i

ESTRATEGIA DE DESARROLLO DE LOS ESTADOS DEL SUR DE MÉXICO

Volumen 1: Resumen del informe

Septiembre de 2003

Banco Mundial

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

ii

Agradecimientos

Este documento fue redactado por Gillette Hall y Christopher Humphrey, con la importante colaboración de Heather Layton. Queremos agradecer al Equipo del Banco Mundial a cargo de la Estrategia de desarrollo para los estados del Sur por los documentos de antecedentes que utilizamos para elaborar este volumen (véase el anexo), destacando especialmente el trabajo de Maria Guadalupe Toscano, coordinadora local para el proyecto en México. Nuestros agradecimientos para los siguientes colegas del Banco Mundial y contrapartes del Gobierno mexicano que hicieron aportes a este documento:

Personal del Banco Mundial Jose María Caballero Mark Cackler Tania Carrasco Krishna Challa Sandy Davis Joost Draaisma Marianne Fay Indermit Gill Marcelo Giugale Christian González José Luis Guasch Isabel Guerrero Mark Hagerstrom John Kellenberg Olivier Lafourcade Daniel Lederman Gladys C. López Miguel López Connie Luff Claudia Macías Mario Polese Eloy Vidal Michael Walton Steven Webb Quentin Wodon Presidencia de la República Lic. Jorge Diez de Sollano Elcoro Lic. Pilar Rivero Laborde Lic. Mónica Tapia Chiapas Dr. Fernando Álvarez Simán Ing. y M. en F. Sergio Araiza Bahena Ing. Rafael Camargo Vidal Lic. María de los Ángeles Cruz Hernández Ing. Gustavo de la Rosa del Valle Ing. Efrén Fuentes Montero Lic. Roger Grajales González M. SC. Walter López Baez Lic. Pacífico Hugo Orantes Montes

Lic. Jacinto Robles Ramírez Biol. Moisés Silva Cervantes Guerrero Mtra. Sonia Amelio Amador M.C. Jorge Briceño Hinojosa Profra. Ma. Guadalupe Castillo Díaz Lic. Marco Antonio Castrejón Lobato Ing. Fulgencio Díaz Díaz Arq. Fernando Figueroa Camacho Lic. Antonio Gaspar Beltrán Lic. Heriberto Huicochea Vázquez Lic. Francisco Leyva Jiménez Dra. Verónica Muñoz Parra Dr. José Ignacio Ortiz Ureñas C.P. Daniel Pano Cruz Lic. Héctor Popoca Boone Lic. Raúl Reducindo Ramírez Lic. Juan Salgado Tenorio Lic. Marcelo Tecolapa Tixteco Lic. Wilibaldo Valente Pastor Oaxaca Lic. Celestino Alonso Álvarez Ing. Omar Juárez Avendaño Lic. Daniel Pérez Montes Lic. Daniel Vanzini Sepúlveda Lic. José María Villalobos Rodríguez

iii

Índice

Resumen Ejecutivo.................................................................................................................................iv

Los estados del Sur: la región más pobre de México .............................................................................1 Comparaciones internacionales .............................................................................................2 ¿Se está cerrando la brecha de la pobreza? ............................................................................3

¿Por qué el Sur es tan pobre? .................................................................................................................6

Altos costos asociados con la actividad económica ...............................................................6 Poca especialización en sectores competitivos ......................................................................9

Falta de Eficiencia del Gobierno ...........................................................................................12

Opciones en materia de políticas para una lucha más exitosa contra la pobreza en el sur ...................17 Centrarse en mejorar la reducción de la pobreza a través de una mayor eficiencia.................18 Aumento de las asignaciones de recursos para reducir la pobreza en los estados del Sur ......21 Estimular el desarrollo económico en el Sur ...........................................................................22 Abordar la exclusión social y los conflictos en el Sur.............................................................27

Apéndice: lista de las notas sobre políticas de la estrategia de desarrollo de los estados del Sur y sus autores ............................................................................ .......................29

iv

Resumen Ejecutivo

La estrategia para el desarrollo de los estados del Sur se inició en 2002 a petición del Gobierno mexicano y se basa en el Informe del Banco Mundial de 2001 titulado México: un programa de desarrollo integral para la nueva era. Este informe consta de 22 notas sobre políticas, cada una de las cuales aborda un aspecto específico de las perspectivas y los problemas relativos al desarrollo en la región del sur de México: desde la macroeconomía y los mercados laborales hasta temas de género y pueblos indígenas. El informe se centra en los tres estados más pobres del país, es decir, Chiapas, Guerrero y Oaxaca, los que en conjunto representan tal vez el mayor reto que tiene el actual gobierno de México: cómo aprovechar el potencial de una región que a pesar de sus abundantes riquezas agua una gran biodiversidad y un rico patrimonio cultural indígena) está acosada por una terrible pobreza. En esta síntesis se recopilan las principales conclusiones de un enorme trabajo que aborda dos interrogantes fáciles de plantear, pero extremadamente difíciles de contestar: ¿por qué la región es tan pobre y qué puede hacer el Gobierno mexicano, tanto en el ámbito federal como estatal, para abordar el problema?

