Revista Jurispudencial (Rustico Asentamiento Irregular)

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SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR

O CATEGORAS EQUIVALENTES Y

AUTORIZACIONES/LICENCIAS PROVISIONALES.

ESTUDIO COMPARADO Y JURISPRUDENCIAL

Agustn Berrocal Hernndez

Secretario General del Ayuntamiento de Guijuelo (Salamanca)

Pilar Fernndez Montero

Abogada: [UI]a UrbaInmoabogados. Ilustre Colegio de Abogados de Salamanca (ICASAL)

RESUMEN

Se analiza, desde un punto de vista crtico, la creacin, en la normativa

urbanstica de Castilla y Len, de una nueva categora de suelo rstico

denominada de asentamiento irregular que da cobertura legal, por va

del planeamiento urbanstico, al problema de las parcelaciones de terre-

nos o la edificacin sobre stos, sin ajustarse a la legalidad vigente, que

han proliferado en el territorio, buscando aportar una solucin que permi-

ta evitar la demolicin de obras o la clausura de actividades, por despro-

porcionadas, hasta el momento en que queden totalmente legalizadas me-

diante la entrada en vigor del instrumento de planeamiento correspondien-

te en desarrollo del planeamiento general.

Palabras clave: Suelo rstico, asentamiento irregular, licencias urbansti-cas provisionales.

NMERO 32. ENERO DE 2014

ISSN: 2254-3805

DERECHO ADMINISTRATIVO

Agustn Berrocal Hernndez - Pilar Fernndez Montero

2/42 REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805


ABSTRACT

We analyze, from a critical standpoint, the creation, in the planning regu-

lations of Castile and Leon, of a new category of rural land called irregu-

lar settlement that gives legal cover, through urban planning, the problem

of subdivisions of land or building on them, without complying with current

legislation, which have proliferated in the territory, looking to provide a

solution that works to prevent the demolition or decommissioning activi-

ties, by disproportionate, until they are fully certified by the entry into

force of the relevant planning instrument in development planning general.

Keywords: Rural land, irregular settlement, provisional planning permission.

SUMARIO

1. INTRODUCCIN. EL SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGU-

LAR (CASTILLA Y LEN) O CATEGORAS EQUIVALENTES.

2. INCLUSIN NOVEDOSA DEL SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR COMO CATEGORA DE SUELO RSTICO EN LA NOR-MATIVA URBANSTICA DE CASTILLA Y LEN.

3. ENCAJE DE ESTA CATEGORA DE SUELO RSTICO EN LA LEGISLA-CIN BSICA DEL ESTADO.

4. CONFIGURACIN DE LA CATEGORA DE SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (O CATEGORAS EQUIVALENTES).

5. REGULACIN AUTONMICA DE ESTA CATEGORA DE SUELO RS-TICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (SRAI): ANLISIS COMPARA-DO.

6. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS PROVISIONA-LES EN LAS DIFERENTES LEGISLACIONES ESTATALES Y AUTON-MICAS.

6.1. Introduccin.

6.2. Rgimen legal de las licencias urbansticas provisionales en las dife-rentes legislaciones del Estado.

Suelo rstico de asentamiento irregular o categoras equivalentes y autorizaciones/licencias provisionales

REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805 3/42


6.3. Rgimen legal de las licencias urbansticas provisionales en las dife-rentes legislaciones urbansticas Autonmicas.

6.3.1. Andaluca.

6.3.2. Aragn.

6.3.3. Asturias.

6.3.4. Baleares.

6.3.5. Canarias.

6.3.6. Cantabria.

6.3.7. Castilla-La Mancha.

6.3.8. Catalua.

6.3.9. Extremadura.

6.3.10. Galicia.

6.3.11. La Rioja.

6.3.12. Madrid.

6.3.13. Regin de Murcia.

6.3.14. Navarra.

6.3.15. Pas Vasco.

6.3.16. Valencia.

7. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS PROVISIONA-LES EN LA LEGISLACIN URBANSTICA DE CASTILLA Y LEN Y SU RELACIN CON EL RGIMEN DE USOS EXCEPCIONALES EN SUELO RSTICO.

8. RGIMEN JURISPRUDENCIAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS PROVISIONALES.

8.1. Licencias sometidas a rgimen especial.

8.2. Finalidad.

8.3. Aplicabilidad tambin a las actividades clasificadas.

8.4. Aplicabilidad tambin a los usos y actividades clasificadas ubica-das en inmuebles en situacin de fuera de ordenacin.

8.5. Aplicabilidad incluso en el procedimiento de legalizacin.




8.6. Aplicacin del principio general del derecho de proporcionalidad.

8.7. Carcter discrecional.

8.8. Carcter precario.

8.9. Posibilidad de su aplicacin al suelo rstico.

8.10. Efectos jurdico-materiales.

8.11. La interpretacin de las normas ms all de la literalidad.

9. CONCLUSIN-PROPUESTA: APLICACIN DE LAS LICENCIAS URBA-NSTICAS PROVISIONALES EN EL SUELO RSTICO DE ASENTA-MIENTO IRREGULAR (SRAI) O CATEGORAS EQUIVALENTES.

10. BIBLIOGRAFA.

Abreviaturas

SRAI Suelo Rstico de Asentamiento Irregular.

LMUSCyL Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo.

LUCyL Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len.

RUCyL Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Regla-mento de Urbanismo de Castilla y Len.

TRLS/08 Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

TRLS/76 Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana.

LS/90 Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo.

TRLS/92 Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Orde-nacin Urbana.

LRSV/98 Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones.

BOCyL Boletn Oficial de Castilla y Len.



1. INTRODUCCIN. EL SUELO RSTICO DE

ASENTAMIENTO IRREGULAR (CASTILLA Y LEN)

O CATEGORAS EQUIVALENTES

Una reforma de la normativa urbanstica de Castilla y Len de 2008 ha intro-ducido ex novo la categora del suelo rstico de asentamiento irregular (SRAI) en un intento de solucionar el problema generado por las parcelaciones de terrenos o la edificacin sobre stos, sin ajustarse a la legalidad vigente en cada momento, esto es, las parcelaciones y construcciones ilegales que han proliferado a lo largo del territorio, dndoles cobertura legal por la va del pla-neamiento, a travs de las tcnicas de la clasificacin y la categorizacin del suelo, lo que puede hacer surgir dificultades en su encaje dentro del ordena-miento urbanstico en su conjunto, como la que se estudia. Otros legisladores autonmicos pueden hacer lo mismo, veremos si lo han hecho.

Este es el supuesto que trata de analizarse, desde un punto de vista crtico, buscando aportar una solucin para que el legislador acometa las reformas precisas; los aplicadores jurdicos, hasta entonces, hagan una interpretacin acorde con el principio de proporcionalidad; y, hasta que ese cambio llegue, los magistrados y tribunales de lo contencioso-administrativo tengan en cuenta los pronunciamientos jurisprudenciales que se vern para acomodar sus reso-luciones en los asuntos de que conozcan. Con ella se trata de evitar la demoli-cin de obras o la clausura de actividades para las que ya se ha decidido, va planeamiento, una clasificacin y categorizacin que permita su regulariza-cin.

Los usos, construcciones y actividades comnmente conocidas como clasifi-cadas, surgidas mediante procesos ajenos al marco normativo vigente en su momento y enclavadas, por decisin del planificador, en estos mbitos de SRAI (o categoras equivalentes), hasta el momento en que queden totalmen-te legalizadas mediante la aprobacin del instrumento de planeamiento co-rrespondiente en desarrollo del planeamiento general (plan especial en Casti-lla y Len), pueden encontrarse en dos situaciones.

Evidentemente la solucin que se propone es vlida cuando ya no es posible la restauracin de la legalidad urbanstica por prescripcin de la infraccin urbanstica.




Ms dificultosa es la situacin de restauracin de la legalidad urbanstica, debido a la existencia de la accin pblica urbanstica. No se puede olvidar la obligacin de velar, de oficio o por denuncia, por la legalidad urbanstica que tienen los responsables polticos, con lo que estos usos, construcciones y actividades pueden quedar en una situacin de precario (aunque provocada por sus titulares) una vez adoptada por los Ayuntamientos la decisin de su inclusin, mediante la aprobacin inicial

1 del instrumento de planeamiento

general que incluya los terrenos en esta categora de suelo rstico de asenta-miento irregular.

Podra decirse, arriesgando en la propuesta, que, desde ese acto administrati-vo, el Ayuntamiento ya debera verse vinculado y no tramitar expediente algu-no sancionador o de restauracin de la legalidad urbanstica, la cual pudiera resultar antieconmica, desproporcionada y contraria a la doctrina de los pro-pios actos, por el tiempo que pueda transcurrir desde el inicio del procedimien-to hasta la aprobacin definitiva del instrumento de planeamiento correspon-diente y la ejecucin de las obras de urbanizacin precisas, de ser el caso.

As se refera a esta materia Jess GONZLEZ PREZ2: De todos es sabido

que desde que se concibe el planeamiento hasta que llega el momento de la ejecucin de la obra urbanizadora transcurren muchos aos. Si durante stos puede utilizarse el suelo para una actividad de la que pueden derivar benefi-cios para unos particulares y, por ende, para la economa nacional debe autorizarse la utilizacin.

