Resumen Ejecutivo VEEDURIA CIUDADANA AL TRIBUNAL …. Resumen Ejecutivo Informe Veedur… · Los...

32
Resumen Ejecuvo VEEDURIA CIUDADANA AL TRIBUNAL SUPERIOR DE CUENTAS Resultados de Recomendaciones de Auditoría, Pliegos de Responsabilidad y Determinación del Enriquecimiento lIícito Período 2009-2016

Transcript of Resumen Ejecutivo VEEDURIA CIUDADANA AL TRIBUNAL …. Resumen Ejecutivo Informe Veedur… · Los...

Resumen Ejecutivo VEEDURIA CIUDADANA AL

TRIBUNAL SUPERIOR DE CUENTAS

Resultados de Recomendaciones de Auditoría, Pliegos de Responsabilidad y Determinación del Enriquecimiento lIícito

Período 2009-2016

ASJ |2

Contenido

Tabla de acrónimos

Índice de gráficos

Presentación

A. Introducción B. Análisis de la Trayectoria Institucional del TSC: Politización a un alto costo Institucional y Social

1. El Rol Presente Y Ausente De La Sociedad Civil Hondureña

C. Estado de la situación del TSC1. Presupuesto deficitario para el cumplimiento de funciones 2. Recurso Humano Limitado y poco especializado 3. Deficiencias en cobertura territorial y fiscalización

D. Indicadores de Impacto 1. Capacidad para dar seguimiento a las recomendaciones de Auditoría. 2. Gestión de Pliegos de Responsabilidad.3. Determinación del enriquecimiento ilícito

E. Conclusiones

F. Recomendaciones

Pág.

3

4

5

7

9

11111215

16162025

29

32

ASJ |3

ASJ

BID

CCI

CICC

CNA

CNUCC

CP

CPP

DEI

SRAD

EFS

FETCCOP

FOPRIDEH

IHSS

JLCA

INTOSAI

ISSAI

LCE

LOTSC

LTAIP

MACCIH

MESICIC

MP

ONADICI

ONU

PGR

PJ

SEDUC

SEDS

SESAL

SETELEC

SINACORP

TI

TS

TSC

UAI

Asociacion para una Sociedad mas Justa

Banco Interamericano de Desarrollo

Comite de Control Interno

Convencion Interamericana Contra la Corrupcion

Consejo Nacional Anticorrupcion

Convencion de Naciones Unidas Contra la Corrupcion

Codigo Penal

Codigo Procesal Penal

Direccion Ejecutiva de Ingresos

Departamento de Seguimiento de Recomendaciones de Auditorıa

Entidad de Fiscalizacion Superior

Fiscalıa Especial para la Transparencia y Combate a la Corrupcion Publica

Federacion de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo

Instituto Hondureno de Seguridad Social

Juzgado de Letras Contencioso Administrativo

Organizacion Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

Estandares Internacionales de Entidades de Fiscalizacion Superior

Ley de Contratacion del Estado

Ley Organica del Tribunal Superior de Cuentas

Ley de Transparencia y Acceso a la Informacion Publica

Mision de Apoyo contra la Corrupcion y la Impunidad en Honduras

Mecanismo de Seguimiento a la Implementacion de la Convencion

Interamericana Contra la Corrupcion.

Ministerio Publico

O�icina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno

Organizacion de las Naciones Unidas

Procuradurıa General de la Republica

Poder Judicial

Secretarıa de Educacion

Secretarıa de Seguridad

Secretarıa de Salud

y EconomicosServicios Tecnicos Legales

los Recursos PublicosSistema Nacional de Control de

Transparencia Internacional

Tribunal de Sentencia

Tribunal Superior de Cuentas

Unidad de Auditoria Interna

Tabla de acrónimos

ASJ |4

Índice de gráficos

Gráfico 1 Presupuesto TSC 2009-2016: Aprobado versus Ejecutado Gráfico 2 Presupuesto per Cápita destinado a la EFS por país de Centro América Gráfico 3 Número de Empleados TSC vis a vis Presupuesto destinado a pago de salarios Gráfico 4 Recurso Humano en EFS de países Centro Americanos Gráfico 5 Relación Contratos-Acuerdos entre personal de recién ingreso al TSC Gráfico 6 Resultados del Seguimiento de Recomendaciones TSC 2010-2016 Gráfico 7 Pliegos de Responsabilidad Administrativos por no atender recomendaciones del TSC (2010-2016) Gráfico 8 Comparación Salarios Pleno de Magistrados y Salarios DSR Gráfico 9 Resultados recomendaciones 2010-2016 Gráfico 10 Planes de acción recibidos por el TSC 2009-2014 Gráfico 11 Relación Pliegos de Responsabilidad/Impugnaciones 2009-2015 Gráfico 12 Los cuellos de botella –en meses- en la gestión del Pliego de Responsabilidad Civil Gráfico 13 Pliegos Gobierno Central Gráfico 14 Pliegos Nivel Municipal Gráfico 15 Judicialización del Enriquecimiento ilícito

Índice de Tablas

Tabla 1 Distribución de Auditores TSC según unidad Tabla 2 Presupuesto DSRA 2016 Tabla 3 Pliegos de responsabilidad notificados, impugnaciones y recursos de reposición 2009-2015 Tabla 4 Tiempos entre los puntos críticos de la gestión de un PdR Civil Tabla 5 Tiempos de casos de enriquecimiento ilícito judicializados Tabla 6 Expedientes de Enriquecimiento Ilícito

Pág.

12121313141718

1919202123242428

121821

222627

ASJ |5

Presentación

El presente Resumen Ejecutivo, viene a sintetizar el trabajo de más de seis meses de levantamiento, sistematización y análisis de información de un diversidad de instituciones, como el mismo Tribunal Superior de Cuentas (TSC), la Procuraduría General de la República

(PGR), el Poder Judicial (PJ), el Ministerio Público (MP), la Dirección de Evaluación e Investigación de la Carrera Policial (DIECP), la Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno (ONADICI) y el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA).

Además se estudiaron los controles internos y el desenvolvimiento de los Unidades de Auditoria Interna (UAI) de los cinco sectores responsables de los compromisos en materia de transparencia y rendición de cuentas del Convenio suscrito entre la organización Transparencia Internacional (TI) y el Gobierno de Honduras en el 2014, entre ellas, la Secretaría de Educación (SEDUC), Secretaría de Seguridad (SEDS), Secretaría de Salud (SESAL), Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI)/Servicio de Administración de Rentas (SAR) y la Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos (INSEP).1 Estas cinco instituciones o entidades fiscalizadas representan el 25% del Presupuesto General del Estado de Honduras y tienen más del 50% de la masa laboral del gobierno central.

Es oportuno mencionar que los resultados, hallazgos y recomendaciones del Informe de Veeduría Ciudadana al Tribunal Superior de Cuentas (2009-2016), fueron conocidos y discutidos en el mes de marzo de 2017 por los tres nuevos magistrados del TSC; así como, los mandos directivos de dicha institución. También fueron conocidos por la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) con quienes se intercambiaron valoraciones sobre la ruta para el fortalecimiento del TSC como implementador de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC).

La Asociación para una Sociedad Más Justa (ASJ), capítulo de Honduras de Transparencia Internacional (TI), agradece a todas las instituciones y personas que hicieron posible este trabajo de veeduría. Se invita a todas las personas interesadas a acceder al Informe de Veeduría Ciudadana al Tribunal Superior de Cuentas (2009-2016) completo, con sus objetivos de investigación, dimensiones de análisis, descripción metodológica, valoraciones, cifras y estadísticas, recomendaciones, fuentes bibliográficas y anexos, en la dirección electrónica: http://asjhonduras.com/webhn/investigaciones.

Los hallazgos, resultados y recomendaciones que se presentan en este Informe, son una contribución -desde la ciudadanía organizada- a la ruta para la construcción de legitimidad social y credibilidad institucional del TSC, como órgano constitucional rector del sistema de control de los recursos públicos.

(1) Para mayor información del Convenio TI-Gobierno de Honduras, visite: http://asjhonduras.com/ti-asj/

ASJ |7

El Informe de Veeduría Ciudadana al Tribunal Superior de Cuentas (2009-2016) se viene a presentar en

un momento de sumo interés para el país, pues en los últimos años se ha visto a políticos, altos funcionarios y empleados públicos desfilando por los tribunales de justicia acusados de grandes actos de corrupción con una opinión pública que demanda castigo. También, se han visto innumerables y costosas intervenciones a entidades prestadoras de servicios públicos (IHSS, ENEE, SANAA, Hondutel, Salud, Educación, Seguridad etc.) que generan inestabilidad e incertidumbre. Tristemente estos escándalos de corrupción y crisis institucionales se pudieron haber prevenido, detectado y corregido, si hubiera un Tribunal Superior de Cuentas (TSC) independiente, con presupuesto suficiente, con la capacidad técnica-jurídica y cobertura institucional, para cumplir su mandato constitucional como órgano rector del sistema de controles del Estado.

En el 2017, el nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023 conformado por los señores José Juan Pineda Varela, Ricardo Rodríguez y Roy Pineda Castro, encontraran un TSC con una crisis financiera profunda que limita a la institución

A. Introducción

atender operaciones cotidianas y peor aún, hacer muy necesitadas inversiones en recurso humano y tecnología. Con un 90% del presupuesto destinándose a pagar salar ios y con únicamente 240 auditores para fiscalizar más de 200 mil millones de lempiras de presupuesto al año2, el panorama para el TSC no se vislumbra alentador.

El TSC presenta serios desafíos en poder modernizarse, que no solo se debe a la falta de recursos presupuestarios o la calidad de sus liderazgos, sino también, a su cultura de trabajo con énfasis en la auditoría a posteriori. En las condiciones actuales, el TSC no puede atender los grandes retos que afronta los controles internos de las instituciones públicas, especialmente la coordinación que debe haber con las unidades de auditoria interna. A pesar de tener como mandato constitucional establecer un sistema de transparencia en la gestión de los servidores públicos, el TSC no implementa buenas prácticas para el manejo y divulgación de información.3

(2) La cifra real del Presupuesto de Egreso en el 2016; es decir, lo que se asignó a toda la Administración pública hondureña, fue de L.206,321,494,114.00. Fuente: SEFIN. Consultado en https://goo.gl/EwDMg8 (3) Véase artículo 222 de la Constitución de Honduras

ASJ |8

Además, carece de sistemas informáticos para gestionar expedientes, vincular procesos de gestión y sus registros son vulnerables al extravió y alteración. Dado la poca inversión en su recurso humano, no tiene la capacidad de auditar nuevas tareas como los fideicomisos, el financiamiento a partidos políticos o realizar auditorías de desempeño.4 Por su parte, el monopolio que tiene en la determinación del enriquecimiento ilícito, le viene a producir un daño reputacional, pues el TSC no puede cumplir con las expectativas en materia de celeridad y profundidad de las investigaciones patrimoniales.

