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"Problemas estructurales del sistema impositivo y propuestas de reforma tributaria en México".

Introducción.

El Poder Ejecutivo envió a la Cámara de Diputados el pasado 3 de abril de 2001 una iniciativa fiscal y financiera llamada: La Nueva Hacienda Pública Distributiva, a través de la cual se propone llevar a cabo una reforma fiscal y financiera. Ante el presente escenario caracterizado por un álgido debate parlamentario en materia fiscal, la División de Economía y Comercio del Servicio de Investigación y Análisis perteneciente a la Dirección de Bibliotecas de la Cámara de Diputados elaboró dos documentos de carácter fiscal; el presente, asociado con la reforma tributaria y; el segundo, vinculado con la reforma presupuestal (que se publicará en días próximos).

Este documento se titula: "Problemas estructurales del sistema impositivo y propuestas de reforma tributaria en México" y tiene como objetivo, conocer los principales problemas estructurales que sufre el sistema tributario del país, así como, abordar algunas propuestas oficiales y no oficiales en materia de reforma tributaria para México. El trabajo se desarrolla en cinco apartados los cuales se describen brevemente:

En el primero, se aborda una discusión teórica relacionada con la elección de la base tributaria (priorizar el cobro del IVA o del ISR) y las características que debe cumplir una buena tributación.

En el segundo, se exponen los principales problemas estructurales del sistema tributario del país, los cuales se dividieron en económicos (concentración del ingreso, economía informal, concentración en la recaudación y los regímenes especiales) y los político-administrativos (trámites administrativos, provisión ineficiente de bienes y servicios públicos, etc.).

En el tercero, se puntualiza en los factores que hacen necesaria una reforma tributaria en el país, destacando, la necesidad de incrementar el gasto público y los ingresos tributarios, así como, mejorar la eficiencia en la recaudación.

En el cuarto, se destacan las principales elementos que contiene la reforma tributaria propuesta por el Poder Ejecutivo, se enfatiza en tres puntos: el incremento del IVA en alimentos y medicinas, las modificaciones al ISR a personas físicas y morales y la eliminación de los gravámenes especiales.

En el quinto, se exponen dos propuestas alternativas de reforma tributaria: la diseñada por el Banco Mundial y la elaborada por Eduardo Loría y Luis Brito. Adicionalmente, se hace una revisión de prensa clasificada en puntos a favor y en contra respecto a la reforma tributaria propuesta por el Poder Ejecutivo.

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"Problemas estructurales del sistema impositivo y propuestas de reforma tributaria en México".

Resumen Ejecutivo.

Esta investigación contiene un análisis de los principales problemas estructurales del sistema impositivo del país, así como, diferentes propuestas de reforma tributaria para México. La investigación se dividió en cinco apartados obteniéndose los siguientes resultados.

En el apartado uno, se realizan dos estudios teóricos relacionados con los sistemas tributarios:

El primero, consiste en conocer la condición para que los sistemas tributarios descansen mayoritariamente en impuestos indirectos (por ejemplo, el IVA) que son generales y altamente regresivos o en impuestos directos (por ejemplo, el ISR) que son más específicos y progresivos.

Si el grado de desarrollo económico del país es elevado, entonces, los sistemas tributarios descansarán en impuestos directos y, por lo tanto, serán más progresivos. Así: las regiones más atrasadas del mundo tienen sus principales fuentes de ingreso en los impuestos indirectos; los países con desarrollo intermedio también se apoyan fundamentalmente en los impuestos indirectos (impuestos sobre las ventas o IVA) y el impuesto a las empresas, en tanto que, en los países más avanzados prepondera el impuesto al ingreso personal.

El segundo, considera las características que debe reunir un buen sistema tributario, las cuales están asociadas con los principios de: equidad, justicia, eficiencia, neutralidad, complejidad administrativa y diseño eficiente de la política impositiva.

Se destaca que en el diseño de la política impositiva estos principios pueden entrar en conflicto; cuando esto ocurre, se precisa llegar a alguna transacción (trade off) entre ellos. De esta manera, la equidad puede exigir cierta complejidad administrativa y puede interferir en la neutralidad, el diseño eficiente de la política impositiva puede interferir con la equidad y así sucesivamente.

En el apartado dos, se abordan los principales problemas estructurales que inciden en la alta evasión y baja recaudación del sistema tributario. En materia de evasión, el 83.82 y el 72.5% de las personas físicas y morales no pagan ISR, mientras que, únicamente contribuyen regularmente con el ISR el 16.18 y 27.5% respectivamente de las personas físicas y morales.

El alto nivel de evasión genera rezagos en la política de recaudación. Por ejemplo, en 1999, México recaudó el 14.8% del PIB, mientras que, algunos países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentan la siguiente tasa de recaudación (como % del PIB):

o Bélgica (1997) 45.4 o Francia (1997) 43.6 o Austria (1997) 43.5 o Alemania (1996) 37.7 o Reino Unido (1998) 36.4

Sin embargo, existen otros problemas económicos estructurales que afectan al sistema tributario del país, destacan por su importancia:

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1. La Concentración del Ingreso. En términos fiscales, la problemática más importante que presenta la alta concentración del ingreso es que cualquier intento por parte del gobierno mexicano para afectar esta riqueza puede provocar fugas masivas de capitales, lo cual, se conjuga con las ventajas proporcionadas por los mercados de Estados Unidos y Canadá (mayor certidumbre y estabilidad financiera) para alentar la salida de capitales del país.

2. Economía Informal. La evasión fiscal en este sector representa una parte importante del PIB. En el caso del IVA mexicano se estimó una tasa, en 1993, de 37% inferior a la de Perú de 68%, pero superior a la de Chile, de 23%.

3. Concentración en la Recaudación. Otro de los problemas importantes, es la baja capacidad para generar ingresos tributarios que por décadas han sido compensados con los ingresos petroleros que representan un tercio del total de los ingresos federales.

4. Regímenes especiales. Los regímenes especiales representan una fuga importante de ingresos que debería recaudar el Gobierno Federal. Por ejemplo, el número de empresas que se consolidan en grupos han aumentado considerablemente y se estima que la consolidación reduce en promedio un 30% del ISR de los grupos.

Los problemas político-administrativos del sistema tributario están asociados con la elevada cantidad de trámites que se deben cubrir, la dificultad para llenar las formas fiscales y el tiempo que se emplea. Asimismo, la provisión de bienes y servicios públicos de cuestionada calidad asociada con la alta corrupción y falta de transparencia en el manejo de los recursos públicos también inciden negativamente en la recaudación fiscal. En el apartado tres, se exponen los factores que hacen necesaria la instrumentación de una política tributaria en el país, destacando:

1. La expansión del Gasto Público que es un instrumento importante que tiene el gobierno mexicano para incidir en las actividades económicas del país. En los últimos años el gasto de gobierno ha tenido una tendencia descendente, de tal manera que, en 1980 fue del 25% del PIB, mientras que, para el bienio de 1999-2000 fue del 15.5% del PIB.

Desde una perspectiva comparativa, el nivel de gasto público en México está por debajo de los países miembros de la OCDE cuya tendencia en 1996 fue la siguiente (como porcentaje del PIB):

Francia 54.5 Bélgica 54.3 Italia 52.9 Holanda 49.9 Alemania 49.0

México 15.5 (1999-2000)

2. Ingresos Tributarios. El bajo nivel de los ingresos tributarios en México es una motivación central para realizar una reforma integral al sistema tributario del país. México, tiene características particulares como su regresivo perfil en la distribución del ingreso, los altos niveles de subempleo, el tamaño del sector informal, un sistema impositivo débil y desequilibrios regionales importantes que impiden aumentar su recaudación tributaria.

En los últimos años, los ingresos tributarios han presentado una tendencia a la baja ya que en 1998 representaron únicamente el 10.7% del PIB, cuando en 1993 eran del 11.3%.

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3. La eficiencia en la recaudación. El sistema tributario mexicano ha incurrido en ineficiencias en la recaudación. Solo por citar el ejemplo del IVA: las pérdidas que generan las exenciones y excepciones significan que de cada peso que se podría recaudar, sólo se ingresa al erario público 52 centavos.

En el apartado cuatro, se exponen los argumentos económicos de la reforma tributaria impulsada por el Ejecutivo Federal. Las líneas de investigación fueron las siguientes:

Aplicación del 15% del IVA a los alimentos y medicinas. Para el Gobierno Federal, es necesario aplicar el IVA a los alimentos y medicinas, porque la existencia del actual régimen de exención ha sido un mecanismo ineficiente para apoyar el ingreso de las familias más desvalidas, afirman que, el subsidio beneficia más a la población de mayores ingresos.

