Seminario Sociedad Política

DESCENTRALIZACION Y POLITICADESCENTRALIZACION Y POLITICA

Seminario Sociedad y Política

Mauricio García OjedaDepartamento de CienciasUniversidad de La Frontera

M d R (2006) “D li ió T i ió Chil ”Mardones, R. (2006). “Descentralización y Transición en Chile”,Revista de Ciencia Política: 26 (1): 3‐24.

Montecinos, E. (2008). “Los incentivos de la descentralizaciónen la gestión municipal Chilena Gestión política sinen la gestión municipal Chilena. Gestión política sinplanificación democrática”, Estado, Gobierno, Gestión Pública.Revista Chilena de Administración Pública, 12: 61‐84.

MODELOS DE DESARROLLO- Descentralización:

Concepto muy connotado y valorado.

1. Connotado: diversas concepciones.

. No es sinónimo de:

a) Regionalización: ordenamiento político administrativo dea) Regionalización: ordenamiento político-administrativo de espacios territoriales desde una planificación central

a) Desconcentración: La transferencia de potestades se realizaa) Desconcentración: La transferencia de potestades se realizadesde un órgano administrativo central a otro periférico debase territorial pero que tiene la misma personería jurídica delde nivel superior.de e supe o

Descentralización:

- Acepción técnica: traspaso de poder, competencias y recursos l i l b i l (l l i l)a los niveles subnacionales (local y regional)

a) Descentralización política: traspaso de poderPropuestas:

D i ió l ió d t id d i l I t d t- Designación o elección de autoridades regionales: Intendentes, CORES

“Traspasar, difundir, compartir y expandir el poder de decisión política, radicándolo en mayor cercanía con los ciudadanos y los i l l l i l d l d ll ”niveles local y regional del desarrollo”.

b) Descentralización administrativa: traspaso de competenciasPropuestas:

“Traspasar y ordenar competencias entre el ámbito local- “Traspasar y ordenar competencias entre el ámbito local, regional y nacional”.- Competencias y atribuciones de decisiones de inversión pública, de coordinación de actores: ejemplo, servicios públicos regionales asociatividad entre municipios y regionesregionales, asociatividad entre municipios y regiones.

MODELOS DE DESARROLLO

c) Descentralización fiscal: disposición presupuestaria y tributaria

Propuestas:

“Instituir recursos de administración autónoma de losInstituir recursos de administración autónoma de losmunicipios y gobiernos regionales que les permitan cumplirsus responsabilidades propias, bajo condiciones queaseguren su uso responsable, eficiente y transparente”

,

MODELOS DE DESARROLLOPropuestas: * Presupuestos regionalizados: “formulación del presupuestoanual de la nación, por cada sector, por región, con laparticipación de las autoridades de cada gobierno regional en laparticipación de las autoridades de cada gobierno regional en ladecisión final de los recursos propios y sectoriales disponiblespara la respectiva región”

* Ley de Rentas Regionales: “instituir la prerrogativa de lasregiones para captar recursos por concepto de derechos, tributos,tasas e ingresos de clara identificación y beneficio territorial”

* Descentralización fiscal operativa: “capacidad de comunas yregiones de crear impuestos propios, dentro de un marco acotadode tributación, destinados a inversiones en nuevas oportunidadesde desarrollo (distribución tributaria, sin incremento de la cargatributaria general


2. Valorado: eficacia causal en desarrollo local, regional,t it i l dó hterritorial, endógeno, humano.

- Descentralización y política social:a) La descentralización política favorecería la accountabilitya) a desce t a ac ó po t ca a o ece a a accou tab ty

de los políticos y el cumplimiento de compromisos

b) La descentralización administrativa favorecería la mayorincidencia en el diseño implementación y evaluación deincidencia en el diseño, implementación y evaluación delas políticas sociales.

c) La descentralización fiscal favorecería la mayor disposición) y pde recursos y la decisión sobre la administración de esosrecursos para fines de la gestión de las política sociales.