Sumándose a esos retos institucionales, está su rol como primer eslabón en el combate a la corrupción. Iniciativas como los Juzgados Penales con Competencia Nacional en Materia Corrupción en el Poder Judicial (PJ) y la Unidad Fiscal contra la Impunidad y la Corrupción en el Ministerio Público (MP), son muestras que se está fortaleciendo la institucionalidad anticorrupción en Honduras.5 La pregunta que el nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023 debe hacerse es, ¿cuál ha de ser la contribución del TSC en materia de combate a la corrupción?

Sin duda, el nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023 tiene un gran desafío en sus manos, saliendo de unos los procesos de selección más controversiales y públicamente discutidos en años recientes; y a su vez, heredando un TSC con serios problemas financieros, técnicos y de cobertura, los tres magistrados tendrán que construir legitimidad y credibilidad institucional, si pretenden cambiar el rumbo de las cosas.6 Las decisiones que se tomen durante el primer año han de ser clave para el nuevo Pleno.

(4) Véase, Decreto No. 137-2016; Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscal-ización a Partidos Políticos y Candidatos. (5) Ambas propuestas están enmarcadas en el Convenio de la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH). Este Convenio tam-bién incluye actividades encaminadas a que Honduras tenga un plan de acción para la implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) –por mandato legal, el TSC es directamente responsable de la imple-mentación de la CICC en Honduras. (6) Legitimidad social en el sentido que la ciudadanía reconoce su eficacia para cumplir con su mandato y confía en que sus actuaciones sean independientes, en beneficio de la población. Mientras que credibilidad institucional, trata del recon-ocimiento y aceptación de su ro rector de sistema nacional de control, por parte de las entidades fiscalizadas y los servidores públicos.

Es por eso que este Informe viene a poner el dedo en cuatro indicadores de impacto vinculados al trabajo que debe desarrollar a nivel de controles internos, la calidad y eficiencia de sus procesos internos, los esfuerzos en el combate a la corrupción y su nivel de apertura al escrutinio ciudadano y la calidad de la información que maneja y divulga. Los cuatro indicadores de impacto son:

1) Capacidad para dar seguimiento a las recomendaciones de auditoría externa; 2) Gestión de pliegos de responsabilidad; 3) Determinación del enriquecimiento ilícito; y, 4) Transparencia y acceso a información de calidad, aplicado de manera transversal.

Antes de presentar los resultados obtenidos en el estudio de estos cuatro indicadores de impacto, se describe la situación institucional del TSC para situar al lector en contexto y que pueda apreciar la complejidad de los retos que afronta el nuevo Pleno de Magistrados –retos que no podrán ser atendidos sin el compromiso, liderazgo e independencia de los tomadores de decisión.

ASJ |9

B.

Análisis de la trayectoria institucional del TSC: Politización a un alto costo institucional y social

En las democracias de hoy, los entes de fiscalización superior, como el TSC, cumplen un importante papel

en asegurar la separación saludable de los poderes del Estado. Desafortunadamente, en el caso hondureño, ese papel no ha sido atendido, debido al fuerte presidencialismo que tiende a la concentración del poder en la figura del Ejecutivo y la inefectividad de los controles políticos. Por otro lado, los arreglos partidarios que mantienen la endeble gobernabilidad del sistema político hondureño, implica la distribución de cuotas de poder e impunidad. Esta disfuncionalidad del sistema de pesos y contrapesos en Honduras, además de imposibilitar el control efectivo del Ejecutivo por el Legislativo, hace que el TSC carezca de independencia – el ingrediente primordial de la fiscalización.

El TSC, como mucha de la institucionalidad de los últimos 40 años, está inspirada en el proceso de Reforma del Estado que acompañó la implantación del modelo neoliberal en América Latina. Sin embargo, la Reforma que replicaba modelos extranjeros con democracias más avanzadas,

mercados más desarrollados, estados de derecho más consolidados y sociedades más equitativas, se vio confrontada con las viejas instituciones autóctonas hondureñas como el clientelismo político, la partidocracia, la corrupción y la impunidad. Esto ha hecho que las prioridades del TSC se definan bajo una agenda política, dejando los planteamientos técnicos en un segundo plano. Esto ocurrió hace 15 años cuando se creó el TSC7; y aún sigue ocurriendo hoy en día, como quedó evidenciado en la selección de los magistrados en noviembre de 2016 con el pacto que hubo entre el Partido Nacional, Partido Liberal y Partido Libertad y Refundación -lo que explica que la partidocracia está en el ADN del TSC.8

(7) Para un recuento del origen del TSC, véase: (FOPRIDEH, 2007) El Tribunal Superior de Cuentas. Un diagnóstico desde la perspectiva de Sociedad Civil. Consul-tado en https://goo.gl/YPYQSH (8) Es de recordar las denuncias que hizo ASJ al proceso de selección y su pos-terior retiro como veedor del proceso. También la MACCIH se pronunció, cues-tionando la transparencia y rigurosidad del proceso. Al final, se superpusieron los intereses de los partidos, por encima de la Nación. Para mayor detalle de este evento, véase el Informe de Veeduría Ciudadana 2009-2016 en su formato com-pleto.

ASJ |10

1. EL ROL PRESENTE Y AUSENTE DE LA SOCIEDAD CIVIL HONDUREÑA

Un elemento necesario, pero ausente en la Reforma del Estado hondureño ha sido el involucramiento de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión. A pesar que organizaciones de sociedad civil (OSC) han estado presente desde un inicio cuando se discutió el diseño institucional del TSC en el 2001, la ciudadanía organizada no ha podido incidir en cambiar las viejas prácticas de politización, burocratización y opacidad en el TSC. Esto, debido a la capacidad de organización y movilización social; y por el otro, las barreras que la clase política hondureña impone.

La experiencia muestra que la participación ciudadana en el TSC, constituye un enorme desincentivo político, pues acarrea el costo de la transparencia y la rendición de cuentas. No ha habido un interés de la clase política en darle los recursos y mandato legal necesario al TSC, pues eso implicaría mejores resultados y el riesgo de perder el control de una institución tan estratégica para los arreglos corruptos y la impunidad. Por otro lado, existe una postura compartida por muchos servidores públicos que ven en los controles, un obstáculo para sus labores y una pérdida de tiempo.9

No se puede negar el trascendental rol que tiene el TSC en el combate a la corrupción, aunque muchas veces sus máximas autoridades han optado por minimizar esa responsabilidad y mejor centrarse en largas y costosas auditorias – hasta 4 años, según los resultados obtenidos en esta investigación. Una cosa es segura, el nuevo Pleno del TSC no podrá cambiar el rumbo de las cosas, sino cambia el discurso por acciones concretas. Y esto tendrá que pasar por actuar de manera independiente, sin permitir la injerencia partidista en sus decisiones sobre hallazgos de auditoria o pliegos de responsabilidad. Otro factor, sin duda, será las nuevas relaciones de trabajo que tendrá que desarrollar con la población, tanto a nivel central, como local.10

(9) Unos de las grandes lecciones obtenidas a través de los informes de línea de base realizados a los cinco sectores del Convenio suscrito entre el Gobierno de Honduras y Transparencia Internacional (que incluye a ASJ), ha sido la mentalidad que tienen directores, gerentes, jefes de unidad, empleados públicos y hasta las máximas autoridades, con respecto a los controles internos. Mucha de la burocracia con que ha interactuada ASJ, en gran medida desconocen que el control de la gestión, específicamente de sus funciones y actuaciones, son parte de sus responsabilidades. La gran mayoría, trasladan esta faena al auditor interno. (10) Reconocer a la auditoria social como fuente creíble de información y denun-cia ciudadana, debe ser el primer paso.

ASJ |11

El nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023, se enfrentará a un entorno cambiante, incierto y mucho más

exigente que sus predecesores. En ese sentido, ¿Qué se puede hacer con los recursos que tiene a disposición el TSC? Tres condiciones están en juego: 1) Presupuesto; 2) Recurso Humano; y, 3) Cobertura.

1. PRESUPUESTO DEFICITARIO PARA EL CUMPLIMIENTO DE FUNCIONES

El TSC, sin duda afronta limitaciones presupuestarias, pero esto no le quita la oportunidad de ser más estratégico, menos burocrático y buscar colaboraciones con los actores de su entorno. Entre el 2009 al 2016, el TSC tuvo un presupuesto promedio de L. 225,029,795.84. Para plantearlo en términos relativos, su presupuesto en el 2016 representó el 0.0014% del Presupuesto General de la República.11 Cabe mencionar que una de las funciones del TSC es justamente fiscalizar el manejo presupuestario y gasto de todas las entidades que manejan fondos públicos; entre ellas, las más de 100 dependencias a nivel central, las 298

(11) El presupuesto aprobado del TSC en el 2016 fue L.294,968,946.00, mientras que el Presupuesto de Egreso en ese mismo año (lo asignado a toda la Adminis-tración pública hondureña) fue de L.206,321,494,114.00. Fuente: SEFIN. Consul-tado en https://goo.gl/EwDMg8

C. Estado de la situación del TSC

municipalidades, sin olvidar, proyectos financiados con fondos externos, fideicomisos públicos y hasta partidos políticos.12

Obviamente, es imposible con el presupuesto actual auditar a todas las instituciones a nivel nacional. Por esa razón, el TSC debe ser estratégico, apostando por el fortalecimiento del control interno institucional y una mejor coordinación con la Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno (ONADICI) del Poder Ejecutivo, instaurar la mitigación del riesgo como política contralora, focalizar las labores de auditaría a grandes programas de impacto social y trabajar más efectivamente en la detección de irregularidades mediante inspecciones y la denuncia ciudadana.

El gráfico siguiente presenta el déficit constante en que vive el TSC. Como se observa desde el 2011 viene gastando más de lo que se le ha aprobado por el Congreso Nacional (CN). Esto no solo se debe a debilidades en la formulación del presupuesto, sino a la enorme carga salarial que debe atender y obviamente, al poco presupuesto que se le asigna. Mientras el presupuesto del TSC ha aumentado en un 55% durante los últimos 7

(12) Actualmente, se desconoce los criterios o metodología para la definición de auditorías externas, algo que debería ser divulgado y conocido.

ASJ |12

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

L 350.000.000,00

L 300.000.000,00

L 250.000.000,00

L 200.000.000,00

L 150.000.000,00

L 100,000.000,00

L 50.000.000,00

L.

Aprobado Ejecutado

años, el presupuesto nacional ha aumentado en un 69% en el mismo periodo de tiempo. 13 Esto muestra que el presupuesto del TSC sigue rezagado en torno a las exigencias que presenta el aparato estatal.