Para apoyar a los grupos sociales de alta vulnerabilidad rural, la propuesta de reforma contempla establecer Mecanismos de Compensación integrados por programas sociales de transferencias directas, tales como: ayuda a cinco millones de familias más pobres del país, que equivalen a 27 millones de mexicanos a través de una devolución (vía crédito al salario) de 108 pesos mensuales, monto que equivale en promedio a dos veces lo que pagarían por IVA.

Además, se establecería un mecanismo que produzca el mismo efecto que la tasa cero para una canasta de medicamentos esenciales definida por la Secretaría de Salud.

Modificaciones al ISR de personas físicas.

Se propone una sola tarifa del impuesto sobre la renta en lugar del sistema actual de 49 tarifas, para que las personas físicas paguen menos en todos sus tramos y sin que la tasa marginal máxima exceda de 32%, lo que resulta muy favorable si se compara con el 40% que hoy se llega a pagar. La nueva tarifa del impuesto sobre la renta exenta a los asalariados con ingresos de hasta 50 mil pesos anuales.

ISR de personas morales.

En este rubro, se promueven las siguientes políticas para el fomento del ahorro en el mediano y largo plazo: Exentar del impuesto sobre la renta las aportaciones y rendimientos de los fondos de ahorro, siempre que permanezcan invertidos por lo menos cuatro años antes de ser retirados. En el caso de que las aportaciones y sus rendimientos no se retiren durante un plazo de 8 años, se propone otorgar la exención aun cuando se retire el total de los recursos del fondo. Además para las sociedades mercantiles se fija una tasa de 32%, en lugar de la de 35% que hoy deben pagar; respecto de la cual pueden diferir un 5%, es decir, que el 27% se pagaría en el tiempo establecido por ley y el 5% restante se liquidaría en diferentes pagos y en un horizonte de tiempo acordado entre el contribuyente y la autoridad fiscal. Para apoyar a la micro, pequeña y mediana empresa proponen que cuando se trate de personas físicas que realizan actividades empresariales con ingresos anuales de hasta 4 millones de pesos, podrán deducir sus inversiones en activos fijos conforme los paguen. Además, se plantea que se sujeten a obligaciones de registro más sencillos.

Eliminación de regímenes especiales.

Se propone que los contribuyentes de los sectores del autotransporte, agropecuario, silvícola y pesquero tributen en el impuesto sobre la renta en el régimen de base de efectivo, es decir, cada

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vez que se compre algo, se registra la compra para que disminuya el ISR por pagar y se acredite el IVA a favor, solo a partir del cobro se pagarán IVA e ISR En el apartado cinco, se exponen dos propuestas de reforma tributaria alternativa para México; la primera está relacionada con la posición del Banco Mundial; y la segunda realizada por Loría y Brito. Adicionalmente, se dan punto de vista de la opinión pública.

1. Propuesta del Banco Mundial, se centra en tres puntos: eliminar los privilegios, exenciones y regímenes fiscales especiales; ejecutar una simplificación administrativa e incrementar la transparencia fiscal. Estima que si se eliminan los privilegios y exenciones se incrementaría la recaudación entre 3 y 3.5% del PIB, mientras que, la mejora administrativa la aumentaría entre 2 y 3% del PIB. De esta manera, la recaudación se incrementaría entre 5 y 6.5% del PIB.

2. Propuesta de Loría y Brito. Con este estudio se verifica la forma como se afectarían algunas variables macroeconómicas si se ejecuta una reforma fiscal como la propuesta por los autores.

Los supuestos sobre los cuales descansa esta propuesta son los siguientes:

o Ampliación de la base tributaria (ISR). Este supuesto implica incorporar al sistema a nuevos contribuyentes y hacer que los que ya se encuentran dentro efectivamente cumplan con sus obligaciones. Esto permite que el presupuesto dependa menos de los ingresos petroleros.

o Ampliación de la recaudación del IVA en 10%. Este supuesto implica un incremento no sólo por el gravamen al consumo sino por el lado de la declaración de ingresos del trabajo.

Las conclusiones obtenidas son las siguientes:

o El incremento en los ingresos tributarios tendría efectos contractivos en la economía aunque no significativos;

o Estas medidas contribuirían a reducir el déficit fiscal y externo; o Contribuiría a elevar la capacidad de maniobra del gobierno; y o Se reduciría la fragilidad derivada de la petrolización fiscal.

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1. Aspectos teóricos de la base tributaria.

En esta primera parte del trabajo se abordan dos aspectos teóricos relacionados con la base tributaria de un país. El primero, esta vinculado con la elección de la base y; la segunda, está asociada con las características de una buena base tributaria.

1.1. La elección de la base tributaria.

Los sistemas tributarios cuanto más se acerquen a la progresividad se pueden calificar de más equitativos y justos. Sin embargo, este objetivo no es fácil de lograr porque implica afectar fiscalmente los ingresos de los grupos sociales que ostentan la mayor riqueza del país. En esta parte del trabajo, se abordará lo relacionado con el tipo de imposiciones que hacen que una reforma tributaria sea más progresiva o más regresiva.

Los impuestos indirectos (recaen sobre el consumo, tales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el impuesto sobre las ventas, entre otros) son altamente regresivos porque son cargas impositivas generales, es decir, todos los estratos sociales tienen que pagarlos sin diferenciar el nivel de ingresos de los consumidores.

Los impuestos directos (recaen sobre los individuos, tales como el Impuesto Sobre la Renta (ISR) a personas físicas y morales) son progresivos porque proporcionan un trato diferenciado a los agentes, de tal manera que, afectan en términos fiscales, en mayor proporción a las personas que más ingresos tienen y menos a los que menos tienen (aplican el principio de la equidad horizontal y vertical).

Esta diferenciación nos permite afirmar que los sistemas tributarios progresivos son más justos y equitativos, y son aquellos cuyas bases recaudatorias descansan en los impuestos directos. Sin embargo, para que un sistema tributario descanse mayoritariamente en los impuestos directos depende del grado de desarrollo económico del país. Así, encontramos que:

"...La estructura de la recaudación se modifica conforme el PIB per cápita aumenta (...) Cuanto más desarrollado es un país, más fuertemente descansa su estructura tributaria en los impuestos directos, y dentro de ellos, el rubro más importante es el ingreso personal".

Como apunta Horacio Sobarzo:" A riesgo de caricaturizar las cosas, se puede afirmar que las regiones más atrasadas [ del mundo] tienen sus principales fuentes de ingreso en los impuestos indirectos (en casos extremos, el comercio exterior), los países con desarrollo intermedio se apoyan fundamentalmente en los impuestos indirectos (impuestos sobre las ventas o IVA) y el impuesto a las empresas, en tanto que, en los países más avanzados prepondera el impuesto al ingreso personal".

Sin embargo, en los países en desarrollo los impuestos al ingreso tienen límites serios, particularmente cuando están concentrados. Esto se debe a que, al final, lo que busca gravar este impuesto es el ingreso neto, por lo que, para determinar este último, hay que excluir de la base una serie de elementos como el impuesto a las empresas, la depreciación, los ingresos no contabilizados (que pueden ser sustanciales), las deducciones de ley y la llamada elusión fiscal, es decir, la originada en los vacíos legales y la incapacidad administrativa.

A lo anterior hay que añadir la existencia de sectores agrícolas grandes cuyo nivel de ingresos es tan precario que, de hecho, quedan exentos, así como la existencia de un sector informal

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grande que, por definición, no está registrado. No es sorprendente que, al final, la recaudación por concepto de impuestos al ingreso personal en los países atrasados sea muy reducida.

Horacio Sobarzo establece que una alternativa clara, y quizá única, es el uso de impuestos indirectos, aún cuando tienen un carácter altamente regresivo. Para el caso de México, se encontró que:

"Un estudio reciente realizado por el CIDE indica que el IVA es un gravamen regresivo debido a que el 10 por ciento más rico de la población paga el 6.5 por ciento de su ingreso por concepto de IVA, mientras que el 10 por ciento más pobre paga el 11.4 por ciento de su ingreso, de lo cual se puede inferir que los productos exentos y los gravados con tasa cero realmente no contribuyen a una carga fiscal equitativa entre los deciles de la población".

Sin embargo, este carácter altamente regresivo de los impuestos indirectos se puede suavizar con un cierto grado de diferenciación de tasas. En el caso, por ejemplo, de los países que han adoptado el IVA, se ha procurado establecer alguna variedad de tasas que graven más a los bienes considerados de lujo y exenten algunos básicos.

1.2. Características de una buena base fiscal.

Los sistemas tributarios deben de reunir una serie de características entre las cuales destacan las siguientes:

La equidad. Consiste en que la carga tributaria se distribuya en forma equitativa, es decir, que cada contribuyente pague su justa parte.

