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Revista Venezolana de Gerencia

ISSN: 1315-9984

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Universidad del Zulia

Venezuela

Silva, María Alejandra

Globalización y gestión de los riesgos del trabajo en el MERCOSUR

Revista Venezolana de Gerencia, vol. 8, núm. 22, abril-junio, 2003, pp. 181-216

Universidad del Zulia

Maracaibo, Venezuela

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Revista Venezolana de Gerencia (RVG)Año 8. Nº 22, 2003, 181-216

Universidad del Zulia (LUZ) · ISSN 1315-9984

Globalización y gestión de los riesgosdel trabajo en el MERCOSUR*

Silva, María Alejandra**

ResumenEl trabajo tiene como objeto realizar un estudio de la gestión de los riesgos en empresas don-

de se presume que los trabajadores exponen más su vida y su salud. En este caso el área investigadaes la de empresas de la construcción radicadas en ciudades del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Pa-raguay y Uruguay. Se analizó cada sistema de cobertura de los riesgos del trabajo y se determinó losmodos de gestión que poseen las empresas de dichas ciudades en cuanto a los riesgos en la obra, enel marco de los nuevos elementos jurídicos de la globalización de la producción. Esta investigaciónse hizo a través del uso de los aportes bibliográficos, la técnica de observación directa en las obras,las entrevistas a informantes calificados y las encuestas semi-estructuradas a los trabajadores. Losresultados alertan sobre un crecimiento de la población que carece de cobertura de los riesgos deltrabajo, que afecta principalmente a la Argentina y Paraguay, pero a su vez, constituyen retos funda-mentales para la gestión preventiva de los riesgos en todas las instancias de una obra: idea, proyec-to, ejecución y post-obra como se intenta en algunos sitios de Brasil. Concluyéndose que se hace ne-cesario retomar y profundizar la noción de salud globalizada a fin de evitar la exportación de los ries-gos que perjudica a quienes poseen la legislación y los sistemas políticos y administrativo débiles.Además se debe tender a la sustitución del paradigma “expost” que considera a los accidentes y lasenfermedades a partir de las consecuencias o secuelas perjudiciales; por el enfoque preventivo;“ex-ante”; que vincula a tal dolencia o a tal evento nocivo con el conjunto de condiciones de trabajo,consideradas globalmente, con la finalidad de que se tomen todos los recaudos para evitar que seafecte la salud física, mental o social del trabajador.

Palabras clave: Globalización, MERCOSUR, gestión de la construcción, higiene y seguridad, co-bertura de riesgos del trabajo.

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Recibido: 02-01-28 . Aceptado: 03-02-06

* Una primera versión del documento se presentó en elXXIII Congreso de la Asociación Latino-americana de Sociología organizado por la Asociación Latinoamericana de Sociología en laUniversidad de San Carlos, Guatemala, del 29 de octubre al 2 de noviembre de 2001.

** Licenciada en Ciencia Política y trabaja como Profesora en la Universidad Nacional de Rosa-rio, Argentina. Es Magister en Sociología/FLACSO. El presente trabajo es un avance de la in-vestigación financiada por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CO-NICET). Ayacucho 1408, 6 to “B”. 2.000. Rosario, República Argentina.E-mail: msilvafmedic.unr.edu.ar

Globalization and Labor Risk Managementin MERCOSUR

AbstractThe objective of this paper is to review a study on the management of risk in firms where

there is a high level of worker risk in relation to life and health. In this case the area researched isconstruction firms located in cities in the MERCOSUR region: Argentina, Brazil, Paraguay, andUruguay. Each system of risk coverage is analyzed and management modes are determined forcompanies in these cities in relation to labor risks within the framework of new judicial elements re-lated to the globalization of production. This paper is based on bibliographical support, direct ob-servation at work sites, and interviews with qualified informants using semi-structured question-naires with workers. The results alert us to the growing population of workers who are not coveredfor work risks principally in Argentina and Paraguay. At the same time this constitutes fundamen-tal challenges to management in the prevention of risks in all phases of a project: the idea, theproject, the execution, and the post-operational phase as has been attempted in certain sites inBrazil. The conclusion is that it is necessary to study and deepen the notion of globalized health inorder to avoid the exportation of the risks that prejudice those who are under weaker legal, politi-cal and administrative systems. Also it is necessary to substitute the “expost” paradigm that con-siders accidents, and illnesses as part of the consequences or lasting negative effects, and sub-stitute it with the preventative “ex-ante” focus that links illnesses and negative events with the to-tality of work conditions considered globally, for the purpose of including all incidents and aspectsto avoid negative physical, mental or social affects on the worker.

Key words: Globalization, MERCOSUR, construction management, hygiene and safety, laborrisk coverage.

El proceso de producción en laconstrucción, a diferencia de otros proce-sos industriales, ha sido caracterizadoreiteradamente como “industria de plantamóvil. Esta caracterización implica consi-derar una serie de aspectos diferencia-les. Por ejemplo interesa tener en cuentaesta diferencia en relación a la forma deinversión. Mientras que en otros proce-sos industriales es necesaria una primeragran inversión en infraestructura.

1. Introducción

El trabajo tiene como objeto realizarun estudio de la gestión de los riesgos en

empresas donde se presume que los tra-bajadores exponen más su vida y su sa-lud. En este caso el área investigada es lade empresas de la construcción radica-das en ciudades del MERCOSUR: Ar-gentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

El proceso de producción en laconstrucción a diferencia de otros proce-sos industriales, ha sido caracterizado rei-teradamente como industria de planta mó-víl. Esta caracaterización implica conside-rar una serie de aspectos diferenciales porejemplo, interesa tener en cuenta esta di-ferencia en relación a la forma de inver-sión. Mientras que en otros procesos in-dustriales es necesaria una primera gran

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Globalización y gestión de los riesgos del trabajo en el MERCOSURSilva, María Alejandra __________________________________________________

inversión en infraestructura, en la cons-trucción la inversión es variable y no con-tinua, dependiendo de la realización delas obras. Este aspecto fundamental-mente económico, va acompañado deotros que tienen que ver con la organiza-ción empresarial” (Prat, 2000:5), como laconvocatoria para la ejecución a un nú-mero variable de empresas subcontrata-das.

Además, la industria de la cons-trucción produce siempre en un sitio dis-tinto, está condicionada por razones cli-máticas y territoriales, sujeta a un proyec-to diferente con un determinado grado deflexibilidad, margen de libertad y confor-mado por cuadrillas disímiles.

Cabe aclarar que los pasos previs-tos para la realización de una obra inclu-yen la idea, el anteproyecto, el proyecto yla ejecución. Si bien la concepción, el di-seño de la obra, está diferenciado porequipo de profesionales y técnicos, mien-tras que la ejecución la conforma otroequipo con gran autonomía: “a nivel de laejecución, el fenómeno más señalable esla gran autonomía de la dirección de obray del jefe de obra... El director de obra esgeneralmente responsable de las relacio-nes obra-empresa, de la gestión financie-ra y de la organización general de la obra,del seguimiento de la planificación, lacual ha sido establecida con la dirección.El jefe de obra es a menudo responsablede la organización del trabajo, del recluta-miento y del despido de la mano de obra,de la atribución de salarios y, por tanto, dela clasificación, de la constitución de equi-pos y de su afectación en el desarrollo deltrabajo” (Campinos-Dubernet, 1984:83).

Sin embargo, por debajo de este ni-vel de control de la ejecución, difícilmente

pueden caracterizarse puestos de traba-jo, porque: “la lógica del conjunto del tra-bajo en obra, las sucesiones, las simulta-neidades, las interdependencias, obsta-culizan una normalización individual y de-masiado estricta en el sentido tayloristaclásico en que estas normas se han apli-cado en la industria de serie” (Coriat,1984:93).

“El trabajo en la obra se vuelve máscomplejo porque entre la idea y la realiza-ción de un proyecto existen numerososriesgos a saber: materiales (toxicidad yfragilidad); útiles (complejidad de empleoy estabilidad); de energía (presión y faltade visibilidad); con los trabajadores (pre-paración para el trabajo y adaptabilidad alpuesto), y con respecto al modo de operar”(AISS, 1986:10). Si bien esos riesgos a lasalud no pueden eliminarse, pueden llegara disminuir mediante el conocimiento delos mismos por todos los participantes enel proyecto, la organización y la ejecución.

En ese marco se abordan los disí-miles criterios regionales acerca del trata-miento que recibe la salud de los trabaja-dores en cada país, a partir del análisis dela cobertura de los riesgos del trabajo, lalegislación de higiene y seguridad y la for-ma de gestionar los riesgos en cada fasede la obra. Además, se analizan los as-pectos relevantes de las negociacionesalcanzadas en el Subgrupo 10 y 11, asícomo los debates existentes en cada paísdesde la mirada de la salud globalizada.

La metodología de trabajo es cua-li-cuantitativa. El relevamiento de estesector se apoyó, a nivel contextual, en da-tos secundarios (censos y encuestas decarácter nacional). No obstante, éstosson deficitarios, ya que las investigacio-nes citadas muestran las dificultades de

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________________________ Revista Venezolana de Gerencia, Año 8, No. 22, 2003

estudiar un sector con alto porcentaje detrabajo en negro.

Asimismo, se incluyó las entrevistasa informantes calificados y el uso de la téc-nica de observación directa en las obrasde edificación de Rosario1 (Argentina),Montevideo2 (Uruguay), Porto Alegre3 yGoiânia (Brasil) y se realizaron encuestassemi-estructuradas a trabajadores de lasdos primeras ciudades a causa de restric-ciones presupuestarias del ente oficialCONICET. En Brasil las obras que seenuncian en Porto Alegre se hicieron encompañía del sindicato y en Goiania juntoa personal de la Fundaçao Jorge DupratFigueredo de Segurança e Medicina doTrabalho (FUNDACENTRO).

Cabe señalar que mientras Rosarioes la tercera ciudad del país, donde vivenunos 35.493 obreros de la construcciónsegún datos de la Encuesta Permanentede Hogares (EPH) de la provincia de San-ta Fe, Montevideo, y la capital del país,

posee unos 33.977 trabajadores registra-dos en el sistema de la seguridad socialocupados en unos 2000 centros de traba-jo (PIT/CNT, 2000:64). Por último “exis-ten cerca de 28.000 operarios trabajandoen obras de la Capital y la Región Metro-politana de Porto Alegre” (El Gaúcho,2000).

Las conclusiones de esta investi-gación, al apoyarse en estudios particula-res de empresas privadas del sector for-mal de las ciudades antes mencionadascon más de 20 trabajadores, no son ge-neralizables linealmente para la rama nipara la zona, el artículo sólo hará referen-cia a las limitaciones de los sistemas decobertura de riesgos del trabajo y saludlaboral en el MERCOSUR, seguido deuna reflexión sobre las posibilidades de“prevenir siniestros y enfermedades” enel sector de la construcción.

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1 En principio, en Argentina se realizaron encuestas a informantes calificados de: la Asociaciónde Arquitectos, el sindicato de trabajadores, la Secretaría De Obras Públicas Municipal, la Sec.de Trabajo de la Provincia de Santa Fe y la Fundación de Educación y Capacitación de los Tra-bajadores de la Construcción.

