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REC.ORDINARIO(c/a) Num.: 371/2013 Votación: 24/04/2014 Ponente Excmo. Sr. D.: Segundo Menéndez Pérez Secretaría Sr./Sra.: 101

S E N T E N C I A

TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

Excmos. Sres.: Presidente: D. José Manuel Sieira Míguez Magistrados: D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez D. Pedro José Yagüe Gil D. Rafael Fernández Montalvo D. Segundo Menéndez Pérez D. Octavio Juan Herrero Pina

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Abril de dos mil catorce.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo, integrada por los Magistrados

más arriba indicados, ha examinado el recurso contencioso-administrativo

2/371/2013, promovido por la Federación de Servicios a la Ciudadanía de

Comisiones Obreras (FSC-CCOO), representada por la Procuradora doña

María Jesús Ruiz Esteban, contra Acuerdo del Secretario General del Consejo

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General del Poder Judicial, de 26 de marzo de 2012, sobre servicios mínimos

del Consejo General del Poder Judicial en relación con la huelga convocada

para el día 29 de marzo del referido año.

Ha sido parte demandada el Consejo General del Poder Judicial,

representado y defendido por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por acuerdo del Secretario General del Consejo General

del Poder Judicial, de 26 de marzo de 2012, se fijaron los servicios mínimos

del Consejo General del Poder Judicial en relación con la huelga convocada

para el día 29 de marzo del referido año.

SEGUNDO.- Disconforme con dicha resolución, la Procuradora doña

María Jesús Ruiz Esteban, en representación de la Federación de Servicios a

la Ciudadanía de Comisiones Obreras (FSC-CCOO), formuló recurso

contencioso-administrativo, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro

General del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 25 de mayo de 2012.

TERCERO.- Planteada cuestión de competencia por la Sección

Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de dicho Tribunal

Superior de Justicia, esta Sala, mediante auto de 27 de junio de 2013, declaró

su competencia para conocer del presente recurso.

CUARTO.- Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se

formó el correspondiente rollo de Sala y se turnó el recurso a la Sección

Séptima. Por diligencia de ordenación de 8 de noviembre de 2013, se admitió

el recurso interpuesto y se requirió al Consejo General del Poder Judicial

demandado la remisión del expediente administrativo, ordenándole que

practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley 29/1998, de

13 de julio, reguladora de este orden contencioso-administrativo. Recibido el

expediente y comprobado que se llevaron a cabo los emplazamientos

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correspondientes, se hizo entrega del mismo a la parte recurrente para que

dedujera la demanda.

QUINTO.- Por providencia de 10 de diciembre de 2013 y en virtud de lo

establecido en los artículos 569, párrafo 1º, 638, párrafo 2º y Disposición final

tercera, párrafo 2º de la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, de reforma del

Consejo General del Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica

6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se remitieron las actuaciones a la

Sección Primera de esta Sala que convalidó las mismas.

SEXTO.- Evacuando el traslado conferido, la Procuradora Sra. Ruiz

Esteban presentó escrito registrado en el Tribunal Supremo el 10 de enero de

2014, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó

pertinentes, suplico que se dicte sentencia por la que «(...) se declare la nulidad del

mencionado Acuerdo por infringir el derecho fundamental de huelga, con las consecuencias

inherentes a tal declaración».

Por Otrosí Digo manifestó que la cuantía del recurso era indeterminada.

SÉPTIMO.- Conferido el oportuno trámite, el Abogado del Estado

contestó a la demanda por escrito registrado en este Tribunal el 6 de marzo de

2014, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó

de aplicación, suplicó «(...) se dicte sentencia desestimatoria del recurso interpuesto».

OCTAVO.- Conclusas las actuaciones, por diligencia de ordenación de

1 de abril de 2014 se señaló para votación y fallo el 24 de abril del mismo año,

en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales..

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones

legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ,

Magistrado de la Sala.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Con fecha 26 de marzo de 2012, el Secretario General del

Consejo General del Poder Judicial adoptó un acuerdo por el que procedió a

fijar los servicios mínimos que se aplicarían en las distintas sedes del Consejo

General del Poder Judicial con ocasión de la jornada de huelga convocada

para el día 29 de marzo de 2012.

SEGUNDO.- El escrito de demanda del Sindicato recurrente propugna

la nulidad del acuerdo recurrido al considerar que vulnera el derecho

fundamental de huelga por no cumplir el requisito de motivación de los

servicios que considera esenciales, ni de los concretos servicios mínimos que

fija en relación con aquéllos.

