corresponden a lo quese denomina televisión de interés público, social, educativo y cultural[254], cuyo fin esprecisamente cumplir con la divulgación de programas educativos y culturales, más allá deque acojan en su transmisión la gestión y actividades de las entidades públicas.
Esto significa que, como ya se dijo, las únicas opciones reales que se ofrecen a la ciudadanía engeneral, a través de una televisión abierta de cobertura nacional destinada a satisfacer los hábitosy gustos de los televidentes, como se define a la televisión comercial[255], son las de los doscanales privados y el Canal UNO. Ante este escenario, este último canal no puede asimilarse auno más de los existentes que utilizan la tecnología de la radiodifusión, pues él tiene un valorimplícito que exige una consideración especial por parte del legislador y de las autoridadesadministrativas que planifican, regulan, gestionan y controlan el servicio de la televisión. Enefecto, su existencia (a) contrarresta el impacto que existe en la televisión abierta de coberturanacional por la existencia de tan solo dos canales; (b) desarrolla el carácter público que debetener este servicio; y (c) permite un verdadero pluralismo informativo como base de lassociedades democráticas. Precisamente, cada opción privada representa una posición ideológica,circunstancia que puede moderarse con una televisión pública que brinde una mayor apertura dealternativas.
3.3. En este escenario, la lectura de las normas acusadas que permiten la asignación de losespacios de televisión del Canal UNO bajo la premisa de un solo concesionario, en mi criterio, seapartaban de las garantías del pluralismo informativo y de la competencia, en los términosdispuestos en el artículo 75 del Texto Superior, más allá de que, por su propia naturaleza, tornaninjustifi-cable la existencia del modelo mixto de operación regulado en la ley.
3.3.1. En primer lugar, en cuanto al pluralismo informativo, porque su examen debíarealizarse tanto desde una órbita externa, como desde una posición interna. El pluralismoexterno implica que la opción pública debe servir como un medio de canalización deopiniones e información, a manera de contrapeso frente a la postura ideológica de loscanales privados, situación que se admite en el fallo del cual me aparto y que apareceigualmente consagrada en los criterios jurídicos de selección dispuestos en el artículo 41 dela Ley 1753 de 2015, cuando se excluye la posibilidad de que tenga la condición deconcesio-nario, quien –directa o indirectamente– tenga participación accionaria en loscanales privados de televisión abierta nacional.
No obstante, más allá de lo anterior, el ordenamiento constitucional también impone lanecesidad de acreditar un pluralismo interno, en relación con la única opción de televisiónpública abierta de cobertura nacional con fines comerciales y que opera bajo un modelo deconcesión que autoriza la participación de los particulares en su prestación. En efecto, enmi criterio, la televisión pública es y debe ser vista como una estructura participativa decarácter pluralista, en la que deben verse representadas diversas expresiones culturales yplurales de la sociedad. Su preservación no responde a un criterio meramente económico,sino a razones vinculadas con una visión amplia de la democracia, al servir como mediopara contrarrestar el impacto de los canales privados, extender el carácter público quedebe tener el servicio de la televisión y servir de foro en el que concurran diferentesposturas ideológicas que permitan la construcción de una sociedad crítica.
Para el suscrito, todos estos valores y principios se verán comprometidos en caso de que elCanal UNO se convierta en un medio de expresión de un único adjudicatario, pues más alláde que ello permita estrategias de programación, economías de escala, arrastre de laaudiencia y otros beneficios relevantes que conduzcan a su fortalecimiento económico, seperdería el interés general que subyace en la contribución que brinda la televisión pública,y en especial, el único canal que opera bajo el formato del sistema mixto, como medio deformación de opiniones y de desarrollo de la libertad de expresión. La opción pública es y
deberá seguir siendo, incluso bajo la realidad de un mercado convergente, una garantía depluralismo y participación.
Desde esta perspectiva, nótese cómo el acceso a la televisión abierta de cobertura nacional, encaso de que se acoja la lectura de un único concesio-nario, reduce las opciones del mercado de latelevisión comercial a solo tres opciones: (i) los dos canales privados y (ii) el beneficiario con laadjudicación del 100% de los espacios del Canal UNO.
Una decisión en tal sentido, en lugar de ampliar los espacios de libertad y diversidad, comoprincipios rectores de la regulación de la radiodifusión, termina concentrando la televisiónnacional en pocos operadores, con lo cual se afecta el pluralismo informativo y, obviamente, laposibilidad de ofrecer amplios contenidos destinados a todo tipo de audiencia.
Al respecto, la CIDH ha indicado que, "[s]i [los] medios son controlados por un reducidonúmero de individuos, o bien por sólo uno, se está, de hecho, creando una sociedad endonde un reducido número de personas, o sólo una, ejercen el control sobre la información,y directa o indirectamente, la opinión que recibe el resto de las personas. Esta carencia depluralidad en la informa-ción es un serio obstáculo para el funcionamiento de lademocracia. La democracia necesita del enfrentamiento de ideas, del debate, de ladiscusión. Cuando este debate no existe o está debilitado debido a que las fuentes deinformación son limitadas, se ataca directamente el pilar principal del funcionamientodemocrático"[256].
3.3.2. En segundo lugar, en la medida en que la difusión del Canal UNO requiere el uso delespectro, aun cuando éste sea operado por RTVC, se impone la obligación del Estado deadoptar medidas o acciones positivas con el fin de "evitar prácticas monopolísticas", comolo exige el artículo 75 del Texto Superior. Precisamente, en la Sentencia C-555 de2013[257], la Corte señaló que están excluidas del ordenamiento constitucional, "lasregulaciones que favorezcan la concentración de los medios o la ocurrencia de prácticasmonopolísticas en el uso" del espectro electromagnético.
Una decisión en tal sentido se presenta cuando se permite que el único canal público habilitadopara que sea objeto de concesión en sus espacios, quede bajo el control de un solo concesionario,excluyendo a otros potenciales oferentes con la capacidad, idoneidad y aptitud necesaria parabrindar diversas opciones de entretenimiento a los televidentes. Esta situación no admite unacomparación a partir de las otras alternativas de televisión que brinda el sistema, por una parte,porque difícilmente tendrían las economías de escala para convertirse en un operador privado; ypor la otra, porque las opciones de la televisión regional o local o la televisión por suscripción,carecen de la misma capacidad de penetración en el mercado.
3.3.3. En tercer lugar, como toda forma de participación del Estado en la economía, latelevisión pública requiere de una justificación suficiente que la explique, la cual seencuentra en la búsqueda de intereses de carácter general vinculados con la promoción dela educación o la cultura, o con el impulso a la pluralidad y diversidad de contenidos y deoperadores que permitan un acceso democrático a los medios de comunicación. Para ello,precisamente, se ideó el modelo mixto de operación del Canal UNO.
Precisamente, este esquema en la actualidad se explica por las barreras que en términos depluralismo existen para que quienes tienen la vocación de prestar el servicio de televisión abiertade cobertura nacional y comercial puedan tener una alternativa real de acceso ante la
imposibilidad de asumir las cargas económicas, logísticas y de infraestructura que soporta laoperación de un canal privado, en cuyo beneficio se consagra la exclusividad en el manejo de suprogramación, emisión y transmisión.
Por ello, mientras que el encargado de la emisión y transmisión del Canal UNO es y seguirásiendo RTVC, el modelo mixto busca que la programación tenga una vocación de garantíaal pluralismo y a la no concentración, pues de lo que se trata es que el Estado asuma lascargas económicas de operación, brindando un funcionamiento democrático al canal, en elque pueden verse representadas las opciones que no encuentran una vía real de accesomediante la constitución de canales privados.
Cuando la respuesta que se brinda por el Estado, en lo atinente a la promoción de la diversidaddel canal, es que el mismo se puede asignar en su totalidad a un único concesionario, desaparecela razón de ser de la televisión pública, por lo menos en lo que atañe al modelo mixto, pues en elfondo lo que se autoriza es la creación de una especie de nuevo canal privado, cerrado en suprograma-ción y sometido únicamente –en términos de emisión y transmisión– a la gestión deRTVC.
Tal parecería ser el objetivo buscado con la reforma introducida, el cual fue advertido en eltrámite legislativo, razón por la cual se eliminó la expresión "a uno o variosconcesionarios", que aparecía en el texto inicialmente aprobado en comisionesconjuntas[258]. Sin embargo, en la medida en la cual se preservó la dicotomía: "la(s)concesión(es)", como se explicó en la Sentencia C-359 de 2016, es posible entender que, asícomo es viable la asignación plural de los espacios de televisión, también cabe laadjudicación a un único concesionario.
En esta última lectura, en mi criterio, se elimina el carácter público, plural y democráticodel Canal UNO, pues lo que finalmente ocurre es que se pone la estructura del Estado enfavor de los intereses de una persona o de un conglomerado económico, olvidando que,como lo ha sostenido la CIDH, en materia de radiodifusión, en especial cuando de pormedio se encuentra la utilización de recursos públicos, es deber del Estado crear un marcoregulatorio "en el cual sea posible el más amplio, libre e independiente ejercicio de lalibertad de expresión, facilitando el acceso a la más diversa cantidad de grupos opersonas"[259], pues ello no solo garantiza una mayor circulación de opiniones einformaciones, sino que también brinda un escenario real de igualdad oportunidades en elacceso a los medios.
La pregunta que queda sin respuesta es por qué motivo el Estado debe asumir las cargaseconómicas de operación de un canal que se aparta de los fines de participación plural queexplican su existencia, más aún cuando ello podría tener la vocación de romper las reglas deequilibrio que existen respecto de la operación privada.
En este orden de ideas, nótese cómo un importante elemento de análisis que se deriva de ladecisión adoptada por este Tribunal, se encuentra en la necesidad de garantizar lapermanencia y estabilidad económica del Canal UNO. En mi criterio, desde unaperspectiva general, la valoración del criterio económico como factor preferencial oexcluyente para adjudicar las frecuencias de radio o televisión, a partir de lascircunstancias de cada caso, puede tener la entidad suficiente para desalentar el logro delpluralismo y la diversidad, como ocurre en el asunto bajo examen, en el que más allá de loscontroles de calidad que se puedan imponer sobre la programación, la lectura del único
concesionario cercena la alternativa real de participación para varios sectores que carecende la posibilidad de asumir la operación de un canal privado. Por esta razón, al vincular elservicio de la televisión radiodifundida con la libertad de expre-sión, la CIDH ha señaladoque: "las subastas que contemplen criterios únicamente económicos o que otorguenconcesiones sin una oportunidad equitativa para todos los sectores son incompatibles conla democracia y con el derecho la libertad de expresión e información"[260].
3.3.4. En virtud de lo expuesto, en mi criterio, era necesario excluir de las normas acusadas lalectura que permite la concentración del Canal UNO en único concesionario, para que, en sulugar, a través de un ejercicio de armonización concreta, se pudiese preservar la posibilidad deque, bajo las reglas del modelo flexible adoptado por el legislador, sea la ANTV la quedetermine el número de concesionarios, a partir de los criterios jurídicos y de los estudiostécnicos y de mercado a los cuales se refiere el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015.
Desde esta perspectiva, uno de los deberes del juez constitucional es el de lograr resolver losconflictos a partir de un punto de equilibrio, en el cual se satisfagan los distintos interesesconstitucionales comprometidos, de suerte que se mantenga una lectura armónica de la Carta.
En el asunto bajo examen, no podía desconocerse que la adopción del nuevo modelo deconcesión del Canal UNO responde a razones que tienen respaldo en la Constitución y queapuntan al fortalecimiento del canal público. Pero, de igual modo, era claro que la lectura de lasnormas acusadas que permiten asignar sus espacios bajo la premisa de un solo concesionario, seapartan del pluralismo informativo y de la proscripción de prácticas monopolísticas en el uso delespectro electromagnético, al tenor de lo previsto en el artículo 75 del Texto Superior.
Por lo anterior, la mejor fórmula para armonizar los intereses comprometidos, era la de exigir laexistencia de una pluralidad de concesiones, cuya definición en términos de participación debíasometerse al modelo flexible adoptado por el legislador y dispuesto en su planificación y gestióna cargo de la ANTV. Así, por ejemplo, siguiendo las necesidades del arrastre de audiencia, bienpodría haberse señalado que un concesionario tuviera el 70% de los espacios y el resto dividirseentre varios adjudicatarios, con autonomía de programación y de oferta de contenidos.
Visto entonces el rigor normativo del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, la forma mediantela cual se podía lograr el citado objetivo, a mi juicio, era a través de la incorporación de uncondicionamiento que eliminara la lectura que se derivaba de la dicotomía prevista en losincisos primero y segundo de la norma en mención. Por consiguiente, conforme con lasconsideraciones expuestas, se propuso la siguiente parte resolutiva, la cual no fue acogidapor el pleno de esta Corporación: "Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, lasexpresiones: 'La ANTV determinará el número de los concesionarios y condiciones de loscontratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos' y'la(s) concesión(es)', previstas en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de queen el proceso de selección objetiva que se adelante para la adjudicación de los espacios detelevisión del Canal UNO, necesariamente deberá garantizarse su asignación a un número pluralde concesionarios."
Por último, en mi criterio, la gran discusión que subyace en este proceso, es la relacionada concuál debe ser el modelo a seguir por la televisión pública nacional de carácter comercial. En talvirtud, o se sigue un modelo mixto respetuoso del pluralismo, la diversidad y el accesodemocrático que evite o reduzca la concentración de los medios en pocos operadores, como loordena la Constitución, y no fue acogido por la mayoría de la Sala; o se elimina dicho sistema, de
tal manera que la televisión comercial quede encabeza de los operadores privados (algo quematerialmente va ocurrir cuando se asigne a un único concesionario el Canal UNO), al mismotiempo que la televisión pública se enfoca en el desarrollo de las necesidades educativas,culturales y sociales de los televidentes, excluyendo cualquier interés de lucro.
Fecha ut supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-359/16
DEMOCRACIA-Libertad de información, pluralismo informativo y derecho al disenso(Aclaración de voto)
PLURALIDAD E INDEPENDENCIA DE LOS MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIONPARTICULARMENTE DE LA TELEVISION-Requisitos del correcto funcionamiento de lademocracia (Aclaración de voto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Norma deriva un mandato de democratización enel acceso y uso del espectro electromagnético (Aclaración de voto)
Expediente: D-10941
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753de 2015 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevopaís".
Demandante: Eduardo Noriega de la Hoz
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Compartí la parte resolutiva de la sentencia y la esencia de los motivos que sustentan la decisiónadoptada. Sin embargo, debo precisar las razones por las cuales acompañé la decisión de declararexequible la posibilidad de que la ANTV, autoridad estatal encargada en parte de regular elservicio público de televisión[261], luego de la realización de estudios técnicos y de mercado,determine el número de concesionarios del Canal UNO los que, incluso, llegado el caso, puedenreducirse a un solo concesionario.
El asunto planteado a la Corte Constitucional no era intrascendente. Se trataba de tocar las fibrasmismas de la democracia: la libertad de información, el pluralismo informativo, el derecho aldisenso. La pluralidad e independencia de los medios masivos de comunicación y,particularmente, de la televisión, se han convertido en requisitos del correcto funcionamiento dela democracia. No es coincidencia que los regímenes autoritarios recurran a la censura comoinstrumento para afirmar su poder y, a través de distintas estrategias, terminen controlando el
medio históricamente más masivo de comunicación, como es la televisión. A pesar de laimportancia creciente que ha tenido en los últimos años en Colombia el internet, la televisiónsigue siendo el medio predominante de difusión de ideas[262], en una sociedad con baja tasa delectura. Esta importancia de la regulación de la televisión para la democracia fue lo que justificóque el constituyente creara un órgano parcialmente autónomo de regulación del servicio públicode la televisión (artículos 76 y 77 originales de la Constitución Política), la hoy extinta ComisiónNacional de Televisión, y dispusiera, de manera más amplia en el artículo 75 superior, respectode todo el espectro electromagnético que: "El espectro electromagnético es un bien públicoinenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. Se garantiza la igualdadde oportunidades en el acceso a su uso en los términos que fije la ley. Para garantizar elpluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitarlas prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético". De esta norma,interpretada sistemáticamente, se deriva un mandato de democratización en el acceso y uso delespectro electromagnético.
Justamente era este mandato de democratización en el acceso y uso de este bien público el quedebía ser interpretado para resolver el problema jurídico planteado. Había dos maneras deentender la democratización en el acceso al espectro electromagnético: por una parte considerarque los concesionarios del único canal público comercial, es decir, del canal mixto, debían serplurales. Se trata del esquema históricamente utilizado en Colombia. Por otra parte, era posibleentender que el mandato de democratización no exige la pluralidad de concesionarios del únicocanal mixto, sino la necesidad de la progresiva ampliación de los canales televisivosadjudicables. Esta segunda interpretación es la que consulta, de mejor manera, la finalidadperseguida por el constituyente en materia del servicio público de televisión y fue incluida en eltexto definitivo de la presente sentencia. Ahora bien, en la misma se sostiene que la exigenciaconstitucional de igualdad en el acceso y uso del espectro electromagnético se garantiza porquela selección del, o los concesionarios, se hará a través de un mecanismo de selección objetiva. Setrata de una interpretación cierta, aunque limitada a una concepción formal de la igualdad. Enrealidad, la igualdad material en el acceso al espectro electromagnético exige la ampliaciónprogresiva de los espacios televisivos adjudicables, a la vez que la previsión de mecanismos definanciación de esta actividad, que no dependan exclusivamente de la pauta publicitaria. Ladependencia exclusiva de la financiación privada, a través de contratos de publicidad, excluyematerialmente una forma de pluralismo informativo que contribuye a la buena salud de lasdemocracias: la existencia de medios de comunicación menos rentables, con menores cifras deaudiencia, es decir, comercialmente frágiles, pero democráticamente necesarios, como vocesminoritarias que expresan otras visiones de la realidad social.
En otros términos, si bien comparto que la decisión del juez debe ser consciente de susconsecuencias y, por esta razón, no debe ser ciega frente a problemas financieros, también escierto que la democracia no sólo se mide en términos monetarios, de rating y rentabilidad y, porlo tanto, la democracia exige la apertura progresiva de otros espacios, comercialmente menosatractivos, pero políticamente imperiosos. No de otra forma pueden entenderse los mandatossuperiores para el Estado de garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso delespectro electromagnético, el pluralismo informativo y la libre competencia en el serviciopúblico de la televisión.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-359/16
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Adjudicación de espacios detelevisión del Canal Uno debe efectuarse a un número plural de concesionarios (Salvamentoparcial de voto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Consideraciones que debió tener en cuenta la Salaal declararse ajustada a la Constitución (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-10941. Demanda de inconstitucionalidad contra los 41 (parcial) y 267(parcial) de la Ley 1753 de 2015. "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. `Todos por un nuevo país´".
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Mi discrepancia apenas parcial con la decisión de mayoría está basada en el hecho de que, a miparecer, el entendimiento que cabe atribuirle a la norma acusada es el de que, en realidad, allíestá plasmada la voluntad del legislador en el sentido de que la adjudicación de los espacios detelevisión del Canal Uno debe efectuarse a un número plural de concesionarios.
En ese sentido suscribo a cabalidad lo que al respecto planteaba el proyecto presentado por elMagistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, que la Sala desestimó, no obste constituir la exégesiscorrecta para la definición de este asunto. El aparte correspondiente decía:
"De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones yteniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer si lasdisposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, por virtud de lascuales se otorga a la ANTV la facultad de determinar el número de concesionarios de losespacios de televisión del Canal UNO y se derogan los límites porcentuales de participaciónanteriormente exigibles en el ordenamiento jurídico[263], vacían o no la competencia dellegislador para limitar la libertad económica, en los términos dispuestos en el artículo 333 delTexto Superior.
Para resolver el problema jurídico planteado, esta Corporación reiterará la jurisprudencia enrelación con los contratos de concesión para la prestación del servicio público de televisión;luego de lo cual se pronunciará sobre el alcance de la libertad económica. Con fundamento en loanterior, se decidirá la controversia sometida a decisión.
4.4.4.3. Del derecho a fundar medios masivos de comunicación
4.4.4.3.1. A pesar de los nuevos avances tecnológicos, por el carácter influyente que latelevisión ha asumido en la sociedad, sigue teniendo la condición de ser el medio masivo decomunicación de mayor penetración en las personas. De ahí que, como se expuso en el
acápite 4.2.4.2.2 de esta providencia, es innegable su estrecha relación con el auge de laslibertades de la comunicación y con la democracia en sí misma considerada.
En dicho escenario, según se advirtió, el derecho a fundar medios masivos de comunicaciónadquiere un rol preponderante, ya que su expresión a través de la televisión, no sólopermite crear una especie de contrapeso a los poderes estatales, sino que también secontribuye en la formación de ciudadanos críticos capaces de expresar una opinión y deadoptar posiciones respecto de la forma como se ejerce el poder público, o incluso, de losmanera como se desempeñan los grandes poderes económicos o los grupos de presión.
El derecho a fundar medios masivos de comunicación se ha entendido como la garantía quese otorga a cualquier persona, que acredite los requisitos que se impongan en elordenamiento jurídico, para crear, desarrollar o emplear una red de difusión depensamientos, ideas, información, opiniones o juicios de valor. Tradicionalmente se hanconsiderado como tales la prensa escrita, la radio o la televisión. Sin embargo, el auge delos desarrollos tecnológicos ha extendido sus posibilidades de realización, a través deplataformas vinculadas con el uso de la Internet.
4.4.4.3.2. Como lo ha indicado la Corte IDH, la garantía del derecho a fundar mediosmasivos de comunicación exige, por una parte, que los mismos deben estar virtualmenteabiertos a todos sin discriminación, más exactamente, que no debe haber individuos ogrupos que, a priori, estén excluidos del acceso a dichos medios[264]; y (ii) que, por suimportancia, los mismos deben ser vistos como verdaderos instrumentos de libertad, ello serefleja en la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma quese pretenda adoptar, y en la garantía de protección a la libertad e independencia de losperiodistas.
Aun cuando este derecho tradicionalmente se vincula con obligaciones de abstención, comoocurre con los derechos de libertad[266], también existe una dimensión positiva que lecorresponde garantizar al Estado, la cual se expresa, por ejemplo, en la construcción de lainfraestructura necesaria para el funcionamiento de medios masivos de comunicación, o enla realización de los procesos de selección (como ocurre con la televisión pública decontenido comercial) que permitan el acceso a uno de tales medios.
