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REVISTA LATINOAMERICANADE DERECHO Y POLÍTICAS AMBIENTALES

LIMA, OCTUBRE 2013

REVISTA LATINOAMERICANADE DERECHO Y POLÍTICAS AMBIENTALES

Publicación de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales – DAR (Perú), Taller de Derecho Ambiental “José

Antonio Bonifaz Moreno” de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos – UNMSM, La Universidad

Nacional de la Amazonía Peruana – UNAP (Perú) y la Universidad Simón

I. Patiño (Bolivia)

LIMA, OCTUBRE 2013

REVISTA LATINOAMERICANA DE DERECHO Y POLÍTICAS AMBIENTALESAño 3, N.º 3, Octubre 2013

DIRECTOR DE LA REVISTA:César Gamboa BalbínSUBDIRECTOR:J. Francisco Rivasplata Cabrera

RESPONSABLE DE EDICIÓN:Israel Gordaliza Carrillo

Derecho Ambiente y Recursos Naturales – DARJr. Coronel Zegarra 260 - Jesús María - Lima, PerúTelf. (511)[email protected]

Impresión y Encuadernación:Grández Gráficos S.A.C.Mz. E. Lt. 15 Urb. Santa Rosa de Lima – Los Olivos

Diseño de portada: Alan Omar Bejarano NoblegaDiagramador: Alan Omar Bejarano Noblega

Motivo de Carátula:Motivo Chavín - Arbol y Zorro

HecHo el depósito legal en la BiBlioteca nacional del perú n.º 2011-04538ISSN: 2222-2596

Primera edición, Octubre 2013Tiraje: 2000 ejemplares

Derechos reservados: Decreto Legislativo Nº 822

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente sin permiso expreso de los editores.

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de Global Witness, Rainforest Norway y la Coalición Flamenca para la Cooperación Norte - Sur - 11.11.11. Las opiniones expresadas en la presente Revista no reflejan necesariamente la posición de dichas instituciones, del Consejo Editorial ni de las instituciones promotoras.

Impreso y hecho en Perú

CONSEJO EDITORIALMARC DOUROJEANNI

Ingeniero Agrónomo y Forestal de la Universidad Agraria La Molina (Perú) y Doctor en Ciencias.

ANDREW DOBSONProfesor de Política, Universidad de Keele (Reino Unido).

EDUARDO GUDYNASInvestigador Oficial del Centro Latinoamericano de Ecología Social – CLAES

(Uruguay) y miembro del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático.

TEODORO BUSTAMANTECoordinador del Programa de Estudios Socioambientales en la Facultad Latinoa-

mericana de Estudios Sociales - FLACSO (Ecuador).

ADA ALEGREAbogada especializada en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales.

IVAN BASCOPÉInvestigador, Red Jurídica Amazónica - RAMA (Bolivia)

RODIL TELLOProfesor Principal de la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad Nacional

de la Amazonía Peruana – UNAP (Perú).

PIERRE FOYDocente de Derecho Ambiental en la Pontifica Universidad Católica del Perú – PUCP (Perú) y de Ecologia Política en la Universidad Nacional Mayor de San

Marcos – UNMSM (Perú).

ARIEL PÉREZProfesor de Derecho Ambiental y Derecho de Hidrocarburos,

Universidad Simón I. Patiño (Bolivia).

DIRECTOR DE LA REVISTACÉSAR GAMBOA

Director Ejecutivo de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales – DAR

Promotores del tercer número de la Revista Latinoamericana de Derecho y Políticas Ambientales:

Derecho Ambiente y Recursos Natuarles.Derecho Ambiente y Recursos Natuarles – DAR es una organiza-

ción civil sin fines de lucro, cuyo fin prioritario es contribuir a lograr una Amazonía con bienestar y equidad socioambiental, a partir de la gestión del conocimiento, la incidencia en políticas públicas, el empoderamiento de los actores, el fortalecimiento de la institucionalidad y la promoción de la vigilancia social, en los ámbitos local, nacional y regional.

Universidad Nacional de la Amazonía Peruana.La Universidad Nacional de la Amazonía Peruana – UNAP, fue

creada el 14 de enero de 1961 e inició sus actividades el año 1962 me-diante Ley 13498. Su creación busco dar respuesta a diversas acciones que la comunidad loretana venía realizando, hasta ese entonces, con el fin de contar con una institución de estudios superiores. Su misión es formar profesionales con calidad y excelencia, enmarcada en sus fines y principios de enseñanza, investigación científica y tecnológica y pro-yección social, con énfasis en el desarrollo sustentable de la Amazonía a fin de contribuir al progreso de la Nación.

Universidad Simón I. Patiño.La Universidad Simón I. Patiño - USIP, fue fundada el 23 de julio

del 2006 e inició sus actividades el año 2007, luego de haber obtenido la Resolución Ministerial respectiva. Nació gracias a la iniciativa de un grupo de académicos bolivianos, varios de ellos ex becarios de La Fundación Simón I. Patiño y un equipo de personalidades académicas, intelectuales, culturales y empresariales, los mismos que se propusieron generar cambios reales y significativos en la educación superior boli-viana. Su misión es formar una comunidad universitaria con sólidos principios éticos, que cree y aplique los instrumentos necesarios para el desarrollo científico, tecnológico y cultural de la sociedad boliviana.

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Revista Latinoamericana de Derecho y Políticas Ambientales

Taller de Derecho Ambiental “José Antonio Bonifaz Moreno” de la Uni-versidad Nacional Mayor de San Marcos – UNMSM.

El Taller de Derecho Ambiental “José Antonio Bonifaz Moreno”, confor-mado exclusivamente por estudiantes de pregrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, fue creado con la finalidad de promover y profundizar el estudio del Derecho Ambiental a través de sesiones académicas semanales, seminarios, cursos y talleres. Este grupo de estudios res-ponde a la necesidad de abordar desde la perspectiva de esta rama del Derecho los grandes retos que afronta nuestra sociedad como son la adaptación y miti-gación de los efectos del cambio climático, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la distribución justa y equitativa de los beneficios generados por la biodiversidad y la construcción de un modelo de desarrollo basado en el respeto del ambiente y de los derechos humanos.

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Presentación

Cuando en el 2011 se publicó el primer número de la Revista Latinoamericana de Derecho y Políticas Ambientales, la

finalidad fue extender lazos entre la reflexión académica y la situación política y normativa ambiental. Derecho Ambiente y Recursos Naturales se complace nuevamente en promover esta iniciativa académica sobre reflexiones en torno a las políticas y marcos normativos en materia ambiental.

En la región vemos cambios cada vez más similares frente a la gestión ambiental y social de las inversiones, la lucha contra el cambio climático, la gestión de los bosques, de la Amazonia y la gobernanza ambiental.Por ello, este número de la Revista aborda las temáticas del Derecho Ambiental, los derechos indígenas, cambio climático y la regulación energética; a fin de promover la mejora de la gestión pública sobre los recursos naturales.

En pos de ampliar e integrar a distintos actores, además del apoyo del Taller de Derecho Ambiental – TDA de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos – UNMSM (Perú), en este nú-mero, contamos con dos co-editores: La Universidad Nacional de la Amazonía Peruana - UNAP (Loreto, Perú) y la Universidad Simón I. Patiño (Cochabamba, Bolivia), contando con Rodil Te-llo y Ariel Pérez, en el Consejo Editorial, respectivamente. Este esfuerzo por internacionalizar y ampliar una red de investigación de universidades y centros de investigación interesados en la


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política y Derecho Ambiental de nuestros países, permitirá una mayor difusión de su problemática y de propuestas de solución a nivel regional.

En la Sección de Derecho Ambiental del presente número, contamos con artículos sobre la situación de la evaluación ambiental en Brasil – tan cuestiona-da actualmente- (Madeira y Coelho) y la viabilidad jurídica de los derechos a la naturaleza en Ecuador (Suárez).

En la Sección Pueblos Indígenas, Industrias Extractivas y Recursos Na-turales, se presenta la participación indígena en la gestión forestal de Costa Rica (Carrión) y un mapeo de inversiones financiados por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil - BNDES (Verdum), estudio que permitiría conocer los posibles impactos ambientales y sociales de las inversiones del BNDES.

En la tercera sección, Cambio Climático y REDD, se presentan casos rela-cionados al análisis de medidas de adaptación en el manejo de tierras indígenas en Perú (Pacheco) y en las cuencas hidrográficas de Chile (Francke-Campaña), en el marco del impacto climático.

Finalmente, la Sección Energía e Infraestructura, nos presenta un primer artículo sobre la efectividad de las salvaguardias ambientales y sociales desde la gestión del BNDES, especialmente para inversiones en infraestructura (Widmer), y el rol de las instituciones financieras internacionales en el sector energético, siempre desde el marco de la gobernanza y estándares ambientales y sociales (Di Paola).

No queda más que agradecer al Consejo Editorial por su apoyo en la eva-luación de los artículos presentados para este número. Asimismo, agradecemos a Global Witness, a Rainforest Norway y la Coalición Flamenca para la Coo-peración Norte - Sur - 11.11.11. por el apoyo para la publicación del presente número de la Revista.

Lima, octubre de 2013

CéSAR GAmBOA BAlBíN

Director de la Revista

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CONTENIDO

Sección PrimeraDerecho Ambiental

• Evaluacióndeimpactosambientalescomocomponentede una política ambiental. Sus límites y potencialidades con base en lecciones de la experiencia brasileña Jorge Madeira Nogueira y Romana Coelho de Araujo (Brasil) ....... 15• Losderechosdelanaturalezaysusprimerasdemandas en el ámbito judicial. Sofía Suárez (Ecuador) ................................................................. 41

Sección SegundaPueblos Indígenas, Industrias Extractivas y Recursos naturales

• Participaciónindígenaeneldesarrollodepolíticasyenlatomade decisiones sobre los recursos forestales. Caso de estudio: Reserva Indígena Cabécar de Alto Chirripó, Costa Rica. María Elisa Carrión (Costa Rica) .................................................. 65• SystematizedinformationonBNDES-FUNDEDprojects in the Amazon Region with implications for deforestation. Ricardo Verdum (Brasil) ............................................................... 85

Sección TerceraCambio Climático y REED

• Evaluacióndelosclarosproducidoseneláreademanejo de la comunidad nativa Santa Mercedes, río Putumayo, Perú. Tedi Pacheco (Perú) ...................................................................... 119• Elenfoquedemanejoadaptativodecuencashidrográficas con énfasis en servicios ambientales ante escenarios inciertos de cambio climático, en el marco de una legislación forestal flexible y diversificada. Samuel Francke-Campaña (Chile) ................................................ 139


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Sección cuartaEnergía e infraestructura

• OntheEffectivenessoftheBrazilianSafeguardRegimeand the BNDES Safeguard Framework. Roland Widmer (Brasil) ................................................................ 153• Roldelasinstitucionesfinancierasinternacionalesenel sector energético: Análisis de casos en Argentina. María Martha Di Paola (Argentina) .............................................. 175

Colaboraron en este número ..................................................................... 193

SECCIÓN 1

Derecho Ambiental

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Evaluación de impactos ambientales como componente de una política ambiental. Sus límites y potencialidades con base en lecciones de la experiencia brasileña*

Jorge Madeira Nogueira

Catedrático de Economía Ambiental del Departamento de Economía de la Universidad de Brasilia <[email protected]>

roMaNa Coelho de arauJo

Maestra en Economía por la Universidad de Brasilia <[email protected]>

* “Los autores expresan sus agradecimientos a Kênia Cristina Martins Alves por sus actividades de revisión del texto en su primera versión en español, al Centro de Estudios en Economía, Medio Ambiente y Agricultura (CEEMA) de la Universidad de Brasília (UnB) por su soporte académico y a los miembros del consejo editorial de esta revista por sus comentarios y sugerencias. Los errores que permanecen son de nuestra completa responsabilidad.”.

RESUMEN: Este artículo analiza la eficacia, eficiencia y equidad de la Evaluación de Impactos Ambientales como instrumento de la política del medio ambiente en Brasil. Cuatro aspectos son enfatizados: El primero es la variabilidad metodológica de los EIA/RIMA elabo-rados, con resultados negativos para una toma de decisiones de política pública; El segundo aspecto es la falta de cualidad que reduce la eficacia de los EIA/RIMA como instrumento de informaciones para la participación ciudadana, parte del proceso de licenciamiento. El tercero, los EIA/RIMA se han transformado cada vez más en un instrumento burocrático en vez de una herramienta del planeamiento gubernamental. Finalmente, el proyecto es el último nivel de planeamiento público. No tener evaluación de impactos ambientales en los niveles estratégicos – que se puede hacer con la AAE -, reduce la eficacia de los EIA/RIMA. Por lo que, los EIA/RIMA necesitan de cambios significativos en la experiencia brasileña, para ser el poderoso instrumento de análisis prospectivo como lo ha sido en otros países.

Palabras claves: evaluación de impactos ambientales, EIA, RIMA, AAE, política pública, efectividad

Title: Environmental impact assessment as a component of an environmental policy. Limits and potentials based upon lessons from the Brazilian Experience

Jorge Madeira Nogueira / Romana Coelho de Araujo

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ABSTRACT: Abstract: This paper examines effectiveness, efficiency and equity issues related to procedures for assessment of environmental impacts as an instrument of environmental policies in Brazil. Four aspects of these procedures are emphasized. First, there is significant methodological variability of EIA/RIMA elaborated in Brazil, with negative results for decisions related to public policy. This lack of quality reduces the efficiency – our second aspect - of EIA/RIMA as mechanism to transmit information for citizen participation, part of the process of licensing. Third, the EIA/RIMA has been transformed into a bureaucratic instrument rather than a tool of government planning. Finally, project is the lowest level of public planning. The absence of environmental impact assessment at the strategic levels -which can be achieved with the EAE-, reduces the effectiveness of the EIA/RIMA. Thus, EIA/RIMA need significant changes in the Brazilian experience to be the powerful instrument of prospective analysis that they have been in other countries.

Keywords: assessment of environmental impacts, EIA, EIR, SAE, public policy, effectiveness

Evaluación de impactos ambientales como componente de una política ambiental

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I. INTRODUCCIÓN Diversos países latinoamericanos han incorporado la evaluación de impactos

ambientales como uno de los componentes básicos de su política ambiental, en niveles nacional, regional o local. Esa evaluación de impactos se ha materializa-do en diferentes instrumentos, tales como: Estudios de Impactos Ambientales (EIA), Relatoría de Impactos sobre el Medio Ambiente (RIMA), Evaluación Ambiental Estratégica (AAE, por sus siglas en portugués), para mencionar los más difundidos. El instrumento escogido depende del nivel de planificación que se desea evaluar: EIA/RIMA para proyectos de inversiones públicas o privadas y EAE para políticas, planes y programas gubernamentales. El uso de esos ins-trumentos ha despertado la curiosidad de técnicos y académicos en términos de eficacia, eficiencia y equidad de sus resultados.

Entre todos los países latinoamericanos, Brasil tiene la más larga tradición de uso de la Evaluación de Impactos Ambientales. La Política Nacional de Medio Ambiente de Brasil (PNMA, Ley Nº 6.938/81) de 1981 estableció 12 (doce) instrumentos prospectivos de actuación preventiva con la finalidad de intentar compatibilizar desarrollo económico y calidad ambiental. Entre esos instrumentos, dos son relevantes para nuestro análisis en este ensayo: la Evaluación de Impactos Ambientales y el licenciamiento de actividades potencialmente contaminantes o degradantes. Esa vinculación entre licenciamiento y evaluación ambiental no es-taba presente en el texto legal de la PNMA, pero se ha transformado en realidad en los complementos legales e institucionales que se seguirán.

La Resolución del Consejo Nacional de Medio Ambiente de Brasil - CONAMA Nº 001, Río de Janeiro de 1986, estableció la obligatoriedad de la Evaluación de Im-pactos Ambientales (AIA, por sus siglas en portugués) en el Sistema de Licenciamiento Ambiental Previo. Instituyó también, directrices generales para el uso e implementa-ción de la AIA. Esa AIA debería aplicarse a los emprendimientos con gran potencial contaminador y degradador del medio ambiente, cuyo licenciamiento dependería de la presentación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y de su respectiva síntesis, en la Relatoría de Impacto sobre lo Medio Ambiente (RIMA). Desde entonces los EIA/RIMA han sido componentes obligatorios en el licenciamiento de emprendimientos productivos (urbanos y rurales) y de infraestructura económica.

Durante ese largo periodo de más de un cuarto de siglo, la AIA, el licen-ciamiento ambiental y los EIA/RIMA han sido objeto de alteraciones de proce-dimientos formales, de aspectos legales y de responsabilidad institucionales1.

1 Porejemplo, laResoluciónConamaNº237de1997calificalasactividadessujetasalicencia,definelospoderesdeagenciasambientales,asícomolospasosyplazosquedeben cumplir en el proceso de licenciamiento ambiental.


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Sin embargo, los EIA/RIMA se consolidaron como instrumentos prospectivos básicos de la política brasileña de medio ambiente. Ellos son incluso explícita-mente referenciados en la Constitución Nacional de 1988 y en la Ley de Delitos Ambientales2.

En esos más de veinte y cinco años, los EIA/RIMA han tenido defensores intransigentes, así como enemigos mortales. Una de las críticas más severas está relacionada con el carácter “proyecto específico” de los EIA/RIMA. Por eso, otros niveles más estratégicos de planificación -la política pública, el plan y los programas-, que pueden tener consecuencias ambientales muy serias, no son contemplados en términos de evaluación de sus impactos sobre el medio ambien-te en Brasil. Así, más recientemente, la AAE fue adicionada en el planeamiento público brasileño como instrumento de evaluación de impactos potenciales de políticas, planes y programas federales, regionales y locales.

Este artículo analiza la eficacia, eficiencia y equidad de la evaluación de impactos ambientales como instrumento de política de medio ambiente, a tra-vés de los cuatro aspectos siguientes: a) los procedimientos metodológicos del EIA, RIMA y AAE para que impactos ambientales potenciales sean identificados y evaluados; b) el carácter burocrático y el de participación ciudadana de la aceptación de los EIA/RIMA en el proceso de toma de decisión; c) los costos de transacciones envueltos en el proceso de licenciamiento relacionados con los procedimientos de evaluación de impactos ambientales; y d) la articulación entre los instrumentos de Evaluación de Impactos Ambientales y otras herramientas de política de medio ambiente usualmente presente en lo planeamiento público.

En términos de métodos y procedimientos, este artículo tiene como base la literatura académica y técnica publicada en las últimas dos décadas y las eviden-cias empíricas de la experiencia de Brasil, que fue evaluada en cinco estudios, que contaron con la participación de los autores, directa o indirectamente, du-rante los últimos años3. Informaciones cuantitativas y cualitativas son usadas, obtenidas de algunas decenas de EIA/RIMA/EAE efectivamente realizadas y de entrevistas con actores participantes de sus elaboraciones. Esas informaciones son presentadas en tablas y gráficos.

2 Ley Nº 9.605, febrero de 1998, destaca en el artículo 60 el requisito de licencia ambiental y prevé sanciones penales y disposiciones administrativas derivadas de las conductas y actividades que afectan el medio ambiente. Según la Ley, la licencia ambiental se pretende regular actividades que usan los recursos naturales y el medio ambiente antes de la construcción, instalación, ampliación y operación de esos emprendimientos.

3 Son ellos Araujo (2002), Freitas (2003), Nicolaidis (2005), Romacheli (2009) y Magalhães (2012).


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La estructura del texto sigue básicamente los aspectos que en él se desean examinar. Después de la Introducción, analizamos los límites metodológicos de la gran mayoría de los EIA, RIMA y AAE desarrollados. La tercera sección argumenta que la minimización de la importancia de la participación de las comunidades afectadas por un proyecto en el análisis de los EIA/RIMA ha transformado todo el proceso de toma de decisiones en una formalidad burocrática. En la sección cuatro, mostramos evidencias del conflicto entre emprendedores y técnicos gu-bernamentales envueltos en el proceso de licenciamiento. Con argumentos válidos de ambas partes, esos conflictos pueden representar retardos significativos -con incremento de los costos de transacciones- en el proceso de aprobación de los EIA/RIMA y, en consecuencia, de licenciamiento de ciertos emprendimientos. En la quinta y última sección analítica del artículo, tratamos un tema muy polémico: la articulación en camadas (niveles) de evaluación de impactos ambientales en el proceso de formulación de política de medio ambiente. Los resultados prin-cipales, las consecuencias para la política pública y las sugerencias de futuras investigaciones son presentados en las consideraciones finales.

II. PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS: ¿CÓMO IDENTIFICAR IMPACTOS AMBIENTALES POTENCIALES?Es de conocimiento general que el proceso de Evaluación de Impacto Am-

biental (AIA) fue introducido al final de la década de 1960, inicialmente en los Estados Unidos, y a partir de 1969 en Europa por Francia (Philippi Jr.y Alves, 2005). Al ser acogido por otros países, la AIA impone el concepto de impacto ambiental en la evaluación de proyectos de desarrollo económico. En muchos países, pero no en todos, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos predominó como el único instrumento de AIA. La EIA es un procedimiento por el cual se debe contemplar alternativas tecnológicas y de localización del proyecto con la hipótesis de su no ejecución (situación status quo).

En términos generales, en un EIA se debe: a) identificar y evaluar los impac-tos ambientales generados durante el planeamiento, la implantación y el funcio-namiento de la actividad propuesta; b) establecer los límites de la(s) zona(s) de influencia (directa e indirecta) del proyecto, al considerar la cuenca o sub-cuenca en el que será desarrollado; c) considerar los planes y programas de gobierno en la implementación en el área de influencia del proyecto y analizar la compatibi-lidad entre ellos; y d) sugerir medidas mitigadoras de los impactos negativos y medidas que puedan maximizar los impactos positivos de lo proyecto en análisis.

A su vez, la RIMA es un informe elaborado en términos rigurosos, pero fáciles de entender para personas no expertas. La RIMA es utilizada para la difusión de informaciones, para miembros de las comunidades potencialmente afectados de


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manera directa e indirectamente, sobre los impactos del proyecto, de las medidas necesarias para mitigarlos y las condiciones bajo las cuales el proyecto es factible desde el punto de vista ambiental. La importancia de la RIMA es mayor cuando está prevista la realización de audiencias públicas4 antes de la decisión final por el organismo ambiental competente, con el fin de permitir la manifestación de las comunidades afectadas por el proyecto.

Diversos estudios han destacado limitaciones severas de la práctica de los EIA/RIMA en Brasil. Esas limitaciones son de diversa naturaleza y en diferentes partes componentes de los EIA/RIMA. Resumimos en la Tabla 1 algunas de las más importantes deficiencias, basados en la investigación de Nicolaídes (2005, p. 136) sobre la eficacia de los EIA/RIMA. Queda claro que son innumerables las deficiencias, pero ellas son más frecuentes y significativas en la fase de “eva-luación del impacto ambiental”.

Sin embargo, no cabe duda de que la parte técnicamente más compleja de la realización de los EIA/RIMA es identificar y evaluar los impactos ambientales de un proyecto. O sea, de algo que aún no existe en realidad y que está apenas planeado. Ese desafío ha sido enfrentado por especialistas que han propuesto una infinidad de métodos y procedimientos de evaluación prospectiva. La lista es larga5, y todavía no hay un método totalmente aceptado como modelo básico para esta evaluación y donde estén expresamente involucrados todos los elementos.

El análisis de los impactos ambientales de un proyecto intenta la verificación y la clasificación de los elementos de sus impactos ambientales. De esta manera será posible predecir, identificar y evaluar los cambios ambientales causados por la ejecución del proyecto, permitiendo su correcta mitigación, compensación o monitoreo. En la ley brasileña, basada en la norteamericana, estos elementos y características de impactos ambientales se resumen en: “identificación, predic-ción de la magnitud y la interpretación de la importancia de los probables impactos relevantes; separando: los impactos positivos y negativos (adversos y beneficiosos); directos e indirectos; inmediato, de mediano y de largo plazo; permanente y transitorio, su grado de reversibilidad; sus propiedades acumu-lativas y sinérgicas; y la distribución de los costos y los beneficios sociales”6.

4 En el caso brasileño, esa medida fue regulada por la Resolución del Conama Nº 009, 03 de diciembrede1987y,paraelcasoespecíficodelestadodeSãoPaulo,porlaDeliberaciónNº 34/2001 de Consema.

5 Nosotros no discutimos esos métodos y procedimientos aquí por limitación de espacio. El lector interesado puede consultar Canter (1998), Capítulos 3 y 5.6 Resolución CONAMA Nº 001/86, negritas adicionados por nosotros.


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Esos elementos y características ambientales son derivados de innumerables investigaciones científicas. En la Tabla 2 se presentan diversas referencias relevan-tes sobre elementos ambientales de un EIA/RIMA. Aunque haya variaciones entre referencias, algunos elementos son mencionados con frecuencia por la mayoría de ellas: influencia, duración (escala de tiempo), magnitud, naturaleza (positiva/negativa), ocurrencia (probabilidad), propiedades acumulativas y sinérgicas, y reversibilidad. Esa ausencia de normativa legal, institucional y científica puede tener como consecuencia una “libertad metodológica” para aquellos (consultores individuales u oficina de consultoría) responsables de la elaboración de los EIA/RIMA en Brasil.

Un test empírico confirmó esa “libertad metodológica”. Romacheli (2009, p. 109) desarrolló una investigación en ocho EIA’s sometidos al Instituto Brasi-leiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (IBAMA)7 como requisitos del licenciamiento de proyectos relacionado con el sector de energía eléctrica8. Los EIA/RIMA fueron elaborados por cinco consultoras diferentes, cada una compuesta por un equipo multidisciplinario. Eso quiere decir que hay diferencias de composición de especialistas entre empresas e incluso dentro de la misma empresa que hizo más de un EIA. La Tabla 3 está estructurada de manera similar a la Tabla 2 y presenta los resultados del análisis de los ocho EIA.

En la Tabla 3, se observa que los equipos técnicos tienen una forma diferen-te de considerar los elementos ambientales comparativamente a las propuestas encontradas en la literatura especializada. Aunque se hayan mantenido algunos elementos (influencia, duración, magnitud y reversibilidad), las experiencias con-cretas presentan omisión de ciertos elementos ambientales (naturaleza, ocurrencia y propiedades sinérgicas) que son mencionados con frecuencia en la literatura científica. Sorprendentemente, la gran mayoría de los EIA de Brasil dan énfasis a la temporalidad (reversibilidad) y la extensión.

7 Institución responsable de la implementación de la política ambiental en el nivel del gobierno central de Brasil.

8 Uno de unidad de generación de energía eléctrica, dos de líneas de transmisión, un depósitoderesiduosradiactivos,unrefuerzodeeletro-energético,dosgasoductosyuna unidad de tratamiento de gas.


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Tabla 1Las principales debilidades del EIA en Brasil

Términos de referencias

• Preparado de manera inapropiada por las autoridades ambientales; • No abarca todas las variables intrínsecas para el proyecto propuesto.

Alternativas de localización

•Hay ausencia o insuficiencia en la proposición de alternativas de localización; • Tendencia al predominio de aspectos económicos sobre aspectos ambientales,

estimulando una preferencia para la alternativa preferida por el empresario; • El análisis de impactos se realiza únicamente para la alternativa elegida y

no para todas las posibles, que enflaquece el equipo multidisciplinario en la busca de una alternativa ambientalmente viable.

Áreas de influencia • Hay un desprecio de la cuenca afectada en la definición de áreas de influencia, una vez que la demarcación de áreas de influencia no tienen ninguna base en las características y las vulnerabilidades de los ambientes naturales y en las realidades sociales y regionales.

Diagnóstico Ambiental

• Los plazos para la terminación de la investigación de campo (cuando son necesarias) son insuficientes;

• La caracterización del área es basada predominantemente en datos secundarios, con la ausencia o insuficiencia de información sobre el método y procedimientos utilizados;

• Hay recurrente ejecución de actividades de diagnóstico de la proposición, después de la licencia previa (LP) (detalles a seguir en el texto);

• Hay una falta de integración de datos de estudios específicos y de los capítulos o secciones de texto, donde los medios físicos, bióticos y antrópicos se tratan por separado como si fueran “estudios” separados.

Evaluación del Impacto Ambiental

• Se ha visto afectado debido a defectos en los pasos anteriores, particularmente en el diagnóstico, con la no identificación de ciertos impactos;

•Una gran parte de los estudios se centra en la realización de inventarios exhaustivos, favoreciendo poco la identificación de los impactos;

• Los métodos de evaluación de impacto ambiental utilizados en Brasil son, en la mayoría de los casos, basados en experiencias internacionales, de una realidad donde hay informaciones abundantes y estudios científicos numerosos; la ausencia de cualquier tentativa de adaptación de esos métodos a una realidad diferente genera una insuficiencia o precariedad de procedimientos metodológicos, así como de predicción e interpretación de los impactos;

• Falta de comprensión de que el EIA es un proceso secuencial y por lo tanto, los resultados del EIA, tales como el análisis de impactos, la proposición de medidas ambientales y el pronóstico, en gran parte, deberían obedecer a una relación causal con el diagnóstico realizado;

•Hay una identificación genérica de impactos, lo que torna imposible entender la magnitud de los cambios que se espera que ocurran con el proyecto;

• La identificación de impactos mutuamente excluyentes y una subutilización o no consideración de datos del diagnóstico, aunque hay suficiente información para la identificación de impactos;

• Un gran número de los estudios están sesgados por minimizar o subestimar los impactos negativos y sobrevalorar los aspectos positivos;

• La falta de efectos sinérgicos y de evaluación acumulativa de los diversos impactos también están ocurriendo; por otro lado, los impactos secundarios e indirectos no son claramente identificados o evaluados.


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Proposición de medidas

• Las especificaciones de las medidas de mitigación son precarias y no reflejan la solución para mitigar el impacto, con poca consideración detallada de las acciones a ejecutarse;

• Hay una indicación de obligaciones legales como medidas de mitigación, como si su presencia fuera una solución ofrecida;

• No hay ninguna evaluación técnica de la eficacia (o de la eficiencia) de las medidas de mitigación propuestas.

Programas de monitoreo

• Errores conceptuales son recurrentes en indicación de monitoreo; • Hay una precariedad en las especificaciones y no es contemplada toda la

zona de influencia del proyecto y los plazos de ejecución de monitoreo son incompatibles con la ocurrencia del impacto.

Fuente: Elaborado por autores, adaptado de Nicolaídes (2005).


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Para explicar esas escollas debemos comparar los contenidos de las Tablas 1 y 3 y responder la pregunta: ¿cómo se define cada elemento ambiental en cada uno de los EIA analizados? Para que se tenga un análisis ambiental eficaz de los elementos ambientales, que permitan un cierto grado de comparabilidad entre proyectos, se debe explicitar lo que cada uno de los elementos significa y cuáles son sus propiedades. Es también relevante saber si hay un grado de importancia o las interrelaciones entre los distintos elementos. Los resultados obtenidos de la investigación de Romacheli (2009, p. 109) son aún más preocupantes.

En verdad, lo que pasa es que cada autor, o equipo técnico, tiene su propia manera de conceptualizar cada uno de esos elementos y sus interacciones. Son enfoques, la mayoría de las veces, determinados de manera ad hoc, definidos de forma muy resumida y significativamente subjetiva. Autores o equipos sólo presentan una clasificación del elemento ambiental, sin una justificación para las escalas o gradaciones utilizadas (detalles en Romacheli 2009). Para cualquier observador atento, es obvio que las escalas o gradaciones son realizadas de manera totalmente arbitraria, individual y subjetiva.

Para terminar este primer conjunto de análisis sobre procedimientos me-todológicos, es esencial enfatizar un elemento estructural de cualquier método de análisis prospectivo: la comparación entre la realidad de un elemento con una intervención y la realidad de ese mismo elemento sin esa misma intervención. Para economistas, comparar una realidad “with” and “without” a proyecto es la base de un estudio de viabilidad económica (o financiera) de proyectos de, por ejemplo, desarrollo económico. El raciocinio “con” y “sin” tiene que estar presente en cual-quier tentativa de identificar y evaluar los impactos ambientales de un proyecto.

Solo hay una manera de estimar ciertos elementos ambientales: por medio de comparaciones con y sin el proyecto. Eso es especialmente verdadero para la: influencia, magnitud, reversibilidad; naturaleza y extensión; para mencionar los más importantes. Ese procedimiento metodológico, resumido en la Figura 1, es frecuen-temente confundido por individuos e instituciones brasileñas con una obligación del equipo del EIA/RIMA de “aceptar” o “rechazar” el proyecto siendo evaluado. Esa interpretación es, en nuestro entendimiento, absolutamente equivocada.

Comparar situaciones “con” y “sin” es riguroso metodológicamente, y permite mostrar que un proyecto dado tiene costos ambientales (y sociales), más grandes que sus beneficios. Si eso es así, la mejor opción es no ejecutar el proyecto. Sin embargo, la decisión de “aceptar” o “rechazar” un proyecto es prerrogativa exclusiva de la autoridad pública ambiental y jamás de un equipo elaborador del EIA/RIMA. Esa confusión entre aquello que es metodológicamente necesario y lo que es recomendable en gestión pública, ha sido un espacio de permanente conflicto en experiencias con-cretas de evaluación de impactos ambientales y de licenciamiento ambiental en Brasil.


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Fuente: Philippi y Alves (2005)

III. FORMALIDAD BUROCRÁTICA O PARTICIPACIÓN CIUDADANA: ¿QUÉ ES EL EIA/RIMA? Como se señaló anteriormente, el proceso de licenciamiento ambiental bra-

sileño de proyectos incluye la participación ciudadana en el proceso de concesión de licencias. Esta participación se materializa en “audiencias públicas” previstas por la ley y reguladas por los órganos administrativos del gobierno. La audiencia pública es obligatoria antes de la decisión por las juntas de medio ambiente y por las autoridades ambientales en relación a cualquier proyecto con impactos ambientales significativos. Dependiendo de la zona de influencia de los impactos ambientales del proyecto diversas audiencias pueden ser necesarias para permitir la participación de las comunidades involucradas.

Teóricamente, el propósito de la audiencia pública es permitir un procedi-miento democrático de participación de las comunidades que pueden experimentar impactos ambientales potenciales de un determinado proyecto, discutir sus carac-terísticas y, en particular, evaluar los impactos positivos o negativos, con el fin de permitir la definición de medidas para mitigar los efectos negativos y para ampliar sus aspectos positivos. Para que sea efectiva, por tanto, la audiencia pública debe basarse en informaciones técnico-científicas del EIA y, en particular, de la RIMA.

La RIMA es el documento destinado a la comunicación de los resultados del EIA y representa un medio formal de difundir el proyecto que se ejecutará, los cambios significativos que pueden causar, sus ventajas y desventajas. La RIMA9 debe ser lo suficientemente clara y capaz de traducir el lenguaje técnico-científico utilizado en la EIA a otras formas de comunicación fácilmente asimilables. Como

9 Elmínimorequeridodecontenidofuedefinidoporelartículo9deResoluciónCONAMANº 001/86.


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un instrumento de información a los interesados en la evaluación de los impactos de los proyectos, es esencial que la RIMA sea difundida en la etapa previa a la toma de decisiones y que efectivamente permita la participación de la población.

Estamos de acuerdo con Philippi y Alves (2005) cuando sostienen que la audiencia pública u otra forma de participación de la comunidad, también debe ser realizada antes de comenzar el EIA y no solamente antes de la aprobación del EIA. En este punto, la audiencia puede ayudar en la definición de los distin-tos aspectos ambientales que deben ser considerados en el EIA, para reflejar las preocupaciones de las comunidades que pueden sufrir los efectos de los impactos potenciales del proyecto. Así esa participación puede servir para la formulación de Términos de Referencia del EIA, que guien el contenido a ser desarrollado por un equipo multidisciplinario.

Para que se pueda hacer una evaluación de la eficacia de la participación ciudadana en el proceso de concesión de licencias ambientales en Brasil, citamos a Nicolaídes (2005, p. 136), que usó la estructura propuesta por Del Furia y Wallace-Jones (1998, p. 53-98). Ellos describen cuatro factores relevantes (y su respectivos aspectos conceptuales) para la efectividad de la participación ciu-dadana en el EIA: 1. la naturaleza de la participación pública: cuanto mayor sea la participación, mejor; 2. el poder de fuerza del público: cuanto mayor sea el nivel de influencia en la decisión, mejor; 3. el momento de la participación pública: cuanto más temprano, mejor; y 4. la gestión de conflictos: cuanto más flexible; cuanto mayor sea la anticipación y la resolución, mejor.

Una participación pública efectiva en el logro de consenso requerirá la combinación de los cuatro factores mencionados y el correcto cumplimiento de los aspectos relacionados. Identificar cómo los cuatro factores que influyen en la efectividad de la participación ciudadana en el EIA se logra en la práctica en Brasil, proporciona la información necesaria para responder si la participación pública contribuye, de hecho, con la obtención de un consenso sobre las decisiones del EIA/RIMA: la decisión final de aprobación o no del proyecto y la definición de los términos y condiciones de aprobación. Y aún para identificar cómo el proceso puede mejorarse, bajo el supuesto de una débil participación pública.

Los principales aspectos de la apreciación de la participación ciudadana en la evaluación del impacto ambiental de un proyecto en Brasil se resumen en la Tabla 4. A pesar de la importancia de la participación ciudadana en EIA, en Brasil este componente tiene varios vicios. También es importante tener en cuenta que una participación pública ineficaz no contribuye para la consecución de un consenso y, por tanto, este instrumento de la PNMA es, de hecho, ineficaz para promover, de hecho, decisiones que permitan un equilibrio de intereses como un posible camino hacia la sostenibilidad.


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Tabla 4Efectividad de la Participación Ciudadana en el EIA/RIMA en Brasil

Aspectos reales: dos factores propuestos por Furia Del y Wallace-Jones (1998)

Factores Aspectos reales en Brasil1. La naturaleza de la participación pública: cuanto mayor sea la participación, mejor,

Limitada, debido a la forma de divulgación de las audiencias en medios de comunicación poco consultados por la mayoría de la población.Hay problemas en la definición de la agenda de debate; en la organización y preparación de las audiencias que desestimulan potenciales interesados.También son poco estimuladores los locales de realización, la forma y la dinámica de las discusiones que transforman audiencias en referencias a favor o contra el proyecto.