Existen dos principios básicos de equidad: el del beneficio y la capacidad de pago. El primero, establece que la gente debe pagar impuestos en función del beneficio que recibe por los servicios que provee el gobierno. El segundo, establece que la carga tributaria sobre una persona está en función de su capacidad para enfrentarla.

El principio de capacidad de pago lleva a dos nociones de equidad: la vertical que consiste en que las personas con mayores niveles de ingreso paguen más impuestos y la horizontal que estipula que quienes devenguen ingresos iguales paguen impuestos iguales.

Justicia. El pago de impuestos debe recaer en la totalidad de la población que realice alguna actividad económica. No se debe tolerar la exclusión de ninguna gente.

Eficiencia. Se debe hacer un uso eficiente de los recursos tributarios que por naturaleza son escasos. Esto significa que, la autoridad encargada de administrar tales recursos debe evitar emplearlas en programas que se alejen de la eficiencia económica.

La neutralidad. La política impositiva debe distorsionar mínimamente las decisiones de los diferentes agentes económicos, es decir, no debe ser la causa para modificar los decisiones de ahorro e inversión, ni impedir que las personas decidan dedicar más tiempo para trabajar. La no neutralidad impositiva puede llevar a la ineficiencia económica que se asocia con la imposición del exceso de gravamen o pérdida de bienestar de los agentes económicos.

El sistema fiscal debe permitir una administración justa y no arbitraria y debe ser comprensible para el contribuyente.

La estructura tributaria debe facilitar el uso de la política fiscal para los objetivos de estabilización y crecimiento.

Los costos de administración y cumplimiento deben ser bajos, para que resulte compatible con el resto de los objetivos.

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Como Musgrave apunta: "Estos y otros objetivos pueden ser utilizados como criterios para valorar la calidad de una estructura tributaria. Los diferentes objetivos no están necesariamente de acuerdo, y cuando entran en conflicto, se precisa llegar a alguna transacción (trade off) entre ellos. Así, la equidad puede exigir cierta complejidad administrativa y puede interferir en la neutralidad, el diseño eficiente de la política impositiva puede interferir con la equidad y así sucesivamente...".

Problemas estructurales del Sistema tributario en México.

Aunque teóricamente se han establecido las características que debe reunir un buen sistema tributario, la estructura tributaria en México está alejada de los principios de equidad, neutralidad, justicia, eficiencia, mínimos costos administrativos y facilidad para ejecutar la política fiscal. La violación de estos principios básicos de la tributación han llevado al sistema tributario mexicano a problemas estructurales casi endémicos que se han reflejado en incrementos sustantivos de la evasión fiscal.

La evasión fiscal ha estrechado la base tributaria del país de manera significativa. Así, el número de personas físicas que pagan impuestos asciende a 5.5 millones, es decir, únicamente el 16.18% de la población económicamente activa (PEA) de México contribuyen regularmente con el fisco, adicionalmente, solo el 27.5% de las personas morales pagan impuestos regularmente. De esta manera, encontramos que:

"El índice de cumplimiento obligatorio en materia tributaria es bastante bajo en México (...) Es evidente que falta mucho por hacer, cuando se observa que el padrón de causantes de personas físicas asciende a 5.5 millones, cuando la población económicamente activa supera los 34 millones de personas. Asimismo, basta contrastar el número de empresas cautivas que tiene registrada la SHCP que es de alrededor de 550 mil, mientras que el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) reporta en los Censos Económicos que el país cuenta con dos millones de establecimientos registrados que realizan actividades económicas".

La consecuencia de tener un alto nivel de evasión es que se generan rezagos en la política de recaudación. Por ejemplo, en 1999, México recaudó el 14.8% del PIB, mientras que, algunos países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentan la siguiente tasa de recaudación (como % del PIB):

o Bélgica (1997) 45.4 o Francia (1997) 43.6 o Austria (1997) 43.5 o Alemania (1996) 37.7 o Reino Unido (1998) 36.4

México también tiene una tasa de recaudación tributaria baja con respecto a los países miembros del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN):

Canadá (1995) 36.0

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Estados Unidos (1997) 27.5

Finalmente, México tiene una recaudación inferior con respecto a los países de América Latina, que tienen similitud respecto al tamaño de sus respectivas economías:

Brasil (1994) 29.3 Argentina (1997) 21.1 Chile (1998) 20.8

Sin embargo, la evasión fiscal no es el único problema que sufre el aparato fiscalizador mexicano, un análisis más profundo sugiere clasificar dichos problemas estructurales en económicos y político administrativos.

2.1. La problemática económica estructural de la tributación mexicana.

Algunos problemas económicos estructurales que sufre la estructura tributaria del país son las siguientes:

a. La Concentración del Ingreso. En términos fiscales, el problema más importante que presenta la alta concentración del ingreso es que cualquier intento por parte del gobierno mexicano para afectar esta riqueza puede provocar fugas masivas de capitales, lo cual, se conjuga con las ventajas proporcionadas por los mercados de Estados Unidos y Canadá (mayor certidumbre y estabilidad financiera) para alentar la salida de capitales del país (ventajas ofrecidas por la integración financiera).

b. Economía Informal. Son actividades que se distancian del cumplimiento estricto de las leyes y reglamentos que rigen la actividad productiva. Este sector es una fuente importante de evasión fiscal. De esta manera:

"...Se ha mencionado que la evasión fiscal en este sector representa una parte importante del PIB. En el caso del IVA mexicano se estimó una tasa de evasión, en 1993, de 37% inferior a la de Perú de 68%, pero superior a la de Chile, de 23%. Es conveniente señalar que la informalidad está vinculada con el subempleo y con la economía [ subterránea] , cuyo ámbito incluye actividades como el contrabando y el robo organizado, las cuales no están sujetas al régimen fiscal. Su medición es difícil y existen pocas estimaciones al respecto, según la OCDE el empleo en el sector informal podría representar una tercera parte del empleo urbano total, pero como los ingresos son relativamente bajos en el sector informal su participación en el PIB es probablemente menor. De acuerdo con un estudio del INEGI (1999), la magnitud del sector informal sería de aproximadamente un 10% del PIB".

Por otra parte la encuesta Nacional de Empleo y la Encuesta Nacional de Micronegocios, estimó que 15.7 millones de personas participan en la economía informal, adicionalmente los ingresos obtenidos por los patrones y asalariados ascienden a 8.74% del PIB, mientras que, los ingresos fiscales obtenidos por concepto de gravar tales ingresos serían de 0.180% del PIB con un costo fiscal de 0.216% del PIB, esta situación implicaría un déficit fiscal (pérdida en la recaudación) de 0.035% del PIB sin considerar el costo administrativo que implicaría su control.

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c. Concentración en la Recaudación. Otro de los problemas importantes, es la baja capacidad para generar ingresos tributarios que por décadas han sido compensados con los ingresos petroleros que representan un tercio del total de los ingresos federales.

La concentración de la recaudación basada en los ingresos petroleros resulta perjudicial para cualquier economía debido a las constantes fluctuaciones cíclicas en los precios del petróleo que implican la reducción de los ingresos públicos y del gasto de gobierno.

d. Regímenes especiales. Los regímenes especiales representan una fuga importante de ingresos que debería recaudar el Gobierno Federal. La débil capacidad administrativa en materia fiscal permite que incluso las empresas o industrias no consideradas en regímenes especiales se registren en ellos como medidas para evadir el pago de impuestos. Así:

"Las empresas que participan en sectores gravados con el régimen simplificado en agricultura, pesca y transporte terrestre (que generan el 10% del PIB y el 25% del empleo) prácticamente no pagan impuesto sobre la renta. Una parte de dichos contribuyentes son empresas medianas y pequeñas, pero la mayor parte de estos negocios son controlados por grandes compañías que se benefician injustificadamente. El régimen simplificado debe servir para que las empresas de menor tamaño permanezcan y se incorporen a la economía informal, pero no debe ser un mecanismo que permita la evasión fiscal en montos muy significativos. La OCDE calcula que la eliminación de los regímenes especiales a distintas actividades económicas y al ingreso podría incrementar la recaudación fiscal en alrededor de 3 puntos del PIB, lo que elevaría los ingresos públicos mexicanos a niveles similares a los de otros países de América Latina. En México el número de empresas que se consolidan en grupo han aumentado considerablemente y se estima que la consolidación reduce en promedio un 30% del ISR de los grupos".

2.2 Problemas político-administrativos de la tributación mexicana.

Existen problemas políticos y administrativos que inciden directamente en la baja recaudación tributaria en México. Así, la elevada cantidad de trámites que se deben cubrir, la dificultad para llenar las formas fiscales y el tiempo que se emplea son factores que desalientan a los contribuyentes a pagar sus impuestos. Asimismo, la provisión de bienes y servicios públicos de cuestionada calidad asociada con la alta corrupción y falta de transparencia en el manejo de los recursos públicos también inciden negativamente en la recaudación fiscal.