En el caso de los medios masivos de comunicación que requieren del espectroelectromagnético, como ocurre con la televisión radiodifundida, en vista de su carácter debien público, inajenable e imprescriptible, y en atención a su carácter limitado, elConstituyente dispuso su gestión y control a cargo del Estado con miras a garantizar elacceso equitativo, el pluralismo informativo y el cumplimiento de los fines propios de losmedios de comunicación[267]. Es por ello que, como lo advertido la Corte, en lo que serefiere a su realización, dicha circunstancia adquiere una connotación especial, pues esimposible que todas las personas puedan acceder al espectro o hacer uso del mismo, ya queexisten restricciones tecnológicas y económicas que lo impiden.
En este sentido, al hacer referencia a la televisión radiodifundida, en la Sentencia C-093 de1996[268], se dispuso que:
"El espectro electromagnético es un bien público sujeto a la gestión y control del Estado(C.P. art. 75). A diferencia de otros operadores de medios de comunica-ción, los que seocupan de la televisión necesariamente deben hacer uso del espectro electromagnético. Por
consiguiente, su situación y régimen jurídico no puede ser igual al de los restantes mediosde comunicación, inclusive desde el punto de vista de libertad de acceso. Aquellos no usanel espectro y, por ende, no están sujetos a las restricciones que surgen de su gestión ycontrol, las cuales a su vez, en parte se explican por razones técnicas, entre las cuales, unasignificativa es el número limitado de frecuencias y espacios que podrían adjudicarse, loque torna imposible garantizar la libertad de acceso al espectro para todas las personasque decidan ser operadores de televisión."[269]
En conclusión, la libertad de fundar medios masivos de comunicación es un derecho quepotencia el desarrollo, la participación, el pluralismo, el ejercicio del control y la formaciónde ciudadanos críticos. Más allá de que en su ejercicio esté prohibida la discriminación, seexige la adopción de medidas concretas que permitan su consolidación como instrumentopara garantizar la libertad y la democracia, lo que implica, entre otras, excluir prácticas demonopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que se pretenda adoptar. Ahora bien,cuando se requiera para su difusión el uso del espectro electromagnético, como ocurre conla televisión radiodifundida, por su condición de servicio público reservado y por laexplotación de un bien público (CP art. 75), debe entenderse que cabe la existencia de unrégimen jurídico especial, por virtud del cual es imposible garantizar la libertad de accesopara todas las personas, como lo ha admitido de forma reiterada esta Corporación.
4.4.4.4. Del alcance del artículo 75 de la Constitución Política
4.4.4.4.1. El artículo 75 del Texto Superior, más allá de hacer referencia al carácterinajenable e imprescriptible del espectro electromagnético, incluye dos importantesprescripciones normativas. Por una parte, consagra que se debe garantizar "la igualdad deoportunidad en el acceso" a su uso, en los términos que fije la ley. Y, por la otra, impone laobligación de asegurar el pluralismo informativo y la competencia, razón por la cual "elEstado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el usodel espectro electromagnético".
4.4.4.4.2. En virtud del primer mandato, esta Corporación ha entendido que "la igualdadde oportunidades en el acceso", en armonía con el artículo 13 del Texto Superior,constituye una prescripción que busca excluir cualquier forma de discriminación mediantela prohibición de descalificar de manera a priori a una persona o grupo de individuos,respecto de la posibilidad de acceder al uso de un bien público, cuya utilización permite elejercicio de las libertades de expresión e información, así como canalizar el derecho afundar medios masivos de comunicación. De ahí que, en desarrollo del modelo que seadopte en virtud del artículo 365 de la Constitución, es claro que cuando la ley contempleque para la prestación de un servicio concurran particulares y éste depende del uso delespectro electromagnético, como ocurre con la televisión radiodifundida, el Estado debegarantizar el concurso de los posibles interesados que reúnan las calidades y condiciones deidoneidad técnica, económica y financiera, a través de los cuales se asegure la óptimaejecución de las concesiones sometidas a adjudicación[270].
El derecho a la igualdad de oportunidades, aplicado en la contratación de laadministración pública, como en el caso del contrato de concesión que rige el servicio detelevisión[271], se plasma en el derecho a la libre concurrencia u oposición, por virtud delcual se garantiza la facultad de participar en el trámite de selección a todos los posiblesproponentes que tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración.
Sin embargo, la libertad de concurrencia admite excepciones que pueden tener comofundamento la necesidad de asegurar la capacidad legal, la idoneidad moral o las calidadestécnicas, profesionales, económicas y financieras del contratista. Dichas limitaciones debenser fijadas con sujeción a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, dentro delámbito de regulación propio de la actividad que va a ser objeto de concesión.
En este contexto, es posible que el Estado, al regular las condiciones para la concesión delservicio de televisión radiodifundida, establezca limitaciones que restrinjan el acceso adeterminados agentes económicos y que se deriven (i) de razones técnicas vinculadas con laposibilidad de uso del espectro, (ii) de las condiciones especiales que se fijen para lograr laoperatividad del servicio, a partir del régimen jurídico que se establezca en la ley[272], (iii)de la necesidad misma de asegurar la prestación del servicio, en términos de continuidad yeficiencia, como lo demanda el artículo 365 de la Carta[273], (iv) o de la promoción a lalibre competencia y al pluralismo informativo, según lo ordena el inciso 2 del artículo 75del Texto Superior.
4.4.4.4.3. En desarrollo de lo expuesto y como previamente se mencionó, el artículo 75 de laConstitución impone la obligación de asegurar el pluralismo informativo y la competencia,razón por la cual "el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticasmonopolísticas en el uso del espectro electromagnético".
Al respecto, cabe resaltar que una de las bases del Estado Social de Derecho, es laconsagración de valores democráticos que encuentran pleno asidero en la participación, elpluralismo y en la garantía de los derechos fundamentales. Es por ello que, en lassociedades democráticas contemporáneas, la falta de reglamentación o la asignaciónarbitraria de los recursos que sirven de insumo en la actividad informativa, más quecercenar la igualdad de oportunidades en el acceso a la prestación del servicio, impacta enlos más íntimos valores democráticos de una determinada comunidad.
Bajo esta consideración, la precitada disposición constitucional entiende que no solo debeprotegerse la libertad de concurrencia en los procesos que se adelanten para concesionar elservicio de la televisión que implique el uso del espectro electromagnético, sino que en laprestación misma de dicho servicio, se introduce una ecuación constitucional que involucraasegurar el pluralismo informativo y la competencia. Para ello, el Estado debe adoptarmedidas o acciones positivas, tales como la promulgación de leyes dirigidas a evitar laconcentración de recursos en la utilización del espectro por parte de uno o algunosparticulares, o en general, evitar prácticas monopolísticas.
Esta línea ha sido ampliamente reiterada por la Corte. Así, en la Sentencia C-711 de1996[274], se declaró la exequibilidad de forma condicionada de una disposición, pormedia de la cual se autorizaba a los licenciatarios de los servicios de valor agregado ytelemáticos para operar el servicio de televisión por cable, de acuerdo con los procesos delicitación pública que para el efecto adelantara la extinta Comisión Nacional de Televisión.En dicha sentencia, la Corte afirmó lo siguiente:
"[Le] corresponde al Estado compatibilizar y articular los objetivos que tienden apromover el bienestar general y a realizar los principios de igualdad de oportunidades,democratización de la propiedad y solidaridad, con aspectos tales como [la] libertad deempresa [y] libre competencia, también consagrados y protegidos en la Constitución, loscuales no admiten exclusión por el hecho de que su titular adquiera, legítimamente, la
calidad de concesionario que lo habilite para prestar un servicio público, siempre y cuandoesa aspiración no origine concentración de los medios o prácticas de monopolio, las cualesestán expresamente prohibidas en el artículo 75 de la C.P., en relación con el uso delespectro electromagnético; evitar el monopolio y la concentración de la propiedad es tareadel Estado y especialmente del legislador, el cual deberá, a través de la ley, diseñar eimplementar los mecanismos necesarios para el efecto."[275]
Con el mismo argumento, la Corte declaró la exequibilidad de una norma que consagra laimprorrogabilidad de los contratos de concesión de los espacios de televisión pública[276]. Ajuicio de este Tribunal,
"(...) Si se tiene en cuenta el cupo limitado de frecuencias y espacios y la imposibilidad deque 'todos' los ciudadanos que lo deseen puedan ejercer efectivamente su derecho a fundarmedios masivos de comunicación que requieran del uso del espectro electromagnético, unsistema que prevea prórrogas como la descrita, que privilegie a quienes ya han tenido laposibilidad de explotarlo, sin permitir la libre competencia por los espacios para un nuevoperíodo de adjudicación, necesariamente restringe las oportunidades de acceso de aquellosque en una anterior oportunidad no hayan participado o no hayan sido favorecidos conuna concesión, con lo que se viola, entre otros, el mandato del artículo 75 de laCarta."[277]
Finalmente, en la Sentencia C-555 de 2013[278], luego de referirse en general a laproscripción de prácticas monopolísticas en el uso del espectro electro-magnético, esteTribunal concluyó que:
"En definitiva, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, sin perjuicio de la libertad deconfiguración reconocida al legislador en la regulación del servicio de telecomunicaciones y, enparticular, en la asignación de derechos de uso sobre el espectro electromagnético, estánexcluidas las regulaciones que favorezcan la concentración de los medios o la ocurrencia deprácticas monopolísticas en el uso de dicho bien público, dado que la garantía de su acceso, enigualdad de condiciones, es a su vez, condición necesaria para asegurar bienes constitucionalesespecialmente valiosos como lo son, entre otros, el pluralismo informativo, la libertad deexpresión y la de información." (Énfasis por fuera del texto original).
4.4.4.4.4. Aunado a lo anterior, obsérvese como, uno de los elementos que se introducen enla prestación de los servicios que involucren el uso del espectro es el de asegurar elpluralismo informativo. Sobre el particular, cabe destacar que la realización de lademocracia exige que las distintas ideas y opiniones puedan ser objeto de difusión, emisióny propagación, asegurando el libre flujo de la información que una comunidad necesitapara poder cumplir con sus expectativas de acceso al conocimiento y de la posibilidad derealizar un control efectivo al poder público, a los grupos económicos y a los grupos depresión.
Por ende, tal y como ha señalado esta Corporación en otras oportunidades, es necesariotener en cuenta que "el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medidaresultan afectados por la libertad de acceso y el pluralismo que caracterice a la televisión, yellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse cuando el medio se convierte en un canalpropagandístico de la mayoría política, o más aún, de los grupos económicosdominantes"[279].
4.4.5. Del caso en concreto
4.4.5.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en el presente caso, el examen deinconstitucionalidad propuesto por el actor supone considerar que las disposiciones demandadasson contrarias a los artículos 75 y 20 del Texto Superior. En este orden de ideas, en su criterio,aun cuando se entiende que no todas las personas pueden ser adjudicatarias de espacios detelevisión, dicha circunstancia no es óbice para concebir que, en términos democráticos y con elfin de afianzar las libertades de comunicación, se debe permitir el acceso a la mayor cantidad deconcesionarios posibles.
Lo anterior se garantizaba con los límites previstos en los artículos derogados de las Leyes 335de 1996 y 680 de 2001, con fundamento en las cuales el Canal UNO siempre contó con unmínimo de cuatro concesionarios. A partir de su derogatoria y conforme se dispone en el artículo41 de la Ley 1753 de 2015, es posible que el 100% de las horas de programación del citado canalsean otorgados a un solo concesionario, decisión del legislador que autoriza la monopolizaciónen el uso del espectro e impide que un mayor número de personas puedan fundar medios masivosde comunicación, en contravía de los mandatos previstos en las normas constitucionalespreviamente mencionadas.
La mayoría de los intervinientes solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptosacusados[280], con fundamento en las siguientes razones: (i) la eliminación de los límitesporcentuales de participación y la falta de señala-miento explícito de una fórmula sobre lamateria, no implica que de plano se adjudique el 100% de los espacios a un único concesionario,pues en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 se consagran unos criterios jurídicos queresponden a los mandatos constitucionales de igualdad, pluralismo e información, con lo cual segarantiza el principio de selección objetiva y se asegura una igualdad de oportunidades en elacceso; (ii) el nivel de amplitud o de concentración que tendrá el Canal UNO ya no dependerá depautas estáticas alejadas de la realidad, sino de medicaciones reales que, bajo la lógica delmercado convergente, garanticen la continuidad del canal hacia el futuro; (iii) el sistema mixtode funcionamiento, sin tener en cuenta las realidades tecnológicas y de mercado, ha impedido lageneración de economías de escala y de una estrategia de programación coherente, cuyo impactose ha visto –a lo largo del tiempo– en la reducción de programadoras, ingresos por publicidad ycompensaciones periódicas a favor de la ANTV, así como en la supresión del Canal A y en laasunción de costos a cargo de RTVC (años 2014, 2015 y 2016) por aproximadamente 9.000millones de pesos, destinados a cubrir la programación de los espacios devueltos; (iv) lapluralidad que se exige en la Carta debe ser vista como la existencia de varios canales y laposibilidad de acceder, por diferentes vías, a la prestación del servicio; (v) la existencia de másde 40 canales de televisión abierta radiodifundida es un clara señal de que no existe el supuestomonopolio al cual alude el actor; (vi) la garantía de competencia se garantiza con la posibilidadde participar en plano de igualdad en el proceso de adjudicación de los espacios, sin que existanbarreras que afecten la libre concurrencia; (vii) no puede existir una vulneración del derecho afundar medios masivos de comunicación, cuando la regulación cuestionada tan solo se refiere aun canal y a uno de los servicios posibles del mercado de televisión; y por último, (viii) sedestaca que el esquema adoptado es un ejercicio de optimización de un bien público, con lo cualse busca dotar de mayor competitividad a la televisión abierta y asegurar una oferta deinformación en beneficio del sector y, en especial, de los usuarios.
A diferencia de lo expuesto, otros intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad delas norma acusadas[281], para lo cual, además de reiterar las razones expuestas por el
accionante, exponen los siguientes argumentos: (i) permitir que un solo concesionario opere elcanal público, es cerrar la puerta a pequeños y medianos productores en el acceso al espectro,con lo cual se elimina el pluralismo informativo, en especial cuando las economías de escalaimpiden poder operar un canal privado de cobertura nacional; (ii) las normas legales acusadaspropician una situación monopolística contrario al deber de impulsar la competencia; y el (iii)riesgo del modelo propuesto es que desaparezcan programas que han ofrecido espacios deriqueza e identidad cultural, como ocurre, por ejemplo, con el programa denominado Show delas Estrellas.
Finalmente, en criterio de la Vista Fiscal, se debe declarar la inexequibilidad del aparte legaldemandado del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, en el que se dispone la derogatoria delinciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y del literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de laLey 680 de 2001, referentes a los límites porcentuales de participación en los espacios detelevisión objeto del sistema mixto de articulación del Canal UNO.
Para el agente del Ministerio Público, "el espíritu democrático y de igualdad participativa se veseriamente comprometido con la derogatoria al límite máximo de horas que pueden ser dadas enconcesión", pues queda al arbitrio de la ANTV determinar el número de concesionarios, lo quepodría conducir a ser uno solo, según el tipo de reglas de juego que se diseñen al respecto.
En este orden de ideas, el Procurador considera que declarándose inexequible el artículo queprevé la derogatoria de los límites porcentuales se garantiza los mandatos de participaciónconsagrados en la Constitución, toda vez que la atribución de definición del número deconcesionarios y de las condiciones de los contratos a cargo de la ANTV, según se establece enel artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, tendría un parámetro legal que impediría laarbitrariedad[282].
4.4.5.2. Retomando las consideraciones expuestas en el acápite 4.1.4.3 de esta providencia, en elque se determinó el alcance de las normas acusadas, como ya se ha dicho, se observa que a travésde ellas se adopta un nuevo esquema regulatorio para la determinación del número deconcesionarios del Canal UNO. Así, por una parte, mediante las derogatorias realizadas en elartículo 267 de la Ley 1753 de 2015 se suprimen los porcentajes mínimos y máximos departicipación en el total de horas de programación[283]; mientras que, por la otra, con laaprobación del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, se habilita a la ANTV para determinarel número de concesionarios, según los criterios jurídicos que allí se disponen[284] y losestudios técnicos y de mercado que sobre el particular se realicen.
Como previamente se advirtió, a diferencia de los porcentajes estáticos que se consagrabanen el modelo derogado, el nuevo esquema tiene en cuenta las mediciones reales delmercado, las cuales le otorgarán a la ANTV, a partir de los requisitos expuestos, lacapacidad para determinar el nivel de amplitud o de concentración que tendrá el canalnacional de operación pública. En dicho escenario, tanto en el inciso 1 como en el inciso 2del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, se utiliza la expresión: "la(s) concesión(es)"[286],dicotomía que daría lugar a entender que de la misma forma en que es viable la asignaciónplural de los espacios de televisión, también cabría la adjudicación a un únicoconcesionario, supuestos que dependerán de los resultados de los estudios técnicos y demercado previamente reseñados, así como de la aplicación de los criterios jurídicos que allíse mencionan.
Por esta razón, en la medida en que la dicotomía previamente expuesta es la que en
definitiva le otorga soporte a la acusación realizada, esta Corporación entiende que frentea ella se debe integrar la proposición jurídica completa, como se señaló con anterioridad,razón por la cual en el presente examen de constitucionalidad se debe incluir la expresión:"la(s) concesión(es)", que aparece tanto en el inciso 1, como en el inciso 2, del artículo 41 dela Ley 1753 de 2015.
4.4.5.3. Lo primero que advierte esta Corporación, es que las derogatorias dispuestas en elartículo 267 de la Ley 1753 de 2015, no tienen la entidad suficiente para vulnerar losmandatos dispuestos en los artículos 20 y 75 del Texto Superior. Aun cuando es verdad quela eliminación de los límites porcentuales de participación en el Canal UNO, tanto en nivelmínimo como en el máximo, conducen a que sea la ANTV la que finalmente decida elnúmero de concesionarios, no se trata de una decisión que quede sometida al mero arbitriode dicha autoridad, pues para el efecto el artículo 41 de la ley en cita dispone la obligaciónde someterse a unos criterios jurídicos y a los resultados de los estudios técnicos y demercado que se realicen para el efecto.
La eliminación de los límites porcentuales de participación no implica, por sí misma, que ladecisión que se adopte por la ANTV implicará la monopolización o concentración de losespacios del Canal UNO. Se trata de una medida de política pública que, en el manejo delsector de la televisión, busca que las determinaciones que se adopten ya no respondan a unparámetro estándar, sino a las realidades económicas que se derivan de un mercadoconvergente y dinámico. Si bien los límites aseguraban desde tres hasta trececoncesionarios, teniendo en cuenta que el mínimo era de 7.5% del total de los espacios y elmáximo del 33%, cuando existiera un proceso de integración económica entre lasprogramadoras, ello no significa que una decisión en el mismo sentido o en uno parecido nopueda derivarse de los estudios técnicos y de mercado que se realicen, o que incluso, deacuerdo con los mismos, lo recomendable sea un mayor número de concesionarios, cuandoel valor de la concesión dificulte la posibilidad de asignar las horas de programación entrepocos adjudicatarios.
De esta manera, la falta de una distribución predeterminada porcentualmente nonecesariamente conduce a la concentración del Canal UNO, o a que el legislador hayapretendido adjudicar a un único concesionario el uso del espectro, cuando de él depende ladifusión del citado canal, más allá de que su operación se encuentre cargo de RTVC.
Por el contrario, la adopción de un modelo flexible permite tener en cuenta la infinidad defactores que pueden afectar la continuidad y eficiencia de dicho canal, como lo son lasestrategias de programación, las economías de escala de los concesionarios, el arrastre de laaudiencia y el impacto de la publicidad frente a realidades directamente vinculadas con elservicio, como lo son el auge de las nuevas tecnologías por Internet y la competenciaderivada de los operadores de televisión cerrada, ya sea por cable o por vía satelital.
El fin primordial de este modelo, como se resaltó en el debate legislativo y se expuso en laintervención realizada por el Min. TIC[287], es el de evitar una situación de riesgo en laprestación continuada y permanente del servicio de televisión pública radiodifundida decobertura nacional, cuyos antecedentes directos se encuentran en la supresión del Canal Ay en la devolución de espacios de televisión del Canal UNO, cuyo manejo fue asumido conrecursos públicos por parte de RTVC. Desde el punto de vista constitucional, la intenciónde la norma se armoniza plenamente con la obligación que tiene el Estado de asegurar laprestación eficiente de los servicios públicos, incluso cuando su operación se realiza de
manera indirecta, como ocurre con las concesiones de espacios de televisión. En efecto, elartículo 365 del Texto Superior le confiere a los servicios públicos el carácter de"inherentes a la finalidad social del Estado", y en esa medida consagra el deber de"asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional".
Por lo anterior, no existen razones para concluir que, por virtud de la derogatoria de loslímites porcentuales de participación en el Canal UNO, se produzcan los efectos que elactor considera lesivos de las garantías consagradas en los artículos 20 y 75 de laConstitución, motivo por el cual el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 será declaradoexequible, al entender que corresponde a un desarrollo del artículo 365 de la Carta,dirigido a fortalecer el funcionamiento y la puesta en marcha hacia el futuro del canalnacional de operación pública, a través de un modelo flexible de asignación de espacios quepermita responder a las realidades del mercado, en beneficio de los usuarios del serviciopúblico de televisión.
4.4.5.4. Esta circunstancia obliga a la Corte a centrar el objeto de análisis en el artículo 41de la Ley 1753 de 2015. Para comenzar, se advierte que la atribución que le concede ellegislador a la ANTV para otorgar los espacios de televisión del Canal UNO, no esarbitraria, ni tampoco carece de supuestos que regulen su ejercicio. Su operatividaddepende, por una parte, de unos criterios jurídicos que se enuncian expresamente en lanorma en cita; y por la otra, de "los estudios técnicos y de mercado" que se realicen.
Desde el punto de vista jurídico, se exige que el número de concesionarios y las condicionesde los contratos respondan a la (i) garantía del derecho a la información; (ii) al deber deasegurar la igualdad en el acceso y uso del espectro; (iii) a la preservación del pluralismoinformativo; (iv) a la carga de tener que adelantar procesos de selección objetiva; y (v) a laprohibición de concentración con operadores del servicio privado de televisión abierta decobertura nacional o local. Aun cuando se trata de conceptos amplios e indeterminados, nocabe duda de que envuelven una connotación normativa que permite entender la dinámicaque se busca a través de la asignación de los espacios de canal.