2. INCLUSIN NOVEDOSA DEL SUELO RSTICO DE

ASENTAMIENTO IRREGULAR COMO CATEGORA DE

SUELO RSTICO EN LA NORMATIVA URBANSTICA DE

CASTILLA Y LEN

La Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo (BOCyL de 18 de septiembre LMUSCyL), ha modificado la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len (LUCyL)

3 y tambin se ha refor-

mado el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamen-

1 Conforme a los artculos 22.2.c) y 123.1.i) de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de

Rgimen Local, la aprobacin inicial y provisional del Planeamiento General (que es el que incluye la clasificacin del suelo) corresponde al Pleno. 2 GONZLEZ PREZ, Jess, Comentarios a la Ley del Suelo, 5. edicin, Civitas, Madrid, 1988, p. 678.

3 Hoy en da, la experiencia de su aplicacin aconseja actualizar algunos de sus contenidos para mante-

ner su sintona con la sociedad de Castilla y Len, al tiempo que otros deben adaptarse a la legislacin bsica del Estado en materia de suelo

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to de Urbanismo de Castilla y Len (RUCyL) por el Decreto 45/2009, de 9 de julio de 2009 (BOCyL de 17 de julio)

4.

El artculo 10.2 LUCyL (modificado por art. 2, apdo. 1, de la Ley 4/2008) man-tiene la tcnica de la clasificacin: La clasificacin del suelo ser realizada por los instrumentos de planeamiento general o por los instrumentos de orde-nacin del territorio habilitados para ello en su legislacin especfica, y el artculo 16.j LUCyL (tras el art. 2, apdo. nueve, de la Ley 4/2008) introduce y define la nueva categora: Suelo rstico de asentamiento irregular, constitui-do por los terrenos parcelados u ocupados por edificaciones mediante proce-sos ajenos al marco normativo vigente en su momento, lo que reproducen los artculos 20.c.4. del RUCyL (modificado por el art. 2 apdo. dos del Decreto 45/2009) y el nuevo art. 33 bis del RUCyL (introducido por el art. 2, apdo. do-ce, del Decreto 45/2009) sealando, este ltimo, que pueden incluirse en la categora de suelo rstico de asentamiento irregular los terrenos que hayan sido objeto de parcelacin urbanstica u ocupacin por la edificacin mediante procesos ajenos al marco normativo vigente en su momento.

3. ENCAJE DE ESTA CATEGORA DE SUELO RSTICO EN

LA LEGISLACIN BSICA DEL ESTADO

El Estatuto de la propiedad inmobiliaria resulta de un grupo normativo comple-jo: a) los preceptos constitucionales sustantivos y competenciales; b) las leyes y reglamentos urbansticos del Estado y de las Comunidades Autnomas; y c) el planeamiento territorial y urbanstico donde se concreta aqul, para cada terreno, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de ste (art. 3 del Real Decreto Legislativo 2/2008 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo TRLS/08). As lo expresa el art. 7.1 TRLS/08: El rgimen urbanstico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculacin a concretos destinos, en los trminos dispuestos por la legislacin sobre ordenacin territorial y urbansti-ca.

De todos es sabido en qu consiste la tcnica de la clasificacin del suelo que, por regla general, se incluye como una determinacin fundamental o de orde-nacin general o bsica del planeamiento general, aunque puede incluirse por

4 Como es lgico, los efectos de esta reforma se refiere a la Ley 4/2008 se dejan sentir en primer

trmino sobre el Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len: en efecto, muchos de sus preceptos resul-tan incompatibles con el nuevo marco legal y, al mismo tiempo, este nuevo marco abunda en mandatos de desarrollo reglamentario que deben cumplirse con urgencia. Por lo tanto resulta clara la conveniencia y oportunidad de este Decreto, como lo es asimismo su propsito: incorporar al Reglamento los cambios normativos operados por la Ley 4/2008 (Exposicin de Motivos).

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el planeamiento sectorial o territorial en algunos casos, por lo que no merece la pena detenerse en ella ms que para decir que en la tradicin normativa urbanstica estatal se han incluido las tres clases de suelo tpicas: suelo urba-no, suelo urbanizable y suelo no urbanizable (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana TRLS/76; Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo LS/90; Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el que se aprueba el Texto Refun-dido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana TRLS/92; Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones LRSV/98).

Sin embargo, con efecto de 1-07-2007 (entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo BOE nm. 128, de 29 de mayo de 2007) y poste-riormente con el TRLS/08 (BOE nm. 154, de 26 de junio de 2008), que ha entrado en vigor al da siguiente a su publicacin oficial, se ha producido, co-mo novedad, la incorporacin a la legislacin urbanstica estatal, con carcter de condicin bsica, de la figura de la situacin bsica de suelo. sta tiene como efecto fundamental la valoracin del suelo pero incide tambin en mate-ria de derechos y deberes. Al mismo tiempo desaparece de la regulacin esta-tal, con total novedad, la clasificacin del suelo.

El art. 12 TRLS/08 es el que define este nuevo concepto: 2. Est en la situa-cin de suelo rural: a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenacin territorial y urbanstica de su transformacin mediante la urbanizacin, que deber incluir, como mnimo, los terrenos excluidos de dicha transformacin por la legislacin de proteccin o polica del dominio pblico, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal proteccin con-forme a la ordenacin territorial y urbanstica por los valores en ellos concu-rrentes, incluso los ecolgicos, agrcolas, ganaderos, forestales y paisajsticos, as como aqullos con riesgos naturales o tecnolgicos, incluidos los de inun-dacin o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislacin de ordenacin territorial o urbanstica; y b) El suelo para el que los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica prevean o permitan su paso a la situa-cin de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuacin de urbanizacin, y cualquier otro que no rena los requisitos a que se refiere el apartado siguiente. 3. Se encuentra en la situacin de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los ncleos de poblacin. Se entender que as ocurre cuando las parcelas, estn o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislacin urbanstica o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexin de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. Al establecer las dotaciones y los servicios a que se refiere el prrafo anterior, la legislacin urbanstica podr considerar las peculiaridades de los ncleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural.




La definicin de las situaciones bsicas del suelo (situacin de urbanizado y situacin, residual, de rstico) no sustituye a las tcnicas urbansticas de la clasificacin y de la categorizacin de las distintas clases de suelo (que las distintas legislaciones urbansticas han incorporado) que siguen existiendo en los trminos de la legislacin estatal supletoria (con ciertas dudas para las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla que no es el lugar de analizar) y/o autonmica, que encajan en aqullas, pero han de ser adaptadas al nuevo concepto o interpretadas de acuerdo con l.

Bien pudieran las CC.AA. tanto mantener como modificar o prescindir del em-pleo de las tcnicas urbansticas de la clasificacin y categorizacin al haber desaparecido de la legislacin bsica estatal aunque lo probable y, nos atre-vemos a decir, jurdicamente recomendable, es su mantenimiento como suce-de en la actualidad, considerndose incluido el suelo clasificado y categoriza-do en una de las dos situaciones bsicas de suelo del TRLS/08, con o sin declaracin del planeamiento.

Encaja, pues, perfectamente en la legislacin bsica del Estado esta nueva categora de suelo rstico de Castilla y Len, donde el artculo 10.3 LUCyL (en redaccin dada por el art. 2 LMUSCyL), por citar un ejemplo de actuacin autonmica tras la introduccin de las situaciones bsicas de suelo, seala: A efectos de la aplicacin de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se entiende que: a) Se encuentran en la situacin bsica de suelo rural los terre-nos clasificados como suelo rstico y los que tengan dicha condicin conforme al artculo 30, as como los terrenos clasificados como suelo urbanizable, has-ta la recepcin de la urbanizacin; b) Se encuentran en la situacin bsica de suelo urbanizado los terrenos clasificados como suelo urbano y los que tengan dicha condicin conforme al artculo 30, as como los terrenos clasificados como suelo urbanizable, una vez recibida la urbanizacin.

4. CONFIGURACIN DE LA CATEGORA DE SUELO

RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR

(O CATEGORAS EQUIVALENTES)

Dada la trascendencia de la modificacin introducida en la normativa urbans-tica de Castilla y Len (veremos qu ocurre en otras Comunidades Autno-mas) se echa en falta una ms clara explicacin de su finalidad, puesto que nada se dice en la exposicin de motivos de la LMUSCyL, mientras la del Decreto 45/2009 nicamente seala que El segundo aspecto ms relevante dentro del ttulo primero es el relativo al suelo rstico: en el captulo segundo se definen las nuevas categoras de actividades extractivas y de asentamiento irregular.

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La Direccin General de Urbanismo y Poltica de Suelo ha expuesto que se trata de una ms de las categoras de suelo rstico, pues precisamente la redefinicin del suelo urbano y urbanizable, operada por el TRLS/08, impide clasificar esos terrenos como suelo urbano consolidado o suelo urbanizable. Por tanto, le es aplicable el rgimen general propio de esta clase de suelo (sin que suponga un cambio de rgimen de derechos y deberes) que prohbe las obras de urbanizacin, salvo las necesarias para ejecutar infraestructuras o sistemas generales previstos en la normativa sectorial o en el planeamiento urbanstico. Por ello: a) No se habilita una nueva forma de urbanizar el suelo rstico para transformarlo en urbano, es decir, no puede entenderse como una categora de suelo semiurbano; y b) No puede hablarse de reservas, cesio-nes, densidades y otros parmetros que la legislacin urbanstica establece para la transformacin urbanizadora.

La finalidad ltima es hacer posible clasificar situaciones preexistentes, como las urbanizaciones ilegales discontinuas que no estn clasificadas como suelo urbanizable, como aquello que son realmente (mediante una clasificacin realista). Tambin sirve para resolver los problemas que representan estos asentamientos para el inters general: sobre otras construcciones legalmente construidas, medioambientales, paisajsticos, viarios, sanitarios.