S b l t liSobre el centralismo


TarapacáAntofagasta

Arica-Parinacota TarapacáAntofagasta

A

Arica-Parinacota

Antofagasta

Atacama

Coquimbo

ValparaísoIsla de Pascua

AtacamaCoquimboValparaíso

SantiagoValparaíso

O’HigginsMaule

Bío-Bío

Santiago

O’Higgins

Maule

Santiago

Araucanía

Los Lagos

Aysén

De Los RíosBío-BíoAraucanía

Los LagosA sén

Los Ríos

ChileGeográfico

Magallanes

Chilesegún sus habitantes

AysénMagallanes

Di t ib ió d it l h d (*) úMODELOS DE DESARROLLO

600

Distribución de capital humano avanzado (*) según regiones período intercensal 1992 – 2002

40,0

50,0

60,0

20,0

30,0%

0,0

10,0

05 12 15 27 28 34 31 35 35 47 106 103 522

XI XII III I IV VII VI II IX X V VIII RM

Región

1992 0,5 1,2 1,5 2,7 2,8 3,4 3,1 3,5 3,5 4,7 10,6 10,3 52,2

2002 0,6 1,1 1,5 2,9 3,0 3,7 3,7 3,8 3,9 5,1 9,8 10,5 50,5

Índice de competitividad de las regiones de Chile – 2006


LA DESCENTRALIZACIONDESDE LAS INSTITUCIONES

1 Concepto de instituciones1. Concepto de instituciones

Múltiples definiciones de instituciones

Organizaciones, valores, marcos culturales,

normas, rutinas, hábitos, procedimientos,

sistemas de jerarquía, leyessistemas de jerarquía, leyes

Costumbres y tradiciones normas y convencionessociales, códigos de conducta, pautasconductuales definidas y transmitidas culturalmente.

INSTITUCIONES

Reglas del juego formalizadas a través de instrumentos legales como contratos, garantías y seguros sistemas de incentivos códigos decretosy seguros, sistemas de incentivos, códigos, decretos, leyes

INSTITUCIONES

Reglas del juego formalizadas a través deinstrumentos legales como contratos, garantíasy seguros sistemas de incentivos códigosy seguros, sistemas de incentivos, códigos,decretos, leyes

Reglas económicas Estructuras de intercambio

Reglas políticas Estructuras de gobernabilidad

Reglas políticas Estructuras de gobernabilidad

y ejercicio del podery ejercicio del poder.

y j p

INSTITUCIONES

Reglas del juego formalizadas a través de instrumentos legales como contratos, garantías y seguros sistemas de incentivos códigosy seguros, sistemas de incentivos, códigos, decretos, leyes

Reglamentaciones que los individuos usan para determinar“Acuerdos formales para vincular individuos y

Reglas económicas Estructuras de intercambio

Reglamentaciones que los individuos usan para determinarqué y a quién se incluye en las situaciones de toma dedecisión, cómo se estructura la información, qué medidaspueden tomarse y en qué secuencia, y cómo se integraránlas acciones individuales a las decisiones colectivas (…)”(Kiser y Ostrom, 1982)

p yregular su conducta a través del uso de reglasexplícitas, Procesos de decisión ejecutados porun actor o grupo de actores formalmentedotados y reconocidos como poseedoresde ese poder” (Levi, 1990)

2. INSTITUCIONES Y DESARROLLO

2. Instituciones y desarrollost tuc o es y desa o o

Capital económico Capital psicosocial. Capital económico. . Capital psicosocial

. Capital cognitivo . Capital social

. Capital simbólico . Capital cívico

. Capital cultural . Capital humanop p

. Capital institucional . Capital mediático

. Capital sinergético

(S. Boisier, “El Desarrollo Territorial a partir del capital sinergético”, 1999)

“Matriz del desarrollo”

I. Estructurales -GeografíaD fí

III.- Calidad de las políticas públicas- Manejo macroeconómico

-Demografía-Instituciones-Pobreza-Desigualdad

- Focalización políticas sociales- Mejoramiento educacional- Peso burocracia- Nivel corrupción

II.- Modelo de desarrollo

- Derecho propiedad- Apertura exterior

Rol productivo estado

IV.- Otros factores determinantes.- Gobernabilidad- Cultura- Capital social

C lid d d l t d- Rol productivo estado- Marcos regulatorios- Nivel impuestos

(Escuela de Gobierno. U. Adolfo Ibañez, 2002)

- Calidad del estado- Nivel tecnológico

Crecimiento económicoCrecimiento económico

¿Que explica diferencia de Ingreso?¿Que explica diferencia de Ingreso?