El punto de partida es la transparencia que debe tener todo el trámite, lo cual se aseguracon la exigencia de adelantar un proceso de selección objetiva. A ello se agrega laprohibición de que los espacios sean adjudicados a personas que, directa o indirectamente,tengan participación en el negocio de la televisión privada, buscando garantizar elpluralismo informativo y las condiciones de una verdadera competencia económica.Adicionalmente, se advierte que debe garantizarse el derecho a la información, lo quepermite entender que el canal debe servir como una herramienta de transmisión pública nosólo de noticias, sino también de informes culturales, recreativos, académicos o decualquier tipo que permitan forjar ciudadanía y profundizar en los valores del sistemademocrático.
A la par de estos criterios jurídicos, la norma también exige que la determinación delnúmero de concesionarios se adopte a partir de estudios técnicos y de mercado. Esteelemento, como ya se ha mencionado, es el que prioriza la búsqueda de una normatividadque responda a la realidad convergente y dinámica del mercado, acorde con la búsquedade una regulación flexible, como objetivo que motivó la reforma introducida al servicio dela televisión a través del Acto Legislativo No. 02 de 2011.
4.4.5.5. No obstante lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 no ofrece una lectura
de su contenido normativo que sea precisa, pues de él se derivan dos opcionesinterpretativas, cuyos efectos son radicalmente distintos.
Una lectura posible es que exige que el proceso de selección se realice mediante laadjudicación de espacios a una pluralidad de oferentes. Esta línea se soporta en el hechomismo de que la norma acusada utilice el plural "número de concesionarios"[288], comoen la circunstancia de que uno de los criterios jurídicos que se imponen es el de asegurar la"igualdad en el acceso y uso del espectro electromagnético". Nótese cómo la igualdad a lacual se refiere no se limita a la que se origina de la libertad de concurrencia, ya que ademásde mencionarse la oportunidad de acceso, también se incluye expresa-mente el uso.
Pero, en contraste con lo expuesto, la norma permite una aproximación distinta, conformea la cual el proceso de selección puede concluir con la asignación de los espacios a un únicooferente, esto es, siguiendo un criterio de exclusividad. Ello se deriva, como se hamanifestado en esta providencia, de la dicotomía que surge de la expresión: "la(s)concesión(es)".
En conclusión, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 no ofrece una lectura uniformerespecto del modelo de operación a través del cual funcionará el Canal UNO, pues así comobrinda herramientas para entender que exige la existencia de una pluralidad deconcesionarios, también permite una lectura en la que el proceso de selección puedeconcluir con la asignación total de los espacios a un único adjudicatario. En ello loscriterios jurídicos expuestos no son lo suficientemente contundentes para descartarcualquiera de las dos alternativas.
4.4.5.6. Ahora bien, en criterio de la Corte, mientras la lectura que apela a la pluralidadresponde en su integridad a los mandatos previstos en los artículos 20 y 75 del TextoSuperior, no ocurre lo mismo con aquella que permite la concentración de los espacios enun único concesionario, por las siguientes razones:
(i) Inicialmente, es preciso señalar que a pesar de que se pone de presente la existencia demúltiples canales de televisión abierta radiodifundida, lo cierto es que solo tres de ellostienen cobertura nacional y operan con fines comerciales, pues Señal Colombia y el CanalInstitucional corresponden a lo que se denomina televisión de interés público, social,educativo y cultural[289]. Esto significa que las opciones reales que se ofrecen a laciudadanía en general, a través de una televisión destinada a satisfacer los hábitos y gustosde los televidentes, como se define a la televisión comercial[290], son las de dos canalesprivados (RCN y CARACOL) y un canal público (Canal UNO).
Ante este escenario, el Canal UNO no puede asimilarse a una opción más de las existentesde canales de televisión, pues él tiene un valor implícito que exige una consideraciónespecial por parte del legislador y de las autoridades administrativas que planifican,regulan, gestionan y controlan el servicio de la televisión. En efecto, su existencia (a)contrarresta el impacto que existe en la televisión abierta de cobertura nacional por laexistencia de tan solo dos canales; (b) desarrolla el carácter público que debe tener esteservicio; y (c) permite un verdadero pluralismo informativo como base de las sociedadesdemocráticas. Precisamente, cada opción privada representa una posición ideológica,circunstancia que puede moderarse con una televisión pública que brinde una mayorapertura de alternativas.
A lo anterior cabe agregar que las opciones de la televisión regional o local son decobertura geográfica limitada. Aunado a que si se piensa en la televisión por suscripción,su cobertura no llega al 100% de los hogares en Colombia[291].
(ii) Frente a lo expuesto, el enfoque que explica la posibilidad de concentrar el Canal UNOen un único concesionario, se justifica en razones que tienen peso constitucional. El puntode partida se encuentra en el fortalecimiento del canal público, como objetivo que subyaceen el mandato del artículo 365 del Texto Superior, conforme al cual se busca que laprestación de los servicios públicos sea eficiente y continua, con la posibilidad de beneficiara todos los habitantes del territorio nacional.
Con este propósito es claro que la protección del canal público permite la garantía de tresobjetivos constitucionales, en primer lugar, asegura que el mercado de la televisión abiertaradiodifundida se siga prestando bajo las reglas de la competencia económica, en la que elactor público se convierte en una alternativa real de entretenimiento respecto de loscanales privados. En segundo lugar, ofrece la posibilidad de darles a los usuarios unaprogramación distinta, en la que la incidencia del Estado es mayor, al poder exigir comocriterio de asignación la garantía del derecho a la información. Y, en tercer lugar, afianzaun escenario de pluralismo informativo, pues el Canal UNO sería una vitrina paraexpresar ideas y opiniones distintas a las que se plantean desde los canales privados. Porconsiguiente, la supervivencia del canal público no es un asunto de menor valor y lasmedidas que en su favor se adopten requieren una valoración especial por parte de losjueces.
(iii) A pesar de la importancia de los objetivos en mención, en criterio de la Corte, lasgarantías del pluralismo informativo y de la competencia, en los términos dispuestos en elartículo 75 del Texto Superior, también son exigibles en lo que respecta al proceso deselección para la concesión de los espacios de televisión del Canal UNO.
En cuanto al pluralismo informativo, este Tribunal considera que su examen deberealizarse tanto desde una órbita externa, como desde una posición interna. El pluralismoexterno implica que la opción pública sirva como un medio de canalización de opiniones einformación, a manera de contrapeso frente a la postura ideológica de los canales privados.Para tal efecto, el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, reiterando otras prohibiciones queexisten en el mismo sentido[292], excluye la posibilidad de que tenga la condición deconcesionario, quien –directa o indirectamente– tenga participación accionaria en loscanales privados de televisión abierta nacional.
Pero, más allá de lo anterior, el ordenamiento constitucional igualmente impone lanecesidad de acreditar un pluralismo interno, en relación con la única opción de televisiónpública abierta de cobertura nacional, que opera bajo un modelo de concesión y queautoriza la participación de particulares en su prestación. La televisión pública es y debeser vista como una estructura participativa de carácter pluralista, en el que puede verserepresentada cada una de las expresiones culturales y plurales de la sociedad. Supreservación no responde a un criterio meramente económico, sino a razones vinculadascon una visión amplia de la democracia, al servir como medio para contrarrestar elimpacto de los canales privados, extender el carácter público que debe tener el servicio dela televisión y servir de foro en el que concurran diversas posturas ideológicas quepermitan la construcción de una sociedad crítica.
Todos estos valores y principios se verían comprometidos si el canal público se convierte enun medio de expresión de un único adjudicatario, pues más allá de que ello permitaestrategias de programación, economías de escala, arrastre de la audiencia y otrosbeneficios relevantes en el fortalecimiento de la televisión, se perdería el interés general quesubyace en la contribución que brinda la televisión pública, y en especial, el único canalque opera bajo el formato del sistema mixto, como medio de formación de opiniones y dedesarrollo de la libertad de expresión. La opción pública es y deberá seguir siendo, inclusobajo la realidad de un mercado convergente, una garantía de pluralismo y participación.
Adicionalmente, en la medida en que la difusión del Canal UNO requiere el uso delespectro, aun cuando el operador sea RTVC, se impone la obligación del Estado de adoptarmedidas o acciones positivas con el fin de "evitar prácticas monopolísticas", como lo exigeel artículo 75 del Texto Superior. Precisamente, en la Sentencia C-555 de 2013[293], estaCorporación señaló que están excluidas del ordenamiento constitucional "las regulacionesque favorezcan la concentración de los medios o la ocurrencia de prácticas monopolísticasen el uso" del espectro electromagnético.
Una decisión en tal sentido, se infiere de una de las lecturas posibles del artículo 41 de laLey 1753 de 2015, por virtud de la cual el único canal público habilitado para que seaobjeto de concesión en sus espacios, podría llegar a ser adjudicado en un únicoconcesionario, excluyendo a otros potenciales oferentes con la capacidad, idoneidad yaptitud necesaria para brindar opciones de entretenimiento a los televidentes. Estasituación no admite una comparación a partir de las otras alternativas que brinda elsistema, por una parte, porque difícilmente tendrían las economías de escala paraconvertirse en un operador privado; y por la otra, porque las opciones de la televisiónregional o local o la televisión por suscripción, carecen de la misma capacidad depenetración en el mercado.
Desde este punto de vista, la lectura que permite la asignación de los espacios en únicoadjudicatario igualmente conduce a la vulneración del derecho a fundar medios masivos decomunicación, pues aun cuando existen diversas alternativas en el mercado para divulgarinformación, ideas, juicios u opiniones, no cabe duda de que concentrar el único canalpúblico de operación mixta en un solo concesionario, le resta al medio masivo de mayorimpacto y difusión su valor como instrumento de libertad, al autorizar la constitución deun monopolio que compromete la pluralidad de los medios.
4.4.5.7. En virtud de lo expuesto, la Corte entiende que a pesar de que debe excluir lalectura de la norma que permite la concentración del Canal UNO en único concesionario,también considera que, en un ejercicio de armonización concreta, debe preservar laposibilidad de que, bajo las reglas del modelo flexible adoptado por el legislador, sea laANTV la que determine el número de concesionarios, a partir de los criterios jurídicospreviamente expuestos, y de los estudios técnicos y de mercado que para el efecto serealicen.
Desde esta perspectiva, este Tribunal debe recordar que uno de los deberes del juezconstitucional es el de lograr resolver los conflictos a partir de un punto de equilibrio, en elcual se satisfagan los distintos intereses constitucionales comprometidos, de suerte que semantenga una lectura armónica de la Carta.
En el asunto bajo examen, esta Corporación no puede desconocer que la adopción del
nuevo modelo se justifica en razones que tienen respaldo en la Constitución y que apuntanal fortalecimiento del canal público. Pero, de igual modo, entiende que la lectura de lanorma acusada que permite la exclusividad en un único concesionario desconoce elpluralismo y la proscripción de prácticas monopolísticas en el uso del espectroelectromagnético, al tenor de lo previsto en el artículo 75 del Texto Superior.
Por lo anterior, se concluye que la mejor fórmula para armonizar los interesescomprometidos, es la de exigir la existencia de una pluralidad de concesiones, cuyadefinición se someterá al modelo flexible adoptado por el legislador y dispuesto en suplanificación y gestión a cargo de la ANTV. Visto entonces el contenido del artículo 41 dela Ley 1753 de 2015, la forma mediante la cual se logra el citado objetivo, en criterio de laCorte, es a través de la incorporación de un condicionamiento que elimine la lectura que sederiva de la dicotomía prevista en los incisos primero y segundo de la norma en mención.
En tal virtud, y por las razones expuestas, la Sala Plena considera que los preceptosacusados, incluida la expresión: "la(s) concesión(es)" se ajustan a la Constitución Política,en el entendido de que en el proceso de selección objetiva que se adelante para laadjudicación de los espacios de televisión del Canal UNO, necesariamente deberágarantizarse su asignación a un número plural de concesionarios".
Dejo así explicadas las razones por las cuales estimo que la norma acusada debió declararseajustada a la constitución, pero bajo el entendido señalado al inicio.
Fecha ut supra
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-359/16
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Se debió dejar en claro en la Sentencia que nopuede darse el mismo trato a la televisión pública que a la televisión privada (Aclaración devoto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Se debió dejar claro en la Sentencia que el caso delCanal Uno es de carácter especial, ya que se trata de un canal donde se concesiona el espacioelectromagnético a particulares pero su vocación sigue siendo pública (Aclaración de voto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Se debió decir en la sentencia que el objetivo delCanal Uno no puede ser solamente el ánimo de lucro o las necesidades del mercado, sino quedebe cumplir con los propósitos de pluralidad, democratización, pedagogía y labor social(Aclaración de voto)
PLURALISMO INFORMATIVO-Manifestación (Aclaración de voto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Se debió realizar el condicionamiento de lasnormas demandadas estableciendo que la pluralidad informativa debe ser sustancial y nomeramente numérica o porcentual, y que esa pluralidad se debe reflejar en mantener las visionesy multiplicidad de puntos de vista (Aclaración de voto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Hubiera sido bueno incluir en esta providencia quelos concesionarios deben orientar los contenidos televisivos del Canal Uno a la educación para lapaz en el postconflicto, programas culturales e infantiles, noticieros que reflejen pluralidadideológica y de opinión garantizando la libertad de información (Aclaración de voto)
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Se debió hacer énfasis en que se debe garantizar lasostenibilidad del Canal Uno, teniendo en cuenta no solo un modelo de participación más ampliaque garantice su financiación, sino a partir del entendimiento de que la televisión se ha venidotransformando de analógica a digital, y que en la actualidad hay mayor competencia debido aotro tipo de modelos como la televisión por internet y por suscripción (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10941
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753de 2015 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018, Todos por un NuevoPaís".
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Estoy de acuerdo con la decisión de la mayoría en considerar que la demanda en contra de losartículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 "Por la cual se expide el PlanNacional de Desarrollo 2014 -2018, Todos por un Nuevo País, son constitucionales respecto alos cargos presentados. Sin embargo, en mi opinión se debió dejar en claro en la Sentencia queno puede darse el mismo trato a la televisión pública que a la televisión privada. Además que elcaso del Canal Uno es de carácter especial, ya que se trata de un canal en donde se concesiona elespacio electromagnético a particulares pero su vocación sigue siendo pública. En este sentido sedebió decir en la Sentencia que el objetivo de dicho canal no puede ser solamente el ánimo delucro o las necesidades del mercado, sino que se debe cumplir con los propósitos de pluralidad,democratización, pedagogía y labor social.
En el caso de la pluralidad, no debe ser entendida como algo meramente numérico, sino tambiéncomo algo ideológico, que se debe reflejar en los contenidos televisivos. Así en sentencias comola C-580 de 2013, se dijo que el objetivo de la Agencia Nacional de Televisión (ANTV) eragarantizar el pluralismo, la imparcialidad informativa y el acceso a la televisión.
Del mismo modo en la Sentencia C-654 de 2003 se estableció que el pluralismo informativo semanifiesta con, "...la existencia y coexistencia de distintos operadores de televisión que puedanllevar a los usuarios diferentes contenidos que sean reflejo de la realidad circundante, así comoen la multiplicidad de puntos de vista en los contenidos de los medios de comunicación ya sea entérminos políticos, étnicos, religiosos, culturales etc. de modo que la inmensa variedad derealidades sociales encuentre su lugar y representación en los medios de comunicación".
Por este motivo estimo que se debió realizar el condicionamiento de las normas demandadasestableciendo que la pluralidad informativa debe ser sustancial y no meramente numérica oporcentual, y que esta pluralidad se debe reflejar en mantener las visiones y la multiplicidad depuntos de vista.
De igual modo considero que teniendo en cuenta que los principios generales del Plan Nacionalde Desarrollo que son la construcción de "la paz, la equidad y educación", hubiera sido buenoincluir en esta providencia que los concesionarios deben orientar los contenidos televisivos delCanal Uno a la educación para la paz en el postconflicto, programas culturales e infantiles,noticieros que reflejen la pluralidad ideológica y de opinión garantizando la libertad deinformación.
Sobre este punto habría que recordar que el artículo 75 de la Constitución, establece que elespectro electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión ycontrol del Estado, en donde se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso enlos términos que fije la ley y el "pluralismo informativo y la competencia" para evitar lasprácticas monopolísticas.
Finalmente estimo que se debió hacer énfasis en que se debe garantizar la sostenibilidad delCanal Uno, teniendo en cuenta no solo un modelo de participación más amplia que garantice sufinanciación, sino a partir del entendimiento de que la televisión se ha venido transformando deanalógica a digital, y que en la actualidad hay mayor competencia debido a otro tipo de modeloscomo la televisión por internet y por suscripción.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-359/16
PROCESO LEGISLATIVO-Principios (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza jurídica y alcance (Salvamento parcial devoto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Diferencias(Salvamento parcial de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Analisis del principio de unidadde materia (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional (Salvamento parcial devoto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Dimensiones (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO-Alcance según la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Salvamento parcialde voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO-Connotaciones especiales (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general delplan (Salvamento parcial de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Criterios sentados por la CorteConstitucional cuando se formulan cargos por supuesta trasgresión del principio de unidad demateria (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance (Salvamentoparcial de voto)/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales que sededucen de su aplicación (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018-Se desnaturalizó el principio de unidad de materia, pues se creó unpresupuesto de análisis que pertenece a la esencia de la consecutividad (Salvamento parcial devoto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018-Verificación de la mayor o menor intensidad de los debates alinterior del Congreso sobre la norma objeto de censura constitucional, no puede construir unparámetro de control que deba ser utilizado por esta Corporación para acreditar la coherencianormativa interna entre la disposición jurídica acusada y el cuerpo de la ley del Plan (Salvamentoparcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018-Inobservancia del principio de unidad de materia no puede sersaneada por el paso del tiempo, ni mucho menos por haber sido debatida durante el procesolegislativo, ya que se trata de una irregularidad sustancial que afecta la constitucionalidad de lasnormas jurídicas censuradas, pues la misma carece de conexidad y coherencia con los contenidosde la ley (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018-Desacuerdo con argumentación que estableció que en los casos enlos que exista evidencia suficiente de que la disposición objeto de censura fue objeto de debatescalificados durante su trámite en el Congreso, el análisis del principio de unidad de materiapuede adelantarse con menor rigor, en tanto la deliberación democrática se ha producidocorrectamente (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018-La postura mayoritaria de la Sala Plena consagró una subregla de
análisis del principio de unidad de materia que lo vacía de contenido y difumina su esencia(Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018-Se desconoció la naturaleza sustancial de la unidad de materia(Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018-Cambio de precedente en relación con el análisis de la vulneracióndel principio de unidad de materia sin que la posición mayoritaria de la Corte asumiera la cargaargumentativa necesaria y razonable para estos efectos, en menoscabo de su función degarantizar la Supremacía Constitucional (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LATELEVISION-La sentencia debió declarar la exequibilidad condicionada de las expresionescontenidas en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015 en el sentido de que los términos delcontrato de concesión celebrado deben garantizar los derechos de acceso y los deberes de salidaen materia de televisión (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LATELEVISION-Importancia y riesgos de la televisión (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LATELEVISION-La televisión como servicio público (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LATELEVISION-La televisión pública (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LATELEVISION-La televisión pública en una economía de mercado y los mecanismos deprotección (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LATELEVISION-Naturaleza del canal UNO (Salvamento parcial de voto)
TELEVISION PUBLICA-Derechos de acceso y deberes de salida (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LATELEVISION-El análisis de la especial naturaleza del canal UNO requería la armonización entreparticipación económica en el mercado de la televisión y el cumplimiento de las exigenciasconstitucionales de la televisión pública (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA
TELEVISION-La declaratoria de exequibilidad pura y simple de la norma demandada nogarantiza el cumplimiento de los fines públicos del Canal UNO (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DEDESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LATELEVISION-Se justificaba una fórmula decisoria de exequibilidad condicionada de ladisposición jurídica censurada, en el sentido de que los términos del contrato de concesióncelebrado, aun con un solo concesionario debían asegurar: La garantía de acceso universal alservicio público de televisión de calidad, la independencia e imparcialidad, el pluralismoinformativo y la diferenciación (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-10941
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753de 2015, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevopaís."
Demandante: Eduardo Noriega de la Hoz
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento acontinuación las razones que me conducen a disentir de la decisión adoptada por la Sala Plena,en sesión del 7 de julio de 2016, que por votación mayoritaria profirió la sentencia C-359 de2016, de la misma fecha.
La providencia de la que me aparto resolvió declarar exequibles, por los cargos analizados: i) elartículo 267 de la Ley 1753 de 2015, en especial, las derogatorias contenidas en el inciso 7º delartículo 13 de la Ley 335 de 1996 y del literal a) del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 680 de2001; y, ii) las expresiones "La ANTV determinará el número de los concesionarios ycondiciones de los contratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicenpara estos efectos" y "la(s) concesión(es)", previstas en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015.
Debido a la diversidad de los argumentos que sustentaron la demanda de inconstitucionalidad, lasentencia abordó el estudio cada uno de los cargos de forma. Sin embargo, las líneasargumentativas sobre las que gravitó la providencia, fueron las siguientes: i) el principio deunidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; ii) la televisión como serviciopúblico vinculado con la realización de las libertades de la comunicación, la democracia y elpluralismo; iii) la dirección y regulación de la televisión en la Constitución y las modificacionesintroducidas por el Acto Legislativo No. 2 de 2011; iv) los contratos de concesión para laprestación del servicio público de televisión; v) la garantía constitucional de la libertadeconómica; vi) el derecho a fundar medios masivos de comunicación; y, vii) el alcance delartículo 75 de la Constitución. Finalmente, resolvió cada cargo de inconstitucionalidad demanera independiente.
En este salvamento parcial de voto me aparto de: i) la argumentación desarrollada en relacióncon el análisis del principio de unidad de materia; y, ii) los fundamentos y la decisión de declararla exequibilidad pura y simple de las expresiones contenidas en el artículo 41 de la Ley 1753 de2015. En tal virtud, fundan mi disenso las siguientes razones:
El proceso legislativo. Naturaleza jurídica y alcance del principio de unidad de materia y susdiferencias con el principio de consecutividad
La Constitución ha establecido un conjunto de normas relativas al procedimiento que debensurtir los proyectos de ley en cada una de las Cámaras que componen el Congreso en su camino aconvertirse en ley de la República. Aquellas tienen como finalidad la formación de una voluntaddemocrática que respete los principios Superiores que informan el proceso legislativo y quegarantice la publicidad, la imparcialidad y los derechos de las minorías, por tal razón no sondisposiciones inocuas o vacías de contenido[294].
