Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad ... · FUENTE: Elaborado por la Auditoría...

Grupo Funcional Gobierno

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Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Sistema Nacional Penitenciario

Auditoría de Desempeño: 11-0-04W00-07-0022

GB-013

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

Objetivo

Fiscalizar la coordinación del Sistema Nacional Penitenciario para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

Alcance

Los alcances de la auditoría fueron determinados por el contenido temático de la revisión, en el que se analizan los aspectos, eficacia, eficiencia, competencia de los actores y economía.

Para la eficacia se evaluaron los resultados de la interconexión informática de las instituciones de Prevención y Readaptación Social estatales y municipales con la Plataforma México, y de la carga, actualización y depuración del Registro Nacional de Información Penitenciaria; así como de la utilización de tecnología homologada para la inhibición de señales de radiofrecuencia, y de la adopción de protocolos y procedimientos de seguridad.

Para la eficiencia se analizaron las acciones de coordinación que efectuó el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) para equipar los centros penitenciarios de las entidades federativas y su personal de custodia, así como los avances en la construcción, ampliación y mejoramiento de la infraestructura penitenciaria.

Para la competencia de los actores se revisó el cumplimiento de las metas convenidas en el marco del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal (FASP) y de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario para la profesionalización del personal penitenciario estatal, así como el avance en la aplicación de evaluaciones de control de confianza.

Para la economía se revisaron los recursos y metas que para fines del Sistema Penitenciario se programaron en los convenios de coordinación del FASP en el periodo 2006-2011, así como su correspondiente avance físico financiero.

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

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Antecedentes

En 1970, la Ley de Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados incorporó al marco jurídico en la materia criterios modernos sobre readaptación social, que servirían para la rehabilitación de delincuentes, transformándolos en miembros útiles de la sociedad.1/

En 1994, se reformó el artículo 21 constitucional para conformar el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) y con la publicación de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2/ se instituyó el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) como órgano ejecutor de los acuerdos y resoluciones del Consejo Nacional de Seguridad Pública. La organización por conferencias temáticas permitió reforzar el enfoque sistémico de la seguridad pública, con un enfoque no sólo subsidiario, sino de corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno. Entre las conferencias que se establecieron figuró la Conferencia de Prevención y de Readaptación.

La conceptualización del sistema se basó en el carácter federal del Estado mexicano, por la necesidad de que los tres ámbitos de gobierno articularan sus potencialidades y compensaran sus ineficiencias en materia de seguridad pública (…) para garantizar que el sistema de coordinación propuesto se constituyera en un esfuerzo nacional en que los órganos constitucionales, que dan cuerpo al federalismo, participen con iguales derechos y en condiciones equitativas para garantizar la seguridad y la tranquilidad de la población. 3/

En 2008, se reformó nuevamente el artículo 21 constitucional, con el objetivo de consolidar el enfoque federalista de la seguridad pública y brindar los instrumentos jurídicos necesarios para fortalecer la coordinación intergubernamental de los tres ámbitos de gobierno.

Como efecto, se abrogó la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y se publicó la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 4/ con lo que el SESNSP dejó de pertenecer a la Secretaría de Seguridad Pública y pasó a ser un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) 5/ encargado de vigilar que las instancias que integran el Sistema cumplan con los compromisos derivados de los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública, y de las Conferencias que integran el SNSP; y dar seguimiento y evaluar los convenios generales y específicos que la Federación suscriba con las entidades federativas y los municipios para alcanzar los fines del Sistema.

La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública asignó a la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario (CNSP) la función de impulsar la coordinación del Sistema

1/ Poder Ejecutivo Federal, Iniciativa de Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados,

28 de diciembre de 1970. 2/ Diario Oficial, 11 de diciembre de 1995. 3/ Diario Oficial, 31 de diciembre de 1994. Exposición de motivos del Decreto por el que se adicionaron tres párrafos al

artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 4/ Diario Oficial, 2 de enero de 2009. 5/ Diario Oficial, 6 de mayo de 2002.


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Penitenciario del país, 6/ con lo que se incorporó la visión sistémica e integradora de las instituciones penitenciarias del Estado mexicano. El objetivo de la CNSP es erigirse como el órgano de análisis, difusión e instrumentación de la política pública penitenciaria, con respeto a la soberanía de las entidades federativas. 7/

De acuerdo con el artículo 31, fracciones I, II y VII, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la CNSP tiene que “Impulsar la coordinación del Sistema Penitenciario Nacional”; “Promover la homologación de los mecanismos, sistemas y procedimientos de seguridad en los centros penitenciarios de reinserción social”, y “el intercambio, registro, sistematización y consulta de la información de seguridad pública en las bases de datos criminalísticos y de personal”. Por lo que las entidades federativas, en su calidad de miembros de la CNSP, son las responsables de alcanzar los acuerdos que obligan a sus integrantes; donde el Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública acude como invitado con voz, pero sin voto.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se determinaron tres prioridades relacionadas con el Sistema Penitenciario: 1) Modernización integral; 2) Combate a la corrupción intramuros, y 3) Reconstruir los mecanismos de caución y readaptación social:

1. Recuperar el sentido original de los centros penitenciarios como instancias de control de presuntos responsables y sentenciados, mediante la utilización de tecnología para la seguridad interior y la adopción de protocolos homologados de traslado de internos y su separación de acuerdo a su perfil criminológico y peligrosidad.

2. Generación de inteligencia criminal mediante una vigilancia efectiva de los internos.

3. Trabajo coordinado interinstitucional e intergubernamental de perfeccionamiento de mecanismos de readaptación y rehabilitación, para reintegrar socialmente a los internos que cumplan su condena.