2. El poder de fuerza del público: cuanto mayor sea el nivel de influencia en la decisión, mejor;

Limitada por la ausencia de un auténtico espacio de negociación previa a la decisión final, debido a la retórica de la persuasión en el EIA que las medidas para proteger el medio ambiente fueron tomadas.Capacidad limitada para revertir una decisión o para promover cambios en los proyectos.Plazos muy cortos para las intervenciones de los participantes y para la evaluación de los problemas y conflictos.

3. El momento de la participación pública: cuanto más temprano, mejor;

Restringido a la fase final de la toma de decisiones, después de la terminación del EIA.Aspectos institucionales desfavorables que determinan que la participación pública ocurra solamente en la etapa de una audiencia pública y no durante el proceso de elaboración del proyecto o del EIA.

4. La gestión de conflictos: cuanto más flexible; cuanto mayor sea la anticipación y la resolución, mejor.

Baja calidad, por audiencias públicas ineficaces en el cumplimiento de sus metas de discutir con la sociedad y de obtener la legitimidad social en las decisiones.A menudo confunden el manejo de conflictos con la manipulación de las poblaciones afectadas.Debido a la diversidad de conflictos y una variedad de protagonistas, existe el predominio de los intereses de los grupos con mayor poder de organización y presión.

Fuente: Basado en Nicolaídes (2005).


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IV. EIA, COSTOS DE TRANSACCIONES Y LICENCIAMIENTO DE PRO-YECTOSLa Constitución Nacional de 1988 y la Ley de Delitos Ambientales de 1998

consolidaron y legalizaron los EIA/RIMA en el proceso de licenciamiento am-biental de proyectos en Brasil. Sin embargo, la licencia ambiental es un proceso largo, complejo y requiere permisos e intercambio de información con numerosas instituciones, durante la planificación y ejecución de la actividad. Cada proyecto tiene características diferentes, dependiendo de su ubicación, condiciones físicas y el ecosistema de la región en que se inserta. Por otro lado, ella está sujeta a condiciones sociales, económicas e intereses institucionales, gubernamentales de diferentes instancias.

El licenciamiento ambiental empieza en el contacto con la Agencia Estatal de Medio Ambiente (provincial) o con el IBAMA (federal). De ello, el empren-dedor recibe información de si la licencia es necesaria y qué documentación debe presentarse. Con respecto al tipo de estudios ambientales requeridos, se establece los Términos de Referencia (TR) de la EIA. Es en esta fase, dependiendo de la complejidad del proyecto, donde se establece el requisito del EIA y la RIMA, así como la presentación de la evaluación o análisis del riesgo, si la agencia ambiental lo considera necesario.

Durante todo este proceso, el emprendedor deberá saber la necesidad de dar publicidad a los pedidos y a las concesiones de licenciamiento ambiental para que pueda haber participación de la sociedad, por medio de consulta al EIA/RIMA y de su debate en una audiencia pública. Eso debe ocurrir antes de la concesión de la Licencia Previa (LP) del emprendimiento. La LP es la primera de tres etapas obligatorias del proceso de licenciamiento ambiental, que incluye:1. Licencia Previa (LP): corresponde a la primera etapa del proceso de licen-

ciamiento ambiental y es solicitada en la fase de planificación del proyecto. Los detalles del proyecto son de responsabilidad del emprendedor (público o privado) y cabe al Gobierno la aprobación del proyecto ejecutivo, desde que el empresario cumpla con los requisitos solicitados. Esta licencia asegura al emprendedor la posibilidad de ejecución de la actividad. Para proyectos más complejos, ese licenciamiento necesita de la aprobación del EIA/RIMA, descrito anteriormente, como condiciones para el otorgamiento de licencia10.

2. Licencia de Instalación (LI): después de haber logrado la aprobación y el cumplimiento de las condiciones del LP, el empresario pide la LI, en este punto debe entregar a la agencia ambiental correspondiente el proyecto

10 Resoluciones CONAMA Nº 001/86 y 237/97. La duración de la LP no puede exceder cinco (05) años.


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ejecutivo de ingeniería y el Plan Básico Ambiental (PBA) que contiene los detalles de los programas o planes ambientales, tales como control ambien-tal, recuperación de áreas degradadas y de monitorio, establecidos en los estudios ambientales aprobados por el licenciante. Esta licencia autoriza el comienzo de la instalación del proyecto que no debe demorar más de seis (06) años.

3. Licencia de Funcionamiento (LO): esta licencia corresponde a la fase de la operación inicial de la empresa. Con la terminación de la construcción y la verificación de la eficacia de las acciones de control ambiental, la LO es entonces solicitada y emitida. La LO está condicionada a averiguaciones durante la operación del proyecto para verificar si los detalles técnicos fueron realmente desarrollados y mantenidos. También se verifica la conformidad prevista en las LP y LI, esto implica el compromiso de los interesados en mantener la operación de equipos y programas de control ambiental, te-niendo en cuenta las condiciones establecidas en su aceptación. El período de validez de la LO tendrá un periodo mínimo de cuatro (04) años y, un máximo de diez (10) años.En cuanto al plazo límite para la concesión de la licencia, el artículo 14 de

la Resolución CONAMA 237/97 define que la agencia ambiental podría “esta-blecer plazos para distinguir el análisis para cada tipo de licencia (LP, LI y LO), teniendo en cuenta las peculiaridades de la actividad o proyecto, así como para la formulación de requisitos adicionales, siempre que el plazo máximo de seis (06) meses a partir de la fecha del protocolo de aplicación hasta su aceptación o rechazo, sin perjuicio de los casos en que hay EIA/RIMA y/o audiencia pública, cuando el plazo es hasta doce (12) meses”. Entretanto, esos plazos pueden ser, y frecuentemente lo son, alterados.

El plazo límite para la concesión de la licencia es ampliado, por ejemplo, por necesidad de complementación de las informaciones presentadas en el EIA/RIMA. Hasta que la información complementaría sea obtenida o fortalecida, la cuenta del plazo es interrumpida. Por ejemplo, el licenciante realiza un estudio técnico para conocer la ubicación donde se implementará el proyecto. Después del examen de la documentación por el licenciante e instituciones involucradas, de ser necesarios datos adicionales, son solicitados. La Resolución CONAMA Nº 237/97 establece plazos para estas interrupciones. No obstante, el plazo límite para la concesión de la licencia puede ser ampliado11 significativamente. Sola-mente cuando se cumplieren todos los pasos necesarios, se emitirá la licencia.

11 Tambiénpuedenreducirse losplazos.LaResoluciónCONAMANº237/97permitepara el casodepequeñas empresasopequeña contaminaciónpotencial: - podrán


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Esa es un área de conflicto entre licenciados y licenciadores ambientales en Brasil. Proponentes de proyectos, sean ellos emprendedores privados o institucio-nes públicas, argumentan que la demora en las emisiones de licencias ambientales es un obstáculo grave al proceso de desarrollo económico brasileño. Ellos objetan la demora de las agencias ambientales en conceder la LP y clasifican esa demora como uno de los componentes que llaman “costo Brasil de hacer negocios”. Junto con limitaciones de infraestructura, deficiencias en la legislación laboral, ineficacia de lo judiciario, entre otros, la demora en la burocracia ambiental brasileña impone un costo extra a las inversiones en Brasil, costo que no tienen los productos de otros países que compiten con productos brasileños en el mercado internacional.

Los técnicos de las agencias ambientales, federales y provinciales, repudian las acusaciones y argumentan que la base de todo el problema está en la baja ca-lidad técnica de los EIA/RIMA. Ellos cuestionan que esas evaluaciones presentan grandes cantidades de errores garrafales -muchos de los cuales están analizados en la sección 2 de este artículo- que imposibilitan su análisis. Todo esto causa constantes solicitudes de complementos y rectificaciones de las informaciones presentadas en los EIA/RIMA. Los técnicos destacan, también, que ellos pueden ser co-responsabilizados legalmente por desastres ambientales causados por proyectos licenciados por ellos. Por lo tanto, todo cuidado es poco.

Freitas (2003, p. 81) investigó esos argumentos para muchos licenciamientos de proyectos del sector eléctrico brasileño. En su análisis, los datos mostraron que las agencias ambientales han procurado emitir las licencias en menor tiem-po y conforme a los plazos establecidos en la legislación ambiental. El sector hidroeléctrico requiere un período de análisis más largo, ya que son grandes esfuerzos que resultan de las actividades que alteran el medio ambiente y el en-torno social. Los datos relativos a pequeñas centrales hidroeléctricas (PCHs) y centrales termoeléctricas demuestran que las agencias ambientales han sido más ágiles en LP y LI. Los datos analizados no justifican la queja de los empresarios como el retraso en la concesión de las licencias.

No obstante, Freitas (2003, p. 81) también señala que existe un consenso entre las agencias ambientales y los emprendedores de que realmente hay un problema en relación al proceso de licenciamiento y que la solución depende de ambos lados. De esta manera, la acción conjunta entre los actores, empresarios y agencias ambientales del Gobierno, sería la mejor manera de obtener resultados satisfactorios. “La inclusión de las cuestiones ambientales desde el inicio del pro-

establecerseprocedimientos simplificados, aprobadopor los respectivosConsejosdeMedioAmbiente; -pueden ser admitidos enun soloprocesode licenciamientoambiental, aprobadospreviamentepor el organismo competente; y -puedehabercriteriosestablecidosparaoptimizarysimplificarlosprocedimientos.


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ceso de concesión, la clarificación y la supervisión de la preparación de Estudios de Impacto Ambiental, serían algunos ejemplos de las iniciativas conjuntas entre estos agentes” (Freitas, 2003 p. 108).

A pesar de tener simpatía con esas sugerencias de la investigadora, creemos que hay dos problemas básicos con el proceso de licenciamiento ambiental bra-sileño, los que son apenas marginalmente tratados por ella. El primero de esos problemas tiene una característica temporal y está relacionado con el momento en que ocurre el EIA/RIMA en el ciclo de vida de un proyecto. El segundo problema es el nivel en que ocurre la Evaluación de Impactos Ambientales en el proceso de planeamiento de la política pública en Brasil.

Los EIA/RIMA hacen evaluación de los impactos ambientales de un proyecto, privado o público, de una nueva unidad productiva o componente de la infraestruc-tura. Entre pensar en realizar un emprendimiento y efectuar un estudio de viabilidad económica y financiera de ese emprendimiento transcurre un largo periodo de tiempo, en ciertos casos algunos años. Para que se pueda realizar un estudio de viabilidad, son utilizados recursos escasos: técnicos especializados, levantamientos, licencias junto a instituciones reguladoras, estudio de mercado, análisis de localización, definición de escala de operación, entre otros. Pocos (o ninguno) de esos recursos son destinados a evaluar potenciales impactos del proyecto sobre el medio ambiente.

Solamente cuando el estudio de viabilidad económica o financiera está listo es que empiezan las consideraciones sobre potenciales impactos ambientales del proyecto. Tardíamente, como la Figura 2 permite visualizar. En ella, para un pro-yecto hidroeléctrico, son claros los momentos en que las etapas de licenciamiento ambiental (LP, LI y LO) ocurren en las diferentes fases de la vida del proyecto. En particular, el EIA/RIMA y el LP surgen en un momento de especificación del proyecto, en que cualquier solicitud de cambio en sus componentes por causa de, por ejemplo, la salvación de un elemento da fauna, irritará a cualquier ingeniero, por más “ambientalmente correcto” que ello se considere.

El segundo problema es el nivel en el que ocurre la Evaluación de Impactos Ambientales en el proceso de planeamiento de política pública. Un proyecto es la materialización de un proceso de planeamiento (público o privado) que empieza con decisiones estratégicas (política), que son detalladas en planes y programas. Un determinado programa es, entonces, detallado y tornado operacional por medio de diversos proyectos. Hasta muy recientemente solo había Evaluación de Impactos Am-bientales a nivel de proyectos, no existía nada en términos de evaluar las consecuencias de políticas, planes y programas (PPP) sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Esa inexistencia reducía de manera significativa la efectividad del EIA/RIMA y del proceso de licenciamiento. En los últimos diez años la Evaluación Ambiental Estratégica (AAE) ha sido contemplada para eliminar esa grieta.


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Fuente: Freitas (2003).

V. ARTICULACIÓN EN NIVELES: EVALUACIÓN DE IMPACTOS AM-BIENTALES Y LA POLÍTICA AMBIENTALLa Evaluación Ambiental Estratégica (AAE) es un proceso formal utilizado

como evaluación, en la etapa más inicial posible, del impacto ambiental de las decisiones tomadas en nivel de política, plan y programas (PPP). A pesar de aún no haber sido establecido un concepto estandarizado para definir la AAE, hay al menos una unanimidad: ella se presenta como evaluación ambiental a niveles más elevados que el nivel de proyectos. Magalhães (2012, p. 121) señala que a principios del 2000, el Gobierno de Brasil pretendía aplicar la AAE en el proceso de planificación nacional y crear condiciones institucionales apropiadas para ello.

Sin embargo, el Ministerio del Medio Ambiente en 2002 (según Magalhães, 2012, p. 121) entendió necesaria la implementación de una base legal mínima


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para apoyar y facilitar la aplicación de la AAE que, al menos, determinase “las responsabilidades de las secciones e instituciones públicas responsables por la for-mulación de políticas y planificación; instancias y fuentes de financiamiento para la realización de los estudios; los órganos responsables de llevar a cabo auditorías legales del proceso; el papel de las instituciones y organismos del medio ambiente; y los mecanismos de consultas con los grupos de interés” (Magalhães, 2012, p. 67). En términos prácticos, la historia de la AAE en Brasil está relacionada con la evolución de la planificación del sector de energía eléctrica, incluyendo planes y programas de medio a largo plazo.

La principal cualidad que se ha obtenido con la AAE en esas experiencias, han sido anticipar impactos ambientales de las decisiones estratégicas que, no siendo identificadas temprano en la planificación, terminan siendo discutidas inú-tilmente al examinar los EIA/RIMA. Cuando, por ejemplo, la política de transporte brasileño fue establecida hace muchas décadas, no hubo ninguna evaluación de sus impactos ambientales. Desde entonces, cualquier licenciamiento ambiental de proyecto de carretera es utilizado como intento de corregir los errores que se cometieron en el nivel de la decisión política. En general, son intentos fallidos, pero terminan por retrasar todo el proceso de concesión de licencias.

Mediante el análisis de AAE realizadas en Brasil, Magalhães (2012, p. 121) observó limitaciones muy similares a las de los EIA/RIMA, mencionadas anteriormente en este artículo. Entre las limitaciones generales que disminuyen la eficacia de la AAE tenemos: a) la participación efectiva de la sociedad es muy limitada, ya que los métodos adoptados para esto son generalmente ineficaces; b) está faltando un marco normativo para orientar el desarrollo de la AAE; c) no hay ninguna estructura institucional para el análisis independiente de los resultados de la AAE y monitoreo de los impactos ambientales de PPP; d) la metodología empleada es inadecuada, generalmente similar a la Evaluación de Impacto Am-biental de proyectos (EIA), que es una adaptación de métodos trasladados de otros países sin la consideración acomodada para las peculiaridades locales; e) indicadores y datos pertinentes son escasos y están dispersas en varias entidades gubernamentales; f) programas de mitigación son indicados solamente para los impactos directos de los planes y programas que componen la acción; y g) hay largas secciones descriptivas de características ambientales, físicas y económicas de las áreas que se beneficiaron por PPP, sin un correspondiente análisis de los impactos ambientales que el PPP puede causar, esta sección es mucho más breve.

V. CONSIDERACIONES FINALESLos resultados obtenidos sugieren una eficacia relativa de la evaluación de

impactos ambientales como componente de la política ambiental brasileña. Por


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un lado, no se puede negar que con la evaluación ha habido una reducción en la cantidad y en la intensidad de los impactos ambientales del crecimiento econó-mico brasileño de los últimos 25 años, reducción que no sería observada sin la evaluación. Por otro lado, impactos ambientales significativos son aun observados de emprendimientos licenciados con base en los EIA/RIMA y muchos de esos impactos no fueron al menos identificados en la evaluación.

Esa relativa ineficacia tiene diversas causas destacadas en este artículo. Una causa básica muy importante es la fragilidad metodológica de los EIA/RIMA. La gran mayoría de los estudios analizados no tiene rigor técnico o científico alguno y presentan procedimientos que se asemejan a “adivinaciones educadas”, lejos de cualquier posibilidad de que pudieran ser considerados análisis prospectivos. Esa ausencia de rigor metodológico está contaminando también la AAE. Algunas instituciones multilaterales, como el Banco Mundial, desean un documento que considere impactos ambientales de políticas públicas, sin mayores exigencias en términos metodológicos. A su vez, especialistas en AAE demandan estudios más elaborados que posibiliten la incorporación del medio ambiente en las decisiones más estratégicas de una sociedad.

La fragilidad metodológica de los estudios de evaluación de impactos am-bientales ha permitido la transformación de los EIA/RIMA en simplemente una exigencia burocrática del proceso de licenciamiento de un emprendimiento. Los emprendedores contratan equipos técnicamente muy calificados que desarrollan estudios muy largos, pero poco útiles para el proceso de decisión pública. Ha proliferado una “industria de EIA/RIMA” que produce estudios muy semejantes de proyectos muy distintos, pero capaces de alcanzar el licenciamiento debido a la “autoridad técnico-científica” de los elaboradores. Para que no haya obstáculos al licenciamiento, la participación ciudadana debe ser controlada por emprende-dores y autoridades gubernamentales.

Estudios largos pero poco esclarecedores sobre los impactos ambienta-les del proyecto siendo analizados pueden generar constantes solicitudes de complementación por parte de agencias gubernamentales más responsables y técnicamente competentes. Eso resulta en procedimientos de licenciamiento que pueden prolongarse por un largo período de tiempo, con consecuencias negativas en términos de incrementos significativos de los costos de transacciones de todo el proceso y retraso de decisiones de inversiones públicas o privadas. Eso genera conflictos entre el sector público y agentes del mercado, así como entre diferentes instituciones y niveles del sector público.

A pesar de todas las limitaciones de la experiencia concreta brasileña, la evaluación de impactos ambientales continúa siendo un componente esencial del conjunto de instrumentos de la política ambiental de cualquier país. En nuestro


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entendimiento, los cambios más urgentes deben ser en términos de capacitación del personal técnico de las agencias ambientales. Por ejemplo, los biólogos que trabajan en ellas, deben ser biólogos calificados, pero deben ser también gesto-res públicos muy bien entrenados. Solamente cuando ellos conciban el proceso de evaluación de impactos en su conjunto completo, serán capaces de preparar términos de referencias más detallados y exigentes.

Esos términos de referencias de los EIA/RIMA deben requerir también que preocupaciones de diferentes segmentos de la sociedad sean contemplados, analizados y esclarecidos. Eso es básico para que la audiencia pública pueda te-ner la eficacia que de ella se espera en un proceso de evaluación de los impactos ambientales de un proyecto. Pero los EIA/RIMA y audiencias públicas jamás serán suficientemente efectivos si la evaluación de impactos ambientales no es incorporada en otros niveles de la planificación pública. Más una vez insistimos: si la decisión estratégica es tomada sin considerar la dimensión ambiental, los EIA/RIMA serán débiles.

El costo financiero de realización de los EIA/RIMA tiende a ser relativamente marginal al costo total de la inversión de un proyecto. Pero si el EIA/RIMA es ineficaz, ella tiende a ser también ineficaz, siendo también muy bajos los bene-ficios económicos de su realización. Más grave aún, los EIA/RIMA existen para que el patrimonio de la sociedad (patrimonio ambiental) no sea degradado para beneficiar a algunos pocos. Si el EIA/RIMA es ineficaz e ineficiente ello no pasará en cualquier criterio de equidad social. Así que el EIA/RIMA necesita de cambios significativos en la experiencia brasileña para ser el poderoso instrumento de análisis prospectivo que ha sido en otros países.

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Los derechos de la naturaleza y sus primeras demandas en el ámbito judicial

Sofía Suárez

Especialista legal en el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental (CEDA)< [email protected]>

RESUMEN: A partir de la aprobación de la Constitución de 2008 se reconoce a la na-turaleza como sujeto de derechos. Este reconocimiento tiene como fundamento los conceptos del buen vivir y el nuevo régimen de desarrollo los cuales promueven la existencia de una armonía con la naturaleza en todos los ámbitos de las actividades humanas. Después de más de cuatro años de vigencia de la Constitución aún no contamos con una ley que desarrolle los derechos de la naturaleza, no obstante, la exigencia de estos derechos es posible demandarla debido a la caracterización del país como un Estado social de derechos y justicia, en el cual se aplican de forma directa e inmediata los derechos reconocidos en la Constitución. Conse-cuentemente, en la actualidad contamos con los primeros casos de demanda de los derechos de la naturaleza por su violación.

Palabras clave: Neoconstitucionalismo, buen vivir, derechos de la naturaleza, judicia-lización.

Title: Nature´s Rights and the first steps in the judiciary system

ABSTRACT: The recognition of the nature as a subject of rights took place since the adoption of the 2008 Constitution. This recognition is based on the concepts of “buen vivir” (good life) and the introduction of a new development regime which promotes the existence of harmony with nature in all the spheres of human activities. After more than four years of being in force the Constitution, we do not yet have a law that regulates the rights of nature. However, the demand of these rights in the judiciary system is possible because of the charac-terization of the country as a social state of rights and justice, in which all the constitutional rights are applied directly and immediately by authorities; consequently, today we have the first cases of demands of rights of nature because its violation.

Keywords: Neoconstitutionalism, good life (buen vivir), rights of nature, demand.

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I. INTRODUCCIÓNLa Constitución vigente en Ecuador desde octubre de 2008 adopta la teoría

del neoconstitucionalismo, y declara que el Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 1), lo cual implica una transformación en la institucionalidad, la relación de las personas con el Estado, el desarrollo normativo y la aplicación de los derechos.

Las características clave del neoconstitucionalismo se mencionan a conti-nuación (Narváez, 2012, p. 117): - Existencia de una Constitución garantista, normativa y rígida que incorpora

los derechos fundamentales.- Garantía jurisdiccional de la Constitución.- Fuerza vinculante de la Constitución (que no es un conjunto de normas

“programáticas” sino “perceptivas”).- “Sobreinterpretación” de la Constitución (se la interpreta extensivamente y

de ella se deducen sus principios implícitos).- Aplicación directa de las normas constitucionales, también para regular las

relaciones entre los particulares.- Interpretación adecuadora de las leyes.- Influencia de la Constitución sobre el debate político.

En relación con los derechos, observamos que el texto constitucional incluye un amplio reconocimiento de los mismos, los cuales se encuentran divididos en siete capítulos: i) derechos del buen vivir; ii) derechos de las personas y grupos de atención prioritaria; iii) derechos de las comunidades, pueblos y nacionali-dades; iv) derechos de participación; v) derechos de libertad; vi) derechos de la naturaleza y vii) derechos de protección.

Varios son los principios que rigen el ejercicio de los derechos, los cuales tam-bién se aplican a los derechos de la naturaleza. A continuación se mencionan los más importantes (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 11): - Los derechos se pueden ejercer, promover y exigir de forma individual o

colectiva.- Los derechos y garantías reconocidos en la Constitución y en los instru-

mentos internacionales de derechos humanos son de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte. Además, los derechos son plenamente justi-ciable, por lo que no se puede alegar falta de norma jurídica para justificar su violación o desconocimiento, para desechar la acción por esos hechos ni para negar su reconocimiento.

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- Ninguna norma jurídica puede restringir el contenido de los derechos ni de las garantías constitucionales.

- En materia de derechos y garantías constitucionales, los servidores públicos, administrativos o judiciales, deben aplicar la norma y la interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia.

- Todos los principios y los derechos son inalienables, irrenunciables, indivi-sibles, interdependientes y de igual jerarquía.

- El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. Como se observa, estos principios rigen para el ejercicio de los derechos

humanos como para los derechos de la naturaleza; la importancia de ello radica en que se equipara a los derechos humanos con los derechos de la naturaleza respecto a su ejercicio, es decir todos están en el mismo nivel de jerarquía, lo cual implica una relación de igualdad entre las personas y la naturaleza en el ejercicio de sus derechos.

Posteriormente, en la Carta Magna se incluye las garantías constitucionales entre las que se encuentran las garantías normativas; políticas públicas, servicios públicos y participación y garantías jurisdiccionales.

Entre las garantías normativas se manda a que los órganos con potestad normativa adecúen, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución y tratados internacionales (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 84).

Respecto a las políticas públicas se establece que tanto éstas como la pres-tación de bienes y servicios públicos se orientarán a hacer efectivos el buen vivir y los derechos (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 85), consecuentemente, ellas se constituyen en las garantías indispensables para el ejercicio y goce de los derechos constitucionales.

Finalmente, las garantías jurisdiccionales constituyen las acciones consti-tucionales que se interponen por la violación de los derechos reconocidos en la Constitución con el fin de lograr su reparación; entre estas acciones se encuentran la acción de protección, de habeas corpus, de acceso a la información, de habeas data, por incumplimiento y extraordinaria de protección.

Por otro lado, cabe destacar que la Constitución introduce diversos princi-pios ambientales, varios de los cuales provienen de instrumentos internacionales; estos principios orientan la conservación de la biodiversidad y la naturaleza, así como la gestión ambiental.


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PRINCIPIOS AMBIENTALESPrincipio Disposición Constitucional Explicación

D e s a r r o l l o sustentable

El Estado garantizará un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso con la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneración natural de los ecosistemas, y asegure la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras (Artículo 395 # 1)

Se busca que el aprovechamiento y utilización de los recursos naturales, renovables y no renovables, se realice de forma racional y teniendo en cuenta la capacidad de regeneración de los recursos; también se busca lograr la equidad intergeneracional en el aprovechamiento de los recursos naturales.

Tr a n s v e r s a l i d a d de las políticas de gestión ambiental

Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal y serán de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales y jurídicas en el territorio nacional (Artículo 395 # 2)

En este principio se resalta la importancia de las políticas de gestión ambiental y su aplicación transversal en todos los sectores; anteriormente, este principio ya se había considerado dentro de las políticas ambientales contenidas en algunos textos normativos, planes y políticas de Estado.

Participación y consulta

El Estado garantizará la participación activa y permanente de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la planificación, ejecución y control de toda actividad que genere impactos ambientales (Artículo 395 # 3).Toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser consultada a la comunidad, a la cual se informará amplia y oportunamente. El sujeto consultante será el Estado. La ley regulará la consulta previa, la participación ciudadana, los plazos, el sujeto consultado y los criterios de valoración y de objeción sobre la actividad sometida a consulta.El Estado valorará la opinión de la comunidad según los criterios establecidos en la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos.Si del referido proceso de consulta resulta una oposición mayoritaria de la comunidad respectiva, la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo con la ley (Artículo 398).

Este principio se deriva de varios instrumentos internacionales que lo reconocen como fundamental en los casos de proyectos y actividades que generen impactos ambientales, pues la participación de las comunidades afectadas es fundamental en estos casos. Uno de los elementos constitutivos de la consulta es la provisión de información amplia y oportunamente previo al proceso de la consulta. Además, el proceso de consulta implica recoger los criterios de las personas consultadas e incorporar estos criterios en los estudios consultados.

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PRINCIPIOS AMBIENTALESIn dubio pro natura En caso de duda sobre el alcance de

las disposiciones legales en materia ambiental, éstas se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza (Artículo 395 # 4).

Con este principio se incluye el concepto de la prevalencia de la protección de la naturaleza en los casos que existan dudas sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental; además, este principio implica que en caso de conflictos de normas siempre se deberá hacer una interpretación extensiva que favorezca la protección de la naturaleza.

Prevención y precaución

El Estado adoptará las políticas y medidas oportunas que eviten los impactos ambientales negativos, cuando exista certidumbre de daño. En caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica del daño, el Estado adoptará medidas protectoras eficaces y oportunas. (Artículo 396)

Estos principios se derivan del derecho internacional ambiental. El principio de prevención implica la adopción de medidas oportunas con el fin de evitar impactos ambientales negativos cuando existe la certidumbre de un daño. Este principio se materializa en las evaluaciones de impacto ambiental que son un requisito previo a la obtención de la licencia ambiental para cualquier actividad que pueda causar un impacto ambiental.El principio de precaución se caracteriza por la adopción de medidas oportunas a pesar de la inexistencia de evidencia científica que confirme los impactos ambientales negativos que una acción u omisión pueda tener sobre la naturaleza.

R e s p o n s a b i l i d a d objetiva

La responsabilidad por daños ambientales es objetiva. Todo daño al ambiente, además de las sanciones correspondientes, implicará también la obligación de restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y comunidades afectadas.(…) Las acciones legales para perseguir y sancionar por daños ambientales serán imprescriptibles. (Artículo 396 inciso 2 y 4)

La responsabilidad objetiva es un principio que se ha reconocido en varios tratados internacionales y que implica que el causante del daño es responsable por los daños que se puedan generar de las actividades que realiza. De este principio también se desprende la inversión de la carga de la prueba, es decir, el demandante está exento de probar el daño, por lo que en este caso el demandado deberá probar que él no ha causado el daño. Adicionalmente, este principio tiene dos implicaciones: (i) el responsable tiene la obligación de restaurar integralmente la naturaleza por el daño ambiental causado; y, (ii) el responsable tiene la obligación de indemnizar a las personas directamente afectadas.


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PRINCIPIOS AMBIENTALESA c t u a c i ó n subsidiaria del Estado

En caso de daños ambientales el Estado actuará de manera inmediata y subsidiaria para garantizar la salud y la restauración de los ecosistemas. Además de la sanción correspondiente, el Estado repetirá contra el operador de la actividad que produjera el daño las obligaciones que conlleva la reparación integral (…) La responsabilidad también recaerá sobre las servidoras o servidores responsables de realizar el control ambiental. (Artículo 397)

Este principio implica la responsabilidad de actuación inmediata del Estado frente a cualquier ocurrencia de daños ambientales para evitar impactos mayores; esta actuación del Estado es suplementaria mientras el responsable de los daños asume esta responsabilidad.

II. EL BUEN VIVIR Para lograr una adecuada comprensión del reconocimiento de derechos a

la naturaleza se debe tener en cuenta el concepto de sumak kawsay o buen vivir que proviene de la cosmovisión de los pueblos indígenas, ahora insertada en la Constitución.

El sumak kawsay o buen vivir puede ser entendido como “vivir en un am-biente sano, comer bien, tener un espacio de vida, una educación acorde a nuestra realidad, salud (…) todo un conjunto de esquemas que el ser humano necesita para mantenerse y que genere la vida de las futuras generaciones” (Murcia, 2011, p. 294).

El concepto del buen vivir lo encontramos de forma transversal en la Cons-titución y constituye el pilar fundamental alrededor del cual se construyen los demás derechos y responsabilidades, tanto de los ciudadanos como del Estado. De la misma forma, encontramos que este concepto se introduce desde el preám-bulo de la Constitución, en el que se menciona: “decidimos construir una nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza, para alcanzar el buen vivir, sumak kawsay; una sociedad que respeta, en todas sus dimensiones, la dignidad de las personas y las colectividades (…)”. Vemos entonces que incluso en este concepto la primera mención hace referencia a una nueva relación de las personas que esté en armonía con la naturaleza, de lo cual se desprende la necesidad de reconocer derechos a la naturaleza, caso contrario, si persiste la concepción de la naturaleza como objeto será imposible lograr esta convivencia en armonía.

El buen vivir es incluido en la Constitución a partir de dos ámbitos: derechos del buen vivir y régimen del buen vivir.

Los derechos del buen vivir se encuentran en el capítulo segundo del título segundo de la Constitución denominado “Derechos”. Incluye los siguientes

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derechos: agua y alimentación; ambiente sano; comunicación e información; cultura y ciencia; educación; hábitat y vivienda; salud; trabajo y seguridad social.

Por otro lado, el régimen del buen vivir lo encontramos en el título séptimo de la Constitución y consta de dos capítulos: i) inclusión y equidad; hace refe-rencia a: educación; salud; seguridad social; hábitat y vivienda; cultura; cultura física y tiempo libre; comunicación social; ciencia, tecnología, innovación y sa-beres ancestrales; gestión del riesgo, población y movilidad humana; seguridad humana y transporte; y, ii) biodiversidad y recursos naturales, el cual se integra por las siguientes secciones: naturaleza y ambiente; biodiversidad; patrimonio natural y ecosistemas; recursos naturales; suelo; agua; biósfera, ecología urbana y energías alternativas.

El buen vivir está estrechamente relacionado con el régimen de desarrollo incluido en el título sexto de la Constitución; en el capítulo primero designado “Principios Generales”, en el cual se establecen varias disposiciones relacionadas directamente con el buen vivir.

En primer lugar se determina que el régimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay. Se agrega que el Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desa-rrollo y los principios consagrados en la Constitución; así el buen vivir requerirá que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus derechos y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades y la convivencia armónica con la naturaleza (Consti-tución de la República del Ecuador, 2008, artículo 275).

Los objetivos del régimen de desarrollo son varios: mejorar la calidad y esperanza de vida; construir un sistema económico, justo, democrático, produc-tivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los medios de producción; generación de trabajo digno y estable; fomento de la participación y control social; recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural; promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo; proteger y promover la diversidad cultural; recuperar, preservar y acrecentar la memoria social y el patrimonio cultural (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 276).

Para la consecución del buen vivir le corresponde al Estado (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 277):


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1. Garantizar los derechos de las personas, las colectividades y la naturaleza.2. Dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo.3. Generar y ejecutar las políticas públicas, y controlar y sancionar su incum-

plimiento.4. Producir bienes, crear y mantener infraestructura y proveer servicios públicos.5. Impulsar el desarrollo de las actividades económicas mediante un orden

jurídico e instituciones políticas que las promuevan, fomenten y defiendan mediante el cumplimiento de la Constitución y la ley.

6. Promover e impulsar la ciencia, la tecnología, las artes, los saberes ancestrales y en general las actividades de la iniciativa creativa comunitaria, asociativa, cooperativa y privada.Por otro lado, para la consecución del buen vivir a las personas y a las co-

lectividades les corresponde (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 278):1. Participar en todas las fases y espacios de la gestión pública y de la pla-

nificación del desarrollo nacional y local, y en la ejecución y control del cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles.

2. Producir, intercambiar y consumir bienes y servicios con responsabilidad social y ambiental.Como se puede observar el régimen de desarrollo permite la ejecución de

programas y políticas públicas para dar cumplimiento al régimen del buen vivir que al mismo tiempo permitirá el goce efectivo de los derechos del buen vivir.

También es importante destacar la nueva configuración de la relación entre las personas y la naturaleza, pues se deriva de todas estas disposiciones una nueva posición que le corresponde a la naturaleza respecto a su relacionamiento con las personas y a su vez en relación a la convivencia humana. De la misma forma, se hace otra vez evidente la necesidad de la existencia de los derechos de la naturaleza para que sea posible alcanzar el buen vivir.

III. LOS DERECHOS DE LA NATURALEZAUna de las innovaciones de mayor importancia que se introduce en la

Constitución es el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos. Se observa que el sujeto naturaleza goza de gran trascendencia en la Constitución ya que desde el preámbulo de la misma se menciona: “(…) celebrando a la natura-leza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital para nuestra existencia (…)”. Esta referencia da cuenta del cambio en la concepción que se tiene de la naturaleza. Más adelante en la Constitución se determina que la naturaleza será sujeto de aquellos derechos que le reconozca la Constitución (Constitución de la

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República del Ecuador, 2008, artículo 10 inciso segundo). Es así que la naturaleza deja de ser concebida como un objeto y pasa a ser sujeto y titular de derechos, consecuentemente, comienza a ocupar un nuevo espacio en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.

La Constitución dedica un capítulo a los derechos de la naturaleza dentro del Título II denominado “Derechos”. Se establece que la naturaleza o Pachamama, donde se reproduce y realiza la vida tiene derecho a: - Que se respete integralmente su existencia, el mantenimiento y regeneración

de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos (Constitu-ción de la República del Ecuador, 2008, artículo 71 inciso primero).

- Cualquier persona, comunidad, pueblo o nacionalidad puede exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza (Cons-titución de la República del Ecuador, 2008, artículo 71 inciso segundo).

- La restauración; esta restauración es independiente de la obligación estatal o de personas naturales o jurídicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los ecosistemas afectados (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 72).El concepto de restauración integral ha sido desarrollado recientemente y

se define como “un derecho de la naturaleza por medio del cual, cuando ésta se ha visto afectada por un impacto ambiental negativo o un daño, debe ser retor-nada a las condiciones determinadas por la autoridad ambiental que aseguren el restablecimiento de equilibrios, ciclos y funciones naturales. Igualmente implica el retorno a condiciones y calidad de vida dignas, de una persona o grupo de personas, comunidad o pueblo, afectados por un impacto ambiental negativo o un daño” (Ministerio del Ambiente, 2011, Artículo 1). En consecuencia, este concepto debe orientar las acciones de reparación en los casos de vulneración de los derechos de la naturaleza.- Asimismo, dentro de este mismo capítulo se establecen otras disposiciones

que complementan los derechos de la naturaleza, las cuales se mencionan a continuación:

- La aplicación e interpretación de los derechos de la naturaleza se debe realizar en base a los principios establecidos en la Constitución, en lo que sean aplicables (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 71 inciso 3).

- Se establecen responsabilidades de las personas con respecto a los derechos de la naturaleza: protección de la naturaleza y promoción del respeto de todos los elementos que forman parte de los ecosistemas (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 71 inciso 4).


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- En casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos aquellos de-rivados de la extracción de recursos no renovables, el Estado establecerá los mecanismos más eficaces para lograr la restauración, además de la adopción de medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales nocivas (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 72 inciso 2).

- Aplicación de medidas de precaución y restricción, por parte el Estado, para las actividades que puedan conducir a la extinción de especies, destrucción de ecosistemas o alteración permanente de los ciclos naturales (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 73 inciso 1).

- Prohibición de introducción de organismos y material orgánico e inorgánico que puedan alterar de manera definitiva el patrimonio genético del país (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 73 inciso 2).De los mandatos mencionados se puede observar que entre las disposicio-

nes que hacen referencia a los derechos de la naturaleza se han incluido varios principios como el de precaución, prevención, participación de la ciudadanía, los cuales mandan a que las personas actúen con responsabilidad en la ejecución de sus actividades y favorezcan la protección de la naturaleza. Estos principios que rigen la gestión ambiental a su vez complementan los derechos de la naturaleza (Suarez, 2012, p. 2).