En el apartado que dedica a los Hechos, detalla la parte actora los

objetivos que se perseguían por la convocatoria de huelga para, a

continuación, reseñar que, tanto la determinación de los servicios

considerados esenciales, como la cuantificación del personal que debía

realizarlos, fueron decisiones unilateralmente adoptadas por el Secretario

General del Consejo General del Poder Judicial en el acuerdo de 26 de marzo

de 2012, sin que hubiera tenido lugar una verdadera negociación con la Junta

de Personal y no obstante habérsele advertido que tales servicios mínimos se

reputaban excesivos e inmotivados.

Ya en la Fundamentación jurídica, invoca la violación del derecho de

huelga reconocido en el artículo 28 de la Constitución española, por falta de

motivación del acuerdo impugnado, conclusión que extrae el Sindicato

recurrente del contraste que realiza entre dicho acuerdo y el desarrollo

jurisprudencial que se ha llevado a cabo del derecho constitucional a la huelga

en materia de determinación y cuantificación de los servicios esenciales y de

las personas llamadas a garantizar su mantenimiento.

Explica el Sindicato recurrente que el acuerdo impugnado ni señala los

conceptos de servicios esenciales o bienes constitucionalmente protegidos

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que se cubren, estableciéndose un mero listado de edificios y unidades de los

mismos, ni ofrece ningún tipo de explicación o justificación sobre el número de

funcionarios designados, su proporción con el total de los que componen la

unidad, las razones de su determinación, ni, lo que es más importante a su

entender, sobre la actividad declarada esencial a la que sirve cada persona de

servicio mínimo.

A la luz del cuerpo doctrinal elaborado por el Comité de Libertad

Sindical de la Organización Internacional del Trabajo, recopilado en su informe

número 910 del año 1996 –que transcribe parcialmente- considera evidente

que sólo pueden reputarse servicios esenciales para la comunidad los que

tengan relevancia para la vida, seguridad y salud de las personas, además de

las situaciones de crisis nacional aguda o de extraordinaria relevancia, lo que,

según sostiene, no puede predicarse de la actividad desarrollada por el

Consejo General del Poder Judicial.

En lo referido a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,

compendiada en su sentencia nº 272, de enero de 1992, destaca que viene

reclamando que la decisión de la autoridad gubernativa exteriorice los motivos

sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada,

los intereses que pueden resultar afectados y los trabajos que no pueden sufrir

interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado.

Con sustento en todo ello, afirma que el acuerdo impugnado no cumple

el requisito de la motivación ni el principio de proporcionalidad de los sacrificios

y el de menor restricción posible en el ejercicio del derecho pues no ha tenido

en cuenta las circunstancias concurrentes en la convocatoria, ni ha expresado

qué se consideraban como servicios esenciales, ni tampoco ha determinado el

ajuste de los efectivos fijados como servicios mínimos, vaciando así de

contenido al derecho fundamental de huelga.

TERCERO.- Para el Abogado del Estado el acuerdo impugnado motiva

correctamente la fijación de los concretos servicios mínimos que impone,

señalando que los mismos responden a la necesidad de atender a las

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demandas esenciales de la población durante la jornada de huelga, de manera

que el derecho fundamental de huelga no afecte a otros derechos

fundamentales.

Tomando en consideración la doctrina del Tribunal Constitucional sobre

la materia y atendiendo las circunstancias concretas, el acuerdo recurrido

justifica de manera puntual, según nos dice, los servicios que se consideran

esenciales en cada puesto de trabajo y el personal que debe ocuparse de los

mismos.

En todo caso y a efectos dialécticos, aduce que los servicios mínimos

en él fijados tienen un contenido que, en sí mismo considerado, justifica su

esencialidad o que está muy alejado de la cobertura normal de aquéllos que, a

diario, se prestan por los órganos judiciales, lo que le lleva a afirmar que no

parece posible dudar ni de su proporcionalidad, ni de su compatibilidad con el

ejercicio efectivo del derecho de huelga, citando en sustento de tal

aseveración la sentencia de esta Sala de 19 de enero de 2007.

CUARTO.- Son hechos relevantes para el adecuado entendimiento de

la cuestión litigiosa los siguientes:

1) El 21 de marzo de 2012, el Secretario General del Consejo General

del Poder Judicial, mediante Nota de Servicio Interior (folios 2 a 4 del

expediente), remitió a la Junta de Personal Funcionario de dicho Consejo,

propuesta de servicios mínimos a desempeñar en sus sedes con motivo de la

jornada de huelga convocada por diversas organizaciones sindicales para el

día 29 de marzo siguiente, a fin de conocer su opinión. Según se exponía en

dicha Nota, la Secretaría General tenía intención de elevar a la Comisión

Permanente dicha propuesta en virtud de lo establecido en el acuerdo de esa

Comisión de 2 de junio de 2010.