En 2011, el Sistema Nacional Penitenciario (SNP) se integró con 418 centros penitenciarios, de los que el 97.1% (406) perteneció al orden estatal y municipal, y el 2.9% (12) al orden Federal. La capacidad de los primeros fue de 170,072 espacios que albergaron a 212,660 (125.0%) internos, mientras que en el orden federal se dispuso de 17,680 espacios con una población de 18,283 (103.4%) internos. En los centros de readaptación estatales y municipales existió una sobrepoblación de 42,588 internos, esto es 25.0% más que los 170,072 espacios disponibles.

En el cuadro siguiente se presentan las estadísticas del sistema penitenciario, en las entidades federativas:

6/ El Sistema Nacional Penitenciario designa al conjunto de instituciones, federales y estatales, consignadas para el

cumplimiento de las penas previstas en las sentencias judiciales que, principalmente, implican reclusión. 7/ Artículos 31, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y 5 de los Estatutos de la

Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, publicados en el Diario Oficial, 27 de agosto de 2009.


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SISTEMA PENITENCIARIO ESTATAL, 2011

Entidades Federativas

Población mayor de 18 años 1/

Sistema penitenciario estatal Indicadores penitenciarios estatales

Centros Capacidad operativa

Población penitenciaria

(Internos)

Personal penitenciario

Sobrepoblación

Internos por cada 100 mil habitantes

mayores de 18 años

Internos por cada servidor público

penitenciario Personas

Espacios Personas Serv. Púb. Espacios personas Serv. Púb.

(a)

(b) (c) (d) (e) (f=d-c) (g=[d/a]x100,000) (h=d/e) Nacional 74,351,929

406 170,072 212,660 41,009 42,588 286 5

Con sobrepoblación 1 Baja California 2,109,257

5 14,901 16,390 2,035 1,489 777 8

2 Sonora 1,772,498

15 7,880 11,855 1,892 3,975 669 6 3 Distrito Federal 6,597,552

10 23,261 41,060 2,939 17,799 622 14

4 Tabasco 1,456,264

18 3,521 5,537 1,299 2,016 380 4 5 Nayarit 716,229

21 1,416 2,440 386 1,024 341 6

6 Quintana Roo 882,692

6 2,560 2,921 372 361 331 8 7 Jalisco 4,864,058

33 9,279 16,067 2,022 6,788 330 8

8 Morelos 1,200,062

7 2,084 3,352 1,189 1,268 279 3 9 Nuevo León 3,205,179

15 6,317 8,936 1,539 2,619 279 6

10

Chihuahua 2,267,395

14 6,091 6,239 814 148 275 8

11

Guerrero 2,064,288

18 3,680 5,282 1,191 1,602 256 4

12

Chiapas 2,873,039

22 4,893 7,153 2,138 2,260 249 3

13

Puebla 3,668,428

22 6,012 8,236 2,420 2,224 225 3

14

Aguascalientes 749,118

4 1,270 1,492 543 222 199 3

15

Yucatán 1,326,224

3 2,345 2,549 465 204 192 5

16

Estado de México 10,108,255

22 10,379 18,063 3,947 7,684 179 5

17

Hidalgo 1,737,792

17 1,987 2,988 478 1,001 172 6

18

Veracruz 5,130,846

17 6,946 7,422 1,666 476 145 4

Sin sobrepoblación 19

Colima 442,806

3 2,625 2,439 452 (186) 551 5

20

Baja California Sur 431,040

6 1,746 1,647 674 (99) 382 2

21

Tamaulipas 2,226,074

9 7,310 6,858 1,730 (452) 308 4

22

Sinaloa 1,844,090

6 6,798 5,485 895 (1,313) 297 6

23

Campeche 544,075

2 1,704 1,397 347 (307) 257 4

24

Durango 1,053,438

12 3,454 2,461 782 (993) 234 3

25

Michoacán 2,816,500

24 9,141 5,853 2,613 (3,288) 208 2

26

San Luis Potosí 1,659,680

13 3,285 3,097 999 (188) 187 3

27

Oaxaca 2,397,984

14 4,713 4,457 487 (256) 186 9

28

Querétaro 1,188,720

4 2,438 2,165 441 (273) 182 5

29

Coahuila 1,821,026

7 2,894 2,530 999 (364) 139 3

30

Guanajuato 3,487,280

16 6,009 4,464 2,395 (1,545) 128 2

31

Zacatecas 958,490

19 2,082 1,045 536 (1,037) 109 2

32

Tlaxcala 751,550

2 1,051 780 324 (271) 104 2

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información del Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional 2011, elaborados por el Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social (OADPRS), y el Censo de Población y Vivienda 2010, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). 1/ Con las 73,109,794 de personas mayores de 18 años registradas en 2010 y la tasa media de crecimiento de la población total nacional del 1.699% anual, registrada entre el Conteo de Población y Vivienda 2005 (103,263,388 personas) y el Censo de Población y Vivienda 2010 (112,336,538 personas), ambas fuentes del INEGI, se estimó que en 2011 existió una población de 74,351,929 mayores de 18 años a 2011, conforme a lo siguiente: [73,109,794 x 1.01699 = 74,351,929].

Ser. Púb. Servidores públicos adscritos al sistema penitenciario en las entidades federativas.