Esta Corte ha identificado los principios que informan el proceso de formación legislativa, entrelos que se encuentra el de publicidad[295], consecutividad[296], de identidad flexible[297] y deunidad de materia[298]. En ese orden de ideas, el ejercicio del control constitucional queadelanta esta Corporación por vicios de procedimiento en el trámite parlamentario, se justificaporque la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones ydecisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de la voluntaddemocrática que exprese la decisión adoptada por la mayoría, producto de una discusión públicaen la que se haya garantizado la participación de las minorías.
En definitiva, la observancia de las formas propias del proceso legislativo junto con elcumplimiento de los principios de publicidad, de consecutividad, de identidad flexible y deunidad de materia, aseguran la formación de una voluntad política y democrática válida entérminos de transparencia, imparcialidad y respeto por las garantías y derechos de las minorías.
A continuación, presentaré el estudio de los principios de unidad flexible y de consecutividad,con la finalidad de determinar sus diferencias, puesto que la sentencia de la referencia se sustentaen análisis argumentativos equivocados que generan confusión en la concepción de los mismos.
Principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
El artículo 158 de la Carta, establece el principio de unidad de materia, entendido como laobligación de que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, por lo que seráninadmisibles las disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella.
La Corte en la sentencia C-188 de 2006[300], estableció que la exigencia de la coherencianormativa interna en los textos legales aprobados por el Congreso, tiene como propósitoconsolidar el perfil democrático coherente en relación con el proceso legislativo y su producto,de tal manera que se evite la incongruencia en las leyes. En otras palabras, con este principio sebusca impedir que se expidan normas que no guarden relación con la materia desarrollada en laley, es decir, prevenir que en los ordenamientos legales se introduzcan asuntos totalmente ajenoso extraños a los que inspiraron su promulgación.
De acuerdo a lo anterior, este principio opera desde dos dimensiones, de una parte; como límiteexpreso al ejercicio del poder de configuración normativa del Congreso; y de otra; configura unparámetro de control constitucional de las leyes que son producidas por el órganolegislativo[301].
El análisis del principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo tieneunas connotaciones especiales debido a las particulares características de esta norma jurídica,pues tiene naturaleza multitemática. En efecto, la Ley del Plan representa un genuino procesoparticipativo de planeación y contiene de un lado; la parte general en la que se establecen los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal amediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social yambiental, y de otro; el plan de inversiones de las entidades públicas que consagra lospresupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión públicanacional, la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, entre otrasdisposiciones[302].
Conforme a lo expuesto, se trata de una ley que, en atención a su especial naturaleza, reúne unamultiplicidad de contenidos. En este escenario, el estudio de la unidad de materia es guiado porel principio de coherencia, contenido en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994, según el cual, losprogramas y proyectos del plan de desarrollo deben guardar una relación efectiva con lasestrategias y objetivos establecidos en la ley, es decir, los instrumentos ideados por el Legisladorestán en la obligación de observar una relación de conexidad teleológica directa (de medio a fin)con los planes o metas contenidos en la parte general del plan[303].
Así, la Corte ha establecido que la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y laparte general del Plan de Desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo que, no puedeconfigurarse una relación indirecta, eventual o mediata, ya que serán consideradas extrañas alcuerpo normativo y transgresoras del principio de unidad de materia[304].
Esta Corporación ha construido las siguientes subreglas jurisprudenciales para realizar el estudiodel cargo por violación del principio de unidad de materia en normas contenidas en la Ley delPlan:
La unidad de materia exige la verificación de la coherencia entre las disposiciones de carácterinstrumental con aquellas que se encuentran en la parte general del cuerpo normativo[305],puesto que entre ellas debe existir una conexidad teleológica directa e inmediata.
La Ley del Plan solo puede utilizarse para sus propósitos constitucionales específicos[306], esdecir, para llevar a cabo la función de planeación[307]. De tal suerte que, esta ley no puedeusarse para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores[308] o para elejercicio de la libertad de configuración normativa del Congreso sobre materias ajenas a lafunción de planificación.
El control que debe realizar este Tribunal es rígido, debido a la gran variedad de contenidos quela componen y que permiten la incorporación multitemática de diversos objetivos y propósitos dedesarrollo, por lo que una concepción flexible haría que cualquier previsión legislativa guardaraconexidad con el cuerpo normativo de la ley y vaciaría de contenido el mencionadoprincipio[310].
En definitiva, el principio de unidad de materia tiene naturaleza relacional-sustancial, pues exigecoherencia normativa interna en las leyes que apruebe el Congreso. En ese sentido, el análisis deeste principio en la Ley del Plan está condicionada a: i) verificar la coherencia entre lasdisposiciones de carácter instrumental con aquellas que se encuentran en la parte general de esecuerpo normativo, la cual debe responder a una conexidad teleológica directa e inmediata; ii)identificar si a la norma jurídica bajo estudio se le otorgaron usos diferentes a los propósitosconstitucionales específicos de la Ley del Plan; y, iii) realizar el control bajo parámetros rígidos,debido a su naturaleza multitemática, con el objetivo de evitar que se vacíe de contenido dichadisposición constitucional.
Principio de consecutividad
La consecutividad es otro de los principios que guían la labor legislativa, entendido como laobligación de que los proyectos de ley ordinaria surtan cuatro debates de manera continua en lascomisiones y en las plenarias. Al respecto, la Corte manifestó en la sentencia C-1113 de2003[311], que en virtud del mencionado principio, las Comisiones y las Plenarias de una y otraCámara, deben estudiar y debatir todos los temas que han sido puestos a su consideración y nopueden renunciar a esa obligación constitucional, ni trasladar su competencia a otra célulalegislativa para ser considerado posteriormente.
Estas exigencias tienen como finalidad: i) dotar de legitimidad al debate parlamentario; ii) hacerefectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes; y, iii) configurar unescenario idóneo para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientesde pensamiento representadas en el Congreso, especialmente la de los grupos minoritarios.
De igual manera, esta Corporación reiteró en la sentencia C-208 de 2005[312], que la totalidaddel articulado propuesto a la Comisión o Cámara correspondiente, debe ser discutido, debatido,aprobado o improbado por esa célula, por lo que es preciso que se adopte sobre una decisión y nose eluda o se postergue a otra instancia la resolución respecto de todos los temas o uno especialque hayan sido puestos a su consideración, so pena que se genere un vacío en el trámitelegislativo que vulnere el principio de consecutividad.
En ese mismo sentido, este Tribunal estableció las siguientes subreglas jurisprudenciales para elestudio del principio de consecutividad, las cuales fueron reiteradas en sentencia C-850 de2013[313], así: i) Las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temasque les plantean durante el trámite legislativo, pues dicha obligación garantiza el cumplimientode la regla de los cuatro debates consagrada en los artículos 157 de la Constitución y 147 de laLey 5ª de 1992; por tal razón; ii) no pueden omitir el ejercicio de sus competencias y delegar elestudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allíse surta el debate sobre ese determinado asunto; por lo que, iii) la totalidad del articuladopropuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen oadicionen, deben debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa que loconozca.
De otra parte, la Corte en la sentencia C-539 de 2008[314], enfatizó que el principio deconsecutividad constituye un razonable parámetro de eficiencia legislativa que pretendegarantizar la concentración de la actividad parlamentaria ejercida bajo precisos límitestemporales.
No obstante lo anterior, la aplicación de este principio no implica que deba hacerse de manerarígida y literal, puesto que la propia Carta, conforme al artículo 160, autoriza al Congreso pararealizar modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias a los proyectos deley[315].
Esta facultad de las comisiones y plenarias de introducir modificaciones, adiciones osupresiones, permite matizar la aplicación estricta del principio de consecutividad. Tal potestadno es absoluta, pues se encuentra limitada por el principio de identidad flexible o relativa.
En conclusión, el principio de consecutividad, conforme a los artículos 157 de la Constitución y147 de la Ley 5ª de 1992, guía la función legislativa, en el sentido de imponer a las Comisiones yPlenarias, la obligación de debatir todos los temas que son puestos a su consideración, sin queesté permitida su elusión o delegación a otra instancia parlamentaria para que allí se surtan las
deliberaciones y se adopten las decisiones correspondientes. Con todo, la Carta autoriza alCongreso para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley, sinembargo, tal facultad está limitada por el principio de identidad flexible o relativa.
En ese orden de ideas, las subreglas jurisprudenciales para el ejercicio del control constitucionaldel trámite legislativo por desconocimiento del principio de consecutividad son:
Las Comisiones y las Plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayansido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantizael cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en los artículos 157 Superior y 147de la Ley 5ª de 1992.
Ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio yaprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surtael debate sobre ese determinado asunto; y,
La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que lasproposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse oimprobarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.
La sentencia de la referencia analizó el principio de unidad de materia y estableció una subreglajurisprudencial para su estudio relacionada con la necesidad de realizar una aproximación alprocedimiento legislativo desplegado en su momento por el Congreso, con el objetivo deestablecer el "nivel de reconocimiento" que tuvo el precepto demandado en esaCorporación[316].
En ese sentido, la posición mayoritaria expresó que en aquellos casos en los que existe evidenciasuficiente de que la disposición acusada "(...) fue objeto de debates calificados durante su trámiteen el Congreso, dicha circunstancia se convierte en un elemento importante de análisis parailustrar si existe o no unidad de materia en la ley del Plan, en tanto la deliberación democráticapermite inferir que las normas aprobadas fueron admitidas por el Legislativo como parte deldesarrollo de los programas, metas y políticas que se consagran en la parte general (...)"[317]
La Sala Plena aplicó esta subregla y concluyó que las disposiciones acusadas fueronampliamente debatidas, por lo que no se produjo violación al principio de unidad demateria[318].
El análisis descrito desnaturalizó el principio de unidad de materia, pues creó un presupuesto deanálisis que pertenece a la esencia de la consecutividad. En efecto, la verificación de la mayor omenor intensidad de los debates al interior del Congreso sobre la norma objeto de censuraconstitucional, no puede constituir un parámetro de control que deba ser utilizado por estaCorporación para acreditar la coherencia normativa interna entre la disposición jurídica acusaday el cuerpo de la ley del Plan.
Esta situación puede generar el siguiente escenario: un proyecto de ley que inicia su trámiteparlamentario contiene un vicio relacional-sustancial, pues se introdujo en su texto unadisposición normativa manifiestamente extraña al cuerpo de la ley. Sin embargo, confundamento en la subregla jurisprudencial expuesta previamente, quedaría "saneado" por habersido objeto de debate en las Comisiones y Plenarias respectivas.
La inobservancia del principio de unidad de materia no puede ser saneada por el paso del tiempo
ni mucho menos por haber sido debatida durante el proceso legislativo, pues se trata de unairregularidad sustancial que afecta la constitucionalidad de las normas jurídicas censuradas, puesla misma carece de conexidad y coherencia con los contenidos de la ley.
El origen de este argumento se remonta a las sentencias C-896 de 2012[319] y C-016 de2016[320]. En aquellas oportunidades, esta Corte se apartó del precedente previamente fijado enmateria del estudio del principio de unidad de materia, sin asumir la carga argumentativarequerida, y por su parte, estableció que en los casos en los que exista evidencia suficiente de quela disposición objeto de censura fue objeto de debates calificados durante su trámite en elCongreso, el análisis del mencionado principio puede adelantarse con menor rigor, en tanto ladeliberación democrática se ha producido correctamente.
Sin embargo, me aparto de esta argumentación pues genera los siguientes problemas: i)desconoce la esencia constitucional del principio de unidad de materia; ii) establece unmecanismo de saneamiento de la irregularidad sustancial a través de los debates parlamentarios;y, iii) flexibiliza el control sustancial que debe ejercer la Corte, especialmente en relación con lasdisposiciones jurídicas que hacen parte de la Ley del Plan, en desconocimiento del precedentefijado por esta Corporación, que impone el deber de realizar un escrutinio constitucional rígidoen atención a la especial naturaleza multitemática de esta ley y además, en detrimento de su laborcomo guardiana de la Carta.
En conclusión, la postura mayoritaria de la Sala Plena consagró una subregla de análisis delprincipio de unidad de materia que lo vacía de contenido y difumina su esencia, al establecerequivocadamente que su acreditación depende del mayor o menor grado de debate al interior delórgano legislativo, presupuesto reservado al estudio del principio de consecutividadparlamentaria. De esta manera, desconoció la naturaleza sustancial de la unidad de materia,consagró un mecanismo procedimental de saneamiento de un vicio relacional-sustancial, puesbasta con que haya sido objeto de debate al interior del Congreso para avalar su validez con laCarta y flexibilizó el control de constitucionalidad efectuado por esta Corporación,especialmente de las disposiciones jurídicas contenidas en la ley del Plan, lo que implicó uncambio de precedente sin que la posición mayoritaria de la Corte asumiera la cargaargumentativa necesaria y razonable para estos efectos, en menoscabo de su función degarantizar la Supremacía Constitucional.
La sentencia debió declarar la exequibilidad condicionada de las expresiones contenidas en elartículo 41 de la Ley 1753 de 2015
La providencia de la referencia declaró la exequibilidad pura y simple de las expresiones "LaANTV determinará el número de los concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdocon los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos" y "la(s) concesión(es)",previstas en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015. Sin embargo, considero que la decisión quedebió adoptarse fue la declaratoria de exequibilidad condicionada, en el sentido de que lostérminos del contrato de concesión celebrado deben garantizar los derechos de acceso y losdeberes de salida en materia de televisión. En ese sentido, expongo a continuación las razonesque fundamentan mi desacuerdo:
Importancia y riesgos de la televisión
La televisión constituye una de las tecnologías de la información y comunicación de mayor valory difusión[321] en los procesos sociales. En efecto, se trata del medio de mayor penetración en
las personas y los hogares[322] que impacta directamente y de forma masiva en la libertad deexpresión, en el derecho a informar y a ser informado, pues contribuye a configurar la opiniónpública.
Por su parte, el artículo 1° de la Ley 182 de 1995, establece que se trata de un servicio detelecomunicaciones que ofrece programación dirigida al público en general o a una parte de él através de la emisión, transmisión, difusión, distribución, radiación y recepción de señales deaudio y video en forma simultánea, el cual está vinculado a la generación de opinión pública y ala cultura del país. De igual manera, configura un instrumento dinamizador de los procesos deinformación y comunicación audiovisuales.
Se trata de un poderoso instrumento de cohesión social y de consolidación democrática, puescontribuye: i) al desarrollo del individuo y su autonomía; ii) al flujo y la confrontación de ideas yopiniones (pluralismo informativo); iii) a la posibilidad de contar con información suficientepara la toma de decisiones individuales o colectivas; y, iv) al ejercicio del control ciudadanosobre los poderes públicos y privados[324].
No obstante lo anterior, el uso de este medio de comunicación puede generar riesgos, debido aque, como lo sostiene BOURDIEU, la imagen tiene la capacidad de producir "el efecto derealidad", es decir, puede mostrar y hacer creer lo que se difunde. Así, constituye un poder deevocación con la capacidad de provocar fenómenos de movilización social que implican peligrospolíticos y democráticos, pues al dar vida a ideas, representaciones o grupos, pueden despertarsentimientos negativos intensos como el racismo, la xenofobia y el machismo, entre otros[325].
De este modo, la televisión pretende convertirse en un medio que refleja la realidad, sinembargo, puede mutar en un instrumento que crea una realidad determinada, pues las situacionessociales serán las prescritas por aquel medio de difusión de información, que a su turno puedearbitrar el acceso a la existencia social y política de cualquier individuo o grupo[326].
Para MENDEL, el panorama de la difusión global se enfrenta a una ironía, en el sentido de queexiste una explosión de canales disponibles para los usuarios y espectadores, pero presenta undeclive en la calidad y en la diversidad de los contenidos programáticos[327].
En definitiva, la televisión constituye un poderoso instrumento que impacta directamente en losprocesos comunicativos e influye de forma masiva en la cohesión social y la consolidación de lademocracia. Sin embargo, su uso puede generar peligros en el proceso de consolidación de lacomunidad y la formación de la opinión pública, pues cuenta con la capacidad de producirsentimientos negativos.
La televisión como servicio público
La televisión ha sido considerada en Colombia como un servicio público. Así, el artículo 1° dela Ley 182 de 1995, establece que la televisión es un servicio público sujeto a la titularidad,reserva, control y regulación del Estado.
Dicha naturaleza se debe a la doble dimensión de los productos televisivos, los cuales son: i) unbien económico, caracterizado por ser limitado, oneroso y útil, puesto que requiere de un procesoindustrial de producción, con sus costes correspondientes y con una clara finalidad de consumopúblico; y, ii) un bien inmaterial destinado a la promoción cultural, social o ideológica: porque setrata de una institución de socialización, que debe buscar la satisfacción de necesidadesrelacionadas con la educación, el derecho a la información y la cohesión social, a través del flujo
de programación transmitida por el espacio público radioeléctrico y que llega masivamente a loshogares[328].
Por las razones expuestas, el Estado juega un papel trascendental en esta materia, pues ennuestro país tiene su dirección y su regulación, la cual ejerce a través de funciones y órganos concompetencias concurrentes en este aspecto. En efecto, el artículo 77 de la Constitución,modificado por el artículo 2° del Acto Legislativo 02 de 2011, establece que el Congreso de laRepública es el encargado de fijar la política pública en materia de televisión. Además, deberáexpedir las normas a través de las cuales defina la distribución de competencias entre lasEntidades del Estado que tienen a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección,la gestión y el control de los servicios de televisión.
La televisión pública
La Ley 182 de 1992, clasifica la televisión según varios criterios. Así, según la tecnologíautilizada para distribuir la señal al usuario del servicio puede ser: radiodifundida, cableada ycerrada, y por último satelital[329].
De otra parte, en atención a los usuarios, se clasifica en: abierta cuando es recibida por cualquierpersona dentro del área de servicio, y por suscripción en el evento en que sea recibidaúnicamente por las personas que pagan una tarifa por el servicio[330].
Ahora bien, en relación con la orientación general de la programación, tiene naturalezacomercial bajo el entendido que busca satisfacer los hábitos y gustos de los televidentes yostenta ánimo de lucro. Es de interés público, social, educativo y cultural, en el sentido de quesu programación se orienta en general, a satisfacer las necesidades educativas y culturales de laaudiencia.
Además, la televisión se puede clasificar de acuerdo a su nivel de cubrimiento, de tal maneraque puede ser: internacional o colombiana. En este último caso, se identifica como nacional deoperación pública, nacional de operación privada, regional, local y comunitaria sin ánimode lucro.
Conforme a lo expuesto, la televisión pública es aquel servicio cuya difusión está bajo laresponsabilidad de entidades del Estado, es radiodifundida y abierta[331]. De esta manera, buscala difusión pública dirigida a todos constituye un punto de encuentro en donde todos sonconsiderados en un plano de igualdad. Luego, configura un instrumento de información yeducación accesible sin consideración a su condición social o económica[332], con la finalidadde potencializar el interés público, social y educativo.
Esta modalidad puede ser ofrecida mediante una empresa comercial (sistema de operaciónmixta) o bajo el control integral del Estado, sin embargo, su servicio no se limita a lainformación y el desarrollo cultural, puesto que también puede recurrir a la imaginación y elentretenimiento, pero siempre debe asegurar la calidad de su programación, aspecto que ladistingue de la difusión comercial[333]. De igual manera, se debe garantizar el uso del espectro yla necesaria pluralidad de contenidos ofrecidos, conforme al artículo 75 Superior.
La UNESCO ha desarrollado una serie de principios inherentes a la televisión pública[334], loscuales se presentan a continuación:
Universalidad: La difusión pública debe estar al alcance de todos los ciudadanos del país,
quienes participan como actores activos en la difusión de sus opiniones ideas o críticas ytambién, como usuarios o consumidores. Por tal razón, su principal finalidad es garantizar laigualdad y la democracia, pues tiene la obligación de dirigirse a toda la población y ser "utilizadopor el mayor número posible".
Diversidad: los servicios ofrecidos deben diversificarse en tres (3) direcciones: los géneros deprogramas ofrecidos; las audiencias determinadas; y los temas discutidos. Bajo este entendido, latelevisión pública debe reflejar la diversidad de intereses públicos a través de la oferta de unaamplia gama de programas. Con lo que, tanto el acceso como los contenidos deben tener un claroenfoque inclusivo, que comprenda todos los grupos sociales, especialmente las minorías.
De acuerdo con lo anterior, la televisión pública debe tener en cuenta elementos culturales,lingüísticos y sociales de la sociedad, en particular de los grupos históricamente excluidos. Deigual forma, debe contener programas que garanticen la pluralidad informativa en materia deeducación, los cuales están en la obligación de implementar un claro enfoque diferencial para laatención de población en condición de discapacidad.
Independencia: debe garantizarse que el operador de los espacios de televisión pública seaindependiente y no esté sometido a las presiones de la televisión comercial o a las influencias detipo partidista, con la finalidad de generar escenarios en los que las ideas, la información, lasopiniones y las críticas se expresan libremente y puedan circular sin ninguna clase de censura.
Diferenciación: el servicio que ofrece la televisión debe distinguirse de los que entregan otrosservicios de difusión, en particular los operadores privados, especialmente en la programación, lacalidad y las características de los programas. Lo que se pretende es que la televisión pública, sibien puede participar en mercados altamente competitivos, de desprenda del interés económicocomo motor principal de la acción y sean creativas, de ahí que los difusores tengan el reto deinnovar, crear nuevos espacios y liderar rumbos novedosos en materia audiovisual.
En definitiva, la televisión pública debe observar los principios de universalidad, diversidad,independencia y diferenciación, los cuales contribuyen a que: i) se garantice el acceso al servicioa todas las personas sin ninguna clase de distinción, bien sea como participantes activos en ladifusión de ideas, opiniones o pensamientos, o en la posición de espectadores o consumidores; ii)se ofrezca una difusión pública con enfoque diferencial, en el que se atiendan los intereses de losdistintos grupos sociales, especialmente aquellos que hacen parte de comunidades minoritarias;iii) se preste en condiciones de independencia, lo cual asegura la libre circulación de ideas,opiniones, información y críticas, aspectos que implican retos de innovación que permitanconsolidar un criterio de distinción en relación con los operadores privados.