El referido acuerdo de la Comisión Permanente de 2 de junio de 2010,

fue ratificado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, el 21 de

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junio del citado año (folio 5 del expediente), mediante acuerdo del siguiente

tenor:

“Treinta y cinco.- Ratificar el acuerdo nº 5º, de 2 de junio, adoptado por la

Comisión Permanente por razones de urgencia, sobre la determinación del personal al

servicio del propio Consejo que ha de atender a los servicios esenciales (mínimos) en

la jornada de huelga convocada para el día 8, en los siguientes términos:

a) Aprobar la consideración como personal mínimo para atender los servicios

esenciales en el Consejo General del Poder Judicial al siguiente personal:

- Por Órgano Técnico:

º Un funcionario/a de nivel superior.

º Un/a funcionario/a de nivel medio o nivel administrativo o nivel auxiliar.

- Por Sede del Consejo:

º Una persona de nivel subalterno.

º Una persona encargada del Registro y otra del Control de acceso al edificio,

ésta última en funciones simultáneas de atención al servicio telefónico.

b) El Secretario General del Consejo General del Poder Judicial procederá en

cada caso a la designación de las personas a quienes corresponda la prestación de

los servicios mínimos”.

2) Con fecha 22 de marzo de 2012 (folio 1 del expediente), el

Presidente de la Junta de Personal Funcionario del Consejo General del

Poder Judicial puso en conocimiento de su Secretario General la decisión que

había adoptado dicha Junta de apoyar la huelga general convocada por las

centrales sindicales mayoritarias para el 29 de marzo de dicho año, instando,

a su vez, la negociación previa de los servicios mínimos para garantizar los

servicios esenciales y a que por esa Secretaría General se cursaran las

instrucciones necesarias a fin de proceder a la designación de las personas

que habrían de cubrir dichos servicios mínimos.

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3) El Presidente de la Junta de Personal dio respuesta a la propuesta

efectuada por el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial

mediante Nota de Servicio Interior de 23 de marzo de 2012 (folios 6 y 7 del

expediente), en la que se exponía que la fijación de los servicios mínimos

precisaba de negociación con los representantes de los empleados del

Consejo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Libertad

Sindical, no bastando la mera consulta de opinión y, tras exponer la doctrina

del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo y

del Tribunal Constitucional, se estimaban contrarios al derecho fundamental a

la huelga, por excesivos, los servicios mínimos establecidos, propugnando

que no se debían garantizar servicios que no se prestaren los días festivos lo

que en el caso del Consejo, al no desarrollarse ningún servicio en festivo pero

sí en sábado, se debería ajustar a dicha realidad.

4) El Secretario General dio cuenta a la Comisión Permanente de su

acuerdo de 26 de marzo de 2012 (folios 8 a 11) en el que se establecían los

servicios mínimos en la jornada de huelga prevista para el 29 de marzo

siguiente. En el preámbulo de dicho acuerdo, además de remitirse al ya

referido acuerdo de la Comisión Permanente de 2 de junio de 2010, se hacía

referencia a que en el día de su adopción se había mantenido una reunión

con los representantes de la Junta de Personal funcionario y los Delegados

de personal laboral al objeto de poder llegar a un acuerdo sobre el

establecimiento de los servicios esenciales, en la que los representantes del

personal se habían ratificado en los razonamientos señalados en su Nota de

Servicio Interior, considerando que sólo eran esenciales, en caso de huelga

general, los servicios de seguridad de los edificios del Consejo, no obstante lo

cual habían planteado una propuesta alternativa.

Proseguía el referido acuerdo señalando que

“Conocidos los planteamientos de la Junta de Personal Funcionario y de los

Delegados del Personal Laboral, esta Secretaria General considera adecuado

mantener los criterios fijados por la Comisión Permanente de 2 de Junio de 2010

(acuerdo número 5) en la determinación del personal al servicio del propio Consejo

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para atender los servicios esenciales (mínimos) en jornadas de huelga, tal como fue

ratificado por el Pleno de 21 de junio de 2010.