Escuela de Gobierno UAI: Fuente: ILPES, Banco Interamericano de Desarrollo, 2000

Crecimiento económico

¿Que explica diferencia de Ingreso?

Escuela de Gobierno UAI: Fuente: ILPES, Banco Interamericano de Desarrollo, 2000Escuela de Gobierno UAI: Fuente: ILPES, Banco Interamericano de Desarrollo, 2000


Rodrik 2003,Rodrik, 2003


,Rodrik, 2003, od , 003

Crecimiento económicoCrecimiento económico

Fuente: Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo Mundial 2002. Instituciones para los mercados.

Calidad de la democracia

Escuela de Gobierno UAI

3. CAMBIO INSTITUCIONAL

3 Cambio institucional3. Cambio institucional

Si las instituciones pueden generar efectos positivos o negativos, interesa sabercómo se pueden promover buenas instituciones

Esto implica la cuestión sobre el cambio institucional

Proceso evolutivo Creación intencionadaProceso evolutivo (cambio incremental)

Creación intencionada(diseño institucional)

Si las instituciones pueden generar efectos positivos o negativos, interesa sabercómo se pueden promover buenas instituciones

Esto implica la cuestión sobre el cambio institucional

Proceso evolutivo Creación intencionadaProceso evolutivo (cambio incremental)

Creación intencionada(diseño institucional)

3.1. Cambio incremental

(Williamson, 1999)

C bi i t l

Costos, beneficios y adaptación

Cambio incremental

El poder

C bi i t l


Cambio incremental

"elevados costes deestablecimiento" deprocedimientos formales einformales (por lo que los

"efecto coordinación" (losindividuos adaptan sucomportamiento a un nuevocontexto institucional al valorar los

"efecto de adaptación deexpectativas" (relacionadoa la valoración de losbeneficios derivados de(p q

incentivos para cambiarpueden ser bajos)

contexto institucional al valorar losbeneficios que les reporta)

beneficios derivados deseguir la pauta general)

C bi i t l


Cambio incremental

"elevados costes deestablecimiento" deprocedimientos formales einformales (por lo que los

"efecto coordinación" (losindividuos adaptan sucomportamiento a un nuevocontexto institucional al valorar los

"efecto de adaptación deexpectativas" (relacionadoa la valoración de losbeneficios derivados de(p q

incentivos para cambiarpueden ser bajos)

contexto institucional al valorar losbeneficios que les reporta)

beneficios derivados deseguir la pauta general)

M i d iti f db k d th d dMecanismos de positive feedback de generan path dependence

“( ) destacaremos los elementos coloniales que(…) destacaremos los elementos coloniales queinfluyeron en la conformación institucional de la nacienterepública. Los elementos que ya sean por reacción, porcostumbre o inercia marcaron el naciente marcoinstitucional de Chile”

(J. Caro. “El contexto histórico de la descentralización”, 2004)

“la historia económica latinoamericana[...] ha perpetuado las tradicionescentralistas y burocráticas trasmitidaspor la herencia española y portuguesa[ ] permanecen relaciones personales[...] permanecen relaciones personalesen la base de los intercambios políticosy económicos”

(D North “Instit ciones cambio instit cional desempeño(D. North “Instituciones, cambio institucional y desempeñoeconómico”, 1993)

Centralismo como fenómeno dependiente de la trayectoriaCentralismo como fenómeno dependiente de la trayectoria

. Históricamente construido. Cambio lento, incremental

. Imperio español: burocracia centralizadaInquilinaje. Inquilinaje

(S. Boisier. “Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en lasmanos de la gente, 2004)

Si el cambio institucional es incremental se debe a quepermanecen estructuras de incentivos que hacen que losindividuos evalúen como costoso generar modificaciones a losprocedimientos (limitaciones informales y formales en tantoprocedimientos (limitaciones informales y formales en tantoreglas del juego), lo que produce a nivel agregado lapersistencia de una trayectoria

Por lo cual, cambios en las estructuras de incentivos puedengenerar otros equilibrios que pueden modificar trayectorias