Los riesgos de la televisión pública en una economía de mercado y los mecanismos de protección
La apertura del servicio público de televisión a la iniciativa privada generó: de una parte, ladualidad de formas de organización, producción y distribución en las que participan y compitenoperadores privados y el Estado; y de otra, la aplicación de principios de economía capitalista,pues empezaron a considerarse criterios de economía de mercado en la industria, lo que influyóen la forma en que interactúan las empresas de televisión y sus consumidores, audiencia yanunciantes[335].
La observancia de criterios de oferta y demanda para atender el mercado de la televisiónpresenta una fuerte tensión con el concepto de servicio público de este medio de información,más cuando aquel es difundido por entidades del Estado. En efecto, algunas empresas asociadas
al servicio, consideran la televisión como una mercancía más, no obstante ser consideradaretóricamente por políticos y demás agentes sociales y económicos, como un bien inmaterial ycultural[336], lo que pone en evidencia el enfrentamiento con las obligaciones socialesintrínsecas del mencionado instrumento audiovisual.
De esta manera, el principal reto de la televisión pública es avanzar hacia una adecuadaponderación de los principios enfrentados, pues, de una parte, no puede renunciar a la economíade mercado, debido a que la competencia no solamente tiene implicaciones económicas, sino queademás influye en la calidad de los contenidos y en la obligación de innovar para llegar a másusuarios y de otra, tampoco deben generarse procesos de desnaturalización del servicio público,en especial de los fines sociales, culturales y educativos inherentes al mismo.
En todo caso, la televisión pública puede entrar en el juego de la oferta y la demanda, pero confines completamente distintos a los perseguidos por los difusores privados, en el sentido de quelos objetivos económicos no pueden desplazar las metas en materia social, cultural y educativa.Es decir, la televisión pública no puede convertirse en una mercancía más, pues debe mantenersu naturaleza de bien inmaterial, destinado a servir como instrumento de cohesión social, con lacapacidad de generar opinión pública.
Naturaleza del canal UNO
La norma objeto de análisis constitucional en la sentencia C-359 de 2019[337], regula la formaen que se realizan las concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operaciónpública Canal Uno. En esa providencia, la posición mayoritaria de la Corte, analizó la naturalezajurídica del mencionado canal y estableció que:
Es un canal de operación pública, pues es operado por RTVC[338] como canal público, lo queimplica que no existe una asignación de espectro radioeléctrico a los concesionarios, pues laoperación de la red de transmisión la realiza una entidad del Estado, lo que existe es laasignación del uso del mismo a operadores privados;
Se rige por un sistema mixto de operación, en el que su programación está sujeta a losprocesos de selección objetiva, pues las franjas de horario se asignan entre distintosconcesionarios (operadores privados), quienes se encargan de la producción y la realización desus programas;
Se trata de un canal público de contenido comercial, cuya competencia directa son los canalesprivados de televisión abierta nacional, y tiene una clara disputa en el mercado por la pautapublicitaria, la cual depende del consumo de su programación.
El análisis realizado por la posición mayoritaria de la Corte en relación con el cargo pordesconocimiento del acceso democrático al espectro electromagnético y del derecho a fundarmedios masivos de comunicación
El estudio de las expresiones normativas objeto de censura, gravitó en torno a definir si estabanacreditadas las vulneraciones acusadas a los artículos 75 y 20 del Texto Superior.
En ese sentido, la posición mayoritaria de la Sala Plena consideró que la norma eraconstitucional porque la selección de un único proponente esta justificada a partir de la necesidadde fortalecer y asegurar la supervivencia de dicho canal público, asunto que no es de menorimportancia y que exige una valoración especial por parte del juez constitucional[339].
Además, consideró que la disposición jurídica acusada no desconoció los artículos 20 y 75 de laCarta porque: i) el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, exige que la concesión del uso delespectro electromagnético esté sometido a un proceso de selección objetiva, lo que garantiza laigualdad de oportunidades en su acceso; ii) el pluralismo informativo reivindica la pluralidad decontenidos y está garantizado pues el canal se encuentra inmerso en una oferta de serviciocompleja, pues existen más de 40 canales de televisión abierta radiodifundida; iii) no sedesconoce la garantía de evitar prácticas monopolísticas del espectro, porque se preservan lasdistintas alternativas de acceso al servicio de televisión radiodifundida y no se limita lapluralidad de canales que garantizan la diversidad y la competencia; y, iv) no se viola el artículo20 del Texto Superior, en la medida en que la norma impugnada solo se refiere a un canal y auno de los servicios posibles del mercado de televisión[340].
De acuerdo a lo expuesto, manifiesto que me aparto de las consideraciones expuestas por laposición mayoritaria de la Sala Plena y que además, sustentaron la declaratoria de exequibilidadpura y simple de la norma demandada. En ese sentido, presento a continuación las razones de midesacuerdo:
Derechos de entrada y deberes de salida
La protección constitucional de la televisión pública implica una serie de garantíasbidimensionales y consecutivas, relacionadas en la forma de acceso a la misma y laprogramación ofrecida a los consumidores, lo que podría denominarse derechos de acceso ydeberes de salida[341].
Dicho lo anterior, los derechos de acceso implican una fase operativa y contractual, bajo elentendido de que se debe garantizar la igualdad de condiciones en el uso del espectroelectromagnético, situación que está contemplada en la norma objeto de censura, al imponer lautilización de procesos de selección objetiva para otorgar las concesiones relacionadas con loscontenidos ofrecidos por el Canal Uno.
Sin embargo, las condiciones de acceso no solo tienen esa connotación, sino que también serefieren al cumplimiento del principio de universalidad previamente expuesto, en el sentido deque todas las personas puedan tener acceso al servicio de televisión pública bien comociudadanos activos que quieren difundir su pensamiento, ideas, criticas o alguna otrainformación, así como consumidores o espectadores, los cuales tienen el derecho a recibir elservicio de difusión pública, en condiciones técnicas adecuadas y de calidad, además conestrictos criterios de inclusión audiovisual.
Ahora bien, los deberes de salida recaen directamente en los operadores de la difusión delservicio de televisión y en el caso de sistemas mixtos, en los concesionarios. Estas obligacionesse materializan en la observancia de los principios que orientan la televisión pública,especialmente la diversidad, la independencia y la diferenciación, pues en todo caso, debenrealizar, en el mayor grado posible, los fines sociales, culturales y educativos que definen elservicio público prestado.
El análisis de la especial naturaleza del Canal Uno requería la armonización entre participacióneconómica en el mercado de la televisión y la el cumplimiento de las exigencias constitucionalesde la televisión pública
La argumentación expuesta por la posición mayoritaria de la Sala Plena en la sentencia de la
cual discrepo, tuvo como eje central la prevalencia de argumentos económicos basados en lasupervivencia financiera del canal y la multiplicidad en la oferta de difusión pública y privada enel mercado audiovisual del país, situación que hizo presumir la garantía por la pluralidadinformativa, la protección del acceso en condiciones de igualdad al uso del espectro y el respetopor la proscripción de prácticas monopolísticas.
Las razones contenidas en la mencionada providencia parten de premisas que no fueronverificadas metodológicamente y carecen de toda acreditación argumental y fáctica, por lo quemerecen los siguientes reparos:
La diversidad no se garantiza por la existencia de un mayor número de canales: al menospor dos razones: en primer lugar, los productores audiovisuales no tienen incentivos suficientespara proporcionar contenidos plurales y diversos en la oferta de programación de todos loscanales disponibles; y en segundo lugar, si se contemplara esa posibilidad, la diversidad es muybaja, pues el mercado ha impuesto la focalización de tres macrogéneros que son la ficción, lainformación y el info show[342].
El pluralismo informativo no se protege por tener acceso global y abierto a una múltipleoferta de canales de televisión: puesto que cada usuario puede consumir determinadosproductos, informaciones y opiniones proporcionados por medios de comunicación que tienen sumisma orientación ideológica. Por tal razón, el pluralismo informativo se garantiza a partir de unservicio público con la capacidad de atraer audiencias masivas mediante una diversidad interna,que le permita al ciudadano acceder a distintas fuentes y contenidos. Para tal efecto, se requierede una televisión pública fuerte, competitiva e independiente de controles partidistas y de loscondicionantes del mercado[343].
Aunado a lo anterior, era necesario que la Corte realizara un análisis de armonización entre dosprincipios: la necesidad de prestar un servicio público competitivo en términos de mercadoeconómico (art. 75 C.P.) y la naturaleza pública del servicio de televisión ofertado por el CanalUno.
En efecto, el sistema mixto de operación no puede implicar la pérdida de la naturaleza públicadel canal, pues el concesionario privado está en la obligación de encontrar el equilibrio entre lasatisfacción de sus intereses económicos y empresariales y la maximización en el mayor gradoposible de los fines intrínsecos del servicio público de televisión, pues se trata de un negocioparticular, luego a los privados no se les puede exigir un gran sacrificio económico que les afectede manera injustificada, por tal razón, en este especial evento, se enfrentan a un reto empresarialy de mercado, pues deben competir en igualdad de condiciones, a partir de una oferta televisivadiversa y plural.
De esta manera, una debida ponderación de los intereses enfrentados permitiría: de una parte, elacceso de privados al uso del espectro electromagnético en materia de contenidos del Canal Uno,mediante la concesión del mismo a uno o a varios proponentes; y de otra, la fijación de precisostérminos contractuales a través de los cuales el canal pueda competir en el mercado de latelevisión, pero no como un actor esencialmente privado, sino como un participante innovadorque garantiza el cumplimiento de los fines del servicio público de televisión, a través decontenidos diversos y con enfoque diferencial, especialmente en relación con grupos socialesexcluidos y que en todo caso, puede distinguirse de los otros operadores del mercado.
El Canal Uno representa una razonada aspiración del Estado de competir en un mercado
económico complejo y convergente como es la televisión. Para tal efecto, adecuó un sistemamixto de operación, en el que permitió que un canal público pudiera tener contenidos provistospor un operador privado. Sin embargo, tal situación no implicó que el canal renunciara sunaturaleza pública, sino que por el contrario exigía un necesario equilibrio entre las necesidadespropias del mercado económico y los objetivos del servicio audiovisual público, en especial elpluralismo conforme al artículo 75 de la Carta.
Por tal razón, la declaratoria de exequibilidad pura y simple de la norma demandada no garantizael cumplimiento de los fines públicos del Canal Uno, lo que justificaba una formula decisoria deexequibilidad condicionada de la disposición jurídica censurada, en el sentido de que lostérminos del contrato de concesión celebrado, aun con un solo concesionario, debían asegurar lossiguientes aspectos:
La garantía de acceso universal al servicio público de televisión de calidad: de todaslas personas sin distinción alguna, bien como participantes activos que quieren difundiruna idea, un pensamiento o una crítica, o como consumidores o espectadores delcontenido ofrecido, el cual debe contar con un claro enfoque diferencial.
1.
La independencia e imparcialidad: el operador de los espacios de televisión pública nodebe estar sometido a las presiones del mercado, ni mucho menos a las influenciaspartidistas o de cualquier otra índole, con la finalidad de que se genere un escenario en elque las ideas, la información, las opiniones y las críticas se expresen libremente y puedancircular sin ninguna clase de censura.
2.
El pluralismo informativo: el cual se logra a través de procesos de diversificaciónendógenos, en los que se reflejen la variedad de intereses públicos en los contenidos delos programas ofertados, los cuales deben comprender a todos los grupos sociales,especialmente a los minoritarios. Es decir, los contratos deben contener obligacionesclaras a los operadores de desarrollar contenidos con elementos culturales, lingüísticos ysociales de la sociedad, con un enfoque inclusivo y diferencial.
3.
Diferenciación: pues sus procesos de producción y los servicios ofrecidos deben serdiferentes a los realizados por los operadores privados.
4.
Se trata de un proceso interno, ligado a la capacidad de innovación y de liderazgo de losoperadores, quienes tendrán que competir en el mercado económico audiovisual, con elcompromiso de maximizar, en el mayor grado posible, los fines inherentes a la naturalezapública del Canal Uno.
En conclusión, la Sala debió realizar un ejercicio de armonización entre los distintos interesesenfrentados en relación con el Canal Uno. De esta manera, estaba en la obligación de privilegiarun razonado equilibrio entre la necesidad de los concesionarios privados de ser competitivos enel mercado de la televisión y la consecución en el mayor grado posible de los fines del canalpúblico, para lo cual debió declarar la exequibilidad condicionada de la norma bajo el entendidode que los términos del contrato deben garantizar los derechos de acceso al servicio en términosde universalidad, y además, definir los deberes de salida, materializado en las obligaciones clarasde independencia, pluralismo informativo y diferenciación.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-359/16
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LACOMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-Razones por la cuales el artículo41 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 no vulnera los principios de pluralismo informativo,igualdad y competitividad, a los cuales se refiere el artículo 75 de la Constitución (Aclaración devoto)
Referencia: expediente D-10941
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de laLey 1753 de 2015, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos porun nuevo país".
Demandante:
Eduardo Noriega de la Hoz
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto para exponer las razones por las cuales, en miconcepto, el artículo 41 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 no vulnera los principios de pluralismoinformativo, igualdad y competitividad, a los cuales se refiere el artículo 75 de la Constitución.Si bien advierto que la norma legal controlada autoriza a concesionarle a un único aspirante latotalidad de la franja del Canal UNO, esta no es una obligación jurídica ni una necesidad delmercado. Es, por el contrario, una alternativa para los casos en que no sea factible asignar latotalidad de los espacios televisivos a una pluralidad de concesionarios, o para aquellos en quetal decisión pondría en riesgo la viabilidad futura del Canal. Considero que la regulaciónlegislativa revisada y la presente decisión de la Corte, solo habilitan entonces la concentración delos espacios en un único oferente, cuando haya una probada y cierta conclusión de que no esposible asignárselo a una pluralidad de aspirantes o que esto realmente constituiría una amenazapara la supervivencia del Canal.
La Ley enjuiciada y la presente sentencia buscan entonces lograr un delicado y difícil equilibrioentre, por una parte, la pluralidad dentro del canal, que se realiza en la medida en que las franjasse asignen a una diversidad de oferentes, y por otra la pluralidad global en televisión, quepresupone la existencia de un canal público viable. En vista de que no siempre es posible realizarestas dos dimensiones del pluralismo de forma simultánea, el marco institucional permiteponderarlas adecuadamente. Lo cual no obsta, por lo tanto, para que en concreto se puedacuestionar un proceso particular de concesión, si se prueba suficientemente que es fruto de unbalance irrazonable entre los principios en conflicto, tal como fueron conceptualizados por laCorte en este caso, y que vulneran injustamente pluralismo informativo, la igualdad y la
competitividad, protegidos expresamente por el artículo 75 de la Constitución Política.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Al respecto, es preciso señalar que la presentación de los cargos no sigue el mismo esquemaformal de la demanda, sino aquél que le brinda a este Tribunal la posibilidad de abarcar conmayor claridad el examen propuesto.
[2] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[3] En el numeral cuarto de la providencia en cita se dispuso que: "CUARTO.- DeclararEXEQUIBLES, por los vicios de procedimiento analizados, los artículos 15, 16, 20, 23, 30,41, 43, 44, 50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley1753 de 2015". (Sombreado y resaltado por fuera del texto original). Los vicios de procedimientoque fueron analizados correspondían al supuesto desconocimiento de (i) la publicación previadel informe de conciliación exigida por el artículo 161 de la Constitución; (ii) la prohibición dela realización de sesiones simultáneas establecida en el artículo 93 del Reglamento; (iii) laexigencia de la votación pública y nominal del informe de conciliación, de acuerdo con loprevisto en el artículo 133 del Texto Superior; y (iv) la necesidad de consignar las razones paraadoptar el texto de una u otra cámara legislativa en el informe de conciliación, a partir de lodispuesto en el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992.
[4] Sobre el particular, en la Sentencia C-048 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo, seexpuso: "la cosa juzgada constitucional puede ser absoluta o relativa. Es absoluta 'cuando elpronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no seencuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible oinexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional'. Es relativa 'cuando el juezconstitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión', dejando abierta la posibilidadpara que en un futuro se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que hasido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado". Énfasis por fuera del textooriginal.
[5] En adelante ANTV.
[6] De acuerdo con el artículo 22 de la Ley 182 de 1995, la televisión nacional de operaciónpública es aquella cuya señal cubre todo el territorio nacional y es operada por el ente públicodesignado para tal efecto (en la actualidad RTVC). Son canales nacionales de operación pública:Señal Colombia, el Canal Institucional y el Canal UNO.
[7] El sistema mixto supone que RTVC es el operador del espectro electromagnético y que seconcesionan los espacios o franjas de televisión entre programadores privados. Por dicha razón,se entiende que el Canal UNO es un canal público nacional concesionado a terceros con finescomerciales, a diferencia de Señal Colombia y el Canal Institucional, cuya producción, emisión yprogramación dependen integralmente de RTVC, con miras a realizar a propósitos de interésgeneral.
[8] Al respecto, el artículo 2 de la Ley 680 de 2001 establece que: "A partir de la promulgación
de la presente ley, los concesionarios de espacios de los canales nacionales de operación pública,siempre y cuando éstos o sus socios no tengan participación accionaria en los canales privados,podrán fusionarse, conformar consorcios o crear nuevas personas jurídicas que podrán absorberlas concesiones de sus socios, previa autorización de la Comisión Nacional de Televisión,siempre y cuando éstos estén al día en sus obligaciones con el ente respectivo. // Parágrafo1°. En todo caso las empresas resultantes de las fusiones, consorcios o las nuevas empresas queprevé este artículo, estarán sometidas a las limitaciones y restricciones que a continuación seenuncian: a. Derogado por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015; b) Ninguna persona natural ojurídica, podrá hacer parte de manera directa o indirecta de más de una sociedad concesionaria yhacer parte de más de un canal, c. Derogado por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015".
[9] Siempre que en la presente sentencia se haga referencia al canal nacional de operaciónpública, salvo manifestación en contrario, debe entenderse que se trata del Canal UNO, por laespecial consideración que tienen el Canal Institucional y Señal Colombia, que no operan bajo elesquema comercial de los espacios de televisión.
[10] Énfasis acorde con el texto resaltado por el interviniente.
[11] En la elaboración del presente resumen se tienen en cuenta los dos documentos que fueronenviados por dicha autoridad a este Tribunal. El primero radicado el 2 de febrero de 2016 y elsegundo el pasado 4 de mayo del año en curso. Por lo demás, también se radicó un documento el17 de marzo de 2016 en el que se pidió considerar la posibilidad de realizar una audienciapública, si así se estimaba pertinente, destacando en todo caso los principales argumentos que sereiteran en sus escritos de intervención.
[12] Sobre el particular, se cita el siguiente aparte del documento de las Bases del Plan: "Conesta estrategia se pretende alcanzar: 1) el incremento de la productividad a través de lasofisticación y diversificación del aparato productivo; 2) la modernización de la infraestructura ylos servicios de logística y transporte; y, 3) la continuidad en el dinamismo del sectormineroenergético. En el primer aspecto de sofisticación y diversificación, es necesario incluir losobjetivos conexos de promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) y de desarrollode las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). Aunque, estos dos objetivosconexos son fundamentales para la competitividad empresarial, se debe destacar que susbeneficios van más allá de eso, e irrigan a toda la sociedad. En resumen, en este capítulo seplantean, pues, objetivos en cinco grandes áreas: 1) desarrollo productivo, 2) CTI, 3) TIC, 4)infraestructura y servicios de
logística y transporte, y, 5) sector minero-energético". Énfasis de acuerdo con el escrito delinterviniente.
[13] Ley 1753 de 2015, art. 4.
[14] Objetivo No. 3 relacionado con la promoción de las TICs como plataforma para la equidad,la educación y la competitividad.
[15] Puntualmente, se hace referencia a las siguientes manifestaciones del actor: "No existe en laley demandada un solo proyecto u objetivo que no pueda hacerse efectivo mientras existan loslímites para la concesión de espacios. Las normas instrumentales que se demandan no conllevaninequívocamente a la efectividad de las normas generales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018".
[16] Sobre el particular, se debe precisar que no existe un examen detallado en relación con eltrámite legislativo en la intervención, aspecto que será objeto de estudio por la Corte en el casoconcreto.
[17] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de1997.
[18] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[20] Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[21] Sobre el particular, la Corte ha dicho que: "[Si] bien el momento procesal ideal parapronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que sedecide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la garantía de laexpectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre laconstitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puedeadoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corteanaliza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos enlas demandas de inconstitucionalidad". Sentencia C-874 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Enel mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: "Auncuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con losrequisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenassumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por lacual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quienreside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidadque presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5)."
[22] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[23] Intervenciones de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, del DepartamentoNacional de Planeación y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
[24] Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25] El Canal UNO en la actualidad está concesionado a tres empresas privadas: CMI Televisión,UT Jorge Barón Televisión - Sport SAT y UT NTC Televisión - Colombiana de Televisión. Deigual manera participa RTVC Sistema de Medios Públicos. Cada una de las citadas empresastiene el 25% de los espacios del canal.
[26] La Ley 182 de 1995 entiende a la televisión abierta como aquella en la que la señal puedeser recibida libremente por cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación. Seentiende que es de operación privada cuando se autoriza para ser prestada por particulares demanera abierta al público y en condiciones de competencia, previa asignación del espectroelectromagnético. Es nacional, cuando su operación se realiza en todo el territorio de laRepública (RCN y CARACOL) y es local cuando se presta en un área geográfica continua,siempre y cuando no supere el ámbito mismo de un municipio, distrito, área metropolitana oasociación de municipios, como ocurre con CITYTV.
Es nacional, cuando su cobertura tiene lugar en todo el territorio de la República; y es local,cuando el servicio es prestado en un área geográfica continua, siempre y cuando no supere elámbito del mismo municipio o distrito, área metropolitana, o asociación de municipios.
[27] En el inciso primero la norma se redacta de la siguiente forma: "La Autoridad Nacional deTelevisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operaciónpública, Canal Uno, garantizando (...) procesos de selección objetiva (...) para otorgar la(s)concesión(es) (...)". Por su parte, en el inciso segundo se establece que: "La autorización previstaen el presente artículo para la(s) concesión(es) de espacios de televisión de[l] Canal Uno (...)2
[28] La Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC) es el operador de latelevisión pública de cobertura nacional.