Gráfico 1: Presupuesto TSC 2009-2016: Aprobado versus Ejecutado

En términos comparativos con la región Centro Americana, Honduras está en el quinto lugar respecto a la inversión en el ente de fiscalización superior, asignando solamente $1.30 por habitante. Cabe mencionar que los tres países que menos presupuesto le asignaron a la fiscalización superior; es decir, Guatemala, Honduras y Nicaragua, son los mismos países que muestran los índices más altos de percepción de corrupción en el año 2016.14

Gráfico 2: Presupuesto per Cápita destinado a la EFS por país de Centro América

(13) De 121,990 millones de lempiras en 2009 a 206,322 millones en 2016. Fuente: Presupuesto Ciudadano, SEFIN. (14)Véase:http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016

Panamá 21

0$ 5$ 10$ 15$ 20$ 25$

Costa Rica 7,3

El Salvador 5,7

Guatemala 2,8

Honduras 1,3

Nicaragua 1,2

($) Dolar per capita inver­do

Hay una marcada tendencia de déficit que continuará en los próximos años, si no se hace algo desde el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional para remediar esta situación. Por parte del TSC, será necesario que el nuevo Pleno de Magistrados realice un trabajo detallado de presupuestación por resultados de cara al año fiscal 2018 y un plan plurianual de inversión. Este presupuesto debe estar definido para julio de 2017 y ha de ser de conocimiento de los partidos políticos en la contienda electoral, de la cooperación internacional y de la población.

2. RECURSO HUMANO LIMITADO Y POCO ESPECIALIZADO

CANTIDAD: Las limitaciones presupuestarias afectan la capacidad que tiene el TSC de contratar recurso humano, especialmente técnico y especializado. En el 2016, el TSC presentó una nómina de 575 empleados permanentes y 74 bajo contrato temporal, totalizando 649 empleados. De los 575 empleados permanentes, 243 eran auditores; es decir, un 42%15, distribuido conforme la tabla abajo.

Tabla 1: Distribución de Auditores TSC según unidad

Fuente: TSC (2016) Informe de Resultados (2010-2016)

A pesar su reducido número, esta masa laboral produce una enorme masa salarial al grado que

(15) Datos según el Informe de Resultados 2010-2016 que presentó el Pleno sa-liente en diciembre de 2016.

Fuente: Elaboración propia en base a datos SIAFI.

Unidad Nº Auditores

6

147

30

14

13

26

5

2

243

Secretaría General

Dirección de Auditorías Centralizadas y

Descentralizadas

Dirección de Fiscalización

Dirección de Auditoría de Proyectos

Dirección de Par�cipación Ciudadana

Dirección de Municipalidades

Auditoría Interna

Otras dependencias

TOTAL

Fuente: Elaboración propia en base a Programa del Estado de la Nación (2016) Quinto Informe del Estado de la Región

ASJ |13

más del 90% de su presupuesto se va en pagar salarios.16 Según cálculos de ASJ, a través de datos obtenidos de SEFIN, el rango de la administración pública en pago de planillas es de 60% a 70%. En ese sentido, el TSC se sale de la norma del sector público, lo que le dificulta cumplir con las mínimas operaciones cotidianas, poder realizar inversiones para fortalecer su recurso humano y fortalecer sus procesos a través de herramientas tecnológicas, como expedientes digitales o conectividad con unidades de auditoría interna.

El gráfico abajo, presenta dos variables, en las columnas azules se presenta la masa laboral del TSC del 2011 al 2015; mientras que la línea roja, presenta los salarios en relación porcentual al presupuesto aprobado. En este periodo de tiempo, el 99.6% del presupuesto aprobado fue utilizado en el pago de planillas, dejando al TSC prácticamente inoperante en términos de atender investigaciones o auditorias que surgen de manera imprevista.

Esto explica porque es común optar por intervenir instituciones públicas como decisión drástica y reactiva, pues el TSC, además de la falta de independencia para intervenir de manera autónoma, no tiene los recursos para detectar o

(16) Especialmente para atender el personal de mayor antigüedad, el cual un 41% tiene 10 o más años de laborar en la institución Según la distribución por antigüedad, 158 empleados tienen de 11 a 15 años (27.48%); mientras que 81 empleados, tiene de 16 a 20 años (14.09%) de laborar en el TSC. Fuente: TSC (2016) Informe de Resultados 2010-2016

corregir irregularidades. La falta de presupuesto y recurso humano, también explica los tiempos, por ejemplo, la investigación de denuncias de enriquecimiento ilícito llegan a durar hasta un año de trabajo, según fuentes consultadas del TSC.

En términos comparativos, a nivel centroamericano, Honduras se encuentra en quinto lugar con respecto al tamaño de ente fiscalizador superior, evidenciando una masa laboral que queda sumamente corta en responder a las demandas y exigencias que presenta una Administración pública con más de 200 mil empleados solamente a nivel de gobierno central, sin tomar en cuenta las municipalidades. En términos relativos, Honduras asigna 1.4 auditores externos por cada una de las 105 entidades fiscalizadas a nivel de gobierno central.17

Gráfica 4 : Recurso Humano en EFS de países Centro Americanos

Fuente: Elaboración propia en base a Programa del Estado de la Nación (2016)

Quinto Informe del Estado de la Región

(17) La Dirección de Auditorías Centralizadas y Descentralizadas tiene 147 auditores asignados. Esta Dirección del TSC encargada de auditar las entidades a nivel central. Para tal fin, ha establecido una distribución basada en sectores de la carga de trabajo.

108%

99%

101%

92%

98%

580

570

560

550

540

530

520

510

110%

105%

100%

95%

90%

85%

80%

2011 2012 2013 2014 2015

Recurso humano % Presupuesto TSC

Gráfico 3: Número de Empleados TSC vis a vis Presupuesto destinado a pago de salarios

Fuente: Elaboración propia en base a información del portal de transparencia del TSC.

Panamá / 2,724

0 500 1000 1500 2000 2500 3000

El Salvador 1,280

Guatemala 1,556

Honduras 531

Nicaragua 449

Número de servidores públicos

Costa Rica 675

ASJ |14

CAPACIDAD TÉCNICA PARA LA FUNCIÓN AUDITORA. El reto del TSC no solamente está en el número de auditores con que cuenta, sino también en sus capacidades técnicas y conocimientos jurídicos del entorno administrativo que audita.18 El diagnóstico sobre Procesos y Prácticas de Auditoría Gubernamental que el BID le realizó al TSC en el 2013 encontró que “las limitaciones de personal preparado para realizar los diferentes tipos de control, afectan la cobertura del proceso auditor. Para cubrir la totalidad de los entes, el Organismo ha ampliado el objetivo y alcance de la auditoría, cubriendo hasta cinco y seis períodos fiscales, lo que se constituye en un problema para la obtención de la información necesaria, lo que afecta plazos, dedicación de los auditores e incluso en la calidad de los resultados obtenidos”.

Una de las recomendaciones que surgen de este Informe es la necesidad de implementar un mecanismo de certificación para los auditores del TSC como parte de su plan de modernización. Para ser auditor del TSC, ya sea por acuerdo o contrato, debe haber superado pruebas de conocimientos y de confianza para poder auditar instituciones del Estado o investigar empleados.19 Otra recomendación, es la creación de una escuela de auditoria gubernamental que brinde capacitación técnica en las nuevas modalidades de auditoría de desempeño e informática, por ejemplo. Asimismo, que refuerce temas críticos para la imagen institucional y la independencia de los auditores como el manejo de conflictos de interés, la conducta ética y el profesionalismo del auditor en sus funciones20.

TRANSPARENCIA EN LA CONTRATACIÓN DE PERSONAL. Debido a las limitaciones presupuestarias del TSC, en los últimos años un promedio de 81% de las nuevas contrataciones es realizada de manera interina, incluyendo al personal técnico de la institución.

(18) Según los principios INTOSAI, la asignación del recurso humano a una auditoría debe asegurar que el equipo conformado cumpla con los requisitos de especialización y experiencia que la naturaleza del trabajo requiere. (19) Será recomendable que se revise con detenimiento el proceso de selección y nombramiento de nuevos auditores con la Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno (ONADICI). Será necesario establecer una política de certificación de auditores. (20) También se debe incluir los auditores internos y los candidatos a auditores internos como requisito previo a su nombramiento

Gráfico 5: Relación Contratos-Acuerdos entre personal de recién ingreso al TSC

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OEA-MESICIC (2016)

En las recomendaciones del MESICIC, instancia de la OEA que se encarga de verificar a nivel de país la implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC), se estableció que el TSC debía “Fortalecer los sistemas para la contratación de funcionarios públicos para empleados y funcionarios del TSC”.21 Durante la verificación que hizo el MESICIC en su visita a Honduras en abril de 2016, las autoridades del TSC no pudieron presentar evidencia documental sobre sus procesos de contratación de recurso humano bajo contrato temporal. 22

Uno de los debates entre ONADICI y el TSC es la facultad de seleccionar y nombrar auditores internos. Bajo el esquema actual, corresponde a ONADICI y a las instituciones del Estado solicitantes llevar a cabo el proceso de selección y presentar la propuesta de nombramiento ante el TSC para su no objeción. El TSC considera que de encargarse del proceso en su totalidad, la línea de mando del auditor interno quedará definida. En las condiciones actuales de desconfianza, lo más conveniente sería revisar el marco normativo y diseñar un mecanismo abierto y transparente de selección y certificación de auditores con la participación de veedores externos que no tengan un interés motivado en los resultados de la selección, más que la necesidad de seleccionar los más idóneos y calificados.

Ante los riesgos de abusos y corrupción por parte de auditores y funcionarios del TSC, se debe crear una

(21) Recomendación 1.1.5 de la Segunda Ronda MESISIC (22) El hallazgo de la MESICIC es vergonzoso, considerando que el TSC es responsable de la implementación de la CICC. Véase: Ley Orgánica del TSC; artículo 68.- MEDIDAS PREVENTIVAS. El Tribunal implementará la Convención Interamericana contra la Corrupción en concordancia con esta Ley y sus reglamentos.

85%15%

25% 75%

22% 78%

8% 92%

26% 74%

2015

2014

2013

2012

2011

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

% Permanente (acuerdo) % Contrato

ASJ |15

unidad de inspectoría de la función auditora, que se encargue de recibir denuncias e investigar la conducta ética de los auditores. Esta unidad, debe responder directamente al Pleno y su personal debe pasar por un minucioso proceso de selección y evaluación para ser nombrado. Cabe mencionar que el establecimiento de mecanismos de denuncias es un compromiso del Estado de Honduras ante la CICC.

3. DEFICIENCIAS EN COBERTURA TERRITORIAL Y DE FISCALIZACIÓN Según fuente consultada, las auditorías externas que realiza el TSC cubren hasta un 35% del total del gasto ejecutado del sector público, siendo lo mínimo aceptable según estándares internacionales, un 70%.23 Para atender los costos de fiscalizar las municipalidades, el TSC según ley recibe el 1% del monto global transferido por la Administración Central (i.e., Poder Ejecutivo). A pesar de esto, no logra auditar a todas las 298 administraciones en su totalidad y tampoco ha promovido sistemas o programas sostenibles de fortalecimiento del control interno a nivel municipal24 .

El efecto de la baja cobertura del TSC implica dos cosas: 1) No llegar a toda la administración pública, especialmente a niveles descentralizado y desconcentrado; así como a fideicomisos; y, 2) No poder auditar con la eficiencia y eficacia exigida, pues no se tiene suficiente recurso humano, y el que tiene, carece de especialización e idoneidad. Por ejemplo, evaluaciones como la PEFA han venido a evidenciar que el TSC queda corto en analizar el riesgo fiscal cuando revisa las finanzas en sus auditorías (NORC, 2012).25 Tener capacidad de brindar análisis de riesgo sería un salto cualitativo en materia de prevención y detección de fallas en el gasto presupuestario.