La síntesis está organizada de la siguiente manera: En la primera sección se describe brevemente el escenario y se explica la magnitud de la pobreza en el Sur, sus raíces históricas y sus posibilidades de mejoramiento sin emprender cambios profundos en las políticas. Dadas las condiciones actuales, consideramos poco probable que el Sur cumpla con el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio de reducir la pobreza a la mitad antes del año 2015. Nuestro análisis preliminar de la información más reciente del INEGI sugiere que las conclusiones principales del presente reporte (que contempla cifras hasta el año 2000) no cambiarán. La pobreza sigue siendo más profunda en los estados del Sur, en comparación con la del resto del país. Por lo menos en lo que se refiere a las dimensiones del ingreso, los estados del Sur no se han emparejado con otros estados. El tema de la segunda sección es por qué los ingresos son tan bajos en el Sur como para generar esta pobreza tan persistente. Una de las respuestas es la baja productividad de la región en términos relativos: el valor de los bienes y servicios producidos por persona en el Sur equivale a menos de la mitad que en el resto de México. Agrupamos los motivos de esta baja productividad, y por lo tanto de los bajos ingresos, en tres categorías: (i) Alto costo de hacer negocios, desde la infraestructura deficiente hasta la tenencia poco segura de la tierra y la violencia, lo cual reduce los ingresos provenientes de la actividad económica y aumenta el riesgo; (ii) La no explotación de las ventajas competitivas. El actual patrón de actividad económica del Sur se concentra en productos y tecnologías con baja productividad, particularmente en el sector agrícola y (iii) Algunas actividades gubernamentales poco eficientes, dentro de las cuales cabe mencionar desde políticas de fijación de precios y aportaciones federales que en ocasiones están sesgadas en contra del Sur, hasta ineficiencias y malgasto en la administración de los recursos fiscales, educación de mala calidad, un sistema judicial no tan eficiente y una débil protección de los derechos sociales, todos vicios que potencian los problemas ya mencionados y perpetúan el círculo de la pobreza en la región. En la tercera sección se analiza una serie de políticas alternativas que son factibles de adoptar en los ámbitos federal y estatal para acelerar la lucha contra la pobreza en el Sur. Las principales recomendaciones en este aspecto incluyen las siguientes:

1. En primer lugar, es necesario centrarse en mejorar los resultados de la lucha contra la pobreza a través de un aumento en la eficiencia. Para obtener mejoras inmediatas en la lucha contra la pobreza, los recursos federales y estatales disponibles destinados a ese fin deberían usarse en forma más eficiente por medio de reformas en: La forma en que se distribuyen los recursos federales, y la forma en que los gobiernos usan esos recursos. Es

v

necesario eliminar las rígidas restricciones impuestas sobre las aportaciones de recursos federales que impiden a los gobiernos estatales llevar a cabo reformas sectoriales. Reorientar los esquemas de gasto, federales y estatales, que en la actualidad favorecen a los residentes urbanos no pobres (particularmente en educación, vivienda y pensiones), para liberar recursos y destinarlos a la lucha contra la pobreza. Reformar los servicios redundantes e ineficientes, tales como el sistema doble federal-estatal y los programas con altos costos administrativos y escasas consecuencias en la lucha contra la pobreza. De particular envergadura es el espacio para mejorar la eficiencia en cuanto a la prestación de infraestructura social: si el Sur logra estructuras decostos a nivel internacional para la provisión de servicios , la cobertura universal de agua, saneamiento y electricidad se podría alcanzar en el plazo de cinco años aun con los actuales niveles de gasto.

2. Junto con mejoras en la eficiencia, se debería aumentar selectivamente la asignación de

recursos a los estados del Sur. Si bien las mejoras en la eficiencia pueden tener un efecto considerable e inmediato, es claro que la brecha entre el Sur y el resto del país no se cerrará sin un aumento en los recursos federales a esos estados. Sin embargo, no es recomendable ni realista aumentar en forma masiva e inmediata las aportaciones federales para el Sur; más bien, el aumento moderado de los recursos federales se debería dirigir a ciertos cuellos de botella que obstaculizan el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en el Sur. Esos recursos deberían pre-condicionarse al logro de mejores resultados por parte de los gobiernos estatales y municipales. Además es necesario destinar más recursos para ampliar los programas de reducción de la pobreza, como Oportunidades, que ayudan con éxito a los pobres con gastos generales moderados. También es posible aprovechar aún más los recursos eliminando los sesgos regionales que existen en ciertos aspectos de los subsidios federales y las políticas de fijación de precios.