[29] La norma en cita disponía que: "No se podrá otorgar a los concesionarios de espacios detelevisión más del veinticinco por ciento (25%), ni menos de siete punto cinco (7.5%) del totalde horas dadas en concesión en la respectiva cadena".
[30] Sobre el particular, se señalaba que: "A partir de la promulgación de la presente ley, losconcesionarios de espacios de los canales nacionales de operación pública, siempre y cuandoéstos o sus socios no tengan participación accionaria en los canales privados, podrán fusionarse,conformar consorcios o crear nuevas personas jurídicas que podrán absorber las concesiones desus socios, previa autorización de la Comisión Nacional de Televisión, siempre y cuando éstosestén al día en sus obligaciones con el ente respectivo. // Parágrafo 1°. En todo caso lasempresas resultantes de las fusiones, consorcios o las nuevas empresas que prevé este artículo,estarán sometidas a las limitaciones y restricciones que a continuación se enuncian: a. Ningúnconcesionario directa o indirectamente podrá ser titular de más del 33% del total de horas dadasen concesión a un canal. (...)".
[31] El artículo 5 de la Ley 152 de 1994, precisa con mayor detalle los contenidos de la partegeneral, en los siguientes términos: "(...) La parte general del plan contendrá lo siguiente: // a.Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resultedel diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; // b. Lasmetas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos ymecanismo generales para lograrlos; // c. Las estrategias y políticas en materia económica, socialy ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayandefinido; // d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación yarmonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental,municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidadesterritoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes."
[32] El artículo 6 de la Ley 152 de 1994, igualmente establece los contenidos específicos delPlan de Inversiones Públicas, en los términos que a continuación se exponen: "El plan deinversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: // a) Laproyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con losplanes de gasto público; // b) La descripción de los principales programas y subprogramas, conindicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectosprioritarios de inversión; // c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectaránen los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la partegeneral; // d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. Parágrafo. El Plande Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar
consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo".
[33] La norma en cita dispone que: "Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Pormedio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 3.- Aprobar el plan nacional de desarrollo y deinversiones pública que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de losrecursos y apropiaciones para su ejecución y las medidas necesarias para impulsar elcumplimiento de los mismos".
[34] Sentencia C-305 de 2004, M.P. marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] Ibídem. En los mismos términos, en la Sentencia C-376 de 2008, M.P. Marco GerardoMonroy Cabra, se indicó que: "En efecto, las estrategias para realizar las metas y prioridades dela acción estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las decarácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normasjurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretendealcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias defomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones deinterés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios. (...)".
[36] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Énfasis por fuera del texto original.
[38] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[39] Este contenido se encuentra reiterado en la Sentencia C-363 de 2012, M.P. Luis ErnestoVargas Silva y en la Sentencia C-016 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[40] CP. art. 341. Como mandato general, la norma en cita dispone que: "El Gobierno elaborará(...) y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes ala iniciación del período presidencial respectivo. // Con fundamento en el informe que elaborenlas comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan ensesión plenaria. (...) El plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendráprelación sobre las demás leyes (...)". Bajo una autorización eminentemente excepcional, sepermite la expedición del Plan mediante un decreto con fuerza de ley, tal y como se consagra enla norma constitucional en mención. Al respecto, se establece que: "(...) Si el congreso noaprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después depresentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley". Esteúltimo se somete igualmente al control de constitucionalidad de esta Corporación, previademanda ciudadana, según se estipula en el numeral 5 del artículo 241 del Texto Superior.
[41] Ley 5ª de 1992.
[42] Cada uno de los artículos previamente reseñados consagran lo siguiente: "Artículo 158.-Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones omodificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazarálas iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante lamisma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto queincorpore las modificaciones aprobadas". "Artículo 169.- El título de las leyes deberácorresponder precisamente a su contenido (...)". "Ley 5ª de 1992. Artículo 148.- Cuando unproyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá
rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Susdecisiones serán apelables ante la Comisión". Por vía jurisprudencial se ha establecido que laviolación a la unidad de materia no solo repercute en el proceso de formación de las leyes, sinoque trasciende hacia contenidos axiológicos y de carácter sustancial como ocurre con los viciosde fondo, razón por la cual se trata de una irregularidad que no es subsanable por el paso deltiempo. Véanse, entre otras, las Sentencias C-501 de 2001 y C-394 de 2012.
[43] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[44] Sobre este punto, se ha dicho que: "el vínculo o relación puede darse en función [del] (...) (i)área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causasque motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que sepretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades detécnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidadmetodológica-; [y] (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, quehacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-". Sentencia C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[45] Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[46] Particularmente, en la Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se manifestóque: "La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congresoy sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Anteello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone elprincipio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de unaley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación deconexidad determinada con un criterio objetivo y razonable."
[47] Véanse, entre otras, las Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-714de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012, C-747 de 2012, C-670 de 2014 y C-016de 2016.
[48] Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[49] CP. art. 341 y Ley 5ª de 1992, art. 142. Esta última disposición consagra que: "Artículo142.- Iniciativa privativa del Gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformas, por iniciativa delGobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: 1.- Plan Nacional de Desarrollo y deInversiones Públicas que hayan de emprenderse o continuarse. (...)".
[50] CP art. 341. De conformidad con lo establecido en la norma en cita, el legislador cuenta conun término de tres meses para aprobar el PND, contados a partir del momento de presentacióndel correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional.
[51] CP art. 341. Sobre el particular, se dispone que: "(...) El Congreso podrá modifica el plan deinversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquierincremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental oinclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del GobiernoNacional".
[52] La norma en cita, que hace parte de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo,estipula que: "Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva
con las estrategias y objetivos establecidos en éste".
[53] Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[54] Ibídem.
[55] Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008 y C-394 de 2012.
[56] Sentencia C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[57] Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[58] Ibídem.
[59] Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[60] Ibídem.
[61] Sentencias C-305 de 2004 y C-539 de 2008.
[62] Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[63] En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-016 de 2016, M.P. AlejandroLinares Cantillo, al exponer que: "Es relevante advertir que la jurisprudencia constitucional haindicado que en aquellos casos en los que existe evidencia suficiente acerca de que la disposiciónacusada fue objeto de debates calificados durante su trámite en el Congreso, el juicio de unidadde materia puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberación democrática se haproducido correctamente. // No obstante que el análisis previo evidencia la total compatibilidadde la norma acusada con el principio de unidad de materia, del examen del trámite legislativopuede concluirse que alrededor de esta disposición se desarrolló un importante proceso dedeliberación y concertación. En efecto, el Gobierno propuso al Congreso de la Republica en elproyecto original la modificación del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 estableciendo, en lorelativo a las multas para las personas jurídicas, un valor hasta por el equivalente a cien mil(100.000) smlmv, susceptible de ser incrementado si la utilidad derivada de la conducta por partedel infractor resultaba ser mayor a tal valor. En el informe ponencia para primer y tercer debatese propuso eliminar el incremento de la sanción en función de la utilidad obtenida.Posteriormente, el proyecto aprobado en sesiones conjuntas dispuso establecer una multa demáximo 50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Luego la Plenaria de la Cámara deRepresentantes aprobó que la cuantía máxima de las multas fuera de 25.000 smlmv. Finalmente,la plenaria del Senado de la Republica, en propuesta que sería luego acogida por la Comisión deConciliación, aprobó el texto actualmente vigente que establece una multa de máximo 15.000salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas jurídicas. // El trámite seguidopermite entonces a la Corte confirmar que la disposición fue ampliamente debatida, razón queapoya la conclusión de que no se produjo violación alguna del principio de unidad de materia."
[64] Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; Ministerio de Tecnologías de laInformación y de las Comunicaciones; Autoridad Nacional de Televisión (ANTV);Departamento Nacional de Planeación; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado;Contraloría General de la República y Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de laUniversidad de Nariño.
[65] Programar Televisión y Universidad Externado de Colombia.
[66] Gaceta del Congreso No. 33 de 2015.
[67] Ley 1753 de 2015, art. 4.
[68] "Artículo 2.- Parte integral de esta ley. El documento denominado "Bases del PlanNacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país", elaborado por el GobiernoNacional, con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional dePlaneación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del PlanNacional de Desarrollo y se incorporará a la presente ley como anexo".
[69] Bases del Plan de Desarrollo (en adelante BPD), pág. 93.
[70] En la Ley 1753 de 2015, por ejemplo, se incorpora el Programa de TransformaciónProductiva (PTP) que tiene por objeto implementar estrategias público-privadas para mejorar laproductividad y competitividad de la industria (art. 11)
[71] En la Ley 1753 de 2015 se hace referencia a la posibilidad de ceder derechos de propiedadintelectual de proyectos de investigación y desarrollo financiados con recursos públicos (art. 10)
[72] Para el efecto, entre otras, el PND regula las fuentes de financiación del sistema detransporte (art. 31) y desarrolla el denominado Sistema Nacional de Proyectos de InterésNacional y Estratégicos (SINAPINE).
[73] Al respecto, se establece un marco normativo para las prórrogas de concesiones mineras(art. 53) y se desarrolla la figura de las Áreas de Reserva para el Desarrollo Minero (art. 20).
[74] En esta área se incluyen normas sobre el fortalecimiento y desarrollo de software, ladefinición de una senda de banda ancha regulatoria, el plazo y renovación de los permisos para eluso del espectro, las funciones de la Agencia Nacional del Espectro y un catálogo de sancionespor infracciones en materia TIC.
[75] BPD, pág. 145.
[76] BPD, pág. 154.
[77] Énfasis por fuera del texto original.
[78] Énfasis por fuera del texto original.
[79] Corresponde al estándar de televisión que aplica tecnología digital con el fin de mejorar lacalidad de la imagen y del sonido. Por lo demás, se afirma que también permite un uso máseficiente del espectro, al permitir transmitir un mayor número decanales. http://www.televisiondigital.gob.es/
[80] Se trata de la televisión por suscripción, en la que el acceso a su contenido se somete a unarelación contractual por la que el usuario paga por acceder al servicio, independientemente de latecnología utilizada para su transmisión (cobre, fibra óptica, cable o satélite). Entre susprestadores se encuentran Claro, Directv, Telefónica y cerca de 727 comunidades organizadas detelevisión comunitaria. COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Diagnósticodel sector de televisión en Colombia y consulta pública para una agenda convergente, marzo de2012.
[81] El entorno multipantalla refleja la variedad de instrumentos tecnológicos que permitenacceder a la televisión, por fuera del equipo terminal tradicionalmente utilizado para el efecto.COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Diagnóstico del sector de televisiónen Colombia y consulta pública para una agenda convergente, marzo de 2012.
[82] Como se ha dicho, la televisión abierta es aquella en la que la señal puede ser recibidalibremente por cualquier persona ubicada en el área del servicio.
[83] La televisión nacional de operación privada constituye una modalidad de televisión abierta,en la que se autoriza a particulares su prestación, mediante la concesión del espectroelectromagnético. La operación en su totalidad corre por cuenta del operador privado, quienasume respecto del Estado el pago de la concesión más una compensación por sus ingresosbrutos. COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Diagnóstico del sector detelevisión en Colombia y consulta pública para una agenda convergente, marzo de 2012.
[84] "Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce lassiguientes funciones: (...) 3.- Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicasque hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiacionesque se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento delos mismos". Énfasis por fuera del texto original.
[85] Esta obligación se sustenta en el principio must-carry/must offer, conforme al cual lescorresponde a los operadores de señal abierta poner a disposición de las empresas de televisiónpaga sus canales para que sean difundidos, al mismo tiempo que les compete a estas últimas eldeber de incluir dichos canales en su oferta de servicios.
[86] Se transformó en el Canal Institucional.
[87] Ley 182 de 1995, art. 5, lit. g).
[88] Los mercados han sido objeto de una nueva clasificación entre mercados tradicionales ymercados convergentes. Estos últimos son aquellos que se han visto y se ven seriamenteafectados por los desarrollos tecnológicos. La televisión ha sufrido dicha transformación, pues deun esquema lineal, unidireccional y estático, caracterizado por la provisión del servicio a travésdel modelo radiodifundido y por suscripción, se ha llegado a nueva alternativa bidireccional,dinámica e interactiva, todavía en desarrollo, en el que la provisión de los contenidosaudiovisuales se genera a través de otras redes de telecomunicaciones. Ejemplo de ello, son lacomunicación audiovisual IP (que incluye tanto la provisión de contenidos desde Internet como através de plataformas cerradas), así como la televisión móvil soportada en redes 3G y 4G. Eneste nuevo esquema aparecen, como agentes del mercado, (i) los servicios televisión over-the-top(OTT), entre los cuales se incluyen sistemas de provisión de datos como Netflix, Hulu, Vimeo oYoutube; y el (ii) servicio Everywhere, en el que los operadores tradicionales de televisiónofrecen contenidos sus contenidos a través de Internet, como ocurre con ESPN Play, FOX Play oDIRECTVPlay. COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Diagnóstico delsector de televisión en Colombia y consulta pública para una agenda convergente, marzo de2012; COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Análisis de MercadosAudiovisuales en un Entorno Convergente, abril de 2016, y DEPARTAMENTO NACIONALDE PLANEACIÓN, El futuro del sector del sector audiovisual en Colombia: necesidad depolítica pública y reformas normativas en el marco de la convergencia tecnológica y lastendencias del mercado, informe final, 2016.
[89] A manera de ejemplo, la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) de enero-marzo de2009 señaló que el 80,6% de los encuestados ven los canales privados frente a un 5,4% quereportó audiencia del Canal UNO. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Impactode la inversión estatal en televisión pública, 2010.
[90] Ley 182 de 1995, arts. 48 y subsiguientes.
[91] En el debate parlamentario, la Viceministra de las TICs expuso que: "Señor Presidente,dado a la circunstancia la televisión ha cambiado y el negocio del consumo de contenidos hacambiado, para nadie es un secreto, la digitalización es mayor, la audiencia cambió y lageneración de contenidos. // El negocio de la televisión tenemos que replantearlo con este nuevoescenario y lo que buscamos con este artículo es darle la posibilidad, la potestad a la AgenciaNacional de Televisión que después de realizar un estudio de mercado, de ver cómo debemosenfocarnos en esta nueva manera de consumir televisión (...) // Adicionalmente que no podráoperar como un canal privado, [lo que otorga] (...) la posibilidad de darle más oferta a nuestrostelevidentes. Los televidentes en Colombia han buscado más ofertas de contenidos de televisióny estamos en mora de generar un avance y de dar un nuevo paso como éstos. Básicamente señorPresidente, ese ha sido, digamos el espíritu y la importancia que le damos desde el GobiernoNacional para generar más y mejor oferta, en materia de televisión." Gaceta del Congreso No.1022 de 2015.
[92] Una cifra en millones de pesos para el año 2014 de $ 18.165.658, mientras el sector centralaporta $ 3.691.150.
[93] BPD, pág. 156.
[94] El artículo propuesto era del siguiente tenor: "Artículo 41.- Fortalecimiento a los canalespúblicos. La ANTV podrá otorgar los espacios de horas de televisión a uno o variosconcesionarios por porcentajes iguales o superiores al veinticinco por ciento (25%)". Gaceta delCongreso 33 de 2015.
[95] CP art. 341.
[96] A cargo de los Senadores Alfredo Maya Ramos y María del Rosario Guerra. Gaceta delCongreso No. 114 de 2015.
[97] Por parte de los Senadores Antonio Navarro Wolf y María del Rosario Guerra. Gaceta delCongreso No. 114 de 2015.
[98] El texto propuesto era del siguiente tenor literal: "Artículo 41. Concesiones de espacios detelevisión en el canal nacional de operación pública. La Autoridad Nacional de Televisiónpodrá otorgar los espacios de horas de televisión del canal nacional de operación pública, CanalUNO, a uno o varios concesionarios, garantizando el derecho a la información, a la igualdad enel acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva queadelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando éste o sus socios no tenganparticipación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional o local. LaANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdo conlos estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos. // La autorización previstaen el presente artículo, en ningún caso puede implicar que la operación, características ynaturaleza propia del contrato de concesión de espacios puedan homologarse o hacerseequivalentes a las de un canal de operación privada previstas en las Leyes 182 de 1995 y 335 de
1996. // Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en el literal g) del artículo 5 dela Ley 182 de1995, la Autoridad Nacional de Televisión, a la hora de definir el valor de la concesión deespacios de programación del canal nacional de operación pública, canal UNO, tendrá en cuentalos criterios: a) Remuneración eficiente de los costos de inversión, operación y mantenimientode las funciones de emisión y transmisión en cabeza del operador nacional de televisión públicao quien haga sus veces, así como el reconocimiento de las inversiones asociadas con eldespliegue de la televisión digital terrestre de operación pública. // b) Remuneración del costo deoportunidad de las frecuencias de espectro radioeléctrico con las que cuenta el operador para latransmisión analógica y digital de televisión." Gaceta del Congreso No. 114 de 2015.
[99] "(...) A continuación se exponen en detalle el contenido de las derogatorias (...): Artículo 2de la Ley 680 de 2001. Lo dispuesto en esta norma se articula con lo dispuesto en el artículo 41del proyecto de ley con las modificaciones previstas en la presente ponencia. (....) // Artículo 13de la Ley 335 de 1996. Lo dispuesto en esta norma se articula con lo dispuesto en el artículo 41del proyecto de ley con las modificaciones previstas en la presente ponencia." Gaceta delCongreso No. 114 de 2015.
[100] Los Senadores Iván Duque Márquez y María del Rosario Guerra.
[101] Cabe destacar que la propia Senadora María del Rosario Guerra explicó los motivos porlos cuales, pese a sus dudas, la norma incluida en el pliego de modificaciones corregía lasdeficiencias que traía la propuesta original del Gobierno, principalmente en términos deobtención de recursos para la financiación de la expansión de la cobertura de la red.Puntualmente, se dijo que: "(...) La propuesta original (...) no era conveniente para el país, por lassiguientes razones: Primero. Porque estos concesionarios, los cuatro, al año no pagan sino14.000 millones de pesos, de los cuales hay una cuota fija que es fundamentalmente unos 2800millones entre ellos y un componente variable por pauta publicitaria; pero ellos no pagan porhacer uso del espectro radioeléctrico, ni pagan por el uso de la red, cosa que sí pagan los canalesprivados de televisión, Caracol y RCN cada uno de ellos pagó cerca de 150.000 millones y fuerade eso tienen que hacer la inversión para expandir la cobertura y para tener la red de televisióndigital terrestre. // Apreciados Congresistas, después de ese debate y de demostrar que no eraconveniente para el país, ya en esta ponencia, lo que se presenta es que no solo se clarifica quedebe haber un proceso de selección objetiva y que debe haber un estudio que haga la AgenciaNacional de Televisión, para que determine cuántos concesionarios puede haber, sino que seexige en este artículo que deben reconocer el costo de usar la red pública, de acceder al espectroradioeléctrico, además de la operación.(...)". Gaceta del Congreso No. 522 de 2015.
[102] Gacetas del Congreso No. 223 y 242 de 2015.
[103] Senador Iván Cepeda Castro. Gaceta del Congreso No. 1022 de 2015.
[104] Senador Éverth Bustamante García. Gaceta del Congreso No. 1022 de 2015.
[105] Los Senadores Iván Duque Márquez y María del Rosario Guerra. En concordancia con lomanifestado en el primer debate también plantearon dudas sobre la unidad de materia. Gaceta delCongreso No. 1022 de 2015.
[106] Representante Alirio Uribe Muñoz. Gaceta del Congreso No. 475 de 2015.
[107] Gacetas del Congreso No. 475 y 1022 de 2015.
[108] Proposición de los Representantes Ciro Rodríguez y Rafael Romero.
[109] Gacetas del Congreso No. 264 y 266 de 2015.
[110] Como previamente se señaló, en la elaboración del presente resumen se tienen en cuentalos tres documentos que fueron enviados por dicha autoridad a este Tribunal, los cualescorresponden al 2 de febrero, 17 de marzo y 4 de mayo de 2016.
[111] En concreto se citan los literales a) y b) del artículo 3 de la Ley 1507 de 2012, conforme alos cuales: "De conformidad con los fines y principios establecidos en el artículo 2 de la Ley 182de 1995, la ANTV ejercerá las siguientes funciones, con excepción de las consignadas en losartículos 10, 11, 12, 13, 14 y 15 de la presente ley: a) Ejecutar para el cumplimiento de su objetolos actos y contratos propios de su naturaleza; b) Adjudicar las concesiones y licencias deservicio, espacios de televisión, de conformidad con la ley".
[112] Se trata del inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y del literal a) del parágrafo 1del artículo 2 de la Ley 680 de 2001, cuyo contenido normativo fue expuesto en el acápite 4.1.4.3de esta providencia.
[113] Ley 182 de 1995, art. 1.
[114] Esta habilitación general responde al artículo 365 de la Carta, en el que al regular la formacomo se prestan los servicios públicos, se dispone que: "Los servicios públicos estarán sometidosal régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente,por comunidades organizadas, o por particulares.".
[115] COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Diagnóstico del sector detelevisión en Colombia y consulta pública para una agenda convergente, marzo de 2012.
[116] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, El futuro del sector del sectoraudiovisual en Colombia: necesidad de política pública y reformas normativas en el marco de laconvergencia tecnológica y las tendencias del mercado, informe final, 2016.
[117] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[118] Precisamente, el artículo 20 del Texto Superior consagra que: "Se garantiza a toda personala libertad de (...) informar y recibir información veraz e imparcial (...)".
[119] CP art. 20.
[120] CIDH, Estándares de libertad de expresión para la transición a una televisión digitalabierta, diversa, plural e inclusiva, Informe temático contenido en el Informe Anual 2014 de laRelatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de DerechosHumanos, Relator Especial para la Libertad de Expresión, 2014.
[121] Véanse, al respecto, las Sentencias C-350 de 1997 y T-1191 de 2004.
[122] M.P. Fabio Morón Díaz.
[123] Ley 182 de 1995, art. 2.
[124] Ley 182 de 1995, art. 19.
[125] Ibídem.
[126] Ibídem.
[127] Ley 182 de 1995, art. 20. Es televisión abierta aquella en la que la señal puede ser recibidalibremente por cualquier persona ubicada en el área de servicio. Es televisión cerrada o porsuscripción aquella que, independientemente de la tecnología, está destinada a ser recibidaúnicamente por personas autorizadas para su recepción.