La Auditoría Superior de la Federación determinó que, en 2011, se registró en promedio a 286 internos en el sistema penitenciario estatal por cada 100 mil habitantes mayores de 18 años. El 34.4% (11) de las 32 entidades federativas se ubicó en el intervalo que va de 297 a 777 internos por cada 100 mil habitantes mayores de edad, por encima del promedio


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nacional, y el 65.6% (21) de las entidades se encontró por debajo de promedio nacional en el rango de 104 a 279 internos por cada 100 mil habitantes mayores de 18 años.

Situación similar se precisó en el número de internos en el ámbito local por cada servidor público penitenciario, el promedio registrado fue de 5 internos por cada servidor público. El 34.4% (11) de las 32 entidades federativas resultó por encima del promedio, al presentar entre 6 y 14 internos por cada servidor público, y el 65.6% (21) de las entidades registró entre 2 y 5 internos por cada servidor público.

Resultados

1. Eficacia

Conectividad de los centros penitenciarios estatales a la Plataforma México

Con base en el registro y el seguimiento que realizó el SESNSP, se verificó que, en 2011, de los 78 centros determinados como prioritarios por la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario para su interconexión a Plataforma México, el 91.0% (71) se logró interconectar, en los cuales se ubicó el 73.3% (155,895) de los 212,660 internos de los 406 CERESOS estatales y municipales.

Con los 71 centros prioritarios interconectados a Plataforma México en 2011, al término del año existieron 188 (46.3%) CERESOS que lograron interconectarse con ese sistema, que tuvieron el 83.9% (178,389) de los 212,660 internos en los establecimientos penitenciarios del orden local.

2. Suministro y actualización del Registro Nacional de Información Penitenciaria

En 2011, el SESNSP vigiló que las instancias del Sistema Penitenciario cumplieran con el suministro y actualización permanente de las bases de datos del Registro Nacional de Información Penitenciaria (RNIP), toda vez que aplicó mensualmente la “Metodología de Conciliación” para verificar que la captura de los datos por las entidades federativas se realizara con criterios de carga, calidad y oportunidad.

A 2011, las 32 entidades federativas suministraron al RNIP 892,679 registros, que contienen el registro histórico de personas que alguna vez compurgaron sentencia en ellos, los sentenciados en libertad condicional y los internos localizados en los 406 CERESOS estatales y municipales. El número de registros suministrados representó 4.2 veces los 212,660 internos que comprende la población penitenciaria en las entidades federativas y municipios.

De acuerdo con la verificación que el SESNSP realizó al RNIP, se constató que en 2011, de los 892,679 registros de internos suministrados, la entidad fiscalizada determinó como activos al 35.9% (320,683) debido a que se encontraban cargados adecuadamente, al contar con el “Estado” de la situación jurídica del interno, y al 64.1% (571,996) restante como “Sin Estado”, porque en ellos no se especificó esta información.

Respecto de la actualización del RNIP, en 2011, el SESNSP determinó que 48.2% de los registros estuvo completo. En cuanto a la calidad de los registros, el SESNSP realizó la


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conciliación de los registros “activos” del RNIP y los pases de lista e identificó 83,814 coincidencias, por lo que el 45.4% de la información cumplió con este criterio.

De las 32 entidades federativas, en 6 (18.8%) se registró en el RNIP entre el 75.0% y el 89.1% de la información de sus internos en forma completa; 8 (25.0%) entre el 55.0% y el 73.4%; 5 (15.6%) más entre el 30.3% y el 49.9%; 8 (25.0%) entre el 1.0% y el 13.5%; en 2 (6.2%) 8/ se determinó que tuvieron el 0.0% de calidad en sus registros, y de 3 (9.4%) entidades 9/ no fue posible determinarlo, porque no remitieron sus pases de lista.

La Auditoría Superior de la Federación determinó que al cierre de 2011, el RNIP integró de manera completa la información del 39.4% (83,814) de los 212,660 internos en centros penitenciarios estatales.

3. Sistemas de control y vigilancia en CERESOS

De acuerdo con los registros de control y seguimiento del SESNSP, se determinó que en 2011, 14 (43.8%) de las 32 entidades federativas programaron la adquisición de 69 sistemas bloqueadores de señales en CERESOS estatales y municipales, de los que se adquirió el 62.3% (43) en 5 (35.7%) de las 14 entidades federativas que los programaron.

De las 14 entidades que programaron la compra de equipos inhibidores, 4 (28.6%) cumplieron la meta, al adquirir los 13 equipos previstos; 1 (7.1%) la cumplió en 83.3%, con la compra de 30 de los 36 equipos programados; y 9 (64.3%) no reportaron avances, en las que se identificó que 8 (88.9%) no ejercieron los recursos y 1 (11.1%), Yucatán, aplicó el 100%, pero no consignó el avance de la meta de adquirir un equipo de inhibición.

Para 2011, 21 10/ (65.6%) de las 32 entidades federativas contaron con equipos inhibidores de señal en 49 (12.1%) de los 406 centros penitenciarios estatales y municipales, en los que se localizó el 55.2% (117,310) de los 212,660 internos de los centros penitenciarios del orden local. El estado de Tlaxcala logró equipar con inhibidores de señales sus dos (100.0%) centros penitenciarios; 3 entidades federativas alcanzaron entre el 66.7% y el 80.0% de cobertura, con un total de 8 de 11 centros; 2 estados equiparon entre el 50.0% y el 60.0% de sus centros, con 9 de los 16 existentes; otros dos estados tuvieron una cobertura de entre el 33.3% y el 40.9%, con 11 de 28 centros penitenciarios; en 3 entidades más se equipó entre el 20.0% y el 26.7%, con un total de 8 de 34 centros; 10 estados alcanzaron una cobertura de entre el 3.0% y el 14.3%, equivalente a 11 de 180 centros; y 11 estados no contaron con sistemas inhibidores de señal, donde se localizó el 33.3% (135) de los CERESOS existentes en 2011.