2.3 Los índices de recaudación tributaría.

Otro enfoque para analizar la ineficiencia del sistema tributario mexicano es a través del análisis de los siguientes índices de recaudación tributaria:

a. Indice de concentración. Este índice se refiere al número de impuestos existentes en la estructura impositiva y su contribución a la recaudación total. Cuanto mayor sea el índice, mayor será la concentración de los ingresos en unos cuantos impuestos. Cuanto más bajo es el índice, menor es la concentración. En un buen sistema impositivo, una gran proporción de los

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ingresos tributarios totales proviene de pocos impuestos, con tasas impositivas reducidas y uniformes.

Cuando la recaudación total se vuelve difusa debido a que prevalece una gran variedad de impuestos o porque para un determinado impuesto existen varias tasas impositivas, se dificulta la conducción de la política tributaria.

La ventaja evidente que se tendría con una mayor concentración es que el sistema tributario se vuelve más transparente y más manejable. Lo ideal sería contar con tres grandes impuestos y rangos de tasas impositivas, si no es que hasta menos. En el caso de México, el índice de concentración es bajo. Esto obedece a que existen varios impuestos y todos contribuyen a la recaudación.

b. Indice de dispersión. Otro de los índices utilizados se refiere a la proliferación de impuestos menores, cuya recaudación es pequeña en términos relativos. Esta estructura dificulta el análisis y la administración y contribuyen poco a la recaudación. Una reforma deberá tender a eliminar progresivamente estos impuestos menores e improductivos. Un buen sistema tributario mantiene, si acaso, pocos impuestos de esta índole. En México, este índice no es bajo como lo ilustra la presencia del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), que a su vez se descompone en los impuestos a bebidas alcohólicas; a tabacos labrados; a cervezas y bebidas refrescantes; a servicios telefónicos; a la tenencia sobre el uso de vehículos; al activo de las empresas, etc.

Uno de los mayores problemas con este tipo de impuestos es que resulta muy costoso para los contribuyentes cumplir con tantos gravámenes y sus requisitos. Si el gobierno optara por eliminar este tipo de tributos, se ahorrarían muchos que se desperdician en la administración y cumplimiento de ellos.

c. Indice de erosión. La erosión del sistema tributario se origina por diversas exenciones, deducciones, tasas cero o por acciones ilegales (evasión, elusión, contrabando, inflación). Independientemente del origen, siempre lleva a una reducción de la base gravable.

La erosión de la base gravable es uno de los principales problemas de la estructura impositiva mexicana. La mejor manera de mostrar que en México la base impositiva se encuentra muy erosionada es cuando se revisa la relación entre el cobro de los impuestos y el PIB, tomando a éste como la medida de capacidad de pago.

En el caso del ISR de las personas físicas y morales dicha relación equivale a 4.5% del PIB y la relación IVA/PIB es de sólo 3.1%. La baja participación de estos impuestos como proporción del PIB se debe a que la base está erosionada y a que mucha gente no paga lo que debe.

Debido a esta erosión, en su afán por incrementar la recaudación y esconder la ineficiencia, muchas veces se decide aplicar altas tasas impositivas a la base gravable restante e introducir impuestos adicionales, reduciendo el índice de concentración.

Es innegable que con una menor base, la concentración de la tasa impositiva tendrá que ser más alta para generar los mismos ingresos. Asimismo, cuanto más

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alta sea la tasa impositiva, mayor será el incentivo a evadir impuestos. Esta falta de incentivos afecta el desempeño económico de un país.

d. Indice de especificidad. Otro índice que sirve de prueba para el diagnóstico de un sistema impositivo es el grado en que éste depende de impuestos específicos, los cuales deben evitarse a toda costa. Un buen sistema tributario deberá minimizar el recurrir a estos impuestos específicos.

El ISAN y la tenencia sobre el uso de vehículos son impuestos de esta naturaleza. Además, la efectividad en la recaudación de este tipo de gravámenes se ve mermada en la medida en que la inflación es más alta. Cuanto mayor sea el índice de especificidad, más se afectarán los ingresos tributarios debido a la inflación. Asimismo, su administración se vuelve más costosa y difícil.

e. Indice de rezagos en la recaudación. Este índice se refiere al periodo de retraso en los pagos de impuestos más allá del tiempo en el cual debe cumplirse la obligación fiscal. Estos retrasos provienen de las disposiciones administrativas que permiten que el contribuyente pague sus impuestos mucho tiempo después de que se ha incurrido en una obligación tributaria.

En general, este tipo de rezagos lleva a la ineficiencia del sistema impositivo independientemente de qué tan bien diseñada esté la estructura impositiva. De esta manera, la relación ingresos tributarios/PIB se vuelve muy sensible a la tasa inflacionaria, bajando esta relación cuando la inflación sube y aumentándola cuando la inflación baja.

f. Indice de cumplimiento obligatorio. Este índice mide el grado de cumplimiento de las obligaciones fiscales de la población. Cuanto mayor sea el índice, más alto es el grado de cumplimiento en materia impositiva.

Cuando no se obliga a la ciudadanía al cumplimiento en el pago de impuestos se presenta una mayor divergencia entre el sistema impositivo legal estatutario y el efectivo. Es más, la correlación entre los cambios legales y los efectivos es tan baja que los efectos de una modificación ya no pueden estimarse.

Peor aún, la incidencia del sistema impositivo se vuelve imposible de determinar y el sistema tributario deja de ser un instrumento efectivo de política. El índice de cumplimiento obligatorio en materia tributaria es bajo en México.

g. Indice del costo en la recaudación. Es evidente que cuanto más bajo es el costo de la recaudación y más eficiente el desempeño de esta tarea, tanto menor es el índice del costo en la recaudación, por lo que el sistema tributario de un país es mejor. Un menor costo implica también mayor eficiencia y menor pérdida de bienestar.

Definitivamente, existen unos impuestos más fáciles de administrar que otros. Un impuesto al valor agregado es más fácil de recaudar que el impuesto sobre la renta a personas físicas. En general, el costo de recaudación va de 2 a 3% como proporción de los ingresos tributarios totales en algunos países, y hasta 8% en otros..

México no se caracteriza precisamente por tener un bajo costo en la recaudación de ingresos tributarios. Existen cálculos que indican que por cada peso recaudado se incurre en un costo administrativo adicional de

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aproximadamente 30 centavos, por lo que la recaudación tributaria en nuestro país se considera costosa e ineficiente.

En conclusión para minimizar los problemas estructurales del sistema tributario es necesario que el sistema impositivo mexicano satisfaga los siguientes requisitos de desempeño:

índice alto de concentración; índice bajo de dispersión y erosión; índice bajo de rezago en la recaudación; índice bajo de especificidad impositiva; índice alto de obligatoriedad en el cumplimiento aunado a una estructura de penalizaciones

razonable; y bajo costo y alta eficiencia en la recaudación;

3. Los factores que hacen necesaria la ejecución de una reforma tributaria.

Existen por lo menos cuatro factores que se conjugan para hacer posible la necesidad de una reforma tributaria en México: i. La necesidad de incrementar el gasto público; ii. Aumentar la recaudación tributaria; iii. Obtener mayor eficiencia tributaria y iv. Minimizar los problemas estructurales de la base tributaria del país.

1. Gasto Público. El gasto público es un instrumento importante que tiene el gobierno mexicano para incidir en las actividades económicas del país. Su aplicación impacta los principales precios claves de la economía, tales como, la inflación, la tasa de interés, el tipo de cambio y los salarios. Sin embargo en los últimos años el gasto de gobierno en México ha tenido una tendencia descendente, de tal manera que, en 1980 fue del 25% del PIB, para 1999 y 2000 fue de tan solo un 15.5% del PIB .

"Una primera condición para definir y medir las características, necesidades y alcances de la reforma tributaria mexicana es un análisis individual y preciso que considere el bajo nivel de gasto, factor que inhibe la o las posibilidades del sector público para dinamizar e inducir la inversión pública y privada, abatir rezagos en materia de infraestructura y gasto social, y coadyuvar a un proceso de desarrollo económico, social y regional renovado".

Desde una perspectiva comparativa, el nivel de gasto público en México está por debajo de los países miembros de la OCDE cuya tendencia en 1996 fue la siguiente (como porcentaje del PIB):

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o Francia 54.5 o Bélgica 54.3 o Italia 52.9 o Holanda 49.9 o Alemania 49.0

México también tiene una asignación inferior a los países miembros del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN):

o Canadá 44.7 o Estados Unidos 33.3

2. Ingresos Tributarios. Los ingresos del gobierno se clasifican en tributarios y no tributarios. Como ya se citó, los ingresos no tributarios, son generados mayoritariamente por PEMEX representando una tercera parte de la recaudación global del gobierno federal, mientras que, las dos terceras partes son producto de la recaudación del IVA, ISR, ISAN, IEPES, etc.