2 Los Informantes calificados de Uruguay fueron: Docentes de la Facultad de Sociología/UDE-LAR; Integrantes de la Sociedad de Arquitectos del Uruguay; Asociación Uruguaya de Seguri-dad; Docentes de la Facultad de Medicina/UDELAR; Comisión de seguridad en las obras delSindicato Unico Nacional de la construcción y Anexos (SUNCA); Comisión de Salud y MedioAmbiente de la central sindical/ PIT/CNT; Cámara de la construcción del Uruguay; la AsesoríaMédica y la Dirección de Inspección del Trabajo del Ministerio de Trabajo(MTSS); Banco dePrevisión Social (B.P.S.) y CINTERFOR/OIT.

3 En Brasil se consultaron los registros datos provenientes del Ministerio de Trabajo y de Provi-dencia y Asistencia Social y de la Fundación Instituto Brasileño de Geografía y Estadística(IBGE) y de FUNDACENTRO. Los informantes calificados de Porto Alegre fueron el Diretor enejercicio del Sindicato dos Trabalhadores nas Industrias da Construçao Civil, la médica del tra-bajo y los inspectores de obra sindicales. También se acompañó a la visita a obra que evalúa elcumplimiento de las Condiçoes e Meio Ambiente do Trabalho na Industria da Construçao (NR18) e ao Programa de controle Médico de saúde Ocupacional (NR 7), así como las charlas de“Educación para la Salud” dictadas por la médica.

2. Globalización, Estadoy acuerdos del MERCOSUR

Falta unanimidad en cuanto a lanaturaleza de la globalización. Por unlado, Touraine (1999:32), señala que laglobalización es un fenómeno económi-co, del que cabe destacar “la segundamitad del siglo XIX, cuando la autonomíacreciente de las fuerzas económicas es-capa más y más a las reglamentacionesy prioridades impuestas por los Estados.El mundo occidental elude la dominaciónde lo político para permitir que el merca-do organice una vida económica cadavez más diferenciada de los otros domi-nios de la vida social. El espíritu de laempresa, la ganancia capitalista, el dine-ro mismo, según George Simmel, des-truyen las construcciones, los principiosy los valores del orden social. En suma,hace ya tiempo que no se puede creer enel triunfo final de un Estado de Derechocapaz de manejar la dualidad propia dela modernidad”.

Por otro lado, Castells (1998:273),señala que la globalización es también unfenómeno cultural, político y social. Des-de esta última visión, “la capacidad instru-mental del Estado resulta decididamentedebilitada por la globalización de las prin-cipales actividades económicas, por laglobalización de los medios y la comuni-cación electrónica y por la globalizaciónde la delincuencia. La interdependenciade los mercados financieros y de divisasde todo el mundo, vincula las divisas na-cionales de modo que el cambio contanteentre dólares, yenes y el euro obliga a lacoordinación de esas divisas como únicamedida capaz de mantener cierto gradode estabilidad en el mercado de divisas,

la inversión y el comercio global. El restode las divisas han quedado ligadas paratodos los fines prácticos a este triángulode riqueza. Si el tipo de cambio es inter-dependiente, también lo son las políticasmonetarias, y por ende, si las políticasmonetarias siguen cierta coordinaciónsupranacional, también lo hacen las polí-ticas presupuestarias”.

“De ello se deduce que los estado-nación individuales están perdiendo elcontrol sobre elementos fundamentalesde sus políticas. En general, el entrelaza-miento de las economías nacionales y ladependencia de las finanzas del gobiernode los mercados globales y del crédito ex-terior, ha creado las condiciones para unacrisis fiscal internacional de los estado-nación, incluidos los más ricos. El controlestatal sobre el espacio y el tiempo se vesuperado por los flujos globales de capi-tal, bienes, servicios, tecnologías, comu-nicación y poder. Su intento de apropiar-se de la tradición y reconstruir la identidadnacional es desafiada por las identidadesplurales definidas por los sujetos autóno-mos... Incluso el intento del estado porreafirmar su poder en el ámbito global,desarrollando instituciones supra-nacio-nales, socava más su soberanía... Cadavez resulta más contradictorio para lasempresas operar en los mercados globa-lizados e integrados, mientras experi-mentan importantes diferencias de cos-tes en prestaciones sociales, así como di-ferentes grados de regulación entre lospaíses” (Castells, 1998:281).

Sin embargo, existen estudios queconsideran que dicho autor conforma elgrupo de los que aceptan la globalizaciónde forma ahistórica, pero le adjudican unrostro humano, pues el dilema de este

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modelo es tratar de conectar los aspectossociales negativos a una visión positivadel fenómeno globalizador. Continuandocon tal enfoque, sostienen que las formasde gestión flexible están en pie de igual-dad con formas precarias pero no tan fle-xibles, en tanto las relaciones laboralesson necesarias para el desarrollo del mo-delo pero no imprescindibles. Continuan-do con ese razonamiento se afirma queexiste otra visión histórica de la globaliza-ción que la considera una etapa de desa-rrollo, y de alguna manera hay que redu-cir sus efectos nocivos, aceptar lo positi-vo y adaptar las sociedades mediante unEstado árbitro. Sin embargo, también acáel concepto de trabajo se parece al ante-rior, pues la precarización laboral inundacon fuerza el nuevo marco de las relacio-nes laborales. Se ubican dentro de estaposición intermedia el teórico de la Terce-ra Vía Giddens, junto a André Gorz, A.Dabat y A. Ferrer (Korsunsky, 2001:14).

Por el contrario, existen teóricosque rechazan el modelo globalizador ypodrían agruparse en dos posturas. Laprimera postura crítica incluye a una ten-dencia bastante amplia de aquellos quehablan de “mundialización” dentro de unproceso de apropiación y dominaciónmundial de los países centrales... y pos-tulan un retorno hacia conceptos que re-validan los derechos de los ciudadanos yde los trabajadores que puede definirsecomo una vuelta sobre la protección so-cial...en este caso el trabajo recupera lasformas del trabajo asalariado. Este grupoestá conformado por R. Sennet, P. Bour-dieu y R. Antunes. La otra visión es unaalternativa positiva y reformula una inte-gración diferente a la perspectiva, peropositiva al expresar posibilidades y brin-

dar proyectos alternativos, que desde elpunto de vista de las relaciones laboralesse busca la forma de redimensionar lasmismas para conjurar los principios desolidaridad, igualdad y cooperación. Sue-le incluirse aquí a Greenpeace, al grupoATTAC y al Foro Social Mundial (Kor-sunsky, 2001:17).

De todas las posturas antes men-cionadas, “el concepto de mundializaciónpara explicar el conjunto de cambios ma-croeconómicos que se han producido des-de hace dos décadas en el capitalismo,nos parece de un grado mayor de adecua-ción explicativa, en tanto es una categoríade menor ambigüedad en relación al pro-ceso asimétrico de desarrollo económicode las naciones en el nuevo contexto deregionalización y desregulación económi-ca. Por lo tanto, como sostiene Boyer (Ko-rinfeld y Alimena, 2001:5): la contradicciónfundamental generada por la mundializa-ción y que es fuente de desequilibrios quese expanden rápidamente hacia el conjun-to de países con menor nivel de desarrollorelativo, se sitúa entonces entre, por unaparte, el modo de regulación prevalecien-te, que a pesar de sus transformacionessigue operando a nivel nacional y, por otraparte, el régimen de acumulación lideradopor las empresas multinacionales, cuyasregularidades en cuanto a la lógica de pro-ducción operan a nivel mundial y quedanfuera del poder regulador de los Estados”.

En ese contexto se inscriben losdatos provenientes de Europa que seña-lan los problemas derivados de “la globa-lización de la producción y la exportaciónde riesgos que caracterizan el comporta-miento de algunas empresas europeascomo el caso típico del traslado a Ruma-nia de la producción de aislante desde

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una fábrica de Busseto, Italia, luego de laprohibición de amianto4 en dicho país du-rante 1981. Se transfiere la produccióndebido a la legislación y los sistemas polí-ticos y administrativo débiles...no solo porel menor costo de la mano de obra, sinotambién para eludir las ataduras legislati-vas en materia ambiental y de seguridad”(Frigeri, 1999:7).

Esta retracción del papel del Esta-do también se vislumbra en las negocia-ciones del MERCOSUR, pues hasta elmomento sólo se detectan dos eventosvinculados con salud: durante 1997 se fir-mó el Acuerdo Multilateral De SeguridadSocial Del Mercado Común Del Sur delSGT Nº 105, en tanto que durante 1999 serealizó VI Reunión Ordinaria de la Comi-sión de Vigilancia Epidemiológica y Con-trol Sanitario de Puertos, Aeropuertos,Terminales y Pasos de Fronteras dentrodel SGT Nº 116. Cabe señalar que si biense busca lograr el reconocimiento de losderechos a la Seguridad Social de losTrabajadores de cualquier nacionalidad,que prestan servicios en cualquiera delos Estados, así como a sus familias, to-davía no fue aprobado por los parlamen-tos de Argentina y Paraguay. Asimismocabe resaltar que los encuentros relativosa la salud omiten referirse a las condicio-

nes específicas de los sectores producti-vos específicos (químicos, construcción,lácteos, automotores y textiles) y a la si-tuación de aquellos trabajadores informa-les y sin cobertura social.

Dentro de las discusiones del sub-grupo Nº 10 se destacan los operativospara el intercambio de experiencias enInspección del Trabajo del sector Cons-trucción que se realizaron en 1997 enUruguay y Argentina y en 1998 en Brasil yParaguay. Asimismo cabe señalar el Se-minario Técnico sobre Investigación yRegistro de Accidentes de Trabajo y En-fermedades Profesionales. En este últi-mo encuentro, se logró un acuerdo sobrelas definiciones de: enfermedad ocupa-cional, accidente de trabajo, y accidentein itinere, sin hacer referencia a la situa-ción de sectores productivos específicos(Comisión Nº III, Subgrupo Nº 10 delMERCOSUR, 1997:1).

También en 1998 y luego de 10(diez) años se adoptó “La DeclaraciónSocio-laboral” que establece el mínimode derechos de los trabajadores y sostie-ne la adopción de “Principios y Derechos”individuales y colectivos, donde se desta-can los artículos 16º de Salud y Seguri-dad en el Trabajo y el 17º Inspección delTrabajo, que según la Coordinadora de

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4 Las fibras del amiantose encuentran en el cemento, los tanques de agua, los caños fluviales ychapas, el aislante térmico, las instalaciones eléctricas, la plomería y la calefacción, lo cual pro-duce neumoconiosis, silicosis, asbestosis, cáncer de pulmón y mesotelioma pleural, cáncer deestómago y la muerte.

5 El Subgrupo de Trabajo Nº 10 del MERCOSUR abarca tres comisiones temáticas: 1- Relacio-nes Laborales; 2- Empleo, migraciones, calificación y Formación profesional; y 3- Salud, seguri-dad; Inspección del Trabajo y Seguridad Social.

6 El Subgrupo de Trabajo Nº 11 del MERCOSUR se dedica a temas de salud.

Centrales Sindicales del Cono Sur(CCSCS) aún no se han hecho efectivos(CCSCS, 2000:1).

Sin embargo, hasta el momento nose ha logrado armonizar la legislación so-bre higiene y seguridad en las obras. Qui-zá esto se relaciona con lo que algunosestudiosos denominan la distinción he-cha entre asimetrías armonizables y noarmonizables, pues “mientras Argentina,Brasil y Paraguay poseen una legislaciónlaboral fuertemente intervencionista, enUruguay las relaciones laborales son fun-damentalmente reguladas por acuerdoscolectivos. Otro obstáculo proviene de lafilosofía que sustenta cada norma labo-ral, pues la Argentina camina hacia ladesregulación, Brasil procura una flexibi-lización pero manteniendo la reglamenta-ción todavía fuertemente bajo la tutela delEstado, El Paraguay consagra en laconstitución el intervencionismo en lasrelaciones individuales pero adopta losprincipios de la Organización Internacio-nal del Trabajo en lo tocante a las relacio-nes colectivas, y el Uruguay privilegia lasnegociaciones colectivas (Assis de Al-meida, 2000:6).