Se determinó que en las 21 (65.6%) entidades federativas donde se instalaron sistemas inhibidores, se ubicó el 77.3% (164,352) de los 212,660 internos, y en las 11 (34.4%) entidades restantes se ubicó el 22.7% (48,308) de la población penitenciaria. De los 164,352 internos localizados en las entidades con sistemas inhibidores, el 71.4% (117,310) se ubicó 8/ Hidalgo y Baja California. 9/ Jalisco, Michoacán y Querétaro. 10/ Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Chihuahua, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Hidalgo,

Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.


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en los 49 centros equipados con dicha tecnología; y el 28.6% (47,042) restante se ubicó en centros que carecieron de ella.

El SESNSP no elaboró el proyecto de resolución sobre la cancelación o suspensión de la ministración del FASP por incumplimiento de las obligaciones derivadas de los convenios suscritos en la materia y, en su caso, el correspondiente a la restitución de las aportaciones.

De lo anterior, con motivo de la Reunión de Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, mediante el oficio núm. SESNSP/DGAJ/2350/2012 del 29 de noviembre de 2012, el SESNSP argumentó que: 11/

1. En términos del artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), las ministraciones del FASP se deben otorgar a las entidades federativas, por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dentro de los diez primeros meses del año, de manera ágil y directa, sin limitaciones ni restricciones.

2. El artículo 49 de la LCF establece que las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas conforme a sus propias leyes, deberán registrarse como ingresos propios, y destinarse a los fines previstos en la propia LCF.

3. Si las entidades federativas calendarizan los recursos otorgados hasta el término del ejercicio fiscal, las metas pactadas en los convenios de coordinación y sus anexos técnicos son medibles hasta ese momento, por lo que no es posible determinar incumplimientos anticipadamente.

4. Existe una contradicción entre el artículo 49 de la LCF y el artículo 144 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), toda vez que el primer ordenamiento señala las diferentes autoridades que deberán hacerse cargo del control, evaluación y fiscalización de los recursos federales transferidos, entre los que no se menciona al SESNSP ni al Consejo Nacional de Seguridad Pública; y el segundo dispone que el Pleno del Consejo Nacional resolverá la cancelación o suspensión de dichos recursos a las entidades federativas que incurran en cualquier incumplimiento a las obligaciones de esa ley, que afecte a los mecanismos de coordinación en materia de Seguridad Pública.

5. Al existir una limitación en la LCF para el control y evaluación de los recursos transferidos, es contradictorio iniciar un procedimiento de cancelación o suspensión de las ministraciones del FASP ante el Consejo Nacional en términos de la LGSNSP.

6. Existe un vacío legal en el artículo 144 de la LGSNSP, al no precisar de manera clara si la suspensión o cancelación de los recursos puede aplicarse en el ejercicio fiscal posterior a aquél en que se incumplió con la meta programada. Lo anterior toma relevancia si se considera que los recursos del FASP son sujetos del principio de anualidad en términos del artículo 85, primer párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

11/ Esta consideración aplica también para los hallazgos señalados en los resultados 5, 6 y 7, de este informe.


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Hacendaria, en relación con el numeral 8, primer párrafo, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011.

7. Al sujetarse los recursos del FASP al principio de anualidad, deja de tener vigencia la imposición de una suspensión o cancelación de recursos en el ejercicio fiscal subsecuente por no tratarse ya de la misma materia.

8. Ante las inconsistencias y limitaciones normativas expuestas, es que el SESNSP se ve impedido jurídica y materialmente a iniciar los procesos de suspensión o cancelación ante el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

En opinión de la ASF, lo señalado por el SESNSP implica la necesidad de realizar una armonización jurídica de los ordenamientos legales que concurren en el otorgamiento de los fondos de ayuda federal, en términos de los mecanismos que cada uno prevé para su control y para asegurar que las entidades federativas den cabal y oportuno cumplimiento a los objetivos y metas convenidos en los instrumentos de coordinación establecidos para normar su aplicación.

Véase acción(es): 11-0-01100-07-0022-07-001

4. Homologación de protocolos de seguridad penitenciaria

En 2011, el SESNSP realizó el seguimiento de los acuerdos derivados de la VI Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario relacionados con la aplicación de los cuatro protocolos generales de seguridad penitenciaria, consistentes en: 1) revisión de visitas a internos, 2) pase de lista, 3) revisión a internos y estancias, y 4) protocolo de entrega de beneficios de libertad anticipada a sentenciados ejecutoriados con calidad de extranjeros.

De acuerdo con los reportes del SESNSP y de la Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal, se constató que, al término del ejercicio 2011, 8 (25.0%) de las 32 entidades federativas se adhirieron a los 4 protocolos establecidos por la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, de los que 6 (75.0%) registraron avances en la adopción de los 4 protocolos y 2 (25.0%) determinaron su inicio a partir de 2012.

5. Eficiencia

Equipamiento penitenciario estatal

De acuerdo con los registros de seguimiento del SESNSP, se constató que en 2011, las 32 entidades federativas establecieron metas relacionadas con el equipamiento penitenciario, de las que en conjunto cumplieron el 38.0% (67,483) de las 177,767 acciones previstas, en las que se erogó el 50.9% (151,821.5 miles de pesos) de los 298,369.0 miles de pesos convenidos en los instrumentos de coordinación del FASP.