Una vez clasificado el suelo en el instrumento de planeamiento general (PGOU o NUM) para su regularizacin el Plan Especial es el nico instrumen-to de planeamiento posible, puesto que permite, en cualquier clase de suelo, regular situaciones de especial complejidad urbanstica o aspectos sectoriales de la ordenacin urbanstica, o bien desarrollar, completar o sustituir (excep-cionalmente) determinaciones del planeamiento general para planificar y pro-gramar la ejecucin de los accesos y la dotacin de servicios necesarios para los usos permitidos y sujetos a autorizacin en suelo rstico, incluida la reso-lucin de sus repercusiones sobre la capacidad y funcionalidad de las redes de infraestructuras, y para su mejor integracin en su entorno y a travs de l:

Deben integrarse las edificaciones (sin fomentar nuevas edificaciones o parcelaciones en estos mbitos, pues ampliara los problemas) y solu-cionarse las infraestructuras mnimas necesarias (electricidad; abaste-cimiento y saneamiento de agua), pero no debe darse solucin al resto de infraestructuras que constituyen las obras de urbanizacin (comple-jos accesos rodados, alumbrado pblico) propias del suelo urbano y que perjudicaran ms al entorno.

Deben solucionarse y mantenerse, de manera autnoma, los servicios necesarios para que no supongan una carga para el Ayuntamiento (por




contraposicin a la recepcin de la urbanizacin en el suelo urbaniza-do)

5.

Deberan establecerse medidas de proteccin estrictas basadas en un rgimen de mayor control sobre estos suelos y los colindantes.

Al final del proceso, es aplicable la autorizacin de uso excepcional en suelo rstico.

5. REGULACIN AUTONMICA DE ESTA CATEGORA DE

SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (SRAI):

ANLISIS COMPARADO

Se ha analizado la normativa urbanstica de las distintas Comunidades Aut-nomas

6, y el resultado del estudio comparado es que ninguna de ellas tiene

establecida esta categora.

5 Tan es as que el artculo 55.1 RUCyL, bajo el ttulo Prohibicin de obras de urbanizacin, dispone que

En suelo rstico estn prohibidas las obras de urbanizacin, salvo las necesarias para ejecutar infraes-tructuras o dotaciones urbansticas previstas en la normativa sectorial, en los instrumentos de ordenacin del territorio o de planeamiento urbanstico, o en proyectos para la implantacin de usos permitidos o autorizables en suelo rstico. 2. Las Administraciones pblicas no pueden ejecutar directamente ni finan-

ciar, promover o apoyar de ningn modo la realizacin de obras de urbanizacin que vulneren lo dispuesto en el apartado anterior. 6 Normativa autonmica analizada:

Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca y Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica de la Comunidad Au-tnoma de Andaluca.

Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragn y Decreto 52/2002, de 19 de febrero, del Gobierno de Aragn, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica, en materia de organizacin, planeamiento urbanstico y rgimen es-pecial de pequeos municipios.

Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposi-ciones legales vigentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo y Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin del Territorio y Urbanis-mo del Principado de Asturias.

Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanstica; Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rs-tico de las Islas Baleares y Ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para la ordenacin urbanstica sostenible.

Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.

Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbanstico del Suelo de Canta-bria y Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenacin del Litoral.

Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica de Castilla La Mancha; Decreto 29/2011, de 19-04-2011, por el que se aprueba el Reglamento de la Actividad de Ejecucin del Texto Re-fundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica; Decreto 34/2011, de




6. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES EN LAS DIFERENTES LEGISLACIONES

ESTATALES Y AUTONMICAS

6.1. INTRODUCCIN

En Derecho administrativo las fuentes no escritas, indirectas o complementa-rias, tienen un valor muy distinto que en el Derecho privado: el menor valor de la costumbre (incluso se duda de su existencia) est compensado por la apli-cacin y utilizacin ms frecuente de los principios generales del Derecho, que satisfacen la necesidad de autointegracin de esta rama del ordenamiento jurdico y que suavizan y compensan sus rigores positivistas

7. Para el Tribunal

Constitucional son consustanciales a la configuracin de nuestro Estado de Derecho y, en cierto modo, a la proclamacin de la Justicia como uno de los valores superiores que inspiran todo nuestro orden jurdico-poltico (SSTC 62/1982, de 15 de octubre; 65/1986, de 22 de mayo; 85/1992, de 8 de ju-nio). De modo especfico acepta, el principio de proporcionalidad, desde las perspectivas de los criterios de idoneidad adecuacin del medio al fin per-seguido y de la proporcionalidad estricta ponderacin razonable de todos los intereses en presencia. Tambin el Tribunal Supremo (y los distintos Tribunales Superiores de Justicia) lo ha acogido conectndolo con el art. 106

26-04-2011, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica del Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica; Decreto 242/2004, de 27-07-2004, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rstico.

Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Catalua.

Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de Extremadura.

Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Medio Rural de Ga-licia; Decreto 28/1999, de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urba-nstica para el desarrollo y aplicacin de la Ley del suelo de Galicia.

Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid.

Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia.

Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de Navarra; Decreto Foral 85/1995, de 3 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de normas reguladoras de Ordenacin del Territorio y Ur-banismo.

Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del Pas Vasco.

Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de Urbanismo de la Generalitat Valenciana; Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable; y Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica.

7 PARADA VZQUEZ, Ramn, Derecho Administrativo I. Parte General, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 40.




CE, bastando como ejemplo la sentencia del Tribunal Supremo de 3-02-1989 (LA LEY 356/1989): (en la) materia municipal de intervencin, rige el principio de proporcionalidad y las facultades de intervencin se ejercern mediante la concurrencia de los motivos que los fundamentan y precisamente para los fines que las determinen (artculo 4 del Reglamento de Servicios y preceptos concordantes). Y por ello, el contenido de los actos ser congruente con los motivos y fines que lo justifiquen, unido a que si fueren varios los admisibles, se elegir el menos restrictivo (artculo 6 del propio Reglamento). Esta doctrina legal es ya un criterio jurisprudencial clsico.

No slo opera cuando hay varios medios posibles de intervencin, pues como seala la STS de 16 de mayo de 1990 (LA LEY 32674-JF/0000; Ponente: Delgado Barrio, Francisco Javier) Los principios generales del Derecho, esencia del ordenamiento jurdico, son la atmsfera en la que se desarrolla la vida jurdica, el oxgeno que respiran las normas, () Y es claro que si tales principios inspiran la norma habilitante que atribuye una potestad a la Ad-ministracin, esta potestad ha de actuarse conforme a las exigencias de los principios. () El principio de proporcionalidad, en lo que ahora importa, ope-ra en dos tipos de supuestos: A) Con carcter ordinario, en aquellos casos en los que el ordenamiento jurdico admite la posibilidad de elegir uno entre varios medios utilizables. B) Ya con carcter excepcional y en conexin con los principios de buena fe y equidad, en los supuestos en los que aun exis-tiendo en principio un nico medio ste resulta a todas luces inadecuado y excesivo en relacin con las caractersticas del caso contemplado.

Esos principios generales se han positivizado a nivel general (arts. 14 y 106 CE, 53.2 LRJPAC, 84.2 LBRL, 3, 4 y 6 RSCL). En la normativa urbanstica de Castilla y Len el artculo 14.3 RUCyL seala que en el cumplimiento de los deberes urbansticos debe tenerse en cuenta la situacin, uso y dems ca-ractersticas especficas de cada inmueble los riesgos y las dems circuns-tancias relevantes que concurran en su entorno, aplicando criterios generales de equidad, proporcionalidad, prevencin y en su caso ponderacin de inter-eses pblicos y respeto a los precedentes administrativos. Tambin obede-cen a ellos, como veremos, las licencias provisionales.

6.2. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES EN LAS DIFERENTES

LEGISLACIONES DEL ESTADO

El artculo 58.2 TRLS/76 (Captulo III, Efectos de la aprobacin de los Planes, Seccin Primera, Publicidad, ejecutoriedad y obligatoriedad del Planeamiento Urbanstico del Territorio) dispona: No obstante si no hubieren de dificultar la ejecucin de los Planes, podrn autorizarse sobre los terrenos, previo informe




favorable de la Comisin Provincial de Urbanismo, usos u obras justificadas de carcter provisional, que habrn de demolerse cuando lo acordare el Ayunta-miento, sin derecho a indemnizacin, y la autorizacin aceptada por el propie-tario deber inscribirse, bajo las indicadas condiciones, en el Registro de la Propiedad.

El artculo 136.1 del TRLS/92, anulado por la STC 61/1997 LA LEY 9921/1997 (Ttulo III, Planeamiento Urbanstico del Territorio, Captulo IV, Efectos de la aprobacin de los Planes) mantuvo el mismo rgimen (dentro de los efectos de la aprobacin del planeamiento, sobre cualquier clase de sue-lo/terreno y deber de justificacin) suprimiendo la exigencia del informe previo de la Comisin Provincial de Urbanismo: No obstante la obligatoriedad de observancia de los Planes, si no hubieren de dificultar su ejecucin, podrn autorizarse sobre los terrenos, usos y obras justificadas de carcter provisio-nal, que habrn de demolerse cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin dere-cho a indemnizacin. La autorizacin aceptada por el propietario deber ins-cribirse bajo las indicadas condiciones, en el Registro de la Propiedad.