Como se podrá apreciar cuando se presente los resultados del Indicador Gestión de los Pliegos de Responsabilidad, los gobiernos municipales son las entidades más reparadas en montos y número

(23) Ese dato es similar al presentado en el Informe PEFA sobre el Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas (PEFA) período 2010-2012, que viene a indicar que el TSC cubre menos del 50%. (24) Por ejemplo, la Oficina de Desarrollo Integral del Control Interno Munici-pal. (25) PEFA es una metodología utilizada a nivel internacional para evaluar el ren-dimiento de la gestión financiera pública. Sus resultados son tomados en cuentas por la cooperación internacional, la banca privada, tomadores de decisiones y ac-ademia. Se trata de una evaluación que se realiza bianual. En el caso hondureño, está pendiente por publicarse la evaluación 2014-2016. Para mayor información, véase: https://pefa.org/

de pliegos, pero las que menos reciben apoyo y asistencia en términos de controles internos o gestión administrativa. Muchos de los reparos son millonarios y difícilmente los alcaldes y las corporacions municipales pueden resarcir el daño causado. En ese sentido, urge revisar el modelo de trabajo que se tiene a nivel de municipalidades para orientar esfuerzos en la construcción de capacidades de gestión y tener equipos TSC que inspeccionen de manera recurrente la gestión de las administraciones locales. Es oportuno revivir el planteamiento de la Oficina de Desarrollo del Control Interno Municipal.

ASJ |16

D. Indicadores de Impacto

Una vez realizada una actividad de control (investigación, inspección) o de fiscalización (auditoria) con hallazgos encontrados

y responsables identificados con evidencia documentada, el TSC produce dos importantes insumos: 1. Recomendaciones de auditoría, como instrumento de control (preventivo) en el cual se presentan correctivos para la mejora de la organización y evitar la repetición de anomalías/hallazgos/deficiencias; y, 2. Pliegos de Responsabilidad (PdR), como instrumento de rendición de cuentas (reactivos) que tiene como propósito aplicar sanción, pena y/o resarcimiento por un daño patrimonial causado o incumplimiento legal.

Estos insumos o productos, dado los efectos y cambios que puede producir a nivel de las entidades fiscalizadas, servidores públicos y en la opinión pública, inciden en la legitimidad social del TSC como institución anticorrupción y credibilidad institucional como ente rector del sistema nacional de control de los recursos públicos.

1. CAPACIDAD PARA DAR SEGUIMIENTO A LAS RECOMENDACIONES DE AUDITORÍA. El seguimiento a los resultados de auditoría y sus correspondientes recomendaciones, según los estándares internacionales INTOSAI, es parte fundamental de las tres etapas del proceso de auditoría, las otras dos, son la planeación y la ejecución de la auditoria en el campo. Este proceso no es lineal, los insumos que se obtienen del seguimiento a las recomendaciones, constituyen valiosa información para el trabajo de planeación y ejecución de nuevas auditorías; así como, para analizar y evaluar los resultados en materia de controles internos, pues de tales resultados se obtiene un panorama de las debilidades, fortalezas y áreas críticas a atender. Es ahí en donde radica la importancia de conocer los resultados que tiene el TSC en el seguimiento de sus recomendaciones.

En el periodo 2010-2016, el TSC formuló un total de 23,203 recomendaciones, de estas solamente se ejecutaron un 53%.26 Pero eso no es todo, la mora

(26) El estudio de este indicador se centró en el Departamento de Seguimiento de Recomendaciones de Auditoria (DSRA), adscrito a la Dirección de Auditorias Centralizadas y Descentralizadas. Se tomaron como muestra de análisis las 5 instituciones del Convenio TI- Gobierno de Honduras, las cuales representan el 25% del total del presupuesto nacional (Secretaría de Educación, Secretaría de Salud, Secretaría de Seguridad, DEI/SAR, Secretaría de Infraestructura y Servi-

ASJ |17

que hereda el nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023 es de 8,477 recomendaciones pendientes por cumplir; 5,215 más que el pleno anterior recibió en el 2009 –un incremento de 160%.

Gráfico 6: Resultados del Seguimiento de Recomendaciones TSC 2010-2016

Fuente: Elaboración propia en base a cifras TSC (2016)

El estudio de este indicador a través de las tres dimensiones de análisis (marco legal, contexto institucional y procedimiento administrativo) arrojó 9 grandes hallazgos, que se detallan a continuación:

1. FALTA UNA CLASIFICACIÓN DE LAS RECOMENDACIONES EN BASE A RIESGO. La gran ausencia del enfoque y metodología de trabajo del TSC, es que queda corto en tomar en cuenta el criterio de riesgo para sus acciones de control y fiscalización27 .

Como resultado, las acciones de seguimiento a las recomendaciones del TSC no se priorizan en función al impacto esperado o la probalidad de ocurrencia, en caso de no atenderse en tiempo y forma. La priorización del riesgo es escencial, tomando en

cios Públicos). (27) La Guía de Implementación del Control Interno Institucional en el Marco del SINACORP de ONADICI, define el riesgo como “la posibilidad o incertidumbre de que ocurra un evento interno o externo que pudiera afectar negativamente la capacidad organizacional para alcanzar los objetivos planteados y las metas, proyectos y programas con legalidad, eficacia, eficiencia, economía y transpar-encia en el marco de los principios, preceptos y normas generales de control in-terno.” Véase, también Principios Fundamentales de Auditoría del Sector Público (ISSAI 100), numeral 46.

53%

1%

46%

Recomendaciones NO ejecutadas

Recomendaciones ejecutadas

Recomendaciones NO aplican

Mora 2016

Mora 2010

8,477

3,262

cuenta los contexto de debilidad institucional, limitados mecanismos de rendición de cuentas y las capacidades de gestión del recurso humano en la administración pública hondureña.

2. MANUAL DE PROCEDIMIENTOS CON MÁS ENFÁSIS EN LO NORMATIVO QUÉ EN LO PROCESAL. El Manual Sistema de Seguimiento a Recomendaciones de Auditoría (SISERA), requiere profundizar más en las actividades preparatorias, como el registro y priorización de las recomendaciones; los mecanismos de comunicación y coordinación entre el TSC y la entidad fiscalizada responsable de ejecutar el plan de acción; los criterios para definir plazos de cumplimiento; la armonización de los planes de acción a través de formatos y plantillas estandar; y, establecer los métodos/técnicas de verificación del cumplimiento y el registro de estas acciones.

Habrá que revisar y actualizar el Manual SISERA, incorporando valoraciones y experiencias de ONADICI; así como, la de unidades de auditoria interna consideradas referentes en la materia (por ejemplo, la Secretaría de Educación). En términos generales, el TSC requiere ponerse al día con los estandares internacionales INTOSAI.

3. INCUMPLIMIENTOS A LAS RECOMENDACIONES QUEDAN SIN SANCIONES DEL TSC. El artículo 79 de la Ley Orgánica del TSC, establece como causal de responsabilidad administrativa la de “No realizar oportunamente las acciones tendentes a subsanar las deficiencias señaladas por El Tribunal o por las Unidades de Auditoria Interna”.

De las cinco entidades fiscalizadas del gobierno central estudiadas, al finalizar el período 2009-2016, quedaron pendientes por cumplir 524 de las 2,242 recomendaciones realizadas, lo cual equivale al 23%. A pesar de la mora pendiente, llama la atención que en ese período el TSC, unicamente emitió 38 pliegos de responsabilidad administrativa a estas instituciones. Ante la falta de información por parte del TSC respecto a las 524 recomendaciones que dejó pendiente, la interrogante a responder es: ¿cuáles son los criterios para iniciar un pliego de responsabilidad administrativo por no atender una recomendación?

ASJ |18

4. SECRETARÍA DE SEGURIDAD CON LA MENOS CANTIDAD DE RECOMENDACIONES Y PLIEGOS. El gráfico abajo presenta la distribución de los pliegos. Como se puede observar, la Secretaría de Seguridad (SEDS), una dependencia gubernamental que ha tenido serios problemas en torno al manejo de sus recursos presupuestarios, humanos y materiales, solamente se le emitio el 5% de los pliegos; es decir, 2 de los 38 pliegos administrativos que el TSC formuló en 7 los años de estudio.

Gráfico 7: Pliegos de Responsabilidad Administrativos por no atender recomendaciones del TSC (2010-2016)

Fuente: Elaboración propia con base a datos TSC vía LTAIP

Por otro lado, la reducida cantidad de reco-mendaciones que se le formuló a la SEDS, viene a evidenciar la poca importancia que se le dio a una de las instituciones públicas de mayor trascedencia social. De acuerdo a los registros de informes de auditoria publicados en el portal institucional del TSC, en los últimos siete años, solamente hubo 11 informes que resultaron en 53 recomendaciones. Será importante que el TSC explique los motivos que justifican las pocas auditorias practicadas a la SEDS.

5. VULNERABILIDADES EN LA DEI/SAR QUE EL TSC DEBIÓ TOMAR EN CUENTA. Durante el levantamiento de información, se solicitó a las cinco entidades gubernamentales estudiadas, el listado de todas las recomendaciones de auditoría externa emitidas por el TSC entre el 2010-2016.

En su respuesta escrita, la DEI comunicó que en el proceso de transición al nuevo Servicio de

42%

29%

5%

SESAL

SEDUC

INSEP

DEI

SEDS

16%

8%

Administración de Rentas (SAR), se desconocía el paradero de los registros de las recomendaciones28. Previendo la importancia y sensibilidad de la información que maneja la SAR sobre contribuyentes, deudores, exoneraciones e ingresos tributarios, el TSC no tomó en cuenta medidas especiales en materia de controles internos que van desde el resguardo de las recomendaciones hasta las salvaguardas de seguridad para evitar la pérdida de información sensible, alteración o manipulación. 6. INSUFICIENTES RECURSOS PRESUPUESTARIOS Y HUMANOS. El Departamento de Seguimiento a las Recomendaciones de Auditoría (DSRA), instancia del TSC directamente encargada de dar seguimiento a las recomendaciones de auditoria del gobierno central, cuenta con solo 10 empleados, de los cuales 7 son supervisores de auditorías y el resto personal administrtativo. Esto implica que hay una proporción de 1 supervisor de auditoría por cada 15 instituciones, tomando en cuenta que deben dar seguimiento a las recomendaciones de 105 entidades fiscalizadas a nivel central.

En el 2016, el DSRA contó con un presupuesto de L 4,158,559.67, de los cuales el 98% se utilizó en sueldos y salarios, quedando solamente un 2% para viáticos y suministros.

Tabla 2: Presupuesto DSRA 2016

Fuente: Elaboración propia según datos SIAFI.

(28) Ver Oficio No. CPAT-OIP-16-2016 de fecha 23/09/2016, en Anexo B- Comu-nicaciones y solicitudes de información presentadas por ASJ.