Que el cambio sea incremental o acelerado depende de la"magnitud del input", pero también depende de la escala, dela "complejidad del sistema" en que este input opere. Porello, tal vez, en las trayectorias de economías de escalanacional como las analizadas por North los cambios puedannacional como las analizadas por North, los cambios puedanser más incrementales que los que se pueden generar encomunidades locales

C bi i t l


Cambio incremental

El poder

C bi i t l


Cambio incremental

El poder

Quienes tienen más poder pueden imponer arreglos institucionales en su beneficioQuienes tienen más poder pueden imponer arreglos institucionales en su beneficio

C bi i t lCambio incremental

El poder

¿Por qué y cuando se interesan los actores políticos en apoyar el cambio institucional?

a) Para aumentar beneficios públicos

b) Para aumentar su beneficios personales

b) Para reducir perjuicios

En definitiva, para cumplir sus propósitos

C bi i t lCambio incremental

El poder

“Mantener el control de los gobiernos regionales hace que el gobierno central modere su impulsodescentralizador, puesto que se trata de un activo político muy importante que no está dispuesto aceder fácilmente. Esta posición se ve reforzada por el celo que entre los legisladores comienzan adespertar los consejeros regionales. Por lo tanto, el proceso descentralizador en Chile no depende sólode un sistema democrático que está siendo restaurado ni tampoco sólo de cálculos puramenteelectorales, si no también de un balance de las ventajas políticas más generales que el sistema actualproporciona a los diversos actores”

R. Mardones (2006). “Descentralización y transición en Chile”

Análisis costo-beneficio:

- Costo:

a) La descentralización política como un mercado de trastos

b) La descentralización favorece ocurrencia de fallos dedmercado

c) La descentralización genera competencia: otrosrepresentantes además de parlamentarios

Mardones, R. (2006). “Descentralización y Transición en Chile”,Revista de Ciencia Política: 26 (1): 3‐24.Efectos de la democratización y cálculo electoral. Efectos de la democratización y cálculo electoral. Matiz modelo arriba‐abajo: influencia de los alcaldes

P é d l d li ió ?¿Porqué se produce la descentralización?

‐ Luego de un cambio democrático. Si en Chile.‐Cuando un partido tiene incentivos para descentralizar dadosu éxito electoral. Si, pero también desde análisis costo‐beneficiobeneficio‐ Cuando es promovida desde arriba‐abajo

Montecinos E (2008) “Los incentivos de la descentralizaciónMontecinos, E. (2008). Los incentivos de la descentralizaciónen la gestión municipal Chilena. Gestión política sinplanificación democrática”, Estado, Gobierno, Gestión Pública.Revista Chilena de Administración Pública, 12: 61‐84.

. Baja participación a la planificación participativa localj p p p p p

. Alta importancia del pragmatismo de autoridades locales

. Baja valoración de participación ciudadana, alta valoración de lobby y clientelismolobby y clientelismo

Participación ciudadana y control ciudadano en Chile. Diagnóstico yciudadano en Chile. Diagnóstico y propuestas de diseño institucional

Mauricio García Ojeda

Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDERUniversidad de La Frontera

Mecanismos para la promoción de la Mecanismos para la promoción del

Desde la experiencia internacional comparada encontramos

Presupuestos participativos

Mecanismos para la promoción de la participación ciudadana

Mecanismos para la promoción del control ciudadano

Audiencias públicas

Iniciativa popular de ley

Consejos consultivos comunales

Cartas de compromiso con elciudadano

Consulta popular

Planificaciones participativasDefensor ciudadano/defensoríaCiudadana (ombudsman)

l ó l (Cabildos comunales

Consejos de desarrollo local

Elección popular (voto prospectivo,Voto retrospectivo)

Rendición de cuentas públicas

Jurados ciudadanos

Participación en implementación de

Revocatoria de mandato

Veedurías o comités de vigilanciapolíticas públicas (diseño,planificación, ejecución, evaluación)

Experiencia inter nacional comparada

Mecanismos de participación ciudadana

Chil




Chile

Iniciativa popular de ley

Consejos consultivos comunales Consejos consultivos comunales

Planificaciones participativas Planificaciones participativas(ERD., PLADECOS, Panes reguladores)

Cabildos comunales


Cabildos comunales


Jurados ciudadanos

Participación en implementación de Participación en implementación depolíticas públicas (diseño,planificación, ejecución, evaluación)