La LRSV/98 (con un contenido mucho ms reducido, que no incluye el Pla-neamiento Urbanstico, debido a la STC 61/1997) lo regula en el artculo 17 (Ttulo II, Rgimen Urbanstico de la Propiedad del Suelo, Captulo II, Dere-chos y deberes de los propietarios): En el suelo comprendido en sectores o mbitos ya delimitados con vistas a su desarrollo inmediato, en tanto no se haya aprobado el correspondiente planeamiento de desarrollo, slo podrn autorizarse excepcionalmente usos y obras de carcter provisional que no estn expresamente prohibidos por la legislacin urbanstica o sectorial ni por el planeamiento general, que habrn de cesar, y en todo caso, ser demolidas sin indemnizacin alguna, cuando lo acordare la Administracin urbanstica. La autorizacin, bajo las indicadas condiciones aceptadas por el propietario, se har constar en el Registro de la Propiedad de conformidad con lo estable-cido en la legislacin hipotecaria.

El artculo 13.3 TRLS/08 (titulado Utilizacin del suelo rural, y dentro del Ttulo II, Bases del Rgimen del Suelo) seala lo siguiente: Desde que los terrenos (se refiere al suelo rural) queden incluidos en el mbito de una actuacin de urbanizacin, nicamente podrn realizarse en ellos: a) Con carcter excep-cional, usos y obras de carcter provisional que se autoricen por no estar ex-presamente prohibidos por la legislacin territorial y urbanstica o la sectorial. Estos usos y obras debern cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras, sin derecho a indemnizacin alguna, cuando as lo acuerde la Administracin urbanstica. La eficacia de las autorizaciones correspondientes, bajo las indi-cadas condiciones expresamente aceptadas por sus destinatarios, quedar supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad de conformidad con la legislacin hipotecaria.




En estas dos ltimas normas se apartan de sus precedentes al admitir estos usos y obras pero: a) Slo en suelo urbanizable delimitado (o rural ya incluido en un mbito para su desarrollo urbanstico); y b) Siempre que no estn ex-presamente prohibidos (anteriormente bastaba que no dificultaren la ejecucin del plan). Del ltimo de ellos derivan los siguientes caracteres objetivos: a) Los usos y obras no deben estar prohibidos por la legislacin territorial urbanstica o sectorial. Por lo tanto son posibles todos los dems: permitidos y compati-bles. b) Tienen carcter provisional. c) Debern cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras, sin derecho a indemnizacin alguna, cuando as lo acuerde la Administracin urbanstica. d) La eficacia de las autorizaciones, bajo las condiciones expresamente aceptadas por sus destinatarios, quedar condicionada a su constancia en el Registro de la Propiedad de conformidad con la legislacin hipotecaria.

La apreciacin de la justificacin presupone el ejercicio de facultades dis-crecionales: no basta que se den los dems requisitos previstos en la norma, sino que es necesario, adems, que los usos y las obras estn justificados; por ello, al desaparecer esa exigencia, se ha ampliado el mbito de la discre-cionalidad (antes se incurra en infraccin cuando se otorgaban sin existir sta y, tambin, cuando se denegaban estando justificado su otorgamiento).

Una sentencia del Tribunal Supremo de 17-07-1985 (Ponente Martn del Bur-go) se refiere a obras justificadas y GONZLEZ PREZ (obra citada) sea-laba que la justificacin depender por un lado del tiempo que se prevea para hacer realidad la ejecucin del Plan con la consiguiente inutilizacin del suelo; y por otro, la importancia del uso o de la actividad, el coste econmico de la construccin que habr de ser demolida y el beneficio (para unos particulares y para la economa nacional, por ende) de manera que se autorice la utiliza-cin cuando el que pueda obtenerse durante el tiempo de posible ejercicio de la actividad supere al coste de la construccin cuya demolicin se prev.

6.3. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES EN LAS DIFERENTES LEGISLACIONES

URBANSTICAS AUTONMICAS

La generalidad de las normativas urbansticas autonmicas han incorporado los requisitos y condiciones generales vistos por lo que, tras el estudio compa-rado y detallado de todas ellas, se reflejan sus particularidades respecto de la regulacin bsica.




6.3.1. Andaluca

En la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andalu-ca, se regulan entre los efectos de la aprobacin de los instrumentos de pla-neamiento (art. 34.1.c), como excepcin a la obligatoriedad del cumplimiento de sus disposiciones, si no hubieren de dificultar la ejecucin y previa justifica-cin (como en la normativa de 1976 y 1992).

En el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica de la Comunidad Autnoma de Andaluca, el art. 7.f) enuncia como un tipo de licencia urbanstica la de usos y obras provisionales con las siguientes caractersticas (slo se citan las particulares, como se ha dicho): a) Desarrollo de usos u obras provisionales no previstas en el plan; b) Desarrollo de usos u obras provisionales que no estn expresamente prohibi-dos por la legislacin urbanstica o sectorial, ni por el planeamiento general (como en la normativa estatal actual); c) Quedar sujeta a la prestacin de garanta por importe correspondiente a la restitucin al estado original.

El artculo 8 las recoge al sealar los actos sujetos a licencia urbanstica muni-cipal, y el artculo 28 (dedicado a la coordinacin y colaboracin con el Regis-tro de la Propiedad) se refiere a la constancia registral de la orden de cese o de demolicin de los usos y obras justificadas de carcter provisional y de las licencias relativas a usos y obras provisionales (apartado 1 letras e y m, res-pectivamente).

6.3.2. Aragn

En la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragn, se dedica la Sec-cin II del Captulo V al Derecho y deber de edificar dentro del Rgimen Esta-tutario de la Propiedad del Suelo.

En esta ubicacin sistemtica el art. 27, Rgimen general, permite, excepcio-nalmente, el otorgamiento de licencia municipal para usos y obras de carcter provisional, con la siguiente caracterstica especfica: No han de dificultar la ejecucin del planeamiento.

6.3.3. Asturias

En Asturias, como en Andaluca, se recoge dentro de los Efectos de la apro-bacin de los instrumentos de planeamiento, en el Captulo VI del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo.




El artculo 106 seala que, pese a la obligatoriedad de observancia de los instrumentos de ordenacin urbanstica, pueden autorizarse usos y obras provisionales que: a) No hubieren de dificultar su ejecucin; y b) Pueden con-cederse aunque est suspendido el otorgamiento de licencias.

En desarrollo del art. 106 los artculos 290 y 291 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin del Territo-rio y Urbanismo del Principado de Asturias, aaden a la regulacin legal que: a) Deben justificarse; b) Los usos u obras no se hallen expresamente prohibi-dos en la legislacin urbanstica o sectorial ni en el planeamiento territorial, urbanstico o sectorial; c) No puede tratarse de usos residenciales; d) El Ayun-tamiento podr sujetar la autorizacin a un plazo determinado; e) El Ayunta-miento deber imponer la constitucin de las garantas necesarias para asegu-rar la reposicin del suelo y del espacio al estado anterior a la ejecucin de los usos y obras que se autoricen; y f) La eficacia de la autorizacin queda some-tida a la condicin resolutoria de que, en todo momento, los propietarios, y los gestores o explotadores de los usos, las obras, los edificios o las instalacio-nes, en virtud de arrendamiento o cualquier otro negocio jurdico con los pro-pietarios, asuman el compromiso de hacer cesar los usos y de desmontar o derribar las instalaciones cuando lo acuerde el Ayuntamiento, sin derecho a percibir indemnizacin de ningn tipo.

Por otro lado el art. 354.1 excepciona, para los usos y obras provisionales, el requisito de la aprobacin del instrumento de planeamiento urbanstico exigi-ble en cada caso y adems, cuando sea necesaria, la delimitacin del polgo-no o Unidad de Actuacin, que es imprescindible para la ejecucin de actua-ciones de urbanizacin o edificacin conforme al artculo 148.1 TROTU.

Finalmente, el artculo 564.2.e) enumera estos actos como sujetos a licencia urbanstica.

6.3.4. Baleares

El art. 2.3 de la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanstica, suje-ta a licencia las obras y los usos que se hayan de realizar con carc-ter provisional, pero fuera de las normas concretas y especficas que se citan en este trabajo, en esta Comunidad Autnoma, se aplica la normativa estatal bsica (TRLS2008) y supletoria (segn STC 61/1997), esto es, el Texto Re-fundido de la Ley del Suelo (TRLS/76), aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y sus Reglamentos de desarrollo.




6.3.5. Canarias

El artculo 61 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Ca-narias y de Espacios Naturales de Canarias (Usos y obras provisionales, de-ntro de las Disposiciones Generales del Rgimen de las Distintas Clases de Suelo) incorpora, a la exigencia de que no estn expresamente prohibidas por la legislacin sectorial o el planeamiento: a) la necesidad de que no se haya aprobado el correspondiente planeamiento de desarrollo; b) que los usos y obras sean de nueva implantacin; c) que stas se realicen con materiales fcilmente desmontables; d) el deber de restauracin de los terrenos y de su entorno cuando deban cesar o demolerse; e) la sujecin a la condicin legal suspensiva de prestacin de garanta por importe mnimo de los costes de demolicin y de inscripcin en el Registro de la Propiedad del carcter preca-rio de las obras y uso.

Particularidad del rgimen canario, importante a los efectos de este trabajo, es su aplicacin en las categoras de suelo rstico de proteccin del entorno de ncleos de poblacin y de proteccin territorial [previstas en el artculo 63.1.c) y 4], en todo caso, y en el suelo urbano no consolidado y el urbanizable secto-rizado.

Por su parte el Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de gestin y ejecucin del sistema de planeamiento de Cana-rias, sujeta a licencia urbanstica municipal (artculo 216) los actos de edifica-cin correspondientes a las obras provisionales.