3. Estimular el crecimiento económico en el Sur. La lucha contra la pobreza no es sólo

cuestión de conseguir y gastar recursos en forma eficaz, sino más bien consiste en promover mayores niveles de actividad económica en la misma región. De igual importancia es aumentar el potencial de ingresos para los trabajadores del Sur, eliminando los obstáculos más importantes que impiden el desarrollo de actividades económicas. Por ejemplo, el transporte se puede mejorar completando unas pocas rutas viales claves ahora inexistentes, particularmente carreteras que conecten al Sur con el resto de México, y llevando a cabo la desregulación de la industria local de carga. Los gobiernos estatales y el federal deberían mediar y resolver las innumerables disputas por la tierra y los límites, que crean una enorme incertidumbre respecto a la tenencia de la tierra y restringen la realización de actividades económicas rentables en el sector. El atrasado sector agrícola podría ver mejorar su rendimiento mediante la promoción de tecnología agrícola, la organización de los productores para efectos de procesamiento y comercialización, la producción de productos agrícolas más competitivos, el desarrollo de la agroindustria y la búsqueda de nuevos mercados. De igual modo, las estrategias de desarrollo rural deberían enfocarse no sólo en la agricultura sino también en áreas rurales con un potencial económico latente, por ejemplo: la explotación de recursos forestales madereros y no madereros y el turismo (en particular productos especializados como eco-turismo). Otro posible sector con espacio para crecer es el de la manufactura de productos con valor agregado, que surgirán una vez que se aborden los obstáculos como el bajo nivel de la educación, los altos costos del transporte y el limitado acceso a créditos.

4. Abordar la exclusión social y los conflictos en el Sur.Las ganancias en eficiencia, mayores recursos y crecimiento no garantizan una reducción de la pobreza amplia y de gran alcance. Un obstáculo decisivo

vi

en la lucha contra la pobreza es la exclusión social y los conflictos, que deben ser abordados en forma directa de modo que las profundas inequidades que permean la región no se sigan reproduciendo. Entre las acciones prioritarias está la reforma del sector judicial a fin de proteger los derechos sociales y de propiedad, centrándose en la separación de poderes entre las ramas ejecutiva y judicial y la autonomía

para los fiscales federales y estatales en conformidad con las pautas de las Naciones Unidas, además de una mayor transparencia y participación y acceso de la sociedad civil al sistema de justicia. La política gubernamental relacionada con los pueblos indígenas debe buscar el aumento del flujo de recursos

para los grupos indígenas, otorgándoles mayores espacios de participación social y mayor voz en la supervisión de las prestaciones de servicios básicos y educación, incluyendo a la bilingüe.

LOS ESTADOS DEL SUR: LA REGIÓN MÁS POBRE DE MÉXICO Los estados del sur Chiapas, Guerrero y Oaxaca son los más pobres de México. El índice de marginalidad del Gobierno mexicano y el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas les asignan las tres calificaciones más bajas en materia de indicadores sociales y niveles de vida. Por otra parte, los datos sobre el ingreso en 2000 confirman la concentración de la pobreza en el Sur, donde vive el 25% de los pobres extremos de la nación, dentro de una población que representa sólo el 10% de la población total del país:1 los ingresos medios de los estados del Sur equivalen aproximadamente a la mitad del promedio mexicano, de forma tal que dos tercios de la población del Sur son pobres, a diferencia de menos de la mitad de la población a nivel nacional.2 Más allá de estos promedios, en el Sur los ingresos también presentan grandes diferencias según la región (urbana / rural) y la etnia (indígena / no indígena). Cuatro de cada cinco personas del Sur rural son pobres (86%), frente a menos de la mitad de la población urbana (48%). La pobreza rural también es 'más profunda': la mayor parte de la población rural (casi 3 de cada 4 personas) vive en condiciones de extrema pobreza (72%), en comparación con sólo 21% de la población urbana. En esta región, donde se encuentra la mayor concentración de pueblos indígenas de México los ingresos también están diferenciados por etnia. El promedio de ingresos de los pueblos indígenas varía entre el tercio (Chiapas) y la mitad (Oaxaca) de los pueblos no indígenas, una observación que apunta a una fuerte relación entre etnia y pobreza dentro de la región.3 La pobreza del sur de México es un problema histórico que se remonta a la época colonial. Durante mucho tiempo, este sombrío legado proyecta sobre la región la idea de que es un problema sin solución para México.4 Resolver su grave pobreza es importante no sólo para el bienestar de los millones de pobres que actualmente habitan la región, sino para todos los mexicanos. De lo contrario, es probable que las tensiones sociales en el Sur generadas por las arraigadas desigualdades y el profundo empobrecimiento restrinja las perspectivas de consolidación de la prosperidad, la democracia y la paz en todo el país. Sin embargo, la reciente democratización de la política mexicana ha renovado el optimismo en relación con el desarrollo del Sur. La apertura del sistema político, tanto nacional como local, hacia una mayor participación del electorado es un hecho evidente. En este sentido, México ha comenzado a sentar las bases para lograr una mayor responsabilidad y transparencia de parte del Gobierno. El gobierno federal y los gobiernos estatales locales conscientes de la necesidad de mostrar resultados y de responder frente al electorado— están demostrando un creciente compromiso con aumentar el nivel de vida y las oportunidades económicas de los habitantes del Sur, reconociendo que el potencial de crecimiento de México a largo plazo se verá restringido si el proceso de desarrollo excluye a una región completa. 1 Según las estimaciones del ingreso familiar correspondiente a la encuesta domiciliaria INEGI, 2000. 2 Ver cuadro 1. 3 De los aproximadamente 11 millones de indígenas de México, 2.8 millones viven en esos tres estados y representan el 38% de la población total de esos estados (Censo INEGI, 2000). 4 Aunque los antropólogos describen al sur de México como un centro de riqueza, poder y desarrollo cultural antes de la conquista española, las condiciones se deterioraron después de la colonización. En el informe de 1878 titulado Análisis de la situación general del estado de Chiapas elaborado por el Secretario Federal del Tesoro, Matías Romero, se afirma: “Si usted pudiera penetrar el complicado laberinto que aquí pretende ser gobierno… quedaría atónito con lo exiguo del Tesoro, una impotente y odiosa administración de la justicia… la esclavitud más repulsiva, la monopolización de la riqueza agrícola cuya explotación está condenada a costumbres antidiluvianas, al menos hasta… Un mal incurable”. (Thomas, 1996, p. 22). Desde 1950, fecha en que se elaboró el primer índice de pobreza y marginalización sobre la base de datos de censos, esos tres estados han calificado en el último lugar.