En 2011, 7 (21.9%) entidades cumplieron con más del 76.6% de las metas en materia de equipamiento de los centros penitenciarios; 2 (6.2%) lo hicieron entre el 51.1% y el 57.4%; 5 (15.6%) alcanzaron entre el 25.5% y el 48.0% de las metas; 12 (37.5%) cumplieron entre 0.1% y 20.0% de las mismas, y 5 (15.6%) no reportaron avances. De estas últimas, 4 (80.0%): Estado de México, Michoacán, Sinaloa y Tabasco no ejercieron recursos para equipamiento


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penitenciario, y Yucatán (20.0%) ejerció el 94.7% (3,944.4) de los 4,166.1 miles de pesos programados, pero no consignó el avance físico alcanzado.

En cuanto al destino de los recursos, se determinó que el equipamiento penitenciario se distribuyó para tres conceptos, con los resultados y las metas siguientes:

1) Equipar a los custodios, el que se cumplió en 37.3%, al realizarse 55,283 acciones de las 148,188 programadas, y se erogó el 57.8% (81,056.9) de los 140,219.7 miles de pesos programados para ese propósito en 2011.

2) Equipamiento administrativo, se efectuaron 12,082 acciones de las 28,844 programadas, lo que representó un cumplimiento del 41.9% de la meta, con el ejercicio de 41.5% (29,527.8 miles de pesos) de los 71,185.8 miles de pesos programados en este rubro.

3) Equipos de seguridad en las instalaciones penitenciarias, se alcanzó un cumplimiento del 16.1%, al realizarse 118 acciones de las 735 programadas; con el ejercicio de 47.4% (41,236.8 miles de pesos) de los 86,963.5 miles de pesos convenidos para dicho propósito.

El SESNSP no elaboró el proyecto de resolución sobre la cancelación o suspensión de la ministración del FASP por incumplimiento de las obligaciones derivadas de los convenios suscritos en la materia y, en su caso, el correspondiente a la restitución de las aportaciones.12/

En el periodo 2006-2011, el cumplimiento de metas en materia de equipamiento penitenciario en las entidades federativas registró un crecimiento promedio anual de 71.6%; toda vez que en 2006 se realizó el 6.3% (4,535) de las 71,868 acciones programadas para equipar los sistemas penitenciarios, y en 2011 se alcanzó el 38.0% (67,483) de las 177,767 acciones previstas en los instrumentos de coordinación del FASP. El comportamiento de los recursos registró un crecimiento sostenido del 9.7% anual, al pasar de 187,882.6 miles de pesos programados en 2006 a 298,369.0 en 2011; se determinó que para ese periodo, las entidades federativas incrementaron la aplicación de los recursos empleados para ese fin, toda vez que, en 2006, se utilizó el 29.8% (55,985.4 miles de pesos) de los 187,882.6 miles de pesos, y en 2011 se ejerció el 50.9% (151,821.5 miles de pesos) de los 298,369.0 miles de pesos.

Se constató que el equipamiento del personal de custodia fue la prioridad en el periodo 2006-2011, ya que recibió el 44.2% (573,059.9 miles de pesos) de un total de 1,296,771.6 miles de pesos convenidos en el periodo, de los que se ejerció el 57.9% (332,069.2 miles de pesos) para alcanzar el 51.3% (349,230 acciones) de la meta de 681,091 acciones en total, programadas en el rubro; para el administrativo se asignó el 35.1% (455,833.8 miles de pesos) de los 1,296,771.6 miles de pesos convenidos de 2006 a 2011; de los cuales, las entidades ejercieron el 36.3% (165,651.6 miles de pesos) con lo que lograron el 51.9% (139,379 acciones) de las 268,317 acciones programadas totales; 13/ y el equipamiento de

12/ La postura del SESNSP respecto de este hallazgo y la respectiva opinión de la ASF, se incluye en el resultado núm. 3, de

este informe. 13/ El rubro que menor cumplimiento de metas logró, ya que las entidades federativas gastaron el 48.5% (130,010 miles de

pesos) de los 267,877.9 miles de pesos y se cumplió el 7.9% (1,751 acciones) de las 22,122 acciones programadas como meta.


10

seguridad para la infraestructura fue el tercer aspecto en importancia, ya que se le otorgó el 20.7% (267,877.9 miles de pesos) de los 1,296,771.6 miles de pesos para equipamiento. Este rubro creció a una tasa media anual de 94.8%, al pasar de 18,612.7 miles de pesos en 2007 a 267,877.9 miles de pesos en 2011, por lo que fue el más dinámico, pero el que menor cumplimiento de metas logró, ya que las entidades federativas gastaron el 48.5% (130,010.1 miles de pesos) de los 267,877.9 miles de pesos programados, y alcanzaron el 7.9% (1,751 acciones) de las 22,122 acciones definidas como meta.

6. Infraestructura penitenciaria estatal

De acuerdo con los registros de seguimiento del SESNSP, se constató que en 2011, 21 (65.6%) de las 32 entidades federativas establecieron metas relacionadas con la infraestructura penitenciaria, las que en conjunto cumplieron el 42.0% (50) de las 119 acciones previstas, en las que se erogó el 62.3% (95,049.3) de los 152,618.5 miles de pesos convenidos en los instrumentos de coordinación del FASP.

De las 32 entidades federativas, 18 (56.3%) registraron sobrepoblación en sus centros penitenciarios, de las que 14 (77.8%) programaron acciones para el mejoramiento y ampliación de la infraestructura penitenciaria: 4 (28.6%) cumplieron las metas en 100.0%; 1 (7.1%) en 87.5%; otra (7.1%) en 40.0%; 2 (14.3%) en 20.0% y 25.0% respectivamente, y 6 (42.9%) no cumplieron sus metas. En tanto, 4 (22.2%) entidades con sobrepoblación no programaron acciones en materia de infraestructura penitenciaria.