6.3.6. Cantabria

El artculo 107 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbanstico del Suelo de Cantabria, se refiere a los usos y obras provisionales que no estn prohibidos por esta Ley, la legislacin sectorial o el planeamiento municipal aplicable, en suelo urbanizable delimitado en tanto no se haya aprobado el plan parcial que permita la urbanizacin.

6.3.7. Castilla-La Mancha

En Castilla-La Mancha, el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica regula el rgimen del suelo urbanizable sin programar en el artculo 67 permitiendo, en tanto no se haya aprobado el correspondiente




Programa de Actuacin Urbanizadora (letra b), sujetndose a licencia urbans-tica [art. 165.n)].

Dentro del Ttulo VII, correspondiente a las Garantas y proteccin de la orde-nacin territorial y urbanstica, el Captulo II se refiere al Control de las activi-dades objeto de la ordenacin territorial y urbanstica y, dentro de l, el artculo 172 (bajo el ttulo El rgimen de autorizacin provisional de actividades) permi-te este tipo de autorizaciones cuando no dificultaren la ejecucin de los Planes y se justifiquen, tanto en suelo urbanizable como rstico, previo informe favo-rable de la Comisin Provincial de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.

Por ltimo el Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Re-glamento de Suelo Rstico, contiene una disposicin adicional quinta que, bajo el ttulo rgimen de autorizacin provisional de determinadas actividades, excepta del sometimiento al procedimiento de calificacin urbanstica, de-biendo someterse al rgimen de autorizacin provisional de actividades, pre-visto en el artculo 172 del Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Terri-torio y de la Actividad Urbanstica, la instalacin de torres de medicin de vien-to destinadas a realizar los Planes de investigacin elica previstos en los Planes elicos estratgicos aprobados por la Consejera competente, en virtud de la normativa reguladora del aprovechamiento de energa elica mediante parques elicos.

En esta materia se ha producido un desarrollo reglamentario recientemente: Decreto 34/2011, de 26-04-2011, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica del Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Terri-torio y de la Actividad Urbanstica, que pasa a analizarse:

Es competencia de la Administracin de la Junta de Comunidades relativa al control de la legalidad de las actuaciones urbansticas la emisin del precepti-vo informe favorable para estas autorizaciones municipales [artculo 2.b)] y competencia municipal otorgarlas, denegarlas, revisarlas y, en su caso, revo-carlas o anularlas [artculo 3.c)].

El artculo 18 se refiere a usos, obras (han de ser las mnimas imprescindibles para permitir unas instalaciones fcilmente desmontables y cumplirn las exi-gencias tcnicas exigibles) y actividades, que deben ser justificados. Los per-mite tanto en suelo urbanizable como en suelo rstico, y aunque est suspen-dido el otorgamiento de licencias, pero prohbe expresamente los usos resi-denciales.

La exigencia de garanta es discrecional en funcin de los criterios que seala el prrafo 7 del artculo 18 y no exime al interesado de la obligacin de abonar el mayor coste que pudiera derivarse de la demolicin o erradicacin efectiva de la obra o uso instalado.




Formalmente, el contenido y condiciones del informe favorable de la Comisin Provincial de Ordenacin del Territorio y Urbanismo deben integrarse en la autorizacin como condiciones mnimas de sta (artculo 32.1), junto con la constancia expresa de su carcter provisional (artculo 18.1).

6.3.8. Catalua

La regulacin, en Catalua, se contiene en el artculo 53 del Decreto Legislati-vo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo (Captulo V del Ttulo II: Rgimen Urbanstico del Suelo), segn la redaccin dada por el artculo 16 de la Ley 3/2012, de 22 de febrero (DOGC de 29 de febrero).

Una particularidad de este rgimen es que es aplicable, mientras no se haya iniciado un procedimiento de reparcelacin, de ocupacin directa o de expro-piacin, en: los terrenos comprendidos en sectores de planeamiento urbansti-co derivado o en polgonos de actuacin urbanstica y, fuera de estos mbitos, en los terrenos destinados a sistemas urbansticos.

Otra particularidad es que se hace una enumeracin de los usos autorizables provisionalmente: el almacenaje o el depsito simple y mero de mercancas o de bienes muebles; la prestacin de servicios particulares a los ciudadanos; las actividades del sector primario y las actividades comerciales que estn relacionadas; las actividades de ocio, deportivas, recreativas y culturales; la exhibicin de anuncios publicitarios mediante paneles; en las construcciones e instalaciones preexistentes en suelo urbano, los usos admitidos en la zona urbana, los usos admitidos en la zona urbanstica en que estn incluidos los terrenos que ocupan. Junto a ellos la prohibicin para el uso residencial (ha desaparecido en 2012 la referencia al industrial) y, en el suelo no urbanizable, para los usos disconformes con el citado rgimen de suelo.

La reforma citada ha incorporado ya la enumeracin, tambin, de las obras provisionales: las vinculadas a los usos provisionales mencionados y las vin-culadas a actividades econmicas preexistentes. Dichas obras deben ser las mnimas necesarias para desarrollar el uso sin omitir ninguna de las normas de seguridad e higiene establecidas por la legislacin sectorial, y deben ser fcilmente desmontables y trasladables.

Se permiten aun estando fuera de ordenacin pero aplicando las limitaciones establecidas por el artculo 108 (que regula los edificios y usos fuera de orde-nacin o con volumen disconforme), cuyo apartado 5 contiene un supuesto de autorizacin provisional fuera del artculo que las regula especficamente y que pudiera tener ciertas similitudes con el castellano-leons, salvando las distan-cias entre ambos, al sealar que los usos preexistentes a un nuevo planea-




miento urbanstico se pueden mantener mientras no se conviertan en incom-patibles con ste y siempre que se adapten a los lmites de molestia, de noci-vidad, de insalubridad y de peligro que establezca para cada zona la nueva reglamentacin.

Por ltimo, dentro de las especificidades del rgimen cataln, los terrenos destinados a sistemas urbansticos ya adquiridos por la Administracin pbli-ca, pues pueden ser utilizados de manera temporal por razn de la ejecucin de obras o la prestacin de servicios pblicos o, temporal y espordicamente, para instalar mercados ambulantes o para desarrollar actividades de ocio, deportivas, recreativas, culturales, aparcamientos pblicos y similares, sin que suponga incumplimiento de la obligacin de destinar los terrenos a las finali-dades determinadas por el planeamiento urbanstico.

El resto de la regulacin no difiere de la general que estamos viendo, salvo que el artculo 54.1 extiende la obligacin de aceptar las condiciones a propie-tarios y gestores o explotadores de los usos y obras en virtud del contrato de arrendamiento o cualquier otro negocio jurdico, as como el carcter no in-demnizable a los casos de finalizacin del contrato de arrendamiento o de cualquier otro negocio jurdico. Tambin permite imponer la constitucin de las garantas necesarias para asegurar la reposicin de la situacin alterada a su estado originario.

Por ltimo, el artculo 187, que enumera los actos sujetos a licencia, se refiere a las obras y usos provisionales en el apartado segundo letra g).

6.3.9. Extremadura

La Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de Extremadura, dedica el artculo 30 al Rgimen del suelo urbanizable sin Pro-grama de Ejecucin aprobado y permite en l, mientras no cuente con el cita-do instrumento, la ejecucin de obras (no se habla de usos y actividades) de carcter provisional, previstas en esta Ley [que el artculo 172.i) sujeta al r-gimen de comunicacin previa] y las que corresponden a infraestructuras y dotaciones pblicas.

Esas obras provisionales (y tambin los usos, aunque no se refiere a ellos el artculo 30) se regulan en el artculo 187 (dentro de las Garantas y la protec-cin de la ordenacin territorial y urbanstica, Ttulo V), que contiene aspectos especficos como que: a) Puedan autorizarse tanto en suelo urbanizable y en el no urbanizable comn; b) Se tramitan conforme al procedimiento de comu-nicacin previa (aunque no es objeto de este estudio la cuestin formal de su tramitacin); c) Deban ser justificados; d) Nada se dice de que su eficacia




quede supeditada a la inscripcin en el Registro de la Propiedad de las condi-ciones especiales a que se someten estas autorizaciones provisionales.

6.3.10. Galicia

La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Medio Rural de Galicia, regula los usos y las obras provisionales entre los efectos de la aprobacin de los planes (Captulo III del Ttulo II).

El artculo 102: a) exige que no dificulten la ejecucin de los planes; b) impone que no se haya iniciado el procedimiento de gestin; c) requiere que no se hallen expresamente prohibidos por la legislacin urbanstica o sectorial ni por el planeamiento general; d) demanda que las obras sean las mnimas impres-cindibles para permitir unas instalaciones fcilmente desmontables; y e) proh-be, como provisionales los usos residenciales y los usos industriales. Se admi-te este rgimen en suelo urbano no consolidado, en suelo urbanizable delimi-tado (en tanto no se apruebe la correspondiente ordenacin detallada, dice el artculo 21.3) y en los terrenos afectados a sistemas generales (parece, por lo tanto, que se refiere a los asentados en cualquier clase de suelo).

Se sujetan a licencia conforme al art. 10 del Decreto 28/1999, de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanstica las obras y los usos que se hayan de realizar con carcter provisional.

6.3.11. La Rioja

El artculo 56 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de La Rioja, establece el rgimen jurdico del suelo urbanizable delimitado prohibiendo, como regla general, su urbanizacin hasta que se apruebe el plan parcial correspondiente. Como excepcin, hasta que esa aprobacin se produzca, podrn autorizarse los usos y obras provisionales que no estn expresamente prohibidos por el planeamiento general o por la legislacin urbanstica o sectorial.