Así mismo, a lo largo de la Constitución se encuentran otras disposiciones que establecen obligaciones del Estado para con la naturaleza, entre ellas obli-gaciones de respeto, protección y garantía, las cuales se recogen en el anexo 1.

3.1 Judicialización de los derechos de la naturalezaLa violación de los derechos de la naturaleza es posible reclamarla en el ám-

bito jurisdiccional mediante una acción de protección, acción de incumplimiento o medidas cautelares. La acción de protección tiene como objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución; puede interponerse cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, en los casos de prestación de servicios públicos impropios, cuando actúa por delegación o concesión o si la persona afectada se encuentra en esta-do de subordinación, indefensión o discriminación (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, artículo 41).

Por su lado las medidas cautelares tienen por objeto evitar o hacer cesar la violación o amenaza de violación de un derecho reconocido en la Constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos; éstas pueden ser

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ordenadas conjunta o independientemente de las acciones constitucionales (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, artículo 26).

Las medidas cautelares proceden cuando el juez tenga conocimiento de un hecho que amenace de modo inminente y grave con violar un derecho (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, artículo 41)1 o cuando viole el derecho. No proceden cuando existan estas medidas en las vías administrativas u ordinarias, cuando se trate de ejecución de órdenes judiciales o cuando se interpongan en la acción extraordinaria de protección.

Otra de las garantías jurisdiccionales que se puede interponer es la acción de incumplimiento; esta acción busca garantizar la aplicación de las normas del sistema jurídico, el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos cuando contengan una obligación clara, expresa y exigible de hacer o no hacer (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 93). Esta acción es conocida por la Corte Constitucional. Cabe señalar que en la actualidad no existe todavía normativa infraconstitucional que desarrolle los derechos de la naturaleza.

La legitimación procesal para interponer estas acciones es muy amplia pues se establece que todas las personas, comunidades, pueblos o nacionalidades pueden exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la na-turaleza (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 71 inciso 2), además de que cualquier persona o colectividad pueda interponer las acciones previstas en la Constitución (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 86 inciso 1).

Tanto la acción de protección como las medidas cautelares son conocidas por jueces de primera instancia del lugar en el que se origina el acto u omisión o donde se producen sus efectos (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 86 inciso 1); en caso de apelación el conocimiento de la acción recae en la Corte Provincial.

Estas acciones contemplan un procedimiento sencillo, rápido, eficaz y oral en todas sus fases e instancias; además, son hábiles para presentar la acción todos los días y horas; éstas pueden ser propuestas oralmente o por escrito, sin forma-lidades, y sin necesidad de citar la norma infringida. Tampoco es indispensable el patrocinio de un abogado para proponer la acción (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo 86).

Los casos de acciones constitucionales interpuestos por violación de los derechos de la naturaleza son escasos a pesar de que la Constitución ya tiene

1 Se considera como violación grave cuando pueda ocasionar daños irreversibles o por la intensidad o frecuencia de la violación.


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más de cuatro años de vigencia. A continuación se presenta una tabla en la que se sistematiza los casos existentes por violación de derechos de la naturaleza.

CASOS

Caso

Acción de protección por violación de los derechos del Río Vilcabamba

Vilcabamba – Loja Resolución de segunda instancia (resolución en firme)

Acción de medidas cautelares por afectación de los derechos de la naturaleza por la ampliación de una vía

Santa Cruz - Galápagos Resolución de primera instancia (resolución en firme)

Acción de protección por violación de los derechos del Río Blanco

Tabacundo - Pichincha En proceso de apelación

Acción de protección por violación de los derechos de la naturaleza derivados de una concesión minera

El Pangui – Zamora En proceso de apelación

3.1.1 Acción de protección por violación de los derechos del Río Vilcabamaba

Se trata de una acción de protección “a favor de la Naturaleza, particular-mente a favor del río Vilcabamba (...)” (Sentencia Corte Provincial de Loja. 2011 p. 1). Los accionantes son dos extranjeros que viven en la ciudad de Vilcabamba y presentan la acción debido a los trabajos de ampliación de una carretera ejecu-tada por un Gobierno Autónomo Descentralizado que tuvo como consecuencia el depósito de grandes cantidades de piedras y material de excavación en el cauce del río Vilcabamba, provocando grave daño a la naturaleza y considerables daños a los terrenos colindantes por el aumento del caudal del río.

En primera instancia la acción no es aceptada, sin embargo, los accionantes apelan el fallo y el caso pasa a conocimiento de la Corte Provincial de Loja. En marzo de 2011 se dicta la sentencia de segunda instancia, en la cual se determina que se ha violado los derechos de la naturaleza. Algunos de los fundamentos más importantes para aceptar esta acción se señalan a continuación:- La acción de protección es la única vía idónea para la tutela de los derechos

de la naturaleza: En este caso no existe otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado, debido a la importancia indiscutible y elemental de la naturaleza y teniendo presente su proceso de degradación, esta acción constituye la “vía idónea y eficaz para poner fin y remediar de manera inmediata un daño ambiental focalizado” (Sentencia Corte Provincial de Loja. 2011 p. 2).

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- Principio de precaución: Se manifiesta que los jueces constitucionales deben resguardar y evitar la contaminación de la naturaleza teniendo que efecti-vizar la tutela judicial de los derechos de la naturaleza en los casos en que existe probabilidad o peligro cierto de los efectos contaminantes o daños ambientales que diferentes actividades pueden producir.

- Los daños a la naturaleza son daños generacionales: Se reconoce que los daños causados afectan a las generaciones actuales y futuras; estos daños “por su magnitud repercuten no solo en la generación actual sino que sus efectos van a impactar en las generaciones futuras” (Sentencia Corte Pro-vincial de Loja. 2011 p. 3).

- Inversión de la carga de la prueba: Respecto a este principio se considera que los accionantes no debían probar los perjuicios causados a la naturaleza, sino que era la entidad estatal la que tenía que aportar pruebas de que la activi-dad emprendida por la entidad no afectaría al ambiente; adicionalmente se establece que “en caso de probables, posibles o bien que puedan presumirse ya provocado un daño ambiental por contaminación, deberá acreditar su inexistencia no solo quien está en mejores condiciones de hacerlo sino quien precisamente sostiene tan irónicamente que tal daño no existe“(Sentencia Corte Provincial de Loja. 2011 p. 4).En este caso se establecen como medidas de reparación que el Gobierno

Autónomo Descentralizado demandado cumpla con las recomendaciones de las acciones correctivas que el Ministerio del Ambiente ha realizado a la obra em-prendida por esta entidad; se le advierte que en caso de no cumplir con esto se suspenderá la obra. Como medida adicional se delega a la Dirección Provincial del Ministerio del Ambiente y Dirección Provincial de la Defensoría del Pueblo el seguimiento del cumplimiento de la sentencia; al mismo tiempo, se ordena a la entidad estatal que ofrezca disculpas públicas por iniciar una obra sin contar con el licenciamiento ambiental correspondiente.

Este es un caso emblemático, pues es el primer caso en el que se demanda la violación de los derechos de la naturaleza. Para resolver la violación de estos derechos los jueces aplican varios de los principios ambientales que se han in-troducido en la Constitución, entre ellos, el principio de precaución, principio de responsabilidad objetiva e inversión de la carga de la prueba, además se hace énfa-sis en el nuevo carácter de sujeto de derechos que le corresponde a la naturaleza.

Otro aspecto importante que se señala en la sentencia es el hecho de que no existe dos derechos en colisión como lo señalan los demandados, por lo tanto no es necesario realizar una ponderación de ellos en el presente caso; se argumen-ta que “en este caso no hay qué ponderar porque no hay colisión de derechos constitucionales, ni sacrificio de uno de ellos, pues no se trata de que no se en-


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sanche la carretera Vilcabamba-Quinara, sino de que se la haga respetando los derechos constitucionales de la naturaleza (…) aún tratándose de un conflicto entre dos intereses colectivos, es el medio ambiente el de mayor importancia” (Sentencia Corte Provincial de Loja. 2011 p. 5). En las argumentaciones de los demandados claramente se puede observar esta falta de comprensión respecto a la consideración de la naturaleza como sujeto de derechos y la inexistencia de un cambio de comportamiento de las personas en relación a una convivencia en armonía con la naturaleza.

3.1.2 Medidas cautelares por ampliación de una vía en Galápagos

Un grupo de personas interpone una solicitud de medidas cautelares inde-pendiente en contra de un acto administrativo de un Gobierno Autónomo Des-centralizado (GAD) por un proceso de licitación para la contratación pública de la construcción y regeneración de una avenida en Galápagos. Las medidas cautelares se piden a favor de la naturaleza, pues la entidad de gobierno no contaba con la categorización de la obra ni con la licencia ambiental para la ejecución de la obra.

Los accionantes fundamentan esta acción en los derechos de la naturaleza, el régimen especial que rige en Galápagos, el principio de precaución e in dubio pronatura.

La sentencia se expide en junio de 2012, para lo cual el juez fundamenta su decisión en los siguientes derechos constitucionales: derechos de la natura-leza; derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, libre de contaminación y en armonía con la naturaleza; régimen especial de Galápagos; inversión de la carga de la prueba; posibilidad de que las personas y grupos ob-tengan tutela efectiva en materia ambiental; principio precautorio e in dubio pro natura. Esto se complementa con las consideraciones relativas a las disposiciones de la Ley de Gestión Ambiental respecto a la evaluación de impacto ambiental y consulta previa y las disposiciones sobre el régimen especial de Galápagos que tienen especiales limitaciones de las actividades que pueden afectar el ambiente debido a la condición de fragilidad y necesidad de protección y conservación de los ecosistemas de Galápagos.

Varios argumentos importantes se derivan de esta sentencia: - La teoría de la prueba de acuerdo al derecho ambiental constitucional se

fundamenta en la reversión de la carga de la prueba, por lo tanto es la au-toridad pública la que debe probar que la actividad no causa afectaciones.

- En el Estado neoconstitucional uno de los pilares fundamentales es la tutela efectiva de los derechos, consecuentemente, la medida cautelar, en este caso, constituye un mecanismo eficaz y rápido para garantizar estos derechos.

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- El no contar con los permisos ambientales para la ejecución de la obra (li-cencia ambiental) implica la vulneración de los derechos de la naturaleza.

- En Galápagos los derechos de la naturaleza se traducen además en la limi-tación de las actividades de las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.

- Los derechos de la naturaleza son fundamentales y por su superioridad jerárquica involucra en su cumplimiento a todas las instituciones, públicas y privadas, así como a las personas.

- Hace una ponderación de los derechos de la naturaleza frente a la autonomía de los GAD´s, los cuales están por encima de esta última. En relación a este aspecto también se menciona que los GAD´s deben apegarse al cumplimiento de los derechos de la naturaleza, el principio de precaución y régimen es-pecial de Galápagos, éstos no admiten excepciones que sean invocadas por estas entidades públicas, pues es preciso que se entienda que la limitación de actividades se produce en razón del régimen especial de Galápagos ya que se busca que ellas no afecten el ambiente.

- En Galápagos se debe tener un mayor respeto a los derechos de la naturaleza debido la biodiversidad existente y en apego a los principios de conserva-ción del patrimonio natural del Estado, pues existen dos áreas protegidas: Parque Nacional Galápagos y Reserva Marina Galápagos, las cuales además constituyen Patrimonio Natural de la Humanidad y Reserva de Biósfera.Teniendo en cuenta todas estas consideraciones se acepta la petición de

medidas cautelares y en sentencia se ordena la suspensión provisional de la eje-cución de la obra hasta que se realice la socialización del proyecto y se cuente con la licencia ambiental, además, se toma en cuenta un acuerdo conciliatorio extrajudicial en el que las partes acuerdan que el inicio de la obra sea en una fecha determinada, de forma que no se afecte la temporada alta del turismo.

3.1.3 Acción de protección por violación de los derechos del Río Blanco

En este caso se presenta una acción de protección por violación de los derechos del Río Blanco debido a las actividades de explotación de una cantera que ha provocado deslizamiento de materiales en el Río, afectándolo, por lo que se pide la restauración del mismo. Los accionados son un grupo de personas particulares que cuentan con una concesión para el aprovechamiento artesanal de esta cantera.

En la acción de protección también se solicitan medidas cautelares debido a las afectaciones causadas al río, las cuales al calificar la demanda son aceptadas y se ordena la suspensión de las actividades de explotación de la cantera.


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El caso había sido sujeto de denuncia pública mediante un reportaje perio-dístico, en el cual uno de los accionados manifestaba que la maquinaria utilizada y los trabajadores que se encontraban en la cantera pertenecían a la entidad municipal de la jurisdicción. Además, el representante de esta entidad municipal manifiesta en audiencia que hecha la denuncia, realizaron una inspección al área en la cual se determinaron, con la asesoría de la Agencia de Regulación y Control Minero, varias recomendaciones, entre ellas la limpieza y restauración del lecho del rio y la ejecución de obras a fin de evitar futuros deslizamientos de tierra. Cabe señalar que en el proceso se tuvo conocimiento de que los accionados no contaban con los permisos ambientales necesarios para el inicio de la actividad de extracción de los materiales pétreos.

Para dictar sentencia la jueza hace varias consideraciones: - Todos los derechos son plenamente justiciables e igualmente jerárquicos.- En la Constitución se establecen acciones afirmativas o condiciones especiales

para el ejercicio de los derechos, por lo que en casos de daño ambiental se revierte la carga de la prueba.

- Se toma en cuenta el principio in dubio pro natura estableciendo que en caso de duda éste debe inclinar la decisión del juzgador a favor de la naturaleza.

- Se adopta el principio de precaución al establecerse que a pesar de no haberse realizado los exámenes exhaustivos para determinar el tipo y la gravedad del daño ambiental basta que exista la amenaza para aplicar este principio en favor de los derechos de la naturaleza.

- Se toma en cuenta el hecho de que la actividad de extracción pétrea se ha estado ejecutando sin los requisitos técnicos determinados por los permisos ambientales.

- Finalmente, se toma en consideración el derecho al trabajo de los acciona-dos frente a la solicitud de suspensión definitiva de la actividad solicitada en la demanda; frente a esto se establece la suspensión provisional hasta que se tomen las medidas necesarias que aseguren que la actividad causará el mínimo o nulo impacto ambiental, teniendo en cuenta que el Río Blanco es fuente de provisión de agua de consumo y de riego para la población, y, además tiene vida acuática que debe ser protegida. En sentencia se declara parcialmente con lugar la demanda y se dispone el

cierre temporal de las actividades mineras hasta que obtengan la correspondiente licencia ambiental; además se manda a realizar un estudio de las aguas del Río Blanco a fin de efectuar los procesos de remediación que correspondan.

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En este caso se destaca el hecho de que los accionados son personas parti-culares, a diferencia de los accionados en los otros tres casos de acciones cons-titucionales en los que los accionados son entidades públicas estatales.

Los accionados han apelado la decisión de primera instancia y se encuentra en conocimiento de la Corte Provincial de Pichincha.

3.2 Acción de protección por violación de derechos de la naturaleza por concesión mineraUn grupo de varias organizaciones de la sociedad civil y representantes de

grupos indígenas presentan una acción de protección a favor de los derechos de la naturaleza y en contra de varios actos jurídicos que atentarían contra estos derechos: concesión minera, contrato firmado con la compañía Ecuacorriente y licencia ambiental otorgada para la explotación minera (Proyecto Mirador) en la provincia de Zamora. Varios son los accionados: Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, Ministerio del Ambiente, compañía Ecuacorriente y Procuraduría General del Estado.

Además, se solicita que se dicten medidas cautelares, entre ellas: la suspen-sión del proyecto minero Mirador y que se disponga la realización de un estudio de impacto ambiental alterno.

Los argumentos de los accionados se basan en varios principios constitucio-nales, pero principalmente en el principio de precaución, pues buscan prevenir la extinción de especies, así como la afectación y violación de los derechos de la naturaleza.

En sentencia el juez desecha la acción fundamentado en las consideraciones siguientes: - El Estado ha realizado estudios de factibilidad y de conservación del medio

ambiente para precautelar que el ecosistema no resulte afectado por la ex-plotación minera previo a la concesión minera, celebración del contrato de explotación minera y otorgamiento de la licencia ambiental. Además, está ejerciendo su competencia para administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos de acuerdo con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficacia, elementos que se encuentran estipulados tanto en el contrato como en la licencia ambiental otorgada.

- La autoridad que otorgó la concesión minera y celebró el contrato de ex-plotación y la que expidió la licencia ambiental son competentes para la expedición de estos actos administrativos.


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- La empresa ha cumplido con la normativa ambiental vigente; además, se prevé en el contrato varias cláusulas relativas a las obligaciones del conce-sionario respecto a la gestión ambiental del proyecto.

- Con el proyecto se precautela el derecho del buen vivir de quienes habitan en el área del proyecto.

- El proyecto no afecta a áreas protegidas, patrimonio forestal del Estado ni bosques protectores, es decir áreas de reserva.

- El juez llega a la conclusión de que no se observa de manera certera y fehaciente la supuesta vulneración de los derechos de la naturaleza y se determina que las entidades estatales encargadas de regular y controlar la explotación de los recursos naturales han cumplido con la potestades y atribuciones constitucionales y legales asignadas a ellos; adicionalmente, se considera que la explotación de estos recursos es de interés nacional debido a que beneficiará a todos los ecuatorianos, así como permitirá el desarrollo del Estado.Finalmente se declara que el Proyecto Minero Mirador, el contrato de ex-

plotación minera y la concesión otorgada por el Estado Ecuatoriano, así como la Licencia Ambiental no son actos administrativos violatorios de los derechos de la naturaleza. Al mismo tiempo se insta a las entidades estatales encargadas de la gestión en materia de recursos naturales a ejercer oportuna y responsablemente el control, vigilancia y fiscalización de las licencias, contratos y concesiones que otorgan a fin de evitar impactos irremediables que puedan afectar los ecosistemas.

Esta sentencia fue apelada por los accionantes y el caso está ahora en co-nocimiento de la Corte Provincial de Pichincha.La judicialización de violaciones a los derechos de la naturaleza ha sido escasa, a pesar de que han transcurrido más de cuatro años desde la aprobación de la Constitución y el reconocimiento de estos derechos en ella.

El acceso a la justicia ambiental ha sido tradicionalmente escaso, esto se evidencia más aún en el caso de derechos de la naturaleza a pesar de que la legitimación procesal para demandarlos es muy amplia y cualquier persona o colectivo puede demandarlos.

Por otro lado, la efectiva judicialización de casos de derechos de la natura-leza encuentra en su camino varios obstáculos en la institucionalidad judicial. En primer lugar, los casos de violación de derechos de naturaleza al ser reclamados judicialmente mediante una acción de protección (acción constitucional) implica que cualquier juez de primera instancia tenga que resolver el caso; es decir, cual-quier juez de lo civil, penal, de tránsito, de inquilinato, laboral, etc. tendrá que conocer el caso; el problema surge por el hecho de que los operadores judiciales

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tienen escasos conocimientos sobre temas ambientales y menos aún sobre derechos de la naturaleza que es un concepto totalmente nuevo para el país.

Otro obstáculo que encontramos es la inexistencia de instancias judiciales especializadas para el conocimiento de casos ambientales y de derechos de la naturaleza, esto incide a su vez en la falta de especialización de los operadores de justicia y la falta de equipos y personal adecuado que estén acordes a las ne-cesidades de estas instancias.

Por otro lado, no existe una ley que desarrolle los derechos de la naturale-za, que si bien no constituye un limitante para reclamar frente a las autoridades estatales el cumplimiento de estos derechos, sí plantea un gran reto en el ámbito judicial ya que no se cuenta con regulaciones específicas para estos derechos, especialmente alcance de los derechos, definiciones, principios de aplicación de estos derechos, entre otros.

IV. CONCLUSIONESLa naturaleza es un nuevo sujeto de protección en el ordenamiento jurídico

ecuatoriano, pues se le reconoce el derecho a su existencia, regeneración de sus ciclos vitales y restauración. La inclusión de este nuevo sujeto en el derecho res-ponde a un cambio conceptual en el relacionamiento de los seres humanos con la naturaleza el cual que tiene su base en el paradigma del buen vivir.

Para fines de cumplimiento de estos derechos tanto el Estado como las personas naturales tienen obligaciones correlativas relacionadas con el respeto de la naturaleza y sus derechos, asimismo, también se prevé limitaciones a las acciones que podrían afectar estos derechos.

La inclusión de los derechos de la naturaleza implica varios retos para el Estado, pues es necesario un cambio de la mentalidad de los ecuatorianos para su efectiva realización. A esto se suma la necesidad de contar con una ley que desarrolle los derechos de la naturaleza, así como una institucionalidad específica para la promoción y protección de estos derechos. Si bien en la Constitución ya se prevé la conformación de un Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza, este sistema no ha sido implementado hasta el momento.

En el ámbito judicial también se visualizan algunos retos. La implementación de judicaturas especializadas permitiría un gran avance en la judicialización de casos de violación de derechos de la naturaleza. En relación a este aspecto ya se prevé en el Código Orgánico de la Función Judicial la creación de judicatu-ras especiales de primera instancia para el conocimiento de reclamaciones por violación de los derechos de la naturaleza y derecho al agua; por lo tanto, la


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materialización de esta disposición legislativa permitirá un adecuado desarrollo de los derechos de la naturaleza.

Paralelamente, se requiere la capacitación de los operadores judiciales respecto al derecho ambiental y a los derechos de la naturaleza, y de la misma forma, se requiere un mayor involucramiento de la ciudadanía en la judicialización de estos casos para lo cual es necesario que conozcan sobre los derechos de la naturaleza y la posibilidad de exigirlos en el ámbito judicial.

V. BIBLIOGRAFÍAAcuerdo Ministerial Nº 169 de 30 de agosto de 2011 del Ministerio del Ambiente, Registro Oficial

Nº 655 de 7 de marzo de 2012 Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial Nº 449 de 20 octubre de 2008,Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, Registro Oficial Suplemento

Nº 52 de 22 de octubre de 2009MURCIA RIAÑO, Diana (2011). “El sujeto naturaleza. Elementos para su comprensión”. En: ACOS-

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Universidad El Bosque – Colombia, Quito - EcuadorNARVÁEZ, Iván (2012). Derecho Ambiental en clave neoconstitucional (enfoque político).Flacso

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En CEDA, Tema de Análisis Nº 27, noviembre 2012. Revisado 9 marzo de 2013 en http://www.ceda.org.ec/descargas/Analisis/CEDA_analisis_N%C2%BA27_noviembre_2012_evolu-cion_jurisprudencial_DDNN.pdf


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SECCIÓN 2

Pueblos indígenas, industrias

extractivas y recursos naturales

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Participación indígena en el desarrollo de políticas y en la toma de decisiones sobre los recursos forestales. Caso de estudio: Reserva Indígena Cabécar de Alto Chirripó, Costa Rica

María eliSa CarrióN

Miembro del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) < [email protected]>

RESUMEN: Un actor relevante en el ámbito forestal son los pueblos indígenas, debido a su estrecha relación con el bosque, y a que son guardianes de algunos de los territorios más biodiversos del planeta. Este estudio se realizó en la Reserva Indígena Cabécar de Alto Chirripó, Costa Rica, con el objetivo de analizar la participación indígena en relación con los procesos e instancias de formulación e implementación de políticas e iniciativas relativas al recurso forestal. Existe una tendencia hacia la falta de participación en diálogos nacionales de los pueblos indígenas en Costa Rica, dada por dificultades para acceder a educación, información, conocimiento de derechos, organización, canales claros de comunicación e inclusive por su ubicación geográfica; de manera adicional, la gobernanza local se ha visto afectada por la imposición de estructuras para la toma de decisiones.

Palabras clave: Indígenas, políticas e iniciativas forestales, gobernanza.

Title: Indigenous participation in policy development and decision-making on forest resources. Case study: Indigenous Reserve Cabécar of Alto Chirripó, Costa Rica

ABSTRACT: Indigenous peoples are one of the main stakeholders in the forestry sector, both because of their close relationship with the forests, as being guardians of some of the most biodiverse areas on the planet. This study was conducted at the Indigenous Reserve Cabécar of Alto Chirripó, Costa Rica in order to analyze the participation in relation to the processes and instances of formulation and implementation of policies and initiatives related to forest resources. There has been a trend regarding their lack of involvement of the Indige-nous Peoples in Costa Rica in national dialogues, due to difficulties in accessing education, information, knowledge of citizens’ rights, organization, clear communication channels and even because of their geographical location; in addition, local governance has been affected by the imposition of structures for decision-making.

Keywords: Indigenous, forest policies and programs, governance.

Participación indígena en el desarrollo de políticas y en la toma de decisiones

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I. INTRODUCCIÓNLa historia de la inclusión de la sociedad civil en la conceptualización de

políticas e iniciativas estatales, es reciente, y a pesar de que en la actualidad se habla de manera vehemente sobre la participación de la ciudadanía, aún es escasa. Siendo notoria cada vez más una dispersión del poder con relación a los procesos de toma de decisión (Hajer 2003).

En Costa Rica, la normativa en relación con la participación ciudadana, se encuentra establecida en principio en el artículo 9 de la Constitución Política, al señalar que “El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e indepen-dientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial”, por lo que adquiere el rango y la fuerza de un derecho constitucional de carácter fundamental (Resolución 16450, Sala Constitucional).

A pesar de la existencia de un marco legal, la tendencia a involucrar a colecti-vos ciudadanos o a crear espacios de diálogo en procesos e iniciativas ambientales es reciente (Oreamuno et al. 2010; Ulate 2008), no obstante cada vez es mayor la apertura del estado hacia la sociedad civil, lo que se ve reflejado en escenarios como el de la construcción de la propuesta para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación - REDD (Gobierno de Costa Rica 2011).

En el caso de las minorías como lo son los pueblos indígenas en Costa Rica, ha existido una tendencia hacia la falta de participación de este conglomerado en diálogos nacionales (ya sea de manera involuntaria o deliberada), debido a dificultades para acceder a educación, información, conocimiento de derechos ciudadanos, organización, e inclusive por su ubicación geográfica; en contraparte, los procesos para involucrar a este colectivo conllevan una serie de retos, como insuficiencia de recursos para poder establecer contactos dado principalmente por una falta de claridad de con quién dialogar, ya que en este país no hay una estructura de organización de índole nacional que agrupe a las nacionalidades indígenas. Existen investigaciones que han demostrado que una de las causales de la violación de los derechos de los pueblos indígenas, está dada por la ejecu-ción de políticas públicas, principalmente en las relacionadas a la gestión de los recursos naturales, las que no reconocen sus derechos sobre ellos y no incluyen su participación (Cunningham et al. 2008, pp. 156-165; MEDPI 2010).

Por otro lado, instrumentos internacionales como el Convenio 169 OIT, reconocen el derecho de los pueblos indígenas para mantener, promover y desa-rrollar sus propias estructuras institucionales, es en este contexto donde varios pueblos indígenas buscan el respeto a sus estructuras y persiguen la reivindicación de sus instituciones tradicionales.

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A través de la Ley Indígena Nº 6172, se reconocen las estructuras tradicio-nales de los pueblos indígenas de Costa Rica, sin embargo en el reglamento de la mencionada normativa, se impone como estructura de toma de decisiones a las Asociaciones de Desarrollo Integral Indígena (ADII), inclusive la propiedad de las reservas indígenas se encuentra asignada a estas instituciones ya que se encuentran reguladas por la Dirección Nacional de Desarrollo Comunal (DINA-DECO) y porque poseen personería jurídica, lo que les habilita como figura de representación de los territorios indígenas, desplazando las estructuras tradicio-nales indígenas y subordinando a los pueblos a “estructuras estatales modernas” (Kipuri 2009, pp. 52-95).

El presente estudio se enfoca en dos momentos, el primero expone un análisis de la participación indígena en diferentes momentos en la escena ambiental en Costa Rica, referente a normativas e iniciativas forestales; el segundo se enfoca en el proceso de toma de decisiones alrededor del recurso forestal en la Reserva Indígena Cabécar de Alto Chirripó.

II. ÁREA DE ESTUDIO Y RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓNEl pueblo Cabécar fue escogido como población de estudio, por tres razones

fundamentales: (i) tienen la tenencia del territorio con mayor cobertura forestal a nivel de pueblos indígenas (ii) son la etnia con mayor porcentaje de población del total existente en Costa Rica, y (iii) son los territorios indígenas con mayor porcentaje de población indígena presente dentro de ellos.

El territorio seleccionado fue Alto Chirripó según el Censo del año 2011, comprende 6341 habitantes, lo que le posiciona como el segundo territorio in-dígena con mayor población (13.07%) después de Talamanca Bribri (17.25%). Duchii como también es conocido Chirripó, es el territorio indígena más grande de Costa Rica al contar con una superficie de 77.973 ha (CONAI 2001 citado por MIDEPLAN 2002, p. 76).


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Simbología

Ríos

1080

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1100

000

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Otras

RIC Chirripó

Reservas Indígenas

Sistema de CoordenadasCRTM05 - Datum WGS84

Escala 1:225.000Kilómetros

0 5 10

Fuente: Atlas 2008 ITCR

Elaborado por:Ma. Elisa Carrión y Néstor Veas

560000 580000

10800001100000

RIC Chirripó

Nimari

TsipiriRoca Quemada

Paso MarcosGuayaba Yaka Jokbata

Shikiari

Alto Shikiari

Chirripó AbajoNimari

Tkanjäkä ÑariJarei

Tkak riShukebachari

Simiriñak

Pacuare Arriba

Río Blanco

Porvenir Sitio Gilda

Chirripó Arriba

NN

Figura 1. Ubicación de las Comunidades Indígenas Cabécares de Alto Chirripó donde se realizaron entrevistas para este estudio

Las comunidades en las que se implementó la investigación son: Kabébata, Guayaba yaka, Tkanjäkä, Simiriñak y Paso Marcos de Simiriñak.

La recolección de información se realizó según la propuesta de Valles (1999), Mayan (2001) y Geilfus (2005), utilizando instrumentos como, entre-vistas semiestructuradas abiertas, entrevistas no estructuradas abiertas, revisión bibliográfica y observación participante. El muestreo fue no probabilístico, y por conveniencia, las unidades muestrales no se seleccionan al azar, sino que se apoyan en el criterio del investigador, por consecuencia no se calcula el nivel de confianza ni el margen de error, su utilidad se basa en que más que necesitar una representatividad, se enfoca en una cuidadosa selección de sujetos; es decir se


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entrevista a personas que desean participar voluntariamente en la investigación (D’Cruz y Stagnitti 2008; Gabor e Ing, 1997 pp. 237–258; Minichiello et al. 1995, p. 320; Seaberg, 1988, pp. 240–257 y Sampieri et al. 1991, p. 350)1.

Se seleccionaron individuos dentro de tres categorías2: a. Pobladores de las comunidades antes mencionadas, que aceptaron de manera

voluntaria entrevistas semiestructuradas abiertas. Las entrevistas se reali-zaron hasta que la saturación o redundancia de los datos fue alcanzada, es decir cuando ya no surgen datos nuevos o relevantes (Valles, 1999, p. 416). Se incluyeron además siete entrevistas de personas de otras comunidades de la Reserva. Para conformar la muestra se consideraron las siguientes pautas:

• Personasmayoresa18añosdeedad. • Equilibriodegénero. • Nomásdeunrepresentanteporhogar. Para visitar los hogares se contó con guías y traductores, los que reforzaron

la comunicación con los entrevistados. b. Informantes clave3 (McLuhan 1996, p. 24) dentro del territorio, integran-

tes de la Asociación de Desarrollo Indígena, líderes comunales, profesores, Asistentes técnicos de Atención Primaria de Salud (ATAP), entre otros. La identificación se realizó a través de la técnica de muestreo bola de nieve4 (Gutiérrez Montes y Batol Imbach, 2006, p. 86).

c. Informantes clave fuera del territorio indígena, personas conocedoras del tema forestal e indígena. Para su identificación al igual que en el punto anterior, se utilizó la técnica de muestreo bola de nieve.Para contar con las percepciones de pobladores de comunidades alejadas en

Chirripó, se solicitó al Jefe de Enfermería del Equipo Básico de Atención Integral en Salud (EBAIS) de la comunidad de Grano de Oro (ubicada en la zona límite

1 “Lasmuestras en los estudios cualitativosnoestángeneralmentepreespecificadas,sinoquepuedenevolucionarunavezcomenzadoeltrabajodecampo”.“Laseleccionesiniciales de informantes guían a otros informantes similares o diferentes; el observar un tipo de sucesos invita a la comparación con otro tipo; y el entendimiento de una relación clave en un contexto revela aspectos a estudiar en otros”.

2 Se diseñó una entrevista para cada uno.3 Informantesclavesonaquellaspersonasqueporsusdestrezaspersonales,experiencia

o posición dentro de la sociedad, cuentan con información profunda y detallada sobre su entorno e historia.

4 Boladenieve:métododemuestreonoaleatorio,usadoparaidentificaryentrevistarinformantesclave.Unentrevistadorefiereaotros3a5yasísucesivamentehastaobtenerla cantidad deseada de entrevistas.


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del área de acceso a la Reserva), el apoyo del grupo de ATAP de Chirripó (11 integrantes), se diseñó una matriz de sencillo manejo, y se realizó un taller de capacitación en la utilización de esta herramienta. Para el análisis la información se dividió en dos bloques: la que se obtuvo a través de entrevistas realizadas por los ATAP y la de entrevistas realizadas por la investigadora principal.

III. RESULTADOS Y DISCUSIÓN3.1 Participación de grupos indígenas en normativas ambientales

Según Lux de Coti (2004, p. 225), para los pueblos indígenas, la consulta, la participación y el consenso son de gran relevancia e importancia en los procesos de toma de decisiones, ya que de esa manera las decisiones de la mayoría prevalecen como un principio democrático lo que garantiza la igualdad de oportunidades sin exclusión alguna. Como expresa Martínez (2011, pp. 59-87), los derechos de dimensión participativa de los pueblos indígenas están fundamentados en la consulta, el consentimiento libre, previo e informado y la participación en el ciclo de la política.

En Costa Rica, la Ley Forestal Nº 7575 y la ley de Biodiversidad Nº 7788 fueron establecidas en los años 1996 y 1998 respectivamente.

Según Miranda et al. (2005, p. 164), la Ley Forestal vigente se basa en cuatro puntos básicos, de los cuales podemos resaltar dos de importancia para las comunidades indígenas, i) los temas forestales son tratados bajo una visión integral en el territorio, incorporando la conservación con el fomento de acti-vidades forestales productivas y viabilizando la participación del gobierno y del sector privado en dicha gestión, a través del capítulo III se crea la Oficina Nacional Forestal (ONF); ii) incentiva la conservación del bosque, mediante la creación del Certificado para la Conservación del Bosque (CCB), y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), como el ente encargado de establecer los reglamentos y procedimientos para la emisión, aplicación y control de los mismos.

Tanto FONAFIFO como la ONF, cuentan con una Junta Directiva (JD), dentro de la cual se ha procurado la representatividad de varios sectores, no obstante, en ninguna de las dos figuras se encuentra el sector indígena, según el Director de la ONF los indígenas no han intentado un acercamiento para formar parte de esta institución, por otro lado uno de los técnicos de la Red de Integra-ción Bribrí - Cabécar del Atlántico (RIBCA), nos comentó que integrarse a esta instancia puede invisibilizarlos como actores, ya que desean tener una mayor presencia y aún no cuentan con una institución representativa a nivel nacional.

Contrario a esta opinión, se debería considerar que tener una mayor presencia de los pueblos indígenas en diferentes instancias, puede apoyar a la apertura de diversos espacios de diálogo en los que puedan dar a conocer su


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posición sobre los procesos estatales de su interés, como menciona Cali (2012) un punto de relevancia ante discusiones sobre el medio ambiente, es el de pro-curar la participación de los pueblos indígenas de manera plena y efectiva en las discusiones y toma de decisiones en todos los niveles, pese a que Costa Rica ratificó el Convenio 169 OIT y apoyó la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas con su voto, aún no ha realizado un proceso de análisis para la inclusión y participación de este sector de la sociedad.

Los informantes clave externos (8 de 13), coinciden en que la inclusión de los grupos indígenas en procesos como la definición de leyes en Costa Rica ha sido baja, y que la principal razón, se debe a una débil estructura de representación nacional, uno de ellos mencionó que considera que ha existido marginación de estos grupos ya sea de manera voluntaria o involuntaria.

Las razones de exclusión se deben a que son una minoría, en ocasiones han demostrado relaciones de conflicto entre uno y otro grupo, no hay especialistas del tema indígena dentro de las instituciones que integran el sector ambiental público o, inclusive, algunas veces no se cuenta con el recurso económico su-ficiente para poder realizar reuniones y dialogar con todos, precisamente este último punto da cuenta de la carencia de una figura institucional representativa del sector indígena.

Pese a que la participación de los indígenas en la discusión de la Ley Fo-restal fue marginal, al menos debieron ser considerados como figura dentro de esta normativa, toda vez que grandes extensiones de bosque se encuentran en sus territorios, lo que automáticamente los posiciona como un actor clave en el ámbito forestal.

La mayoría de los informantes clave dentro del territorio señalaron que, los indígenas de Chirripó no han participado en la definición de políticas, ni en espa-cios de diálogo, esta falta de participación efectiva discrepa con las instituciones e instancias creadas a través de las dos normativas (forestal y biodiversidad), yendo un poco más allá, los pobladores entrevistados, a pesar de vivir en el territorio forestal privado comunitario más grande del país, no están familiarizados ni con el nombre, menos aún con los contenidos de las normativas.

La normativa de biodiversidad aborda temas como el pago por servicios ambientales, el ordenamiento territorial, los derechos intelectuales comunitarios e incentivos para la participación comunitaria (IICA, 2006, p. 109); crea dos instituciones, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y la Co-misión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO).

Sobre la participación indígena en este proceso, se puede evidenciar que existió una mayor intervención de este sector, la que podríamos desagregar en tres momentos:


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• Elprimero,consistióenunafasedeconsultadondeasambleístasvisitarontresregiones, Guanacaste, Talamanca y Zona Sur, para preguntar sobre algunas temas a incluir en la propuesta de ley, en este caso, no podemos asegurar que fue representativa la consulta, o que se incorporaron las opiniones de los pueblos indígenas sobre la propuesta de ley, ya que no se encontraron en los expedientes, actas y hojas de asistencia de estos encuentros, pese a ello, tampoco se puede decir lo contrario, lo que sí se puede resaltar es que hubo una mayor oportunidad de participación, dando paso al siguiente momento;

• Aperturadeespaciosdediálogoparalaciudadanía,sebuscólaintegraciónde población indígena, no sólo a través de organizaciones como la Comi-sión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) y la Mesa Nacional Indígena (MNI); si no a través de foros, debates, mesas redondas; y,

• Eltercero,consisteenelposicionamientodeltemaindígenadentrodelaley, resultado de la participación en los procesos antes descritos.