[128] Ley 182 de 1995, at. 21. Es televisión comercial aquella cuya programación está destinadaa la satisfacción de los hábitos y gustos de los televidentes con ánimo de lucro. Es televisióneducativa, social y cultural aquella en la que la programación se orienta, en general, a satisfacerlas necesidades educativas y culturales de la audiencia.
[129] Ley 182 de 1995, art. 22. La televisión regional es aquella que cubre un área geográficadeterminada, formada por el territorio del Distrito Capital o inferior al territorio nacional. Latelevisión local es aquella cuyo ámbito no supera un municipio, distrito, área metropolitana oasociación de municipios.
[130] Ley 182 de 1995, art. 22. La televisión privada es aquella cuya operación, emisión yprogramación depende de los particulares a los cuales se les haya concesionado su prestación,previa asignación del espectro electromagnético. La televisión pública se refiere a las señalesoperadas por el ente público competente.
[131] Las normas en cita disponían que: "Artículo 76.- La intervención estatal en el espectroelectromagnético utilizado para los servicios de televisión, estará a cargo de un organismo dederecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujetoa un régimen legal propio. // Dicho organismo desarrollará y ejecutará los planes y programas delEstado en el servicio a que se hace referencia en el inciso anterior". "Artículo 77.- La direcciónde la política que en materia de televisión determina la ley sin menoscabo de las libertadesconsagradas en esta Constitución, estará a cargo del organismo mencionado. // La televisión seráregulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio. La direccióny ejecución de las funciones de la entidad estarán a cargo de una junta directiva integrada porcinco (5) miembros, la cual nombrará al director. Los miembros de la junta tendrán período fijo.El gobierno nacional designará dos de ellos. Otro será escogido entre los representantes legalesde los canales regionales de televisión. La ley dispondrá lo relativo al nombramiento de losdemás miembros y regulará la organización y funcionamiento de la entidad. // Parágrafo.- Segarantizarán y respetarán la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión".
[132] Sentencia C-564 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[133] Un resumen sobre el particular fue expuesto en la Sentencia C-170 de 2012, M.P. JorgeIván Palacio Palacio, al exponer que: "Las anteriores consideraciones llevan a la Corte a concluirque la Constitución de 1991 reconoció la autonomía del órgano encargado de regular el serviciopúblico de televisión. Fue esta una 'garantía institucional' diseñada para sustraer dicho serviciode los vaivenes de la política, de los intereses económicos y alejarlo de la influencia delEjecutivo. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurrió con otras entidades del Estado, en sudiseño institucional el Constituyente no le asignó funciones específicas y concretas que pudierenejercerse al margen de la regulación adoptada por el Legislador. En efecto: (i) el Constituyenteprefirió que fuera el Congreso de la República el encargado de definir sus contornos, para lo cualle asignó la misión de trazar la política en materia de televisión y lo concerniente a la
organización y funcionamiento del organismo rector; (ii) la autonomía reconocida fue denaturaleza administrativa, patrimonial y técnica, frente a las demás autoridades administrativasdel Estado, desligándose como entidad adscrita o vinculada a otro órgano del sector central, perocuyas funciones -esencialmente de ejecución y desarrollo- fueron supeditadas a la políticatrazada por el Legislador; (iii) se mantuvo el deber de colaboración armónica, de modo que susfunciones se desarrollarían de manera coordinada con las demás entidades del Estado, sujetas entodo caso a los lineamientos previstos en la ley; y (iv) [se trató de] una autonomía restringida, entanto estuvo circunscrita al servicio público de televisión cuando se utiliza el espectroelectromagnético, de manera que no comprendió otros medios de comunicación ni otros canalesinformáticos o tecnológicos".
[134] Sobre el particular, en la exposición de motivos se afirmó que: "Con la derogatoria de losartículos previstos en el proyecto de acto legislativo se le otorga al legislador la competencia y laflexibilidad para establecer un nuevo régimen jurídico para la televisión en consonancia conaquel establecido para los demás servicios de telecomunicaciones con base en lo contemplado enla Ley 1341 de 2009, en búsqueda de la coherencia en la formulación de políticas sectoriales, enel ejercicio del marco regulatorio y en el control y la política del manejo del espectro, en lo querespecta a los contenidos audiovisuales, así como (...) de la necesaria gestión administrativaeficiente y equilibrada en comparación con aquella que desarrollan otras entidades sectoriales. //Es de recordar que desde hace varios años se han intentado tramitar en el Congreso de laRepública diversas reformas a la Comisión Nacional de Televisión, sin que las mismas hayanpodido ser tramitadas hasta su último paso legislativo de manera exitosa por diversascircunstancias, en detrimento del interés general y del fortalecimiento de la televisión pública,situación que resulta insostenible bajo el actual escenario tecnológico y de la convergencia deservicios, redes y terminales. (...) Todos los anteriores son argumentos que, con sobrada razón,nos llevan a concluir que el Congreso de la República debe adoptar las medidas de fondo que nospermitan pensar con un enfoque netamente técnico en una operación integral de salvamento de latelevisión pública en el país, a través de la necesaria reorganización institucional y de lasfunciones legales de los entes sectoriales en cuanto se refiere a los contenidos audiovisuales. //Por ello, es indispensable eliminar el rango de constitucional el manejo de la televisión y dejarloa nivel legal para darle mayor flexibilidad a un sector dinámico desde el punto de vistatecnológico y de realidad de mercado en convergencia, en consistencia con el importante avancenormativo alcanzado para el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicacionesmediante la promulgación de la Ley 1341 de 2009." Gaceta del Congreso No. 527 de 2010.
[135] "El presente proyecto de Acto Legislativo se propone adecuar al fenómeno convergente, auna entidad que ha caído en la obsolescencia a causa de las transformaciones tecnológicas y que,adicionalmente, resulta costosa para el erario público. Para el caso particular de la ComisiónNacional de Televisión, el costo económico que significa para los recursos del Estado sumantenimiento es muy alto en términos de funcionamiento y además su estructura institucional yorganizacional no resulta consistente con la eficiencia que debe perseguir la intervención delEstado en la economía (...)". Gaceta del Congreso No. 527 de 2010.
[136] "(...) es indispensable proveer al Congreso de la República de la flexibilidad requerida paraque mantenga un marco legal vigente acorde a la realidad convergente de los contenidosaudiovisuales y el acceso a los mismos por parte de los ciudadanos, y que se ajuste a lasrealidades tecnológicas y de mercado con el propósito de que estas tecnologías contribuyan acerrar las brechas sociales y a mejorar la competitividad y la productividad del país." "En estesentido, es necesario que el Congreso de la República también tenga la flexibilidad requerida
para analizar la manera como se debe promover la generación de contenidos de carácter público(...)". "(...) es necesario dotar al Congreso de la República de la flexibilidad y agilidad requeridaen la adaptación de las normas legales a un sector tan dinámico, como el referido a loscontenidos audiovisuales". Gaceta del Congreso No. 527 de 2010.
[137] "(...) es indispensable eliminar el rango de constitucional el manejo de la televisión ydejarlo a nivel legal para darle mayor flexibilidad a un sector dinámico desde el punto de vistatecnológico y de realidad de mercado en convergencia (...)". Gaceta del Congreso No. 527 de2010.
[138] Énfasis por fuera del texto original.
[139] Así se admitió expresamente en la Sentencia C-170 de 2012, M.P. Jorge Iván PalacioPalacio, en la que se adelantó el juicio de sustitución sobre la reforma introducida mediante elActo Legislativo en mención.
[140] El artículo 77 de la Constitución de 1991, en su versión original, disponía que: "Ladirección de la política que en materia de televisión determina la ley (...), estará a cargo delorganismo mencionado".
[141] La norma actual establece lo siguiente: "El Congreso de la República expedirá la ley quefijará la política en materia de televisión".
[142] M.P. Fabio Morón Díaz.
[143] Definición, Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, 1992.
[144] Ibídem.
[145] Énfasis por fuera del texto original.
[146] Sentencia C-333 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[147] Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; Ministerio de Tecnologías de laInformación y de las Comunicaciones; Autoridad Nacional de Televisión (ANTV);Departamento Nacional de Planeación; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado;Contraloría General de la República y Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de laUniversidad de Nariño.
[148] En concreto se citan los literales a) y b) del artículo 3 de la Ley 1507 de 2012, conforme alos cuales: "De conformidad con los fines y principios establecidos en el artículo 2 de la Ley 182de 1995, la ANTV ejercerá las siguientes funciones, con excepción de las consignadas en losartículos 10, 11, 12, 13, 14 y 15 de la presente ley: a) Ejecutar para el cumplimiento de su objetolos actos y contratos propios de su naturaleza; b) Adjudicar las concesiones y licencias deservicio, espacios de televisión, de conformidad con la ley".
[149] Jorge Barón Televisión y Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[150] Ante la complejidad del planteamiento realizado por el Procurador, se procede a transcribirel aparte correspondiente de su concepto: "(...) [La] Vista Fiscal considera que al respecto surgendos escenarios fácticos que determinan la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la funciónasignada por la ley a la Autoridad Nacional de Televisión: En el primer escenario, aquél en el
cual la determinación del número de concesionarios y de condiciones de los contratos deconcesión la hace la Autoridad Nacional de Televisión, sin limitación de ninguna índole, debidoa que la política legal en materia de limitación de la titularidad del total de horas dadas enconcesión en el canal nacional de operación pública (...), contenida en los artículos 13 de la Ley335 de 1996 y 2 de la Ley 680 de 2001, fue derogado mediante el artículo 267 de la misma Ley1753 de 2015. // Y es que en ese escenario, en donde la Autoridad Nacional de Televisión tienela posibilidad de fijar el número de concesionarios y de condiciones de los contratos de losespacios de televisión en el canal nacional de operación pública, a su libre arbitrio y sinlimitación alguna, efectivamente se presenta un vaciamiento de la competencia del legisladorpara fijar la política en materia de televisión relacionada con el otorgamiento de talesconcesiones, lo cual resulta o resultaría contrario al orden superior.
Mientras que[,] en un segundo [escenario], la Autoridad Nacional de Televisión determina elnúmero de concesionarios de los espacios de televisión en el canal nacional de operaciónpública, pero bajo la política legal en materia de limitación de la titularidad del total de horasdadas en concesión en el canal nacional de operación pública (...), contenida en los artículos 13de la Ley 335 de 1996 y 2 de la Ley 680 de 2001. [En] tales circunstancias[,] la competenciaasignada a la Autoridad Nacional de Televisión se circunscribe plenamente al principio deseparación funcional del poder público, toda vez que esta autoridad actúa para darle estrictocumplimiento a las políticas fijadas por el legislador (...).
[Por lo anterior] dado que en el presente concepto se solicita declarar contraria al orden superiorla derogatoria hecha mediante el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, de la política legal enmateria de limitación de la titularidad del total de horas dadas en concesión en el canal nacionalde operación pública (...), contenida en los artículos 13 de la Ley 335 de 1996 y 2 de la Ley 680de 2001, entonces al mismo tiempo se concluye que la competencia asignada a la AutoridadNacional de Televisión [esto es, la prevista en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015], se ajustaplenamente al principio de separación funcional del poder público para dar cabal ejecución a lapolítica fijada por el legislador en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en materia deconcesión de espacios de televisión (...). [Por el contrario] debe decirse que en caso de que laCorte (...) decida que las derogatorias demandadas se ajustan al orden constitucional,subsidiariamente se le solicitará declarar contrario al orden constitucional lo correspondiente a lacompetencia otorgada a la Autoridad Nacional de Televisión para determinar el número deconcesionarios que operen los espacios dentro de un canal nacional de televisión de operaciónpública, porque se considera que la forma como está concedida dicha facultad efectivamentevacía la competencia del legislador al respecto".
[151] Los criterios jurídicos –no controvertidos por el accionante– son aquellos que exigengarantizar en el proceso de concesión "el derecho la información, a la igualdad en el acceso y usodel espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva que adelante paraotorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sus socios no tengan participaciónaccionaria en los canales privados de televisión abierta nacional o local".
[152] En la Gaceta del Congreso No. 527 de 2010, correspondiente a la exposición de motivosdel Acto Legislativo No. 02 de 2011, se señaló que: "(...) es importante que el Congreso tambiéntenga el espacio para analizar la forma en la que los contenidos públicos deben llegar a losciudadanos, el modelo actual de la televisión pública no es sostenible y también deberíaenmarcarse en este contexto tecnológico y de mercado derivado de la convergencia". Por suparte, en la discusión de la ley del Plan, la Viceministra de las TICs, expuso que: "(...) la
televisión ha cambiado y el negocio del consumo de contenidos ha cambiado, para nadie es unsecreto, la digitalización es mayor, la audiencia cambió y la generación de contenidos. // (...) Lostelevidentes en Colombia han buscado más ofertas de contenidos de televisión y estamos enmora de generar un avance y de dar un nuevo paso como estos. Básicamente señor Presidente,ese ha sido, digamos el espíritu y la importancia que le damos desde el Gobierno nacional paragenerar más y mejor oferta, en materia de televisión." Gaceta del Congreso No. 1022 de 2015.
[153] Los concesionarios fueron: (i) la Unión Temporal Colombiana de Televisión y Nacional deTelevisión y Comunicaciones S.A. NTC S.A.; (ii) la Compañía de Medios de InformaciónLTDA, CM& Televisión; (iii) Jorge Barón Televisión LTDA y Sportsat S.A; y (iv) la UniónTemporal Radio Televisión Interamericana S.A. RTI S.A y Programar S.A.
[154] La Unión Temporal Radio Televisión Interamericana S.A. RTI S.A y Programar S.A.
[155] CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Impacto de la inversión estatal entelevisión pública, 2010.
[156] De acuerdo con la doctrina especializada, el share corresponde a un sistema de mediciónde audiencias de televisión que indica la preferencia relativa de los espectadores hacia undeterminado espacio con respecto a otros que se emiten simultáneamente. La diferencia con elrating radica en la referencia que utilizan ambos indicadores. El rating considera el universo totalo la población de interés, mientras el share se refiere al número total de espectadores en unmomento determinado.
[157] COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Análisis de MercadosAudiovisuales en un Entorno Convergente, abril de 2016.
[158] "Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado enmateria de televisión y se dictan otras disposiciones".
[159] Artículo 2.
[160] Artículo 3, literal b).
[161] Artículo 3, literal i).
[162] Artículo 5, literal a), de la Ley 182 de 1995, en armonía con lo expuesto en el artículo 10de la Ley 1507 de 2012.
[163] Departamento Nacional de Planeación.
[164] CP. art. 333. Énfasis por fuera del texto original.
[165] Textualmente, se afirma que: "Para que las autoridades administrativas puedan obrar en lamateria, es imperativo que el Congreso determine de manera precisa el ámbito para el desplieguede la discreciona-lidad administrativa. // Las normas que se demandan (...) [s]implemente dejanal arbitrio de [la autoridad administrativa] la intervención en la economía y la limitación a lalibertad económica. Ello necesariamente implica que las normas demandadas deben serdeclaradas inexequibles".
[166] Se trata del inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y del literal a) del parágrafo 1del artículo 2 de la Ley 680 de 2001, cuyo contenido normativo fue expuesto en el acápite 4.1.4.3
de esta providencia.
[167] CP art. 365.
[168] Sentencia C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
[169] Sobre el particular, en la Sentencia C-555 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo MendozaMartelo, se expuso que: "De acuerdo con las definiciones suministradas por el Ministerio deTecnologías de la Información y de las Comunicaciones, el espectro electromagnético esdefinido como 'el conjunto de ondas electromagnéticas que existen en el universo ordenadas enfunción de sus frecuencias o longitudes de onda, o de la energía que transportan'. Dentro delconjunto de ondas electromagnéticas que circulan por dicho espectro se encuentran 'las ondasradioeléctricas (largas, medias, cortas, ultracortas, microondas), la luz infrarroja, la luz visible, laultravioleta, los rayos X, los rayos gamma y los rayos cósmicos'. En la porción más baja delespectro electromagnético se sitúa el espectro radioeléctrico, conformado por el conjunto de lasondas radioeléctricas que hacen posible las telecomunicaciones (radio, televisión, Internet,telefonía móvil, televisión digital terrestre, etc.). La frecuencia de las ondas radioeléctricas sefija convencionalmente por debajo de 3000 GHz. // Sin embargo, según lo advierte la UniónInternacional de Telecomunicaciones (UIT), se trata de un concepto dinámico, pues a medidaque avanza la tecnología se aumentan (o disminuyen) los rangos de frecuencia utilizados encomunicaciones, razón por la cual, la definición precisa que se ofrezca en cada momentocorresponderá al respectivo estado de avance tecnológico".
[170] CP arts. 75, 101 y 102.
[171] En este punto, se resalta que el parágrafo del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, al serreferencia a los criterios para definir el valor de la concesión, entre otros, establece "los costos deoportunidad de la red, incluyendo el espectro radioeléctrico".
[172] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[173] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[174] En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio MorónDíaz.
[175] Sentencia T-425 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[176] Sentencia C-219 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
[177] Sentencia T-425 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
[178] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[179] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[180] CP art. 333.
[181] La norma en cita dispone que: "Los servicios públicos estarán sometidos al régimenjurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, porcomunidades organizadas o por particulares".
[182] M.P. Ciro Angarita Barón. Reiterada en las Sentencias C-624 de 1998 y C-815 de 2001.
[183] Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones; Autoridad Nacionalde Televisión (ANTV); Departamento Nacional de Planeación; Agencia Nacional de DefensaJurídica del Estado; Contraloría General de la República y Facultad de Derecho y CienciasPolíticas de la Universidad de Nariño.
[184] El inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 disponía que: "No se podrá otorgar a losconcesionarios de espacios de televisión más del veinticinco por ciento (25%) ni menos de sietepunto cinco por ciento (7.5%) del total de horas dadas en concesión en la respectiva cadena". Y,el literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 680 de 2001 consagraba que: "Ningúnconcesionario directa o indirectamente podrá ser titular de más del 33% del total de horas dadasen concesión a un canal".
[185] Dice la norma: "La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de loscontratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos".
[186] Sobre el particular, como ya se ha advertido, se dispone que: "La Autoridad Nacional deTelevisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operaciónpública, Canal Uno, garantizando el derecho a la información, a la igualdad en el acceso y usodel espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva que adelante paraotorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sus socios no tengan participaciónaccionaria en los canales privados de televisión abierta nacional o local."
[187] Lo anterior por cuanto existe la televisión regional y local radiodifundida.
[188] Esto excluye a los canales Señal Colombia e Institucional.
[189] Ley 182 de 1995, art. 19.
[190] La norma en cita dispone que: "La televisión es un servicio público sujeto a la titularidad,reserva, control y regulación del Estado, cuya prestación corresponderá, mediante concesión, alas entidades públicas a que se refiere esta ley, a los particulares o a las comunidades organizadas(...)". Énfasis por fuera del texto original.
[191] Para la operación de los canales privados también se suscribe un contrato de concesión conla diferencia de que su objeto lo constituye el manejo y uso de una franja del espectro, teniendo asu cargo la inversión necesaria para lograr su plena cobertura en el territorio nacional.
[192] Sentencias T-425 de 1992, C-624 de 1998 y C-815 de 2001.
[193] El artículo 49 de la Ley 182 de 1995, al referirse a la Comisión Nacional de Televisión,señalaba que entre sus funciones se encontraba la de "determinar las condiciones, requisitos,mecanismos, y procedimientos que deberán cumplir los aspirantes a ser concesionarios de losespacios de televisión, teniendo en cuenta para ello criterios que garanticen la igualdad deoportunidades en el acceso de los servicios de televisión, el pluralismo informativo y que evitenlas prácticas monopolísticas, así como el aprovechamiento indebido de posiciones dominantes enel mercado".
[194] Como se mencionó con anterioridad, el Canal UNO en la actualidad está concesionado atres empresas privadas: CMI Televisión, UT Jorge Barón Televisión - Sport SAT y UT NTCTelevisión - Colombiana de Televisión. De igual manera participa RTVC Sistema de MediosPúblicos. Cada una de las citadas empresas tiene el 25% de los espacios del canal.
[195] Canal A: RCN Televisión (canal nacional de operación privada a partir de 1998),Producciones Televideo, Colombiana de Televisión, Producciones JES, Coestrellas, Teleestudio,Producciones Punch, TV 13, Programar Televisión, Datos y Mensajes, Globo Televisión, DiegoFernando Londoño DFL Televisión, Cenpro Televisión y R.T.I Televisión. Canal UNO:Audiovisuales, Buenos Días Televisión, Prego Televisión, Caracol Televisión (canal nacional deoperación privada a partir de 1998), CM& Televisión, Jorge Barón Televisión, NTC Televisión,Producciones Cinevisión, Producciones Tevecine, Proyectamos Televisión, R.T.I. Televisión,Universal Televisión y 24 Horas Televisión.
[196] Se citan a Producciones Tevecine, Cenpro Televisión, CPS TV, Producciones BernardoRomero Pereiro, Producciones JES, Producciones Punch, UniTV, 24 Horas Televisión, DFL yDatos y Mensajes.
[197] Canal Institucional.
[198] Los concesionarios son: (i) la Unión Temporal Colombiana de Televisión y Nacional deTelevisión y Comunicaciones S.A. NTC S.A; (ii) la Compañía de Medios de InformaciónLTDA, CM& Televisión; (iii) Jorge Barón Televisión LTDA y Sportsat S.A; y (iv) la UniónTemporal Radio Televisión Interamericana S.A., RTI S.A, y Programar Televisión S.A.
[199] La Unión Temporal Radio Televisión Interamericana S.A., RTI S.A, y ProgramarTelevisión S.A.
[200] En este punto se destaca que las contraprestaciones que recibe el Estado por el servicio detelevisión tienen como destino prioritario el financiamiento de la televisión pública, integradapor dos canales nacionales (Señal Colombia y Canal Institucional) y 8 canales regionales(Teleantioquia, Telecaribe, Telepacífico, Telecafé, Canal 13 – TeveAndina, Teleislas, TelevisiónRegional del Oriente - TRO y Canal Capital).