2

Comparaciones internacionales Como los estados del Sur son bastante más pobres que el resto de México (Grafico 1), no sorprende que muchos indicadores sociales de la región también sean más bajos que los de otras partes del país.

Gráfico 1: El Sur es mucho más pobre que México en su conjunto, pero los ingresos promedio están a la par con los de muchos países de ingresos medios…

Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco Mundial, 2002. Sin embargo, vale la pena hacer notar que esos estados incluso tienen un nivel más bajo respecto a otros países con un PIB per cápita similar. Por ejemplo: la tasa de mortalidad infantil, en el sur de México es de 40,9 por mil niños menores de 5 años y en Sri Lanka, cuyo ingreso per cápita es levemente inferior al de los estados del Sur, alcanza a menos de la mitad de esta cifra (18 por cada 1,000). Las tasas de logros educacionales del sur de México también se ven superadas por los indicadores de Sri Lanka, China y Perú. Estos resultados indican que, incluso considerando el nivel de ingresos promedio de la región, los estados del sur tienen indicadores sociales muy bajos. Esto es especialmente dramático para la población indígena dentro de los estados del sur (gráfico 2).

PIB per cápita, 2000

8790

3950 3770

2360

46603920 3460

4220

0100020003000400050006000700080009000

10000

Méx

ico

Esta

dos

del S

ur

Gua

tem

ala

Boliv

ia

Perú

Chi

na

Sri L

anka

Filip

inas

Países

PIB

3

Gráfico 2: …y algunos ostentan mayores indicadores de desarrollo social, por ejemplo en educación

Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco Mundial, 2002 ¿Se está cerrando la brecha de la pobreza?

Si bien la pobreza del Sur puede tener sus raíces en el proceso histórico, la pregunta fundamental en materia de políticas que se plantea al mirar al futuro es: “¿se está cerrando la brecha?” En otras palabras, ¿se han implementado las políticas federales y estatales necesarias para que la eliminación de la brecha de pobreza entre el Sur y el resto de México ahora sólo sea una cuestión de tiempo? O, por el contrario, ¿el Sur continuará sin alcanzar las metas de reducción de la pobreza —en relación con el resto de México—, a menos que se adopten otras medidas? En este informe se concluye que el panorama para reducir la pobreza en México es mixto. Sin duda se ha producido un efecto positivo en las perspectivas de reducción de la pobreza del país gracias a la reciente apertura democrática y al entorno macroeconómico estable, junto con el reordenamiento de las prioridades nacionales del gasto hacia la reducción de la pobreza (un aumento de 55% desde principios de los años noventa), y la puesta en práctica de innovadores programas de reducción de la pobreza (como Oportunidades) cuya llegada a los pobres está demostrada. Sin embargo, a pesar de las múltiples y loables iniciativas y al contrario de México en conjunto, las proyecciones indican que el Sur no cumplirá con los Objetivos de Desarrollo del Milenio en relación con la reducción de la pobreza si se mantienen las actuales condiciones. Los niveles de pobreza que prevalecen hoy son tan elevados y sus causas se encuentran tan profundamente arraigadas, que el desarrollo de esta región mantendrá su atraso de no mediar cambios de políticas. Crecimiento y reducción de la pobreza en el Sur: últimas tendencias El ritmo de reducción de la pobreza depende de dos factores fundamentales: un aumento de la riqueza como sociedad (ganancias en el ingreso promedio medidas en términos de un aumento del producto o del PIB) y una mayor equidad (distribución más progresiva de esos incrementos a los hogares pobres). Lamentablemente, sin embargo, el Sur sigue una senda de empobrecimiento en relación con el resto de