3.2 Participación de grupos indígenas en el desarrollo de iniciativas del ámbito forestalHay dos momentos de gran relevancia en Costa Rica y que marcan una pauta

en el tema de participación de comunidades indígenas en el país; el Programa por Pago de Servicios Ambientales (PPSA) y la Estrategia para la Reducción de Emisiones por la Deforestación y Degradación (REDD), estos programas se analizarán en este punto desde un abordaje social, tratando de visualizar la participación de las comunidades indígenas y en el caso que sea posible de la población Cabécar de Alto Chirripó.

El PPSA es el resultado de un proceso de diferentes mecanismos establecidos en el país desde 1969, año en que entró en vigencia la Ley Forestal 4465. Pese a la existencia de estos incentivos desde una “etapa temprana” en Costa Rica, las comunidades indígenas no fueron partícipes de estos, ya que una de las exigencias para acceder a los certificados fue poseer título de propiedad (Canet, 2012, p. 97), como menciona Camacho (2003, p. 147), en sus inicios los incentivos forestales segregaron a pequeños productores campesinos y a poblaciones indígenas.

Según los registros de FONAFIFO (2012), las primeras comunidades indí-genas en ser beneficiadas con el PPSA, fueron en el año 1997, es decir, un año después de la creación del programa (FONAFIFO 2005). No hubo una participa-ción de las poblaciones indígenas durante la etapa de formulación del programa, no obstante este grupo es prioritario en el PPSA (Sánchez, 2012), es así que la cantidad de hectáreas permitidas a ingresar en el programa ha aumentado de 600 a 1000, además dentro del “Manual de Procedimientos para el Pago de Servicios


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Ambientales”, en la matriz de valoración, el criterio de priorización que recibe mayor puntaje es el de los bosques en zonas indígenas (Decreto 36935, 2012).

A manera de ejemplo, en la Figura 2 se presenta para la modalidad “Protec-ción” el incremento del número de hectáreas suscritas en el PPSA en territorios indígenas a partir de 1997, evidenciando que de forma gradual se ha generado una mayor participación de las poblaciones indígenas dentro del programa.

Figura 2. Hectáreas contratadas en la modalidad “Protección” en Territorios Indígenas

Fuente: FONAFIFO (2012a)

Como menciona Camacho (2003, p. 174), poco a poco se han incorporado elementos para procurar una distribución equitativa de los recursos, empero, los mayores poseedores de bosque y con mayor población como Talamanca Bribri, Talamanca Cabécar, Cabagra y Alto Chirripó han recibido menos pago, los pa-gos se han concentrado en los territorios indígenas que cuentan con una menor extensión de bosque, así como los menos poblados (Borge, 2003, p. 120).

Alto Chirripó, está suscrito al PPSA desde el año 2004, es un territorio que tardó en ingresar al programa debido a varios conflictos entre la ADIRIC Chirripó y CONAI (Borge, 2003, p. 120). A pesar de que este territorio lleva ocho años dentro de esta iniciativa, al consultar a los entrevistados si han escuchado o saben qué es el PPSA, la mayoría (171 de196) no saben explicarlo, sin embargo si es que se expone en qué consiste el programa, el 50% conoce que la ADII recibe fondos por conservar el bosque. Uno de los entrevistados mencionó que en la Asamblea sí se menciona por ejemplo a FONAFIFO pero que no se explica qué es y en qué consiste, esto refleja una falta de difusión del programa en este territorio y una inadecuada comunicación entre la ADIRIC Chirripó y los pobladores.


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Existe una propuesta de PSA indígena elaborada por Borge (2003, p.120) y es una iniciativa construida con dirigentes indígenas (5 de 8 territorios indí-genas) del Área de Conservación La Amistad Caribe (ACLAC). Los cambios que se proponen son: i) realizar una adaptación en las modalidades de manejo acorde a la racionalidad indígena; y, ii) estructurar un plan de inversión con seis líneas, no como un requisito para el PPSA si no como un instrumento que apoye la organización de las ADIIs.

El PPSA se ha posicionado como uno de los estandartes para la imple-mentación de la Propuesta de Preparación de REDD+ (R-PP por sus siglas en inglés), ya que ha contribuido a la implementación de un mercado local para servicios ambientales generados desde la deforestación evitada y el mantenimiento y aumento de las reservas de carbono (Gobierno de Costa Rica, 2011, p. 149; Vignola y Morales, 2011, p. 7).

Dentro del escenario de esta iniciativa se ha procurado una mayor inclusión y consideración a los pueblos indígenas, desde el año 2008 se inició el diálogo con los territorios indígenas. FONAFIFO mantuvo varias reuniones con integrantes de las ocho etnias del país, la conexión se realizó a través de las Asociaciones de Desarrollo y de organizaciones como la Red de Integración Bribrí y Cabécar del Atlántico (RIBCA) y la Asociación Regional del Dikes (ARADIKES) que incluye a Borucas, Térrabas y Cabécares de la zona sur, para el R-PP se realizaron cinco a seis reuniones en Talamanca, tres reuniones nacionales, dos en ARADIKES y una con el apoyo de CATIE (REDD-net), que procuró la participación de los grupos indígenas.

En los talleres organizados por FONAFIFO, la ADIRIC Chirripó no ha participado, lo que se evidencia en la falta de conocimiento de los integrantes de la Junta Directiva entrevistados sobre el tema de la REDD+. Si a nivel de dirigentes existe este vacío de información es de esperar que los pobladores de Alto Chirripó no estén al tanto de los diálogos que se han generado para la construcción del R-PP, hecho confirmado a través de las entrevistas de manera unánime (196 de196).

La inasistencia de delegados de la Junta Directiva puede atribuirse a varios factores, no hay una clara identificación de a quién dirigirse, la ADIRIC Chirri-pó no tiene una oficina ni un correo electrónico a la cual remitir invitaciones, o que a través de la representación de RIBCA se asume la participación de Alto Chirripó; en este último caso se debe tener presente que la ADIRIC Chirripó es parte de esta red hace menos de un año (Hernández, 2012), en sus reuniones se informa a los miembros sobre los procesos y estado de las iniciativas en las que se han insertado, a estas sesiones acude una persona de la Junta Directiva, lo que demuestra que de manera interna en la ADIRIC Chirripó no se han establecido


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condiciones o responsabilidades para aquellos que acuden a reuniones, talleres, diálogos y cursos, orientados a promover la difusión de los acuerdos e información obtenida a través de diferentes espacios.

FONAFIFO definió la creación de una Junta Directiva para la Estrategia Nacional REDD, dentro de la cual existe un puesto con su respectiva suplencia para el sector indígena, el cual aún no ha sido ocupado, debido a la inexistencia de una estructura representativa nacional; además colaborarán cuatro represen-tantes técnicos indígenas y en la última versión del R-PP se ha sumado el tema de la participación indígena, ya que es necesario realizar una consulta con los pueblos indígenas, RIBCA se encuentra diseñando y concibiendo los mecanismos que consideran adecuados para la ejecución de la consulta (Herrera, 2012).

Se están formando mediadores culturales pertenecientes a diferentes etnias y bloques, cuya misión consistirá en aterrizar y difundir la información sobre la REDD+ (Cascante, 2012; Hernández, 2012; Herrera, 2012), lo que denota el interés del Estado apoyado por diferentes sectores para generar un proceso ape-gado a la realidad indígena, que respeta e incorpora los planteamientos de este sector. La evidencia sugiere que el tema indígena ha adquirido relevancia en esta iniciativa, uno de los hitos será la implementación de un PSA indígena (Gobierno de Costa Rica, 2011, p. 149). Como señala Martínez (2011, pp. 59-87), la parti-cipación es una dimensión constituyente de los derechos de los pueblos indígenas, por lo que en este proceso podríamos decir que se han respetado estos derechos.

3.3 Toma de decisiones sobre el aprovechamiento del recurso forestal en Alto ChirripóLa Ley Indígena indica que “solamente los indígenas podrán construir casas,

talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas”, con base en esto se podría decir que tienen derecho de utilizar los recursos naturales de sus reservas para las actividades antes descritas, sin embargo hay una prohibición para la comercialización de madera en rollo, dada por un Dictamen de la Procuraduría General del Estado (PGR, 1999), que dice “los no indígenas no pueden talar árboles o explotar los recursos maderables dentro de las reservas indígenas, que los indígenas sí pueden hacerlo, pero no aprovechándose de la madera para venderla fuera de la reserva, y que deben limitarse a ocuparla para la satisfacción de sus necesidades derivadas de las costumbres que les son propias. Esto último por cuanto no puede pensarse que la utilización del término “para su provecho” lo sea para actividades ajenas a su cultura, ya que la razón de ser de las reservas indígenas es la de preservar ésta”.

Esto impone una limitación en el derecho de uso de los recursos forestales que poseen sobre sus territorios las comunidades indígenas, creando como con-


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secuencia restricciones para posibles proyectos de manejo forestal comunitario y marginando aún más su economía.

No obstante, la Sala Constitucional se ha pronunciado sobre el ámbito administrativo que encabeza la Procuraduría General del Estado, indicando que hay una clara omisión de lo estipulado en el Convenio 169 OIT al imponer en lugar de permitir a los grupos indígenas que decidan qué hacer con el recurso forestal, acción que puede ser apoyada a través del Voto Nº 8019 de la Sala Constitucional (2000), que reconoce que “(…) la autoridad recurrida ha actua-do en forma ilegítima al violar este instrumento (…) en el que se consagran los derechos fundamentales de las poblaciones indígenas”. Lo que quiere decir es que los pueblos indígenas en Costa Rica no tienen prohibido de manera expresa el aprovechamiento del recurso forestal, al igual que todos los demás propietarios privados de bosque podrían desarrollar actividades de manejo, siempre y cuando se considere las disposiciones estipuladas en la Ley Nº 7575 (1996), como la prohibición del cambio de uso de suelo y la realización de un plan de manejo para el aprovechamiento de madera entre otros.

La única prohibición de corta o aprovechamiento de bosques está dada en el artículo 18 de esta ley, en la que se prohíbe esta acción en parques naciona-les, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado. Pese a ello, debido a una incorrecta interpretación de la ley y a una concepción errónea de considerar que las re-servas indígenas son una pseudo área protegida, no se ha impulsado el manejo sostenible en estos sitios.

Los pueblos indígenas costarricenses se encuentran en un régimen norma-tivo que constituye una barrera para comunidades que han querido promover la utilización de sus bosques como productores de bienes y servicios. Por otra parte, sus derechos sobre las tierras han sido objeto de disputas legales, ejemplo de ello es que cerca del 40% del territorio indígena nacional se encuentre en manos de no indígenas (MIDEPLAN 2002), de manera adicional como indica Tresierra (1998, p. 50), a pesar que Costa Rica ratificó el Convenio 169 OIT, no se ha garantizado a las comunidades indígenas el usufructo, y el manejo autónomo o en conjunto con el Estado de los recursos naturales renovables tales como la fauna, la flora y los recursos hídricos.

Acorde a la información proporcionada por los entrevistados, los motivos por los cuales se corta madera en Chirripó son para el uso del material en la construcción de viviendas y para leña, sin embargo se pudo presenciar la apertura de claros en el bosque para la siembra de fríjol, en este último caso dependiendo de la extensión del área a sembrar se solicita permiso a la ADIRIC Chirripó, si ésta es pequeña no se realiza el pedido.


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Algunas personas comentaron que para obtener leña no solicitan permiso porque aprovechan ramas o fustes caídos. Los pobladores deben solicitar un permiso a la ADIRIC Chirripó, para utilizar árboles en la elaboración de sus ca-sas y cuando abren extensiones de bosque para la siembra de fríjol, las personas están conscientes de esta obligación, así lo manifestó el 100% de las personas consultadas. Al preguntarles si ven el impedimento de cortar madera como una limitación el 93% afirmó que no lo es, ya que deben cuidar y proteger la montaña.

La difusión de la prohibición de cortar madera, así como de realizar activi-dades de caza en las parcelas sometidas al PPSA, fue efectuada en el espacio de la Asamblea por la Junta Directiva de la ADIRIC Chirripó, y a nivel personal con apoyo de los Guardareservas. Los Guarda reservas, son una figura establecida a través del artículo 7 de la Ley Indígena 6172, “(…) nombrados por el Gobierno, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de ellos” (…).

Después de la emisión del reglamento a la Ley Forestal, queda un vacío con relación a los derechos de los pueblos indígenas sobre este recurso, por lo que en 1999 se emite el Reglamento de Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, como menciona Chacón (2002, p. 182), este último reglamento pretendió resolver el carácter restrictivo de la normativa, que no con-templó los derechos de los pueblos indígenas plasmados en la Ley Indígena como la potestad de “talar árboles”. En este instrumento se limita el aprovechamiento a 3 árboles/ha/año y hasta un máximo de 10 árboles/ha/año, en inmuebles sin cobertura boscosa.

En cuanto a la toma de decisiones dentro del territorio, los entrevistados (98%) manifiestan que no deciden sobre el recurso forestal, esta tarea se en-cuentra delegada de modo implícito a la ADIRIC Chirripó; además indican que ninguna institución estatal ni privada interfiere en la toma de decisiones dentro de este territorio indígena.

La Administración Forestal del Estado debe autorizar el uso de madera en el territorio indígena, no obstante, de acuerdo a lo observado se ha delegado funciones a las ADII sin mayor control y regulación, esto evidenciado en las afir-maciones dadas por el Encargado de Fomento de la Oficina Regional MINAET/SINAC/ ACCVC, quien manifestó que “NO se ha otorgado ningún permiso de corta y aprovechamiento forestal dentro de la Reserva Indígena de Alto Chirripó (sic)” , pese a ello, hay un programa de construcción de viviendas, el cual está liderado por la ADIRIC Chirripó y es ejecutado por la Constructora Tobe Tobe Esquipulas SA.

La Junta Directiva de la ADIRIC Chirripó no lleva registro sobre el número de casas que se han construido en la reserva, el número y los permisos que se


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han otorgado para la extracción de madera para la construcción de viviendas y para la siembra de frijol.

Queda claro que tanto la oficina en Turrialba ACCVC/SINAC/MINAET, como la ADII de este territorio, no tienen un registro del volumen de madera aprovechado, por lo que no se puede saber cuánta madera ha sido utilizada en el programa de vivienda y si esto está generando presión sobre los recursos, lo que denota una falta tanto de control como de monitoreo.

La empresa constructora sí lleva un registro de información; se han cons-truido alrededor de 360 viviendas y en este momento se encuentran en proceso 100 más. Las casas que esta compañía construye son de madera, utilizan cinco árboles gruesos o 5000 pulgadas de madera/casa, se escogen especies de made-ra durable como Cedro (Cedrela odorata), Laurel (Cordia alliodora), Quizarrá (Aiouea costarricenses) y Manú (Minquartia guianensis) (Castilblanco, 2012).

Al poblador indígena no le cuesta la casa ya que accede a ella a través del bono de la vivienda, y cada edificación conlleva un presupuesto aproximado de 7 millones de colones (us$14.198). La madera se extrae del predio del poblador beneficiario, en caso de no poseer recurso forestal, se adquiere el material a otra persona dentro del territorio. La constructora paga la madera, la mano de obra (en la que puede participar el dueño del inmueble) y los servicios de la ADII. Estos incluyen el trabajo de recepción de solicitudes, verificación de poseer madera, entre otros, así como el pago a uno o dos integrantes de la ADII, con el fin de que colaboren en el control durante la construcción. Según el Gerente de la empresa, contratan un 98% de indígenas (tala, aserrío, mano de obra), la construcción dura entre dos a tres meses, pero previo a esto se trabaja la madera.

Cuentan con un director de obra, que es una persona no indígena, él vigila cómo talan la madera, y se encarga de capacitar en campo a los indígenas, lo que consideran positivo, ya que afirman que a través de su intervención varios indígenas han aprendido un oficio, además de que gran parte de los recursos se quedan en el territorio, lo que indica que de manera indirecta hay un comercio alrededor de la madera, el cual no es percibido como tal. Además de obtener una vivienda, reciben dinero, por la madera y por la mano de obra, teniendo como beneficio adicional rédito económico además del bien inmueble.

Es interesante, que se incluya a pobladores locales en varias actividades, no obstante su participación es pasiva, encontrándose determinada en casi todas sus facetas por la empresa constructora, lo que no contribuye al desarrollo de capa-cidades en temas como la autogestión. No parece haber control alguno de que esta tácita “compra de madera” se dé en condiciones justas para el propietario. Por lo tanto, se explota el recurso forestal, pero al invisibilizar esta explotación no se controla ni la sostenibilidad biológica ni la idoneidad del proceso de mercado.


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El procedimiento para aprovechar madera en Alto Chirripó presenta una variación, con respecto a lo establecido por el Reglamento de Aprovechamiento Forestal en Reservas Indígenas, debido a la falta de una autoridad reguladora la que ha preferido delegar sus funciones, en este caso a la ADIRIC Chirripó en lugar de ejercer su rol.

IV. CONCLUSIONESDebido a fortalezas tanto a nivel organizacional como de accesibilidad, te-

rritorios como Talamanca Bribri y Talamanca Cabécar han logrado posicionarse consiguiendo que talleres de consulta, capacitación, reuniones, entre otros se realicen en sus comunidades. Esto se refleja en el grado de participación, la ca-pacidad de gestión y la preparación que tienen los pobladores de los territorios que han recibido mayor atención institucional; generando que el momento en que intentan articularse los pueblos indígenas, no todos se encuentren en el mismo nivel para dialogar o negociar, como el caso de Alto Chirripó.

Uno de los actores relevantes en el ámbito forestal, sin duda alguna son los pueblos indígenas, pese a sus debilidades organizacionales, no deben ser excluidos de diálogos y procesos de toma de decisiones, por lo contrario, su incorporación debe ser fomentada.

El territorio indígena cabécar de Alto Chirripó necesita mejorar su inclusión en procesos de toma de decisión tanto a nivel local como nacional, para lo que requiere fortalecer sus capacidades y mejorar la comunicación tanto a nivel interno como externo, promoviendo de esta manera que sus ciudadanos adquieran una mayor comprensión de lo que sucede en el ámbito nacional, con el objetivo de cortar su limitada y casi inexistente participación en la definición de políticas. Es posible que si permanece en esa constante marginación, sus pobladores no tendrán medios para disponer de información ni los canales para involucrarse en aquellas decisiones que son de su interés.

Los grupos indígenas en Costa Rica, deben discutir sobre cuál es su nuevo rol en la sociedad actual y el proceso para pasar de receptor pasivo a un agente social que contribuye, interactúa y articula ideas, procesos y acciones con el Estado. Esto los llevará a buscar una participación activa y efectiva a través de su inclu-sión en el ámbito público, no sólo como un agente partícipe, sino también como vigilante en el cumplimiento de acciones y procesos que son de su importancia.

El tema de la participación y la democracia no es sólo para los tomadores de decisiones, sino para todas aquellas instituciones que actúan a nombre de un colectivo, como el caso de los pueblos indígenas; donde existe una tendencia a que un grupo reducido de “representantes, dirigentes o delgados” se perpetúe en los espacios de opinión, perdiendo de esta manera su legitimidad y trayendo


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consigo la profundización de conflictos tanto dentro como fuera de su territorio, por lo que es necesario, involucrar a la comunidad en la búsqueda de soluciones, fortalecer las capacidades y el liderazgo de la población para generar cambios.

El PPSA es una iniciativa que ha brindado cierto reconocimiento a los pue-blos indígenas, a la vez que representa una oportunidad colectiva para obtener recursos económicos que pueden ser invertidos en obras comunales, de esta manera ha fortalecido el vínculo bosque-pueblo indígena. Sin embargo, no se puede asegurar que los fondos recibidos han contribuido a disminuir la pobreza o a mejorar la gobernanza en la Reserva Indígena de Alto Chirripó, ya que no se han medido ni analizado indicadores válidos para ello. Existen propuestas de indicadores para medir el impacto socio-económico y ambiental del PPSA, como la de Herrera y Castillo (2012). No obstante, al no poseer la ADIRIC Chirripó registros contables, planes de trabajo y planificación presupuestaria con base a las actividades que implementa, será difícil medir su impacto en un futuro inmediato.

El buen gobierno local debe ser construido en conjunto, para lo que es necesario que los dirigentes/líderes/representantes fomenten espacios y meca-nismos que brinden a los pobladores del territorio indígena la oportunidad de expresar sus opiniones y sus intereses, así como participar de manera responsable en la toma de decisiones, es indispensable que exista una distribución equitativa de recursos, pero al mismo tiempo las personas de la Reserva Indígena de Alto Chirripó deben ser conscientes de los costos (regente forestal, abogados, viajes y reuniones) que implica la gestión de los mismos.

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Systematized information on bndes-funded projects in the amazon region with implications for deforestation

riCardo VerduM

Investigador en el Centro de Pesquisa e Pós-Graduação sobre as Américas de la Universidade de Brasília<[email protected]>

RESUMEN: En este trabajo se presentan los resultados del primer esfuerzo para consolidar la información sobre los proyectos de infraestructura en la región amazónica financiada por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil (BNDES), una institución político-financiero que en las últimas dos décadas transitó de la condición de Banco Nacional de Desarrollo, que trabajan exclusivamente en Brasil, para ocupar un lugar entre los principales bancos de desarrollo con operaciones internacionales. La experiencia que tuvimos en busca de información oficial fiable de proyectos financiados por el BNDES, en especial los destinados a las actividades de financiación para fuera del país, nos lleva a concluir que persisten las barreras para el acceso del público a este tipo de datos. Esto entra en conflicto con el actual discurso del gobierno en el país a favor del derecho de acceso de la sociedad a la información pública. Para la presentación de los datos se optó por dividir la región amazónica en tres subregiones, a saber: 1) Brasil, 2) Amazon Andina, y 3) Arco Norte.

Palabras clave: Amazonia, bancos de desarrollo, financiamiento, transparencia, mega-proyectos

Títle: Sistematización de informaciones de proyectos en la Amazonía financiados por el BNDES con implicaciones en deforestación

ABSTRACT: In this paper, we present the results of the first effort to consolidate information on infrastructure projects in the Amazon region financed by BNDES - National Bank for Economic and Social Development. A political-financial institution in the last two decades shifted from the status of National Development Bank, working exclusively in Brazil, to take its place among the major development banks with international operations. The ex-perience we had in search of reliable official information of projects financed by the BNDES, especially those for financing activities abroad, leads us to conclude that persistent barriers to public access to such data. This conflicts with the current government’s discourse in the country in favor of the right of society access to public information. For the presentation of the data was decided to divide the Amazon region into three subregions, namely: 1) Brazil, 2) Andean Amazon, and 3) Arco Norte.

Keywords: Amazon, development banks, financing, transparency, megaprojects

Systematized information on bndes-funded projects in the amazon region

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I. INTRODUCTION Brazil’s economic leadership in South America has been significantly stren-

gthened over the last decade. This was largely due to the increased presence and capacity of a number of large Brazilian companies in the region, particularly in the infrastructure, energy, and agribusiness industries, and to the financial support they have been receiving - via support to exports of goods and services - from the Brazilian Development Bank (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES) and, to a lesser extent, from Banco do Brasil (BB-PROEX).

In Latin America, as in Africa, large building companies have been somewhat successful in their internationalization strategies either as exporters of goods and services or as investors. They usually enter into consortia with other Brazilian companies, with companies of the country in which activities will be carried out, and/or with companies from other countries or regions. Many of them belong to corporate groups operating in different economic sectors (civil construction, mining, hydrocarbons, energy, forestry, etc.), allowing them to carry out ope-rations on the ground on different fronts; it also enables them to raise funds for different economic activities concomitantly or sequentially, using different sou-rces of domestic, regional, and multilateral funding, such as BNDES and CAF (Andean Development Corporation).1

In Latin America, as in Africa, the operations of BNDES in support of exports of goods and services are mainly focused on infrastructure projects, particularly on the construction of hydroelectric power plants, aqueducts, pipelines, transpor-tation operations, subways, highways, railways, and wind farms. Infrastructure projects are the flagship of the support provided by BNDES to strengthening and internationalizing Brazilian enterprises. In 2011, the bank granted about R$ 11.4 billion in loans for export purposes, and its financial support totaled US$ 5.1 billion (R$ 10.1 billion) until November 2012 (Mello Dias, A.C.A. et al. 2012, p. 180).

We could not end this introduction without mentioning the increasingly important role played by China in the economic-political and financial realms in Latin America. Whether through bilateral funding mechanisms or through direct investment in infrastructure, its agents have been competing for territories and

1 UntilDecember31,2011,theinfrastructuresectoraccountedfor63.5%ofCAF’sloanportfolio.Headquartered inCaracas (Venezuela) and identifying itself asBancodeDesarrollodeAméricaLatina,CAFhas shareholders inArgentina,Bolivia,Brazil,Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Spain, Jamaica, Mexico, Panama, Paraguay, Peru, Portugal,DominicanRepublic,TrinidadandTobago,UruguayandVenezuelaand14private banks in region.

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natural resources quite aggressively, exchanging favorable, long-term contracts for the form of raw materials.

As of the second half of the 1970s, the Chinese economy and politics be-came oriented toward integration into the world economy; the country opened its doors to capital and enterprises from other countries, bringing about rapid urbanization coupled with the establishment of a strong and diversified industrial supply chain, with little concern for environmental sustainability. It also began to “cooperate” with other countries financially in implementing and modernizing their infrastructure (energy, transportation, etc.), ensuring (among other things) its continued access to the raw materials (commodities) it needs to keep promoting its own economic growth (based on exports of goods).

As stated by Moira Paz-Estenssora, CAF’s representative director in Bra-zil, during a roundtable organized by the Brazilian Center for International Relations (CEBRI) on March 26 of this year, the China Development Bank (CDB) has probably become the largest development bank in the world, with a steadily increasing presence in the region. So much so that CAF created a specific credit line of its own in response to the interest in Chinese finance in the region.

In this paper, we present the results of the first effort to consolidate information on infrastructure projects being implemented in the Amazon re-gion with public funding, whether directly operated by BNDES or indirectly, a modality under which the Bank transfers funds to either public or private commercial banks, development agencies, and accredited cooperatives, which review and approve loans and set the required guarantees. The list of such banks includes the Deutsche Bank, Citibank, JP Morgan, Banco Votorantim, Banco Volkswagen, ITAU BBA, ITAU Unibanco, Bradesco, Banco Safra, Santander, and others.

For Brazilian exports of machinery and equipment to Latin America and Caribbean countries, funding has been made available under a mechanism referred to as BNDES Exim Automático via banks licensed to operate abroad. The BNDES Exim mechanism finances both the production of goods for export (pre-shipment), providing working capital for exporters, and the marketing of Brazilian goods and services abroad (post-shipment). Marketing is facilitated through credit lines granted to banks abroad under the BNDES Exim Automático arrangement. In October 2012, nineteen banks were operating BNDES funds distributed as fo-llows: Argentina (9), Paraguay (2), Chile (2), Peru (2), Uruguay (2), Dominican Republic (1), and Zimbabwe (1). In Peru, the banks authorized to operate these credit lines are Banco de Crédito del Perú and BBVA Banco Continental. All the


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branches of Banco do Brasil in Brazil and abroad are authorized to grant loans to interested companies under this credit line.2

As we hope to have made clear, BNDES operations with an impact outside Brazil involve a very complex system. It’s not enough to ask “which construction projects are being financed by BNDES in this or that country” or “what inves-tments is the bank making in mining projects in Latin American countries”? To make the right questions, much more knowledge is necessary on how things work in this regard, requiring a much more refined and subtle investigation work.

II. ABOUT THE TABLES PRESENTED IN THIS PAPERFor preparing the tables presented in this paper with information on BNDES

funding and investments in Continental Amazonia, we relied on a large set of documents and on the bank’s website (see list of sources in the final section).

Our experience in this first exploratory attempt at finding official or reliable information on projects financed by BNDES, especially for activities outside Brazil, has led us to conclude that barriers to public access to data of this kind still exist. This is in contrast with the currently declared position of the Brazilian government of defending society’s right to access public information.

Unfortunately, Brazil’s Access to Public Information Act, n. 12.527/2011, has failed to ensure sufficient transparency to BNDES activities in Latin America. It is worth remembering that this lack of transparency in the approval of loans for projects not only in Amazon region, but also in other biomes, poses a threat to the integrity of forests, indigenous, rural and traditional communities, and to the environment at large.

This situation has limited the Bank’s confirmation of its support to a number of projects, which, according to information from secondary sources, involve its participation. This fact enhances once again the need to make sure that the institution actually has a transparency policy. The tables included in this paper are still incomplete precisely because of the difficulties faced to get information from an official source.

Another example of lack of public access to information was a response to a query by Oriana Rey (Friends of the Earth) on direct and indirect operations contracted with BNDES over the last five years for infrastructure and mining projects in Latin America, excluding Brazil. Oriana resorted to the Citizen Infor-mation Service (Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão - e-

2 ListofproductseligibleforexportfinancingfromBNDES-Exim:http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/produtos/download/Rel_prod.pdf

Ricardo Verdum

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SIC),3 and the response she got from the Service for BNDES contrasts sharply with the data shown in the tables below.

An aspect deserving special mention is that of seventeen contracts for exports of listed products and services, twelve had been signed with the company Norberto Odebrecht S.A. Other tables further below in this paper show that this is also the case in countries such as Peru, where the company Odebrecht Group has been operating since 1979, when it began to build the Charcani V hydroelectric power plant in the Arequipa department.

Table 1: DIRECT OPERATIONS CARRIED OUT BY BNDES IN LATIN AMERICA

PROJECT EXPORTER BORROWER

Expansion of TGS and TGN pipelines (ALBANESI)

Norberto Odebrecht building company

Financial Trust for Civil Construction Works - South/North Pipeline

Expansion of the TGS and TGN gas pipelines (CAMMESA)


Financial Trust for South Pipeline Projects 2006-2008

Cammesa gas pipeline - Module III



CEMSA gas pipeline - Module III Norberto Odebrecht building company


San Martin gas pipeline – TGS Norberto Odebrecht building company

Transportadora de Gas del Sur S.A.

Water Treatment Plant - Las Palmas - AYSA


Agua y Saneamientos Argentinos S/A

Sanitation of BUE Berazategui and Dock Sud

Construções e Comércio Camargo Correa S/A

Agua y Saneamientos Argentinos S/A

San Francisco Hydroelectric Plant Norberto Odebrecht building company

Hidropastaza SA

San Francisco Hydroelectric Plant Furnas Centrais Elétricas S/A Hidropastaza SA

Bayovar Project - Concession for Water Supply

Andrade Gutierrez building company

Andrade Gutierrez S/A Peru building company

Camisea Project Confab Industrial S/A TGP - Transportadora de Gás Del Peru S.A

Renovation of the Montevideo Gas Network

Construtora OAS Ltda. building company

Distribuidora de Gás de Montevideo S/A - Petrobras Group

CNO – SUPPLIER Norberto Odebrecht building company

Norberto Odebrecht S/A building company

3 Cf. http://www.acessoainformacao.gov.br/sistema/


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PROJECT EXPORTER BORROWER

Caracas Subway - Line 3 Norberto Odebrecht building company

Government of Venezuela

Caracas Subway - Line 5 Norberto Odebrecht building company


Los Teques Subway - Line 2 Norberto Odebrecht building company


Siderúrgica Nacional (National Steel Plant)

Andrade Gutierrez building company

Government of the Venezuela - Mibam

Source: BNDES Citizens Information Service (on 17/12/2012).

Oriana was informed that data about all direct or indirect export-related financing operations of BNDES could be found in the report Desempenho Anual do Sistema BNDES – Apoio à Exportação (BNDES System Annual Performance Report - Support to Exports).4 However, it was stressed that direct identification of a financing operation as intended for infrastructure (“construction”) was not always available. Such identification can be diluted in another code of the sys-tem called IBGE’s National Classification of Economic Activities (Classificação Nacional de Atividades Econômicas do IBGE - NCEA) - for example, in codes related to machinery and equipment, metal products, vehicles, trailers, vehicle bodies, etc.

It is our understanding that this argument does not justify lack of trans-parency in information. Data is presented this way on the BNDES website not because information is lacking about the purpose of a product or service being financed or about where it’s going to (country, region). Or could it be that suchinformation is not required by the bank because it sees it as irrelevant for approving its financing operations?

For data presentation purposes, we chose to split the Amazon region into three sub-regions in this first report, namely: (1) Brazil; (2) Andean Amazon; and (3) Arco Norte.

The Arco Norte sub-region includes the territories of Venezuela (Eastern portion), Guyana, Surinam, French Guiana, and Brazilian states bordering those countries (Amapá, north region of Pará and Roraima). We found that a specific regional integration strategy is under way through the construction and expansion of highways and ports and the establishment of an electricity system

4 OntheOperationalPerformanceoftheBNDESSystem-SupporttoExports(inUS$thousand), cf. http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Estatisticas_Operacionais/exportacao.html

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between the countries involved through transmission lines and a network of hydroelectric plants.

Adriana Maria Dassie (2012) reported that a consortium made up of six companies (from Surinam, Holland, and Germany) is implementing a project in Surinam to expand the distribution and transmission network of the state-owned enterprise N.V. Energiebedrijven Suriname (EBS), with financial support from China, and to establish a new transmission line between the Afobaka hydroelectric plant and Paramaribo. Check this below. According to journalist Marta Nogueira, from Valor Online,5 feasibility studies were already being carried out in Guyana in mid-2012 by two Brazilian companies: Queiroz Galvão and OAS; and in Su-rinam EBS had launched a tender for hiring companies to prepare these studies. Reportedly, the Inter-American Development Bank (IDB) would finance the go-vernments of Guyana and Surinam in commissioning these studies. The interest in linking these investments in infrastructure particularly to the exploitation of mineral resources has drawn our attention.

We separated the Andean Amazonia and Brazil sub-regions mainly as a means to better organize the data, even though we know that many projects in the Western Amazon, which cut across borders of both Brazil and other countries, are actually connected, particularly those related to transportation (highways, waterways, and railways) and energy (connected by transmission lines).

III. BRAZILToday, the Brazilian Development Bank (BNDES) is the main funding agent

of the Growth Acceleration Plan (Plano de Aceleração do Crescimento - PAC) of the Brazilian government. The first Growth Acceleration Plan, referred to as PAC-1, was officially launched on January 22, 2007, at the beginning of the first year of the second term of President Lula da Silva.

With a scheduled duration of four years (2007-2010), the PAC-1 plan was designed to boost private investment in infrastructure, which, as argued then, would be stimulated by financial contributions from the State via public budget (Multi-year Plan), the Brazilian Development Bank (BNDES) and other public banks, state enterprises, and pension funds of the employees of these companies. Apart from incentives to co-financing, the plan anticipated concessions for private enterprises to exploit the projects economically once they came into operation. These included, for example, concessions for operating highways by charging tolls; sale of electricity generated by a hydroelectric plant, etc. The second phase of the plan was announced by the federal government on March 29, 2010, in the

5 Cf. http://www.radarrio20.org.br/index.php?r=site/view&id=244645


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last year of the second term of President Lula da Silva, five months before new presidential elections.

In 2002, BNDES created a holding company called BNDESPAR (BNDES Participação S.A.) for the purpose of managing its holdings in state and private enterprises operating in industries such as paper and cellulose, armaments, etha-nol, beef, construction and engineering, oil and gas, mining, etc. More recently, the bank also created a specific program to fund projects contemplated in the PAC program called BNDES Program for Financing the Growth Accelerated Program (Programa BNDES de Financiamento ao Programa de Aceleração do Crescimento), with a specific credit line for infrastructure projects. However, BNDES is not the only institution with major participation in this sector, as state enterprises and the pension funds of their employees also began to join the strategy in increasing numbers by supporting consortia or specific companies financially in implementing different projects (JARDIM 2011a, 2011b).6

According to figures announced by BNDES on the occasion of launching its 2011 Annual Report,7 until 2011 the BNDES portfolio related to PAC activities included 503 projects involving investments in the order of R$ 327 billion. The Bank funded R$ 179.4 billion of this amount - or 55% of all projects supported by this portfolio. BNDES disbursements for PAC projects since the program was launched in 2007 until late 2011 amounted to R$ 104.8 billion, of which R$ 84.512 billion were invested in energy-related projects. That is: of the total BNDES participation of R$ 179.4 billion in the PAC program, about R$ 104.8 billion had already been disbursed (Verdum, 2012).

The volume of funds earmarked for the North and Northeast regions was significant, totaling R$ 20.361 billion and R$ 25.208 billion, respectively. This is explained by the fact that these are the regions in which the largest energy pro-jects contemplated in the program are being implemented. More recently, studies were carried out in Brazil with a view to building power plants in Peru, Bolivia, Argentina, and Guyana from the perspective of promoting their integration in the electricity sector.

6 Ontheestablishment,managementandoperationofpensionfundsinBrazilinthelastdecade, as well as on the interest of these funds in building hydroelectric plants, highway concessions,portconstruction,reforestationofdeforestedareasintheAmazonregion,bullet train construction projects, etc.

7 When this paper was drafted, the 2012 Annual Reportwasnotyetavailableonthebank’swebsite: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Relacao_Com_Investidores/Relatorio_Anual/

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Table 2 shows the investments of BNDES in the PAC program in the 2007-2011 period distributed in the following areas: (1) energy; (2) logistics; (3) social and urban infrastructure; and (4) public administration:

Table 2 - PARTICIPATION OF BNDES IN THE PAC PROGRAM (2007-2011)

AXES PROJECT TYPE

N. of Projects

PAC: Total Investment*

BNDES Participation*

Disbursements in 2011*

Energy Category that concentrates 77% of the loan portfolio, in particular electricity generation and transmission, oil, and gas projects.

310 258,811 137,240 14,763

Logistics Comprises 94 highway, railway and merchant marine projects.