"La reforma tributaria busca elevar más estos ingresos para reducir la dependencia que se tiene del mercado petrolero. Así, el bajo nivel de los ingresos tributarios en México es un elemento central para realizar una reforma integral al sistema tributario del país. México, uno de los socios más nuevos de la [ OCDE] tiene características particulares como su regresivo perfil en la distribución del ingreso, los altos niveles de subempleo, el tamaño del sector informal, un sistema impositivo débil y desequilibrios regionales importantes [ que impiden aumentar su recaudación tributaria] ".

En los últimos años, los ingresos tributarios han presentado una tendencia a la baja ya que en 1998 representaron únicamente el 10.7% del PIB, cuando en 1993 eran del 11.3%.

3. La eficiencia en la recaudación. El sistema tributario mexicano ha incurrido en fuertes ineficiencias en la recaudación. Solo por citar el ejemplo del IVA:

"...Las pérdidas de dinero que generan las exenciones y excepciones significan que de cada peso que se podría recaudar, sólo se ingresa al erario público 52 centavos, teniendo una pérdida de la mitad de lo que se podría recaudar de este impuesto. Esta situación se agrava más si se considera la evasión fiscal en general: según datos del Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, el IVA potencial que podría recaudarse en México representaría el 11.9% del PIB (720 000 millones de pesos aproximadamente), sin embargo, al estar gravado sólo el 48% del consumo, el IVA teórico potencial para este grupo de bienes y servicios asciende al 5.7% del PIB, a esto se le añade que en el 2000 se recaudó apenas el 3.1% del PIB, por esto es importante la reforma puesto que el grueso de la recaudación potencial se pierde por las excepciones".

Problemas estructurales. Finalmente, esta reforma se torna necesaria para minimizar los problemas estructurales de carácter económico y político administrativo que tiene en la actualidad el sistema tributario mexicano, tales como la evasión del fisco, la concentración del ingreso, la concentración en la recaudación, los regímenes especiales, los excesivos tramites administrativos, etc.

Para David Colmenares Páramo la reforma tributaria es necesaria para: "...combatir los rezagos en materia de gasto público incluido el social, el peso presupuestal de los rescates bancario y carretero, la evasión y la elusión fiscal, la extrema dependencia de los ingresos petroleros, el fenómeno de la economía informal, la insuficiente atención a la pequeña y mediana empresa y las crisis de los estados y municipios".

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Loría y Brito, basándose en las ideas de Nicholas Kaldor, sostienen la necesidad urgente de una reforma en el sistema impositivo de México, por dos razones:

1. "Los ingresos corrientes provenientes de los impuestos son inadecuados para las necesidades de una comunidad dinámica, con rápido crecimiento de población y necesidad de desarrollo acelerado. El ingreso fiscal corriente proveniente de los impuestos (...) en México es de alrededor del 9% del PNB, y se encuentra entre los mas bajos del mundo.

2. Existe una creciente desigualdad entre los estratos de ingresos que junto con el carácter regresivo del sistema impositivo actual (...) amenaza con minar el edificio social, poniendo así en peligro las perspectivas de una evolución pacífica y constitucional de la sociedad".

4. La reforma fiscal propuesta por el gobierno federal.

Para el Poder Ejecutivo, la ejecución de una reforma tributaria no se cuestiona, ya que es necesario aumentar los niveles de ingreso para expandir el gasto de gobierno, minimizar la dependencia que se tiene del mercado petrolero, minimizar la ineficiencia del sistema tributario y eliminar problemas estructurales.

De esta manera, los hacedores de la política económica del país han propuesto un paquete de reformas fiscales y financieras, el cual se denominó: La Nueva Hacienda Pública Distributiva. A través de ésta se busca obtener mayores recursos fiscales para expandir el gasto de gobierno, argumentando que:

"Los programas para combatir la pobreza (…) son insuficientes, puesto que en la actualidad cubren solamente 3.2 millones de hogares (13.3% de la población) que viven en pobreza extrema".

Algunos aspectos relevantes de La Nueva Hacienda Pública Distributiva son los siguientes:

Aplicación del 15% del IVA a los alimentos y medicinas .

Para el Gobierno Federal, es necesario aplicar el IVA a los alimentos y medicinas, porque la existencia del actual régimen de exención ha sido un mecanismo ineficiente para apoyar el ingreso de las familias más desvalidas, ya que el subsidio beneficia más a la población de mayores ingresos. Agregan que el efecto distributivo de estos mecanismos es ineficiente, toda vez que: "...Del beneficio que se deriva de estos esquemas, sólo el 3.1% lo obtiene el 20% de las familias más pobres del país (5 millones); mientras que, el 20% de las familias con mayores ingresos percibe el 49% de dicho beneficio...". En otras palabras, argumentan que: "La tasa cero beneficia más a las familias de mayores ingresos (...) Sin excluir a los informales, señala que el 40% de la población que tiene mayores ingresos se beneficia con el 72% de las acciones". Por esta razón, en este punto, proponen aplicar una tasa del IVA sobre alimentos y medicinas del 15%. Aunque reconocen que las familias que destinan la mayor parte de su ingreso al gasto en alimentos y medicinas son aquellas de menores ingresos. Julio Boltvinik estimó que: "... La población mas pobre del país destina la mayor parte de su ingreso disponible, alrededor de 80% al consumo de productos que ahora están exentos o con una tasa cero del IVA, principalmente alimentos".

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Para apoyar a los grupos sociales de alta vulnerabilidad rural, la propuesta de reforma contempla establecer Mecanismos de Compensación integrados por programas sociales de transferencias directas. Así: la propuesta de reforma contempla establecer Mecanismos de Compensación integrados por programas sociales de transferencias directas. Así: "Al 20% de la población de menores ingresos se le compensará a través de PROGRESA y de los Programas Urbanos de la Secretaría de Desarrollo Social, entregando una cantidad que se canalizará por familia, esta cantidad se contempla que se dará en un paquete de compensación para los cinco millones de familias más pobres del país, que equivalen a 27 millones de mexicanos a través de una devolución ( vía crédito al salario) de 108 pesos mensuales, monto que equivale en promedio a dos veces lo que pagarían por IVA. Adicionalmente, con la reestructuración de la tarifa del impuesto sobre la renta y el incremento al crédito al salario, se beneficiará a aquellas familias que cuentan con trabajadores formales a través del aumento adicional de su ingreso disponible". Además: "[ Buscan] establecer un mecanismo que produzca el mismo efecto que la tasa cero para una canasta de medicamentos esenciales definida por la Secretaría de Salud. Adicionalmente, se buscará el apoyo de los Estados, para que los servicios públicos de salud que prestan no tengan cuotas de recuperación." En este punto, es importante resaltar que, no queda claro si las personas que se beneficiarían con estos mecanismos de compensación continuarían recibiendo el apoyo de los programas asistenciales ya existentes. El cuestionamiento surge por la siguiente afirmación no oficial: "...Se asevera que las familias beneficiarias saldrán del padrón de los programas sociales de la Sedesol. Estos son el Progresa; Fidelist (tortilla); Vivah (vivienda) y Diconsa (leche)".

Modificaciones al ISR de personas físicas.

Se propone una sola tarifa del impuesto sobre la renta en lugar del sistema actual de 49, para que las personas físicas paguen menos en todos sus tramos y sin que la tasa marginal máxima exceda de 32%, lo que resulta muy favorable si se compara con el 40% que hoy se llega a pagar. La nueva tarifa del impuesto sobre la renta exenta a los asalariados con ingresos de hasta 50 mil pesos anuales y a las personas físicas con actividades empresariales o que presten servicios independientes, con ingresos netos por dicho monto. Agregan que poco más del 60% de los asalariados y un número importante de los otros contribuyentes se ubican en ese nivel de ingresos, siendo que con la reforma quedarán exentos. Los nuevos tramos del ISR propuesto por la iniciativa de reforma tributaria son los siguientes:

Los ingresos anuales menores o iguales a 50 000 pesos se exentarían del pago del ISR;

Los ingresos anuales que fluctuaran entre 50 a 100 mil pesos pagarían un ISR del 10%;

Los ingresos anuales que fluctuaran de 100 a 200 mil pesos pagarían un ISR del 16%;

Los ingresos anuales que fluctuaran de 200 a 300 mil pesos pagarían un ISR del 20%;

Los ingresos anuales que fluctuaran de 300 a 400 mil pesos pagarían un ISR del 25%;

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Los ingresos anuales que fluctuaran de 400 a 500 mil pesos pagarían un ISR del 30%; y

Los ingresos anuales mayores a 500,000 pesos pagarían un ISR del 32%.