Particularmente, “los efectos de laintegración y las formas de internacionali-zación en el sector de la construcción nohan sido estudiados hasta aquí, porquetanto la construcción como los serviciospúblicos son vistos como sectores de ac-tividad esencialmente domésticos, sinembargo, son los que van a cumplir unaimportante función de vinculación a nivelde infraestructura y servicios, para lograrla integración de territorio en el MERCO-SUR y los primeros que ponen a pruebala falta de institucionalización porque exi-gen para ocurrir contratos de obra, de

riesgo y de trabajo sin los cuales es im-pensable la construcción de una granobra de infraestructura. El enfoque quepredomina actualmente en los estudiosde construcción es aquel dedicado a losGrandes Proyectos de Infraestructura y elimpacto ambiental sobre el territorio deinfluencia, la generación de empleo y lasganancias producidas por el cobro de al-gún canon producido por la existencia dela obra de la que se trate. Sin embargo,faltan estudios de mayor utilidad como losestudios de transformación y la investiga-ción de las nuevas reglas de juego de laintegración regional, las nuevas formasde asociación empresaria, las formascombinadas de gestión del proyecto y dela mano de obra, la incorporación de nue-vas tecnologías y la generación de inver-siones conjuntas en los países del área”(Pania, 2000:1).

Es en esa senda, se pretende refle-xionar sobre la modalidad de gestión delos trabajadores, en lo que respecta alabordaje de los riesgos del trabajo y susalud. Para tal fin, se parte de considerarque las condiciones en que viven, traba-jan y consumen las personas, determina-rán en gran medida su perfil de salud-en-fermedad. Como puede verse este perfilno sólo expresa las condiciones de sa-lud-enfermedad o muerte de un grupo hu-mano, sino de todas en su conjunto.Cuando expresamos solamente las con-diciones de enfermedad y muerte de ungrupo humano le llamamos perfil patoló-gico. Si se considera la noción de perfil desalud-enfermedad, el punto central deatención para estudiar y entender la saluddebe cambiar casi en su totalidad. La ta-rea prioritaria es conseguir cada vez unmayor control sobre los elementos que

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determinan dicho perfil. Es decir, contro-lar cada vez más nuestros procesos vita-les: el trabajo, las formas de consumo, lasformas de organización, de cultura, de re-creación, en suma, nuestra manera de re-producirnos en la sociedad. De esta ma-nera, no interesa tanto luchar por prolon-gar la vida o por erradicar las enfermeda-des, sino tener la posibilidad de decidir dequé queremos enfermar y de qué quere-mos morir (Noriega, 1989:5).

3. La salud globalizada

El MERCOSUR no es un bloquehomogéneo, pues los cuatro países pre-sentan notorias desigualdades. Esto esevidente cuando se analizan los indica-dores que tienen relación con el desarro-llo social del bloque, como se observa enla Tabla 1.

De las cifras anteriores se observaun marcada diferencia en la tasa de mor-talidad infantil y expectativa de vida. Poresa razón, es diferente la situación socialen la que se inscribe la salud de los traba-jadores de cada país. De allí que sea ne-cesario pensar en una visión globalizadade la misma, que evite el incremento delas desigualdades en los perfiles de mor-bi-mortalidad regionales a causa de la ex-

portación de riesgos derivada de la globa-lización de la producción.

La salud de un país se ve afectadapor la globalización de las enfermedades.Por un lado, hay una variedad de tubercu-losis resistente a los antibióticos que pue-de viajar más rápidamente que el capitalfinanciero... Por otro lado, el dengue y lamalaria; que antes se limitaban a determi-nados lugares del mundo; se están pro-pagando a nuevas regiones debido alcambio climático... Además, las enferme-dades de “zonas calientes” como el virusdel ébola, fácilmente podrán contagiar atodos los continentes. Esta difusión trans-nacional se debe a que la mala salud escausa de tanta pobreza; ya que esa es laprincipal causa de enfermedades y sufri-mientos. Se estima que durante el sigloque comenzamos, la globalización de laenfermedad significará la interdependen-cia de la salud (Gro Harlem Brundtland,1999:14), sobretodo en un sector carac-terizado por aglutinar a inmigrantes labo-rales como el de la construcción.

En esa misma senda se inscribe elPrograma de Formación en Salud Inter-nacional de la Organización Panamerica-na de la Salud (OPS), a fin de profundizarlas dimensiones internacionales del

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Tabla 1Indicadores socio-económicos del MERCOSUR. Año 1999

Indicadores Argentina Brasil Paraguay Uruguay

Población total 36.595.000 168.458.000 5.359.000 3.312.00

Porcentaje de alfabetismo 96,2 84,5 92,1 97,3

Tasa de mortalidad infantil 21,8 42,2 39,2 17,5

Tasa de natalidad 19,9 20,3 31,3 17,7

Expectativa de vida (años) 73,1 67,9 69,7 74,1Fuente: ALADI (2000).

quehacer en salud y analizar los factoresinternacionales que afectan la realidadsanitaria. El primer objetivo del programaapunta: “a los principales problemas desalud de la región y profundizar sus deter-minantes políticos, económicos y socia-les de origen nacional y transnacional. Elpropósito del mismo es desarrollar una vi-sión amplia de las tendencias internacio-nales y regionales en salud y una com-prensión profunda de la cooperación téc-nica en ese campo y busca movilizar y uti-lizar eficientemente los recursos políti-cos, financieros y técnicos apropiados dela comunidad internacional en pro del de-sarrollo social y sanitario de cada país”(OPS, 2000c:2).

Otra perspectiva similar fue la quesostuvo la organización de un encuentrointernacional reciente de personas de ha-bla hispana de todas las partes de losEEUU, Centro y Sur América, donde sehan señalado algunas políticas tendien-tes a la armonización de la legislación, lacapacitación y las acciones universita-rias7. En esa oportunidad, el workshopssobre “Salud de los Trabajadores Interna-cionales” elaboró un documento dondese identificaron aspectos comunes queson determinantes de la salud de los

obreros de la construcción como: el esca-so nivel educativo, la alta rotación y movi-lidad, el difícil acceso a la seguridad so-cial, la informalidad, las condiciones cam-biantes del trabajo, el carácter riesgosode la actividad. Asimismo posee caracte-rísticas comunes del sector informalcomo: el negrerismo o semi-esclavismo yla mayor propensión de accidentes conju-gada con el hecho de establecer comoprioridad a “la supervivencia” (OPS,2000c:2).

Asimismo se definió como priorita-rio el hecho de que los tratados de comer-cio internacional deben proteger la cali-dad de vida en el trabajo y deben estable-cer una política pública de estado queresponda a esta materia.

Es en ese contexto que se precisauna visión de la salud globalizada, capazde identificar aquellos problemas deriva-dos de la globalización de la producción yla exportación de riesgos, a los paísescon sistema político y legislación débil.Por esa razón es preciso analizar la legis-lación laboral y de higiene y seguridad decada uno de los países miembros delMERCOSUR, a fin de evitar la agudiza-ción de las desigualdades. A continua-ción se detallan esos aspectos.

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7 Dentro del contexto de valorización de la salud globalizada, es que recientemente obtuve unade las 10 Becas de la Panamerican Health Organization (WDC) y de National Safety Council(NSC), a fin de llevar los resultados parciales de la investigación en construcción a The HispanicForum on a Safe and Healthy Environment, en Estados Unidos. Este evento fue co-patrocinadopor el Consejo Nacional de Seguridad (NSC), la Organización Panamericana de la Salud(OPS), la Agencia para la Protección del Medio Ambiente (EPA) y la Administración de Seguri-dad y Salud Ocupacional (OSHA). En esa oportunidad nos reunimos 150 representantes de or-ganizaciones locales, nacionales e internacionales de las Américas, para identificar desafíoscomunes, establecer alianzas estratégicas, y colaborar en el desarrollo de un plan de acción co-mún (OPSa, 2000:1).

4. Las características delmarco legal en los paísesdel MERCOSUR

Mozart Russomano, Profesor de laUniversidad de Pelotas, Brasil, define elDerecho del Trabajo como: el conjunto deprincipios y normas tutelares que discipli-nan las relaciones entre empresarios ytrabajadores, o entre las entidades sindi-cales que los representan y otros hechosjurídicos resultantes del Trabajo. No obs-tante, señala que hoy día se observa quela agresión neoliberal, en una especie devenganza histórica, está cuestionando afondo la propia existencia del Derecho delTrabajo (B.P.S, 2001:5).

El marco legal en que se inscribenlas negociaciones del MERCOSUR estácaracterizado por un derecho del trabajoque está siendo achicado por el creci-miento del sector informal de la econo-mía, el avance de la tercerización (B.P.S.,2001:5). Este hecho se relaciona con loscambios del mercado de trabajo y con elsurgimiento de nuevas formas de contra-tación generadoras de relaciones de tra-bajo atípicas, pues el contrato por tiempodeterminado dejó de ser una excepción,admitiéndose varios contratos intermiten-tes, de temporadas y contratos de forma-ción. Se verifica un significativo retrocesode la fuerza imperativa de las leyes deltrabajo, admitiéndose que las convencio-nes colectivas se adapten con vista a sec-tores y empresas en crisis (Lobato de Pai-va, 2000:1).

En ese contexto se inscriben las asi-metrías entre las legislaciones nacionales,las contribuciones sociales y las cargassociales de los Estados Partes que se de-tallan en el Cuadro 1 y la Tabla 2.

El análisis del cuadro revela quepracticamente los principales derechoslaborales existen en los cuatro países, demodo que las diferencias se presentanfundamentalmente en la extensión de losderechos asegurados. Sin embargo, lasasimetrías “tienen un resultado importan-te sobre los costo de la mano de obra,conforme lo demuestra la Tabla 2, dondese exponen las contribuciones socialesen percentaje del salario pagodo al traba-jador” (Assis de Almeida, 2000).

En ese sentido, existen otros estu-dios que indican que las cargas socialesen Brasil son 45,2% más altas que las ar-gentinas, 112,3% más altos que las Uru-guayas e 148,9% más altas que las para-guayas (Hubner, 2000:8).

Para el caso de la construcción esindispensable incorporar el estudio de lalegislación específica de higiene y segu-ridad.

5. La legislación de SaludLaboral e Higiene y Seguridad

En Argentina, existe una legisla-ción abultada que cambió radicalmente lacobertura de riesgos del trabajo desde1996, creando la figura de las Asegurado-ras de Riesgos del Trabajo (ART), queson operadores privados que aseguran alas empresas afiliadas, y las ayudan aelaborar sus planes de seguridad indus-trial y controlar que se cumplan.