94 49,888 31,314 3,600

Social and urban infrastructure

Particularly financing for sanitation, urban planning, and subway transportation projects;

85 18,462 10,667 1,447

Public administration

In relation to 2010, the loan portfolio and disbursements grew by 14% and 18%, respectively.

14 196 166 18

GRAND TOTAL

503 327,357 179,387 19,827

Source: 2011 Annual Report - BNDES, prepared by the author.

(*) In million Reals (R$).


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In 2011, according to data provided by the Bank,8 loans amounting to R$ 5.2 billion were granted to hydroelectric plants under implementation. The two main operations involving hydroelectric plants were carried out in the Brazilian Amazon region:

approval of a bridge loan for the Teles Pires hydroelectric power plant in the state of Mato Grosso - Tapajos River watershed - in the amount of R$ 450 million. The plant was tendered by the grantor in 2010 with an announced ins-talled capacity of 1,820 MW;

contracting and disbursement of a bridge loan for the Belo Monte hydroelec-tric plant in the state of Pará - Xingu River watershed - in the amount of R$ 1.1 billion. The government announced that this plant will have an installed capacity of 11,233 MW and 4,571 MW of marketable electricity. Its long-term financing contract was under analysis by BNDES in early 2012.

In short, BNDES is the main funder of projects contemplated in the PAC program in the 2007-2011 period. In the Energy area, its participation in percen-tage terms is 53.02% and in the Logistics area its participation rises to 62.27%. Monitoring and ensuring access to information about the bank’s participation in the Plan is fundamental to democracy.

According to the available data, the Industry and Infrastructure sectors absorbed 65% (R$ 100 billion in absolute figures) of the total amount dis-bursed by the Bank in 2012. In the Infrastructure area, electricity (with R$ 18.9 billion disbursed) and highway (R$ 15.5 billion) projects stood out. The chemical and petrochemical (R$ 8.5 billion) and transportation material (R$ 7 billion) sectors ranked high last year in terms of disbursements received. The share of the Trade and Services sector in the Bank’s loan portfolio, in turn, continued to grow, hitting the mark of R$ 44 billion, or 28% of all disbursements, in 2012.9

Four projects relying on funding from BNDES will be mentioned below:

8 Available at: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Hotsites/Relatorio_Anual_2011/

9 Cf. www.bndes.gov.br

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Tabl

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3.

Ricardo Verdum

- 98 -

IV. ANDEAN AMAZONIAAccording to Finer & Jenkins (2012), the source of the most up-to-date

information we could get so far for this region, there were 48 dams with capacities in excess of 2 MW in the Andean Amazonia, plus about 151 other dam projects scheduled to be implemented over the next 20 years. Almost 40% of the planned dams are in an advanced planning stage. Currently, there is only one mega-dam in Andean Amazonia (in Ecuador), but there are plans to build 17 additional ones. According to the information gathered by the authors, there are 85 small dams in operation and 22 planned ones, mainly in Ecuador and Peru. Most planned dams (84%) will be implemented at heights in excess of 500 meters. On the other hand, 21 dams are below heights of 400 meters and are therefore more likely to create large flooded areas and generate multiple social, environmental, and political impacts.

Apart from a set of planned highways to establish connections between the Brazilian territory and the Pacific Ocean, an increasing interest in building the so-called Manta-Manaus Axis has drawn our attention. In an interview posted on the Opera Mundi website on January 12, 2013, Brazil’s ambassador in Ecua-dor, Fernando Simas Magalhães, stated the following when asked about what the project to connect Manta, on the coast of Ecuador, to Manaus through a multimodal corridor means for Brazil:

“We are very interested in this project. The Manta-Manaus axis involves different types of interventions and construction work, networking projects, and trans-portation logistics, as it comprises combined water and highway connections. The government of the state of Amazonas is very interested in establishing this link between the Manaus Free Zone and what they intend to implement here, i.e. special processing zones around the Manta port. The Manta port is being renovated in a project that includes new port facilities and dredging too. Their idea is to use the port as a springboard in a bi-oceanic corridor between the Atlantic and Pacific oceans. A specific bilateral working group for the Manta-Manaus axis will once again be set up now. We have seen that the government of the state of Amazonas is highly interested in creating this direct waterway link to Ecuador. We believe that this is an interesting project in the medium and long term. In practice, Ecuador is already using waterways to export products to Brazil.Average exports from Ecuador through the Napo River, particularly to Tabatinga (state of Amazonas), but also beyond that city, amount to 1,500 tons a month. Specific river boats with the required capacity are being used to transport cer-tain export products from provinces such as Azuay, Loja, and Cañar (located in the Ecuadorian Amazon) to Brazil. The products being exported to Brazil through rivers consist mainly of building materials, ceramics, metal materials in general, and even cement. Although Brazil can produce enough cement to meet


- 99 -

its needs, its north region still depends on supply channels that involve logistics costs as well, since the product has to be transported from its southeast region.Ecuadorians are realizing that they can supply a fair amount of such products,

as well as agricultural food products, which could be competitively transported to our capital cities in the north region. And they are actually doing this already once every month using the Napo River to take their products to Tabatinga. This pilot project implemented by Ecuador provides practical evidence that the Manta-Manaus axis is a feasible project.”

The table below shows, in a systematized fashion, the information collected so far:

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- 100 -

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- 102 -

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Ricardo Verdum

- 104 -

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Ricardo Verdum

- 106 -

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- 107 -

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Ricardo Verdum

- 108 -

VI. ARCO NORTE PROJECT On March 15 of this year, N.V. Energiebedrijven Suriname (EBS), Guyana

Energy Agency (GEA), Électricité de France (EDF), Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobrás), Agence Française de Développement (AFD), and the Inter-American Development Bank (IDB) signed a Memorandum of Understanding (MOU) with the aim of exploring an electric interconnection between Surinam, Guyana, French Guyana, and the states of Amapá (capital city Macapá) and Ro-raima (capital city Boa Vista) in Brazil’s north region. The Arco Norte Project, as the initiative is referred to, is part of IDB’s Sustainable Energy for All initiative in Latin America and the Caribbean (LAC SE4ALL). The SE4ALL LAC initiative is an effort coordinated with the UN SE4ALL global initiative.

This initiative includes a stretch of highway connecting the city of Boa Vista (state of Roraima, Brazil) to the seaport of Georgetown, located at a distance of 586 km from Boa Vista. This stretch is part of a 1,800-km highway connecting Boa Vista to Georgetown (Cooperative Republic of Guyana), Paramaribo (Su-rinam), and Cayenne (French Guiana), which from there extends to the city of Macapa (state of Amapá, Brazil). It is part of the Escudo Guayanés Axis of IIRSA.

Trade relations between Brazil and the Cooperative Republic of Guyana will be intensified with the implementation of the Arco Norte Project. According to Dassie (2012), Eletrobrás is interested in exploring the hydroelectric potential of that country; hydroelectric inventorying studies are being carry out particularly with a view to building one or two plants, as indicated in the Ten-Year Energy Expansion Plan (PDE, 2019) - initial understandings between these two countries suggest that priority is being attached to the construction of an 800-MW plant in Guyana by Eletrobrás with the participation of BNDES. Six sites have been identified for hydroelectric purposes: Tiboku, in the watershed of the Potaro river; Amaila, in the watershed of the Cuyuni river; Tigre Hill on the Demerara river; and Arisaru on the Esequibo river.10

Surinam is about to become an associate member of Mercosur. A former colony of the Netherlands, with which it still has strong political and trade relations, it is the smallest country in South America, with 90% of its territory covered by the Amazon rainforest. Suriname has a population of less than 600,000 and an economy that is heavily dependent on mining, especially of gold and iron. Alumi-

10 Overthelastdecade,BrazilandGuyanasignedseveralBasicTechnicalCooperationAgreementstoimplementprojectsintheSavannasofGuyana,includingagreementsforBraziltoprovide“technicalsupport”tothatcountryintheproductionofcorn,uplandrice, and soybeans.


- 109 -

num, gold, and oil account for 85% of the country’s exports and for 25% of its revenue, and the domestic economy is highly vulnerable to mineral price volatility.

In February of this year, Brazil and Surinam signed a cooperation agreement in the agricultural area, under which Brazil will provide “technical support” to export-oriented production schemes in other Caribbean countries. In the second half of this year, Surinam will be the Chair of the Union of South American Na-tions (UNASUR) (Leo, 2013).

In December 2010, news got about that the governments of Brazil and Surinam had plans to establish a direct road link between the two countries. The plan was to connect Paramaribo to Macapá, the capital of the state of Amapá, via Pokigron, in the southeast region of Surinam, through the Tumucumaque National Park and Pedra Branca do Amapari, located in the BR-210 highway. The BR 210 highway, also known as the Perimetral Norte highway, was built in the 1970s and today it cuts across the Waiãpi Indigenous Land. The Tumucumaque Mountains National Park, which is 625-km long and covers a 3,867-million hectare area, is not only the largest protected area in Brazil, but also the largest protected rainforest area in the world.11

Venezuela is the main destination of BNDES disbursements in Latin America after Argentina. In 2012, the bank transferred US$ 147 million to that country to support projects implemented by the companies Odebrecht, OAS, and Camargo Correa. In 2011, the amount transferred was more than twice that figure.

11 Cf. http://www.oecoamazonia.com/br/artigos/9-artigos/114-um-elefante-branco-para-o-suriname

Ricardo Verdum

- 110 -

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VI. FINAL CONSIDERATIONSAs we hope to have made clear, BNDES operations with an impact outside

Brazil are carried out through different means. The so-called BNDES System is made up of five export-financing mechanisms: BNDES, EXIM Brasil, BNDES Ltda. Londres, BNDESPAR, and FINAME. A network of public and private banks operating at national and international level is linked to that system. This network also includes regional multilateral banks such as CAF, as well as banks from other continents, such as KfW. It is a highly complex system.

It can also be clearly seen that accessing information about its operations or even data that should be widely available to any citizen is difficult. On the other hand, however, it is still possible to get an interesting picture of the situation, although we recognize that more work needs to be done to check the data and find more authoritative information.

Finally, it seems clear to us that, for getting more authoritative data and information from BNDES, it is not enough to ask questions such as “what cons-truction projects are being financed by BNDES in this or that country” or “what are the bank’s investments in mining projects in Latin American countries”? To make the right questions, much more knowledge about how things work is required. It is necessary to master the language of the “natives,” their codes and ways of processing information and a more refined and subtler investigative and advocacy approach is required.

With this study, we hope to have enabled people and social groups inter-ested in the subject to access information that can help them to have a clearer and more comprehensive understanding of how BNDES operates. BNDES is a political-financial institution that over the past two decades has become more than a national development bank and is now seen as a major development bank with international operations. Besides provoking a reflection, we hope that this study will contribute to defining a positive agenda for a governance framework for BNDES investments, particularly with the aim of ensuring Transparency and Access to Information.

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SECCIÓN 3

Cambio climático y REDD

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Evaluación de los claros producidos en el área de manejo de la comunidad nativa Santa Mercedes, río Putumayo, Perú*

Tedi PaCheCo

Catedrático de la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana< [email protected]>

RESUMEN: Se evaluó el tamaño de los claros producidos por la tala de árboles de especies comerciales en el área de manejo de la comunidad nativa de Santa Mercedes, río Putumayo, Perú. El método utilizado incluyó la ubicación, observación de la dirección de caída de los árboles talados u orientación de los claros, medición del área abierta consecuencia de la tala de los árboles, además del procesamiento e interpretación de datos colectados. El área media de cada claro producido por la tala de árboles es de 98,29 m2, con tamaños máximos y mínimos de 235,55 m2 y 41,55 m2, respectivamente; y el área total abierta por la tala de los árboles de las distintas especies es de 21.624,49 m2, o 1,04 % del área total de la parcela de corta anual; solamente el 2,30 por ciento de los claros tiene orientación Este-Oeste y vice-versa; el 49,55 por ciento de los claros, fueron producidos por la tala de la especie Anaueria brasliensis: Lauraceae.

69Tamaño de los claros / tala de árboles / aprovechamiento planificado / Parcela de Corta Anual / Claros por tala de árboles

Title: Evaluation of “light” produced by the harvesting in the area of native community management of Santa Mercedes, Putumayo River, Perú

ABSTRACT: The gap size following felling of commercial tree species inside the management area of the native community of Santa Mercedes, Putumayo River, Peru, were evaluated. Field work consisted in gaps localization, direction of falling tress recording (gaps orientation) and measurement of opened area due to tree felling. The average gap area caused by logging operations is 98,29 m2 (max. 235,55 m2; min. 41,55 m2), and the total open area caused by felling trees of different species is 21 624,49 m2 (1,04% of total annual cut plot area), only 2,3% of gaps are oriented east-west and vice versa; 49,55% of gaps were produced by felling Anaueria brasliensis (Lauraceae).

Keywords: Gap size; tree felling, planed logging, annual cut plot, gaps due to tree felling.

* DocumentopreparadocomopartedeunCursodePostGradofacilitadoporAtlantic International University.

Evaluación de los claros producidos en el área de manejo de Santa Mercedes

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I. INTRODUCCIÓNLos bosques húmedos tropicales, particularmente los de la Amazonía, se

caracterizan por su alta diversidad, como los productos maderables y no made-rables. Utilizar esa diversidad, precisa de sendas actividades que, lógicamente, producen efectos en el bosque residual o remanente. Dichos efectos, pueden ser fuertes o leves, dependiendo de la intensidad de la extracción. Los efectos, inclu-yen cambios en las condiciones edáficas, pérdida de árboles semilleros, apertura del dosel, alteraciones en la estructura y composición florística, daños a árboles residuales, erosión de suelos, disminución de la cubierta vegetal, contaminación de ríos, disminución de la vida silvestre y alteración de hábitats de fauna silvestre. Según Toledo et al. (2001, p. 23), la apertura del dosel o la formación de claros, es uno de los efectos más importantes, ya que constantemente se produce al realizar actividades de aprovechamiento forestal.

La comunidad nativa de Santa Mercedes con el apoyo del Proyecto Especial Binacional Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo (PEDICP), desde hace un poco más de dieciséis años, implementa el manejo forestal en un área de 6.750 hectáreas de bosques naturales de su propiedad.

Anualmente, se aprovecha una parcela de corta anual, y en esa actividad, se forman claros, en los que se inicia un proceso de regeneración con especies pioneras y/o con especies de interés comercial, que van a competir y cuya so-brevivencia va a depender del tamaño de los claros.

De la situación descrita, surge la necesidad de evaluar el tamaño de los claros producidos por el aprovechamiento forestal realizado en el año 2009, insumo básico para planificar los tratamientos silviculturales adecuados que permita la sostenibilidad del bosque.

En otros términos, los resultados obtenidos, son un aporte a los escasos estudios sobre claros producidos por el aprovechamiento forestal en la Amazonía Peruana, pero sobre todo, en parcelas de corta anual de áreas manejadas.

II. APROVECHAMIENTO FORESTALSe entiende por aprovechamiento forestal, según INAFOR (2004) citado por

Arauz (2005, p. 63), al conjunto de actividades (corte, extracción, almacenamien-to, carga y transporte) planificadas con anticipación para extraer los productos del bosque de acuerdo a su capacidad productiva y a las normas técnicas establecidas. En el mismo sentido, Carrera y Pinelo (1995) citado por Aráuz (2005, p. 63) indican que el aprovechamiento forestal ha sido reconocido como la actividad más importante en el manejo forestal, pero así mismo, es la que menos atención ha recibido, ya que debe ser lo suficientemente rentable para financiar las demás actividades de manejo, de lo contrario estará destinado al fracaso.

Tedi Pacheco

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Desde el punto de vista técnico del manejo sostenible de un bosque, de acuerdo con Hutchinson (1993) citado por Sabogal et al. (2001, p. 57), el apro-vechamiento es una operación silvicultural más; por lo tanto, según Sabogal et al. (2001, p. 57) es importante no solo conocer en qué medida puede afectar al bosque, sino también el efecto positivo sobre las condiciones de la regeneración, en particular de las especies de mayor interés para el manejo.

En la actualidad, al hablar del aprovechamiento forestal, se resalta el llamado aprovechamiento mejorado o de bajo impacto, que no es otra cosa que la aplicación de prácticas que permiten reducir los daños en base a una planificación adecuada con reducción de costos y la contribución al manejo del bosque. Lo indicado, implica según Venegas y Louman (2001) citado por Aráuz (2005, p. 63), mayor planificación, aplicación de técnicas apropiadas de tala dirigida, capacitación del personal en todos los niveles, entre otros. Es oportuno resaltar que, las técnicas de tala, en concordancia con Ricci y Rico (2002) citado por Aráuz (2005, p. 63), deben ser apropiadas para que se dé un aprovechamiento de impacto mínimo.

La evaluación post tala, de acuerdo con CATIE (2002) citado por Aráuz (2005, p. 63), es la generación de información de la magnitud de los efectos a la masa residual y del estado general del bosque después de concluidas las activi-dades de tala. Esto se logra a través de un muestreo de remanencia, en el que se evalúa principalmente la intensidad, causa, posición y la distribución por clases diamétricas de los efectos, así como, el área afectada durante las operaciones que se llevan a cabo.

Los efectos causados por la tala o tumba, según López (1996) citado por Aráuz (2005, p. 63), están relacionados con el área sin cobertura vegetal generada por la caída de los árboles. Estas aperturas, son medidas usando técnicas de le-vantamiento topográfico, en base a la prolongación de radios a partir de un punto focal. Se recomienda levantar 3-5 metros extra alrededor del área visiblemente afectada y se muestrean teniendo en cuenta las cuatro categorías siguientes: a) muertos, b) severamente dañado, c) con daños menores y d) sin daño.

III. DEFINICIÓN DE CLAROSLa definición de claro es bastante variada en la bibliografía. Así, Oldemán

(1978) citado por Martins et al. (2003, p. 79), utiliza el término “chablis” para designar tanto la caída de un árbol como la perturbación que a ella está asociada. Por otra parte Bazzaz y Pickett (1980) mencionado por Martins et al. (2003, p 68-79), definen un claro como las aberturas en el dosel del bosque, cuyas condiciones ambientales difieren de aquellas del dosel cerrado y cuyos recursos, particularmente luz, dejan de ser controlados por los individuos del dosel domi-nante. En el mismo sentido Brokaw (1982) citado por Pérez (2009, p. 27) define


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un claro como “un hueco vertical por el que el microclima llega a una altura no mayor de dos metros sobre el nivel del suelo, siendo sus límites los bordes de las copas de los árboles que rodean la abertura del dosel”.

Para Almeida (1989) referido por Martins et al. (2003, p. 79), un claro es toda el área del bosque con dosel discontinuo, abierto por la caída de ramas de uno o más árboles, limitada por la copa de los árboles marginales.

Córdoba (2002) citado por Aráuz (2005, p. 63), define un claro como área del dosel, donde los árboles cortados o derribados destruyeron la cobertura con-tinua de las copas que existían, dejando el suelo expuesto a una cobertura baja de plantas del sotobosque; por otra parte Halleslevens (1994) citado por Aráuz (2005, p. 63), lo define como un hueco vertical en el bosque que desciende del dosel hasta dos metros sobre el suelo, siendo sus límites los bordes de las copas de los árboles que rodean a la abertura en el dosel.

La definición presentada por Bazzaz y Pickett (1980) citado por Martins et al. (2003, p. 79), parece ser más consistente, pues más allá de caracterizar un claro como una abertura en formas geométricas – “brechas”, da idea del carácter funcional de ese espacio en el proceso sucesional.

Según Fredericksen et al. (2001, p. 81), aparentemente los bosques son estáticos, sin embargo éstos se encuentran en estado constante de evolución. Los árboles, al envejecer, se debilitan por el ataque de enfermedades o la sobrecarga de epífitas y bejucos. Consecuentemente, éstos se hacen más vulnerables a caídas por acción del viento, roturas de la copa o rajaduras del fuste. Cuando un árbol cae naturalmente o es talado, se abre el dosel del bosque, causando cambios ambientales en la parte inferior del bosque.

IV. PARTES DE LOS CLAROSEn los claros producidos por la tala selectiva de árboles, según Benítez (1996)

citado por Calderón (2012, p. 84), se diferencian tres áreas: Área del tocón, en el que quedan intactos los órganos subterráneos del árbol tumbado, ya que el árbol es cortado a cierta altura del suelo, por lo que se considera que esta zona, no es afectada drásticamente. Área del tronco, en el que se producen daños a la vegetación y a las plantas del sotobosque que se encuentran en la dirección de la caída del árbol. Área de la copa, que comprende la zona de la copa del árbol talado, con las mismas consecuencias de impacto que en el caso de caída natural.

Cuando se produce la caída de un árbol, de acuerdo con Louman, et al. (2001, p. 265), se genera una apertura con forma de mancuerna en el dosel del bosque: un espacio es abierto en el lugar donde cae la copa y otro en donde antes estaba, los dos conectados por un corredor angosto donde cayó el fuste (ver figura 1).

Tedi Pacheco

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V. TAMAÑO DE LOS CLAROSEn general, se considera como claro pequeño aquél con un área menor de

200 m2 y claro grande al que posee un área aproximada de 620 m2 (Ricci y Rico, 2002 referido por Aráuz, 2005, p. 63).

Hay que resaltar que los claros pueden tomar formas muy irregulares y difíciles de medir, sobre todo cuando el claro ha sido formado por la caída de varios árboles (Córdoba, 2002 mencionado por Aráuz, 2005, p. 63).

Los claros, de acuerdo con Fredericksen, et. al. (2001, p. 81), no son unifor-mes en tamaño ni mucho menos en disponibilidad de recursos para la vegetación; en ese sentido, agregan que la forma de los claros, tiende a ser elíptica o de “8” en vez de redonda. El eje de caída de los árboles, generalmente, produce claros largos y angostos. Estos son más anchos en los extremos: en la parte donde la copa estaba ubicada originalmente antes de la caída y también en la parte donde ésta cae y aplasta la vegetación.

Ricci y Rico (2002) citado por Aráuz (2005, p. 63), subrayan que en la tala selectiva en la región de Paragominas (Brasil) sobre un área de 52 hectáreas, se dejó sin cobertura 41,90 hectáreas, equivalente a 80,58 por ciento del área bos-cosa; agregan que, en una corta dirigida en Los Filos (río San Juan, Nicaragua), observaron que, en toda la superficie del bosque considerado, un 89 por ciento de la superficie no fue aperturada y el 11 por ciento fue abierto; del mismo modo adicio-nan que, en Paragominas (Estado de Pará, región amazónica, Brasil), por cada árbol tumbado se produjo un claro de 663 m2 y en Chimanes (Bolivia), se formaron claros grandes con promedios de 384 m2 que varían entre 100 y 1.000 m2.

Venegas y Louman (2001, p. 55) citado por Aráuz (2005, p. 63), indican que los claros formados por la extracción forestal no planificada varían mucho. Precisan cifras de 275 m2 de claro por árbol talado en Surinam, 243 m2 en Para-gominas (en Brasil). Agregan que el área afectada por la extracción convencional de 5,6 árboles/hectárea, es de 227 m2/hectárea.

CATIE (1999) citado por Aráuz (2005, p. 63), reporta que con base a la planificación de las áreas anuales de aprovechamiento de empresas y concesiones en la Región Autónoma del Atlántico Norte (Nicaragua), se ha logrado estimar en promedio, que por cada árbol tumbado y arrastrado, se afectan 359 m2 del área forestal; por su parte, los madereros que cuentan con permiso otorgado para el aprovechamiento del bosque, afectan de manera drástica 447 m2. Verissimo (1989), citado por Calderón (2012, p. 84) encontró tamaños medios de 333 m2 para claros formados por la explotación maderera selectiva, en el municipio de Tailandia (Estado de Pará, Brasil). Según López (1996) citado por Calderón (2012, p. 84) y Sabogal et al. (2001, p. 57), el tamaño promedio de los claros


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producidos por la tumba de árboles en un bosque de la zona del rio San Juan (Nicaragua), fue de 353 m2. Jackson et al. (2000) indican que el área promedio de los claros por árbol extraído en “La Chonta” (Santa Cruz, Bolivia) fue 591 ± 92 (ES) m2.

VI. IMPORTANCIA DE LOS CLAROSWhitmore (1997) citado por Calderón (2012, p. 84), precisa que los claros

son variados en un mismo bosque y entre diferentes bosques de forma significativa: La situación descrita, hace que el microclima que experimentan los árboles jóve-nes varía de acuerdo al tamaño, la orientación y la forma de los claros, así como la altura del bosque circundante. Del mismo modo Denslow (1980) citado por Calderón (2012, p. 84), indica que esta variabilidad es un factor importante en las formas de supervivencia entre árboles con estrategias de dispersión y grados de tolerancia a la sombra distintos.

Hay que tener presente que el bosque húmedo tropical no es un paisaje uniforme, se observan muchos parches, por los claros que se producen en el dosel, producto de la mortalidad natural o por causas antropogénicas. En ese contexto, Park (2003, p. 32), pone de manifiesto que en los bosques húmedos tropicales, la regeneración comúnmente se establece en claros formados por la muerte y caída de árboles del dosel o de ramas de gran tamaño. Por otra parte, Denslow (1980) mencionado por Calderón (2012, p. 84), considera que la mayor temperatura del suelo y la entrada de luz a los claros recién formados, fomentan la germinación de semillas enterradas y estimulan la liberación de plantones ya establecidos en el sotobosque.

Según (Bazzaz, 1984) citado por Calderón (2012, p. 84), los claros pro-pician nuevas oportunidades de crecimiento para muchas plantas, permitiendo la renovación del dosel y ayudando en el mantenimiento de la diversidad de es-pecies del bosque. La súbita llegada de más energía luminosa a los niveles bajos del bosque tiene consecuencias para todas las plantas ubicadas bajo su alcance: pueden crecer nuevas ramas hacia la apertura, plántulas y arbolitos pueden de-sarrollarse más rápidamente, semillas fotosensibles pueden germinar e incluso algunas plantas de los estratos bajos pueden disponer finalmente de suficiente energía para producir flores y frutos. Por otra parte, Quesada (2007) citado por Calderón (2012, p. 84) resalta que los procesos de renovación del bosque, no se desarrollan uniforme y simultáneamente, sino que ocurre en pequeños grupos, en diferentes partes del rodal y en tiempos diferentes.

De acuerdo con Budowski (1965) y Clark & Clark (1987) citados por Cal-derón (2012, p. 84), los claros juegan un papel muy importante en la dinámica del bosque y son causados por varios factores como: deslizamientos de tierra,

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temblores, tornados, huracanes, por la caída natural de un árbol, o por el apro-vechamiento forestal.

Morales (1990) citado por Calderón (2012, p. 84), resalta que la frecuencia de la caída de árboles o la frecuencia de la formación de claros puede brindar una evidencia indirecta de la importancia de los claros para la regeneración de las especies, porque al quedar espacio libre y gracias al aporte de semillas de los árboles circundantes, los espacios se llenan inmediatamente de plántulas. Estas son heliófitas y tienen un rápido crecimiento en altura y experimentan una com-petencia por la cual llegan en pocos años a alcanzar el dosel superior del bosque; las especies tolerantes a la falta de luz crecen en forma más lenta.

Si bien el bosque parece inalterado en general, la formación constante de claros brinda la oportunidad para que nuevos árboles se eleven hacia el dosel y para la continuidad de la existencia de especies pioneras dentro del bosque (Fredericksen et al. 2001, p. 81).

Los cambios ambientales causados por la caída de árboles, permiten la su-pervivencia de especies de plantas intolerantes a la sombra, así como de las que necesitan suelo descubierto para su germinación y establecimiento. Estos cam-bios incluyen: mayor disponibilidad de luz, disminución de la humedad relativa, incremento de la temperatura del suelo y mayor disponibilidad de nutrientes. La mayor temperatura del suelo, junto con la descomposición de hojas y ramas de árboles, ofrecen condiciones y substrato para un aumento de la actividad mi-crobiana que, a su vez, produce un aumento en la disponibilidad de nutrientes, especialmente de nitrógeno (Fredericksen et al. 2001, p. 81).

VII. MÉTODOS DE MEDICIÓN DE LA SUPERFICIE DE CLAROS CAU-SADOS POR LA CAÍDA DE LOS ÁRBOLES APROVECHADOLos claros producidos por la caída de los árboles, se pueden medir aplican-

do diferentes fórmulas o técnicas topográficas (Contreras et al. 2001, p. 33). El primer método consiste en tomar el fuste total del árbol caído como línea o eje central y, a lo largo del mismo, por decir, cada dos metros, y en forma perpen-dicular, medir el área afectada por la caída del árbol (ver figura 2).

Es recomendable enumerar el lado derecho con números pares y el izquier-do con impares, situación que facilitará los cálculos. A partir de dichos valores, se calcula el área de cada una de las partes medias con las siguientes fórmulas:

h2 + h18Area 1 = d*[------------- + h4 + h6 + … + h16] 2


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h1 + h19Area 1 = d*[------------- + h3 + h5 + … + h17] 2El área total, no es más que la sumatoria de ambos resultados.El segundo método, de triángulos, consiste en colocar un punto al centro

del claro y dividir el mismo en triángulos que se forman por el punto central y dos rumbos hasta el borde del claro (dividiendo el claro por lo menos en cinco triángulos). Luego, se miden las distancias de los dos lados del triángulo, desde el centro hasta el borde, y el azimut de dos rumbos para calcular el ángulo interior (ver figura 3). Posteriormente, se usa la relación trigonométrica con los dos lados y ángulo interior para calcular el área de cada triángulo. Después, se suman todos los triángulos para llegar al área total del claro (Contreras, et al. 2001, p. 33).

El siguiente ejemplo ilustra el método (Cuadro 1):

Cuadro 1. Datos numéricos de la medición de claros por el método de triángulos (Contreras et al. 2001, p. 33)

Lados Ángulos Seno de an

PA = 120 m a1 = 79° 0,9816

PB = 140 m a2 = 34° 0,5592

PC = 171 m A3 = 84° 0,9945

PD = 140 m A4 = 48° 0,7431

PE = 10 m A5 = 52° 0,7880

PF = 11 m A6 = 62° 0,8910

TOTAL 360°

El Área del Claro es igual a Área I, más Área II, más Área III, más Área IV, más Área V, más Área VI. De ello, se deduce que la fórmula general es:

A=½*∑Si * SI+1 * sen aI, I+1

Con los datos del cuadro 1, el resultado es como a continuación se indica:AI = ½ * PA * PB * sen a1; AI = 0,5 * 12 * 14 * sen 79°; AI = 0,008; AII

= 0,007; AIII = 0,012; AIV = 0,006; AV = 0,005; AVI = 0,006; TOTAL = 0,044 ha.Una vez que se ha obtenido un promedio del tamaño de los claros, éste se

multiplica por el total de árboles cortados y, así, se estima el área de claros para toda la superficie evaluada. La información sobre el tamaño de los claros, junto

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con la información sobre la ecología de las especies de interés, puede ayudar a determinar patrones de corta que produzcan tamaños de claros apropiados para las especies (Contreras et al. 2001, p. 33). Es oportuno indicar que según Contreras et al. (2001, p. 33) pueden existir otros métodos que, por experiencia o costos, pueden también implementarse.

VIII. TOMA DE DATOS DE CAMPOEl área de la comunidad nativa de Santa Mercedes es de 18.756 ha con

3.750 metros cuadrados, está ubicada en la margen derecha del río Putumayo, en las coordenadas geográficas 01°35’30”LS y 01°49’ LS y 73°19’LW y 73°33’30” LW, frontera con Colombia, en el distrito del Putumayo, provincia de Maynas y Región Loreto (Pacheco, Moya y Pezo, 1999 citado por Pacheco y Vásquez, 2009, p. 173).

Los datos de campo fueron colectados en las 208,76 hectáreas de la parcela de corta anual uno - bloque dos del área de manejo de la comunidad nativa de Santa Mercedes (ver figura 5).

Para el inventario de claros producidos por la caída de los árboles talados en la PCA01-BII, se diseñó un formato de campo con los siguientes ítems: Número de Faja, Número de claro, Nombre común de la especie extraída, Distancia a la trocha base, Distancia al lado izquierdo o derecho, Orientación, Longitud (tocón, tronco y copa) y Ancho (tocón, tronco y copa).

Se evaluaron todos los claros producidos por el aprovechamiento forestal en el año 2009. Para tal efecto, se utilizaron machetes, pintura esmalte anticorrosivo, jalones (para señalar los claros), wincha de 50 m., cinta de agua, plumón de tinta indeleble, libreta de campo, lapiceros, formato de campo, mapas de ubicación, equipos de seguridad y primeros auxilios, entre otros. Los equipos utilizados fueron un Global Position Sistems (GPS), una brújula, entre otros. Del mismo modo, cabe indicar que se contó con la participación de un motorista, un matero, una cocinera y dos asistentes.

La PCA01-BII (PEDICP, 2008, p. 98), tiene un total 16 fajas principales de 100 metros de ancho con un promedio de 1545 metros de longitud (ver figura 5), debidamente jaloneadas y enumeradas cada 25 metros. Las fajas tienen una trocha limítrofe a los 50 metros, que da lugar al lado izquierdo (I) y lado derecho (D), como se muestra en la figura 6.

La trocha central (base) de cada faja permitió la orientación en la ubicación de los claros en un sistema de coordenadas X, Y, en el campo y su posterior ma-pificación. El proceso consistió en caminar en forma perpendicular a la trocha base por cada uno de los lados, anotando los puntos de intersección de la trocha


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central (Y) y la distancia desde la trocha central al claro (X) (ver figura 7). La trocha central, tiene una azimut de 180° (Calderón. 2012, p. 84).

La orientación, se realizó con brújula, para lo cual, el encargado de la medi-ción, se paraba delante del tocón, considerando la dirección de la caída del árbol (ver figura 8). Esta dirección, se determinó mediante el azimut que arrojaba la brújula, considerando la diferenciación que hace Benitez (1996) citado por Calderón (2012, p. 84).

La determinación del tamaño de la apertura del dosel o área del claro, se realizó a través del método propuesto por Brokaw (1982) y Almeida (1989), ci-tado por Alegría et al. (2010, p. 12), quienes precisan como área del claro la zona donde la regeneración natural no supere los dos metros de altura, que también es apoyada por la línea de proyección de las copas de los árboles del contorno. La delimitación de cada uno de los claros se realizó en base a la diferenciación aplicada por Benitez (1996) citado por Calderón (2012, p. 84).

El área de los claros producidos por la caída de los árboles extraídos se midió por partes (Tocón, Tronco y Copa) (ver figura 9). La medición del área afectada por la caída del árbol, fue en base a lo planteado por Cordero y Meza (1993) citado por Calderón (2012, p. 84): Medición de la longitud, se realizó sólo una vez para cada una de las zonas; medición del ancho, tanto en el tocón como en el tronco, se tomaron de una a tres mediciones, según la forma de éstos; en la copa, se tomaron de tres mediciones a más por la irregular forma que tenían. En suma, el número de medidas, estuvo en función de la forma irregular de las partes del claro (ver figuras 10, 11, 12, 13 y 14).

Esta área puede ser estimada dividiéndola en varias secciones y aplicando el procedimiento descrito a cada sección, aproximando la forma de cada una a un rectángulo o a un cuadrado y luego se suman las áreas de las diferentes secciones y se obtiene el área total por claro (Córdoba, 2002 citado por Aráuz, 2005, p. 63).

IX. PROCESAMIENTO DE LOS DATOS DE CAMPOPara el cálculo de las áreas de cada parte del claro, se aplicó lo planteado por

Cordero y Meza (1993) citado por Calderón (2012, p. 84). Es decir, se multi-plicó la longitud por el promedio del ancho. El área total del claro se determinó sumando las áreas de las partes del claro.

Área del claro = ÁreaTocón + ÁreaTronco + ÁreaCopa

El área total de los claros se define sumando el área de todos los claros producidos en el área de aprovechamiento anual (PCA01 – BII).

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SA = A1 + A2 + A3 + ............. + An

Donde: A1,…, An = Área de los clarosn = Área de claros evaluadosSA = Sumatoria de las áreas

Para determinar el tamaño promedio de las aperturas del dosel, se utilizó la siguiente fórmula:

A1 + A2 + A3 + ............. + An

XA = ---------------------------------------- nXA=∑A/n

Donde: A = Área del claron = Área de claros evaluadosXA = Tamaño promedio de clarosSA = Sumatoria de las áreas

Los datos recolectados, se organizaron en una base de datos en una hoja electrónica de Microsoft Excel, una base de datos para graficar el mapa de dis-persión de claros en el programa de computador Arc View, otra para calcular el área de los claros, la cual comprende informes gráficos y tablas dinámicas. Para el análisis de datos se generaron tablas de doble entrada y de tres entradas.

CARACTERIZACIÓN DE LOS RESULTADOSEn el Cuadro 3, se indica las especies que fueron aprovechadas en la PCA01

– BII y el uso de cada una de ellas.


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Cuadro 3. Especies aprovechadas en la PCA01.BII del área de manejo de la comunidad nativa de Santa Mercedes, río Putumayo, Perú (Calderón. 2012, p. 84)

Especie Nombre Científico Familia Usos

Añuje rumo Anaueria brasilensis Kost. Lauraceae Aserrío

Azúcar huayo Hymenaea palustris Ducke Fabaceae Alimento, medicinal, aserrío

Canela moena Ocotea aciphylla (Nees) Mez Lauraceae Aserrío, construcción

Cumala Virola sp Myristicaceae Aserrío

Granadillo Amerimnom pinnatun Crassulaceae Aserrío

Huacapú Minquartia guianensis Aublet Olacaceae Construcción

Huayruro Ormosia coccinea Rudd Fabaceae Cultural, leña

Mari mari Hymenolobium sp. Fabaceae Aserrío

Marupá Simarouba amara Aublet Simaroubaceae Aserrío

Masaranduba Manilkara bidentata (A. DC) Chev Sapotaceae Industrial, construcción, cultural

Moena Ocotea sp Lauraceae Aserrío, construcción

Palisangre Brosimum rubescens Taubert Moraceae Aserrío, construcción

Polvorillo Mabea nítida Euphorbiaceae Aserrío y construcción

Shihuahuaco Dipteryx micrantha Herms Fabaceae Aserrío, construcción

Tornillo Cedrelinga cateniformis Fabaceae Aserrío

Violeta caspi Peltogyne altissima Fabaceae Construcción

Yacushapana Terminalia oblonga Combretaceae Aserrío

Se evaluaron 220 claros, producto de tala de los árboles de las especies aprovechadas en la PCA01-BII (Figura 15).