De las 14 (43.8%) entidades federativas que no presentaron hacinamiento penitenciario, 8 (57.1%) programaron acciones de infraestructura penitenciaria: 3 (37.5%) cumplieron las metas en 100.0%; 2 (25.0%) registraron avances del 33.3% y 40.0%; otras 2 (25.0%) no las realizaron, y una (12.5%) realizó dos acciones con cargo a reprogramaciones del FASP, y 6 (42.9%) no plantearon metas en infraestructura penitenciaria.


Por tipo de proyecto de infraestructura penitenciaria, el 96.6% (115) de las 119 acciones convenidas como meta fueron para mejorar y ampliar la infraestructura estatal y municipal, para lo cual se destinó el 94.3% (143,859.5) de los 152,618.5 miles de pesos convenidos en este rubro.

La capacidad de espacios penitenciarios en el periodo 2006-2011 se incrementó, en promedio anual, 1.4%, al pasar de 158,737 espacios en 2006 a 170,072 en 2011; mientras que la población lo hizo a un ritmo de 0.5%, al incrementarse de 206,976 internos a 212,660 en el mismo periodo.


este informe.


11

La Auditoría Superior de la Federación analizó el comportamiento a largo plazo de la capacidad y la población penitenciarias. Bajo el supuesto de que la capacidad y la población conserven el comportamiento observado durante el periodo 2006-2011, con crecimientos del 1.4% y 0.5%, respectivamente, la capacidad penitenciaria cubriría el total de población en el ejercicio 2038, al alcanzarse 246,824 espacios y 246,162 internos, como se presenta a continuación:

COMPORTAMIENTO DE LA CAPACIDAD Y LA POBLACIÓN PENITENCIARIA A LARGO PLAZO

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con información proporcionada por el Secretariado

Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), mediante el oficio núm. SESNSP/DGAJ/1729/2012, del 9 de agosto de 2012.

Nota: No se consideraron los Tutelares de Menores por no formar parte de la presente revisión.

La gráfica muestra que se requerirán 27 años para que la capacidad penitenciaria supere el número de internos, y que para abreviar este periodo, la capacidad penitenciaria debe crecer a una tasa media anual por encima del 1.4% observado en el periodo de análisis.

7. Competencia de los actores

Profesionalización del personal penitenciario estatal

De acuerdo con los registros de seguimiento del SESNSP, se constató que en 2011, 31 15/ (96.9%) de las 32 entidades federativas establecieron metas para profesionalizar al personal del Sistema Penitenciario, de las que 21 (67.7%) realizaron acciones en la materia, las que en conjunto significaron el 34.9% (13,757) de las 39,376 acciones previstas, en las que se erogó el 44.1% (28,019.5 miles de pesos) de los 63,599.2 miles de pesos convenidos en los instrumentos de coordinación del FASP. De las 31 entidades federativas, 7 (22.6%) cumplieron entre el 79.2% y el 145.1% sus metas comprometidas; 5 (16.1%) entre el 50.0% y

15/ Estado de México no previó metas ni recursos.


12

el 58.1%; 2 (6.5%) entre el 40.8% y el 45.5%; 7 (22.6%) alcanzaron entre el 0.2% y el 21.7%, y 10 (32.2%) no reportaron avances ni ejercieron recursos.


Además, en 2011, el SESNSP verificó el grado en que las entidades federativas cumplieron con el Acuerdo 09/VI/SO/17-10-11, de la Sexta Conferencia Ordinaria de la Asamblea General de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, relativo impulsar la capacitación del 20.0% del personal penitenciario. La entidad fiscalizada acreditó que respecto a este acuerdo, 18 (56.2%) de las 32 entidades federativas capacitaron más del 20.0% de su personal penitenciario; 8 (25.0%) avanzaron menos de lo acordado, y 6 (18.8%) no reportaron avances en su cumplimiento.

En el periodo 2006-2011, el cumplimiento de metas para la profesionalización del personal penitenciario en las entidades federativas disminuyó, en promedio anual, 4.5%, al pasar de 17,343 acciones realizadas en 2006 a 13,757 en 2011, aunque se registró un aumento en el número de acciones de profesionalización en los años intermedios del periodo, que se explicó principalmente por el número de evaluaciones reportadas.

En ese periodo, el comportamiento de los recursos del FASP destinados a la profesionalización del personal penitenciario en las entidades federativas registró una tasa media de crecimiento negativa del 13.5% anual, al pasar de 131,518.4 miles de pesos programados en 2006 a 63,599.2 en 2011, debido principalmente a una reducción del gasto en percepciones extraordinarias del orden de 37.2% en promedio anual, al pasar de 85,995.4 miles de pesos en 2006 a 8,382.9 miles de pesos en 2011. Asimismo, el ejercicio de los recursos para la profesionalización disminuyó en promedio anual 14.1%, al pasar de 60,059.5 miles de pesos en 2006 a 28,019.5 miles de pesos en 2011.

En 2011, el SESNSP verificó y validó 133 cursos de capacitación, instrucción o formación de las instituciones penitenciarias para 19 (59.4%) de las 32 entidades federativas. De los 133 cursos verificados y validados, 6 (18.8%) de las 32 entidades federativas concentraron el 74.4% (99); 13 (40.6%) el restante 25.6% (34), y las otras 13 (40.6%) entidades federativas no remitieron cursos de profesionalización para su validación.