Por todo ello esta Secretaría General acuerda los servicios mínimos que a

continuación se detallan para la Huelga General de 29 de Marzo de 2012:

1.-SERVICIOS MÍNIMOS EN LA SEDE CENTRAL (C/. Marqués de la Ensenada)

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar, (Registro): Rosa Gámez

Alderete

Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Jesús Peláez

Granja

Una persona de nivel subalterno: Esther Sánchez Tercero

SERVICIO CENTRAL DE SECRETARÍA:

Un/a funcionario/a de nivel superior: Joaquín Delgado Martín

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Mª Ángeles Ramallo

Beltrán

GABINETE TÉCNICO

Servicio de Organización y Modernización Judicial.

Un/a funcionario/a de nivel superior: García Burgos de la Maza

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Juan Padilla Herreros

Servicio de Relaciones Internacionales

Un/a funcionario/a de nivel superior: Carlos Almela Vich

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Dolores Jiménez

Jiménez

Servicio de Estudios e Informes

Un/a funcionario/a de nivel superior: Isabel Benzo Sáinz

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Concepción Ruiz

Sañudo

SERVICIO DE PERSONAL JUDICIAL

Un/a funcionario/a de nivel superior: Concepción Ureste García

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Mercedes Peinador

Valdenebro

GERENCIA

Un/a funcionario/a de nivel superior: José María Márquez Jurado

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Carmen Cobos Otero

INTERVENCIÓN

Un/a funcionario/a de nivel superior: Begoña Hoyos Maroto

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Dolores Gómez Gonzalo

2.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO SEDE DE TRAFALGAR, 27-

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Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Manuel

Carvajal Nadador

Una persona de nivel subalterno: Gerardo González Ramos

ESCUELA JUDICIAL

Un/a funcionario/a de nivel superior: Carlos Uribe Ubago

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: José Joaquín Fernández

Martín

SERVICIO DE INSPECCIÓN

Un/a funcíonario/a de nivel superior: Virginia García Alarcón

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Cristina Sánchez March

GABINETE TÉCNICO DEL CONSEJO. UNIDÁD DE ATENCIÓN A LA

CIUDADANÍA

Un/a funcionario/a de nivel superior: Francisco Javier Piñonosa Ros

Dos funcionarios/as de nivel medio/administrativo o auxiliar: Alejandro de la Cuadra

Álvarez y Amalia Ybarra Mareco.

3.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO DE LA ESCUELA JUDICIAL,

CARRETERA DE VALLVIDRIERA, 43-45 (BARCELONA)

Un/a funcionario/a de nivel superior: Roser Bach Fabrego

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Fernanda de la Guardia

Piza

Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Saúl Díaz

Alvarez

Una persona de nivel subalterno: José Manuel García Rodríguez

4.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO DEL CENTRO DE DOCUMENTACIÓN

JUDICIAL, CALLE SAN MARTÍN, 41 (SAN SEBASTIÁN)

Unja funcionario/a de nivel superior: Edurne Uranga Mutuberria

Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Florentina Cob Fuentes

Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Santiago

Jiménez Ramón

Una persona de nivel subalterno: Juan Carlos Puch Ferrer”.

5) Por acuerdo de 27 de marzo de 2012 (folio 12 del expediente), la

Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial tomó

conocimiento del contenido de acuerdo del Secretario General de 26 de

marzo anterior.

QUINTO.- La cuestión a decidir en el presente recurso es la de si ha

existido vulneración del derecho a la huelga reconocido en el artículo 28,

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apartado 2, de la Constitución española por resultar ser excesivos e

inmotivados los servicios mínimos fijados por el Secretario General del

Consejo General del Poder Judicial, al no expresar su acuerdo de 26 de marzo

de 2012 la razón por la que calificó como esenciales determinados servicios, ni

tampoco la concreta cuantificación de personas asignadas a cada uno de ellos

para asegurar su mantenimiento.

Para abordar tal enjuiciamiento, se impone tomar como punto de

partida la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho de huelga y,

en concreto, sobre las limitaciones que se pueden imponer al mismo a fin de

asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad que,

en lo que interesa a este recurso, ha quedado extractada en su sentencia

183/2006, de 19 de junio, en cuyos Fundamentos jurídicos tercero y séptimo

se dice:

“(…) 3. El análisis de la cuestión suscitada ha de partir de la doctrina

sentada por este Tribunal acerca del ejercicio del derecho de huelga y, en particular,

de las limitaciones que pueden imponerse al mismo en orden a asegurar el

mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad (SSTC 11/1981, de 8 de

abril, FFJJ 7, 9 y 18; 26/1981, de 17 de julio, FFJJ 10, 14, 15 y 16; 33/1981, de 5 de

noviembre, FJ 4; 51/1986, de 24 de abril, FFJJ 2, 4 y 5; 53/1986, de 5 de mayo, FFJJ