[201] Al respecto, se transcribe el artículo 2 de la Ley 1507 de 2012, conforme al cual: "Elobjeto de la ANTV es brindar las herramientas para la ejecución de los planes y programas de laprestación del servicio público de televisión, con el fin de velar por el acceso a la televisión,garantizar el pluralismo e imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en laprestación del servicio, así como evitar las prácticas monopolísticas en su operación yexplotación, en los términos de la Constitución y la ley. La ANTV será el principal interlocutorcon los usuarios del servicio de televisión y la opinión pública en relación con la difusión,protección y defensa de los intereses de los televidentes y dirigirá su actividad dentro del marcojurídico, democrático y participativo que garantiza el orden político, económico y social de laNación."
[202] M.P. Fabio Morón Díaz.
[203] Caracol y RCN.
[204] Teleantioquia, Telepacífico, Teleislas, Telecafé, Telecaribe, Canal Capital, Canal TRO yCanal 13.
[205] CityTv.
[206] Telemedellín, Teleamiga, Telesantiago, Telepasto, TV Ipiales, Unicartagena TV, etc.
[207] Ley 1507 de 2012, art. 2.
[208] Departamento Nacional de Planeación, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado yContraloría General de la República.
[209] En el inciso primero la norma se redacta de la siguiente forma: "La Autoridad Nacional deTelevisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operaciónpública, Canal Uno, garantizando (...) procesos de selección objetiva (...) para otorgar la(s)concesión(es) (...)". Por su parte, en el inciso segundo se establece que: "La autorización previstaen el presente artículo para la(s) concesión(es) de espacios de televisión de[l] Canal Uno (...)2
[210] Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[211] Sobre el alcance de esta figura, en la Sentencia C-104 de 2016, M.P. Luis GuillermoGuerrero Pérez, se expuso que: "Como previamente se mencionó, el control deconstitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa, por regla general, através del ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos, para lo cual se exige la presentaciónde una demanda de inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los que la propiaConstitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratadosinternacionales o las leyes estatutarias. Por ello, en respuesta al carácter predominantementerogado y no oficioso de este control, se reconoce que los preceptos demandados constituyen elámbito de actuación de la Corte, sin que –en principio– su pronunciamiento pueda extenderse aotros enunciados normativos que no fueron cuestionados por el accionante. Sin embargo,excepcionalmente este Tribunal puede disponer la ampliación del control a otros preceptos nodemandados de manera expresa, en virtud de la atribución consagrada en el artículo 6 delDecreto 2067 de 1991, según el cual: 'La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normasdemandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa conaquellas otras que declara inconstitucionales.' Esta figura conocida como la integraciónnormativa asegura, entre otros, los principios de seguridad jurídica y economía procesal, puesmantiene la uniformidad del ordenamiento jurídico y evita el desgaste de la administración dejusticia con una nueva demanda que formule el mismo problema de inconstitucionalidad. (...)Ahora bien, como ha sido resaltado por la Corte, la integración normativa admite dosmodalidades. Una dirigida a completar el sentido de la disposición acusada con otros enunciadosnormativos inescindiblemente relacionados con ella, con miras a asegurar que el control recaigasobre un precepto con un alcance regulador autónomo e inteligible. Y otra prevista para extenderel efecto de la decisión a otras disposiciones de igual o similar contenido normativo, en los quela integración busca preservar el principio de supremacía constitucional, garantizar la seguridadjurídica y, en ciertos casos, evitar que el fallo prive de sentido al texto legal acusado. La primeramodalidad conduce a consolidar la proposición jurídica completa; mientras que, la segunda,corresponde al fenómeno de la unidad normativa."
[212] Se trata del inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y del literal a) del parágrafo 1del artículo 2 de la Ley 680 de 2001, cuyo contenido normativo fue expuesto en el acápite 4.1.4.3de esta providencia.
[213] En el acápite 4.2.4.2 se planteó lo referente a la televisión como servicio público vinculadocon la realización de las libertades de la comunicación, la democracia y el pluralismo; y en elacápite 4.3.4.3 se desarrolló el tema de los contratos de concesión para la prestación del serviciopúblico de televisión.
[214] Uno de los indicadores más interesantes que demuestra la importancia de los medios
masivos de comunicación, se encuentra en el que hecho de que Colombia es el segundo país enel mundo con mayor consumo de video al día (no solo Internet), con 4.3 horas (259 minutos aldía per cápita) a nivel global. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN, Elfuturo del sector audiovisual, en el marco de la convergencia tecnológica en Colombia, 2016.
[215] Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Citada en la Sentencia C-650de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[216] Textualmente, se expuso que: "Son los medios de comunicación social los que sirven paramaterializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones defuncionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable,inter alia, la pluralidad de medios, la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquierasea la forma que pretenda adoptar, y la garantía de protección a la libertad e independencia de losperiodistas."
[217] De esta manera, el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos disponeque: "(...) No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, talescomo el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuenciasradioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquieraotros medios encaminados a impedir la comunica-ción y la circulación de ideas y opiniones". Uncaso sobre el particular, se encuentra en Ivcher Bronstein Vs Perú, CorteIDH, sentencia del 6 defebrero de 2001.
[218] Sentencias T-081 de 1993 y C-093 de 1996.
[219] M.P. Fabio Morón Díaz.
[220] En idéntico sentido, en la Sentencia T-081 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, semanifestó que: "La libertad de fundar medios masivos de comunicación es un derechofundamental de aplicación inmediata. A través de los medios masivos de comunicación sedifunde la información bien sea en forma escrita, oral o audiovisual. En tal sentido, la libertad defundar estos medios sugeriría la libertad de transmitir o emitir información con independenciadel medio utilizado para ello. No obstante, la modalidad del medio de comunicación no esirrelevante para el ejercicio de los derechos a expresar, opinar e informar. Mientras que enalgunos casos sólo es suficiente con disponer del recurso económico para difundir supensamiento u opinión -prensa escrita-, en otros se deben utilizar bienes de uso público paraejercer los derechos propios de esta actividad. Esta distinción es importante en lo que respecta alreconocimiento del carácter de derecho de aplicación inmediata de la libertad de fundar mediosmasivos de comunicación, ya que los medios masivos de comunicación que utilizan el espectroelectromagnético tienen un tratamiento jurídico especial."
[221] Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[222] Ley 182 de 1995, arts. 1 y 46.
[223] Como se ha dicho, el artículo 365 de la Constitución señala que: "Los servicios públicosestarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley (...)".
[224] "Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estadoasegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional".
[225] M.P. Fabio Morón Díaz.
[226] Énfasis por fuera del texto original. En la parte resolutiva, la decisión adoptada fue delsiguiente tenor: "Declarar EXEQUIBLE el artículo 44 de la Ley 182 de 1995, siempre y cuandono implique la concentración de medios o [la] conformación de monopolios".
[227] Ley 333 de 1996, art. 10.
[228] Sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz. Énfasis por fuera del texto original.
[229] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[230] Sentencia C-497 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[231] Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; Ministerio de Tecnologías de laInformación y de las Comunicaciones; Autoridad Nacional de Televisión; DepartamentoNacional de Planeación; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Contraloría Generalde la República y Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño.
[232] Compañía Jorge Barón Televisión; Programar Televisión; Universidad Externado deColombia y Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[233] Al igual que se manifestó en los cargos anteriores, como petición principal, la Vista Fiscalsolicita que se declare (i) inexequible las derogatorias previstas en el artículo 267 de la Ley 1753de 2015 y (ii) exequible la expresión demandada del artículo 41 de la ley en mención. Noobstante, si la decisión de la Corte es que las derogatorias realizadas se ajustan al ordenconstitucional, como petición subsidiaria, (iii) solicita que se declaren inexequibles todos lospreceptos legales demandados.
[234] El inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 disponía que: "No se podrá otorgar a losconcesionarios de espacios de televisión más del veinticinco por ciento (25%) ni menos del sietepunto cinco por ciento (7.5%) del total de horas dadas en concesión en la respectiva cadena". Y,el literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 680 de 2001 consagraba que: "Ningúnconcesionario directa o indirectamente podrá ser titular de más del 33% del total de horas dadasen concesión a un canal".
[235] Sobre el particular, como ya se ha advertido, se dispone que: "La Autoridad Nacional deTelevisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operaciónpública, Canal Uno, garantizando el derecho a la información, a la igualdad en el acceso y usodel espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva que adelante paraotorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sus socios no tengan participaciónaccionaria en los canales privados de televisión abierta nacional o local."
[236] Dice la norma: "La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de loscontratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos".
[237] En el inciso primero la norma se redacta de la siguiente forma: "La Autoridad Nacional deTelevisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operaciónpública, Canal Uno, garantizando (...) procesos de selección objetiva (...) para otorgar la(s)concesión(es) (...)". Por su parte, en el inciso segundo se establece que: "La autorización previstaen el presente artículo para la(s) concesión(es) de espacios de televisión de[l] Canal Uno (...)2
[238] Ley 182 de 1995, art. 29.
[239] Los últimos estudios demuestran que la caída de la pauta publicitaria en la televisiónabierta está relacionada con el incremento de la participación que sobre dicho mercado tienenotros medios digitales. Desde el año 2010 existe una desaceleración en el sector, llegando a unacontracción real superior al 10% en el año 2015. La televisión abierta también se ha vistoafectada por el crecimiento en el nivel de suscripciones de la televisión cerrada, que entre losaños 2007 y 2014 muestra estadísticas cercanas a un 183%. DEPARTAMENTO NACIONALDE PLANEACIÓN, El futuro del sector del sector audiovisual en Colombia: necesidad depolítica pública y reformas normativas en el marco de la convergencia tecnológica y lastendencias del mercado, informe final, 2016.
[240] Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones.
[241] Énfasis por fuera del texto original.
[242] Posición reiterada incluso en el último oficio enviado el 6 de julio de 2016.
[243] CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Impacto de la inversión estatal entelevisión pública, 2010.
[244] COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Análisis de MercadosAudiovisuales en un Entorno Convergente, abril de 2016.
[245] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, El futuro del sector del sectoraudiovisual en Colombia: necesidad de política pública y reformas normativas en el marco de laconvergencia tecnológica y las tendencias del mercado, informe final, 2016.
[246] "El espectro electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible sujeto a lagestión y control del Estado. Se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso enlos términos que fije la ley".
[247] En este esquema aparecen dos canales nacionales públicos de interés social, educativo ycultural como lo son el Canal Institucional y Señal Colombia; los dos canales nacionalescomerciales de operación privada (RCN y CARACOL); ocho canales de operación regionalpública (Teleantioquia, Telepacífico, Teleislas, Telecafé, Telecaribe, Canal Capital, Canal TROy Canal 13); un canal privado de operación local (CityTv) y más de veintiséis licenciaturaslocales de televisión sin ánimo de lucro (Telemedellín, Teleamiga, etc.). Estos canales sueles sertransmitidos igualmente por la televisión cerrada o por suscripción, en virtud del principio must-carry/must-offer, previamente explicado en esta providencia.
[248] Ley 1753 de 2015, art. 41, inc. 1.
[249] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[250] La norma en cita dispone que: "El espectro electromagnético es un bien públicoinenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. Se garantiza la igualdadde oportunidades en el acceso a su uso en los términos que fije la ley. // Para garantizar elpluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitarprácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético".
[251] Ley 182 de 1995, art 22.
[252] De acuerdo con este principio, les corresponde a los operadores de señal abierta poner adisposición de las empresas de televisión paga sus canales para que sean difundidos, al mismotiempo que les compete a estas últimas el deber de incluir dichos canales en su oferta deservicios.
[253] http://estrategiaticolombia.co/estadisticas/stats.php?id=95&jer=1&cod= De acuerdo conlas cifras se señala que la televisión paga cubre alrededor de un 31% de los hogares en Colombia,estadística que puede estar afectada por el fenómeno del subreporte, como lo advierten variasautoridades del sector. COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Diagnósticodel sector de televisión en Colombia y consulta pública para una agenda convergente, marzo de2012.
[254] Ley 182 de 1995, art. 21.
[255] Ibídem.
[256] CIDH, Estándares de libertad de expresión para la transición a una televisión digitalabierta, diversa, plural e inclusiva, Informe temático contenido en el Informe Anual 2014 de laRelatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de DerechosHumanos, Relator Especial para la Libertad de Expresión, 2014.
[257] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[258] El texto propuesto era del siguiente tenor literal: "Artículo 41. Concesiones de espaciosde televisión en el canal nacional de operación pública. La Autoridad Nacional de Televisiónpodrá otorgar los espacios de horas de televisión del canal nacional de operación pública, CanalUNO, a uno o varios concesionarios, garantizando el derecho a la información, a la igualdad enel acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva queadelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando éste o sus socios no tenganparticipación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional o local. LaANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdo conlos estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos. // La autorización previstaen el presente artículo, en ningún caso puede implicar que la operación, características ynaturaleza propia del contrato de concesión de espacios puedan homologarse o hacerseequivalentes a las de un canal de operación privada previstas en las Leyes 182 de 1995 y 335 de1996. (...)" Gaceta del Congreso No. 114 de 2015.
[259] CIDH, op.cit, 2014.
[260] Ibídem.
[261] La ANTV tiene la función de "asignar las frecuencias que previamente haya atribuido laAgencia Nacional del Espectro (ANE) para la operación del servicio de televisión": artículo 15,inciso 2 de la Ley 1507 de 2012. También es encargada de adjudicar las concesiones en latelevisión según el artículo 3, lit. b de la Ley 1507 de 2012, relativo a las funciones de laAutoridad Nacional de Televisión y artículo 14 de la misma ley.
[262] La encuesta de calidad de vida del DANE de 2015, concluyó que el 92,4% de loscolombianos tiene un televisor en su hogar, mientras que sólo el 41,8% de los mismos tiene unaconexión de internet. Cfr. http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/tecnologia-e-innovacion/tecnologias-de-la-informacion-y-las-comunicaciones-tic/indicadores-basicos-de-tic-
en-hogares?phpMyAdmin=3om27vamm65hhkhrtgc8rrn2g4
[263] Se trata del inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y del literal a) del parágrafo 1del artículo 2 de la Ley 680 de 2001, cuyo contenido normativo fue expuesto en el acápite 4.1.4.3de esta providencia.
[264] Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Citada en la Sentencia C-650de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[265] Textualmente, se expuso que: "Son los medios de comunicación social los que sirven paramaterializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones defuncionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable,inter alia, la pluralidad de medios, la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquierasea la forma que pretenda adoptar, y la garantía de protección a la libertad e independencia de losperiodistas."
[266] De esta manera, el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos disponeque: "(...) No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, talescomo el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuenciasradioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquieraotros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones". Uncaso sobre el particular, se encuentra en Ivcher Bronstein Vs Perú, CorteIDH, sentencia del 6 defebrero de 2001.
[267] Sentencias T-081 de 1993 y C-093 de 1996.
[268] M.P. Fabio Morón Díaz.
[269] En idéntico sentido, en la Sentencia T-081 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, semanifestó que: "La libertad de fundar medios masivos de comunicación es un derechofundamental de aplicación inmediata. A través de los medios masivos de comunicación sedifunde la información bien sea en forma escrita, oral o audiovisual. En tal sentido, la libertad defundar estos medios sugeriría la libertad de transmitir o emitir información con independenciadel medio utilizado para ello. No obstante, la modalidad del medio de comunicación no esirrelevante para el ejercicio de los derechos a expresar, opinar e informar. Mientras que enalgunos casos sólo es suficiente con disponer del recurso económico para difundir supensamiento u opinión -prensa escrita-, en otros se deben utilizar bienes de uso público paraejercer los derechos propios de esta actividad. Esta distinción es importante en lo que respecta alreconocimiento del carácter de derecho de aplicación inmediata de la libertad de fundar mediosmasivos de comunicación, ya que los medios masivos de comunicación que utilizan el espectroelectromagnético tienen un tratamiento jurídico especial."
[270] Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[271] Ley 182 de 1995, arts. 1 y 46.
[272] Como se ha dicho, el artículo 365 de la Constitución señala que: "Los servicios públicosestarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley (...)".
[273] "Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estadoasegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional".
[274] M.P. Fabio Morón Díaz.
[275] Énfasis por fuera del texto original. En la parte resolutiva, la decisión adoptada fue delsiguiente tenor: "Declarar EXEQUIBLE el artículo 44 de la Ley 182 de 1995, siempre y cuandono implique la concentración de medios o [la] conformación de monopolios".
[276] Ley 333 de 1996, art. 10.
[277] Sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz. Énfasis por fuera del texto original.
[278] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[279] Sentencia C-497 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[280] Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; Ministerio de Tecnologías de laInformación y de las Comunicaciones; Autoridad Nacional de Televisión; DepartamentoNacional de Planeación; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Contraloría Generalde la República y Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño.
[281] Compañía Jorge Barón Televisión; Programar Televisión; Universidad Externado deColombia y Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[282] Al igual que se manifestó en los cargos anteriores, como petición principal, la Vista Fiscalsolicita que se declare (i) inexequible las derogatorias previstas en el artículo 267 de la Ley 1753de 2015 y (ii) exequible la expresión demandada del artículo 41 de la ley en mención. Noobstante, si la decisión de la Corte es que las derogatorias realizadas se ajustan al ordenconstitucional, como petición subsidiaria, (iii) solicita que se declaren inexequibles todos lospreceptos legales demandados.
[283] El inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 disponía que: "No se podrá otorgar a losconcesionarios de espacios de televisión más del veinticinco por ciento (25%) ni menos del sietepunto cinco por ciento (7.5%) del total de horas dadas en concesión en la respectiva cadena". Y,el literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 680 de 2001 consagraba que: "Ningúnconcesionario directa o indirectamente podrá ser titular de más del 33% del total de horas dadasen concesión a un canal".
[284] Sobre el particular, como ya se ha advertido, se dispone que: "La Autoridad Nacional deTelevisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operaciónpública, Canal Uno, garantizando el derecho a la información, a la igualdad en el acceso y usodel espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva que adelante paraotorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sus socios no tengan participaciónaccionaria en los canales privados de televisión abierta nacional o local."
[285] Dice la norma: "La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de loscontratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos".
[286] En el inciso primero la norma se redacta de la siguiente forma: "La Autoridad Nacional deTelevisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operaciónpública, Canal Uno, garantizando (...) procesos de selección objetiva (...) para otorgar la(s)concesión(es) (...)". Por su parte, en el inciso segundo se establece que: "La autorización previstaen el presente artículo para la(s) concesión(es) de espacios de televisión de[l] Canal Uno (...)2
[287] Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones.
[288] Énfasis por fuera del texto original.
[289] Ley 182 de 1995, art. 21.
[290] Ibídem.
[291] http://estrategiaticolombia.co/estadisticas/stats.php?id=101&jer=1&cod= De acuerdo conlas cifras reportadas se señala que la televisión paga cubre alrededor de un 31% de los hogares enColombia, estadística que puede estar afectada por el fenómeno del subreporte, como loadvierten varias autoridades del sector. COMISIÓN DE REGULACIÓN DECOMUNICACIONES, Diagnóstico del sector de televisión en Colombia y consulta pública parauna agenda convergente, marzo de 2012.
[292] Ley 182 de 1995, art. 56.
[293] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[294] Sentencia C-816 de 2004 M.M. P.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[295] Sentencias C-370 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-724 de 2004 M.P. Clara InesVargas Hernández, C-1039 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-397 de 2010 M.P. Juan CarlosHenao Pérez, C-076 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-168 de 2012 M.P. GabrielEduardo Mendoza Martelo, C-134 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.
[296] Sentencia C-113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[297] Sentencia C-724 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández entre otras.
[298] Sentencia C-1147 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[299] Sentencia C-816 de 2004 M.M P.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[300] M.P. Rodrigo Escobar Gil. Reiterada en sentencia C-394 de 2012 M.P. Humberto AntonioSierra Porto, entre otras.
[301] Sentencia C-188 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[302] Ibídem.
[303] Sentencia C-305 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[304] Sentencia C-394 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[305] Sentencia C-539 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[306] Sentencia C-573 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[307] Sentencia C-305 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[308] Sentencia C-573 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[309] Sentencia C-376-08. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[310] Sentencia C-394 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[311] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[312] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[313] M.P. Mauricio González Cuervo.
[314] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[315] Sentencia C-1113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[316] Página 25 de la sentencia.
[317] Página 34 de la sentencia.
[318] Página 36 de la sentencia.
[319] M.P. Mauricio González Cuervo.
[320] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[321] UNESCO, Radiotelevisión de servicio público: un manual de mejores prácticas. San José,2006, Pág. 26.
[322] Sentencia C-359 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[323] Sentencia C-497 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[324] Sentencia C-359 de 2016 M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[325] Bourdieu, P. Sobre la televisión. Anagrama, Colección argumentos. Barcelona, 1997. Pág.27
[326] Ibídem, pág. 28.
[327] Mendel. T, Freedom of Information as an Internationally Protected Right, artículo XIX,2000.", citado en UNESCO, Ob. Cit. Pág. 22.
[328] De Mateo Pérez R. y Bergés Saura, Los retos de las televisiones públicas, financiación,servicio público y libre mercado. Comunicación social Ediciones y publicaciones. Sevilla-Zamora, 2009, pág. 20-21.
[329] Artículo 19 de la Ley 182 de 1992.
[330] Contraloría General de la Nación. Impacto de la inversión estatal en televisión pública.2010, pág. 3.
[331] Ibídem. Pág. 4.
[332] Unesco, Public broadcasting: why? how?; 2001, citado en Unesco Radiotelevisión deservicio público Ob. Cit. Pág. 29.
[333] Ibídem.
[334] Unesco Radiotelevisión de servicio público Ob. Cit. Págs. 31-32.
[335] De Mateo Pérez R. y Bergés Saura. Op cit. Pág. 9.
[336] Ibídem.
[337] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[338] Radio Televisión de Colombia Sistema de medios públicos.
[339] Ssentencia C-359 de 20016, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez, págs. 93-94.
[340] Ibídem, págs. 95-98.
[341] Esta categoría es tomada de la denominación empleada por BOURDIEU en su texto sobrela televisión. Sin embargo, no se identifica con el desarrollo conceptual realizado por elmencionado autor. Al efecto, ver Bourdieu, P. Op. Cit. Pág. 93.
[342] Emili Prado i Pico, Indispensabilidad de la televisión pública en el universo convergente,en Marzal Felici y otros. La crisis de la televisión pública. Valencia, 2015. Pág. 39-59.
[343] Ibídem.
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Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.Normograma del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMAn.d.Última actualización: 31 de diciembre de 2020
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