8. Control de confianza del personal penitenciario estatal

En 2011, el Centro Nacional de Certificación y Acreditación del SESNSP vigiló el cumplimiento de los programas de evaluación y control de confianza del personal penitenciario en las entidades federativas, por medio del Reporte de Evaluaciones del Sistema Penitenciario.


este informe.


13

Con base en el registro del SESNSP, se constató que 25 (78.1%) de las 32 entidades federativas enviaron 5,374 servidores públicos a evaluar en control de confianza en los Centros de Evaluación y Control de Confianza estatales, lo que representó el 16.9% de los 31,731 servidores públicos penitenciarios en activo adscritos al sistema penitenciario en las entidades federativas en 2011.

En las 25 entidades federativas, que evaluaron en control de confianza a los servidores públicos penitenciarios, se localizaron 26,875 plazas en activo, que representaron el 84.7% del total nacional de 31,731 plazas, y en las 7 entidades federativas que no evaluaron al personal penitenciario en control de confianza, se registraron 4,856 plazas en activo, 15.3% del total.

De los 5,374 servidores públicos penitenciarios evaluados, el 68.8% (3,699) aprobó el control de confianza; el 26.0% (1,397) no lo aprobó, y del 5.2% (278) su evaluación se encontró en proceso. Por cada 60 servidores públicos adscritos al sistema penitenciario en las entidades federativas, 10 fueron evaluados en control de confianza, de los que 7 acreditaron el control de confianza.

En 2011, a dos años de la publicación de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 17/ se determinó que el 11.7% (3,699) de los 31,731 servidores públicos penitenciarios en activo acreditaron el control de confianza.

9. Economía

Distribución de los recursos del FASP destinados al Sistema Nacional Penitenciario

Con la revisión del avance físico y financiero de los recursos de FASP transferidos a las entidades federativas en 2011, se determinó que en relación con las acciones, el 5.6% (258,626) de las 4,657,895 acciones convenidas en el FASP se relacionaron con las actividades del Sistema Penitenciario; y respecto del presupuesto destinado a estas acciones, representó el 7.6% (542,784.9 miles de pesos) de los 7,124,300.0 miles de pesos programados en este fondo.

Asimismo, se determinó que se cumplió el 34.2% (88,358 acciones) de las 258,626 acciones programadas en materia penitenciaria con un ejercicio del 52.7% (286,035.5 miles de pesos) de los 542,784.8 miles de pesos programados para el Sistema Nacional Penitenciario.

De los 286,035.5 miles de pesos ejercidos en materia penitenciaria, el 53.1% (151,821.5 miles de pesos) fue para el equipamiento penitenciario; el 33.2% (95,049.3 miles de pesos) para la infraestructura penitenciaria; el 9.8% (28.019.5 miles de pesos) para profesionalización de personal penitenciario; el 2.1% (6,096.1 miles de pesos) para los sistemas de telecomunicaciones e informática; el 1.6% (4,498.1 miles de pesos) para evaluar el control de confianza, y el 0.2% (551.0 miles de pesos) para el Sistema Nacional de Información Penitenciaria.

17/ Diario Oficial, 2 de enero de 2009.


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10. Tendencia de los recursos del FASP destinados al Sistema Nacional Penitenciario

Con base en los reportes de avance físico y financiero de los recursos FASP, se constató que en 2011, el rubro del sistema penitenciario registró el 7.6% (542,784.8 miles de pesos), de los 7,124,300.0 miles de pesos convenidos en el FASP, lo que significó que por cada 1,000 pesos convenidos en el FASP en 2011, 80 pesos fueron para las funciones penitenciarias.

Asimismo, el comportamiento del presupuesto del FASP para el sistema penitenciario en las entidades federativas, en el periodo 2006-2011, decreció 6.6% anualmente, al pasar de 765,553.7 miles de pesos en 2006 a 542,784.8 miles de pesos en 2011; lo que significó que si en 2006 se destinaron 100 pesos al Sistema Nacional Penitenciario en las entidades federativas, en 2011 se redujo ese presupuesto a 71 pesos.

La mayor proporción de recursos destinados al Sistema Nacional Penitenciario ocurrió en 2006, con el 11.9% (765,553.7 miles de pesos) de los recursos totales convenidos (6,411,941.5 miles de pesos), este porcentaje decreció cada año hasta 2009, cuando significó el 7.6% (574,819.5 miles de pesos) de los 7,577,211.4 miles de pesos convenidos ese año. En 2010, los recursos penitenciarios aumentaron su participación a 9.2% (667,982.8 miles de pesos) de los 7,292,361.5 miles de pesos convenidos; sin embargo, en 2011 decrecieron para representar el 7.6% (542,784.8 miles de pesos) de los 7,124,300.0 miles de pesos convenidos, como se presenta a continuación:

DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL FASP POR COMPONENTE DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, 2006-2011

11.9

8.3

8.2

7.6

9.2

7.6

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Prevención del Delito 18.6 31.7 32.8 32.0 34.6 33.1

Procuración de Justicia 34.9 28.4 21.4 21.0 22.2 21.5

Sistemas y Comunicaciones 27.0 25.9 32.1 34.0 30.1 34.3

Sistema Nacional Penitenciario 11.9 8.3 8.2 7.6 9.2 7.6

Impartición de Justicia 3.6 3.9 4.3 2.9 3.0 2.6

Tutelares 2.0 1.7 1.3 0.7 0.9 0.9

Otros 1.9 0.1 0.0 1.9 0.0 0.0

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con información proporcionada por el Secretariado Ejecutivo

del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), mediante el oficio núm. SESNSP/DGAJ/1729/2012, del 9 de agosto de 2012.