Años promedio de educación, 2000

7.26

2.2

3.5

5.6

7.66.4

6.9

8.2

0

2

4

6

8

10M

éxic

o

Esta

dos

del s

ur

Pobl

ació

nin

díge

na,

ES

Gua

tem

ala

Bol

ivia

Perú

Chi

na

Sri L

anka

Filip

inas

Año

s pr

omed

io d

e ed

ucac

ión

4

México en ambos aspectos. Entre 1993 y 2000, la economía mexicana creció a una tasa promedio anual del 3.6% pero la tasa de crecimiento en el Sur fue sólo del 2.1%. Más desalentador aún es el hecho de que en los años noventa las ganancias en materia de ingresos beneficiaron más a los ricos que a los pobres, de modo que la desigualdad, que se mantuvo estable en México durante esos años, aumentó en el Sur.5 El crecimiento demográfico por arriba del promedio que experimentó esta región ha acentuado aún más la pobreza y la presión sobre los recursos naturales, particularmente en las áreas rurales.

Cuadro 1: Las tasas de pobreza disminuyen más lentamente en el sur de México y casi no se aprecian cambios en las áreas rurales

México Estados del Sur

Todos Urbanos Rurales 1992 54 82 77 88 2000 42 67 48 86 Cambio porcentual -22% -18% -38% -2%

Fuente: Wodon y otros, 2002 (Nota sobre pobreza, Estrategia para el desarrollo de los estados del Sur) Dado este escenario, los avances en la lucha contra la pobreza durante los años noventa fueron más lentos en el Sur que en el resto de México y prácticamente nulos en las áreas rurales (Cuadro 1). La tasa de pobreza en el Sur disminuyó en un 18% (frente al 22% en todo el país) durante el período 1992-2000, mientras que en las áreas rurales, la mayoría de los hogares los hogares vivían en condiciones de pobreza (88%), la tasa de pobreza registró un descenso casi imperceptible de dos puntos porcentuales. Resolver el problema de la pobreza rural en el Sur constituye un componente básico de cualquier estrategia exitosa de reducción de la pobreza. Con visión hacia el futuro: cómo cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México Según las proyecciones del caso base para México,6 el país en conjunto tiene buenas posibilidades de cumplir con la meta de reducir la pobreza a la mitad antes del año 2015. En cambio, según los supuestos del caso base,7 el Sur no reducirá la pobreza extrema ni la pobreza a la mitad en este mismo período (Cuadro 2). Por otra parte, con una tasa de crecimiento per cápita del ‘caso máximo’ del 3.3% anual (una meta que bien se podría lograr en México, pero que requeriría triplicar la actual tasa de crecimiento en el Sur), México en conjunto reduciría las tasas de pobreza y de extrema pobreza a la mitad, en el Sur, sin embargo, si bien la extrema pobreza disminuiría a la mitad, no se cumpliría uno de los principales objetivos de desarrollo del milenio: el de reducir las tasas de pobreza a la mitad (Cuadro 3).8 La posibilidad de alcanzar estos objetivos en el Sur se ve aún más en riesgo de continuar el aumento de la desigualdad. 5 Las estimaciones del índice Gini, que adopta un valor 0 en condiciones de igualdad perfecta (todos los ingresos son iguales) y 1 en condiciones de desigualdad completa (todos los ingresos se acumulan en una persona), aumentaron de 0.52 a 0.56 en el Sur entre 1992 y 2000; en esos los mismos años, se mantuvieron inalteradas en un 0.53 para México en su conjunto. 6 Las proyecciones del caso base para México en general suponen una tasa de crecimiento per cápita relativamente conservadora del 1.8%, algo inferior a la predominante en los años noventa, y ningún cambio en la distribución del ingreso como reflejo de la estabilidad de este indicador en los años noventa. 7 Los supuestos del caso base suponen una tasa de crecimiento per cápita relativamente favorable del 1% para el Sur, justo algo superior a la predominante en los años noventa, y ningún deterioro en la distribución del ingreso, manteniendo constantes todos lo demás factores. 8 Los escenarios del caso base y máximo se encuentran elaborados en Draaisma, 2002 (Nota sobre políticas macroeconómicas).