6.3.12. Madrid

En la Comunidad de Madrid hay que acudir a la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, en la cual el artculo 20.1.b) (Rgimen del suelo urbano no consolidado) permite, como excepcin, es decir, mientras no cuente con ordenacin porme-norizada establecida directamente por el planeamiento general o por el co-rrespondiente planeamiento de desarrollo, los usos, construcciones, edifica-




ciones e instalaciones de carcter provisional que no estn expresamente prohibidas por la legislacin sectorial ni por el planeamiento.

La especificidad de este rgimen es que la eficacia de las licencias quedar condicionada, en todo caso, a la prestacin de garanta por importe mnimo de los costes de demolicin y desmantelamiento.

Los usos, construcciones, edificaciones e instalaciones de carcter provisional operan tambin como excepcin a la prohibicin de realizacin de actos edifi-catorios o de implantacin de usos antes de la finalizacin de las obras de urbanizacin (artculo 20.3).

El artculo 151.1.d) cita estas obras y usos entre los actos sujetos a interven-cin municipal.

6.3.13. Regin de Murcia

Dentro de las Disposiciones Generales del rgimen urbanstico del suelo (Ca-ptulo I del Ttulo III) el Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia, introduce esta materia en el artculo 57.

El artculo 71.1) permite, en suelo urbano, la implantacin de actividades eco-nmicas o dotaciones, correspondientes a usos permitidos en dichas reas, con anterioridad a la aprobacin de los instrumentos de gestin y urbaniza-cin, siempre que respeten la ordenacin sealada en el planeamiento, con las condiciones y garantas sealadas en el artculo 162 (garanta de la urba-nizacin). Tambin cabe autorizar los usos y obras provisionales cuando la ordenacin no estuviera totalmente definida por estar remitida a planeamiento de desarrollo (artculo 71.2).

En suelo urbano especial, como excepcin, son posibles los usos y obras provisionales que la ley contempla, cuando no se den las circunstancias que el artculo 73 prev.

En el suelo no urbanizable de proteccin especfica tambin son posibles los usos provisionales previstos en esta Ley (no se refiere a las obras) cuando no exista planeamiento especfico o instrumentos de ordenacin del territorio que prevea las construcciones o instalaciones que son susceptibles de licencia, pues en caso de existir slo podrn realizarse stas (artculo 76.2).

En el suelo no urbanizable protegido por el planeamiento o inadecuado para el desarrollo urbano se podrn autorizar, previo informe de la Direccin General competente en materia de urbanismo, los usos provisionales previstos en esta Ley (artculo 77.1).




Despus de toda esa remisin a los usos provisionales previstos en esta Ley (autorizables por la Administracin Regional en tanto se produzca la adapta-cin del planeamiento general a lo dispuesto en esta Ley Disposicin Transi-toria Sptima) queda acudir al artculo 93, que es el que contiene la regula-cin material de aqullos (pese al ttulo se refiere tambin a obras), con ciertas particularidades: a) En la licencia municipal se har constar, adems del ca-rcter provisional de sta, el plazo sealado para su caducidad (dice que se sealar en su caso, lo que permite evitar la obligatoriedad de su inclusin); b) se exigir depsito o aval en cuanta suficiente para asegurar el cumplimiento de este rgimen especial de licencias y garantizar la reposicin del suelo a su estado anterior u original; c) Se debe justificar tanto su necesidad como su carcter no permanente, debiendo atenderse a las caractersticas tcnicas de las obras o instalaciones o la temporalidad de su rgimen de titularidad o ex-plotacin. A mi juicio no deberan ser tan condicionantes de la justificacin que impida utilizar otros criterios que hagan autorizable el uso, la obra o la instala-cin, como la importancia del uso y los beneficios (a los que ya hicimos alu-sin).

Por ltimo el artculo 221.2 enumera los actos sujetos a licencia.

6.3.14. Navarra

La Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del Territorio y Ur-banismo recoge la materia que venimos analizando dentro del Rgimen del suelo urbano y urbanizable (Captulo III del Ttulo III).

El artculo 189.1.e) incluye las obras y los usos que hayan de realizarse con carcter provisional entre los actos sujetos a licencia.

Slo son posibles en el suelo urbanizable sectorizado, en tanto no se haya aprobado el correspondiente planeamiento de desarrollo y con la regulacin general (artculo 107).

6.3.15. Pas Vasco

En el Rgimen del suelo la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo (Captulo IV) regula los usos provisionales, en los artculos 36 y 37 (seccin 4.) por remisin de los artculos 22 (regula, dentro de las facultades en suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado, las obras e instalaciones provisio-nales, mientras no exista programa de actuacin urbanizadora aprobado y en vigor), 25 (recoge el deber de mantener en debidas condiciones las construc-ciones e instalaciones ejecutadas al amparo de obras provisionales debida-




mente autorizadas en las dos clases de suelo anteriores, mientras no cuente con programa de actuacin urbanizadora aprobado y en vigor) y 32 (remisin, en esas clases de suelo, a los usos provisionales de la seccin cuarta).

El artculo 36 define los usos provisionales como los comprendidos en reas, sectores o unidades de ejecucin en los que an no se ha aprobado la orde-nacin pormenorizada, y hace una enumeracin abierta de alguno de ellos y con prohibicin expresa de los usos residencial e industrial: a) El uso agrcola, ganadero o forestal, as como el comercial relacionado con el anterior; b) El mero almacenamiento o depsito, sin instalacin alguna, de materias no infla-mables, txicas o peligrosas; c) La prestacin de servicios particulares a ciu-dadanos; d) Los usos de ocio, deportivo, recreativo y cultural; e) Los usos de oficina y comercial: nicamente son posibles en las construcciones, edificacio-nes e instalaciones preexistentes en reas o sectores pendientes de ordena-cin pormenorizada cuando no alteren su rgimen ni prolonguen su periodo de vida.

Pueden concederse licencias para estos usos provisionales, adems de en las dos clases y categoras de suelo sealadas, en el suelo destinado a servir de soporte a elementos de las redes de infraestructuras y dotaciones pblicas, cualquiera que sea su clasificacin, con las siguientes particularidades dignas de mencin: a) No debe haberse incoado procedimiento de reparcelacin o de expropiacin; b) nicamente puede comprender las obras y los trabajos que, siendo estrictamente indispensables para el establecimiento y desarrollo del uso correspondiente, den lugar a instalaciones fcilmente demolibles o des-montables pero debern reunir las condiciones legalmente exigibles, en espe-cial las referidas a seguridad e higiene; c) Se exige la aportacin, junto con la

solicitud y el proyecto tcnico que proceda, de compromiso escrito en que los propietarios, as como los titulares de cualquier derecho real o de uso de todo o parte, asuman el cese y demolicin de usos e instalaciones. Estos compro-misos deben trasladarse a los adquirientes, por cualquier ttulo, de cualquier derecho sobre las obras, los trabajos y las instalaciones y actividades autori-zadas (estos terceros tampoco tendrn derecho a indemnizacin, ni podrn interrumpir ni dificultar la ejecucin del planeamiento urbanstico, sin perjuicio del ejercicio de las acciones que pudiera proceder contra los transmitentes de la licencia); d) Se exige la prestacin de garanta suficiente (como mnimo en las condiciones y la cuanta requerida para la ejecucin de obras en la legisla-cin de contratacin administrativa); e) Se exige trmite de audiencia cuando se produzca declaracin del incumplimiento de cualquiera de los compromisos asumidos, pero no cuando el Ayuntamiento requiera, por motivos de legalidad o de oportunidad, el cese, la demolicin o el desmontaje; f) La inscripcin en el Registro de la Propiedad de los compromisos legales opera como condicin suspensiva de su eficacia, pero slo en los casos en que el Ayuntamiento as lo requiera.




El artculo 207.1.f) los incluye entre los actos sujetos a licencia urbanstica.

6.3.16. Valencia

La Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanstica Valenciana (LUV), somete a licencia urbanstica las obras y los usos que hayan de reali-zarse con carcter provisional [artculo 191.1.d)]. Su prrafo 5 se refiere a los no previstos en el Plan siempre que ni dificulten su ejecucin ni la desincenti-ven y contando siempre, su autorizacin, previo informe favorable de la conse-lleria competente en urbanismo en municipios de poblacin inferior a 10.000 habitantes, y permite sujetarlos a plazo.

El carcter provisional del uso o de la obra, en la Comunidad Valenciana, debe deducirse de las propias caractersticas de la construccin o de circunstancias objetivas, como la viabilidad econmica de su implantacin provisional o el escaso impacto social de su futura erradicacin.

De esta materia existe desarrollo reglamentario por el Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica. Conforme al artculo 236 (relacionado con el artculo 28 LUV) las licencias provisionales no permiten patrimonializar edifica-ciones por sus propietarios, pues se entiende por edificaciones consolidadas las que s lo estn por haber obtenido las licencias urbansticas, de las que excluye a las provisionales.

Tambin se excluyen estas licencias de los requisitos necesarios para que, mediante Plan Especial modificativo del planeamiento general, se reclasifiquen como suelo no urbanizable aquellos terrenos [artculo 238.1.a), relacionado con el artculo 27.3 LUV].

En referencia al artculo 191 LUV, el artculo 465 incluye las licencias urbans-ticas de usos y obras provisionales y exige acompaar la documentacin fijada en el artculo 486.11 (en referencia al artculo 194.4 LUV). El artculo 471 los refiere exclusivamente al suelo urbanizable sin programacin, cuando no es-tn previstos en el Plan.