Renglón Presupuesto

PresupuestarioAsignado

(Valores en Lempiras)

111 Sueldos y salarios

262-10 Viá�cos Nacionales

300 Materiales y suministros

TOTAL ASIGNADO AL DSRA

4,086,259.67

40,400.00

31,900.00

4,158, 559.00

ASJ |19

Al comparar los salarios anuales de los tres magistrados del TSC con los salarios del personal del DSRA en el año 2016, el monto total de salarios del Pleno ascendió a L 5,983,600.00, mientras que el del DSRA alcanzó los L.4,086,259.67, una diferencia de L.1,897,340.33. Como se presenta en el grafico abajo, esta diferencia ha ido aumentando con el paso de los años, en 2009 la diferencia entre los salarios solo era de un 27%, mientras que en el 2016, representó un 46%. Estas cifras demuestran el orden de prioridades del Pleno anterior.

Gráfico 8: Comparación Salarios Pleno de Magistrados y Salarios DSRA

Fuente: Portal de transparencia TSC

La ASJ espera que el nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023, le dé la importancia y recursos del caso a la DSRA, pues sin la función de seguimiento, las auditorias que duran en promedio 4 años en realizarse, quedan cortas e inconclusas. Además, el seguimiento a las recomendaciones es la vía más directa para trabajar en el fortalecimiento de las unidades de auditoria interna y los controles internos institucionales.

7. FALTA DE UN PLAN PARA REDUCIR LA MORA EN INCREMENTO. Abajo se presentan las 23,203 recomendaciones formuladas entre 2010 y 2016 en todas las instituciones que fiscaliza el TSC. Como se puede observar, cada año se formularon más recomendaciones qué el año anterior. Pero este patrón no se replica cuando se trata de Recomendaciones Ejecutadas o cumplidas, lo que hace que se vaya incrementando el renglón de las Recomendaciones No Ejecutadas; y de esta manera, se vaya produciendo un mora que será insostenible para el TSC, dado los pocos recursos financieros y el limitado recurso humano que se asigna para esta importante labor.

Gráfico 9: Resultados recomendaciones 2010-2016

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

2010

2419

1806

0

613

2011

2182

1422

0

76

2012

3162

1872

36

125

2013

3642

2226

44

137

2014

3060

1707

78

127

2015

352

138

50

205

2016

5215

1841

112

3262

Rec. Formuladas

Rec. Ejecutadas

Rec. No Aplican

Rec. No Ejecutadas

Fuente: Elaboración propia en base a cifras TSC (2016)

Para el año 2017, el TSC presenta una mora de 8,847, un incremento de 160% con respecto al 2009. Se espera que el nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023, desarrolle un plan estrategico y coordinado para la reducción de la mora. Sin duda, también tendra que revisar la normativa, sus procedimientos internos e responsabilizar más a las unidades de auditoría interna.

8. DESVINCULACIÓN ENTRE EL CONTROL EXTERNO Y EL CONTROL INTERNO. Como parte del esfuerzo de conocer los retos, se aplicaron cuestionarios a los auditores internos de las cinco entidades gubernamentales estudiadas. Al consultar sobre las relaciones de trabajo, específicamente coordinación y comunicación con el TSC, las personas mencionaron que hay poco contacto. Algunos auditores expresaron que había hasta tensiones con el personal del TSC (trato fuerte y falta de cordialidad por parte de auditores TSC), en otros casos, manifestaron que no había claridad en las recomendaciones, lo que hacía complicado su monitoreo por la unidad de auditoría interna29 .

(29) El marco normativo relacionado con el seguimiento de las recomendaciones presenta una clasificación basada en el nivel de cumplimiento, pero queda corta en crear parámetros para clasificar las recomendaciones según la complejidad/gravedad de los hallazgos o los riesgos que puede producir su incumplimiento. Poder ordenar los hallazgos de auditoria, no solo por el área (financiera, cum-plimiento legal, de gestión, etc.), sino por la gravedad o el riesgo, facilitará identi-ficar los correctivos necesarios; así como, sus responsables.

8.000.000,00

6.000.000,00

4.000.000,00

2.000.000,00

0,00

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

TOTAL SALARIOS DSRA TOTAL SALARIOS MAGISTRADO

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

2010

2419

1806

0

613

2011

2182

1422

0

76

2012

3162

1872

36

125

2013

3642

2226

44

137

2014

3060

1707

78

127

2015

352

138

50

205

2016

5215

1841

112

3262

Rec. Formuladas

Rec. Ejecutadas

Rec. No Aplican

Rec. No Ejecutadas

ASJ |20

9. DEBILIDADES EN LOS PLANES DE ACCIÓN. Cada entidad fiscalizada debe presentar un plan de acción, que contenga una ruta de cumplimiento para cada recomendación formulada por el TSC, preparado entre todos los responsables de su cumplimiento (a excepción del auditor). Todo plan de acción debe ser revisado y aprobado por el TSC para que pueda implementarse. Asimismo, toda evidencia de cumplimiento de una recomendación, debe ser verificada por auditoría interna y el TSC, tomando en cuenta lo consignado en el plan de acción.

Según entrevistas realizadas para este Informe, lograr la aprobación de los planes de acción es uno de los mayores puntos de discordia entre el TSC y las unidades de auditoría interna. Es necesario que se norme esta actividad con más detalle. En ese sentido, el Manual SISERA debería contener un capítulo dedicado a la elaboración, aprobación, implementación y monitoreo de los planes de acción.

Gráfico 10: Planes de acción recibidos por el TSC 2009-2014

Fuente: Elaboración propia en base a cifras TSC (2016)

2. GESTIÓN DE PLIEGOS DE RESPONSABILIDAD. El pliego de responsabilidad (PdR) surge de una auditoria, de la investigación de una denuncia ciudadana o una inspección realizada por el TSC. En la mayoría de las ocasiones, proviene de una auditoria externa, dado la proclividad del TSC para actuar a posteriori.30 Para este indicador, se analizaron los resultados obtenidos en la tramitación administrativa de los pliegos de responsabilidad, encontrando un TSC que presenta serios retos en ser eficiente en sus procesos internos y administración de su recurso auditor.

El estudio de este indicador a través de las tres dimensiones de análisis (marco legal, contexto institucional y procedimiento administrativo), incluyendo la revisión de expedientes y entrevistas, arrojó 6 grandes hallazgos, que se detallan a continuación: 1. MARCO LEGAL REDUCIDO Y DESACTUALIZADO. El Reglamento de la LOTSC queda corto en orientar al auditor acerca del contenido y pasos que deben tomarse en cuenta en la preparación y sustentación de un PdR.31 Se requiere un manual de procedimientos para la elaboración y sustentación de pliegos de responsabilidad que tome en cuenta las etapas, estrategias, pasos y acciones para la preparación y defensa de un PdR, con formatos y plantillas estándares.

2. NOTIFICANDO EN PAPEL. Las opciones de notificación establecidos en el artículo 89 de la Ley Orgánica del TSC no contempla el uso de medios electrónicos o el acceso a las bases de datos públicas o registros estatales para acceder a información de contacto del servidor público.

3. SECRETIVIDAD DE LOS PLIEGOS CAUSA IMPUNIDAD. Al graficar los PdR y las impugnaciones de los años 2009 al 2015, se puede observar que el 2011 fue año record, con 2,202 pliegos notificados. Esto no fue accidental, entre los años 2010 y 2012, el TSC reparó a unos 4,749 docentes por cobrar

(30) La función de emitir PdR está directamente vinculada a la rendición de cuen-tas desde la perspectiva sancionadora que tiene el Estado, considerada como “la capacidad de sancionar a servidores públicos por sus actos, conductas u omis-iones en el ejercicio de sus funciones o deberes públicos” (IFAI, 2004).

(31) Para conocer las situaciones en que se dicta responsabilidad administrativa, civil y penal por parte del TSC, véase Reglamento de LOTSC, artículos 118, 119 y 121

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

Solicitados Recibidos

2009 2010 2011 2012 2013 2014

152142

129

151

95 95

168

128

114

151

ASJ |21

el colateral por más de una plaza.32 Pero estos reparos, surgen a partir del acceso a los informes de auditoría que tuvo el movimiento Transformemos Honduras (TH) y la posterior denuncia que le hace al TSC y a la SEDUC, por la falta de divulgación de más de 450 millones de lempiras en reparos.

Gráfico 11: Relación Pliegos de Responsabilidad/Impugnaciones 2009-2015

Fuente: Memorias anuales TSC

La secretividad y discrecionalidad con que se manejan los PdR siempre ha sido objeto de debate. Los Magistrados de turno han argumentado que solamente cumplen la ley y el debido proceso al no divulgar nombres de servidores públcios reparados. Este argumento es jurídica y fácticamente refutable, pues la notificación de un PdR a un servidor público no equivale a una sanción o castigo, y tampoco violenta su intimidad33 o derecho a defensa34. Por otro lado, es ampliamente conocido que el TSC notifica PdR en periódicos de circulación nacional y utiliza los medios de comunicación para informar sobre casos emblemáticos35 , lo que viene a contradecir el argumento de la reserva o secretividad que debe tener el expediente administrativo.

(32) Estos reparos se originan de una auditoria especial que el TSC realizó entre el 23 de julio del 2007 al 15 de julio del 2008. Fuente: Revistazo.com; nota del 17 de febrero de 2012, titulada: TSC exige que maestros devuelvan el dinero, pero es complaciente con ministros que autorizaron el despilfarro. Consultada en https://goo.gl/k56ahY (33) Un PdR surge de abusos que se dan en el ejercicio de la función pública y no de actos privados. Las prácticas internacionales reconocen que cuando un acto administrativo o una conducta de un servidor público causa un perjuicio al Estado o un probable delito con repercusiones sociales y económicas, no se puede alegar respeto a la vida privada para impedir su difusión o investigación (Carpizo, 2004). (34) Únicamente es el inicio de un proceso administrativo, en el cual el servidor público tiene todo el derecho de presentar los argumentos y pruebas necesarias para desvanecer su responsabilidad, en libertad y en la mayoría de los casos, sin tener que ser suspendido o cesanteado de su puesto público. (35) Véase como ejemplo la nota del Diario El Heraldo, versión digital titulada “TSC notifica responsabilidades a policías millonarios”. Consultada en https://goo.gl/BU347a

2500

2000

1500

1000

500

0

Pliegos de responsabilidad Impugnaciones administra�vas

935904

1161

440

2202

1720

1169

790

1355

634

983

549

1158

430

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

4. SEIS DE CADA DIEZ PLIEGOS SON IMPUGNADOS. La tabla abajo presenta las cifras entre el 2009 al 2015 de los PdR notificados a servidores públicos y las impugnaciones interpuestas. En promedio, el TSC notificó 1,497 PdR por año; de los cuales, en un 61% de las ocasiones fueron impugnados. Es decir, 6 de cada 10.