Cabe resaltar que solo se aprovecharon para aserrío 93 de los individuos talados (42 %), 16 individuos (7 %) fueron bloqueados, 78 individuos (35 %) fueron troceados, pero éstas no se arrastraron por la lejanía al aserradero portá-til o porque presentaban huecos y el resto 33 individuos talados (15 %) fueron dejados enteros por presentar algún defecto como huecos o por la lejanía a la estación del aserradero portátil (Cuadro 4).

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Cuadro 4. Situación de los árboles talados en le PCA1-BII del área de manejo de la comunidad nativa de Santa Mercedes, río Putumayo, Perú

N° Nombre Común

Árboles Talados

Aserrados

Árboles Talados

Bloqueados

Árboles Solamente

Talados

Árboles Talados

Troceados

Árboles Troceados

con Hueco

Total General

1 Añuje rumo 53 20 36 109

2 Azúcar huayo 4 7 4 13 28

3 Violeta caspi 3 6 2 11 22

4 Mari mari 3 1 6 10

5 Tornillo 7 1 1 1 10

6 Marupá 7 1 8

7 Cumala 6 1 7

8 Moena 3 1 2 6

9 Palisangre 1 2 1 4

10 Yacushapana 1 2 1 4

11 Granadillo 2 1 3

12 Canela moena 2 2

13 Polvorillo 1 1 2

14 Shihuahuaco 1 1 2

15 Huacapú 1 1

16 Huayruro 1 1

17 Masaranduba 1 1

Total general 93 16 32 76 1 220


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De los 220 claros producidos por la tala de los árboles de especies aprove-chadas, solo 5 claros (2,3 %) tienen una orientación Este – Oeste (2 claros) u Oeste – Este (3 claros), éstos percibirán los rayos solares en todo el transcurso del día; 22 claros (10 %) tienen una orientación entre 80° - 100° y 260° - 280°, éstos percibirán radiación solar en proporciones menores; 5 claros (2,3 %) tienen una orientación Norte – Sur (2 claros) y Sur – Norte (3 claros), los mismos que recibirán radiación solar en una parte del día, es decir sólo medio día; 31 claros (14 %) tienen una orientación entre 350° - 10° y 170° - 190°, lo que quiere decir que recibirán poca radiación solar y sólo será la mitad del día. Del mismo modo, oportuno resaltar que de los 220 claros, 157 de ellos (71,4 %) tendrá poca dis-ponibilidad o no tendrá disponibilidad de radiación solar todo el día (Cuadro 5).

Cuadro 5: Orientación de los claros producidos por la tala de los árboles de especies comerciales en la PCA01-BII del área de manejo de la comunidad

nativa de Santa Mercedes, río Putumayo, Perú

ORIENTACIÓN Cantidad de claros

Número Porcentaje

OTRO TIPO DE DIRECCIÓN O AZIMUT 157 71,4

350° - 10° / 170° - 180° 31 14,0

80° - 100 / 260° - 280° 22 10,0

ESTE – OESTE / OESTE – ESTE 5 2,3

NORTE – SUR / SUR – NORTE 5 2,3

TOTAL GENERAL 220 100,0

Los cinco claros de mayor tamaño producidos por la tala de los árboles de las especies aprovechadas, en orden descendente, fueron los formados por un árbol de la especie “azúcar huayo” (235,55 m2), dos árboles de la especie “añuje rumo” (208,76 m2 y 208,33 m2), un árbol de la especie de “azúcar huayo” (204,99 m2), y un árbol de la especie “violeta caspi” (204,33 m2); por el contrario, dentro de los cinco claros de menor tamaño o claros más pequeños, en orden ascendente, se encuentran los formados por un árbol de “marupá” (41,55 m2), un árbol de “canela moena” (43,02 m2), un árbol de la especie “añuje rumo” (45,94 m2), y dos árboles de la especie “moena” (46,74 m2 y 47,75 m2).

El promedio del área abierta por cada árbol talado fue de 98,29 m2.El área total abierta, generada por la actividad de aprovechamiento, fue

de 21.624,49 m2, ó 2,162449 hectáreas, que equivale a 1,04 % del área total aprovechada.

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En la Figura 16, se muestra la proporción del área abierta por el aprovecha-miento y el área que quedo intacta en la PCA01-BII.

En el cuadro 6, se consigna diferentes valores estadísticos, en los que se observa que el tamaño promedio de los claros producidos en la parcela de corta anual uno, bloque dos es de 98,2931 metros cuadrados, con una variación del orden del 38,31 por ciento; además de un error estándar de de 2,58 por ciento, que desde el punto estadístico es bastante bajo, lo que demuestra, la uniformidad del tamaño de los claros producidos por el aprovechamiento.

Cuadro 6. Valores estadísticos de las diferentes partes de un claro producido por la tala de los árboles en la PCA01-BII del área de manejo

de la comunidad nativa de Santa Mercedes, río Putumayo, Perú

Valores Estadísticos Claro del Tocón

Claro del Fuste

Claro de la Copa

Claro del Árbol Talado

Promedio 6,8460 46,7460 44,7011 98,2931

Coeficiente de Variación 56,28 39,98 58,37 38,31

Error Estándar 2,1187 1,8185 10,2776 2,5385

Error Estándar en porcentaje 30,9476 3,8903 22,9919 2,5826

t0,95; 219gl 1,9600 1,9600 1,9600 1,9600

Límite máximo 102,4457 101,8575 118,4373 103,2686

Límite mínimo 94,1405 94,7288 78,1490 93,3176

X. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOSEn la parcela de corta anual dos, bloque 2 del área de manejo de la comu-

nidad nativa de Santa Mercedes, río Putumayo, Perú, se evaluaron 220 claros, resultantes del mismo número de árboles talados de diecisiete especies forestales con fines de aprovechamiento comercial. El mayor número de claros fue de la especie “añuje rumo” (Anaueria brasilensis Kost: Lauraceae), con 109 claros, que según el censo comercial realizado por PEDICP (2008, p. 98), es la especie más abundante en el área de manejo de la comunidad nativa de Santa Merce-des; mientras que las especies con menos claros fueron “huacapú” (Minquartia guianensis Aublet: Olacaceae), “huairuro” (Ormosia coccinea Rudd: Fabaceae) y “masaranduba” (Manilkara bidentata (A. DC) Chev: Sapotaceae) con un solo claro, respectivamente.

La orientación de los claros, resulta de la orientación de caída de los ár-boles talados en el aprovechamiento. Las observaciones en el campo, permiten


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deducir que la tala de los árboles comerciales, se realiza teniendo en cuenta los conceptos de tala dirigida o tala de bajo impacto. La información generada sobre la orientación de los claros, indica que la misma es muy variada. Desde el punto de vista ecológico, se podría pensar que la situación presentada, no aporta mucho al desarrollo de la vegetación en los claros individuales, si se considera a la luz como el factor ecológico más importante. Según la teoría del manejo, para que las plántulas de especies comerciales, prosperen adecuadamente, deben recibir luz durante todo el día o gran parte del día, de lo contrario, el crecimiento se estanca o mueren. Desde esa óptica, solamente 2,30 por ciento de los claros producidos permitirían una renovación natural o artificial del bosque con posibilidades de éxito; mientras que el 97,70 por ciento de los claros tiene otra orientación, y que por lo tanto, la renovación natural o artificial del bosque, no sería exitoso, o, por lo menos, sería mucho más difícil.

El área promedio de los claros producidos por la tala de los árboles apro-vechados en el área de manejo de la comunidad nativa de Santa Mercedes, rio Putumayo, es de 98,29 metros cuadrados. El indicado promedio es bajo com-parado con lo mostrado por Aráuz (2005, p. 63) para la Región Autónoma del Atlántico Norte de Nicaragua, en el que el promedio de los claros es de 116,65 metros cuadrados; del mismo modo, hay resaltar que es muy bajo con relación a Paragominas (Brasil) con claros de 243 metros cuadrados (Vanegas y Louman, 2001 citado por Aráuz, 2005, p. 63), para Surinam con con claros de 275 metros cuadrados (Vanegas y Louman, 2001 citado por Aráuz, 2005, p. 63); para el Municipio de Tailandia (Brasil) con claros de 333 metros cuadrados (Verissimo et al., 1989 citado por Calderón, 2012); para Río San Juan (Nicaragua) con claros de 353 metros cuadrados (López, 1996 citado por Aráuz, 2005, p. 63; y Sabogal et al., 2001, p. 57); para Chimanes (Bolivia), con claros de 384 metros cuadra-dos (Ricci y Rico (2002) citado por Aráuz, 2005, p. 63); y, finalmente, hay que remarcar que, es sumamente bajo con referencia a lo que pasa en Paragominas (Brasil), donde el área promedio de los claros es de 663 metros cuadrados (Ricci y Rico (2002) referido por Aráuz, 2005, p. 63).

Es interesante resaltar que, el área total abierta, generada por la tala de árboles comerciales, es de 21.624,49 metros cuadrados, equivalente al 1,04 por ciento del área total de la parcela de corta anual dos, bloque 2. El mencionado indicador, es mucho más bajo que el 7,2 por ciento determinado por Aráuz (2005, p. 63) en el aprovechamiento de un bosque de la Región Autónoma del Atlántico Norte de Nicaragua. Del mismo modo, es oportuno indicar que es muy bajo con relación al 11 por ciento de la tala dirigida en Los Filos (Nicaragua) y por demás bajo con referencia al 80,58 por ciento del área boscosa de la tala selectiva practicada en Paragominas (Brasil) y (Ricci y Rico, 2002 citado por Aráuz, 2005, p. 63).

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La información obtenida, permite inferir que el aprovechamiento que se practica en el área de manejo forestal de la comunidad nativa de Santa Mer-cedes, río Putumayo, es de bajo impacto, con apenas 1,04 por ciento del área aprovechada, porcentaje muy importante y significativo, ya que está por debajo del 15 por ciento del área definida como bosque de producción en base a un aprovechamiento mejorado concordante con lo indicado por Carrera y Pinelo (1995) citado por Aráuz (2005, p. 63).

Los claros producidos por la tala de los árboles comerciales en el área de manejo forestal de la comunidad nativa de Santa Mercedes, río Putumayo, en promedio, son claros pequeños, por cuanto el área de los mismos es menos de 200 metros cuadrados de conformidad a lo definido por Ricci y Rico (2002) citado por Aráuz (2005, p. 63). Si se considera en forma individual los 220 claros evaluados, apenas el 2,27 por ciento de los mismos superan los 200 metros cuadrados, que precisamente con los cinco claros más grandes (235,55 m2; 208,76 m2; 208,33 m2; 204,99 m2 y 204,33 m2).

Los claros producidos por la tala de árboles comerciales en el área de ma-nejo de la comunidad nativa de Santa Mercedes, varían desde el máximo tamaño de 235,55 m2 hasta el tamaño mínimo de 41,55 m2, que de hecho es muy bajo comparado con los claros formados por cada árbol talado en Chimanes (Boli-via) cuyos rangos están entre 100 m2 y 1000 m2 (Ricci y Rico, 2002 citado por Aráuz, 2005, p. 63).

Otro aspecto de singular importancia es el hecho que, los claros de mayor tamaño, fueron formados por los árboles de mayores diámetros a la altura del pecho y de mayores diámetros de copa. Esto es comprensible, ya que los árboles de diámetros normales más grandes (más gruesos), son los individuos más vi-gorosos, más altos y por lo tanto la copa tiende a ser más amplia, pues recibe luz solar durante todo el día. En otros términos, la altura del árbol es muy importante, además de la especie, para la formación de claros más grandes o más pequeños. Sin embargo, no hay que olvidar que la técnica de corta o tala influye mucho en el tamaño del claro formado por la tala de un árbol aprovechado.

Finalmente, es oportuno resaltar que la tala dirigida, tala de bajo impacto o tala de impacto reducido, es la técnica que se aplica en el área de manejo de la comunidad nativa de Santa Mercedes desde 1998. Esto demuestra que los operadores de la tala de árboles, tienen adecuado adiestramiento, que permite minimizar los efectos de la tala misma de los árboles y por lo tanto reducir el área de los claros lo más posible. La situación descrita, es muy importante, tal como indica Aráuz (2005, p. 63), en el sentido que el uso de la tala dirigida, contribuye en la reducción del área dañada o área de claros de tumba.


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XI. CONCLUSIONESLa evaluación del tamaño de los claros producidos por la tala de árboles de

las especies comerciales, en el área de manejo de la comunidad nativa de Santa Mercedes, río Putumayo, Perú, muestra lo siguiente:

La técnica de tala de árboles en el área de manejo forestal de la comunidad nativa de Santa Mercedes, es la tala de impacto reducido o tala de bajo impacto o tala dirigida.

El mayor número de claros fue producido por la tala de los árboles de la especie “añuje rumo” (Anaueria brasiliensis Kost: Lauraceae), con 49,55 por ciento de los claros.

La orientación de los claros es muy variada, con apenas 2,30 por ciento con dirección Este-Oeste y Viceversa.

El tamaño de los claros producidos por la tala de árboles comerciales, varía de 235,55 m2 a 41,55 m2.

El área promedio de los claros producidos par la tala de los árboles de las especies aprovechables, es de 98,29 metros cuadrados.

El área total de los claros es de 1,04 por ciento del área total aprovechada.La variación de los tamaños de los claros producidos por la tala de los árboles

comerciales es del orden del 38,31 por ciento.

XII. BIBLIOGRAFÍAALEGRÍA, W.; TELLO, R.; PANDURO, M. Y.; ÁLVAREZ, L. F.; MACEDO, L. A.; RAMÍREZ, F.

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El enfoque de manejo adaptativo de cuencas hidrográficas con énfasis en servicios ambientales ante escenarios inciertos de cambio climático, en el marco de una legislacion forestal flexible y diversificada

dr. SaMuel fraNCke-CaMPaña

Corporación Nacional Forestal – CONAF Ministerio de Agricultura Chile <[email protected]>

RESUMEN: Los Ecosistemas y las cuencas hidrográficas detentan una alta vulnerabi-lidad al cambio climático antropogénico. No obstante lo anterior, mediante políticas, leyes, normativas, reglamentos, enfoques, técnicas, prácticas de manejo y de conservación de tipo “adaptativas”, en base a tratamientos integrados se contribuye a reducir las vulnerabilidades. Considerando las políticas nacionales, la incorporación del manejo adaptativo al desarrollo nacional y regional, permitirá transformar los marcos legales, políticos y prácticas de manejo adaptables al desarrollo sostenible como algo “usual”, “flexible”, “dinámico”, “con meca-nismos de retroalimentación”, “ajustables”, “vigentes”. El manejo adaptativo e integrado de cuencas hidrográficas representa un enfoque viable y sostenible que contempla en lo central medidas tipo buffer de amortiguación de impactos, medidas facilitadoras de la restauración de ecosistemas cuencas hidrográficas y medidas complementarias adaptativas institucionales, ante escenarios inciertos de cambio climático.

Palabras claves: ecosistemas, cuencas hidrográficas, manejo adaptativo, servicios am-bientales, cambio climático, legislación forestal.

Title: Approach to adaptive and integrated manegement of ecosystems and watersheds with emphasis on environmental services, facing uncertain scenarios of climate change, under a legal framework flexible and diversificate

ABSTRACT: Ecosystems and watersheds have a high vulnerability to anthropogenic climate changes. However, it is possible to reduce this vulnerability by means of policies, rules, regulations, approaches, technics, management and conservation “adaptive” practi-ces, all based on integrated treatments. Considering the national policies, the inclusion of adaptive management to the national and regional development will renovate the legal and political frameworks, and the adaptive management practices for sustainable development as something “usual”, ”flexible”, ”dynamic”, “with feedback”, “adjustable”, “current”. The adaptive and integrated management of ecosystems and watersheds represents a viable and sustainable approach that mainly considers measures to decrease the related impacts, facilitate the restoration of forest ecosystems/watersheds and include additional adaptive institutional measures facing uncertain scenarios of climate change.

Keywords: ecosystems, watersheds, adaptive management, environmental services, climate change, forest law

El enfoque de manejo adaptativo de cuencas hidrográficas

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I. EL ENFOQUE DE MANEJO ADAPTATIVO DE CUENCAS HIDROGRÁ-FICAS Y SERVICIOS AMBIENTALESLas cuencas hidrográficas detentan una alta vulnerabilidad al cambio climá-

tico antropogénico. No obstante lo anterior, mediante políticas, leyes, normati-vas, reglamentos, enfoques, técnicas, prácticas de manejo y de conservación de tipo “adaptativas” en base a tratamientos integrados se contribuye a reducir las vulnerabilidades.

Adaptación, según el IPCC, se refiere a “ajustar los sistemas naturales o humanos como respuesta o los estímulos actuales o esperados y sus efectos”. Especialmente, debido a que el cambio climático impacta todos los aspectos de la sustentabilidad y debido a que la vulnerabilidad afecta fuertemente el desarrollo, las decisiones deben esforzarse en incorporar la adaptación al cambio climático en el desarrollo nacional y sectorial.

Considerando las políticas nacionales, la incorporación del manejo adaptativo de cuencas hidrográficas al desarrollo nacional y regional, permitirá transformar la adaptación a la economía como “usual”, “flexible”, “dinámica”, “con mecanismos de retroalimentación”, “ajustables”, “vigentes”.

El manejo adaptativo e integrado de cuencas hidrográficas representa un enfoque viable y sostenible que contempla en lo central medidas tipo buffer de amortiguación de impactos, medidas facilitadoras de la restauración de ecosiste-mas/cuencas hidrográficas y medidas complementarias adaptativas institucionales de tipo legal, reglamentarias y normativas.

Se deben definir las opciones de adaptación con medidas “buffering” (amor-tiguación) en cuencas hidrográficas alteradas o medidas para “facilitadoras” (restauradoras de ecosistemas y cuencas hidrográficas) para redireccionar la evolución de ecosistemas y cuencas hidrográficas hacia nuevos estadios y adap-tables a las condiciones dinámicas cambiantes. Se necesitan enfoques flexibles y diversificados en función de la incertidumbre.

En este sentido, las medidas adaptativas institucionales resultan funda-mentales desde el proceso de toma de conciencia de los actores hasta los marcos institucionales-legales, instrumentos de pagos por servicios ambientales, instancias y mecanismos de participación social, plataformas de negociación y el monitoreo de la dinámica sociocultural y ambiental-forestal.

Se requieren diseñar e implementar políticas adaptativas que contemplen medidas y faciliten la capacidad de adaptación de las cuencas hidrográficas para fomentar, relevar el rol y lograr la adaptación de la sociedad. (Tabla N°1).

Samuel Francke-Campaña

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Tabla N°1: Esquema Manejo Adaptativo de Cuencas Hidrográficas.

Tipo Medidas Buffer o de Amortiguación del Sistema

Medidas complementarias para ambos objetivos

Medidas facilitadoras para la evolución hacia nuevos

estadíos

• Preventivas• Manejo de Especies• Manejo de la fase post-

perturbación (revegetación-restauración)

• Reducción otras presiones• Monitoreo• Conservación ex situ

• Mantención de la conectividad de los paisajes

• Conservación de la biodiversidad y gradientes ambientales. Conservación de suelos y aguas

• Conservación de la diversidad genética

• Mantención de la vegetación en cursos y cuencas hídricas

• Modificación de las especies de manejo silvoagropecuario

MEDIDAS INSTITUCIONALES ADAPTATIVAS

Incremento de la concienciaManejo en horizontes de largo plazo

Disminución de presiones socioeconómicas sobre los recursos naturales.Consejos de cuencas Hidrográficas participativasMarcos legales, reglamentarios normativos flexibles y diversificados.

Investigación Científica

Las cuencas hidrográficas suministran servicios eco sistémicos /ambientales de provisión, regulación y culturales que contribuyen al bienestar humano a escala local y global. El incremento de la degradación y la reducción de la capacidad de los ecosistemas de suministrar servicios, resulta preocupante para el desarrollo sostenible y la vulnerabilidad de la sociedad ante el cambio climático. (Esquema N°1 y tabla N°2)


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Esquema N°1: Servicios ambientales e Interrelaciones con la vulnerabilidad al Cambio Climático.

Esquema N°2: Vulnerabilidad del sistema dúo Humano – Medioambiente y Servicios Ambientales.

Los servicios ambientales reducen la exposición y la sensibilidad e incremen-tan la capacidad adaptativa de amplios sectores de la sociedad. La evaluación de vulnerabilidad debiera considerar la vulnerabilidad de esos servicios ambientales, así como también, las interdependencias en relación a la vulnerabilidad de los ecosistemas. (Esquema N°2).

SENSIBILIDAD

ECOSISTEMA

ADAPTABILIDAD

CAMBIO CLIM`TICOEXPOSICI N

OTROS VECTORES DEL CAMBIO

SENSIBILIDADSERVICIOS

AMBIENTALES

SOCIEDAD

ADAPTABILIDAD

ADAPTABILIDAD

MANEJO ADAPTATIVO


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Tabla N°2: Servicios Ambientales y su relación con el Bienestar Humano.

SERVICIOS AMBIENTALES Y SU RELACIÓN CON EL BIENESTAR HUMANO

SERVICIOS AMBIENTALES

COMPONENTES DEL BIENESTAR HUMANO

SEGURIDADSERVICIOS DE SOPORTE SERVICIO DE PROVISION

Formación de Suelos Madera Seguridad personal

Reciclaje de Nutrientes Leña Seguridad acceso a los recursos

Producción dinámica Fibras Seguridad contra desastres

Provisión de hábitat para flora y fauna Bioquímicos MATERIALES BÁSICOS

Recursos Genéticos Energía

SERVICIOS DE REGULACIÓN Nutrición

Regulación Climática Protección

Regulación de enfermedades Acceso a bienes

Regulación del ciclo hídrico SALUD

Control de erosión Sentirse bien

SERVICIOS CULTURALES Acceso a aire puro

Recreación Acceso al Agua

Ecoturismo BUENAS RELACIONES LABORALES

Religiones Cohesión general

Estético Respeto mutuo

Cultural Cooperación

Herencia cultural Marcos legales, reglamentarios y normativos


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II. POLÍTICAS Y PLANES NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICOAdicionalmente, se requiere que el enfoque adaptativo se incorpore al desa-

rrollo, en el marco de las estrategias nacionales de adaptación al cambio climático. Las políticas nacionales deben promover la adaptación, tendientes a promover un manejo adaptativo de las cuencas hidrográficas.

El reconocimiento del rol de las cuencas hidrográficas contribuye a reducir la vulnerabilidad y la inclusión de los actores que se benefician de los servicios eco sistémicos, en donde, se contemple el involucramiento a los actores en la planificación e implementación adaptativa.

La incorporación de las cuencas hidrográficas en políticas y marcos legales de adaptación requiere un enfoque multisectorial, basado en la integración de las políticas adaptativas de los sectores constituye un desafío. Para lograr las políticas de adaptación entre sectores y escalas, se requiere instituciones flexibles, adap-tables y con capacidad de aprender, que puedan responder a todas las escalas de dinámicas no lineales de los sistemas ambientales y humanos.

Se requiere de cambios institucionales, manejo y gestión a todos los niveles para comprender el mecanismo adaptativo que permita que los actores locales puedan adaptar sus propios sistemas.

La implementación del manejo adaptativo de cuencas hidrográficas no debe partir de cero, se debe construir una variedad de experiencias que contribuyan al manejo adaptativo y colaborativo, reconociendo la necesidad de establecer relaciones de apoyo reciproco entre todos los niveles.

Para el éxito de la incorporación de las cuencas hidrográficas en las políticas de adaptación la ciencia juega un rol fundamental en la arena política. El enfoque de manejo adaptativo e integrado de cuencas hidrográficas resulta un enfoque viable y sostenible.

En términos de política pública, se requiere de abordajes innovadores en el diseño de los espacios institucionales donde se elabora transversalmente las po-líticas y marcos legales de protección climática y del uso de nuevas herramientas estratégicas de mitigación y adaptación que permitan la efectiva consideración e incorporación de objetivos de protección climática en las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial.

La “falta de voluntad política” para avanzar la agenda climática constituye un problema que se menciona en los informes nacionales. Se plantea la nece-sidad de interactuar e involucrar a los actores en debate sobre la problemática climática. Este déficit de voluntad política subraya la necesidad de construir coaliciones políticas y sociales que impulsen y sostengan agendas de desarrollo


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que incorporen la dimensión climática, lo cual implica vincular la problemática climática a la agenda de empleo, de lucha contra la pobreza, de competitividad.

Esto claramente genera y plantea nuevas preguntas sobre cómo construir este tipo de coaliciones y cómo promover estas articulaciones. Indudablemente, estos temas deberán ser objeto de futuros análisis y reflexiones, de forma tal de fortalecer las estrategias y acciones tendientes a generar el soporte político y social necesario para impulsar agendas de desarrollo que efectivamente aborden los desafíos que presenta el cambio climático a los países de la región.

En la mayoría de los países de la región se han formulado políticas sobre cambio climático y el desarrollo de instituciones específicas. No obstante, se de-nota un déficit en la implementación y ejecución de medidas. Así como también, se constatan fallas en la integración y articulación de las políticas climáticas en relación a políticas sectoriales.

En términos políticos, si bien hay una creciente atención sobre la problemá-tica climática, el tema todavía ocupa una baja prioridad en la agenda política de la mayoría de los países de la región. En estos contextos, la existencia de ciertas estructuras organizacionales del estado, donde se focalizan en la problemática climática, con capacidades técnicas y de acceso a recursos internacionales, han resultado clave para brindar sostenibilidad a proyectos y líneas de trabajo a través del tiempo y como política de estado de “cambio climático”.

La institucionalidad climática de los países de la región también indica que hay un reconocimiento generalizado de la importancia de la participación ciudadana en la temática. En la mayoría de los planes, programas y estrategias existentes en los países estudiados, se prevén algún tipo de mecanismos o ins-tancias de participación social en el proceso de formulación o de monitoreo de medidas implementadas.

III. ESTADO ACTUAL DE LA SITUACIÓN, DE LAS POLÍTICAS, MARCOS LEGALES Y ACCIONES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO EN CHILE (MINISTERIO DE AGRICULTURA / MINISTERIO DEL MEDIOAMBIENTE) Y CONAF EN ESTA TEMÁTICALos principales desafíos de la agenda climática en el sector silvoagrope-

cuario se refiere a la falta de articulación y correspondencia con las políticas de desarrollo, de ordenamiento territorial y las políticas sectoriales.

Chile presenta 7 de las 9 categorías de vulnerabilidad establecidas por la CMNUCC, es decir, zonas costeras bajas, ecosistemas de montaña, territorios áridos y semiáridos expuestos a la sequía y a la desertificación, porciones pro-clives al deterioro forestal, áreas propensas a desastres naturales, áreas urbanas altamente contaminadas y ecosistemas frágiles.


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Los impactos proyectados para actividades económicas como la minería, la agricultura y la hidroelectricidad, se consideran severos en el norte y centro del país. Se sostiene que, por otra parte, habría regiones en el sur del país que se verían beneficiadas por aumentos en la productividad forestal, agrícola y ganadera.

Chile registra el mayor aumento de las emisiones de CO2 per cápita respecto al resto de los países latinoamericanos. El sector silvoagropecuario representa el segundo emisor de GEI del país, con 13,4 millones de toneladas (16,9 %), generadas principalmente como metano y óxido nitroso. (ODEPA, 2012).

Sin embargo, el subsector “Uso y Cambio de Uso del Suelo, y Forestal” (LULUCF en inglés) representa el que más aporta a la captura de carbono, con 19 millones de toneladas. Se sostiene que, de este modo, se permite compensar las emisiones del sector silvoagropecuario en su totalidad, así como atenúa las contribuciones del principal emisor del país, el sector Energía.

Actualmente, en Chile se encuentra en la fase de elaboración el Plan de Adaptación al Cambio Climático del Sector Silvoagropecuario del MINAGRI-CONAF y del Ministerio del Medioambiente, en el marco del trabajo coordinado por Oficina de planificación agrícola (ODEPA), lo que ha permitido la elaboración del citado Plan, el cual representa la base para futuras aplicaciones de acciones concretas a nivel nacional, regional y local. Para lo cual, se contemplan diversas instancias de consulta, información y participación de los diferentes actores a nivel nacional.

Para la implementación del Plan nacional de adaptación al cambio climático del sector silvoagropecuario, se han identificado proyectos pilotos, escalables vía análisis de su factibilidad técnica-económica y de pertinencia en el marco de las estrategias del MINAGRI y de sus servicios para poder avanzar en la selección de los proyectos pilotos.

Por su parte, los ejes estratégicos de la política forestal –ambiental de CONAF, consagran la protección del cambio climático como aspecto fundamental de la planificación, coordinación e implementación de estrategias, planes, pro-gramas y proyectos forestales en relación a esta temática.

De acuerdo a los marcos legislativos del sector silvoagropecuario en Chile se identifican cuatro instrumentos de gestión pública para el sector que detentan capacidades potenciales de adaptación y mitigación ante escenarios inciertos de cambio climático:• DecretoLey701SobreFomentoForestal(1974,1996,2011);• Ley20.283sobreRecuperacióndelBosqueNativoyFomentoForestal

(2008);


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• SistemaNacionaldeIncentivosparalaSustentabilidadAgroambientaldeSuelos Agropecuarios (SIRSD-S) (1995); y

• Ley18.450sobreFomentoalRiegoyDrenaje(1985).Las actuales políticas públicas y respectivos marcos legales experimentan

modificaciones legislativas entre los años 2008 y 2011 , período en que Chile cuenta con su Estrategia Nacional de Cambio Climático y el Plan de adaptación nacional al cambio climático, aunque no incorporaran explícitamente los objetivos de adaptación y mitigación,(excepto el Dl 701 de fomento forestal, actualmente en trámite parlamentario) y sus modificaciones no consideran la participación amplia de la sociedad civil, excepto el convenio de la OIT 169,respecto de con-sulta a pueblos originarios.

Sin embargo, claramente los instrumentos contemplan el marco de la susten-tabilidad ambiental, un “sistema de incentivos de pago por servicios ambientales público -privado”, es decir, nos encontramos en una fase de transición adaptativa al cambio climático.

La formulación e implementación de instrumentos de fomento como La Ley de fomento forestal (1996) contemplan el pago por servicios ambientales, por concepto de forestación y conservación de suelos y aguas, del orden de US$ 1000/ hectárea, que entre los años 2000 y 2012 alcanzan una superficie del orden de 600.000 há direccionadas a suelos erosionados de pequeños y media-nos propietarios, por cierto territorios ecológicos y actores sociales altamente vulnerables a escenarios de cambio climático.

Por otra parte, la ley de recuperación del bosque nativo y fomento forestal (2007) contempla incentivos de preservación ecológica y con fines no madereros del orden de US$ 400/há. Y para fines silvicultura les del orden de US$ 800/ha. Con la implementación de la citada ley se han alcanzado 44.000 há con esquemas de manejo forestal sostenible.

Asimismo, dichos programas se complementan con la ley de incentivos para la recuperación de suelos degradados implementados por el servicio agrícola y ganadero (SAG) y el instituto de desarrollo agropecuario (INDAP) y con la ley de incentivos al riego y drenaje.

La implementación de los instrumentos del Ministerio de Agricultura (MINA-GRI), su focalización en cuencas hidrográficas prioritarias, críticas y vulnerables conjuntamente con la aplicación de principios rectores como: la multisectorialidad, la integralidad, la transversalidad, la mancomunidad y participación de los actores, permitirá enfrentar sosteniblemente los desafíos de la adaptación y mitigación frente a escenarios variables de cambio climático.


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En este contexto, AGCI /CONAF conjuntamente con la Agencia de Coo-peración Internacional del Japón (JICA), han desarrollado tres ciclos de cursos internacionales, 13 cursos de modalidad anual, capacitando a más de 300 pro-fesionales de la región, durante el periodo 1999-2012:• Manejointegradodecuencashidrográficasconénfasisenconservaciónde

suelos y aguas (1999_2003).• Restauraciónambientalparaunmanejosostenibledecuencashidrográficas

(2004-2008).• Gestiónintegradadecuencashidrográficasconénfasisterritoriosruralesy

medioambiente (2010-2012).En relación a la temática, CONAF ha desarrollado en el ámbito del manejo

adaptativo e integral de cuencas hidrográficas diversos programas y proyectos con financiamiento internacional, en lo especifico con JICA por más de 20 años, que cuentan con la visión de proyectarse hacia el futuro mediante diversos en-foques, métodos, técnicas y prácticas para amortiguar los impactos del cambio climático, facilitar las medidas para restauración de ecosistemas y en cuencas hidrográficas, en el marco de instrumentos económicos ambientales y sociales que han permitido la implementación gradual de las políticas para mitigación y adaptación al cambio climático.

El desarrollo e innovación de tecnologías de manejo integrado de cuencas hidrográficas por más de 25 años, ha permitido la difusión y la extensión hacia países con similares problemáticas de mitigación y adaptación ante escenarios inciertos de cambio climático. Lo que se materializa a través de diversos progra-mas de cooperación, asistencia técnica e intercambio de experiencias en países como Perú, Ecuador, Colombia y Guatemala durante el año 2012.

IV. ALCANCES FINALESLa aplicación de principios rectores en marcos legales flexibles y diversi-

ficados tales como: la sostenibilidad, la multisectorialidad, la integralidad, la transversalidad, la multidisciplinariedad, la adaptabilidad y la participación de los actores, permitirá la adaptación frente a escenarios inciertos de cambio climático.

Actualmente nos encontramos en una fase de transición adaptativa al cambio climático, por lo que se debe generar Políticas explícitas que entreguen certeza jurídica a las acciones de largo plazo en estas materias, generar acciones adaptativas, “marcos legales de protección y gestión climática”, que permitan a los actores garantizar el derecho ambiental-forestal, en este contexto, como reivindicaciones cívicas, con escalas de valores y categorías, la vinculación de las temáticas a los territorios y sus actores, re- naturalizar ecosistemas y cuencas


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hidrográficas, asumir los impactos socioeconómicos y ambientales de los des-plazados ecológicos y enfrentar las amenazas, desafíos y las oportunidades que brindan del Cambio Climático. Es tiempo de adaptación (…)

V. BIBLIOGRAFÍACEPAL (2009). “Cambio Climático y Desarrollo en América Latina y el Caribe. Reseña 2009.”

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SECCIÓN 4

Energía e infraestructura

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On the Effectiveness of the Brazilian Safeguard Regime and the BNDES Safeguard Framework

rolaNd WidMer

Socio Director de OneAdvisory <[email protected]>

RESUMEN: En este artículo se revisan los elementos claves del régimen de salvaguardas ambientales y sociales del Brasil y del marco de salvaguardas del BNDES, examinando su aplicación, poniendo en relieve sus deficiencias y recomendando mejoras. Las salvaguardas ambientales y sociales tienen como propósito prevenir y mitigar los daños a las personas y su medio ambiente en el proceso de desarrollo. El financiamiento para el desarrollo en Brasil debe cumplir una serie de salvaguardas ambientales, sociales y en derechos humanos. Estas medidas de salvaguarda incluyen una compleja red de legislación nacional, convenios internacionales, estándares voluntarios y políticas bancarias. El análisis de su aplicación en dos casos emble-máticos revela que las salvaguardas no son aplicadas de manera coherente y eficaz. Basándose en sus conclusiones, el documento recomienda mejorar la eficacia del financiamiento para el desarrollo sobre todo para asegurar la participación adecuada y la consulta a los grupos afectados, fortaleciendo el imperio de la ley, el debido proceso, los mecanismos de rendición de cuentas y de reclamo, y la adecuada supervisión de las salvaguardas.

Palabras-claves: BNDES, Salvaguardas, la gobernanza, la financiación del desarrollo, el análisis de riesgos.

Títle: La efectividad del regimen brasilero de salvaguardas y del marco de salvaguardas del Banco Mundial.

ABSTRACT: This article reviews key elements of Brazil’s safeguard regime and of the BNDES safeguard framework, examining their application, highlighting shortfalls and re-commending improvements. Environmental and social safeguards aim to prevent and mitigate harm to people and their environment in the development process. Development finance in Brazil must meet several human rights, environmental, and social safeguards. These safeguards include a complex web of domestic legislation, international agreements, voluntary standards, and bank policies. The examination of their application in two emblematic cases reveals that the safeguards are not applied coherently and effectively. Building on its conclusions, the paper recommends enhancing the effectiveness of development finance primarily by ensuring proper participation and consultation of affected groups, strengthening the rule of law, due diligence, accountability and grievance mechanisms, and adequate supervision of safeguards.

Keywords: BNDES, Safeguards, Governance, development finance, risk analysis

On the Effectiveness of the Brazilian Safeguard Regime

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I. CONCEPTUAL FRAMEWORKThe objective of environmental and social safeguard policies of development

banks is to prevent and mitigate undue harm to people and their environment in the development process. The approach to safeguards and safeguard regimes has evolved over time and varies from one international financial institution to the next. Moreover, development banks that formerly focused on domestic inves-tments have transformed into important and complex actors on the international scene. The extension of their scope of work and the changing expectations of society create the need for development banks to adapt their safeguards to the new circumstances. This study examines the case of Brazil’s national development bank BNDES, whose safeguard framework depends closely on Brazil’s national laws, policies and institutional framework.

We define “safeguard” as an official instrument (usually in the form of a policy or guideline) designed to manage the environmental, social and human rights risks and related impacts of a financial institution. The full set of safe-guards, accompanying procedures, decision-making structure and institutional departments and units required to implement the safeguards in effect is defined as the “safeguard framework” of a financial institution. The broader system of policies, laws, and institutions that might make up a nation’s environmental and human protections is referred to as the “national safeguard regime” or country system (Krasner, 1983). Safeguard regimes and safeguard frameworks of public financial institutions are thought to be compatible and synergistic.

This paper adopts the following approach: we consider a safeguard to exist when the policy of a public financial institution explicitly refers to the “full respect of the law” or equivalent1, and when the domestic law (made up of the Constitution, the body of law themselves, and relevant decrees etc.) requires specific safeguard-related measures such as “culturally appropriate consultations.”

The concept of safeguards is a passive one geared towards preventing, minimizing, mitigating and compensating adverse impacts. In line with this traditional approach to safeguards, the definitions above focus on investment related risks and their management rather than opportunities for the promotion of environmentally sound and socially just investments.