2, 3, 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5; 122/1990,

de 2 de julio, FJ 3; 123/1990, de 2 de julio, FJ 4; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2;

148/1993, de 29 de abril, FJ 5), destacando en lo que ahora importa los siguientes

aspectos:

a) El derecho de huelga puede experimentar limitaciones o restricciones en

su ejercicio derivadas de su conexión con otros derechos o bienes

constitucionalmente protegidos, aunque nunca podrán rebasar su contenido esencial,

hacerlo impracticable, obstruirlo más allá de lo razonable o despojarlo de la necesaria

protección. Una de esas limitaciones, expresamente previstas en la Constitución,

procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales de la comunidad

(SSTC 11/1981, de 8 de abril, FFJJ 7, 9 y 18; 51/1986, de 24 de abril, FJ 2; 53/1986,

de 5 de mayo, FJ 3; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 a);

148/1993, de 29 de abril, FJ 5).

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b) Antes que determinadas actividades industriales y mercantiles de las que

derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad la noción de

servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya

satisfacción la prestación se dirige, conectándose con los derechos fundamentales,

las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica,

que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se

mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a

cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspiran

nuestra Constitución. Con la consecuencia de que, a priori, no existe ningún tipo de

actividad productiva que, en sí mismo, pueda ser considerado como esencial. Solo lo

será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes o intereses

exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad que lo exija,

puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por

cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las

circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 10;

51/1986, de 24 de abril, FJ 2; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3; 43/1990, de 15 de marzo,

FJ 5 c); 148/1993, de 29 de abril, FJ 5).

De modo que la consideración de un servicio como esencial no puede

suponer la supresión del derecho de huelga de los trabajadores que hubieran de

prestarlo, sino la necesidad de disponer las medidas precisas para su mantenimiento

o, dicho de otra forma, para asegurar la prestación de los trabajos que sean

necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que

satisface dicho servicio, sin que exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni

asegurar su funcionamiento normal [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 10; 53/1986, de

5 de mayo, FJ 3; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 c);

8/1992, de 16 de enero, FJ 2 a)].

c) En la adopción de tales medidas que garanticen el mantenimiento de los

servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión territorial y

personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga,

así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o

bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC

26/1981, de 17 de julio, FJ 15; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3; 27/1989, de 3 de

febrero, FJ 1; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 d); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 b);

148/1993, de 29 de abril, FJ 5).

d) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad

debe existir una razonable proporción entre los sacrificios que se impongan a los

huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos. Si es cierto que las medidas

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han de encaminarse a garantizar mínimos indispensables para el mantenimiento de

los servicios, en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio que

se exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar el funcionamiento

normal del servicio, el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo

hasta extremos razonables. Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión

suficiente como para lograr sus objetivos frente a la empresa, en principio destinataria

del conflicto, no debe serle añadida a la misma la presión adicional del daño

innecesario que sufre la propia comunidad, adicionando así a la que se ejerce sobre

el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios

públicos [SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 18; 26/1981, de 17 de julio, FJ 15; 51/1986,

de 24 de abril, FJ 5; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3;43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 e)].

e) Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que

impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha

declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento

ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de

derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad que realiza el

acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Siendo

una decisión que comporta tan graves consecuencias es preciso, no sólo que exista

una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con

objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se

sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan

defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el

deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de

huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la

comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del

derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las

reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [SSTC 26/1981, de 17 de

julio, FJ 14; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 43/1990, de

15 de marzo, FJ 5 f); 122/1990, de 2 de julio, FJ 3; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)].

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han

de incluirse los factores o criterios cuya ponderación han conducido a determinar las

prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes “indicaciones genéricas,

aplicables a cualquier conflicto”, de las que no es posible deducir cuáles son los

elementos valorados por aquella autoridad para “tomar la decisión restrictiva en la

forma y con el alcance con que lo ha hecho”. En definitiva, han de hacerse explícitos,

siquiera sea sucintamente “los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios,

de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la

adecuación de las medidas adoptadas” [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FFJJ 14 y 15;

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51/1986, de 24 de abril, FJ 4;53/1986, de 5 de mayo, FFJJ 6 y 7; 27/1989, de 3 de

febrero, FFJJ 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2

c)].

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto —“que puede

responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa”—

y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión

tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto

desde el momento mismo en que éste se adopta, pues la falta de motivación impide

precisamente la justa valoración y control material o de fondo de la medida. La

decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos que le llevan a

apreciar la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los

intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir

interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes

a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier

conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para

enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho

de huelga se impone [SSTC 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ

6; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de

enero, FJ 2 c)].