Tabla 3: Pliegos de Responsabilidad (RdR)notificados, impugnaciones y recursos de reposición 2009-20015

Fuente: Memorias anuales TSC

La alta relación entre PdR e impugnaciones, no solo evidencia que los servidores públicos hacen uso de su derecho a la defensa, pero también consideran que tienen una alta probabilidad de desvanecer su responsabilidad. Entre las razones que facilita impugnar está: a) La falta de controles en el sector público hondureño, que permite que las responsabilidades se diluyan; y, b) La débil sustentación de pliegos de responsabilidad por parte de los auditores, lo que determina la calidad de los argumentos y evidencia probatoria.

5. COSTO DEL PLIEGO INCREMENTA CON EL TIEMPO. El costo unitario al mes de gestionar un PdR es de L.1,059.4836 ; desde su elaboración por

(36) L.132, 169.68 es el costo de un PdR entre los 11 cargos que intervienen en un año. En promedio, el TSC emite 1,497 pliegos al año. En ese sentido, el costo anual en la gestión de un PdR se divide entre el número de PdR que el TSC emite al mes en promedio de 125 (1,497 anuales / 12 meses); y se obtiene el costo unitario. Para mayor información de la formula y criterios de ponderación utilizado, ver Informe Veeduría Ciudadana al TSC 2009-2016, en su formato completo.

Año N° de PdR

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Total

Promedio

953

1,161

2,202

1,169

1,355

983

1,158

8,981

1,497

Impugnacionesadministra�vas

904

440

1,720

790

634

549

430

5,467

911

ASJ |22

el auditor que prepara el pliego y su supervisor que lo revisa, el técnico legal que emite un dictamen, el secretario general que notifica y certifica, hasta los magistrados que estudian el expediente y resuelven37. Cabe mencionar que la cifra de L.1,059.48 implica que cada mes que se encuentra el PdR en trámite o en despacho de los magistrados, se incrementa en L.1,059.48 más.

La tabla abajo, presenta los tiempos reales entre las etapas críticas de un PdR civil. Como se puede observar, el TSC tiene serias dificultades en notificar y remitir expedientes a la PGR.38

Tabla 4: Tiempos entre los puntos críticos de la gestión de un PdR Civil

Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes PGR

En total, son 6 años con 5 meses para gestionar y evacuar un PdR en el TSC, conforme la muestra estudiada de pliegos que son remitidos a la Procuraduría General de la República (PGR). Esa cifra multiplicada por el costo mensual de producir un PdR L.1,059.48, implica un monto de L.82,639.44 que le cuesta al Estado de Honduras

(37) Para este trabajo se tomó en cuenta el documento organizativo del TSC, denominado “Funciones de la Estructura Organizativa del Tribunal Superior de Cuentas”. Es documento fue obtenido en https://goo.gl/vol1LR. Se obtuvo los salarios del portal de transparencia del TSC y se consultó a personal del TSC sobre las funciones de los puestos operativos, a falta de un manual de puestos y funciones del TSC. (38) Para mayor detalle de la muestra, véase Anexo D- Base de Datos – Indicador Gestión de Pliegos de Responsabilidad.

y a sus contribuyentes tener un PdR en el TSC39. La legislación actual no le establece plazos concretos para los magistrados del TSC para la remisión de expedientes a las instancias jurisdiccionales correspondientes. Ese vacío legal le otorga una enorme discrecionalidad a los magistrados, la cual ya ha sido documentada a lo largo de los años y aún no se ha hecho nada por resolver este enorme problema (CNA, 2007; ASJ, 2012; BID, 2013). Y esa discrecionalidad, más la presión política que pueda venir desde afuera, implica impunidad para evitar que los pliegos lleguen al MP o la PGR.

(39) A este monto, una vez en instancia jurisdiccional, habrá que agregarle tam-bién los costos que incurre el Estado en procesar criminalmente o demandar al servidor público en lo civil. Sin olvidar, la incertidumbre y el riesgo de que el deli-to prescriba o el cobro se haga impagable porque no se puede encontrar el pa-radero del servidor público (murió, se mudó de domicilio, emigró, etc.).

CARGO

Tiempo entre finalización

de auditoria / no�ficación

de pliegos (meses)

Tiempo entre

no�ficación e

impugnación

en (meses)

Asistente Técnico a nivel

central SEDEUC

Tiempo entre

impugnación

y Resolución TSC

(meses)

Tiempo entre

Resolución Pleno

TSC y remisión

PGR (meses)

Total

Docente SEDEUC

Administrador II

Dirección Gral. SOPTRAVI

Contra�sta SOPTRAVI

18

20

17

16

17

11

14

1

9

3

3

28

3

14

9

11

20

4

50

50

56

18

53

23

85

85

91

48

93

66

Varios - Solidarios

Jefe de apoyo externo de

la Dirección Preven�va

SEDS

Promedio meses

Promedio años

17

1.4

10

0.8

10

0.8

42

3.5

78

6.5

ASJ |23

Gráfico 12: Los cuellos de botella –en meses- en la gestión del Pliego de Responsabilidad Civil

Es necesario implementar normativa para regular y definir plazos para los magistrados –incluyendo razones para su prorroga. También habrá que pensar en crear archivos digitales de los expedientes con PdR; asimismo, debe haber un mecanismo de verificación y evaluación externa de los tiempos, ya sea implementado por la sociedad civil o por el mismo Estado. Aunque lo ideal sería que el mismo TSC rindiera cuentas en sus memorias manuales o a través de espacios de dialogo ciudadano.

6. LOS BENEFICIOS NO SUPERAN LOS COSTOS. Ahora bien, ¿qué beneficios produce un pliego de responsabilidad civil que lleva 6 años con 5 meses en remitirse a la PGR y a un costo de L.82,639.44?

Para determinar el beneficio al Estado en términos de resarcimiento del daño patrimonial, se tomó el registro de 340 reparos civiles a nivel de gobierno central40; así como, una muestra de 68 reparos hechos a gobiernos municipales entre el 2010 al

(40) Nuevamente, se estudiaron los cinco sectores del Convenio TI-Gob.: la Secretaría de Educación (SEDUC), Secretaría de Seguridad (SEDS), Secretaría de Salud (SESAL), Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI)/Servicio de Administración de Rentas (SAR) y la Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos (INSEP).

Jefe de Apoyo Externo de la

Dirección especiales prevenvo - SEDS

Varios - Solidarios

Contrasta SOPTRAVI

Administración II

Dirección General SOPTRAVI

Docente SEDUC

Asistente Técnico a nivel central SEDUC

300

250

200

150

100

50

0Tiempo entre finalización

de auditoría / noficación

de pliego (meses)

Tiempo de

noficaciones

e impugnaciones

en meses

Tiempo

entre

e impugnación

y resolución TSC

(meses)

Tiempo entre

Remisión y

Resolución

(meses)

11

28 4

23

53

20

17

161720

18

39

14

11

914

3

18

56

50

50

Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes PGR

2016.41 Si bien, las muestras y los montos globales reparados son diferentes, los resultados mostrados en los gráficos abajo son similares, lo que marca un patrón claro hacia una alto número de pliegos, pero con montos pequeños.

Para el caso de los 340 PdR civiles a nivel central, el 66% de los reparos son menores a L.200, 000.00 y solamente representan el 4% del monto global reparado; es decir, L.13, 477,258.91 de los L.350, 948,183.12. A nivel de gobierno municipal, se observa el mismo patrón; en el sentido que el grueso de los pliegos emitidos, un 44%, están por debajo del rango de L.200, 000.00 y únicamente representan 4% del monto global reparado (L.127, 219.47 de L.51, 573,513.96).

(41) A partir de los montos reparados, se estableció cinco rangos para clasificar los valores de los daños patrimoniales, que van de 0 a L.50, 000.00; 50,001.00 a L200, 000.00; L200, 001.00 a L500, 000.00; L.500, 000,001.00 a 1 millón de lempiras; y, 1 millón uno en adelante.

ASJ |24

Muestra 68

Monto global reparado L. 51,573,513.96

1,000,001 o más

500,001 - 1,000,000.00

200,001 - 500,000

50,001 - 200,000

1,00 - 50,000

% Pliegos % Monto

29%

64%

13%

22%

16%

10%

22%

4%

1%

19%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

44% PdR, pero solo

4% del total reparado

Diferencia 17 puntos

con Gob. Central

En ambos niveles de gobierno, se observa que los controles internos no responden a tiempo o son inexistentes, lo que termina en largas y costosas auditorías externas que encuentran recurrentemente los mismos hallazgos de poca trascendencia en términos del monto reparado. En ese sentido, los costos superan los beneficios en materia de la acción resarcitoria del Estado. Es por eso que es necesario que el TSC se enfoque más en fortalecer los controles, apoyar en la formación de capacidades a nivel local y desarrollar auditorías externas más estratégicas.

Gráfico 13: Pliegos de Gobierno Central

Gráfico 14: Pliegos de Gobiernos Municipales

Muestra 340

Monto global reparado L. 350,948,183.12

1,000,000.00 o más

500,00 - 1,000,000.00

200,001 - 500,000

50,001 - 200,000

1,00 - 50,000

% Pliegos % Monto

12%

87%

8%

5%

14%

4%

30%

3%

1%

36%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

66% PdR, pero solo

4% del total reparado

ASJ |25

3. DETERMINACIÓN DEL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO

El delito de Enriquecimiento Ilícito (EI), por la naturaleza de ser un delito de corrupción pública, solamente puede ser cometido por un servidor público, al obtener durante su período de servicio un incremento sustancial no justificado de activos y patrimonio (bienes muebles, bienes inmuebles, títulos valores, dinero, etc.) que no reflejan su salario o situación económica al iniciar el cargo público.42

Este delito, actualmente en Honduras es posiblemente el acto de corrupción más controversial por su vinculación a redes y crimen organizado –muy vinculado al lavado de activos-, pero a la vez, es el que menos se ha tenido resultados en términos de su investigación, judicialización y castigo. En ese sentido, su tratamiento institucional tiene una doble carga reputacional, la primera, siendo la indignación social que causa, y la segunda, la impunidad que produce.

Las causas del problema, van desde el poco desarrollo que ha tenido la persecución criminal de la corrupción en Honduras (ASJ, 2016); así como, los limitados conocimientos de los movimientos de capitales y formas de blanqueo en actividades licitas por parte operadores de justicia, incluyendo auditores del TSC. Sumado a esto, no hay una estructura de colaboración o trabajo coordinado entre las institucionalidad; la información no se comparte a tiempo y no hay plataformas que faciliten su intercambio. Por otro lado, está un marco jurídico confuso que genera obstáculos, tensiones y hasta impunidad de derecho. Tampoco hay que olvidar la politización y el tradicional tráfico de influencias que ha habido en las instituciones del país.