Adicionalmente,, a los trabajadores de más alta marginación urbana, se les compensaría por medio de un crédito al salario, estimándose que se beneficiarían a 5 millones de familias. Los criterios para asignar los créditos salariales son los siguientes:

Los ingresos anuales hasta de 13 825 pesos obtendrían un crédito anual de 4 900 pesos.

Los ingresos anuales que se ubiquen en el rango de 13 825 a 20 783 pesos obtendrían un crédito de 4 mil pesos al año.

Los ingresos anuales que se ubiquen en el rango de 20 783 a 27 651 pesos obtendrían un crédito de 3 600 pesos al año.

Los ingresos anuales que se ubiquen en el rango de 27 651 a 34 564 pesos obtendrían un crédito de 3 000 pesos al año.

Los ingresos anuales que se ubiquen en el rango 34 564 a 41 477 pesos obtendrían un crédito de 2 300 pesos al año.

Los ingresos anuales que se ubiquen en el rango de 41 477 a 48 390 pesos obtendrían un crédito de 1 600 pesos al año.

Los ingresos anuales que se ubiquen en el rango de 41 477 a 69 mil 129 pesos obtendrían un crédito salarial de 1 000 pesos al año.

Los ingresos anuales que se ubiquen en el rango 69 129 pesos en adelante no obtendrían el crédito salarial.

En el caso de los pensionados: "Las personas físicas no pagarán ISR por ingresos que provengan de jubilaciones, pensiones, haberes de retiro, seguros, primas de seguro médico y las prestaciones de seguridad social que otorgan las instituciones públicas. También los ingresos percibidos con motivo del subsidio por incapacidad, becas educativas para trabajadores o sus hijos, guarderías infantiles, así como actividades culturales y deportivas". Así, la iniciativa establece que: "En cuanto a la educación, la salud y las prestaciones sociales se propone otorgar en el ISR de personas físicas un crédito fiscal por las erogaciones realizadas por concepto de colegiaturas, establecer la deducibilidad de las primas pagadas por concepto de seguro de gastos médicos, exentar de impuestos prestaciones sociales, tales como ayuda por maternidad, ayudas por enfermedad, pensiones, servicios deportivos o transporte colectivo (...) En el caso de los pensionados, se excluirá un monto equivalente a cinco salarios mínimos, y por el remanente se estará exento cuando este no exceda de 50 mil pesos al año". iii. ISR de personas morales. En este rubro, se promueve las siguientes política para el fomento del ahorro en el mediano y largo plazo: " ... Proponen exentar del impuesto sobre la renta las aportaciones y rendimientos de los fondos de ahorro, siempre que permanezcan invertidos por lo menos cuatro años antes de ser retirados. En el caso de que las aportaciones y sus rendimientos no se retiren durante un plazo de 8 años, se propone otorgar la exención aun cuando se retire el total de los recursos del fondo. Además para las sociedades mercantiles se fija una tasa de 32%, en lugar de la de 35% que hoy deben pagar; respecto de la cual pueden diferir un 5%".

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Adicionalmente: "Con el fin de eliminar la percepción que tienen los inversionistas de que México es un país impositivamente caro, debido a que actualmente, además de pagar 40% de ISR también deben pagar 10% adicional por la no deducibilidad de la participación de los trabajadores en las utilidades (PTU), que en conjunto con el impuesto sobre la renta significa alrededor de 50% de las utilidades de las empresas, se propone permitir en el impuesto sobre la renta empresarial la deducibilidad de la PTU pagada a los trabajadores". Además, se amplían los rubros que dichas empresas podrán deducir, destacando los siguientes: Las empresas podrán deducir las devoluciones que se reciban o los descuentos o bonificaciones que se hagan, aún cuando correspondan a operaciones realizadas en ejercicios anteriores. Asimismo, podrán deducir las adquisiciones de mercancías, materias primas, productos semiterminados o terminados que utilicen para brindar servicios, para fabricar bienes o para enajenarlos. También podrán deducir gastos, inversiones, saldo de inventarios, créditos incobrables y las pérdidas por caso fortuito, por fuerza mayor o por enajenación de bienes. Serán deducibles las inversiones destinadas a la investigación y desarrollo de tecnología, así como las aportaciones efectuadas para la creación o incremento de reservas para fondos de pensiones o jubilaciones del personal, complementarias a las que establece la Ley del Seguro Social y de primas de antigüedad, además de las cuotas pagadas por los patrones al IMSS, incluso cuando estas sean por cuenta de los trabajadores. Los intereses serán deducibles, en el caso de los moratorios y, a partir del cuarto mes, se deducirán únicamente los intereses efectivamente pagados. Igualmente serán deducidos los anticipos y rendimientos que paguen las sociedades cooperativas de producción e incluso la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas. Las empresas podrán deducir sus inversiones de construcción en un 10% sobre la tasa del ISR. Es decir, si van a pagar 32% del ISR podrán descontar 10% del monto que equivalga al 32% cuando se dedique a la restauración de monumentos arqueológicos . También se establecen distintos porcentajes para descuentos en el caso de ferrocarriles; mobiliario y equipo de oficina; embarcaciones; aviones; automotores; artículos de cómputo y herramientas; comunicaciones satelitales y telefónicas. Para apoyar a la micro, pequeña y mediana empresa proponen que cuando se trate de personas físicas que realizan actividades empresariales con ingresos anuales de hasta 4 millones de pesos, podrán deducir sus inversiones en activos fijos conforme los paguen. Además, se plantea que se sujeten a obligaciones de registro más sencillos. Asimismo: "Para facilitar la vida de las pequeñas empresas se propone un (...) sistema de flujo de efectivo, en lugar del régimen simplificado. Cada vez que se compre algo, se registra la compra para que disminuya el ISR por pagar y se acredite el IVA a favor, solo a partir del cobro se pagarán IVA e ISR". iv. Eliminación de regímenes especiales. Se propone que los contribuyentes de los sectores del autotransporte, agropecuario, silvícola y pesquero tributen en el impuesto sobre la renta en el régimen de base de efectivo. 4.1. Monto recaudable. La Presidencia de la República estima que si se aprueba el incremento del 15% al IVA en alimentos y medicinas la recaudación aumentaría 120 mil millones de pesos, es decir, el 2.2% del PIB. Diversas fuentes extraoficiales han estimado que la recaudación sería de 143 mil millones de pesos, ya que dicho impuesto tiene un potencial recaudatorio sin efectos indirectos, exenciones, ni ningún tipo de evasión. Analizando este monto desde una perspectiva comparativa, tenemos que, el Gasto del Progresa fue en el 2000 de aproximadamente 10 mil millones de pesos. Así, la recaudación esperada fluctuaría entre 12 o 14.3 veces los recursos asignados al Progresa. Eduardo Sojo sostuvo que: "Aprobada la reforma fiscal (...) La Sedesol gastará 6 mil 480 millones de pesos más mensualmente (...) También subsidiará con 780 millones de pesos la canasta básica

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de cien medicamentos que no se gravarán con IVA. Otro subsidio adicional por 350 millones para costear a las familias más pobres del país consultas médicas gratuitas de primer nivel, no más...". 4.2. Objetivos de la propuesta. La propuesta de reforma tributaria planteada por el Poder Ejecutivo busca dos objetivos; el primero, lograr la estabilidad macroeconómica y; el segundo, incrementar la asignación presupuestal para la producción de bienes y servicios del país.

Respecto a la estabilidad macroeconómica, se busca reducir la deuda interna del gobierno mexicano para minimizar las presiones sobre la tasa de interés interna, de esta manera, con la reducción del costo financiero del dinero se espera incrementar la inversión, el crecimiento económico y la generación de empleos. se busca reducir la deuda interna del gobierno mexicano para minimizar las presiones sobre la tasa de interés interna, de esta manera, con la reducción del costo financiero del dinero se espera incrementar la inversión, el crecimiento económico y la generación de empleos.

Adicionalmente, se estimó que la inflación que generaría el incremento impositivo en alimentos y medicinas fluctuaría entre el 1.5 y 2%. Sin embargo, su efecto sería de corto plazo puesto que únicamente impactaría durante el año en que entraría en vigor la propuesta de reforma tributaria. También se argumenta que, a partir del segundo año se consolidarían las finanzas públicas del país lo que se traduciría en reducciones en las presiones inflacionarias y sobre la tasa de interés interna.

Respecto al incremento en la asignación presupuestal, se ha informado que, con los excedentes que se obtendrían después de aplicar la reforma tributaria se daría prioridad al gasto en salud, alimentación y educación (mayor infraestructura medica, alimenticia y en educación). se ha informado que, con los excedentes que se obtendrían después de aplicar la reforma tributaria se daría prioridad al gasto en salud, alimentación y educación (mayor infraestructura medica, alimenticia y en educación).