5

Cuadro 2: Escenario del caso base: es probable que México reduzca a la mitad la POBREZA EXTREMA antes de 2015, pero no así el Sur

Estados del Sur (crecimiento del

ingreso per cápita anual del 1%) México (crecimiento del ingreso

per cápita anual del 1.8%) Tasa de pobreza extrema 1992 54 23 2000 46 17 2015 40 11 ¿Reducción a la mitad? No Sí Tasa de pobreza 1992 82 54 2000 67 42 2015 61 30 Reducción a la mitad No No

Fuente: Jayasuriya y Wodon, 2002 (Nota sobre políticas para los Objetivos de Desarrollo del Milenio) Cuadro 3: Escenario más optimista: es probable que México reduzca la POBREZA a la mitad antes

de 2015, pero no así el Sur

Estados del Sur (crecimiento del ingreso per cápita anual del 3.3%)

México (crecimiento del ingreso per cápita anual del 3.3%)

Tasa de pobreza extrema 1992 54 23 2000 46 17 2015 26 7 ¿Reducción a la mitad? Sí Sí Tasa de pobreza 1992 82 54 2000 67 42 2015 51 22 ¿Reducción a la mitad? No Sí

Fuente: Jayasuriya y Wodon, 2002 (Nota sobre políticas para los Objetivos de Desarrollo del Milenio). Para resumir, este informe indica que: (i) Los niveles de pobreza son más elevados en el Sur que en toda la nación; (ii) El ritmo del avance en la lucha contra la pobreza ha sido más lento en el Sur, y (iii) Las proyecciones indican que no habrá variaciones en esta tendencia, por lo que los Objetivos de Desarrollo del Milenio no se cumplirán en el Sur a menos que se produzcan cambios en las políticas. A raíz de estas conclusiones, este informe se concentra en responder dos preguntas muy importantes: (i) ¿Por qué la región del Sur aún es tan pobre en relación con el resto de México?, y (ii) ¿Qué se puede hacer al respecto?

6

¿POR QUÉ EL SUR ES TAN POBRE?

Los estados del Sur son pobres en relación con el resto de México, porque son menos productivos. El valor de los bienes y servicios producidos por persona en los estados del Sur (PIB per cápita) es 58% más bajo que el promedio del país, lo que se traduce en menores ingresos por persona.9 Al mismo tiempo, el Sur tiene mayores tasas de participación de la fuerza laboral que el resto del país.10 Por lo tanto, si bien los sureños participan tan o más activamente en la economía local que los habitantes de otras regiones de México, existen restricciones sustantivas que impiden que su trabajo se traduzca en mayores ingresos . Esas restricciones se pueden agrupar en tres categorías importantes que en la realidad están estrechamente interrelacionadas y a veces se superponen o potencian mutuamente:

• Altos costos asociados con la actividad económica – Los costos de hacer negocios son excesivos en varias áreas económicas del Sur, por ejemplo: transporte, información, capital financiero, tierra y seguridad. Como consecuencia, la productividad —y por lo tanto los ingresos para los trabajadores de esta región— es muy inferior de lo que sería sin esos costos adicionales.

• Falta de aprovechamiento de las ventajas competitivas – Las empresas y gobiernos de los

estados del Sur no han aprovechado de manera sistemática sus ventajas competitivas para promover el crecimiento económico de esa región. Debido a la falta de alternativas laborales adecuadas, una cantidad considerable de trabajadores del Sur se mantiene atada a una economía agrícola con muy baja productividad, que no permite obtener ingresos que los sitúen sobre la línea de pobreza. De igual modo, la industria del turismo no ha crecido en forma óptima ni sostenible; los empleos en el sector manufacturero son escasos; el gasto público constituye una parte desproporcionadamente grande de la economía; y el patrimonio de recursos naturales se está deteriorando.

• Falta de eficiencia por parte del Gobierno – Las medidas o la falta de ellas por parte del

Gobierno federal y de los gobiernos estatales y municipales han sido un factor importante que explica los bajos niveles de productividad del Sur. Eso incluye el abandono histórico del que ha sido víctima la región por parte del Gobierno federal, desempeño no óptimo de los servicios provistos por el Gobierno (particularmente la educación y la infraestructura social), las fórmulas complejas y demasiado rígidas para redistribuir los recursos federales a los estados y municipios, las ineficiencias en diferentes niveles de gobierno y la debilidad de las instituciones públicas, todo lo cual contribuye a crear una atmósfera de conflicto que impide el crecimiento económico de la región.

Altos costos asociados con la actividad económica A pesar de que los salarios promedio son significativamente más bajos que los de otras regiones de México y de que hay abundancia de mano de obra, el Sur no ha logrado atraer inversiones de capital. Los innumerables obstáculos para hacer negocios presentes en esta región se traducen en costos y riesgos más altos que en otras regiones de México, que actúan como un impuesto directo a la empresa privada y convierten al Sur en un lugar menos atractivo para invertir. Por ejemplo, se estima que los costos de logística (que incluyen transporte, almacenamiento, aduana, empaque, distribución y gestión respectiva) en los estados del Sur representan en total 29% del PIB de la región, frente a sólo 18% en México en

9 Nota sobre políticas macroeconómicas en el Sur. 10 La tasa de participación de la fuerza laboral en México es de 56% y de alrededor de 60% en los estados del Sur. Fretes y Cox Edwards, 2002 (Nota sobre políticas del mercado laboral).