(…)

7. En otro orden de consideraciones ha de significarse que la calificación de un

servicio como esencial, como hace en esta ocasión el Real Decreto impugnado, “no

significa la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal

servicio, sino la previsión de las garantías para su mantenimiento, término éste que sin

necesidad de acudir a otro canon hermenéutico que el que brinda la interpretación

lexicológica excluye aquellas garantías ordenadas al funcionamiento normal, [pues]

mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura

mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin

alcanzar el nivel de rendimiento habitual”. Y, en estrecha relación con la anterior

consideración, ha de recordarse también que el límite al derecho de huelga

establecido en el art. 28.2 CE trae causa en la correlativa satisfacción de otros

derechos o libertades constitucionalmente protegidos y en la preservación de los

bienes de idéntica significación (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3).

Al propio tiempo a la hora de relacionar el ejercicio del derecho de huelga con

otros derechos o libertades constitucionales protegidos, en cuanto la preservación de

éstos pueda operar como límite de aquél, debe ser factor importante a considerar el

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de la significación relativa del momento de ejercicio de cada uno de los derechos. En

tal sentido si el derecho o libertad que, en su caso, pueda operar como limitativo del

ejercicio del derecho de huelga puede ejercitarse en un momento no coincidente con

el del ejercicio del derecho de huelga, sin afectar sensiblemente a su funcionalidad,

no habrá ninguna razón para dar prioridad a aquél y para que deba operar como

limitación del ejercicio del derecho de huelga en el momento elegido. La articulación

de ambos derechos puede perfectamente hacerse, desplazando el momento

temporal del ejercicio del derecho que eventualmente pudiera colisionar con el de

huelga. Naturalmente, para la conciliación temporal del ejercicio de los diferentes

derechos será factor importante el de la duración de la huelga, que deberá ser

elemento inexcusable para un juicio de proporcionalidad sobre la necesidad del límite.

No está de más advertir cómo ese elemento de la temporalidad está presente

en el mismo Real Decreto-ley 17/1977, base normativa del Real Decreto impugnado

en este caso, cuando se refiere a servicios de “reconocida e inaplazable” necesidad,

evidenciando que, de ser posible el aplazamiento de la prestación del servicio, no se

da ya el supuesto de la potestad de limitar el ejercicio de derecho de huelga”.

Por su parte, esta Sala Tercera también se ha pronunciado

reiteradamente sobre el derecho de huelga y sobre la exigencia de que los

acuerdos administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los

servicios mínimos contengan una motivación específica que los justifiquen. Los

razonamientos empleados por la Sala en tales pronunciamientos han sido

sistematizados en la sentencia de 24 de septiembre de 2007 (recurso de

casación nº 7693/2003) en la que se señala:

“(…) En un único motivo de casación el sindicato recurrente alega la

infracción del artículo 28.2 de la Constitución y de la jurisprudencia referida al mismo

en la que se establece la exigencia de que las resoluciones administrativas que

limiten el derecho de huelgan contenga una motivación específica que justifique los

servicios mínimos establecidos. Comenzaremos pues ofreciendo una síntesis de esa

jurisprudencia.

Además de la que figura reseñada en la fundamentación de la sentencia

recurrida, la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de motivar los acuerdos

administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos en

caso de huelga viene condensada en sentencias de esta Sala de 19 de enero de

2007 (casación 7468/02), 26 de marzo de 2007 (casación 1619/03), 30 de abril de

16

2007 (casación 3549/03) y 9 de julio de 2007 (casación 3995/03) donde se reitera lo

anteriormente declarado en nuestra sentencia 29 de junio de 2005 en los siguientes

términos:

<<Previamente al análisis de los motivos interpuestos, procede examinar los

criterios jurisprudenciales extraídos de la jurisprudencia constitucional y de esta Sala

al analizar el alcance y contenido del artículo 28.2 de la Constitución, perfilando los

rasgos fundamentales de la motivación y causalización en la fijación de los servicios

mínimos y la adecuación y proporcionalidad de éstos a los fines previstos, puesto que

estos dos elementos constituyen los aspectos fundamentales que delinean el

contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución:

a) Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente

de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados

igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes

constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no

sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con

otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y

9.º).

b) El artículo 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para

asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la

comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de

defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede

cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los

huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos

servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo

esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los

destinatarios de los mismos: «el derecho de la comunidad a estas prestaciones

vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento

jurídico 18).

c) La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los

intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los

derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente

protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la

persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las

organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda

con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico

10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro

17

por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las

circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10;

51/1986, fundamento jurídico 2.º).

d) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los

servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y

personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así

como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes

constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981,

fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).

e) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad

debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los

huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquellos (STC 26/1981, fundamento

jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos

indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento

jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el

funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986,

fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga

sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º). Y si la

huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus

objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle

añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia

comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se

ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de

servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 (...)>>".

Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero

de 2007 (casación 7145/02) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las

resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que <<...no basta para

satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una

huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el

personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que

han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales

servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las

circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos

los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre

el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o

intereses que han de salvaguardar...>>.

18

En fin, procede destacar aquí lo señalado por el Tribunal Constitucional en

STC 183/2006, de 19 de junio de 2006, que en su fundamento jurídico 6º se expresa

en los siguientes términos: <<...Por otra parte, debe significarse que la norma

preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base

para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto

ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios

esenciales, esto es, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre

relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente

atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de

hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos:

uno, la calificación del servicio (“servicios públicos o de reconocida e inaplazable

necesidad”) y otro, de carácter circunstancial (“y concurran circunstancias de especial

gravedad”), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer

elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas

limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que

deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la

STC 11/1981 tempranamente advirtió que, “en algún sentido, el artículo 10 del Real

Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución”)...>>”.

SEXTO.- Desde estas premisas y trasladando al presente recurso el

conjunto de razonamientos antes expuestos, consideramos que el acuerdo

recurrido debe ser anulado al carecer de la imprescindible motivación.

Antes de explicar las razones que nos llevan a dicha conclusión y

puesto que el Sindicato recurrente hace referencia, en su escrito de demanda,

a la inexistencia de una verdadera negociación con la Junta de Personal, se

hace preciso recordar que esta Sala (por todas, sentencias de 28 de octubre

de 2003, recurso contencioso-administrativo nº 57/2002, y de 15 de

septiembre de 1995, recurso contencioso-administrativo nº 524/1991) ha

venido señalando que la previa negociación con los sindicatos no está

excluida, e incluso puede ser deseable, pero no es un requisito indispensable

para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional. No

obstante lo anterior, en el presente caso consta, además, que el Gerente del

Consejo General del Poder Judicial mantuvo una reunión con los

representantes de la Junta de Personal y de los Delegados del Personal

Laboral, al objeto de alcanzar un acuerdo sobre el establecimiento de los

servicios esenciales que, finalmente, no se pudo producir.

19

Precisado lo anterior y entrando ya en el fondo de la controversia,

debemos adelantar lo cuestionable que resulta que el propio acuerdo

impugnado, sin referencia alguna a las circunstancias concretas y específicas

de la huelga que pretendía reglamentar, siga las directrices y pautas fijadas

en un previo acuerdo adoptado por la Comisión Permanente (ratificado por el

Pleno del Consejo General del Poder Judicial) con ocasión de una jornada de

huelga distinta y bastante anterior en el tiempo a la que da lugar a la presente

controversia.

No obstante, aun cuando se entendiera que la remisión a ese

antecedente se debiera a la consideración de que tal regulación fuera la que,

en abstracto y en todo caso, resultara procedente en el seno del Consejo

General del Poder Judicial u obedeciera al propósito de imponer idéntica

regulación a jornadas de huelga muy similares o análogas -aunque nada de

esto explica o argumenta el Consejo en el acuerdo recurrido- lo cierto es que

tampoco ello resultaría aceptable. De un lado, porque esta Sala ha

descartado que en el artículo 10.2 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de

marzo, pueda verse una habilitación legal para la regulación reglamentaria en

abstracto de servicios mínimos, sin referencia a una huelga concreta, y sin la

previa base de la ley a la que el artículo 28.2 de la Constitución española se

refiere (entre otras, sentencias de 29 de enero de 2014, recurso de casación

nº 3780/2012, y de 15 de septiembre de 1995, recurso contencioso-

administrativo nº 524/1991). Y de otro, porque tampoco esa resolución de la

Comisión Permanente expone con la claridad que la jurisprudencia viene

exigiendo los especiales criterios y razones en virtud de los que se identifican

los servicios que relaciona como esenciales para la comunidad, así como

tampoco recoge las explicaciones de los concretos servicios mínimos que

impone en relación con aquéllos.