Se ha estimado que del 100% de los recursos obtenidos:

30% se orientarían a Estados y Municipios;

10% a los programas de compensación por el gasto adicional del IVA;

15% para compensar las pérdidas en el ISR;

45% restante se aplicarían para estabilidad macroeconómica e incremento de la asignación presupuestal.

Cabe agregar que, la decisión de cómo gastar el último tramo (45%) no depende únicamente del Gobierno Federal, puesto que, éste último debe estar plenamente coordinado con el Poder Legislativo.

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En palabras del Secretario de Hacienda y Crédito Público: "...De esos 100 pesos, 30 pesos se van a ir a los Estados y municipios, nos quedan, 70; casi 10 pesos se van a ir para los programas de compensación por el gasto adicional del IVA, ya nos quedaron 60, de estos 60 aproximadamente (...)15 pesos, se van a ir para compensar las pérdidas del ISR que estamos llevando a cabo con mayor crédito al salario y con el movimiento de la tarifa, entonces estamos en 45 (...) Esos 45 pesos yo creo que es un porcentaje muy elevado, (...) se van a ir a estos programas que te menciono". Tal estructura en la asignación de la recaudación significa que, de los 120 mil millones de pesos que se espera recaudar:

36 mil millones (30%) se asignarán a Estados y Municipios.

12 mil millones (10%) se asignarán a programas de compensación por el gasto adicional del IVA.

18 mil millones (15%) se asignaran para compensar las pérdidas en el ISR.

54 mil millones (45%) para estabilidad macroeconómica e incrementos en programas de salud, alimentación y educación básicamente.

El cuestionamiento que se hace en lo referente a los objetivos de la propuesta de reforma tributaria es que 54 mil millones de pesos parece ser poca cantidad para financiar deuda interna (estabilidad macroeconómica) e incrementar el gasto en infraestructura física y humana en materia de salud, alimentación y educación.

Se estima que con tales recursos únicamente se podría cumplir, uno de los dos objetivos, es decir, o se busca la estabilidad macroeconómica vía reducción de la deuda interna o se incrementa la asignación en programas sociales básicos (alimentación, salud y educación).

Sin embargo, el Secretario de Hacienda afirma que, sí es posible lograr ambos objetivos, puesto que, del fondo que se asignaría a Estados y municipios (30% de la recaudación esperada) una parte importante se orientaría a crear más infraestructura en materia de alimentación, salud y educación.

4.3. Quién pagaría el costo de la reforma tributaria.

Para fines fiscales, la población mexicana se puede clasificar en clase alta, media y baja. Sobre uno de estos estratos recaería el costo fiscal de la reforma tributaria.

La clase alta, recibiría una reducción del ISR ya que la tasa máxima bajaría al 32%. Fuentes oficiales confirma que esta política no es precisamente para beneficiar a este estrato de la sociedad, por el contrario, se espera que con la reducción de esta tasa se incremente la recaudación de los grupos de más altos ingresos del país.

Citan como ejemplo, la reducción de la tasa del ISR de 60.5 a 35% durante la Administración de Carlos Salinas de Gortari, lo que significó un incremento en la recaudación para este estrato social de 8 veces más en términos reales.

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Sin embargo, el hecho de reducir la tasa del ISR ya implica un beneficio para los grupos de más altos ingresos del país.

La clase baja o desprotegida, ha generado la más fuerte polémica respecto al cobro del IVA en alimentos y medicinas, ya que es un impuesto general, y como consecuencia, altamente regresivo. ha generado la más fuerte polémica respecto al cobro del IVA en alimentos y medicinas, ya que es un impuesto general, y como consecuencia, altamente regresivo.

Los críticos de esta reforma sostienen que estos grupos no estarían en condiciones de pagar dichos impuestos por su bajo nivel de ingresos y porque la mayor parte de sus ingresos lo destinan precisamente al consumo de alimentos y medicinas, lo que significaría que, la instrumentación de este impuesto afectaría su ya de por sí endeble bienestar.

Como respuesta a esta crítica, el Gobierno de la República ha argumentado que a estos grupos no se les afectaría porque existen programas de compensación para los grupos marginados rurales y urbanos.

Para los grupos de alta vulnerabilidad rural se plantean dos programas de compensación. El primero, consiste en otorgarles un apoyo en efectivo de 108 pesos mensuales para 5 millones de familias mexicanas (27 millones de mexicanos, es decir, se les otorgaría el doble de los recursos que potencialmente cada familia pagaría por concepto de IVA en alimentos y medicinas. El segundo, consiste en imponer tasas diferenciadas del IVA, de tal manera que, la canasta compuesta por las 100 medicinas más consumidas en el país se exentarían de su cobro. Para los grupos de alta vulnerabilidad urbana se diseñó el programa de crédito salarial.

Finalmente, para los estratos medios de la sociedad mexicana no existen programas de compensación alguno, ni estímulos fiscales. Esta situación se traduce en que, el costo de la reforma tributaría recaería sobre este grupo de población. para los estratos medios de la sociedad mexicana no existen programas de compensación alguno, ni estímulos fiscales. Esta situación se traduce en que, el costo de la reforma tributaría recaería sobre este grupo de población

5. Propuestas Alternativas de reforma tributaria.

En esta última parte del documento se expondrán dos propuestas alternativas; la primera está relacionada con la posición del Banco Mundial; y la segunda realizada por Loría y Brito. Adicionalmente, se incorporan algunas aportaciones de la opinión pública.

5.1. Posición del Banco Mundial.

Marcelo Giugalle, Economista en Jefe del Banco Mundial en México plantea que la reforma fiscal se debe concretar en la eliminación de exenciones y privilegios fiscales, mejorar la administración tributaria y aumentar la transparencia en el manejo de los recursos públicos.

a. Respecto a los privilegios, exenciones y regímenes fiscales especiales, propone homologar la tasa del IVA al 15%. Es decir, eliminar todas las exenciones existentes en

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ciertos sectores de la economía nacional tales como alimentos, medicinas, agua potable, libros, periódicos y publicaciones. Además de privilegios a los ingresos, a las tasas de interés que reciben los que poseen instrumentos financieros de tres años e intereses por deuda pública, además de eliminar los privilegios de los ciudadanos que radican cerca de la frontera con Estados Unidos y que pagan un IVA del 10% para evitar cualquier práctica de contrabando. Asimismo propone eliminar otros regímenes fiscales especiales tales como la consolidación de las empresas, el régimen especial de PEMEX y de algunos sectores importantes de la economía como la agricultura, ganadería y transportes.

b. Respecto a la simplificación administrativa, propone hacer más expeditos los tramites fiscales, para evitar desalentar a los contribuyentes del país.

c. Respecto a la transparencia fiscal, propone que se le informe a la sociedad del monto recaudado, en qué se gasta, a quién se le compra, cuál es la distribución geográfica del gasto, resultados obtenidos con la aplicación del gasto, cuanto y a quién se le debe.

Estima que si se eliminan los privilegios y exenciones se incrementaría la recaudación entre 3 y 3.5% del PIB mientras que la mejora administrativa la aumentaría entre 2 y 3% del PIB. De esta manera, el aumento en la recaudación se incrementaría entre 5 y 6.5% del PIB. 5.2. Estimación realizada por Loría y Brito. Con este estudio podemos verificar la forma como se afectarían algunas variables macroeconómicas si se ejecuta una reforma fiscal como la propuesta por Loría y Brito. Los autores partieron de los siguientes supuestos:

a. Ampliación de la base tributaria (ISR). Este supuesto implica incorporar al sistema a nuevos contribuyentes y hacer que los que ya se encuentran dentro efectivamente cumplan con sus obligaciones. Esto permite que el presupuesto dependa menos de los ingresos petroleros.

b. Ampliación de la recaudación del IVA en 10%. Este supuesto implica un incremento no sólo por el gravamen al consumo sino por el lado de la declaración de ingresos del trabajo.

También consideraron la reducción del gasto en consumo e inversión del gobierno para 2001, con el objetivo de disminuir las presiones inflacionarias y del sector externo que, junto con una previsión a la baja del precio del petróleo, requeriría manejar una política fiscal prudente para mantener el déficit fiscal en niveles semejantes o incluso menores respecto al registrado en el 2000. Los resultados obtenidos son los siguientes:

Con los cambios en la recaudación es posible reducir significativamente el déficit fiscal e incrementar la proporción de los ingresos tributarios respecto al PIB hasta situarlos en 12.5% para el año 2002. Además, se observan efectos contractivos principalmente sobre el ingreso personal disponible, y en menor grado sobre el producto total, el consumo y la inversión privada.