Participación en implementación depolíticas públicas (diseño,Planificación, ejecución, evaluación

Chile

Mecanismos para la promoción del control ciudadano

Experiencia inter nacional comparada Chile

Audiencias públicasAudiencias públicas



C lt l


Consulta popular Consulta popularConsulta popular

Defensor ciudadano/defensoríaCiudadana (ombudsman)




V d í ité d i il i


Revocatoria de mandato

Veedurías o comités de vigilanciaVeedurías o comités de vigilancia

Rendición de Cuentasú á

Situación ActualPropuestasBrechas

Esquema de Análisis de Brechas en Participación Ciudadana con Control Social

Públicas tienen un caráctermeramente informativo

Existencia de mecanismos decontrol social de la gestiónpública vinculantes quegeneren incentivos para unbuen desempeño de las

Instituir la Rendición deCuentas Públicas dequienes ejercen cargos derepresentación popular

Carencia de de rendición decuentas públicasvinculantes y centrados encompromisos

Situación Actual

Candidatos sin obligación decomprometer y difundir

pautoridades públicas

Situación Deseable

E t bl l bli ió

Ciudadanos cuentan coninformación incompleta queimpide velar por susintereses y ademásevaluar el desempeño delas autoridades públicasque los representan

Ciudadanos pueden evaluarla gestión de susrepresentantes y ademássancionar efectivamente eldesempeño final contrastado

comprometer y difundirformalmente su respectivoprograma de gobierno

- Establecer la obligaciónde los candidatos a cargosde representación populara formular, inscribirformalmente, difundir ycumplir su respectivoprograma de gobierno,precisando los objetivos,metas y plazos de losmismos

Carencia de mecanismosefectivos de control

Carencia de compromisos explícitos, contrastables y vinculantes

con compromisos iniciales

Situación Deseable

Situación Actual

Dificultades para mediravances en el proceso de

mismos.- Instituir la facultad derevocar el mandato de loscargos bajo condicionesobjetivas de manifiestoincumplimiento de losmismos

efectivos de controldurante y ex-post mandato

Carencia de sistemasinteligentes de monitoreo ycontrol generados desdelas sociedad civilorientados a e al ar

Existencia de instancias anivel subnacional con poderpara ejercer control social yrealizar propuestas enmateria de descentralizacióny desarrollo territorial

pdescentralización Instauración de una Red de

observatorios ciudadanosde la descentralización y eldesarrollo territorial

Carencia de propuestasciudadanas hacia la gestiónpública en materias de

orientados a evaluarcríticamente la gestiónpública sobredescentralización ydesarrollo territorial

y

Situación Deseable

pública en materias dedescentralización ydesarrollo territorial

E d A áli i d B h P i i ió Ci d d C l S i lEsquema de Análisis de Brechas en Participación Ciudadana con Control Social(continuación)

PropuestasBrechasSituación actual

Toma de decisiones sobreaprobación y puesta enpráctica de proyectos de leybasada exclusivamente encriterios políticos, económicos,

i l bi t l

Según corresponda a lanaturaleza de un proyecto deley, instituir su evaluaciónex-ante del tipo y nivel dei t b l

pBrechasSituación actual

Desconocimiento delimpacto en el proceso dedescentralización de losproyectos de ley que seenvían a trámite legislativo

sociales y ambientales impacto sobre el avance oretroceso del proceso dedescentralización, cuandosea del caso en consulta conlas comunidades involucradas

Actores oportunamenteinformados sobre losimpactos territorialesasociados a una nuevainiciativa de ley,antecedentes deevaluación que formarán

t i idi á l

Toma de decisiones sobreaprobación y puesta enpráctica de proyectos de leyno considera el impacto queestos tienen sobre el

Situación Deseable

parte e incidirán en eldebate, diseño ytramitación de los mismos.

estos tienen sobre elproceso de descentralización

Situación actual

Elección popular de Presidente de

PropuestasBrechas

Retraso de sistema político de Chile respecto de otros países

Intendentes Regionales nombrados yremovidos por el Presidente de laRepública. p p

Gobierno Regional (Ejecutivo)

Situación deseable

respecto de otros paísesDebilidad del Ejecutivo

RegionalClase y sistemas políticos regionales

sólo incipientes

Autoridad regional elegidademocráticamente, dotado delegitimidad ciudadana, estabilidad ypoder de negociación.