En el artculo 482 (en referencia al artculo 191.5 LUV) se hace una enumera-cin de los usos y obras provisionales: a) El vallado de solares y obras; b) El sondeo de terrenos; c) La apertura de zanjas y calas; d) Las instalaciones de maquinaria, andamiajes y apeos, incluidas las gras de obras; e) La implanta-cin de casetas prefabricadas, carpas u otras instalaciones similares; f) La ocupacin de terrenos por feriales, espectculos u otros actos al aire libre; g) La ocupacin de los terrenos por aparcamientos provisionales de vehculos a motor. Salvo para los incluidos en la letra b) y para la instalacin de gras de




obras se permite, dentro del procedimiento previsto en el artculo 493 (relacio-nados con los artculos 191.5 y 194 LUV) y con respeto de las reglas que con-tiene, que el instrumento de planeamiento general o una Ordenanza prevea un procedimiento abreviado en el que se reduzcan a la mitad los plazos [artculo 492.e)].

Cualquiera que sea el uso, se exige que se resuelva la dotacin de los servi-cios que precise y, cuando se justifique la imposibilidad o inconveniencia de realizar la conexin con las redes municipales, las edificaciones e instalacio-nes provisionales han de disponer de depuradoras individuales (artculo 482.2).

Para la revocacin se exigen razones de inters general que habr que justifi-car o motivar, y la previa audiencia del interesado por plazo mnimo de 15 das (artculo 493.2).

7. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES EN LA LEGISLACIN URBANSTICA DE

CASTILLA Y LEN Y SU RELACIN CON EL RGIMEN DE

USOS EXCEPCIONALES EN SUELO RSTICO

El art. 19.2 LUCyL (Rgimen del suelo urbano o urbanizable sin ordenacin detallada), tras la modificacin operada por la LMUSCyL, dispone que En suelo urbanizable, hasta que se apruebe el instrumento citado en el apartado anterior (se refiere al instrumento de planeamiento que establezca su ordena-cin detallada), se aplicar el rgimen del suelo rstico comn. No obstante, los usos excepcionales citados en el artculo 23 slo podrn autorizarse con carcter provisional, y si, cuando se apruebe la ordenacin detallada, resulta-ran incompatibles con ella, habrn de cesar, con demolicin de las obras vin-culadas a los mismos y sin indemnizacin alguna, disponiendo de plazo hasta la entrada en vigor del Proyecto de Actuacin. La eficacia de la autorizacin, bajo las indicadas condiciones expresamente aceptadas por los solicitantes, quedar supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad.

El art. 47 RUCyL (Derecho al uso provisional), segn redaccin dada por el Decreto 45/2009, aade la remisin: a) al procedimiento y condiciones pre-vistos en el artculo 313, que veremos despus; y b) a la relacin de usos excepcionales del art. 57 RUCyL, que hace precisiones a la contenida en el art. 23 LUCyL.

Es decir, slo se permiten en suelo urbanizable sin ordenacin detallada los siguientes usos excepcionales, conforme al artculo 25 y a las condiciones que se sealen reglamentariamente (conforme al art. 57 RUCyL sern los

http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/cl-d22-2004.t4.html#a313http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/cl-l5-1999.t1.html#a25




fijadas en los arts. 58 a 65 RUCyL), atendiendo a su inters pblico, a su con-formidad con la naturaleza rstica de los terrenos y a su compatibilidad con los valores protegidos por la legislacin sectorial (art. 23.2 LUyL):

Construcciones e instalaciones vinculadas a explotaciones agrcolas, ganaderas, forestales, cinegticas (el art. 57 RUCyL aade la vincula-da a explotaciones pisccolas) y otras anlogas vinculadas a la utiliza-cin racional de los recursos naturales.

Actividades extractivas, incluida la explotacin minera (bajo tierra y a cielo abierto, aade el art. 57 RUCyL), las canteras y la extraccin de ridos o tierras, as como las construcciones e instalaciones vincula-das a ellas (a su funcionamiento, aquilata el art. 57 RUCyL).

Obras pblicas e infraestructuras en general, as como las construc-ciones e instalaciones vinculadas a (segn el art. 57 RUCyL, necesa-rias para) su ejecucin, conservacin y servicio. El art. 57 RUCyL hace la siguiente enumeracin: a) El transporte viario, ferroviario, a-reo y fluvial; b) La produccin, transporte, transformacin, distribucin y suministro de energa; c) La captacin, depsito, tratamiento y dis-tribucin de agua; d) El saneamiento y depuracin de aguas residua-les; e) La recogida y tratamiento de residuos; f) Las telecomunicacio-nes; g) Las instalaciones de regado; h) Otros elementos calificados como infraestructuras por la legislacin sectorial.

Construcciones e instalaciones propias de los asentamientos tradicio-nales. El art. 57 RUCyL incluye las necesarias para la obtencin de los materiales de construccin caractersticos del propio asentamien-to.

Construcciones destinadas a vivienda unifamiliar aislada (que cuenten con acceso y servicios exclusivos, por exigencia del art. 57 RUCyL) y que no formen ncleo de poblacin.

Obras de rehabilitacin, reforma y ampliacin de las construcciones e instalaciones existentes que no estn declaradas fuera de ordenacin.

Otros usos (entre los que el art. 57 RUCyL cita los dotacionales, co-merciales, industriales, de almacenamiento, vinculados al ocio o de cualquier otro tipo) que puedan considerarse de inters pblico por estar vinculados a cualquier forma del servicio pblico o porque se aprecie la necesidad de su ubicacin en suelo rstico, a causa de sus especficos requerimientos (en materia de ubicacin, superficie, acce-sos, ventilacin u otras circunstancias especiales, aade el art. 57 RUCyL) o de su incompatibilidad con los usos urbanos.




Por su parte, el art. 25.1 LUCyL dispone que los usos excepcionales en suelo rstico vistos se adscribirn reglamentariamente, para cada categora de suelo rstico, a alguno de los siguientes regmenes: a) Usos permitidos: los compa-tibles (en todo caso, aade el art. 58 RUCyL) con la proteccin de cada cate-gora de suelo rstico; estos usos no precisan de una autorizacin expresa, sin perjuicio de la exigibilidad de licencia urbanstica y de las dems autorizacio-nes administrativas sectoriales que procedan; b) Usos sujetos a autorizacin de la Administracin de la Comunidad Autnoma, previa a la licencia urbans-tica (por remisin del art. 58 RUCyL, conforme al procedimiento de los artcu-los 306 y 307): aqullos para los que deban valorarse en cada caso las cir-cunstancias de inters pblico que justifiquen su autorizacin, que sern valo-radas en dicho procedimiento en los trminos previstos en el artculo 308, por establecerlo as el art. 58 RUCyL), con las cautelas que procedan; y c) Usos prohibidos: los incompatibles (en todo caso, aade el art. 58 RUCyL) con la proteccin de cada categora de suelo rstico y, en todo caso, los que impli-quen un riesgo relevante de erosin o deterioro ambiental y que por tanto, apostilla el art. 58 RUCyL, no pueden ser objeto de autorizacin de uso ex-cepcional en suelo rstico ni obtener licencia urbanstica.

Para un mejor entendimiento, sealaremos que los arts. 59 a 65 RUCyL se refieren a todas las categoras de suelo rstico y, en cada una de ellas, deter-minan qu usos son permitidos, cules prohibidos y cules autorizables, esta-bleciendo as su rgimen concreto. En SRAI (art. 61 bis RUCyL, introducido por el Decreto 45/2009): a) Son usos sujetos a autorizacin los citados en el artculo 57 RUCyL (complemento del art. 23.2 LUCyL); y b) Son usos prohibi-dos los no citados en los artculos 57 y 56 RUCyL (este ltimo se refiere a los usos permitidos en todo caso, por ser los derechos ordinarios, en suelo rsti-co: derecho a usar, disfrutar y disponer de sus terrenos conforme a su natura-leza rstica, pudiendo destinarlos sin restricciones urbansticas a cualesquiera usos no constructivos vinculados a la utilizacin racional de los recursos natu-rales y que no alteren la naturaleza rstica de los terrenos, tales como la ex-plotacin agrcola, ganadera, forestal, pisccola y cinegtica, o las actividades culturales, cientficas, educativas, deportivas, recreativas, tursticas y similares que sean propias del suelo rstico).

La aplicacin de los usos excepcionales del suelo rstico como usos provisio-nalmente autorizables en suelo urbanizable sin ordenacin detallada y el hecho de establecerse el rgimen que acabamos de ver en el SRAI hace ms fcil entender una cierta analoga entre ambos (slo a efectos de los usos provisionales, puesto que el rgimen del SRAI sigue siendo el propio del suelo rstico con todas sus consecuencias y, por tanto, opuesto urbansticamente al suelo urbano y al suelo urbanizable).

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Estudiado ya el rgimen jurdico general, el artculo 313 RUCyL (desarrollo del art. 19.2 LUCyL), incorpora las mismas condiciones generales vistas en otras normativas urbansticas (en suelo urbanizable sin ordenacin detallada): a) La licencia y la previa autorizacin de uso deben advertir su carcter provisional y el resto de condiciones legales; b) la denegacin o la prohibicin justificada de la autorizacin (en suelo rstico por el art. 58.2 RUCyL) no confiere derecho a los propietarios de los terrenos a ser indemnizados; c) La eficacia de ambas, bajo las indicadas condiciones expresamente aceptadas por los solicitantes, quedar supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad; d) Cuan-do se apruebe la ordenacin detallada, los usos excepcionales autorizados habrn de cesar, sin indemnizacin, si resultaran incompatibles con la misma, lo que implica la demolicin de las obras vinculadas a ellos. A tal efecto, el Ayuntamiento revocar la licencia especificando el plazo para el cese y demo-liciones necesarias, que podr extenderse hasta la entrada en vigor del Pro-yecto de Actuacin.