La legislación incluye la Ley No24.557 que sostiene que es obligación delos empleadores y las ART la de mante-ner registros de siniestralidad y enferme-dades del trabajo y otras normativas. Enprimer lugar, existe la Resolución 231/96

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Cuadro 1Las asimetrías entre las legislaciones nacionales

de los Estados del MERCOSUR

Situación laboral Argentina Brasil Paraguay Uruguay

Jornada diariade trabajo

8 h 8 h 8h 8h

Jornada semanalde trabajo

48h 44h 48h 44h (comercio)48h (industria)

Ferias anualesremuneradas

14 a 35 días co-rridos, según eltiempo de servi-cio

30 días corridos 12 a 30 días co-rridos, según eltiempo de servi-cio

20 días útiles, su-mando un díapara cada 4 anostrabajados

Licencia pormaternidad

45 días y 45 díasdespués del par-to, pagos por losempleadores ycompensadospor la SeguridadSocial

120 días, pagospor los emplea-dores y compen-sados por la Se-guridad Social

6 semanas antesy 6 semanasdespués, pagaspor la SeguridadSocial

6 semanas antesy 6 semanasdespués, pagaspor la SeguridadSocial

Licenciapaternidad

2 días 5 días 2 días No hay previsiónlegal

Alistamiento elec-toral

No hay previsiónlegal

2 días No hay previsiónlegal


Fallecimientodel cónyugeo pariente

3 días 2 días 4 días No hay previsiónlegal

Casamiento 10 días 3 días 3 días No hay previsiónlegal

Greve Posible Posible Posible Posible

13o salario 1 mes de salario 1 mes de salario 1 mes de salario 1 mes de salario

Participaciónen los lucros

• La constituciónprevé

• Ausencia de leyreglamentando

• Ausencia de uti-lización práctica

Prevista en laconstitución y re-gulada por ley

• No prevista enla ley

• En la prácticanegociación co-lectiva


Dimisión sin justacausa

Posible Posible Estabilidad des-pués de 10 añosde trabajo para elmismo emplea-dor

Posible

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Cuadro 1 (Continuación)

Indemnizaciónen la Dimisiónsin justa causa

• Aviso previo de30 días (si elempleador tu-viera menos de5 años de servi-cio en la empre-sa) o de 60 días(si tuviera másde 5 años)

• 1 mes de salariopor cada año deservicio

• Aviso previo de30 días

• Recibimiento doFGTS (equiva-lente a 1 mes desalario por añotrabajado)

• Recibimiento de40% del saldode FGTS, pa-gos por el em-pleador

• Aviso previo de30 a 90 días

• Recibimiento de15 días de sala-rio por cada añotrabajado

• No hay avisoprevio

• Recibimiento de1 mes de salariopor cada año deservicio (limita-do a un techoequivalente a 6meses de remu-neración)

SeguroDesempleo

• 80% del mayorsalario de los úl-timos 6 meses,con un techo deUS$ 400,00 yun piso de US$120,00

• De 4, 8, o 12meses, confor-me el tiempo decontribución enlos últimos 3años

• Financiado concontribución pa-tronal de 1,5%sobre la hoja desueldo

• Valor igual apercentual de lamedia de los sa-larios de los últi-mos tres me-ses, con un te-cho de 2 sala-rios mínimos ypiso de 1 salariomínimo

• Duración de 3 a5 meses por pe-ríodo adquisiti-vo

• Financiado porel Poder Públicoy por la iniciativaprivada

No hay segurodesempleo

• 50% de la me-dia mensual delas remunera-ciónes de los úl-timos 6 meses,con un techo de8 salarios míni-mos y un pisode 0,5 salariosmínimos

• Tanto cuanto elempleador es-tuviera desem-pleado hasta elmáximo de 6meses

• Financiado porla ProvidenciaSocial

Fuente: Assis de Almeida (1996).

Tabla 2Las cargas sociales en los Estados del MERCOSUR

Brasil Argentina Paraguay Uruguay

102,06% 70,27% 41,00% 48,06%

Fuente: Assis de Almeida (2000).

del 22 de noviembre de 1996 reglamenta-da en el Decreto 911, donde se especifi-can las actividades de prevención a los 7y a los 15 días de iniciadas las obras y lashoras de asignación profesional en formasemanal sin distinción entre Servicio deHigiene y Seguridad interno y externo (in-tegrados por médicos y técnicos o inge-nieros de higiene y seguridad).

Se prevé la entrega de las ropas detrabajo se prevé a los 7 días del inicio dela obra. En tanto, a los 15 días se realizalo siguiente: completar la capacitaciónbásica en Higiene y Seguridad, instalarcarteles de seguridad, consignar un sitiopara comedor, completar la protección deincendios y adecuar el orden y la limpiezade la obra destinando sectores libres deobstáculos para la circulación.

En segundo término, la Resolución231/96 establece las condiciones básicasdesde el comienzo de la obra, donde seobserva un Legajo Técnico conformadopor: memoria descriptiva de la obra, pro-grama de prevención de accidentes y en-fermedades de acuerdo a los riesgos pre-vistos en cada etapa... Además, se verifi-ca la instalación de baños, vestuarios, co-medor y la entrega de ropas (que debióllevarse a cabo a los 7 días).

En tercer lugar, la Resolución51/96 indica que los empleadores de laconstrucción deberán comunicar a suART con un mínimo de 5 (cinco) días deanticipación, la fecha de inicio de todotipo de obra. Lo novedoso es que el repor-te incluye: el contratista principal y lossubcontratistas, la nómina del personalactualizada, la fecha de confección delPrograma de Seguridad con la firma delempleador, el director de obra y el res-

ponsable de higiene y seguridad (aproba-do por la ART).

Asimismo, la Resolución 35/98 es-tablece un mecanismo para la coordina-ción en la redacción y verificación de unPrograma de Seguridad Único a cargodel comitente o contratista principal.También dictamina que el Servicio dePrevención de la ART de cada subcontra-tista controle el cumplimiento del plan.

Finalmente, la Resolución Nº 319/99 establece la responsabilidad de la co-ordinación de acciones en el caso de quehubiera más de un contratista principal ono hubiera ninguno. Asimismo, se refierea “la obra repetitiva y de corta duración”que es aquella cuya ejecución no excedalos 7 (siete) días corridos y a los Serviciosde Medicina.

A pesar de las numerosas previsio-nes legales, la tarea de los profesionalesde la medicina y de la higiene y seguridaden obra es insuficiente. Con respecto alos servicios médicos, su tarea se reducea los exámenes pre-ocupacionales en al-gunas grandes obras de infraestructura oen algunas empresas multinacionales.Con respecto a los servicios de higiene yseguridad, existe un grupo de profesiona-les con sobrecarga de trabajo debido losbajos sueldos otorgados por los empre-sarios del sector, que visita la obra muypocas veces al año, generalmente duran-te la excavación. Por otro lado, tampocose ocupan de la gestión preventiva de losriesgos la mayoría de los profesionalescon estabilidad laboral (pertenecientes alos servicios internos), aludiendo que ca-recen “de estímulos profesionales” deri-vados de la legislación.

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Este hecho persiste por falta de sus-tento gubernamental, pues la Inspeccióndel Trabajo del MTSS carece del personaly el presupuesto suficiente destinado arealizar visitas periódicas a las obras (po-see 40 personas para todo el país). Estehecho agrava la situación de inseguridaden las obras, si se suma aquel rol ambiguoy contradictorio de las ART, que las obligaa ser fiscalizador de su propio socio: el em-pleador.Por eso, sólo han invertido en re-parar los daños y no en prevencióno en vi-sitas a los lugares de trabajo.

La situación de desprotección esta-tal se ha profundizado con la última modi-ficación legislativa (Ley 1278/00) que pa-reciera salir en auxilio de las ART y enperjuicio de los trabajadores, ya que re-duce el universo de inspección nacionalde la S.R.T. a unas 3.412 empresas y812.806 trabajadores, del total de430.000 empleadores afiliados al sistemay de los 4.988.000 trabajadores asegura-dos durante el ano 1999. Esto significacubrir un 47% de la siniestralidad total através del Plan de Acción para empresascríticas con un índice de incidencia de10% superior a la media del sector. Lamisma ha generado un enorme rechazodentro de los abogados laborales, segúndeclaró elPresidente de la Asociación Ar-gentina de Abogados Laborales porqueafirman que “de esta forma hay una pre-vención al revés, porque se hará pre-vención sobre el mayor índice de sinies-tralidad...o sea una vez que ocurrieron loshechos. ¡El trabajador se tendrá que en-fermar, que accidentar y que morir paraque vayamos a verlo!” (Ramírez, 2001:1).

El sistema es injusto pues de unlado están las A.R.T. que son S.A. con

técnicos y profesionales especializados,y por el otro lado, está el trabajador quecarece de técnicos y profesionales quelos asesoren, y ni el sindicato lo defien-de... si por lo menos hubiera un terceroque mediara, como el Estado... Este he-cho se constata cuando se observa que lavariable de ajuste de las A.R.T. son lasprestaciones, pues “las hernias no sonaccidentes y los problemas de columnano son enfermedad. Incluso, del total desiniestros laborales cubiertos, que as-ciende a unos 440.000, sólo un 1,2% sonenfermedades profesionales, lo cual nopuede interpretarse como indicador deuna población sana ” (Ramírez, 2000:1),sino de un ocultamiento deliberado.

En Brasil, la constitución nacionalde 1988 responsabiliza al ministerio Pú-blico de la protección de los intereses re-lacionados con el medio ambiente de tra-bajo y la salud de los trabajadores (art.129, inciso III Constitución Federal). Ade-más, existe las normas Reglamentadorade Seguridad y Salud del Trabajo NR 18,sobre Condiciones y Medioambiente detrabajo en la industria de la construccióndestinada a los empleadores de más de20 trabajadores. Destaca la obligatorie-dad del envío del Programa de Condicio-nes y Medioambiente de Trabajo(PCMAT) a la Delegación Regional deTrabajo, donde se inscriban las activida-des y operaciones que entrañen riesgosde accidentes y enfermedades del traba-jo, así como sus respectivas medidaspreventivas. Por ese motivo, se hace alu-sión a las etapas de demolición, excava-ción y estructura, y se incluyen las opera-ciones de soldadura y corte; carpintería,armadura de acero.

195


La misma hace referencia a lascondiciones de bienestar del ámbito labo-ral (vestuario, baños, comedor, lavande-ría, lavatorios y cocina). Luego detalla lascondiciones requeridas de: rampas, es-caleras, medidas de protección contracaída de altura, andamios, instalacioneseléctricas, locales confinados, máquinasy herramientas, almacenamientos ytransporte de personas y de materiales.Cabe resaltar que está prevista la partici-pación de los propios obreros en las Co-misiones Internas de Prevención de Acci-dentes (CIPA), para tornar compatiblepermanentemente el trabajo con la pre-servación de la vida y la promoción de lasalud en el trabajo8.

Otro hecho destacable de la NR 18es la creación de Comités PermanentesNacionales y Comités Permanentes Re-gionales con la participación tripartita degobierno, empresarios y trabajadoresque tienen, entre otras, las siguientes ta-reas: estudiar o proponer medidas para elcontrol y mejoría de las condiciones detrabajo, proponer campañas, elaborardatos de siniestralidad y enfermedad,elaborar propuestas encaminadas parala autoridad competente y el ministeriopublico responsable (Silva, 2001a:7).

Sin embargo, por un lado, los órga-nos fiscalizadores presentan carencias; ypor el otro, existen algunos sindicatosque se mantienen ajenos a la problemáti-ca de la seguridad y la salud (OIT,1999:1). Incluso, “Todavía persiste la cul-

tura de tener un médico del trabajo o untécnico/ingeniero de seguridad solo paracumplir con la formalidad. La cultura pre-vencionista es difícilmente aceptadacomo una cosa factible y necesaria”(Litchtenberg, 2000:1).