FASP: Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal 2011.


15

La gráfica muestra que el Sistema Nacional Penitenciario alcanzó su punto más alto en 2006 con el 11.9% y el más bajo en 2009 y 2011 al registrar un 7.6% en ambos años.

Acciones

Recomendaciones al Desempeño

11-0-01100-07-0022-07-001.- Para que la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Seguridad Pública, impulse modificaciones en el marco legal de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, con el propósito de armonizar sus diversas disposiciones, a fin de asegurar que las entidades federativas den cabal y oportuno cumplimiento a los objetivos y metas convenidos en los instrumentos de coordinación establecidos para normar su ejercicio. [Resultado 3]

Consecuencias Sociales

En 2011, la sobrepoblación en los Centros de Readaptación Social (CERESOS) continuó saturando el Sistema Penitenciario en el ámbito estatal, al alcanzar el 25.0% en promedio, en relación con su capacidad de internamiento, 2.5 puntos porcentuales más que en 2010, cuando alcanzó el 22.5%. Dicho hacinamiento se concentró en 18 (56.3%) de las 32 entidades federativas.

Los avances registrados en la homologación del Sistema Penitenciario revelaron que la operación de la política pública no ha alcanzado a generar las condiciones de control necesarias para garantizar la ejecución de las sentencias dictadas por las instancias judiciales, ni a reinsertar socialmente a los liberados para que no vuelvan a delinquir, ya que, a 2011, el 53.7% (218) de los 406 CERESOS no se interconectó con la Plataforma México, por lo que no estuvo en aptitud de suministrar, actualizar e intercambiar información penitenciaria bajo estándares homogéneos; el Registro Nacional de Información Penitenciaria no suministró la información completa del 60.6% (128,846) de los 212,660 internos; el 87.9% (357) de los 406 CERESOS no contaron con equipos inhibidores de señales de radiofrecuencia; y los centros penitenciarios de 24 (75.0%) de las 32 entidades federativas no implementaron protocolos generales de seguridad penitenciaria.

Por tanto, los avances registrados aún no permiten modificar el clima de inseguridad prevaleciente entre la ciudadanía, respecto del desempeño de los centros de readaptación social.

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 1 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 1 Recomendación(es) al Desempeño.

Dictamen: limpio

La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.


16

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública cumplió con las disposiciones normativas aplicables al coordinar la administración del Sistema Nacional Penitenciario mediante el registro, seguimiento y vigilancia de los programas financiados con el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal destinados a homologar los mecanismos de operación penitenciaria.

La homologación del Sistema Penitenciario en los 406 centros de readaptación social (CERESOS) estatales y municipales en las 32 entidades federativas, a 2011, registró los avances siguientes:

El 46.3% (188) de los 406 CERESOS en las entidades federativas contaron con conectividad a la Plataforma México; el Registro Nacional de Información Penitenciaria incorporó la información completa del 39.4% (83,814) de los 212,660 internos en establecimientos penitenciarios del orden local; el 65.6% (21) de las 32 entidades federativas instalaron equipos inhibidores de señal en sus centros penitenciarios con una cobertura de 12.1% (49) de los 406 CERESOS, en los que se localizó el 55.2% (117,310) de los 212,660 internos en centros de reclusión del ámbito local, y 8 (25.0%) de las 32 entidades federativas iniciaron la aplicación en sus centros penitenciarios de los protocolos generales de seguridad penitenciaria, de las que 6 registraron avances al momento de la auditoría.

Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Verificar la cobertura y el avance de las metas establecidas para la interconexión informática de las instituciones penitenciarias en el ámbito estatal y municipal.

2. Determinar la oportunidad y el avance establecido para el suministro y actualización de los datos, en los registros nacionales y bases de datos del Sistema Nacional de Información sobre Seguridad Pública de las entidades federativas.

3. Verificar el avance en el cumplimiento de los compromisos y las metas establecidas en la adquisición e instalación de sistemas de inhibición de señales de radiofrecuencia en el interior de los centros penitenciarios estatales.

4. Determinar el avance en la adopción e implementación de los protocolos homologados de seguridad penitenciaria en los centros penitenciarios en los estados y municipios.

5. Verificar el avance en el cumplimiento de los compromisos y las metas establecidas en los convenios de coordinación para el ejercicio del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), para la adquisición y utilización de tecnología homologada, a fin de garantizar la seguridad al interior de los centros penitenciarios y reducir la incidencia delictiva intramuros.


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6. Determinar el avance en el cumplimiento de los compromisos y las metas establecidas en los convenios de coordinación para el ejercicio del FASP, en materia de infraestructura penitenciaria y analizar sus efectos en el abatimiento del hacinamiento.

7. Verificar el avance logrado en el cumplimiento de los compromisos y las metas acordadas en el seno de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario y en los convenios de coordinación para el ejercicio del FASP en materia de profesionalización del personal penitenciario.

8. Determinar el avance alcanzado en la aplicación de las evaluaciones de control de confianza del personal penitenciario en las entidades federativas.

9. Analizar la relación del avance físico y financiero de los convenios de coordinación para el ejercicio del FASP, en materia penitenciaria, respecto de la asignación presupuestal del Sistema Nacional Penitenciario y las demás actividades de la seguridad pública.

Áreas Revisadas

Los centros nacionales de Información y de Certificación y Acreditación; y las direcciones generales de Vinculación y Seguimiento, de Planeación, y de Apoyo Técnico.

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

Comentarios a los resultados 3, 5, 6 y 7, de este informe.


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