En cuanto al procedimiento para otorgar licencia provisional, el art. 313.1 se-ala que Para otorgar licencia a los usos excepcionales en suelo urbanizable sin ordenacin detallada, que conforme al artculo 47 slo pueden autorizarse con carcter provisional, se aplica lo dispuesto en los artculos 306 y 307.

La autorizacin de uso en suelo rstico es previa a la licencia urbanstica, salvo si estn previstos y definidos en un Plan o Proyecto Regional aprobado conforme a la legislacin sobre ordenacin del territorio (art. 306.1 RUCyL). Por tanto, por disposicin del art. 307.1 RUCyL, se integra en el procedimiento regulado en el artculo 293 RUCyL (desarrollo del art. 99 LUCyL) para la ob-tencin de las licencias urbansticas, con las particularidades que ste seala y que no son objeto de este trabajo debido a su extensin.

El proceso lgico-legal en suelo urbanizable sin la ordenacin detallada es el siguiente: 1. Establecimiento de la ordenacin general; 2. Establecimiento de la ordenacin detallada; 3. Gestin urbanstica jurdica y material; 4. Autori-zacin de uso excepcional + Licencia urbanstica/ambiental; Pero el corres-pondiente a las licencias provisionales pasa directamente del 1. al 4., en aplicacin del principio de proporcionalidad, pero cuando despus se llega a dar el paso 2. (aprobacin de la ordenacin detallada), los usos excepciona-les previamente autorizados habrn de cesar/demolerse, sin indemnizacin alguna, si resultaran incompatibles con aqulla, con la entrada en vigor del Proyecto de Actuacin (paso 3.).

Siguiendo esa lnea temporal lgico-legal, en suelo rstico de asentamiento irregular dicho proceso ser: 1. Establecimiento de la ordenacin general; 2.

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Concrecin o desarrollo de la ordenacin general mediante Plan Especial8;

3. Ejecucin de las obras de las infraestructuras mnimas bsicas (al estar prohibidas las obras de urbanizacin)

9; 4. Autorizacin de uso excepcional +

Licencia urbanstica/ambiental. La interpretacin no puede ser otra, pues de no ser as podra solicitarse/obtenerse directamente la autorizacin de uso excepcional + licencia urbanstica/ambiental quedando sin solucionarse, de manera conjunta (aunque autnomamente), dentro de ese mbito de SRAI, la integracin de las edificaciones y los problemas derivados de las infraestructu-ras mnimas necesarias (abastecimiento y saneamiento de aguas, as como electricidad y telecomunicaciones). No habra hecho falta introducir esta cate-gora de suelo rstico y su rgimen jurdico, sino que bastara con permitir, simplemente, los usos excepcionales parcela a parcela, lo que ya estaba regu-lado antes de la reforma de 2008-2009.

8. RGIMEN JURISPRUDENCIAL DE LAS LICENCIAS

URBANSTICAS PROVISIONALES

8.1. LICENCIAS SOMETIDAS A RGIMEN ESPECIAL

Es una modalidad ms del acto administrativo que es la licencia urbanstica con igual naturaleza, pero sometida a un rgimen especial que se aparta de alguno de los principios bsicos que informan el rgimen general (que se apli-ca en su defecto).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido declarando que, en primer trmino, stas constituyen una excepcin al principio general de ejecucin del planeamiento conforme a sus determinaciones, por lo que en su otorgamiento ha de seguirse un criterio restrictivo a fin de no convertir lo excepcional en regla general. Un segundo aspecto es el de que por mandato legal expreso los usos y obras han de ser justificados y provisionales y no dificultar la ejecucin material del planeamiento (cita extrada de la Sentencia de 8 de octubre de

8 Artculo 143 RUCyL, Objeto: 1. Los Planes Especiales son instrumentos de planeamiento de desarrollo

adecuados para regular situaciones de especial complejidad urbanstica as como aspectos sectoriales de la ordenacin urbanstica, en cualquier clase de suelo. 2. Los Planes Especiales pueden tener por objeto desarrollar, completar e incluso de forma excepcional sustituir las determinaciones del planeamiento general, con alguna o varias de las siguientes finalidades: Planificar y programar la ejecucin de los acce-sos y la dotacin de servicios necesarios para los usos permitidos y sujetos a autorizacin en suelo rstico, incluida la resolucin de sus repercusiones sobre la capacidad y funcionalidad de las redes de infraestruc-turas, y para su mejor integracin en su entorno. 9 Artculo 24.4 LCUyL, Deberes y limitaciones en suelo rstico (en la redaccin dada por la Ley 4/2008):

En suelo rstico estn prohibidas las obras de urbanizacin, salvo las necesarias para ejecutar infraes-tructuras o sistemas generales previstos en la normativa sectorial o en el planeamiento urbanstico.




2007 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nm. 1 de Cceres, Rec. 392/2006 LA LEY 304291/2007).

8.2. FINALIDAD

La misma cita extrada de la 8 de octubre de 2007 del Juzgado de lo Con-tencioso-administrativo nm. 1 de Cceres (Rec. 392/2006) seala que la razn de ser de esa excepcionalidad se justifica en los principios de propor-cionalidad y de menor intervencin en la actividad de los particulares; quiere decirse con ello que si una edificacin o uso, prohibido de futuro por el pla-neamiento, no causa daos actuales y no dificulta el planeamiento proyectado, tal uso es, pese a su contradiccin con el planeamiento proyectado, autoriza-ble temporalmente.

La STS de 29 de diciembre de 1987 (LA LEY 1036-4/1987; Ponente: Delgado Barrio, Francisco Javier) es clarificadora: El punto de partida para el estudio del supuesto de hecho mencionado ha de ser el de la lentitud que, en oca-siones, aqueja a la ejecucin del planeamiento. () se fundan en la nece-sidad de no impedir obras o usos que resultan inocuos para el inters pblico. (...) y sin embargo todava no se ha elaborado el Plan Especial que desarrolle sus determinaciones en cuanto al terreno litigioso. As las cosas, es de formular la pregunta de qu est ms justificada, la inutiliza-cin del terreno, durante muchos aos, a la espera de la ejecucin del planeamiento o por el contrario su utilizacin con carcter provisional y sin derecho a indemnizacin por el cese hasta el momento en que aquella ejecucin no vaya a llevarse a cabo. Tanto si se toman en consideracin criterios de economa individual como general, resulta ms justificada la utilizacin provisional () // () En definitiva, si la finalidad del art. 58.2 es la de evitar mejor, suspender temporalmente limitaciones a la activi-dad de los administrados, cuando las obras o usos de carcter provisio-nal no contradicen las, por el momento, exigencias del inters pblico.

8.3. APLICABILIDAD TAMBIN A LAS ACTIVIDADES

CLASIFICADAS10

As lo afirma la STS de 29 de diciembre de 1987 (LA LEY 1036-4/1987; Po-nente: Delgado Barrio, Francisco Javier): hay que concluir que esa finali-dad se cumple ms satisfactoriamente entendiendo que las licencias del art. 58.2 operan tambin cuando aquellas obras alberguen a los usos que

10

Cualquiera que sea la nomenclatura dada en las distintas legislaciones sectoriales autonmicas.




se integren por actividades clasificadas, siempre naturalmente que no se ataque el inters pblico actual y no se vaya a dificultar la futura ejecucin del planeamiento. La misma filosofa se observa en la STS de 26-07-1994 (LA LEY JURIS 8000/1994): las licencias del artculo 58.2 operan tambin cuan-do aqullas obras o usos se integren por actividades clasificadas.

8.4. APLICABILIDAD TAMBIN A LOS USOS Y ACTIVIDADES

CLASIFICADAS UBICADAS EN INMUEBLES EN SITUACIN DE

FUERA DE ORDENACIN

Incluso se admiten cuando se ubiquen en inmuebles en situacin de fuera de ordenacin, como seala el Fundamento Jurdico 4. de la STS de 7-02-1995 (LA LEY JURIS 6695/1995) para un uso no prohibido por el Plan General: aun en el supuesto de que el edificio donde se pretende el funciona-miento de tal cafetera est fuera de ordenacin y en el futuro haya de ser retranqueado para cumplir con la alineacin establecida, ello no obsta a que se autorice tal uso hasta tanto se llegue a ese momento del retran-queo por tanto provisionalmente y sin derecho a indemnizacin alguna al titular de tal actividad.

8.5. APLICABILIDAD INCLUSO EN EL PROCEDIMIENTO

DE LEGALIZACIN

La STS de 31 de diciembre de 1984 o la STS de 24 de enero de 1990 (LA LEY 28223-JF/0000) sealan que es susceptible de otorgamiento incluso en el procedimiento de legalizacin; la STS de 20 de enero de 1990 (LA LEY 28293-JF/0000) dice: Se abre as un margen de discrecionalidad para la decisin del Ayuntamiento. Su finalidad es permitir que puedan mantenerse obras contrarias al Plan en situacin que no dificulte su ejecucin del Plan, es decir, obr

Revista Jurispudencial (Rustico Asentamiento Irregular)

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