Aún así, y a diferencia de los otrospaíses del MERCOSUR, el Ministerio deTrabajo de Brasil periódicamente realizacongresos, seminarios y jornadas de ca-pacitación en las diferentes regiones delpaís, financiando la asistencia masiva deespecialistas del área. Además poseepolíticas de difusión de la normativa, deinvestigación y de capacitación en manosde FUNDACENTRO. La misma ha dise-ñado diferentes videos y manuales de se-guridad e higiene, acordes al lenguaje y lacultura de profesionales, cuadros me-dios, capataces y obreros.

Otra característica específica deBrasil es la tarea de inspección del traba-jo que realizan numerosos sindicatos deBrasil, observando el cumplimiento de lanormativa laboral vigente (normas de hi-giene y seguridad, prestaciones sociales,aportes patronales y cuota sindical). Den-tro de ellos, se destacan los sindicatos deRío de Janeiro, Sâo Paulo y Porto Alegre,quienes además poseen profesionalesdel campo médico y/o de higiene y seguri-dad que realizan tareas de sensibiliza-ción de los trabajadores dentro de la jor-nada de trabajo, referidas a la prevenciónde enfermedades y accidentes (Litchten-berg, 2000:1).

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8 Esta normativa altera la reglamentación Nº 5, que se refería a la Comissào interna de Pre-vençao de Acidentes e dá outras providencias. MTEE. Portaria Nº 8, de 23 de fevereiro de 1999.Brasil.

El último aspecto fundamental loconstituye la Tripartita que funcionan enlo diferentes estados de manera particu-lar, las cuales frecuentemente discutenlos problemas de seguridad en la obra,las responsabilidades compartidas y lasestrategias de solución. Esta figura jurídi-co-política que actúa ante los casos pun-tuales sólo existe en Brasil, aunque ad-quiere características disimiles según laorganización de los actores sociales decada región y cada estado.

En Paraguay existe la ley Nº 213/93dedicada a todos los sectores productivos,que indica la obligación de empleadores,trabajadores y Estado, tendiente a que eltrabajador tenga derecho a una protecciónen materia de salud, seguridad e higiene(art. 272), con una política de prevenciónde riesgos ocupacionales, o conjuntos detécnicas, estudios y acciones encamina-das al perfeccionamiento de las condicio-nes ambientales, organizativas y persona-les destinadas a evitar el daño o alteracio-nes a la integridad física, funcional o psico-lógica (art. 273). Lamentablemente, segúnopiniones de algunos sindicalistas, el go-bierno carece de una estructura mínima anivel del organismo encargado de fiscali-zar las condiciones de seguridad y salud(OIT, 1999:1).

Según el Ingeniero Pazos de la cá-mara empresaria uruguaya, la situaciónse agrava en un contexto donde conviventres sindicatos paraguayos, con un papeldesdibujado “hay que ver que represen-tatividad tiene el sindicato de Paraguayante un empresariado tan podero-so,...pues en la reuniones del MERCO-SUR siempre hemos visto a los empresa-rios, pero nunca vimos a los sindicatos”(Silva, 2000b:14). Un sector del mismo se

ha incorporado recientemente a los talle-res regionales sobre formación de forma-dores de la OIT, dedicados a contribuir almejoramiento de las condiciones de Se-guridad y Salud en la construcción, me-diante el cambio cultural y el intercambiode experiencias sindicales.

Por último, en Uruguay existe unaabultada reglamentación, donde se des-tacan los Decretos 89/95 y 283/96. El pri-mero establece la obligatoriedad del “ser-vicio técnico de seguridad” en obras conmás de cinco obreros, más de 8 metrosde altura o 50 de profundidad, junto a laparticipación de un delegado de seguri-dad de los trabajadores que debe ser unoficial con más de 2 años de antigüedad.El segundo hace alusión a la obligatorie-dad de la empresas de realizar un plan deseguridad antes de iniciar la obra (planosy memoria de andamio).

En este caso ha sido importante laparticipación activa de el Centro Interame-ricano de Investigación y documentaciónsobre Formación Profesional de la OIT(CINTERFOR), quien promovió las nego-ciaciones entre empleadores y trabajado-res desde 1993, año de mayor conflictivi-dad laboral a causa de las altas tasas desiniestros mortales. La misma generó nu-merosas actividades de Capacitación yformación en Seguridad e Higiene, e in-centivó la Comisión Tripartita de la Cons-trucción. Actualmente dicho organismo hapromovido la evaluación de tareas, dondeparticiparon el sindicato de trabajadores,los empresarios y CINTERFOR, a fin deredefinir las categorías de trabajadores deacuerdo a los cambio de la organizacióndel trabajo (Montanaro, 2001:2).

Pareciera que el control del cumpli-miento de la normativa fue descendiendo

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debido a la falta de recursos económicos(instrumentos de trabajo, vehículos y viá-ticos) y de personal del Ministerio del Tra-bajo. Este hecho se observa al analizarlos datos difundidos por los propios fun-cionarios gubernamentales que indicanque poseen 86 inspectores para Montevi-deo y El Interior del país, 56 inspectoresde documentación laboral y 28 inspecto-res de Ambientes de Trabajo (MTSS,2001:2).

Si bien la normativa establece queel MTSS tiene el cometido de controlar yfiscalizar las condiciones de trabajo delpaís e investigar las causas de los acci-dentes que se producen, en la practica suaccionar esta mas limitado. Según datosobtenidos en la Asesoría Médica del Mi-nisterio de Trabajo de Uruguay, lamenta-blemente en la práctica sólo se entera pordos vías: 1) la denuncia de un trabajador,2) la prensa oral, escrita o televisiva (Sil-va, 2001b:13). Por tal motivo la informa-ción es totalmente insuficiente pues faltanormatizar los sistemas de comunica-ción, e incluso faltan criterios unificadosen las entidades involucradas en el diag-nóstico, la asistencia y la prevención delos siniestros laborales y enfermedades,sumado al subregistro de datos sobre en-fermedades profesionales y accidentesde trabajo y el atraso de 3 años en la pu-blicación de datos (OPS, 2000b:3).

En la práctica, lamentablementeexisten dificultades de implementaciónde la legislación. Según el representantede la Asociación Uruguaya de Seguridad,los técnicos prevencionistas pueden ejer-cer en forma particular o estar afiliados ala Asociación de Promotores Privados dela Vivienda de Uruguay (APPVU), queaglutina a inversionistas, los cuales sue-

len estar a cargo a un número excesivode empresas, generando una práctica ex-clusivamente administrativa acompaña-da de escasas visitas a obra (Silva,2000b:2).

Hasta el año pasado, Uruguay erael país que presentaba una disminuciónde los accidentes mortales dentro del per-sonal con cobertura social, ya que mien-tras en 1996 se producían 16 casos fata-les, en 1999 se registran 8 muertes. La-mentablemente en la actualidad se ha re-vertido esta situación, porque en un mesdel 2001 se produjeron 7 muertes en Uru-guay, que el sindicato atribuye a la sus-pensión de las inspecciones guberna-mentales en el Interior y en Montevideodesde septiembre del 2000 aproximada-mente (La República, 23/01/01:29). ElMTSS replicó las acusaciones, señalan-do que los siniestros se produjeron en elsector informal y durante el período de li-cencia de la construcción, por lo que notiene relación de causalidad alguna con laactuación de dicha secretaría (La Repú-blica, 23/01/01:29).

De todo lo antes mencionado seconcluye que dentro de los 4 países existeun retiro progresivo del estado de las ta-reas de inspección de las condiciones detrabajo, seguridad y salud, aunque en Bra-sil es donde el mismo se encuentra en es-tado incipiente. Esta retracción del Estadose relaciona con un sistema de coberturade riesgos del trabajo heterogéneo, que sedetalla en la sección siguiente.

6. Cobertura de riesgosdel trabajo: prestacionesy gestión

Es preciso señalar que existen almenos, tres sentidos del concepto de co-

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bertura: 1) cobertura legal o teórica, querefiere al nivel de cobertura exigido o es-tablecido por la normativa (fundamental-mente por los convenios de OIT 102 y128); 2) cobertura estadística, que refiereal número de activos que están registra-dos en el sistema, obviamente muchomás aproximado a la realidad; y 3) la co-bertura real, que refleja lo que sucede enla realidad en cuanto a la protección. Lacobertura abarca en general más a lossectores formales y de mayores ingresos;y menos (o nada) a los de menores ingre-sos o informales.El campo de aplicaciónpuede ser determinado de tres maneras:referido a los asalariados, a la PoblaciónEconómicamente Activa (PEA) y a los re-sidentes del país. No obstante, la prácticapresenta dificultades que principalmentese observan en los registros estadísticos,que difieren según la fuente de informa-ción, y los métodos utilizados para laeventual medición (Bruni, 1998:4).

El estudio realizado por el B.P.Sdurante 1998 señalaba que se apreciaclaramente una disminución en la cober-tura a medida que pasan los años, pese ala diferencia de maduración de los siste-mas de la seguridad social que se han re-formado (16 años en Chile, 3 años en Ar-gentina, 2 en Uruguay) y por otro lado,que no han mejorado o directamente han

empeorado, la cobertura existente antesde la implantación de los sistema priva-dos. Para tal fin, ofrece datos a diciembrede 1997 en los 3 países, para la relaciónafiliados/cotizantes, dado que la cobertu-ra está fundamentalmente determinadapor el nivel de aportes a la cuenta indivi-dual de cada trabajador, además de larentabilidad obtenida y la expectativa devida al momento de jubilarse, en general .

Ver Tabla 3.La realidad de cobertura en los

nuevos sistemas, se agrava mucho parael creciente informalismo y para los traba-jadores independientes, autónomos ounipersonales, como se les llama en cadauno de los 3 países respectivamente(Bruni, 1998:5).

Los cuatro países poseen diferen-tes coberturas de riesgo, prestaciones ygestión. En Argentina, los riesgos del tra-bajo están cubiertos por las ART que es-tablecen primas según el riesgo de la acti-vidad a cubrir y las condiciones de seguri-dad de la empresa. Pero, este seguro noexime a los empleadores por los acciden-tes que puedan ocurrir en su estableci-miento.

Sin embargo, el sistema en sí, tienedificultades provenientes del incumpli-miento de las normas de seguridad porparte de las empresas. Algunos empre-

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Tabla 3Porcentaje de cobertura de riesgos y relación afiliado/cotizante

en tres países del Cono Sur

En Chile, cae del 74 en 1982 al 57% en 1997 (43% de no cotizantes).

En Argentina, cae del 63 en 1994 al 52% en 1997 (48% de no cotizantes).

En Uruguay, cae del 67 en 1996 al 53% en 1997 (47% de no cotizantes).

Fuente: Bruni, J. (1998).

sarios consideran al sistema como un se-guro más, donde pagan una alícuotamensual y se desligan; en cambio, otrasempresas han consensuado con las ARTpara trabajar en prevención, capacitar asus obreros y bajar los costos.

Esta situación se relaciona con lascarencias del médico laboral, pues faltantareas médicas preventivas, como ellosmismos lo reconocen: “los médicos no re-corremos los ámbitos de trabajo... y no seagrega, al registro estadístico, una tareaperiódica de recorrida y observación en elambiente laboral” (Zlatkes, 1999:1). Sutarea suele reducirse a los exámenespre-ocupacionales y/o al control burocrá-tico de ausentismo.

En el caso de Brasil, la organiza-ción administrativa de los riesgos está acargo del Ministerio de Previsión y Asis-tencia Social (supervisión general); delInstituto Nacional de Seguridad Social(administración de prestación en efecti-vo), y el sistema Unificado de Salud, y elMinisterio de Salud (administración de lasprestaciones médicas) (Conte-Grand yRodríguez, 1999:239).