7

general y 10% en los países de la OCDE.11 A grosso modo, esos altos costos surgen de los siguientes cuatro factores: falta de acceso, sistema financiero débil, incertidumbre en cuanto a los derechos sobre la tierra y un clima de conflicto y violencia, cada uno de los cuales se analiza a continuación. Falta de acceso Tal vez el factor más importante que eleva los costos de hacer negocios en el sur de México es la falta de integración física de las regiones pobres al interior de esos estados, por una parte, y de los mismos estados en conjunto con el resto del país y del mundo. Trasladar productos, personas e información hacia y desde los estados del Sur es poco seguro, requiere demasiado tiempo y es costoso. Esta dificultad de acceso en gran medida se puede explicar por la geografía montañosa de la región, además de la inadecuada infraestructura de transporte y comunicaciones. Salvo por una estrecha franja costera y unos pocos valles internos, Guerrero, Oaxaca y Chiapas están cubiertos por escarpadas montañas que dificultan la instalación de infraestructura adecuada. Los obstáculos naturales se ven agravados aún más por la extrema dispersión de la población en numerosas comunidades remotas y pequeñas. Chiapas, por ejemplo, tiene unas 20,000 localidades con un promedio de 195 habitantes cada una. La falta de acceso es extremadamente crítica en las regiones montañosas remotas, las que coinciden con las áreas de mayor pobreza de esos estados y de todo México. El Sur tiene una densidad de caminos rurales sobre el promedio nacional, pero muchas comunidades rurales siguen estando aisladas, no son accesibles todo el año y a algunas de ellas sólo se puede llegar a pie. En Oaxaca, por ejemplo, el 40% de las localidades del estado (que representan el 15% de su población) no tienen camino.12 El deficiente mantenimiento de los caminos disponibles agrava el problema, en especial en una región montañosa y afectada por abundantes lluvias. El difícil acceso impone elevados costos a esas regiones remotas, lo que a su vez limita la capacidad de los residentes locales, en su mayoría indígenas, de buscar libremente nuevos mercados para sus bienes y servicios y así mejorar sus perspectivas económicas. Trasladar productos de las regiones montañosas del Sur a los mercados, incluso hacia los ubicados dentro del estado, es prohibitivo en términos de tiempo y costo; eso significa que la agricultura — de la cual depende el 40% de la población del estado para sobrevivir— es mucho más una actividad de subsistencia en el Sur que en el resto de México. Una encuesta informal entre campesinos, realizada en el Sur rural por el Banco Mundial indica que la mitad o menos de una cosecha llega al mercado. Este difícil acceso y el disperso patrón de asentamiento también encarece y dificulta los servicios públicos y privados. En el Sur rural reside el 10% de la población total del país. El 27% de esa población no cuenta con servicio de electricidad. Los tres estados del Sur tienen las tasas de densidad telefónica más bajas del país.13 Las regiones rurales no están integradas al resto de los estados del Sur, sino que eso y los mismos estados no están integrados con el resto del país y del mundo. La infraestructura portuaria, ferroviaria y vial del Sur es deficiente. Los dos puertos más importantes de la región, Salina Cruz, en Oaxaca, y Acapulco, en Guerrero, se dedican en forma casi exclusiva a las operaciones de Pemex y al turismo, respectivamente; y requerirían inversiones muy importantes en nuevo equipamiento para poder manejar carga. El servicio ferroviario, tanto de carga como de pasajeros, prácticamente no existe luego de la reestructuración del sector y el posterior cierre de varias líneas. La región tiene una densidad vial mucho más baja que el promedio del país. Su principal red carretera carece de conexiones estratégicas y hay muchos segmentos que necesitan ser reparados. La única 11 Nota sobre políticas de la actividad económica, los conglomerados y la logística. 12 Nota sobre políticas de infraestructura. 13 Ibid.