En lo que a los servicios esenciales se refiere, el acuerdo de la

Comisión Permanente --adoptado, insistimos, para la jornada de huelga que

tuvo lugar en el año 2010-- se limita a calificar como esenciales, de manera

absolutamente general y desprovista de toda motivación, los servicios

20

prestados en cada una de las sedes del Consejo y por cada uno de los

órganos técnicos que lo conforman, mientras que el acuerdo del Secretario

General, en la línea de lo ya determinado por la Comisión Permanente, lo que

hace es incorporar la relación detallada del conjunto de edificios en los que

tiene su sede el Consejo General del Poder Judicial, identificándolos por su

localización, así como de cada uno de los servicios y órganos técnicos que,

ubicados en dichas sedes, integran su estructura organizativa, adoleciendo

así de la misma falta de motivación que apreciábamos en el de la Comisión

Permanente, pues en ninguno de ellos el Consejo ha exteriorizado las

razones que le llevaron a conceptuar tales servicios como esenciales, ni el

por qué tal calificación ha de extenderse al conjunto de los órganos técnicos

del Consejo.

Y aunque lo anterior ya sería suficiente para la estimación del presente

recurso, debemos significar que idéntica ausencia se aprecia en lo que se

refiere a la programación de los servicios mínimos establecidos, con carácter

general, en el acuerdo de la Comisión Permanente y, posteriormente

concretados en el del Secretario General mediante la identificación nominal

del personal llamado a prestarlos. Más allá de la fijación de un número

preciso de funcionarios o personal laboral con que debe contar cada servicio

y órgano técnico, nada nos dicen los acuerdos sobre el proceso valorativo o

de ponderación que siguió el Consejo para alcanzar dicho resultado final,

desconociéndose las razones por las que se resolvió imponer su preservación

en el nivel cuantitativo decidido.

A efectos meramente dialécticos, nos dice el Abogado del Estado que

los servicios mínimos fijados tienen un contenido que, en sí mismo, justifica

su esencialidad y que no se corresponde con la cobertura ordinaria que

presentan los órganos judiciales, lo que imposibilita que pueda albergarse

duda alguna sobre su proporcionalidad.

No podemos aceptar la validez de tales razonamientos implícitos o

sobreentendidos. La tesis que sugiere el Abogado del Estado además de

contraria a la jurisprudencia antes expuesta, emplea un término de

21

comparación para justificar los servicios mínimos –la normal cobertura de los

órganos judiciales- que no resulta aceptable en el presente caso, en el que la

controversia gira en torno a la regulación del ejercicio del derecho de huelga

en el ámbito del Consejo General del Poder Judicial. Tampoco cabe entender

proporcionada la cifra de trabajadores que fija como servicios mínimos por

cuanto, en la línea de lo antes argumentado, no aparece contextualizada con

el conjunto de los que, con carácter ordinario, vienen cubriendo la plantilla

correspondiente a los referidos órganos técnicos del Consejo, omitiendo,

asimismo, las razones que le han llevado a considerar necesario para

asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales el concreto número de

personal funcionario o laboral que se indica para cada órgano y servicio y no

otro diferente, como viene exigiendo la jurisprudencia de esta Sala.

La falta de esa obligada explicación y motivación impone que se deba

anular el acuerdo recurrido al haber limitado, sin justificarlo, el derecho

fundamental de huelga, imposibilitando así que la Sala pudiera realizar el

debido juicio de proporcionalidad.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo establecido por el artículo 139.2 de

la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrida, al no

apreciar la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición y,

por aplicación de la habilitación conferida en dicho precepto, establecemos

como límite máximo de las mismas, por todos los conceptos, la cantidad de

3.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la

potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la

Constitución,

F A L L A M O S

1º.- Que debemos estimar, y estimamos el recurso contencioso-

administrativo nº 371/2013, interpuesto por la Federación de Servicios a la

Ciudadanía de Comisiones Obreras (FSC-CCOO), representada por la

22

Procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, contra el Acuerdo del Secretario

General del Consejo General del Poder Judicial, de 26 de marzo de 2012,

sobre servicios mínimos del Consejo General del Poder Judicial para la huelga

convocada para el día 29 de marzo del referido año, que anulamos por no ser

conforme a derecho.

2º.- Imponer a la parte recurrida las costas procesales hasta el límite

establecido en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo

General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este

Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y

firmamos.

D. José Manuel Sieira Míguez D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez

D. Pedro José Yagüe Gil D. Rafael Fernández Montalvo

D. Segundo Menéndez Pérez D. Octavio Juan Herrero Pina

23

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el

Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

todo lo cual yo el Secretario, certifico.