En cuanto las normas de seguridady salud, cabe resaltar que las mismas sonrevisadas por las Comisiones Tripartitasy paritarias con amplia participación de lasociedad, a fin de evitar la superposicióny el conflicto institucional. Este fenómenose reitera dentro del Sistema Único deSalud descentralizado, que convive connumerosos sistemas de registro de mor-bi-mortalidad como: el SIM (mortalidad),el SIH/SUS (información hospitalaria), elSIAMB/SUS (información ambulatoriaque aporta datos del “trabajo informal” y“trabajo en negro”), el SINAM (dolenciasde notificación obligatoria), y el SIB (aten-

ción básica en los barrios y generada in-cluso por los mismos agentes comunita-rios), el cartào nacional de saúde y la redeIntegrada de todas las universida-des/RIPSA. Dicho sistema está sufriendomodificaciones constantes. Por un lado,se pasó de una lista de 26 enfermedadesocupacionales, a un número de 210 en-fermedades, incluyendo algunas ligadasa la salud mental como el stress y el páni-co (Fabel, 2000:1).

Por otro lado, recientemente, el Mi-nisterio de la Providencia lanzó un ante-proyecto de ley, que transfiere al sectorprivado todos los procedimientos que en-vuelven las enfermedades ocupaciona-les, y el seguro de accidente deja de sersolventado por el gobierno y pasa a serresponsabilidad de la empresa (Serviçode Noticias del Correio Sindical do Mer-cosul Nº 36, 2000a: 2). Tal proceso de pri-vatización está siendo cuestionado, por-que “contraría la idea de seguridad socialexpresa en la Constitución Federal, yaque su esencia es el carácter público yuniversal; donde las acciones de salud,seguridad y asistencia social están inte-gradas...en cambio, el proyecto nuevo sebasa en la lógica de la lucratividad, queimpera en contra de las garantías y dere-chos constitucionales, pues los trabaja-dores son excluidos de los procesos decontrol y gestión de los recursos del SAT(DIESAT, 2000:2).

En el caso de Paraguay, la organi-zación administrativa de los riesgos deltrabajo, se encuentra en manos del Insti-tuto de la Seguridad Social (administra-ción de aportes y contribuciones). Sinembargo, apenas un 17% del total de losasalariados posee un seguro social delInstituto de Previsión Social, siendo el

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país con más baja cobertura médica labo-ral de toda la región del Plata (InformativoLaboral del CDE, 2000:29).

Esto se agrega al hecho de que“prácticamente no existe la vigilancia epi-demiológica en el país, porque no hay undiagnóstico que diga de qué se enfermany accidentan los trabajadores en gene-ral... y menos en una obra en construc-ción, pues cuando el Instituto de la Segu-ridad social decide concurrir al lugar detrabajo, se encuentra con que la obra seterminó” (Fleitas, 2000:1).

Por último, en Uruguay la respon-sabilidad administrativa recae sobre elBanco de Seguros del Estado (B.S.E.).Desde 1994 se desmonopoliza el merca-do de seguros, permitiendo la entrada deaseguradoras privadas en todos los se-guros, a excepción del de accidente. Estoha generado que grandes empresas con-traten todo el resto de los seguros (contrarobo, incendio, riegos contra terceros yflota) menos los accidentes. De esa for-ma el banco posee dos problemas, por unlado, no recupera lo perdido en un sinies-tro mortal, y por otro lado, se determinóque de cada 100 gestiones sólo se obtie-nen 49 recuperaciones.

Por esa razón desde 1996 el B.S.E.deja de publicitar en boletines anuales, losinformes de morbi-mortalidad laboral.Estehecho fue resaltado por docentes de la Fa-cultad de Medicina (UDELAR), médicos

laborales del Ministerio de la SeguridadSocial (MTSS) y representantes de laAsociación de Higiene y Seguridad en elTrabajo de Uruguay. Los mismos señalanque tiene relación con la probable privati-zación del seguro de accidente. Esta si-tuación antecede a los recientes anun-cios del presidente de Uruguay sobre ladesmonopolización del seguro de acci-dente, que establece un seguro privado acargo del trabajador y no como ocurre ac-tualmente, que le debe pagar el emplea-dor (Correio sindical do Mercosul,2000b:2).

También faltan criterios unifica-dos en las entidades dedicados a laasistencia de siniestros laborales y en-fermedades. En cuanto a la primera,cada una reconoce algo diferente, se-gún sea de: los servicios de salud en eltrabajo público, los servicios de saluden el trabajo privado, la salud pública, yla salud privada. En cuanto a los sinies-tros, existen datos en B.S.E., el Ministe-rio de Salud Pública, el área de Toxico-logía y de salud laboral del B.P.S. y losservicios de salud laboral10. Además, sibien existe un carnet de salud, no todoslos trabajadores se lo hacen, pues ni lasempresas ni los estados lo exigen. Enese sentido, durante las entrevistas rea-lizadas a los trabajadores, manifestaronque para realizar el trámite, perdían elpago por el jornal trabajado.

201


9 Graside, Ronald es un dirigente sindical del SUNCA que pertenece a la Comisión Nacional deSalud y Seguridad Ambiental del PIT-CNt que fue entrevistado en Montevideo, Uruguay, el día08 de mayo de 2000.

10 Entrevista realizada al Dr. Daniel Danatro, Asesor médico del Ministerio de Trabajo de Uruguay,Montevideo, mayo de 2000.

La construcción tiene un régimenespecial que es el aporte unificado, quesignifica que por cada peso que invierte,aporta la misma cifra a la seguridad so-cial, que lo recauda el B.P.S., donde seincluye el seguro de accidente. El bancoluego lo envía al B.S.E. Este incluye ade-más de la seguridad social, licencia, agui-naldo y seguro vacacional.

A diferencia de Argentina, existennumerosos arquitectos que poseen unaformación de post-grado en higiene y se-guridad. Pero todavía existen conflictosde competencia y responsabilidades,porque según opiniones vertidas por laComisión Directiva de Higiene y Seguri-dad de la Asociación de Arquitectos deUruguay “falta claridad sobre los alcan-ces de las disciplinas en lo que hace al es-tudio de seguridad, donde se requiere delarquitecto técnico de obra, porque el de-creto establece responsabilidades “apriori” a gente que no se siente responsa-ble, pues él (técnico prevencionista) haceprevención, y nosotros ponemos la fir-ma”. Sin embargo, según la opinión de lapropia asociación, aún persisten los si-guientes poblemos: 1) en las obras primalo económico; 2) existe diferencia entreMontevideo y el Interior, porque allí faltainformación de los propios arquitectos yno se registran las obras; y 3) las mayorescomplicaciones se producen en obras poradministración, que son un puente entrelo formal e informal (Comisión Directivade Higiene y Seguridad de la Asociaciónde Arquitectos de Uruguay, 2000:3).

Por último cabe resaltar que si bienlos países poseen diferentes sistemas decobertura, lo que realmente interesa revi-sar es la antinomia: monetización de ries-go versus transformaciones productivas,

ya que existen numerosas experienciasdonde las empresas ofrecen (y los sindi-catos reclaman) aumentos de salariocomo compensación monetaria a la noci-vidad y los riesgos laborales (Berlinguer,1993:208). En suma, cabe analizar elcomportamiento de empresarios, sindi-catos, y aseguradoras, que basados en lavisión compensatoria del riesgo, promue-ven acciones donde “se cambia vida porun plus por riesgo de altura”...; “se cambiaenfermedad por premio al presentismo”.Desde esta visión se pretende compen-sar o indemnizar el daño ocasionado,evadiendo acciones colectivas de carác-ter preventivo, que poseen un mayor im-pacto en la gestión preventiva de los ries-gos a la salud.

7. La situación particular delsector de la construcción

Los estudios del MERCOSUR se-ñalan que la movilidad de la demanda esmuy alta, pero no así la de la oferta. De allíque se dan extensas áreas caracterizadaspor mano de obra costosa, poco flexible yáreas en las cuales la oferta de trabajo esmenos costosa y muy flexible. Lamenta-blemente recién se están realizando lashomologaciones estadísticas para hacercomparables las mediciones de los paí-ses, que tienen diferencias en la definiciónde la desocupación y carecen de cifras dela subocupación. Tampoco es posible tra-bajar con cifras de los trabajadores decla-rados y no declarados de cada país y consaldos migratorios válidos de migranteslegales e ilegales (Panaia, 2000).

No obstante, se sabe que el trabajoen la obra se produce en un marco dondeproliferan relaciones laborales precarias

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debido a la existencia de trabajadores detiempo parcial, por tiempo determinado,servicios a terceros, interinos y de apren-dizaje. Las cifras que constatan la des-protección de los trabajadores de la cons-trucción en ambos países, indican que elporcentaje de empleo no registrado de laconstrucción alcanza al 59,1% de las em-presas de Argentina y al 32,9% de las em-presas de Uruguay (Galín, 1998: 11). Es-tos empleos precarios, se apartan de al-guna de estas características: ”ser detiempo completo, para un sólo e identifi-cable empleador, por tiempo indetermi-nado, realizado en el domicilio del em-pleador, generalmente protegido por lalegislación laboral y la seguridad social...”(Galín y Novick, 1990:10).

Esta situación se repite en el casode Rosario donde existen datos contra-dictorios que dan cuenta de un 30% deobras no registradas y entre 70 empresasy 120 empresas de la construcción (Se-gún la referencia sea el Registro Nacionalde la Construcción, la Cámara Argentinade la Construcción; las empresas que fi-guran en la Guía de Teléfonos, las Coo-perativas de Trabajo registradas en laMunicipalidad de Rosario o los registrosde la Facultad de Arquitectura). Esta cifrase agrava con la cantidad de obreros quetrabajan “en negro” en obras registradas,pues según consta en un informe oficial,durante la visita a 41 empresas de la ciu-dad, se comprobó que, de un total de cua-trocientos cincuenta y tres trabajadoresverificados, estaban en negro trescientoscincuenta, correspondiendo un 30% a lasgrandes obras y un 90% a las pequeñasobras de los contratistas y subcontratis-tas (Pravisani, 1998:5).

Algo similar ocurre en Brasil, quienpresenta un incremento de las muertespor accidentes asociadas a la terceriza-ción de la mano de obra, siendo la cons-trucción civil quien ocupa el primer lugaren el ranking de accidentes. No obstante,cabe resaltar que los registros de sinies-tralidad son insuficientes pues mientrasel INSS sólo computa lo sucedido conunos 24.000.000 de trabajadores asegu-rados, el IGBE declara que la poblaciónocupada en el país asciende a las68.000.000 personas (Dunningham,1998:40). También Paraguay posee tra-bajadores vulnerables en la rama, puesalberga a un 95% de empleo no registra-do dentro de un marco institucional querecientemente comenzó a registrar datosde siniestralidad (Cáceres, 2001).

Igualmente ocurre en el vecinopaís, donde la tercera parte de los traba-jadores posee empresas unipersonales.A esto se suma la subcontratación, y la di-visión del trabajo en la obra, es decir quea los contratistas tradicionales (sanitario,electricistas) se agregan nuevos fraccio-namientos de la estructura de hormigón,o de la herrería y la carpintería. (ComisiónDirectiva de Salud y Seguridad ambientaldel PIT/CNT, 2000). Esto se constata enlos disímiles registros de la poblaciónocupada, ya que mientras el B.P.S. (Ban-co de Previsión Social) registra unos67.000 trabajadores en todo el país com-prendidos por la Ley del Aporte Unificado(DL. 14.411/76) (Director de representa-ción de los trabajadores del Banco dePrevisión Social, 2000), el ministerio detrabajo señala “si bien están registradosunos 35.000 trabajadores, se calcula quedebe ocupar no menos de 55.000 obrero”

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(Inspección del Trabajo del Ministerio deTrabajo y Seguridad Social, 2000:3).