1 Realworld examples include the second and fourth general principle of BNDESoperations, presented in chapter 2.2.

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II. THE SAFEGUARD REGIME IN BRAZILTo discuss how safeguards are dealt with in Brazil today, this section firstly

presents highlights of the current Brazilian safeguard regime.2 We then introduce the safeguard framework of BNDES, Brazil’s most important development fi-nancier and the main investor in the cases that are analyzed in this study. The combination of national and institution-specific elements provides insight into the architecture and content of the current safeguard regime in Brazil. This, in turn, prepares the stage to examine how this safeguard regime works in practice, as a dynamic interplay between rules, institutions and real world challenges.

2.1 Key elements of the Brazilian safeguard regimeNational legislation provides the main contents of Brazil’s safeguard regime.

The regime also includes institutional safeguard frameworks such as the one of BNDES. Moreover, there are a number of institutions and operating procedures that support the regime. Chief among them are the normative organ National Monetary Council that issues general directions for the smooth functioning of the financial system, and Brazil’s Central Bank that supervisions the functioning of the national financial system in all its aspects, including safeguards.3

2.2.1. Relevant constitutional provisions

Article 192 of the Federal Constitution of 1988 (Brasil, 1988) affirms that the national financial system is grounded on two fundamental pillars, namely, the promotion of balanced development of the country and utility of collective interests. Among these collective interests—and especially relevant for the pre-sent study—is maintaining “an ecologically balanced environment, which is an asset of common use and essential to a healthy quality of life” as stipulated in Article 225 of the Constitution. Paragraph 1, IV, further provides that “in order to ensure the effectiveness of this right, it is incumbent upon the Government to: demand, in the manner prescribed by law, for the installation of works and activities which may potentially cause significant degradation of the environment, a prior environmental impact study, which shall be made public.”

Another relevant constitutional norm in the present context is Article 231, which provides that “Indians shall have their social organization, customs, lan-

2 Additional sources not presented here include, among others, federal law 11653/2008 on large-scaleprojectsandseveraltemporarymeasuresbymeansofwhichthegovernmentacts in the legislative sphere. Examples include MP 452, MP 511, and MP 526. Moreover, resolutions of the National Monetary Council are not systematically included.

3 More information on the National Financial System is available at http://www.bcb.gov.br/?SFNCOMP.


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guages, creeds and traditions recognized, as well as their original rights to the lands they traditionally occupy, it being incumbent upon the Union to demarcate them, protect and ensure respect for all of their property.” Paragraphs 3 and 4, on the rights of indigenous peoples, further provide that: Para. 3. “Hydric re-sources, including energetic potentials, may only be exploited, and mineral riches in Indian land may only be prospected and mined with the authorization of the National Congress, after hearing the communities involved […].” Para. 4. “The lands referred to in this article are inalienable and indisposable and the rights thereto are not subject to limitation.”

2.2.2 National environment policy

For purposes of this paper, the most important features of the National Environment Policy 6938/81 (Brasil, 1981) are Articles 3, 12 and 14. Art. 3(IV), which define the polluter as a physical or legal person, of public or civil law, responsible, directly or indirectly,4 for an activity that causes harm to the environment. Specifically, according to Article 12, “Entities and organs that [receive] government financing or incentives condition the approval of projects entitled to such benefits to licensing, in terms of this Act, and compliance with the standards, criteria and standards issued by CONAMA5”. Article 14, para. 1 provides that: “The polluter, independently of the existence of fault6, is obliged to indemnify or repair the harms caused to the environment and to third parties affected by his activity.”

2.2.3 Environmental Crimes Law

The Environmental Crimes Law 9605/98 (Brasil, 1998) brought several devices with direct impact on the consideration of environmental responsibility of banks, especially articles 2 - 4. This law provides for criminal and administrative penalties derived from conduct and activities harmful to the environment.

2.2.4 Green protocol

The second principle of the 2008 version of the Green Protocol (Ministério do Meio Ambiente et al., 2008, p. 5) is the most relevant for the purpose of the present study. It asks banks, among other things, to consider socioenvironmental impacts and costs in client and project risk analyses, condition financing upon the existence of relevant environmental licenses, incorporate socioenvironmental

4 Emphasis added.5 CONAMA is a deliberative organ under the responsibility of the Ministry of the

Environment, established through the National Policy on the Environment (law 6.938/1981).

6 Emphasis added.

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criteria in credit analyses, and conduct social and environmental analyses of clients whose activities require environmental licensing and/or represent significant adverse social impacts.

2.2.5 International agréments

Brazil is party to a wide array of international agreements, some of which address crucial themes and contents of safeguard regimes. These contents are implemented through the domestic legislation presented above. Rather than developing the content of international treaties, conventions, and declarations separately, the following table presents the correspondence of selected safeguard themes in Brazilian domestic legislation.

Table1: Selection of relevant safeguard themes and their correspondence with domestic law obligations under international law

Safeguard theme Selected relevant international conventions and declarations

of which Brazil is party

Examples of correspondence in local law

Impact assessment Rio Declaration, Principle 17 CONAMA Resolution 1/86

Consultation and broad community support

American Convention on Human Rights, ILO Convention 169, Universal Declaration on Indigenous Peoples

Art. 231 § 3 of the federal constitution on consultation of indigenous peoplesArt. 3 of CONAMA Resolution 237/1997 requires public consultation for activities with potential significant environmental harm

Involuntary resettlement Universal Declaration on Indigenous Peoples

Art. 231 of the Federal Constitution

Precautionary Principle Rio Declaration, Convention on Biological Diversity*, UNFCCC**

Decree 2.519 of 1998; Legislative decree 1 of 3 February 1994

2.2 BNDES safeguards frameworkThe BNDES safeguard framework is nested in the Brazil’s safeguard regime.

Thus, BNDES must follow compulsory legislation in Brazil. Moreover, it has its own safeguard framework that applies to the entire BNDES system and has also committed to the Green Protocol.

The key contents of the BNDES safeguard framework are presented below. While a prior, less comprehensive framework applied to the design phase of the

* Signedon5June1992andpromulgatedbyDecree2.519of16March1998.** Signedon9May1992andratifiedbythenationalcongressbymeansof legislative

decree 1 of 3 February 1994.


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Rio Madeira dams, the one in force today applies to all BNDES operations. As such, the implementation of the Rio Madeira and Belo Monte dams must follow these policies and national legislation.

2.2.1 Social and environmental responsibility policy of the BNDES system

The Social and Environmental Responsibility Policy of the BNDES System (BNDES, 2011b) reaffirms the commitment to the sustainable development of the country. It sets forth principles and guidelines for developing and implementing sustainable policies and practices.

The following principles guide the operations of the BNDES: Promotion of development in an integrated conception that includes economic, social and environmental aspects; respect for human rights as well as combating and opposing all practices that involve any kind of discrimination or violation of rights; ethics and transparency as the pillars of relations with all stakeholders, ensuring dialogue and accounting for its decisions and efforts; proactive ope-rations aligned with Brazilian standards and public policies, while respecting international norms of behavior. These principles are very meaningful in their own right. Furthermore, from a conceptual point of view, the principles illus-trate how an institution’s safeguard framework interweaves and complements a country’s broader safeguard regime.

2.2.2 Soacioenvironmental policy of the BNDES system

Similarly, the Socioenvironmental Policy (BNDES, 2011c) applies to the entire BNDES system. Its five sections present the objective, guidelines, policy instruments, operating procedures and related norms. The policy’s main objec-tive is to: “Fostering sustainable development, proactively and in all the projects supported (…) focusing on the integration of economic, social, environmental and regional aspects.”

In addition, BNDES practices a risk categorization similar to that found in the IFC performance standards. Based on their risk profile, the Santo An-tonio and Jirau dams on the Rio Madeira and Belo Monte on the Xingu River are part of the most stringent environmental category A, which is defined as “Activity intrinsically related to risks of significant environmental impacts or regional reach. Licensing requires impact studies, preventive and mitigating measures.” (BNDES, 2011a).

In addition to the safeguard framework above, BNDES published social and environmental criteria for the support of the electricity generation segment (BNDES, 2012a). Geared to improve best practices, these guidelines do not add further stringent requirements to the BNDES framework.

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III. PRESENTING EMBLEMATIC CASES: THE RIO MADEIRA AND BELO MONTE DAMSThe cases selected in this study for the subsequent analysis of application

of elements of the safeguard regime and the BNDES safeguard framework are the Rio Madeira Complex and the Belo Monte Dam, for they have been main energy generation projects in the economic growth agenda of subsequent Brazi-lian governments and are emblematic with regard to infrastructure development in Brazil. Moreover, each of them presents a number of lessons for safeguards.

3.1 The Rio Madeira Dams: Santo Antonio and Jirau and their impacts7 (BANKTRACK, 2012b)Located in the state of Rondonia, Brazil, the Madeira River is the principal

tributary of the Amazon River, with its basin covering about one-quarter of the Brazilian Amazon and reaching into Bolivia. The Madeira River project consists of two huge hydroelectric dams: Santo Antonio (initial projected cost US$ 4.35 billion, installed generating capacity 3,150 MW) and Jirau (projected cost US$ 4.55 billion, installed capacity 3,300 MW) (BNDES, 2008).

In addition to engineering challenges, the Rio Madeira dam projects have encountered serious problems in a wide range of areas spanning from human rights, social, biodiversity and environmental problems to violations of legal fra-meworks, doubts about the economic and financial viability of the project and questions related to the appropriate use of public funds.

Just to mention a few safeguard related issues, a report by Plataforma Dhesca (Lisboa e Barros, 2008, p. 36) concluded that the Rio Madeira complex violated the following human rights: • Rightofself-determinationofpeoplesandsovereigntyofcountries,• Rightstoinformationandparticipation,• Righttoabalancedenvironmentandbiodiversityprotection,• Rightsofindigenouspeoplesandtraditionalcommunities,• Rightstohealth,foodsecurity,work,accesstolandandadequatehousing.

Facts and figures published in a newspaper article (Imagenews, 2011) illus-trate some of the social and human rights problems induced by the construction of the dams, which started in the second half of 2008. Between 2008 and 2010, the population of the municipality of Porto Velho (Rondonia), where the dams are located, increased 12.5%, not least due to the creation of a dam construction workforce of 37,000, mainly consisting of men coming from other federal states.

7 The following section draws heavily on the BankTrack dodgy deal page on Rio Madeira.


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The number of murders increased 44% between 2008 and 2010. At the level of the federal state of Rondonia, over the same period, abuse or sexual exploration of children and adolescents increased 18% and the number of rapes a staggering 76.5%. According to Raiclin Silva of the child protection court,8 the areas close to the construction sites of the dams, which formerly had a very marginal contribu-tion to the numbers of minors rescued, now account for half of the cases. The state and federal prosecutors called upon the state and municipal government to reduce the “alarming prostitution and drug trafficking.”

Moreover, the dam complex is already causing transboundary impacts on Bolivia and Peru (e.g. negative impacts on migratory fish species and related fishery on Rio Madeira) (International Rivers, 2012).

3.2 The Belo Monte Dam and its impacts9 (BANKTRACK, 2012a)The Belo Monte Dam on the Xingu River in Pará State will be the world’s

third largest in installed generating capacity when built. To build Belo Monte, more earth would have to be dug than was moved to build the Panama Canal. An area of more than 1,500 km2 would be directly impacted, resulting in the forced displacement of 20,000 to 40,000 people, and grave impacts to the land and livelihood of 800 indigenous peoples and thousands of riverine and urban families. Indigenous peoples and social movements in the region have fought its construction for more than 20 years. In July 2009, a delegation of groups opposing the dam met with Brazil’s President Lula, who said he would review the project and promised “no one is going to shove this project down anyone’s throats.” (Rodrigues, 2011, p. 35).

On 1 June 2011, the environmental agency IBAMA of the Brazilian gov-ernment approved an Installation License for Belo Monte, even though project developer Norte Energia (75% owned by the government) had not fulfilled the 40 social-environmental prerequisites to the project that were mandated in 2010. Among other things, 100,000 people are expected to move into the region over the next three years, which is expected to lead to grave social impacts similar to those mentioned above in the case of Rio Madeira10 (XINGUVIVO, 2011b).

Once the Government of Brazil decided to support the Rio Madeira and Belo Monte dams, the state machinery appears to have been deployed to build the dams against all odds. Subsequently, the “if”-question made way for the

8 JuizadodaInfância(inPortuguese).9 The following section draws heavily on the BankTrack dodgy deal page on Belo Monte.10 First indicators include the fact that sexual violence against children and adolescents

in the region of Altamira is rising

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question about “how” to realize the dams. The directly affected population and Brazil’s public at large, public prosecutors and civil society organizations alike are questioning this practice, as direct protests, campaigns, news articles and legal actions on the Rio Madeira and Belo Monte dams demonstrate.

IV. PERFORMANCE OF BRAZIL’S SAFEGUARD REGIME IN SELECTED CASES

4.1 IntroductionThis chapter examines prima facie evidence of breaches of applicable

safeguards. After an introduction, selected safeguard themes are addressed and observations are shared on the performance of the judicial system and its effecti-veness in enforcing safeguards. The final section links the safeguard issues back to the role of BNDES.

Virtually the entire financing of the construction consortiums in Rio Madeira (and most probably Belo Monte) stems from local Brazilian sources. The natio-nal safeguard regime applies, and in the specific case of BNDES, its safeguard framework also applies.

By design, safeguards have a preventive character, i.e. they are primarily intended to prevent harm from taking place. While this chapter puts emphasis on the performance of the safeguard regime in terms of prevention, it also looks at examples of minimization, mitigation and compensation practices. Most of the safeguard issues emerge as risks, and continue to be relevant throughout the implementation of the projects when adverse impacts materialize.

Relevant elements for review under this section include those that were filed on grounds of alleged breaches of social and environmental safeguards. The subject matter “social and environmental safeguards” and the nexus between the entities and the selected dam projects are the main selection criteria. It is worth remembering that if adverse impacts occur, then all entities involved, directly or indirectly, can be held liable for these impacts independently of the question of fault.11 This includes both, actions against financial institutions as well as actions against other entities involved in the Rio Madeira and Belo Monte cases. With explicit reference to the role of banks, the apparent safeguard violations in these dams translated into a number of demands for fact-finding and investigation pro-moted by civil society organizations and by public prosecutors12 (XINGUVIVO, 2011a). Also, the public prosecutors requested the Central Bank to investigate the adequacy of BNDES financing of Belo Monte with the applicable safeguard

11 See chapter 2.1 for more details.12 E.g.Extrajudicialnotificationlettersbycivilsocietymemberstofinanciersinbothcases.


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regime (Ministério Público Federal e PRPA, 2011b). The Central Bank, though, did not investigate.

Let us now turn to the question of how these applicable safeguards perfor-med in selected issues of the Rio Madeira and Belo Monte cases. The first section addresses issues related to environmental licensing. The second section addresses the issue of participation and broad community support. The third section briefly looks at impacts on river dwellers.

4.2 Performance of the safeguard regime with regard to impact assessment and environmental licensingThe licensing process in Brazil is made up of three stages (preliminary li-

cense; installation license, which authorizes the construction work to begin; and operation license). Infrastructure projects that impact more than one federal state are carried out by IBAMA, the Institute of Environment and Natural Resources, linked to the Ministry of the Environment (Ministério do Meio Ambiente e IBA-MA, 2011).

Given that financiers routinely use the mere existence of environmental licenses to justify their financial support of projects, it is appropriate to illustra-te some of the most notorious problems relating to environmental licensing in Brazil. João Akiro Omoto, Public Prosecutor, presented the public prosecutors’ view on environmental licensing at a public hearing on environmental licensing at the House of Representatives of Brazil in 2007 (Omoto, 2007). The following section summarizes categories of deficiencies he pointed out (in italics), illustrated by concrete examples we collected in the Rio Madeira and Belo Monte cases.

4.2.1 Licensing process based on inadequate methodology

Art. 225, para. 1, IV of the Constitution requires a prior environmental im-pact study for the installation of works and activities that may potentially cause significant degradation of the environment. The method used in the licensing process is the environmental impact assessment (EIA). Critics argue that EIAs are too limited in comparison to the issues at stake in large-scale infrastructure projects. And indeed, the principle is very clear: Resolution 1/86 of the National Council on the Environment CONAMA—one of the main references that guide IBAMA’s work—requires among others that the geographic reference of such an impact assessment be the basin in which the project is located. “Strategic envi-ronmental assessments” are the most widely accepted tool for assessing impacts on a basin-wide level. The need to carry out such assessments was aired during the deliberation stage, but in the end, only Leme Engenharia, a subsidiary of GDF Suez (the majority shareholder of the Jirau consortium ESBR), conducted a

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limited EIA. Critics say there is a conflict of interest and allege there are 30 flaws in the EIA (Amigos da Terra-Amazônia Brasileira, 2006, p. 17). The failure to assess the full extent of the impacts is seen by most observers as the single most important, fatal and irreversible failure of the Rio Madeira dam complex. As a consequence, transboundary impacts of the dams on Bolivia and Peru were not analyzed and a host of indirect impacts were not on the radar of the assessment.

4.2.2 Limited scope of the impact assessment

In the case of the Rio Madeira complex, the transmission lines used to transport the energy from the dams to the main national grid were dismembered from the rest of the projects and treated in isolation, while in reality one cannot exist without the other. Critics argued that the impact assessment should have examined all of the cumulative impacts of the projects as a whole, rather than focusing on parts.

4.2.3 Process related deficiencies

The process of environmental licensing of the Jirau and Santo Antonio dams was extremely turbulent and marked by pressure. Certain directors and decision-makers of IBAMA handed out licenses that disregarded reports of IBAMA’s own technical staff, while those who refused to grant licenses that were not in keeping with the technical analysis of IBAMA’s specialized staff subsequently left the agency or were removed. For example, IBAMA’s technical staff pointed to the lack of assessment of regional environmental impacts, including those in Bolivia and Peru (Ministério do Meio Ambiente e IBAMA, 2007) and therefore recommended not to issue a license. Nevertheless, the dams were eventually licensed.

The case of Belo Monte is similar in terms of violations and legal actions. Currently, seven of the thirteen legal actions that have been filed by the federal prosecutors of Pará focus on the subject of environmental licensing (Ministério Público Federal e PRPA, 2011a).

The above review suggests that the existence of a license is necessary but not always sufficient to decide that a given project passed the test of its environ-mental viability.

4.3 Performance of the safeguard regime with regard to participation and broad community supportTwo recurrent features in infrastructure projects in Brazil are disputes over

public consultation processes in general, and the lack of free, prior and informed consent of affected indigenous peoples in particular. The failure to properly con-sult indigenous peoples, and obtain their consent is a breach of the provisions of


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a series of applicable instruments and best practices: the American Convention on Human Rights, Article 6 of Convention 169 of the International Labor Or-ganization, Article 8 (j) of the UN Convention on Biological Diversity, to which Brazil is a party; The Akwe: Kon guidelines13; and Articles 19 and 32 of the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.

4.3.1 The example of Belo Monte

In the case of Belo Monte, two legal actions that have been filed by the federal prosecutors of Pará so far relate to public consultation. The consultation of indigenous peoples has become so contentious that the public prosecutors asked the federal Supreme Court to decide on the issue. While the president of the Supreme Court initially liberated the dam construction, a reconsideration of the issue by the Plenary of the Supreme Court is pending (Ministério Público Federal e PRPA, 2011b). Supporting evidence abounds for the allegation that public consultations were not conducted properly. As illustrated by the available documentation (e.g. XINGUVIVO, 2012), the consultations held were insufficient in number, located in locations where the majority of the affected population had scarce or no access, lacked appropriate prior information, and were based on an EIA that contained serious errors.

4.3.2 The Example of Jirau

The construction of the dam started despite the existence of abundant in-formation about the presence of highly vulnerable, uncontacted Indians. Even after the confirmation of the presence of groups of uncontacted Indians near the construction site, construction has continued at a rapid pace. Moreover, indigenous people living downstream rely on fish or lowland crops, which will be seriously affected by the dam. These people were excluded from the EIA and from appropriate consultations.

Applicable instruments and best practices are ignored, and existing cases suggest a lack of broad community support. Thus, the current safeguard regime with regard to participation and broad community support does not seem to work satisfactorily. In recent years, public consultations over high impact projects have been characterized by systematic disputes not only about the content of the projects but over the consultation process itself.

13 PublishedbytheSecretariatoftheUNConventiononBiologicalDiversity

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4.4 Performance of the safeguard regime with regard to impacts on river dwellersAdverse impacts on river dwellers and their livelihoods is another recurrent

area of safeguard violations related to dam construction in Brazil. The Special Committee on dam affected people of the Council for the Defense of Human Rights, an organ linked to the Ministry of Justice, found in its studies that “the current pattern of deployment of dams has provided serious violations of human rights in a recurring manner, the consequences of which turn out to accentuate the already severe social inequalities, translating into situations of misery and disruptions at the social, family and individual levels” (Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, 2010, p. 47). The cases studied by the Council iden-tified 16 rights that appear to be violated systematically (Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, 2010, p. 47). Such systematic human rights violations indicate that Brazil’s safeguard regime does not guarantee social safeguards. As one BNDES official explained, “We want the project to be implemented in the best possible way, including social and environmental programs, and have main-tained close monitoring” (Leal, 2011). Clearly, there is room for improvement. Despite being the key development financier in South America, BNDES has no grievance mechanisms beyond its ombudsman nor an inspection panel where transboundary concerns can be raised. Often, those who seek protection see the public prosecutors as a last port of call. While being of utmost importance, the public prosecutors have limited effectiveness. Not only do they have limited capacity and means, but also their effectiveness is tributary to the performance of the courts, which is a challenge in its own right, as discussed in the next section.

4.5 The performance of courts in enforcing safeguardsIn keeping with the definition offered in chapter 1, courts are seen as part

of a country’s safeguard regime. The slowness of the judicial process is a huge real world obstacle to the effective defense of safeguards. In the case of Belo Monte, the federal prosecutors of Pará have filed thirteen legal actions so far (Ministério Público Federal e PRPA, 2011a) and none has reached final ruling. In the Rio Madeira projects, Amigos da Terra-Amazônia Brasileira filed four main legal actions on the flaws of environmental licensing. The related lawsuits have continued, depending on the specific case, between two and four years without reaching any ruling. There are two types of concerns with the Brazilian courts’ treatment of safeguard cases: • Ontheproceduraldimension,thejudicialsystemtendstotreatcasesina

timeframe that is not compatible with the urgency of preventing damage (periculum in mora). There is a marked difference in the time it takes for


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a court to appreciate action brought forward to hold promoters of projects responsible (months or years) compared to the time it takes to rebut claims or overturn first instance rulings (hours or days).

• Withregardtotheircontent,despitehavingsolidfoundations,someofthecases are refuted in higher courts based on the ground that without these projects a state of emergency would befall Brazil and its economy.

4.6 BNDES safeguards performanceIn the cases examined, BNDES as most important financier plays a signifi-

cant role in ensuring that the projects go forward. It granted financing in Rio Madeira, has made bridge loans for Belo Monte and pledged financing the bulk of the construction costs of Belo Monte. Yet clearly, the BNDES safeguards framework did not prevent the problems mentioned above from occurring in either of the cases. A BNDES reply in the case of Rio Madeira reveals something very interesting in this respect. When asked by the public prosecutors about BNDES’ behavior in the case of Rio Madeira, BNDES answered: “With regard to the design of projects, it should be noted that the analysis of the operations [within BNDES] starts after the following steps have already been fulfilled: (a) selection of projects by the government agencies that plan the expansion of the electric sector (Ministry of Mines and Energy and EPE [the energy planning agency]), (b) approval of the basic projects by the Brazilian Electricity Regula-tory Agency ANEEL (c) completion of the bidding, and (d) grant of the initial license” (BNDES, 2010)14.

While banks such as BNDES have an opportunity to provide input into Brazil’s industrial policy, in which the energy question plays an essential role, they rightly argue that they are not responsible the national energy planning. It is usually not the choice of technologies or a portfolio of project options that are submitted to the banks’ appraisal, but rather single projects that the bank can accept to finance or refuse, at least in theory. In practical terms, some of these projects, as in the case of the Rio Madeira and Belo Monte dams, enjoy the ex-plicit and specific support of the federal government, which appears to limit the realm of options available, especially that of public banks.

In the implementation phase of the Rio Madeira dams, BNDES applied no process or system to prevent or appropriately mitigate environmental damage and social harm provoked by the projects. When asked about this, BNDES represen-tatives acknowledged the legitimacy of diverse “viewpoints and perceptions that arise over certain issues”, but pointed to the courts as the appropriate theatre to

14 Author’stranslation.

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deal with claims, adding that BNDES would follow relevant court rulings. The department of BNDES responsible for energy projects informs that they treat the environment as one of the various dimensions that needs caution, not more nor less than others.15 This attitude suggests a lack of appreciation of the irreversible nature of many of the issues at stake, and is insufficient to effectively uphold the safeguard commitments professed by BNDES or even the most rudimentary and fundamental general safeguard principles that apply to all financiers, especially the precautionary principle.

4.6.1 On adequacy of existing safeguards

At this stage, it is worth looking at salient elements of the safeguard regime in conjunction. A whole chain of safeguards that fail individually and jointly: absence of strategic and encompassing environmental analysis, inappropriate project-level impact assessment and reports, problems related to the environmental licensing process resulting in questionable licenses, the absence of questioning of govern-ment agencies whose actions and omissions result in breaches of financiers’ own safeguards, absence of proactive supervision of safeguards by the central bank, slowness of the judiciary process.

In this context, it may be valid to point out the federal government’s role in many stages along the process, from national development strategies to the role of the executive branch in rule making (usually a prerogative of the legislative bodies) by means of “temporary” or “provisional measures”16. For example, some of them raise the BNDES reference capital and hence its lending capacity, both in terms of total volume and in terms of maximum lending amount per project, to unprecedented levels that are commensurate with the requirements of Rio Madeira and Belo Monte.

V. CONCLUSION - STRENGTHS AND WEAKNESSES OF BRAZIL’S SAFEGUARD REGIMEBased on the Rio Madeira and Belo Monte cases and the review of safeguards,

this paper suggests that the applicable safeguard regime (including both safeguard contents and actual application thereof) has been ineffective at preventing harmful projects. Furthermore, the case of Rio Madeira shows that the existing safeguard regime did little to mitigate negative impacts, many of which are of indirect and irreversible nature. Thus, Brazil’s safeguard regime underperforms. Possible rea-sons for this include the lack of capacity to implement existing safeguards, lack of

15 ResponsesfromotherBNDESintervieweessuggestthereisnounanimitywithinBNDESregarding the appropriate procedure.

16


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supervision and enforcement of existing safeguards and incapacity to correct and remedy possible violations in a timely manner. Moreover, and of special relevance for indirect impacts and transnational impacts, the scope and reach of the projects and their impacts were defined too narrowly. As a consequence, indirect impacts and basin wide impacts were insufficiently assessed or ignored altogether.

In the cases reviewed in this study, the BNDES safeguard framework as a whole fails to guarantee applicable safeguards systematically. There is no in-dication of the existence or effectiveness of internal mechanisms to control and correct breaches of safeguards.

Notwithstanding the above conclusion, the actual written safeguards are far from being a disaster. As presented earlier, Brazil’s safeguard regime contains many key elements, while lacking others, not least in the area of effective dispute settlement. The main problem, however, is to provide for the actual systematic application of the safeguard regime.

VI. RECOMMENDATIONSAlthough the present study is based on a limited sample of cases, comple-

mented by studies and reports, it illustrates several important lessons for high-risk development projects. Such projects appear to be implemented independently of their compliance with a safeguard regime. These points to a practice that is incompatible with the existing rule of law and respect of democratic institutions and sound administrative practice. Therefore, in order to be effective, Brazil’s safeguard regime requires improvements on various levels.

6.1 General recommendations to improve Brazil’s safeguard regimeAny safeguard regime needs to be recognized as legitimate, effective and

efficient. To ensure that Brazil’s country system provides reliable environmental and human rights protections, it is essential to guarantee the rule of law, in all instances and across the whole array of institutions and actors involved in the definition, application and enforcement of safeguards.

It is vital for all development actors -public and private- to allow for and actively promote participatory democracy. The decision making cost is likely to increase, but this will be more than compensated by gains in project and deve-lopment effectiveness, as well as increased legitimacy and accountability of all actors and actions involved in development finance.

6.2 Improvements on specific safeguards themesGiven the limited scope of the study, the aim in this section is not to pro-

vide universal guidance on all themes, but rather concrete examples on how to

Roland Widmer

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improve specific shortcomings. At best, this may unlock the understanding that the government, project promoters, development financiers and legitimate stake-holders including citizens and civil society organizations can jointly improve the safeguard regime.

Participation and community support: The systematic impasse that occurs in consultations of high impact projects like those presented above has reached its limits. The time is ripe for the government of Brazil to promote a new approach that is perceived as more inclusive and legitimate.

Environmental licensing: The case studies highlight the need to reform and strengthen Brazil’s environmental licensing process. Reform is currently underway. However, it is unilaterally focused on removing what are considered bottlenecks to swift licensing, and does not involve an inclusion of instruments and approaches that go beyond the single project focus, to include basin wide considerations and account prominently for indirect impacts of projects. With regard to future projects, the recommendation is to define the area of analysis and impact appropriately (specifically taking into account indirect and basin wide impacts), carry out appropriate strategic environmental assessments and use their findings both for go/no-go decisions and at the implementation stage.

6.3 Strengthening institutional framework, implementation, enforcement and supervision of safeguardsSeveral institutions would benefit from capacity building with regard to

safeguards and their effective implementation. Here below, we present key needs. The present study suggests that the courts in Brazil do not perform well; measured in terms of their ability to uphold legislation, deter violations and right wrongs. Furthermore, the slowness of the judicial process is a huge real world obstacle to the effective defense of safeguard standards. Therefore, the enforcement me-chanisms including the judiciary need strengthening.

Often, the public prosecutor functions as a last port of call by those threa-tened or impacted by adverse social and environmental impacts. Consequently, the prosecutors function needs strengthening. An excellent starting point that is rooted in practical experience is the publication “28 Súmulas e demais conclusões adotadas,” (Latin American Environmental Prosecutor’s Network, 2011, p. 14).

The Central Bank recently increased efforts to improve its supervision effec-tiveness. While this development is helpful, the central bank has not managed yet to systematically guarantee the full respect of the safeguards in place. Necessary measures need to be taken.


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Moreover, the institutions mentioned here are all pieces of the safeguard puzzle. Strengthening any of its elements and processes that bound them together will improve the performance of the entire safeguard regime as a whole.

6.4 Improving the BNDES safeguard frameworkThe above cases and other recent ones (SMERALDI e MAY, 2009, p. 78)

suggest that BNDES does not live up to its potential as development financier, investor and inducer of sustainability. Considering the strengths and weaknes-ses of the current BNDES framework, BNDES could rethink and restructure its safeguard framework. For instance, BNDES might review the practice of using the existence of an environmental license as a sufficient condition to grant financing and instead apply independent assessments to ensure compliance with relevant safeguards.• Fromagovernanceperspective,andinkeepingwithitsthirdgeneralprinciple

on “ethics and transparency as the pillars of relations with all stakeholders, ensuring dialogue and accounting for its decisions and efforts,” possible improvements include:

• Enhancedtransparencyandaccountabilitymechanisms;• Improvedproject-levelgrievancemechanismsbeyondthecurrentombuds-

man and an institutional dispute settlement mechanism. Both need to be effective, legitimate, accessible to all affected parties, predictable, equitable, rights‐compatible, and transparent; (UN-2008, para. 93, p. 24)17

• Systematicpro-activeassociationofstakeholdersinthedevelopmentandreview of safeguards;

• Developmentofsustainabilityorientedinvestmentplansbymeansofas-sociation of stakeholders.Relations between BNDES and its civil society stakeholders are strained and

would benefit from a new approach. In this sense, BNDES could view civil society organizations as legitimate stakeholders, and started proactively reaching out to them to jointly and systematically develop relationships that overcome mutual distrust. In the realm of standard setting, public consultation and participation would likely improve the development of BNDES safeguards and overall inves-tment plans. With respect to implementation, increased accountability, systema-tic, continuous and transparent public information and participation - actively promoted by BNDES - could unlock a tremendous potential for BNDES. This

17 AstheUNSecretary-General’sSpecialRepresentativeforBusinessandHumanRightsJohn Ruggie highlights:”An effective grievance mechanism is part of the corporate responsibility to respect”.

Roland Widmer

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would improve its legitimacy and demonstrate the efficient use of public funds in pursuit of its mission to promote the sustainable and competitive development of the Brazilian economy.

In sum, a reform of Brazil’s safeguard regime would likely yield effectiveness and legitimacy gains that compensate related efforts manifold.

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Rol de las instituciones internacionales en el sector energético: análisis de casos en Argentina*/**

María MarTha di Paola

Economista ambiental en la Fundación Ambiente y Recursos Naturales – FARN<[email protected]>

* ElpresenteartículoespartedelproyectofinanciadoporlaFundaciónCharlesMott denominado “Política Energética e inversiones de las instituciones financieras internacionales en Argentina” desarrollado por FARN en colaboración conM’Biguádesde el año2010.Unaversiónpreviaymásresumida de este artículo fue publicada en el Informe Anual de FARN en el 2013. El mismo puede encontrase disponible en: <www.farn.org.ar/informe2013>.

** SeagradecenloscomentariosyobservacionesdeDanielRyan,coordinadordeláreadeCambioGlobaldeFARN.

RESUMEN: El objetivo del presente artículo es desarrollar un análisis de las políticas de acceso a la información y de evaluación ambiental social estratégica de las instituciones financieras internacionales (IFIs) en Argentina, con la finalidad de observar el rol de dichas políticas en la determinación y ejecución de los proyectos. Asimismo, el valor agregado de este trabajo consiste en el monitoreo de carteras de proyectos de inversión para el sector energético que diversas instituciones financieras internacionales están llevando adelante actualmente en Argentina, comprendiendo distintas variables como las herramientas de eva-luación de riesgos y políticas de país respecto de la temática. Vale aclarar que este trabajo se lleva a cabo en un contexto de suma complejidad en lo que se refiere a la situación del sistema energético en Argentina. Se elaboraron los indicadores que se utilizarán para la comparación transversal de los estudios de caso seleccionados para el monitoreo de situaciones ex ante y ex post de los proyectos. Del análisis de los mismos se concluye en destacar la importancia que tiene la participación ciudadana en los proyectos, aunque ha sido una herramienta poco o incorrectamente utilizada.

Palabras claves: Energía / Inversiones / Instituciones financieras internacionales / In-dicadores / Participación pública

Title: Role of international financial institutions in the energy sector: case studies in Argentina

María Martha Di Paola

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ABSTRACT: The aim of this paper is to develop a policy analysis of access to information and social strategic environmental assessment of the international financial institutions (IFIs) in Argentina, in order to observe the role of these policies in the determination and implementation of projects. Also, the added value of this work consists in monitoring investment portfolios for the energy sector that international financial institutions are pursuing currently in Argentina, comprising different variables such as risk assessment tools and country policies regarding the subject. It is worth mentioning that this work takes place in a context of extreme complexity in regard to the situation of the energy system in Argentina. Indicators were developed to be used for cross-comparison of the case studies selected for monitoring situations ex ante and ex post project. From their analysis concludes in highlighting the importance of citizen participation in the project, although it has been a tool bit or incorrectly used.

Keywords: Energy / Investments / International Financial Institutions / Indicators / Public participation

Rol de las instituciones internacionales en el sector energético

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I. INTRODUCCIÓNA partir del 2005, el desafío para el sector energético argentino fue en el

mejoramiento de la seguridad del suministro energético, ya que el crecimiento económico en conjunto con la falta de inversiones, derivó en problemas de abas-tecimiento. Esta crisis marca un cambio fundamental en la política energética de Argentina, orientándose más a la demanda y tomando en cuenta la eficiencia como un instrumento clave para resolver los problemas de suministro. En este contexto, las estrategias de las instituciones financieras internacionales (IFIs) adquieren mayor relevancia en relación con sus inversiones para el sector ener-gético impactando, también, de un modo particular sobre el modelo de desarrollo (ILSA, 2010, p. 16).

En 2011 se habían aprobado créditos internacionales para nuestro país por un monto cercano a los 2.400 millones de dólares, con un financiamiento en contrapartida por el gobierno nacional de 600 millones de dólares. (El Inversor Energético & Minero, 2011) Con el Banco para el Desarrollo de América La-tina (conocido previamente con la Corporación Andina de Fomento, CAF) se destinarían unos 1.400 millones de dólares en préstamos con varios destinos, a destacar la inversión en energía nuclear. Asimismo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su estrategia país 2012-2015 estipuló aprobaciones anuales por 1.360 millones de dólares, correspondiendo en un 61% a proyectos dirigidos a promover el crecimiento y la competitividad, dentro de lo que se enmarca el sector energético. Por su parte, el Banco Mundial estimó una remesa de 2.223 millones de dólares para 2011, en lo que atañe al sector energético, en particular se estiman fondos por 600 millones de dólares.

Ante este flujo de inversiones por parte de organismos internacionales, el objetivo del artículo es generar un análisis novedoso sobre la actualidad y las tendencias en cuanto a las políticas de inversión de las instituciones financieras internacionales (IFIs) y el plan energético nacional de Argentina, tomando en cuenta los principios fundamentales de sustentabilidad ambiental, transparencia y participación pública.

Para ello se han seleccionado casos paradigmáticos de inversión en grandes obras energéticas, sobre los que se aplicaron indicadores elaborados especialmente para el presente estudio como valor agregado para el monitoreo de carteras de proyectos de inversión para el sector energético. Los mismos incluyen distintas variables como: las herramientas de evaluación de riesgos y políticas de país res-pecto de la temática, entre otras, en materia de energía nuclear e hidroeléctrica.

El presente trabajo muestra inicialmente un análisis del sector energético argentino, a modo de presentación de la coyuntura en la cual se inserta el mismo. A continuación se menciona el procedimiento para la elaboración de indicadores,


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que posteriormente se aplicarán cada uno de los casos seleccionados de inver-siones en proyectos de energía de IFIs y la aplicación de los correspondientes indicadores.1

II. ANÁLISIS DE COYUNTURAEl incremento de consumo energético asociado al crecimiento económico

de los últimos años se basó en energía barata proveniente del petróleo crudo y del gas natural, ambos consumos subsidiados por el Estado Nacional.