El estudio de este indicador a través de las tres dimensiones de análisis (marco legal, contexto institucional y procedimiento) arrojó 6 grandes hallazgos, que se detallan abajo.43

(42) La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Convención de Mérida) en su artículo 20, como la Convención Interamericana contra la Corrupción en su artículo IX, hacen referencia del delito de enriquecimiento ilícito. En la legislación hondureña, es la Ley Orgánica del TSC que desarrolla el delito en su artículo 62.- Enriquecimiento ilícito. “El enriquecimiento ilícito o incremento patrimonial sin causa o justificación, consiste en que el aumento del patrimonio del servidor público desde la fecha en que hayan tomado posesión de su cargo hasta aquella en que hayan cesado en sus funciones, fuere notablemente superior al que normalmente hubiere podido obtener en virtud de los sueldos y emolumentos que haya percibido legalmente y de los incrementos de su capital de su capital por cualquier otra causa licita.” (43) Es importante mencionar que fue el indicador que más retos y obstáculos hubo en su levantamiento. Dado el hermetismo del TSC y del MP en brindar

1. EL PROBLEMA DE ORIGEN ESTÁ EN LA CONSTITUCIÓN. En el contexto jurídico hondureño, el delito de Enriquecimiento Ilícito (EI) tiene una peculiaridad especial que viene a producir un verdadero dilema legal que afecta su investigación eficiente, persución criminal y castigo efectivo. Al delito de EI, además de tener rango constitucional, tiene como responsable de su “determinación” al TSC.44

El hecho de que el TSC sea el único órgano legitimado para determinar el EI es un problema jurídico y fáctico, en vista que la interpretación del derecho de Honduras es demasiado formalista y positivista. Es decir, el hecho de que el artículo 222 de la Constitución de la República señala que es competencia del TSC determinar el EI, excluye la posibilidad que otro órgano no solo realice una investigación independiente, sino que tampoco se le permite acudir al MP a presentar una denuncia o acusación, sin antes pasar por el TSC.

2. MARCO LEGAL REDUCIDO. El actual marco legal, que por cierto no está en el código penal, sino en la Ley Orgánica del TSC data de tiempos cuando los actos de corrupción eran básicamente acuerdos entre corrupto y corruptor, sin tomar en cuenta posibles redes. Actualmente la investigación que hace el TSC se ciñe al servidor público y su núcleo familiar. Por ejemplo, el artículo 223 de la Constitución, deja por fuera del ambito de investigación a los hermanos, tíos y padres, además sólo considera el tiempo en que la persona es servidor público y no toma en cuenta el corruptor dentro de las penas.

3. HONDURAS- UNICO PAÍS CON UN ENTE ADMINISTRATIVO DETERMINANDO ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO. Habiendo hecho una revisión comparada de las legislaciones de Colombia, Costa Rica y de El Salvador, se constata que Honduras es el único país que le ha delegado la función de determinar el EI a un ente de derecho administrativo. Esta delegación formal trae dos grandes consecuencias:

acceso a sus expedientes de investigación concluidos, se optó por revisar los expedientes judiciales en el Juzgado de Letras de lo Penal de Tegucigalpa, con el ánimo de estructurar una investigación administrativa o criminal desde las providencias y evidencia presentada en instancia judicial. (44) El origen del problema está en la fusión de la Contralaría General de la República con la Dirección de Probidad Administrativa en el 2001, teniendo como trasfondo a un Ministerio Público que se le había desmembrado su brazo de investigación. Con la fusión se derogó la Ley de Enriquecimiento Ilícito (Decreto 301) y se le heredaron las funciones de investigar al TSC.

ASJ |26

a) El juez, no permite iniciar una acción penal, sin el informe administrativo del TSC. Sobre esto, existen actuaciones judiciales que vienen a reafirmar este postulado. Por ejemplo, en la acción penal presentada en contra del ex Ministro de SOPTRAVI, José Rosario Bonano (expediente judicial 25407-2011)45.

b) La duplicidad de investigaciones ineficiencia e ineficacia. Para el estudio de este Indicador de Impacto se tomaron 5 expedientes de EI de los únicos 10 que se han judicializados desde el 2008. Como se puede observar en la tabla abajo, en promedio se lleva 6,6 años entre la investigación que realiza el TSC y la judicialización por el MP. En el caso del expediente 312-880-2010, llevó 10 años el proceso, concluyendo con una conciliación (multa), debido al bajo monto tasado. En el caso del expediente 3201-2013, llevó 12 años para terminar en un sobreseimiento provisional. En este expediente, se constató que la auditoria del TSC finalizó en el 2002 y el expediente administrativo fue remitido al MP hasta el 9 de septiembre del 2013; es decir, once años después. 46

Tabla 5: Tiempos de casos de enriquecimiento ilícito judicializados

(45) Para mayor información de este caso, véase: ASJ (2016) Judicialización de la Corrupción 2008-2015 (46) En el expediente 8565-10, transcurrieron 2 años desde la emisión del informe provisional de EI hasta la emisión de la resolución definitiva, luego 2 años más para que el MP presentara requerimiento fiscal. De igual forma en el expediente 29840-09 transcurrieron 2 años para notificar al funcionario de la resolución de EI y 2 años para remitir expediente al Ministerio Publico.

4. INFORMACIÓN DISPAR ENTRE TSC Y EL MP. Durante el levantamiento de informacion, se solictó acceso a los expedientes al TSC y al MP con el proposito de estudiar las similitudes y diferencias entre la investigación administrativa y la criminal del EI para poder elaborar una guía de investigación del EI.47 Para esto, fue necesario trasar la ruta del pliego de responsabilidad penal que el TSC remite al MP, llegando hasta el expediente registrado por la Fiscalía Especial para la Transparencia y Combate a la Corrupción Pública (FETCCOP).

La tabla 6 presenta los resultados del cruce de fuentes de información. Como se puede observar hay disparidades que vienen ha abrir la interrogante sobre el nivel de comunicación que hay entre ambas instituciones. El MP al no tener expedientes registrados puede implicar que lo ha desistimido por falta de evidencia para presentar requerimiento fiscal. Es importante, tomar en cuenta que dentro de esta ecuación también debe estar la PGR. De esta manera, se formaría un triangulo para el combate a la corrupción e impunidad en el EI, entre instancia administrativa, penal y civil.

(47) Con especial interés en los 5 sectores del Convenio TI- Gobierno de Honduras, que consumen el 25% del Presupuesto General del Estado y tienen más del 50% de los empleados públicos. Lastimosamente, no se tuvo acceso a expedientes tanto del TSC o del MP, a pesar que solicitó conocer investigaciones concluidas.

Expediente Judicial Imputado Monto Años ( TSC-MP)Situación Procesal

29840-2009

312-880-2010

8565-2010

3201-2013

527-2013

TOTAL

Héctor Reinel Varela

Mario Antonio Raudales

Héctor Omar González

Clara Nimia Mar nez

Nadia Haydee Paredes

514,839.56

102,471.10

401,835.71

105,271.20

1,969,047.79

3,093,465.36

Cerrado- Conciliación

Cerrado- Conciliación

Orden de captura librada

Sobreseimiento provisional

Sobreseimiento defini�vo

3

10

3

12

5

6.6

Fuente: Elaboración propia en base a datos del TSC y expedientes judiciales

ASJ |27

AñoExpedientes remi�dos

por el TSC al MP

Exp.

registrados en MP

Exp. NO

registrados en MP

Montos Exp.

registrados en MP

Montos NOExp.

registrados en MP

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

TOTAL

4

0

0

2

6

1

1

2

16

1

0

0

1

0

0

0

0

2

3

0

0

1

6

1

1

2

14

L6,280,217.52

----------------

-----------------

L12,929,828.60

L19,210,046.12

L1,519,558.85

---------------

---------------

L12,580,661.21

L6,145,192.15

L65,389.00

L571,431.04

L943,251.89

L21,825,484.14

Tabla 6: Resultados del cruce de fuentes de información

Fuente: Oficio N.456/2016-SG-TSC; Oficio FETCCOP 616-2016

5. LIMITACIONES EN CAPACIDADES TÉCNICAS Y DE RECURSO HUMANO. La ilustración abajo presenta todas las denuncias que se presentaron entre el CNA y la DIECP, entre el 2010 al 2016. En el caso, del TSC se desconoce cuántas denuncias recibio de ciudadanos porque esa cifra no la publica. Tampoco publica cifra de los trabajos de investigación de oficio que inicia. Como se puede observar, el proceso funciona como un embudo, lo que es natural, pues hay denuncias que pueden ser desestimadas por falta de evidencia.

La interrogante es ¿cuáles son los criterios para desestimar una denuncia o cerrar una investigación de EI? De acuerdo a consultas hechos a expertos, entre ellos, asesores internacionales, la investigación que realiza el TSC es sumamente empírica.

Desafortunadamente, no se tuvo acceso a conocer las técnicas y métodos de investigación de los auditores, pues esto fue negado por las autoridades del TSC. Lo que sí se puede afirmar es que los auditores del TSC no están trabajando en equipo con los demás operadores de justicia, ni tampoco existen proyectos encaminados a conformar tareas conjuntas de trabajo.

La sección de Investigación y Verificaciones del TSC, únicamente cuenta con 10 auditores para realizar las investigaciones de EI, lo cual para ser el órgano que tiene la competencia exclusiva de investigar el EI es insuficiente. Por otro lado, no se

cuenta con un manual que contenga de manera precisa la construcción metodológica para los diversos tipos de Enriquecimiento Ilicito.

Ilustración 1: Denuncias recibidas, expedientes PdR Penal remitidos y casos judicializados

MINISTERIO

PÚBLICO (26)

PODER

JUDICIAL TGU

(09)

CNA5 DIECP

35

TSC?

ASJ |28

6. RESULTADOS NO CUMPLEN CON LAS EXPECTATIVAS. El enriquecimiento ilícito tiene una graduación de la pena, basado fundamentalmente en el incremento que el servidor público no puede justificar.48 Como se puede observar en el gráfico, de los nueve expedientes judiciales revisados, solamente dos podrian tener una pena de 5 a 15 años de reclusión al superar el techo de un millón de lempiras. Estos resultados se deben a varias razones, principalmente el enfoque de la investigación; es decir, asignar recursos para denuncias de cuantías inferiores, cuando se debería ir por los “peces gordos”. Por otro lado, indudablemente están las capacidades instaladas y la calidad de la información que pueden tener los auditores del TSC.

Gráfico 15: Judicialización del Enriquecimiento ilícito

(48) Véase, LOTSC; artículo 63.- Pena por enriquecimiento Ilícito. “Quien cometa el delito de enriquecimiento ilícito cuyo monto no exceda de un millón de lempiras (L.1,000,000.00) incurre en la pena de tres (3) a cinco (5) años de reclusión y de cinco (5) a quince (15) años de reclusión cuando exceda de dicho monto.