En suma, esta enorme población“en negro” relativiza la cobertura de ries-gos del trabajo garantizada a través de lalegislación de higiene y seguridad y el sis-tema de la seguridad social. Por esa ra-zón cabe reflexionar sobre las posibilida-des de la gestión preventiva de los ries-gos del trabajo, “sobretodo cuando el de-bate se concentra en el empleo, su volu-men y su forma (grado de flexibilidad, pre-cariedad y duración de la jornada) peroha desaparecido como dilema social eltrabajo en sí, su contenido real, la organi-zación y las condiciones de trabajo” (Ko-rinfeld y Alimena, 2001:3).

Asimismo cabe agregar que la mo-dalidad de trabajo en las obras particularse debe a que el oficio impone una rela-ción de producción específica que tienesu propia lógica, flexibilizando las relacio-nes laborales que cuentan con un fuertesoporte cultural legitimador del comporta-miento social de las partes involucradas.En ese ámbito, los papeles, las firmas, lolegal están prácticamente ausentes. Laformalidad se suple por la palabra, la cualposee un peso absoluto en el cumpli-miento de los roles ocupacionales (Bue-no, 1998:128).

En este contexto laboral se inscri-ben los riesgos del trabajo específicos delsector, que varían con el tipo de construc-ción (vial, edificio de altura, vivienda de in-terés social, obra hidráulica, de infraes-tructura, puente, entre otros). La exposi-ción varía de oficio a oficio, de obra enobra, cada día, incluso cada hora. La ex-

posición suele ser intermitente y de cortaduración, pero es probable que se repita.Un trabajador puede no solo taparse conlos riesgos primarios de su trabajo, sinoque también puede exponerse como ob-servador pasivo a los riesgos generadospor quienes trabajan en su proximidad.Este modelo de exposición es una conse-cuencia de tener muchos patrones contrabajo de una duración relativamentecorta y de trabajar al lado de otros trabaja-dores que generan otros riesgos. Losriesgos pueden ser de cuatro clase: quí-micos, físicos, biológicos y sociales(Hiba, 2000:4).

Varias enfermedades se han aso-ciado a los oficios de la construcción, en-tre ellas:

· Silicosis, entre los aplicadores dechorros de arena, barreneros, exca-vadores de túneles y los ocupados endemoliciones.

· Asbestosis (y otras enfermedadescausadas por el amianto), de maneraprincipal entre aplicadores de ese mi-neral.

· Bronquitis, entre soldadores.· Alergias cutáneas, entre los albañiles

y otros que trabajan con cemento.· Trastornos neurológicos, entre los

pintores y otros oficios expuestos adisolventes orgánicos y plomo (Hiba,2000:4).

No obstante, la forma de prevenir nu-merosas enfermedades y accidentes en laobra depende de la teoría de gestión pre-ventiva que rige en cada empresa en parti-cular. Por esa razón, a continuación se de-tallan los posibles abordajes de la misma.

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8. Gestión de los riesgos deltrabajo: ¿una teoría aplicableen la realidad?

Si bien los estudios de la OIT indi-can que 5 de cada 20 trabajadores de laconstrucción sufren lesiones anualmentea causa de accidentes (Instituto CuestaDuarte/PIT/CNT, 2000), todavía persisteel debate sobre la previsibilidad o la ges-tión de los riesgos. Por esa razón es ne-cesario reflexionar sobre las visiones so-bre “el riesgo” que subyacen en los sindi-catos de trabajadores y los gobiernos decada país. La postura predominante es la“ex post”, que posee limitaciones, porqueconsidera a los accidentes y las enferme-dades a posteriori, o sea a partir de lasconsecuencias o secuelas perjudicialesprovocadas por el suceso nocivo sobre eltrabajador, inquiriendo sobre la culpabili-dad del empleador y/o del trabajador (Va-silachis, 1998:301).La misma se basa enla carencia de mecanismos de gestión delos riesgos y la salud, debido a la falta detareas preventivas que incluyan la visitaregular y sistemática al medio ambientelaboral, tendiente a identificar y controlarlos riesgos del trabajo en la obra y las se-cuelas sobre la calidad de vida en el tra-bajo y la salud.

Por el contrario, existe una concep-ción de los accidentes y las enfermeda-des en la obra, que busca la incorpora-ción de la seguridad y la salud “a priori”,desde el proyecto, la realización de losplanos de construcción, como en la eje-cución de la estructura resistente, la ex-plotación y el mantenimiento de una obra(o la post-obra). En ese sentido, existenexperiencias donde se prevé que el espe-cialista en seguridad se siente en un ta-

blero y escoja los planos de estructura afin de proyectar en ellos lo siguiente:1- planos de instalación de la proteccióncolectiva (redes, barandillas, pasarelas,ubicación de andamios colgantes, ubica-ción de andamios metálicos apoyados,tendido eléctrico provisional de obra, en-tre otros), 2- planos de ordenación gene-ral de obra (lugares dedicados a los aco-pios, ubicación de maquinaria fija, cami-nos de circulación interna para personas,y vehículos, ubicación de almacenes, en-tre otros); 3- planos de estructura e insta-lación de: retrete, vestuario, comedor, bo-tiquín, entre otros.; 4- planos de interfe-rencia con líneas de conducciones aé-reas o enterradas: eléctrica, alcantarilla-do, gas, agua potable, oleoducto, entreotros; 5- planos de evacuación interna yexterna de accidentados (plano callejeroy de carretera) (INSHT, 1991:15).

Esto se logra, integrando la seguri-dad y la salud al resto de objetivos empre-sariales como la productividad, la calidady la protección del medio ambiente. Asi-mismo, requiere de profesionales de lamedicina y la higiene y seguridad laboralque recorran la obra en las diferentes fa-ses constructivas, a fin de conocer y con-trolar los riesgos físicos (humedad, tem-peratura, iluminación, vibraciones, ruido),biológicos (contacto con bacterias, hon-gos, insectos), químicos (polvo, gases,humos), fisiológicos (esfuerzos, postu-ras) y psicológicos (turnos, conflictos,maltrato, insatisfacción, entre otros) (ISS,1995: 20), sociales (el cambio de los ho-rarios, la ubicación de los trabajos y lasobras de muchos proyectos, le exigen vi-vir en campamento o viviendas lejos desu hogar, razón por la cual pueden care-cer de redes estables y fiables, sumado al

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carácter intermitente del trabajo sujeto acambios económicos y climáticos por loque suele sufrir intensa presión para sermás productivo), (Hiba, 2000: 6) tecnoló-gicos, ergonómicos, y de infraestructura(comedor, vestuario, baño, instalación deagua potable).

Otro elemento importante para des-tacar es la experiencia del Comité BTP deConstrucción y Obras Públicas, pertene-ciente a la Asociación Internacional de laSeguridad Socias (AISS) preocupado porla formación en prevención orientada a:profesionales de la construcción, especia-listas de seguridad en la construcción ytrabajadores. Asimismo, se incorporó: “lassensibilización de los directivos, de losresponsables de proyectos, la formaciónde los formadores y la formación de segu-ridad en las pequeñas y medianas empre-sas” (AISS, 1990).

De los países estudiados, sólo Bra-sil posee políticas públicas permanentesde difusión de la normativa, de investiga-ción y de capacitación en manos de FUN-DACENTRO, que diseña diferentes vi-deos y manuales de seguridad e higiene,acordes al lenguaje y la cultura de profe-sionales, cuadros medios, capataces yobreros que se distribuyen gratuitamenteen todo el país. Por el contrario, los otrosdos países del MERCOSUR carecen depolíticas que se mantengan en el tiempo,pues tanto Paraguay como Argentina ca-recen de políticas de investigación de lascondiciones de trabajo y salud en el sec-tor y adolece de actividades de capacita-ción gratuita de los trabajadores y/o pro-fesionales de la construcción.

Cabe destacar que el sindicato ar-gentino carece de tareas de capacitación

en higiene, seguridad y salud para todoslos trabajadores de obras de diferenteporte, pues la Fundación de Capacitaciónde la Unión Obrera de la Construcción dela República Argentina (U.O.C.R.A.) des-tina los cursos a las grandes empresas dediferentes puntos del país o a los estudiosde arquitectura y/o ingeniería con solven-cia económica pues su costo es superiora los 100$ (dólares). Además, ofrece a uncosto de 50$ cada Manual Normativo deSeguridad e Higiene de la Construcciónproducido por esta entidad y destinado aprofesionales (según se observa en sulenguaje técnico y en su alto costo).

Desde otra visión preventiva de losriesgos del trabajo se ha señalado la ne-cesidad de:1. Capacitar a Trabajadores de la salud,

pertenecientes a los Centros de Sa-lud o de Atención Primaria de la Sa-lud;

2. Implementar medidas de identifica-ción, validación y divulgación de “tec-nología apropiada y limpia” (Tennas-see, 1999:289);Elaborar indicadores regionales deeficiencia, costo/beneficio (a priori y aposteriori), costo/efectividad a causade los accidentes laborales y las en-fermedades producidas en el trabajopara impulsar acciones en: los países(PBI); la gestión empresaria (costosdirectos e indirectos), la gestión priva-da de los seguros de accidente y devida, la gestión del sistema de salud(Osha, 1999:1);

3. Crear un marco normativo regionalpara las organizaciones públicas, re-gionales y locales, destinado a la se-lección de contratistas y subcontratis-tas y así como a la compra y alquiler

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de equipos de trabajo y elementos deprotección personal, en función desus niveles de seguridad y salud(Osha, 1991:1).

Otro forma de prevenir, ha sidomediante la incorporación de la participa-ción de los trabajadores desde el momen-to del proyecto, cuando se incluye la pre-vención de enfermedades y accidenteslaborales como lo reitera la OIT en susdocumentos anuales. Sin embargo, sóloparticipan los trabajadores de Uruguay yBrasil, pero lo hacen en la fase de la eje-cución de la obra, ya que el proyecto to-davía le incumbe exclusivamente a losprofesionales de la empresa.

No obstante, la principal cuestiónque divide las aguas del debate, provienede la postura que sólo analiza la ejecu-ción de una obra y aquella que ubica losriesgos en cada fase de la obra desde elproyecto mismo. En ese aspecto, sóloBrasil posee una visión preventiva de losriesgos en las tres etapas, planeamientoy proyecto, obra y post-obra, medianteauditorias técnicas sobre situaciones rea-les de “predios, instalaciones, máquinasy equipamientos y el proceso industrial dela empresa y su adecuación en relación arequisitos de la legislación vigente. Tam-bién debe hacerse un estudio del perfil delos trabajadores, abordando cuestionessobre su nivel de conocimiento en lasáreas de seguridad y salud, hábitos y cos-tumbres, escolaridad, entre otras” (Morei-ra Lima, 2001:3).