Se destaca un repunte inflacionario de poca magnitud. Adicionalmente, al incrementar la carga fiscal generalmente se ejerce presión sobre los salarios reales (contracción) y ello se refleja en el incremento de precios; sin embargo, este efecto se contrarresta con una mayor solvencia fiscal que disminuye la necesidad de incrementar los precios de algunos bienes públicos, entre ellos el de la gasolina que tiene un efecto multiplicador sobre los costos de producción y transporte de las mercancías.

Las conclusiones obtenidas son las siguientes:

El incremento en los ingresos tributarios tendría efectos contractivos aunque no significativos;

Resulta evidente que estas medidas contribuirían a reducir el déficit fiscal y el externo;

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Contribuirían a elevar la capacidad de maniobra del gobierno; y Se reducirían la fragilidad derivada de la petrolización fiscal.

5.3. Opinión pública. En esta última parte del documento se expondrán diferentes puntos de vista relacionados con la reforma tributaria enviada por el Ejecutivo Federal. El estudio se dividió en posiciones a favor y en contra. 5.3.1. Posiciones a favor. El Banco Mundial apoya la propuesta de reforma tributaria impulsada por el Gobierno Federal argumentando que un país como éste no puede vivir con una recaudación que apenas representa 11 puntos del PIB. No proyectaron cuánto más pueden obtener de ingresos tributarios con la reforma, aunque, incrementar la recaudación a 15 o 16% del PIB sería lo óptimo. Las recomendaciones del Banco Mundial hacia México sobre la urgencia de fortalecer sus ingresos fiscales incluía ampliar la base gravable y eliminar las exenciones. Desde este punto de vista, el Banco Mundial apoya el proyecto de la reforma. Por su parte, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) destaca la necesidad de impulsar la reforma fiscal para lograr un incremento de la recaudación en 2 ó 3 puntos porcentuales del PIB para soportar políticas macroeconómicas a largo plazo. Bénédictine Larre, Directora de Estudios sobre México de la OCDE, apuntó que actualmente se tiene una política macroeconómica favorable y balanceada que fue el eje para llevar a cabo una sólida transición sexenal. Con la reforma fiscal se apoyaría tal estabilidad macroeconómica y se lograría que el país sea autofinanciable para dejar de depender de los vaivenes de los precios del petróleo. Añadió que, para realizar esta reforma de manera integral tendrán que eliminarse los regímenes especiales de exención (privilegios) para todo tipo de sectores (principalmente para los grandes corporativos y multinacionales), que conllevan a incrementar la recaudación del país. Por su parte, Banamex y BBV-Bancomer elaboraron un informe por separado, en el cual, coinciden que los Legisladores deben desaparecer la tasa cero a alimentos y medicinas porque estas medidas benefician a las clases media y alta del país. En el estudio se afirma que en el caso de los bienes con tasa cero como los alimentos y medicinas, por cada peso que el Gobierno subsidia, 30% de las familias más pobres reciben 16.1 centavos y el 30% con mayores ingresos ganan 44.8 centavos. Para los asesores de BBV-Bancomer, la exención del IVA a servicios financieros, médicos y educativos y la tasa cero a alimentos y medicinas implica un subsidio fiscal a los consumidores los cuales pertenecen, en su mayoría, a estratos de la población con ingresos medios y altos. Para los asesores de Banamex, el subsidio implícito del IVA beneficia a quienes más consumen: el 20% más rico de la población se beneficia con el 42% de ese subsidio, en tanto que, el 20% más pobre se queda con el 6% del beneficio. 5.3.1. Posiciones en contra. Diego Petersen Farah afirma que la reforma fiscal propuesta presenta la confusión entre equidad y justicia, ya que el IVA es un impuesto más equitativo por ser parejo, directo y proporcional al consumo, sin embargo, no es justo. Lo equitativo no es justo en una sociedad desigual. El impuesto que propicia la redistribución de la riqueza, que promueven la justicia distributiva es el ISR porque es proporcional a los ingresos, a mayor percepción mayor participación. El problemas es que, a diferencia del IVA, el ISR es un impuesto mas difícil de cobrar. Agrega que, la reforma tributaria se carga sobre la clase media. Así, los beneficios de la reducción del ISR los capitalizan salarios superiores a 30 mil pesos y los que más se afectan son los salarios de entre 8 y 29 mil pesos mensuales que es la mayoría de la clase media. Qué cargos y qué beneficios reciben las personas de bajos y altos ingresos. Una persona que gana 2 mil pesos al mes gasta al menos 50% de su ingreso en alimentos y medicinas básicas: 1 mil pesos. El nuevo esquema del IVA significa que para este individuo, el costo de la vida sería 150 pesos más caro. En cambio, si esta inscrito en el padrón de los pobres, recibirá un subsidio directo de 71 centavos por persona. Si se trata de una unidad familiar de cinco miembros, recibiría 106.50 pesos al mes. Así de simple: el costo de la reforma para esta familia sería de 43.5 pesos

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En el otro extremo, un alto ejecutivo con un sueldo de 160 mil pesos mensuales y una familia de cinco miembros que destina 10 mil pesos al mes en alimentos y medicinas. El impacto será de 1 500 pesos mensuales por pago de IVA. Al mes siguiente de entrada en vigor la ley, este Ejecutivo tendrá 4 603 pesos más por la reducción del ISR. Si esta persona tiene a sus cinco hijos en escuelas privadas a un costo promedio de 2 mil pesos por persona pagaría 1 500 pesos más por concepto de colegiaturas. La familia, además, consume algunos libros que antes no pagaban IVA y se le van en ello 100 pesos más. Al final del mes tendrá aproximadamente 1 mil pesos de superávit en su cuenta. Por esta razón, se concluye que la equidad planteada por la reforma es una forma de injusticia. Errores: si la familia es de 5 miembros, no puede tener cinco hijos en la escuela Para Julio Boltvinik el efecto de eliminar las exenciones y tasa cero en el cobro del IVA será dos veces más devastador que el provocado por la crisis de 1995 en el ingreso y nivel de vida de la población, especialmente en los 71 millones de pobres del país. La homologación del IVA significaría para el 10% de la población más pobre del país una pérdida del 12% en la capacidad adquisitiva de su ingreso contra el 6.5% que se registró en 1995, además, se incrementaría el número de pobres en cuatro millones, ya que pasarían de 71 a 75 millones. Afirma que: La reforma hacendaria planteada por el gobierno federal significa en la práctica regalar dinero a los ricos, a través de una reducción de la tasa máxima del ISR y quitar dinero a los pobres a partir de la eliminación de la tasa cero y el fin de las exenciones en el IVA. Sostiene que la reforma tributaria traería dos pérdidas a los grupos vulnerables del país, puesto que, los mecanismos compensatorios no atenuarían el efecto negativo del incremento en el precio de alimentos, medicinas y todos los productos exentos. La primera, porque el pago mensual de 108 pesos sólo incluye a los pobres del medio rural (que son atendidos por Progresa) y no a los del ámbito urbano, donde el efecto del incremento en el IVA será más devastador. Explicó que los pobres en el medio urbano no cuentan con la posibilidad del autoconsumo como ocurre en el ámbito rural. Además, los pobres que habitan en ciudades sufrirían del impuesto en alimentos y en transporte. A los pobres del medio urbano se les estimularía con el crédito al salario, que es de 75 pesos en efectivo al mes por persona y que paga el patrón a su trabajador para después descontarla de los impuestos que reporta a Hacienda. Sin embargo, este mecanismo entraña una falacia, pues sólo estaría al alcance de los trabajadores de la economía formal, por lo que, los pobres urbanos que se desempeñan principalmente en la economía informal, quedarían seriamente dañados en su ingreso. La segunda, está relacionada con la reducción de la tasa máxima del ISR, un gravamen que se aplica a salarios de la población y ganancias de los empresarios. La iniciativa gubernamental establece que con 500 mil pesos de ingreso anual (41 mil 666 pesos al mes) un asalariado estaría en el supuesto de la tasa máxima, es decir, pagaría un ISR de 32 por ciento. Esos salarios son los de un Director General, de un empleado medio de una empresa, y con la propuesta, un ingreso de ese nivel pagaría la misma tasa impositiva que el multimillonario Carlos Slim por sus ganancias. Por su parte, el asesor económico de El Barzón, Mario Di Costanzo, afirmó que el gobierno usaría los recursos para cubrir los huecos de su deuda interna y beneficiar a sus círculos de prestamistas, mientras que, los grandes grupos empresariales seguirán evadiendo impuestos. Estimó que los recursos que se otorgarán este año al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), ascienden a 60 mil millones de pesos, representando 46 por ciento de la recaudación adicional que pretende el gobierno federal obtener a través de la reforma fiscal que elimina la tasa cero para el IVA.