Héctor

Ramón

Trochez

Héctor

Rainel

Varela

Salgado

Hernán

Omar

González

Valladares

Mario

Antonio

Raudales

Torres

Nadia

Haydee

Quiñonez

Zelaya

Clara

Nimia

Mar�nez

Marcelo

Antonio

Chimirri

Roberto

Enrique

García

Zuniga

Juan

Carlos

González

734,402,79 514,839,56 401,835,7110,247,1

1969,047,79

105,271,2289,221,2

450,612

16,686,790,36

18,000.000

17,000.000

16,000.000

15,000.000

14,000.000

13,000.000

12,000.000

11,000.000

10,000.000

9,000.000

8,000.000

7,000.000

6,000.000

5,000.000

4,000.000

3,000.000

2,000.000

1,000.000

0

Más de un millón

Pena 5 a 15 años:

ASJ |29

El Informe de Veeduría Ciudadana al Tribunal Superior de Cuentas (TSC) 2009-2016, desafortunadamente

viene a mostrar un panorama no muy alentador del contexto institucional y desempeño que ha tenido el TSC en los 7 últimos años. Sin duda, los retos y desafíos tendrán que ser afrontados por el nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023, sí se pretende construir credibilidad institucional y legitimidad social. Si se continúa el mismo modelo de gestión, sin modernizarse, hermético al cambio y aislado de la ciudadanía, la institucionalidad corre el riesgo de deteriorarse cada vez más al grado que no podrá cumplir con su mandato constitucional en su totalidad.

Entre las principales conclusiones del Informe, se encuentran las siguientes:

• Presupuesto y recurso humano no será suficiente para el cambio, se requieren resultados. Es importante reconocer la realidad del TSC antes de exigirle resultados. Por más de 5 años viene arrastrando un déficit presupuestario que no le permite cumplir a cabalidad sus operaciones de control y fiscalización, y tampoco le permite realizar inversiones tecnológicas, hacer nuevas contrataciones de recurso humano o apostar por su especialización técnica. Honduras está en la cola en Centro América con respecto a su ente de fiscalización superior, como esta en la cola en percepción de corrupción. Con 90% del presupuesto asignando siendo consumido en salarios, las autoridades del TSC requieren ser creativos y estratégicos en el manejo de sus recursos. Si bien podrán movilizar recursos de la cooperación internacional, se esperan resultados tangibles y cambios institucionales dado las reservas que se tiene del órgano contralor.

E. Conclusiones

• El reto de la cobertura. Uno de los argumentos torales en este Informe es que en las condiciones actuales del TSC, es imposible afirmar que tiene la capacidad para cumplir con sus funciones y mandato legal –tiene menos del 50% de cobertura estatal. Esta situación, pone en seria precariedad el control del gasto público, pues en las condiciones actuales, los gobiernos no pueden planificar adecuadamente o medir resultados en sus programas sociales, sin la información del TSC. El efecto de la baja cobertura (que por cierto, no solo se debe a la falta de presupuesto y recurso humanos, sino a una institucionalidad estatal con controles infradesarrollados) implica dos cosas: 1) No llegar a toda la administración pública, especialmente a nivel descentralizado y desconcentrado; así como, fiscalizar los nuevos modelos de administración de fondos públicos como los fideicomisos; y, 2) No poder auditar con la eficiencia y eficacia exigida, pues no se tiene suficiente recurso humano y el existente, carece de la necesaria especialización o idoneidad.

• Vinculación ciudadana. Históricamente las relaciones entre el TSC y la ciudadanía han sido complejas, desde el inicio cuando se propuso un acompañamiento ciudadano que complementará la labor de auditoría gubernamental, hasta para la realización de esta misma Veeduría, la cual no tuvo la apertura del Pleno saliente. El dialogo con la ciudadanía, tanto a nivel central, como local, no ha sido horizontal y ha estado plagado de formalismos que dificultan la participación ciudadana y la rendición de cuentas. Sumándose a su politización, el TSC no ha podido atender las expectativas ciudadana, especialmente cuando se refiere a la detección temprana de actos de corrupción y la publicidad de sus actos. La experiencia muestra que la participación ciudadana en el TSC, constituye un enorme

ASJ |30

desincentivo político, pues acarrea el costo de la transparencia y la rendición de cuentas que no es de interés para aquellos que buscan ocultar sus actuaciones o beneficiarse de los recursos públicos.

• TSC, el primer eslabón en el combate a la corrupción.

El TSC es el primer eslabón en el combate a la corrupción, al tener un mandato muy particular que lo diferencia de las demás instituciones anticorrupción. El TSC es la única institución del Estado que puede prevenir, detectar, investigar, controlar, aportar en la judicialización penal y el resarcimiento civil de los actos de corrupción, a través de sus diferentes funciones y facultades legales. Desafortunadamente esta especial particularidad, en gran medida ha sido desatendida en los 15 años de existencia del TSC. No obstante, el TSC tendrá que tomar un rol más protagónico. En los últimos meses se han venido dando reformas, algunas, producto de graves crisis institucionales y otras, por medio de un trabajo más colaborativo y estable. En cualquier caso, hay un franco reconocimiento de las graves deficiencias que tiene la institucionalidad anticorrupción en Honduras y de la importancia de tener liderazgos valientes, comprometidos e independientes como ingrediente principal. Sin duda el papel de la MACCIH como catalizador de cambios y en el fortalecimiento de TSC, será esencial.

• Seguimiento a recomendaciones de auditoría, la pata coja de la función auditora.

El estudio de este indicador de impacto tan trascendental para la eficiencia, eficacia, economía y transparencia del sector público; así como para la vinculación con las unidades de auditoría interna, evidenció que el TSC no le está dando la importancia del caso en términos estratégicos u operativos. Prácticamente ha marginado este trabajo en un reducido grupo de auditores que no tienen las herramientas legales, tecnológicas o recursos económicos para hacer su trabajo. Sin duda hay mucho trabajo que hacer en este frente, empezando por la revisión del marco normativo, la implementación de

un manual SISERA más procedimental que tome en cuenta una clasificación en base a riesgo de las recomendaciones y un trabajo más efectivo de coordinación con los auditores internos. Por otro lado, el fortalecimiento del control interno institucional es una necesidad apremiante y esto pasa por el apropiamiento de las responsabilidades de control de los gestores públicos –no solo de los auditores internos – y un trabajo más colaborativo con ONADICI.

• Gestión de pliegos de responsabilidad.Posiblemente es el indicador más preocupante en términos de los resultados en materia de costo-beneficio que produce al Estado y el riesgo de impunidad. Cuando se observa que el costo unitario al mes de gestionar un PdR es de L.1,059.48, pero éste llega a incrementarse hasta L.82,639.44 debido a la lentitud del procedimiento administrativo en el TSC y la tardanza en su remisión a la instancia jurisdiccional -puede llegar a sumar 6,5 años un pliego en el TSC-, muestra la indiferencia y hasta abuso de la discrecionalidad que ha habido en tomadores de decisiones por realmente buscar un resarcimiento al Estado. Es necesario implementar normativa para regular y definir plazos para los magistrados –incluyendo razones para su prorroga. También habrá que pensar en crear archivos digitales de los expedientes; asimismo, debe haber un mecanismo de verificación y evaluación externa de los tiempos, ya sea implementado por la sociedad civil o por el mismo Estado. Aunque lo ideal sería que el mismo TSC rindiera cuentas en sus memorias anuales o a través de espacios de dialogo ciudadano.

• Determinación del enriquecimiento ilícito.

Es posiblemente el acto de corrupción más controversial por su vinculación a redes y crimen, pero a la vez, es el que menos ha tenido resultados en términos de su investigación, judicialización y castigo (solamente 10 casos judicializados desde el 2009 y ninguna sentencia de prisión). Es por eso que se debe reformar la legislación –empezando por una interpretación legislativa al artículo 222 de la Constitución-

ASJ |31

y otorgarle facultades amplias al MP para investigar y judicializar el delito de corrupción, sin necesidad de tener el informe del TSC. Actualmente los resultados son lentos, producto de un dilema legal, llegando a un promedio de 6.6 años en investigarse y judicializarse. Además, habrá que sumar la descoordinación existente entre instituciones anticorrupción, la falta de metodologías de investigación normadas y las limitaciones de recursos humanos y presupuesto del TSC. En fin, el TSC debería de prescindir de esta función y trasladársela al MP que está siendo fortalecido en sus capacidades de investigación. Por el momento, la determinación del enriquecimiento ilícito genera un riesgo reputacional al TSC y un costo político.

ASJ |32

F. Recomendaciones

Como se puedo observar, son muchos los retos y desafíos que el nuevo Pleno de Magistrados 2016-2023 debe atender. No se esperaría atender a todos al mismo tiempo o en el primer año, sino desarrollar una estrategia incrementalista en base a una planificación estratégica con insumos internos, pero también externos.

Es de tomar en cuenta que hay una curva de aprendizaje para los nuevos magistrados, además el hecho de ser año electoral pone muchas decisiones en suspenso. Sin embargo, el nuevo Pleno de Magistrados tiene un equipo de mandos directivos con experiencia, conocimientos y un manejo amplio del contexto institucional. Será importante potenciar a los mandos que buscan el cambio y revisar los que buscan mantener el estatus quo y la comodidad.

Abajo se presentan cuatro grandes líneas estratégicas a tomar en cuenta. Sin duda, la clave será el acceso a presupuesto, el apoyo de la cooperación internacional y la legitimidad social que desarrolle. También será importante que se tomen en cuenta las sinergias con ONADICI y las unidades de auditoria interna referentes. Será importante la articulación y presión “sana” que se haga desde la MACCIH. Por último, está el nuevo dialogo que debe haber con la ciudadanía y el desarrollo de espacios de trabajo y cogestión con actores institucionales y de la sociedad civil.

3. Integridad y Transparencia en la Función Auditora

• Inspectoría de la función del auditor• Política de certificación de auditores bajo

contrato permanente y temporales• Adecuación a estándares INTOSAI• Transparencia proactiva en divulgación de

datos de la función fiscalizadora.• Plan de implementación y seguimiento a

las recomendaciones MESISIC en trabajo colaborativo con la MACCIH y Sociedad Civil

4. Equilibrio en el binomio Control-Fiscalización• Revisión y actualización del marco normativo• Trabajo con el Control Interno Institucional:

ONADICI y unidades de auditoria interna• Cambio del “chip” en el TSC de fiscalización a

posteriori a mitigación del riesgo• Política TSC de auditoría social: monitoreo y

evaluación de OSC• Dialogo ciudadano a nivel local: Informe de

auditorías en cabildos abiertos; compromisos con las comisiones ciudadanas de trans-parencia.

EJES ESTRATÉGICOS 1. Incrementar presupuesto y reducir carga en planilla para la inversión y operaciones.

• Presupuesto 2018 y plurianual basado en gestión por resultados.

• Estrategia para movilización de recursos de la cooperación internacional

2. Modernización y fortalecimiento institucional del TSC

• Revisión y actualización del marco legal y desarrollo de manuales de procedimientos

• Expedientes digitales e inclusion de las TICs en las funciones de control y fiscalización; simplificación administrativa de los procesos internos y mecanismos de notificación

• Especialización técnica – Escuela del Auditor • Mejora de la gestión y custodia de documentos

críticos como declaraciones juradas, pliegos, recomendaciones, evidencia de verificación, etc.

• Coordinación interinstitucional con Unidades de Control Interno, ONADICI, PGR y MP

• Revisión del mandato y el procedimiento de enriquecimiento ilícito.

• Oficina de Desarrollo del Control Interno Municipal.