Desde este enfoque de gestión delos riesgos en la obra se requiere estable-cer prioridades en la prevención de modoque lo primero que se debe prever es elcontrol de la fuente del riesgo, luego elcontrol de la trayectoria del riesgo (entre

la fuente y el receptor) y por último el con-trol en el receptor (trabajador). “Medidasque de alguna manera evitan o modificanla situación de riesgos en la fuente debenser consideradas en prioridad. Son medi-das que eliminan o reducen la utilización,o la formación de agentes perjudicialespara la salud, por ejemplo, substituciónde materiales o equipamientos y modifi-caciones en procesos” (Goelzer, 1999:3).Dentro de dicho marco de prioridades, seincluyen las siguientes medidas de pre-vención: 1.-control de la fuente del riesgo:substitución de materiales y productosquímicos; modificación de procesos yequipamientos; métodos húmedos y ma-nutención de procesos y equipamientos;2.- control de la trayectoria del riesgo:ventilación industrial (local y general); re-ducción (enclaustrar, cabinas y distancia)y 3.- control del medio ambiente: layout yorganización del trabajo; limpieza, alma-cenamiento y rotulación adecuada; seña-les y avisos (áreas restringidas); vigilan-cia ambiental; 4.- control en el receptor(trabajador): prácticas de trabajo adecua-das; educación, entrenamiento y comuni-cación de los riesgos; equipo de protec-ción personal; vigilancia de la salud; hi-giene personal y de la ropa; limitación dela exposición y rotación (Goelzer,1999:3).

Tomando como marco de referen-cia esa escala de prioridades cabe seña-lar que en los casos estudiados de los 4países, sólo Brasil se encuentra en un es-tadio continuo de discusión y búsquedade respuestas de este calibre.

También, a diferencia de los otrospaíses del MERCOSUR, el Ministerio deTrabajo de Brasil realiza periódicamentecongresos, seminarios y jornadas de ca-

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pacitación en las diferentes regiones delpaís, financiando la asistencia masiva deespecialistas y expertos nacionales delárea como el reciente IV Congresso Na-cional sobre Condições e Meio Ambientedo trabalho na indústria da construção e IISeminário sobre Condições e Meio Am-biente de Trabalho na indústria da cons-trução nos países do Mercosul, realizadoen Goiânia durante el mes de abril de2001. Además solo Brasil posee un PlanPlurianual de Calidad y Productividadque incluye la fiscalización de toda la si-niestralidad, el asbesto, el trabajo infantily el Plan Alimentario en las obras.

10. Algunas reflexiones finalessobre el desafío para losactores sociales

Hasta el momento los cambios le-gislativos de cada país han respondido anecesidades propias “y no responden auna estrategia en que se considere el pro-ceso de integración. En cuanto la uniónaduanera es un hecho, en el área de se-guridad y salud no se tiene instrumentali-zado aquellos mecanismos de consultaque lleven en consideración un avanceen común y tampoco formas de coopera-ción horizontales estables y continuas enel tiempo” (Zuher, 2001:2).

Lamentablemente, los paísesmiembros del MERCOSUR carecen delpersonal y los recursos gubernamentalsuficientes para la inspección del trabajodebido al escaso presupuesto y la corrup-ción11, aunque Uruguay suspende el tra-bajo en las obras a causa de las malascondiciones de los andamios. Sin embar-go, existen enormes desigualdades entrelos grandes centros urbanos y el interiorde los países estudiados, las cuales seacentúan porque la inspección del trabajoestá cada vez más limitada a un númeroescaso de trabajadores cubiertos dentrodel sector formal, pues diariamente se in-crementa la población de trabajadores“en negro”, el empleo informal y los jorna-leros dentro del sector formal e informalde la construcción.

Además, Uruguay cuenta con ta-reas de capacitación gratuita para los tra-bajadores a cargo de CINTERFOR/OIT,cada vez que aumenta la mortalidad poraccidentes de trabajo en la obra. Por elcontrario, Brasil posee una entidad dedi-cada a la investigación, formación e infor-mación gratuita y/o a bajo costo en todo elterritorio, que de manera ininterrumpidaestá a cargo de FUNDACENTRO. Lamisma realiza publicaciones diferentessegún los destinatarios: jefe de obra, ca-pataz y albañil.

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11 Si bien las empresas saben que para certificar están obligadas a cumplir con las normas, la fis-calización es corrupta. Declaraciones del sindicalista Edson Bernardes del CUT/Brasil (FITCM,2001). El Programa de televisión de Argentina denominado Telenoche Investiga, reprodujo va-rios encuentros entre empresarios y sindicalistas de la U.O.C.R.A. que daban cuenta de los so-bornos a los que eran sometidos los empresarios de la provincia de Bs. As., para “evitar que tu-vieran problemas derivados de la ley de Accidentes de Trabajo” Algunos de ellos se encuentranprocesados y otros prófugos (Clarín, 2000).

Otro aspecto a considerar es la na-turaleza del seguro de riesgos del trabajo,pues mientras Argentina posee asegura-doras privadas, Uruguay y Brasil conti-núan con el seguro público en manos delente estatal, aunque existen proyectostendientes a la desmonopolización delmismo. Actualmente ambos sistemasadolecen de tareas preventivas en lasobras registradas oficialmente. No obs-tante el mayor problema deviene del au-mento acelerado del empleo informal ydel empleo sin cobertura social que estánal margen de cualquier tipo de inspeccióngubernamental.

En cuanto a los empresarios cabedestacar que en Uruguay y en Brasil, in-vierten en medidas individuales (elemen-tos de protección personal) y colectivas(redes, vallados perimetrales en huecos yascensores, señalización, orden y limpie-za) de prevención, así como en mejorarlas condiciones de bienestar (baños, co-medor, vestuario). Por el contrario, la ma-yoría de los empresarios de Argentina yParaguay consideran al sistema como unseguro más, donde pagan una alícuotamensual y se desligan de cualquier inver-sión (incluso eluden contratar un profe-sional de higiene y seguridad en formapermanente).

Por último, mientras en Uruguay, elSindicato Unico Nacional de la construc-ción y Anexos (SUNCA), forma parte dela Comisión de Salud Laboral y MedioAmbiente del PIT/CNT, y ha formado De-legados de Seguridad, el sindicato argen-

tino sólo mantiene su preocupación en laasistencia médica tradicional del grupofamiliar a través de la obra social del per-sonal de la construcción (Construir Sa-lud). También Brasil posee un organismodestinado al control de la higiene y seguri-dad en la obra que es el CIPA y destina supersonal médico para que discuta con elprofesional contratado por los empresa-rios cuál es lo que se requiere en los exá-menes pre-ocupacionales según los ries-gos y necesidades de la tarea de cadaobrero (profesiogramas).

En cuanto a la fiscalización sindicalde las obras en construcción, cabe resal-tar que es insuficiente en los 4 países delMERCOSUR, aunque existen diferencias.Si bien existen algunos sindicatos de Bra-sil que se mantienen ajenos a la problemá-tica de la seguridad y la salud12, tambiénse destacan casos como el del sindicatode Porto Alegre que recorre las obras delsector formal y del informal junto a su per-sonal médico, contando un formulario de-tallado de la legislación vigente para serllenado en cada construcción. No obstantese priorizan las obras del sector informalcon numerosos trabajadores sin coberturasocial. Por el contrario, la fiscalización sin-dical de las obras en Paraguay y Argentinaes escasa y se produce luego de la denun-cia de irregularidades extremas o a poste-riori de un accidente mortal sólo en lasobras del sector formal, lo cual reduce am-pliamente su alcance.

No obstante, pareciera que existeuna incipiente acción conjunta de los gre-

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12 Declaraciones de los representantes sindicales de CONTICOM, Josué Ferreira, Paulo PeresBorba y Lucía Costa Maia, (OIT, 1999).

mios del MERCOSUR dirigidas por la Fe-deración Internacional de los Trabajado-res de la Construcción y la Madera(FITCM) /oficina regional para AméricaLatina y El Caribe con sede en Panamá,promoviendo actividades en salud, segu-ridad e higiene en la obra, como: la capa-citación de los dirigentes sindicales en lostemas de salud y seguridad; la designa-ción de un comité de salud y seguridad enla obra; la determinación de que los dele-gados de seguridad destinen un 50% desu tiempo de trabajo a las cuestiones desalud y seguridad (FITCM: 2001:3).

No obstante, aún se asiste a la in-visibilidad de las enfermedades y losaccidentes de la construcción en la re-gión. Sin embargo, la causa de las enfer-medades en obra son la precariedad con-tractual, la flexibilidad, la subcontrataciónen cadena (que dificulta las tareas de or-ganización y desnuda las responsabilida-des) el trabajo autónomo y la presión porla productividad (FITCM, 2001). Esto sesuma a la “falta de reconocimientos médi-cos preocupacionales y periódicos, ins-pecciones en obra; cláusulas de seguri-dad y salud entre la comitentes, contratis-tas y subcontratistas” (Rodríguez, 2001)que coloca a la Argentina y Paraguay enpeores condiciones de salud.

En el caso de la construcción, laperspectiva de la salud globalizada preci-sa de algunas decisiones gubernamenta-les regionales y nacionales, de investiga-ciones científicas, empresariales, sindi-cales y de las organizaciones no guber-namentales en pos de un “trabajo de-cente”, que “no se circunscriba a un tra-bajo con adecuados niveles de producti-vidad y salarios, sino que requiera que el

trabajador esté protegido frente a los ries-gos de accidentes, ya que la prevenciónde estos riesgos constituye una inversiónsocial y es económicamente rentable”(OIT, 1999:18) Esto implica realizar la ar-monización de las normativas de salud delos trabajadores que vaya acompañadade Acuerdos Multilaterales de la SaludPública - debido a la creciente informali-dad laboral-. Asimismo, requiere dela co-ordinación de metodologías para evaluarriesgos, ratificar convenios internaciona-les y armonizar aquellas leyes laboralesque regulen las condiciones de trabajo ylos subcontratos (Montanaro, 2001:2),asegurar los derechos a la formación e in-formación y participación de los trabaja-dores en la prevención y la paralizacióndel trabajo inseguro. Si bien en el derechode la seguridad social cada país tiene underecho administrativo particular, eso noimplica que no se pueda aunar criteriosen el reconocimiento de algunos dere-chos como: las lesiones por esfuerzos re-petitivos (L.E.R.), el amianto, el accidentein itinere, entre otros (Carneiro, 2001:2).

Sin embargo, este hecho se vuelvemás complejo si consideramos que estaglobalización de los mercados e impoten-cia del Estado se inscriben en un contextode achicamiento del derecho del trabajo yderrumbe de las mediaciones sociales ypolíticas tradicionales, que parecen des-bordadas por el aumento del desempleo,el empleo informal y el empleo en negro.

Por eso, también cabe reflexionarpor el papel de otros actores como lasOrganizaciones no Gubernamentales(ONG) comprometidas con la salud, elmedio ambiente de la comunidad y eltrabajo con la opinión pública, porque la

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cuestión de los accidentes es muy escan-dalosa y sería preciso señalar “aquel pro-ducto se hizo con trabajo esclavo y con lamuerte de los trabajadores”13. En esesentido, cabe rescatar la experienciabrasileña de asesoramiento legal y sani-tario para las víctimas del amianto, seano no trabajadores, donde se les otorgaasesoramiento legal y sanitario (Rodrí-guez, 2001:2).

En síntesis, el principal desafío delos países del MERCOSUR radica en elviraje radical del modo de abordaje de losriesgos de trabajo de una obra, que reem-place aquella visión “indemnizatoria delriesgo o compensatoria de los daños” poruna nueva concepción de “la gestión delos riesgos” en cada una de las fases de laobra: proyecto, organización y ejecución.Esto implica un cambio en el enfoque delos sectores sociales, sindicales, empre-sariales, políticos y académicos.

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Revista Venezolana de Gerencia (RVG) - redalyc.org · (AISS, 1986:10). Si bien esos riesgos a la...

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