El aumento de la demanda de energía eléctrica, tanto industrial como residencial, implica elevar al máximo posible la capacidad de oferta y stock de energía en Argentina. Esto genera la necesidad de cubrir esos faltantes2 (sobre todo lo referido al gas) mediante proyectos de inversión como la construcción de gasoductos o medidas poco sustentables (financieras y ambientalmente) como la importación de gas de Bolivia, de gas licuado de petróleo de Venezuela y la utilización buques regasificadores provenientes de Qatar3.

Además, Argentina ha comenzado a explorar gas natural no convencional. Estas actividades han resultado en una menor seguridad energética para Argentina, así como mayores riesgos ambientales. A fines de 2012, se anunció un acuerdo entre Yaciminetos Petrolíferos Fiscales (YPF) y la empresa petrolera estadouni-dense Chevron para realizar 100 pozos en busca de shale gas en el yacimiento de Vaca Muerta en la provincia de Neuquén4.

Por otra parte, el Gobierno Nacional sigue sin presentar el Plan Energético para los próximos 20 años (hasta 2030), prometido para comienzos del año 2011 sin contar, además, con participación efectiva de la sociedad civil5. Según datos extra oficiales, el mismo prevé incorporar 27 GW al año 2025 de fuente hidráu-

1 DichoindicadoresfueronpresentadosenuneventoparaleloalaConferenciadelasNaciones Unidas de Río de Janeiro, Río +20, en el Foro de Emprendedorismo Social paraunaNuevaEconomíaenlosDiálogosparaunaEnergíaSustentable.

2 Desde2002lasreservasdegasnaturalypetróleodeArgentinaseencuentranenconstantedisminución.

3 FARNseharealizadopedidosdeinformesconsultandoacercadelaausenciadeprocesolicitatoria en tal compra y cuestionando la sustentabilidad ambiental y económica de tal adquisición. Los mismos se encuentran disponibles en: <www.farn.org.ar/newsite/archives/12212>

4 La empresa Chevron ha sido embargada en Argentina en agosto de 2012 por una suma cercana a los 19.000 millones de dólares debido a un fallo de la justicia ecuatoriana en compensaciónporunderrameprobadoenlaAmazoniaecuatoriana.

5 FARN ha pedido información a la Secretaría de Energía de la Nación respecto al estado y la accesibilidad al presente plan, tanto en 2011 como en 2012. Tanto los pedidos como


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lica, nuclear y renovable. Es por ello que en este contexto, cobra importancia la necesidad de exigir al Gobierno Nacional que abra la discusión del Plan Energé-tico a mecanismos genuinos de participación ciudadana, en los cuales desde los distintos ámbitos, sectores y grupos vulnerables pueda ejercerse el acceso a la información y a la participación para el logro de un Plan Energético Sustentable y por ende, una matriz energética limpia.

Asimismo, en mayo del presente año se sancionó la Ley Nº 26.741 donde se establece la nacionalización de YPF, una de las principales empresas petroleras del país. Esta norma estableció la expropiación del 51% de las acciones clase D de Repsol (en total poseía 57%, por lo que todavía retiene un 6%) para que el Estado pase a tener el control de la principal petrolera del país. Estas acciones se repartieron al Poder Ejecutivo Nacional (26,04%) y a las provincias produc-toras (24,99%), que a su vez firmarán un pacto de sindicación por 50 años para votar siempre juntas y asegurar el control estatal. La ley también contempla la expropiación, en los mismos términos, de YPF Gas, otra firma que estaba en manos de Repsol. El precio de la indemnización a Repsol lo fijará el Tribunal de Tasaciones de la Nación6. Dicha medida muestra una clara tendencia de la política energética nacional basada en favorecer la producción de hidrocarburos frente a las energías renovables. Dicha medida, a su vez, ha tenido impactos en el comercio internacional de nuestro país, ya que a modo de represalia el gobierno español cerró la entrada del biodiesel nacional, siendo este el principal destino comercial del biocombustible derivado de la soja. Sin embargo, vale aclarar que dicha medida fue derogada antes de fin de año.

A modo de resumen, se pueden indicar como los principales problemas del sector energético:• Pérdidadeautoabastecimientoenergético:Reduccióndelasreservasde

petróleo y gas y por tanto, de su producción, junto con un incremento de la demanda energética.

• Altadependenciadeloscombustiblesfósiles,bajoniveldeeficienciaenergé-tica que derivan en dificultades de abastecimiento en los picos de consumo.

las respuestas de la institución se encuentran disponibles en: <http://www.farn.org.ar/newsite/archives/11578> y <www.farn.org.ar/newsite/archives/14509>

6 Endiciembrede2012RepsolpresentóalCentroInternacionaldeArreglodeDiferenciasRelativasaInversiones(CIADI)unademandadondesolicitaporlaexpropiación10.500millones de dólares. Vale aclarar que Repsol todavía no ha recibido una compensación económicayaque,aesemismomes,nosehabíarealizadolarespectivatasación.


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• Desafíosrespectoalrégimentarifario:Lasleyesqueregulanelsectornose cumplen por una prórroga que ya lleva 10 años de la Ley de Emergencia Pública sancionada en 2002, generando una coyuntura de incertidumbre.

• Ausenciadeundebateabiertoytransparenteconvisióndelargoplazoentreel sector público, privado y sociedad civil, donde muchas de las instituciones encargadas de la regulación del sector carecen de transparencia.

• Inconvenientespresupuestariosocasionadosporlossubsidiosylossobrecostos energéticos, así como problemas en la balanza comercial energética por las crecientes importaciones e insuficientes ingresos en las empresas energéticas que afectan su funcionamiento operativo y la inversión en am-pliación de la capacidad instalada.

III. GENERACIÓN DE INDICADORESFrente a la coyuntura presentada con anterioridad resulta primordial el aná-

lisis de inversiones provenientes desde las IFIs en el sector energético nacional, tanto en generación como en distribución eléctrica, ya sea de fuentes energéticas renovables así como también no renovables7.

El objetivo de identificar los indicadores es lograr una sistematización de los casos para una posterior comparación ya sea a nivel nacional como internacional, ya que mediante la generación de indicadores cuantitativos se obtendrán señales de progreso cualitativas de los proyectos.

Con este fin se seleccionaron 5 estudios de caso, los cuales se analizaron a través de indicadores que facilitan la comparación transversal de los mismos. Los indicadores son el eje que define la recopilación de los datos necesarios para efectuar el seguimiento de la ejecución del proyecto y su posterior evaluación. Los mismos fueron especificados con cuidado y precisión. La cantidad de indi-cadores fue el mínimo necesario para poder asegurar veracidad de los mismos pero también que permitiera validar su eficacia gestionaria. (BID 1997) Los indicadores buscan evaluar la medición de resultados de las inversiones, sus impactos y finalmente sus productos. (BID, 2002).

Los mismos se han elaborado en función del análisis de bibliografía eco-nómica, normas jurídicas y obligaciones de participación, como así también en base a la experiencia de los equipos de FARN y M’Bigua, de modo tal de replicar

7 Se consideran fuentes renovables las mencionadas en el artículo 4 de la Ley 26.190 de Fomento de Energías Renovables: “son las fuentes de energía renovables no fósiles energíaeólica,solar,geotérmica,mareomotriz,hidráulica,biomasa,gasesdevertedero,gasesdeplantasdedepuraciónybiogás (...)”Enesemismoartículose limitaa losproyectos de centrales hidroeléctricas sólo aquellos que generen hasta 30 megavatios.


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indicadores que han resultado exitosos en el monitoreo de situaciones ex ante y ex post de otros proyectos8. Entre la bibliografía analizada se destacan documentos del BID (BID, 1997), (BID, 2002) y de autores especializados en el tema (Miran-da Miranda, 2005, p. 453) sobre evaluación financiera, económica y ambiental.

Los indicadores serán una herramienta útil para la evaluación de los pro-yectos de manera particular, y de ese modo, obtener una aproximación al rol de la institución financiera en cuanto a su política energética en nuestro país.

Los indicadores seleccionados fueron divididos en tres grandes grupos: económico- social, ambiental y participación, tal como se indica en la tabla a continuación:

Tabla 1: Indicadores del trabajo

Grupo de indicadores

Indicador Observador

Económico – social Costo Evolución de los costos de la obra

Cumplimiento temporal Cumplimiento de los plazos establecidos a la firma del contrato

Cobertura Beneficiarios del proyecto

Ambiental Deforestación Impacto en los ecosistemas boscosos de la obra, como una aproximación al impacto sobre los servicios ecosistémicos

Calidad de aire Impacto en el aire en la zona de establecimiento de la obra y zonas aledañas

Calidad de agua Impacto en el agua en la zona de establecimiento de la obra y zonas aledañas

Participación Participación en el presupuesto

Participación en elaboración, aprobación e implementación del presupuesto

Herramientas estratégicas Implementación de herramientas estratégicas

Herramientas de participación

Existencia de mecanismos de participación social

Los indicadores económicos tienen por objetivo analizar la ejecución presupuestaria, si fue acorde a lo establecido inicialmente para observar si se realizaron ulteriores desvíos de fondos y si hubo un adecuado cumplimiento de los plazos estipulados. Asimismo, este grupo incluye un análisis de la cantidad de beneficiarios, medida que reconoce el impacto final del producto de la inversión.

8 Los mismos se encuentran disponibles en la web de FARN, a los cuales se puede acceder mediante el siguiente vínculo: <http://www.farn.org.ar/newsite/areas/cambio-global/estudios-de-caso-sobre-energia-y-desarrollo-sustentable>


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Los indicadores ambientales tienen como meta examinar la influencia so-bre los recursos naturales de la obra financiada por las instituciones. Por ello se toma en cuenta la deforestación, como una aproximación al impacto sobre la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, así como también la calidad de agua y aire. En el indicador calidad de aire, también se incorporaron variables como los campos electromagnéticos. Asimismo en los mismos se evalúa el cumplimiento de la normativa ambiental. (Di Paola, 2006, pp. 25-46)

Por último el grupo de indicadores de participación plantea un relevamiento de las herramientas de participación ciudadana, acceso a la información y eva-luación que incluyen las IFIs en sus salvaguardas, su aplicación y sus dificultades en cada caso específico.

Para un mayor dinamismo del estudio y la comparación de casos, se ha atri-buido a cada uno de los indicadores (en función del nivel de información obtenida y su análisis) los colores de un semáforo que indican el grado de cumplimiento individual. Es decir, el color rojo se atribuye en caso de que por lo menos algún indicador en cada uno de los grupos no se logre valores de aceptación. El amarillo se alcanza cuando los indicadores fueron cumplidos de manera parcial o se carece de información para cumplimentar su análisis. Finalmente el verde, indica que se han cumplimentado lo pautado inicialmente por el análisis de la institución y su impacto se enmarcar en tal estudio. Una vez que los datos obtenidos por caso de estudio se vuelcan en un cuadro resumen, se realiza un promedio de colores para establecer finalmente su color particular.

3.1 Estudio de casosLa selección de casos estuvo basada en varios aspectos. El primero de ellos

fue la participación de alguna de las IFIs presentes en el país en la financiación de la obra, tratando de garantizar la mayor diversidad de IFIs posibles. El segundo de ellos, fue la importancia de la obra para el sector energético de país, así se tuvieron en cuenta tanto proyectos de transmisión eléctrica como de generación de energía. Por último, respecto a las obras de generación se buscó incorporar la mayor modalidad, teniendo en cuenta no sólo aquellas energías de alto impacto ambiental (como grandes represas o nuclear) su encuadre dentro de una política nacional de energías renovables (como por ejemplo, solar).En síntesis, a través de los estudios de caso se buscó abarcar la mayor variabilidad de situaciones posibles, de modo tal de un análisis pormenorizado de las inversiones energéticas de las IFIs a nivel nacional.


- 183 -

Los resultados para cada uno de los casos se presentan a continuación9:

3.1.1 Electroducto Norte Grande

La extensión de la red nacional de transmisión eléctrica es considerada indispensable para ampliar la disponibilidad eléctrica y reducir riesgos de cortes de electricidad en las provincias del Norte Grande. Dicha región tiene una población de 8 millones de habitantes (20 % del país), genera el 10% del producto bruto interno y 7% del total de exportaciones del país. Sus indicadores sociales muestran elevados índices de mortalidad infantil, analfa-betismo, pobreza e indigencia, por encima del promedio nacional.

El Electroducto de Norte Grande, con una inversión de 1.594 millones de dólares, está conformado por 1.220 km. de

líneas de extra alta tensión. Su objetivo es superar los problemas de aislamiento eléctrico en la región por falta de líneas de una capacidad aceptable y acorde al potencial de generación eléctrica.

El tendido se proyectó hace más de 20 años, pero recién se pudo licitar a mediados de 2006, cuando el BID concedió un crédito especial para financiar hasta el 80% de la obra.

La elaboración de indicadores se realizó mediante análisis de información contenida en la página web del BID, sitios de organismos locales y entrevistas.

Tras el análisis de indicadores se evidenciaron inconvenientes en la ins-trumentación de las herramientas de participación ciudadana, principalmente vinculadas a la traza del electroducto tanto por afectación de áreas protegidas como por comunidades locales.

3.1.2 Complejo Hidroeléctrico Garabí – Panambí10

El Complejo Hidroeléctrico es un mega-complejo de represamiento que Brasil y Argentina proyectan ubicar sobre el río Uruguay, el segundo en impor-tancia en la Cuenca del Plata después del río Paraná.

En el año 2003, se impulsa el proyecto llamado Garabí XXI, el cual contempla la construcción de dos represas, la original de Garabí a cota de 74 metros, con una potencia instalada de 900MW y Santa María en cota original de 94 metros, ambas con embalse de unas 20.000 hectáreas, una potencia instalada de 900MW

9 Paramayorinformaciónelanálisisdelosindicadoresenrelaciónacadacasoparticularver el anexo I que contiene un cuadro resumen.

10 EsimportantedestacarlaimportanciadelaparticipacióndeM’Biguáenlaelaboracióndel presente indicador.


- 184 -

y una producción de energía media anual de 3800GWh/año cada una. A partir de este nuevo proyecto el área de inundación en Argentina se reduciría en un

60%, pasando de las 40.000 hectáreas iniciales a unas 15.000 hectáreas.

La represa Garabí, se sitúa en la zona de los saltos de Ga-rabí, provincia de Corrientes, cercana a la ciudad de Garruchos y prevé ocupar e inundar vastas áreas que comprenden no solo la provincia de Corrientes, sino también parte de Misiones (Ar-gentina) y el estado de Rio Grande do Sul (Brasil). El segundo cierre, Roncador, se instalaría en la zona cercana a la ciudad de Santa María, Provincia de Misiones.

El complejo hidroeléctrico prevé una inversión de 4.800 millones de dólares aportados por los gobiernos de Argentina y Brasil, así como también el BID. La obra comenzaría en 2016 para tener plena operatividad hacia fines del 2020.

Tras el análisis de información local, entrevistas e información recabada de organismos oficiales se evidencia un difícil acceso a la información económica y conflictos en torno al impacto ambiental de la obra. Asimismo, se destaca una escasa o nula participación ciudadana en el proceso.

3.1.3 Electroducto Comahue-Cuyo

El 28 de noviembre de 2006 la CAF aprobó un préstamo para Argentina destinado a financiar parcialmente el proyecto “Interconexión Eléctrica Comahue-Cuyo”. El proyecto consiste en 708 km. de líneas eléctricas de alta tensión.

Con la concreción de la línea Comahue-Cuyo, por ejem-plo, Mendoza se asegura una doble alimentación del servicio eléctrico ya que, previamente, solo se transportaba electricidad a Mendoza desde Córdoba, a través de la línea Centro-Cuyo. La construcción permite evacuar más energía hacia todo Cuyo y, a través de Mendoza, hacia San Luis, Córdoba y todo el centro del país. Asimismo, la obra beneficia el transporte de energía desde

las centrales hidroeléctricas El Chocón, Piedra Del Aguila, Planicie Banderita, Chihuido y la central termoeléctrica Loma de la Lata.

El presupuesto oficial del proyecto supera los 500 millones de dólares. La financiación provendrá en mayor parte del Banco de Desarrollo para América Latina (antes también conocida como la Corporación Andina de Fomento, CAF) con un aporte de 200 millones de dólares, y en menor medida del Tesoro Nacional, el Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal y el gobierno de Mendoza.


- 185 -

Se han finalizado los indicadores, a través de información analizada de las páginas web de la IFI en cuestión, así como el Ministerio de Economía de la Nación y entrevistas a nivel local.

Los resultados indican que las mayores limitantes están dadas por la dila-ción en los plazos de ejecución, gastos que excedieron a los presupuestados y la afectación por parte de la traza en áreas protegidas y reservas naturales. Asimis-mo, se pudo observar que el nivel de conflictividad social no tuvo la magnitud del Electroducto Norte Grande, ya que su traza no afectó de la misma manera a poblaciones locales.

3.1.4 Central Nuclear Embalse (CNE)La CNE se encuentra situada en la costa sur del Embalse

del Río Tercero, provincia de Córdoba, a aproximadamente 100 kilómetros de la ciudad de Córdoba. Es la segunda planta generadora de energía eléctrica a partir de la fisión nuclear que empezó a funcionar en el país. Su construcción comenzó en 1974 y fue inaugurada el 3 de mayo de 1983. Fue construida por un consorcio ítalo-canadiense, integrado por las empresas AtomicEnergy of Canada Ltd. (AECL) e Italimpiante S.P.A. (IT). En la obra participaron la Comisión Nacional de Energía Atómica (Argentina) y empresas argentinas del sector privado.

Al momento de su diseño, la vida útil de la CNE se deter-minó 30 años de operación a un factor de carga del 80%. La planta ha operado desde el año 1983 con un factor de carga promedio de 85%, lo cual implicó que su vida útil finalizó en el 2011.

La energía generada aporta a: Noroeste Argentino, Cuyo, Centro, Gran Bue-nos Aires-Litoral. En Argentina, en el año 2006 Atucha I y Embalse juntas, con sólo el 4,5% de la potencia instalada, produjeron el 7% de la energía consumida en el país, lo que equivale a 1.100 millones de metros cúbicos de gas por año.

La CAF aprobó en marzo de 2010 una línea crediticia para Argentina por 240 millones de dólares para la extensión de la vida útil de la Central Nuclear Embalse. El acuerdo es con Nucleoeléctrica Argentina S.A. (NA-SA) para la re-potenciación de cuatro generadores de vapor de la central nuclear Embalse, de 700 MW de potencia. La obra extenderá por 30 años la vida útil de la central y demandará alrededor de tres años de trabajo continuo, para lo cual se requerirán 480 mil horas-hombre.


- 186 -

Un hecho importante es que se trata del primer crédito que un organismo multilateral otorga a un país para este tipo de inversiones y en materia de energía nuclear.11

La extensión de la vida útil es un nuevo proyecto, y cómo tal, debe presentar una evaluación de impacto ambiental que no está disponible. La información del financiamiento otorgado por CAF es poco clara. En este caso se han presentado (junto a Greenpeace), pedidos de informes en la Comisión de Energía Nuclear, la Autoridad Regulatoria Nuclear, la Secretaría de Energía, NA-SA y la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba12.

3.1.5 Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER)Su objetivo principal es abastecer de electricidad (mediante

concesionarios privados) a un significativo número de perso-nas que viven en hogares rurales, y a aproximadamente 6.000 servicios públicos de todo tipo (escuelas, salas de emergencia médica, destacamentos policiales, etc.) que se encuentran fuera del alcance de los centros de distribución de energía.

El proyecto es implementado en las provincias que celebra-ron un acuerdo de participación con la Secretaría de Energía de la Nación: Jujuy, Salta, Tucumán, La Rioja, Buenos Aires, Santiago del Estero, Chaco, Chubut, Corrientes, Catamarca, Misiones, Río

Negro, Neuquén, San Juan, Córdoba, La Pampa, Mendoza, San Luis, Santa Fe, Formosa, Entre Ríos, Santa Cruz y Tierra del Fuego.

La inversión total estimada del PERMER, según la Secretaría de Energía13, es de aproximadamente 58 millones de dólares constituyéndose en uno de los proyectos de mayor envergadura de este tipo en el mundo. El 70% del mismo será financiado por la Secretaría de Energía a través de un préstamo del BM y la donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF), el 4% por el Ministerio de Educación para la electrificación de escuelas rurales, el 9% con fondos provinciales (provenientes fundamentalmente del Fondo Nacional de la Energía) y el 17% restante por el sector privado: concesionarios y usuarios.

Para este indicador, se han realizado entrevistas con representantes de la institución financiera en cuestión, además de análisis de la información disponible

11 Másinformación:<http://www.na-sa.com.ar/news/detail/143/4>12 Los pedidos presentados y las respuestas se encuentran disponibles en: <http://www.

farn.org.ar/newsite/archives/13870>13 Más informacióndisponible en:<https://www.se.gob.ar/permer/financiamiento.

html>


- 187 -

en sitios webs vinculados al proyecto como Secretaría de Energía y Secretaría de Ambiente.

Debido a su larga extensión (comenzó en 1999) el proyecto actual no se condice con las proyecciones del contrato original y además, existe un deficitario acceso a la información (desactualizada).

En temas económicos, se terminó gastando más de lo previsto y los plazos de ejecución fueron extendidos varias veces. El acceso a la información es muy precario ante la ausencia de documentos y los disponibles están en su mayoría en inglés. También tiene problemas relacionados con la capacitación y difusión del proyecto.

IV. PRIMEROS RESULTADOS Y LECCIONES APRENDIDASA través del proyecto analizó el impacto y la importancia que tienen las in-

versiones de IFIs en distintos eslabones de la cadena energética a nivel nacional. Tanto en la distribución como en la generación y en fuentes renovables como en otras consideradas de mayor conflictividad, como la nuclear.

La mayor dificultad se vinculó al acceso a la información. En algunos casos, la información disponible no se encontraba actualizada, y en otros casos, no era posible acceder a la misma, ya sea por su ausencia o por dificultades técnicas. La falta de información afectó a los tres grupos de indicadores.

Respecto al tema ambiental, algunos proyectos han sido más conflictivos que otros, principalmente debido al tipo de generación de energía así como también por la afectación del tendido eléctrico a ciertas localidades.

Además, vinculando los indicadores ambientales y los de participación, se evidenció un análisis acotado de la incidencia sobre los recursos naturales en las evaluaciones de impacto ambiental. Por ejemplo, en el caso de la transmisión eléctrica, el análisis de los campos electromagnéticos no se incluía.

Las principales lecciones aprendidas son las fallas asociadas a los procesos de participación en la mayoría de los proyectos, ya sea por ausencia de los pro-cesos o una mala implementación de las políticas de participación pública. En algunos casos, se han identificado que los procesos de audiencias se notificaron por medios de comunicación de escaso acceso en las zonas afectadas.

En este sentido, se estima que es necesario superar la asimetría social mediante el enfoque de derechos e institucionalidad. Se debe exigir una mayor participación ciudadana en los procesos de obras que, además de beneficiar a la población facilitando el acceso a un flujo de energía en una época de crisis de abastecimiento, tienen un impacto en el ambiente y en la economía a nivel local.


- 188 -

Es significativo destacar que en un proceso de crisis energética, como la que atraviesa actualmente Argentina, son importantes las inversiones en el sector energético. Sin embargo, tener en cuenta el impacto de estas inversiones en las poblaciones locales y en los recursos naturales es de importancia ya que no sólo se debería asegurar el abastecimiento eléctrico sino también disminuir los impac-tos negativos de nuevas obras de generación y transmisión, ya que es primordial realizar un balance entre los beneficios positivos y los impactos negativos de estos nuevos impactos. En muchas ocasiones, las poblaciones más afectadas no perciben los beneficios de tales emprendimientos, los cuales tienen como destino abastecer a los grandes conglomerados urbanos.

V. BIBLIOGRAFÍABANCO INtERAmERICANO DE DESARROllO (BID) (1997). “Evaluación: Una herramienta de gestión

para mejorar el desempeño de los proyectos (Marco Lógico)” Revisado en Noviembre 2010 en <http://www.iadb.org/cont/evo/spbook/evaii.htm>

BANCO INtERAmERICANO DE DESARROllO (BID) (2002). “Evaluación de proyectos del FOMIN MIF/GN-78-4” Revisado en Noviembre 2010 en <http://www.bvcooperacion.pe/biblioteca/bits-tream/123456789/3414/1/BVCI0003188.pdf>

DI PAOLA, María Eugenia (2006). “Desarrollo de la Metodología”. En Di Paola, María Eugenia (ed.). Normas e indicadores ambientales: de la teoría a la realidad. Estudio de caso en la República Argentina. Fundación Ambiente y Recursos Naturales, pp. 25-46

El INvERSOR ENERGétICO & mINERO (2011). “Hoy se aprueban créditos por u$s 2.400 millones con el BM, el BID y la CAF” Newsletter diario 03-03-2011 Revisado el 05 de marzo de 2011 en <http://www.inversorenergetico.com/newsletters/newsletter_ver.news_banners.php?idnews=481#1654>

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MIRANDA MIRANDA, Juan José (2005). Gestión de proyectos: evaluación financiera económica social ambiental Bogotá – MM Editores 5ta Edición. 436 p.


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e es

tabl

ece

un

plan

de

gest

ión

ambi

enta

l, qu

e es

tabl

ece

adap

tars

e a

las

norm

a-tiv

as d

el p

aís.

No

se h

ace

men

ción

a

cam

pos

elec

trom

agné

tico

s ni

em

isio

nes

de tr

itio

ni p

luto

nio.

No

se h

an i

den-

tific

ado

posi

bles

im

pact

os.

Calid

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el a

gua

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te u

na

even

tual

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ecta

ció

n d

el a

gu

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perf

icia

l es

tá a

soci

a-da

a c

onti

ngen

cias

no

pre

visi

ble

s d

ura

nte

la

cons

truc

ción

cuyo

ries

go.

No

se h

an i

den-

tific

ado

posi

bles

im

pact

os.


- 191 -

III.

Ind

icad

ores

de

part

icip

ació

n

Indi

cado

rI.

Elec

trod

ucto

N

orte

Gra

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II. G

arab

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anam

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yoIV

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cip

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n d

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s y

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adan

os

en e

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supu

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No

exis

ten

dato

s re

spec

to a

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co

nvo

cato

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par

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par

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cip

ació

n e

n e

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esup

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o.

Ine

xis

ten

cia

d

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ism

os d

e p

ar-

tici

pac

ión

ciud

adan

a p

ara

la i

nte

rven

ció

n de

la s

ocie

dad

civi

l en

la e

labo

raci

ón d

e lo

s té

rmin

os d

e re

fere

ncia

de

EIA

, EA

E, y

esc

ena-

rios

pre

sup

ues

tari

os

inte

gral

es.

No

exi

stie

ron

mec

anis

mo

s pa

ra la

par

ticip

ació

n ci

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a-na

en

el p

resu

pues

to.

Sin

impl

emen

taci

ón.

No

e

xist

en

d

ato

s re

spec

to a

un

a co

n-

vo

cato

ria

p

ara

la

p

arti

cip

ació

n e

n e

l pr

esup

uest

o.

Impl

emen

taci

ón d

e he

rram

ient

as e

stra

-té

gica

si)

Eval

uaci

ón d

e Im

-pa

cto

Am

bien

tal.

ii) E

valu

ació

n A

m-

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tal E

stra

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ca.

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enam

ien

to

Am

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tal d

el T

erri-

torio

.

Des

de e

l BID

se

ha re

aliz

ado

EIA

, si

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barg

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y d

enu

nci

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viol

ació

n al

OAT

en

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enos

dos

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cias

, Sal

ta

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i) N

o se

han

inic

iado

los

estu

dios

a d

icie

mb

re

2011

.ii)

Incl

uida

en

los T

érm

i-no

s de

Refe

renc

ia d

e la

Li

cita

ción

ref

eren

ciad

a pr

eced

ente

men

te.

iii) S

e so

licitó

en

ener

o de

201

2 a

Mis

ione

s y

Corr

ient

es in

form

e so

-br

e lo

s im

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o de

las

repr

esas

en

el p

roce

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y es

tabl

ecim

ient

o in

s-tit

ucio

nal d

el O

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el

bosq

ue n

ativ

o.

i) Se

ha

real

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o un

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ón d

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pact

o A

mbi

enta

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sin

em

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go,

en

la

mis

ma

no s

e an

aliz

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s im

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os

siné

rgic

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on a

quel

las

obra

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infr

aest

ruct

ura

cons

trui

das

con

ante

rior

idad

(ga

sodu

c-to

s, l

ínea

s el

éctr

icas

, ru

tas,

et

c.),

por

lo q

ue e

l aná

lisis

es

acot

ado.

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o se

ha

enco

ntra

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pon

ible

púb

licam

ente

un

a ev

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ción

am

bien

tal e

stra

té-

gica

par

a es

te p

roye

cto.

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Se i

nclu

yó e

n la

eva

lua-

ción

de

imp

acto

am

bie

ntal

la

s di

stin

tas

alte

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ivas

de

traz

ado*

*. S

in e

mb

argo

, se

af

ecta

ron

zona

s pe

rten

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n-te

s a

Rese

rvas

Nat

ural

es.

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clá

usul

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co

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ato

se

men

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na

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o e

xist

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n ca

mbi

o si

gnifi

cati

vo e

n la

s car

acte

rístic

as d

el p

ro-

yect

o o

en e

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tal

natu

ral o

soc

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el á

rea

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fluen

cia

de la

CN

E qu

e pu

edan

gen

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nue

-vo

s rie

sgos

y/o

impa

ctos

am

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tale

s y so

cial

es n

o pr

evis

tos,

el M

inis

terio

de

Plan

ifica

ción

deb

e co

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prom

eter

se a

con

trol

ar,

mit

igar

y/o

com

pen

sar

dich

os r

iesg

os e

impa

c-to

s d

e m

aner

a q

ue

se

pres

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la in

tegr

idad

de

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mun

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s eco

sis-

tem

as in

volu

crad

os.

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u o

blig

ato

ried

ad

está

pre

vist

a en

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os

de m

inir

edes

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s un

re

quis

ito r

ecié

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po

rad

o e

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l M

arco

Pa

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anej

o A

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tal y

Soc

ial.

No

se

cons

truy

eron

min

ire-

des

*Mayorinform

acióndisponibleen:<http://w

ww.cfee.gov.ar/pdf_caf/CC-COM-anexo-X-evaluacion-de-im

pacto-am

biental.pdf>

**Param

ayorinform

acióndirigirsea:<http://w

ww.cfee.gov.ar/pdf_caf/CC-COM-anexo-X-evaluacion-de-im

pacto-am

biental-

(parte-1-de-2).pdf>


- 192 -

Indi

cado

rI.

Elec

trod

ucto

N

orte

Gra

nde

II. G

arab

í - P

anam

bíIII

. Ele

ctro

duct

oCom

ahue

- Cu

yoIV

. Cen

tral

Nuc

lear

Em

bals

eV.

Pro

gram

a En

ergí

a Re

nova

ble

en M

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-do

s Ru

rale

s (P

ERM

ER)

Mec

anis

mos

de

par-

ticip

ació

n so

cial

i) El

abor

ació

n pa

rtic

i-pa

da d

e no

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udie

ncia

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lica.

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Cons

ejos

u ó

rga-

nos

cons

ultiv

os.

Ex

ist

ier

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ne

s d

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. L

a cr

ític

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co

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s m

ism

as.

i) Si

n ex

iste

ncia

.ii)

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cro

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ISA

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ún s

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cia.

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udie

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s púb

licas

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stab

leci

do la

par

ticip

ació

n d

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isti

ntos

sec

tore

s d

e la

co

mun

idad

par

a el

tra

zad

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la lí

nea.

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e re

aliz

aron

con

el fi

n de

an

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ar e

l oto

rgam

ient

o de

l Ce

rtifi

cado

de

Conv

enie

ncia

y

Nec

esid

ad P

úblic

a.iii

) No

se h

an e

stab

leci

do ó

rga-

nos

cons

ultiv

os.

Div

erso

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clam

os

de

inst

ituc

ione

s de

l te

rcer

se

cto

r re

flej

an l

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lta

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ecan

ism

os d

e pa

r-tic

ipac

ión

ciud

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l co

mo

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ión

hast

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ora.

Los

PPI*

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cias

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uran

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2010

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n N

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quén

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BM

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cha,

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proc

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ovin

cias

co

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se

encu

entr

an e

n el

abo-

raci

ón lo

s do

cum

ento

s pe

rtin

ente

s, a

exc

ep-

ción

de

Tucu

mán

.

* Pl

anes

par

a pu

eblo

s ind

ígen

as

- 193 -

Colaboraron en este número

María Elisa Carrión NarváezNacida en Quito, Ecuador, cursó sus estudios universitarios

en la Universidad Tecnológica Equinoccial, obteniendo con hono-res el título de Ingeniera Agroforestal en 2004. En 2011, ingresó a la Escuela de Posgrado en el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), Costa Rica en la Maestría de Manejo y Conservación de Bosques Tropicales y Biodiversidad, concluyendo su formación en diciembre de 2012, destacando como una de los mejores egresados. Su carrera profesional se ha orientado a entender la relación ambiente - sociedad, ha par-ticipado en la coordinación de proyectos tanto a nivel nacional como regional procurando siempre la integración de comunidades rurales tanto indígenas como campesinas. Parte de su trabajo se ha desarrollado en la región amazónica ecuatoriana.

Romana Coelho de AraujoMaestra en Economía por la Universidad de Brasilia (UnB).

Técnica de lo Ministerio Público Federal (MPF) de Brasil. Es autora del libro Valoração Econômica do Dano Ambiental em Inquérito Civil Público (Brasília: Editora ESMPU, 2011). Fue profesora invitada para cursos en la Fundación Getulio Vargas (FGV) e Instituto Brasileiro de Mercados de Capitais (IBMEC). Su direccione electrónico es [email protected]


- 194 -

María Marta Di PaolaEs egresada de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires

con el título de grado de Licenciada en Economía y Administración Agraria. Ha finalizado la Maestría en Relaciones Económicas Internacionales de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Además es jefa de trabajos prácticos en la Cátedra de Administración de la Facultad de Agronomía de la UBA. Ha participado de proyectos de investigación financiados por organismos nacionales e internacionales como la FAO, la UICN, la Agencia de Ciencia y Tecnología, entre otros. Actualmente se desempeña en la Fundación Ambiente y Recursos Naturales como economista ambiental.

Samuel Francke CampañaIngeniero Forestal Universidad de Chile (1980), Doctor Rer nat for Univer-

sidad de München, Alemania (1987), Coordinador Nacional FAO/PNUMA Plan Nacional de Combate a la Desertificación (1990 – 1995), Director Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de suelos y aguas CONAF (1995 – 2013), Director Curso Internacional de Manejo Integral de Cuencas Hidrográficas, Restauración Ambiental, Gestión integrada de Cuencas Hidrográficas (1999 al 2012) AGCI /JICA / CONAF. Coordinador Nacional de Gestión Territorial Integrada (2004 – 2010) CONAF /SUBDERE / MINISTE-RIO INTERIOR, Coordinador Nacional REDLAC FAO (1995-2013). Autor de más de 100 publicaciones y artículos científicos, técnicos y editoriales en el ámbito de forestal, suelos y aguas, manejo de cuencas, medioambiente, restau-ración ambiental, desertificación, ordenamiento y gestión territorial. Miembro REDLADEFA Participante y Expositor Congresos Latinoamericanos de Santiago, Aguas Calientes, Quito, Curitiba, San José, Lima.

Jorge Madeira NogueiraProfesor de Economía Ambiental del Departamento de Economía de la

Universidad de Brasilia (UnB), Brasil. Doctor en Economía por la Universidad de Londres, Inglaterra, y con posdoctorado por la Universidad de Cornell, Estados Unidos. Publicó más de cien artículos científicos completos en periódicos especiali-zados o en anales de congresos. Recibió distinciones en Brasil y en lo exterior por sus actividades de investigaciones y de enseñanza. Su dirección de correo electrónico es [email protected] y su sitio personal es http://www.ceemaunb.com/jmn/

Tedi Pacheco GómezIngeniero Forestal, Magister en Ciencias con Mención en Ecología y Desa-

rrollo Sostenido por la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana, Candidato

Colaboraron en este número

- 195 -

a Doctor en Educación en la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana, Candidato a Doctor en Ecología en Atlantic International University. Profesor Principal de la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana. Coordinador Técnico del Proyecto Manejo Integral y Sostenido de Bosques del Proyecto Especial Binacional Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo.

Sofía SuárezAbogada por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Se vinculó

al Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental (CEDA) hace seis años y actual-mente se desempeña como asesora legal de la organización. Tiene experiencia en herramientas de conservación privada; políticas y legislación relacionadas con humedales; promoción de áreas protegidas municipales y legislación ambiental en general.

Ricardo VerdumAntropólogo, PhD. Investigador en el Centro de Pesquisa e Pós-Graduação

sobre as Américas de la Universidade de Brasília (Ceppac/UnB). Consultor en temas socio ambientales, megaproyectos y pueblos indígenas en Latinoamérica para instituciones públicas y de la sociedad civil. Secretario de la Comisión de Asuntos Indígenas de la Associação Brasileira de Antropologia (CAI/ABA) e integrante del GT Clacso Pluralismo Jurídico en Latinoamérica.

Roland WiedmerMSc in Responsibility and Business Practice from the School of Manage-

ment, University of Bath (UK) and an MA in International Relations from Uni-versity of Geneva’s Graduate Institute. Founder of OneAdvisory, a consulting company focused on finance, strategy and sustainability issues. He currently leads the work of the World Resources Institute (WRI) on emerging actors in development finance in Brazil. Before that, he advised a first-tier bank in the Brazilian market on their sustainability strategy, provided training on the Equa-tor Principles, and co-authored a study of Green Economy Initiatives in Brazil-ian states, among others. From 2008 to 2011, he led Eco-Finanças at Amigos da Terra-Amazônia Brasileira where he contributed to the revision of the IFC Performance Standards, the Equator Principles, and the World Bank Social and Environmental Safeguards. Prior experience in Europe includes research for a socially responsible investment fund, general management consulting and man-agement functions in a biotech company.


- 196 -

Se terminó de imprimir, en los talleres de Grández Gráficos S.A.C.

el mes de noviembrebre de 2013,por encargo de Palestra Editores S.A.C.

www.grandezgraficos.com Teléf.:(511) 531-4658

REVISTA LATINOAMERICANA DE DERECHO Y …dar.org.pe/archivos/publicacion/rldpa_2013.pdf · DE...

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