Situación actual

Invertir el calendario electoral

Elecciones municipales y regionalescentradas en las aspiraciones y desafíosde las respectivas comunidades yterritorios.

Presidencialización y parlamentarización de elecciones municipales

Elecciones territoriales utilizadas comoevaluador y predictor de resultadosesperables de elecciones presidencialesy parlamentarias.

Designación e inscripción de candidatosen sus respectivas divisiones político

Obsolescencia del sistema de designación e inscripción de candidatos.

Situación actualConsejos nacionales de partidospolíticos ejercen control principal sobrela designación e inscripción decandidatos territoriales.

Situación deseable

Situación deseable

en sus respectivas divisiones político -territoriales

Descrédito de la democracia.Participación determinante de laciudadanía y las directivas políticascomunales y regionales en ladesignación e inscripción de suscandidatos.

Candidatos sin suficientes conocimientos, vínculos y compromisos con personas y territorios que aspiran a representar, con frecuente itinerancia para auscultar su inserción en alguna división político electoral.

Situación actual

Distancia entre aspiraciones de

Asimetría entre importancia de las regiones y el peso de su representación

política.Residencia efectiva de candidatos enregiones.

Exigencia legal de período previo de residencia efectiva de candidatos en el territorio relacionado a su cargo.

Situación deseable

Distancia entre aspiraciones de ciudadanía e intereses de sus

representantes.

Análisis de Brechas Descentralización política

Análisis de Brechas Descentralización administrativa

PropuestasBrechas

Servicios públicos

Situación Actual

Análisis de Brechas Descentralización administrativa

Autonomía de los Servicios Públicos Regionales

Baja Autonomía de Servicios Públicos

Fuerte subordinación ante el nivel central

regionales con fuerte dependencia ministerial

Servicios públicos regionales con autonomía para la formulación, priorización y ejecución de procesos y proyectos de

Poca Coherencia de Estrategias de Servicios

Públicos con nivel Regional

Situación Actual

L GORE d

inversión

Situación Deseable

Potestad de los Gobiernos Regionales para modificar

la división político administrativa de sus

territorios

Débiles Instrumentos Territoriales

Imposibilidad de modificación de divisiones

político – territoriales

•Una organización territorial diferencia •Instrumentos y soportes de gestión funcionales.

Los GOREs carecen de potestad para modificar división político administrativa de territorios

•Mayores potestades del GORE.

Situación Deseable

Fondo de convergencia regional

Propuestas Brechas

Poca equidad en la distribución de recursos

Existen políticas impositivas y leyes sólo a favor de las regiones extremas. Pero no para el resto de regiones.

Situación Actual

Contar con un sistema de

Situación Actual

equidad para la distribución de recursos, de manera de fortalecer aquellas regiones que se encuentran deprimidas.

Situación Deseable

Equidad territorial para los megaproyectos de inversión

No existe equidad de inversión a nivel nacional

Baja inversión de megaproyectos en

regiones

Contar con equidad en la ejecución de megaproyectos de inversión entre Santiago y las Regiones. (Replicar modelo Transantiago de

El 70% de las inversiones en megaproyectos se realizan en Santiago.

manera estable)

Situación Deseable

Situación Actual

El Presupuesto de la Nación de genera, sin desagregación por regiones y sin i t ió d GORES

Contar con un presupuesto nacional que considere las posiciones y planificación de cada Región por medio de representantes de Gobiernos Regionales. Aumentar la Autonomía en el gasto.

Presupuesto regionalizado Baja participación

regional en definición de presupuesto nacional

Situación Deseable

intervención de GORES

Reapropiación municipal del impuesto territorial

Imposibilidad para fijar tasas de impuestos

Situación Actual

No son los municipios los que fijan las tasas del impuesto y las exenciones a su pago, dejando de recaudar recursos. impuesto territorial,

autonomía y control de gasto tasas de impuestos

Mayor control social en el gasto público, aumento de la autonomía local en la ejecución y control de proyectos y programas de inversión.

Situación Deseable Análisis de Brechas Descentralización fiscal

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