8

excepción es la carretera de cuota entre Acapulco y la Ciudad de México que, si bien se encuentra en buen estado, se utiliza más para el turismo que para el transporte de mercancías debido al alto costo de sus peajes. El problema se ve agravado aún más por un sector de transporte de carga poco competitivo, y anticuado, con factores de carga de los camiones 30% inferiores y un coeficiente de tiempo de inactividad 75% más alto que en el resto del país y donde sólo un pequeño número de camiones puede transportar productos perecederos. Los costos de transporte regionales son un 20% más altos que el promedio nacional y un 45% más altos que en el Norte. Esto resulta en una pérdida de eficiencia equivalente al 2% del PIB de los estados del Sur14. Estos altos costos de transporte contribuyen al precio final de los productos, haciéndolos mucho menos competitivos cuando por fin llegan a un mercado. . Si bien la asignación de gasto en infraestructura de los últimos años ha tendido a favorecer al Sur, aún faltan instalaciones adecuadas. Eso se debe en parte a que el punto de partida del Sur es bastante inferior y a la insuficiencia de fondos federales para ayudar a los estados a nivelarse con el resto del país. Sin embargo, de igual importancia es la falta de planes generales para infraestructura elaborados en conjunto por los tres niveles del Gobierno, así como la falta de especialistas capacitados adecuadamente, en particular en el ámbito municipal. Sistema financiero débil El costo de hacer negocios en el sur de México también es más alto (en especial para las empresas familiares) debido a la escasez y la mala calidad de los servicios financieros de la región. Chiapas, Guerrero y Oaxaca tienen los coeficientes de densidad bancaria más bajos del país. El número de depósitos bancarios per cápita registrado en 2000 fue 23 veces más alto en la Ciudad de México y cuatro veces más alto a nivel nacional que en esos estados.15 Sólo 15% de la Banca Popular16 y 5% de los bancos comerciales mexicanos operan en el Sur. El dinero que se deposita en los bancos del Sur se presta principalmente en otros lugares, especialmente al Gobierno federal en forma de bonos, en lugar de invertirse en las empresas ávidas de capital del Sur. Eso no es soprendente si se considera el ambiente de negocios poco atractivo y de riesgo que hay en el Sur, que promueve que los bancos presten menos dinero que en otras partes del país, a pesar de la alta demanda. Gran parte de la población no tiene posibilidades de conseguir crédito debido a la falta de garantías o de antecedentes crediticios. De igual modo, a menudo se discrimina a los indígenas cuando intentan acceder a créditos, incluso si el proyecto es viable y cuentan con suficientes garantías. La intermediación de las remesas de dinero enviadas a los estados del Sur desde otros lugares de México o desde Estados Unidos es costosa y llega al 15% o más del monto transferido. Este costo es excesivo si se considera que las remesas de dinero, muy importantes para la economía del Sur, representan el 5% del PIB en Guerrero y el 4.3% en Oaxaca. De hecho, Los esfuerzos recientes para reducir los costos de remesas han sido acompañados por un importante aumento en el flujo total de remesas. Incertidumbre en los derechos de propiedad El conflicto sobre los derechos de propiedad crea otro costo importante para la actividad productiva en la región de estudio, puesto que involucra a uno de los principales activos del Sur, su tierra, en conflictos legales y extrajudiciales. La incertidumbre acerca de la tenencia de la tierra, la duplicación y triplicación de los títulos de propiedad y los conflictos sobre los límites crean costos extras para la inversión, reduciendo aún más la producción en un sector ya rezagado. Las autoridades no han resuelto del todo esos conflictos. El mayor retraso del programa de certificación de tierras se da en las zonas marginadas de los

14 Nota sobre políticas de la actividad económica, los conglomerados y la logística. 15 Nota sobre políticas financieras. 16 Banca Popular es un término amplio que incluye a sociedades de ahorro y crédito, cooperativas de crédito y otras instituciones financieras de carácter cooperativo.

9

estados del sur de modo que los conflictos sin resolver acerca de los derechos agrarios son numerosos y a veces desembocan en situaciones de violencia en las áreas rurales. Además, el Sur tiene el porcentaje más elevado de tierras comunitarias del país: 80% en Oaxaca y 45% en Guerrero y Chiapas. La propiedad comunitaria es la forma preferida por muchas comunidades indígenas que tienen una fuerte tradición de trabajo colectivo. Sin embargo, incluso cuando las comunidades optan por realizar el proceso de conversión para privatizar las tierras comunitarias, el trámite es gestionado por el programa PROCEDE en un proceso a veces complejo y lento que llega a generar conflictos legales.17 Clima de conflicto Los conflictos y la violencia son problemas de magnitud en los estados del Sur y actúan como disuasivo para iniciar un negocio o invertir en la región, además de generar un costo extra para quienes realizan actividades económicas en esos estados. Si bien es cierto que en zonas más aventajadas de México también hay conflictos y violencia, el problema es particularmente grave en la región de estudio debido a sus especiales características sociales e históricas. Los conflictos en torno a la tierra (recién mencionados) constituyen una de las principales causas de disputa. Por ejemplo, el conocido movimiento Zapatista de la selva lacandona del sureste de Chiapas —que sigue sin solución y que atrajo la atención del mundo en 1994— está vinculado con el tema de la tierra. Menos conocidos son los movimientos guerrilleros del EPR/ERPI en ciertas regiones de las montañas de Oaxaca y Guerrero. El secuestro es un problema importante en algunas regiones. El tráfico ilegal de drogas también aumenta la violencia. Ciertas regiones montañosas de Guerrero y Oaxaca, y en menor medida también Chiapas, se han convertido en importantes zonas productoras de amapola y marihuana, con el correspondiente incremento de la violencia entre los productores y las autoridades fiscalizadoras. Según cifras estimadas por el gobierno estadounidense, los estados del Sur, principalmente Guerrero y Oaxaca, producen suficiente amapola para generar entre 2 y 4 toneladas anuales de heroína procesada, además de unas 1,000 toneladas de marihuana.19 En efecto, y como resultado del comercio de drogas ilícitas y la actividad guerrillera, en la zona hay una presencia de militares y policías, que realizan patrullajes, allanamientos y bloqueos de caminos, particularmente en las zonas rurales.20 Si bien esto es necesario para combatir a los delincuentes, la actividad mortifica en forma considerable a las personas que intentan ganarse la vida honestamente. De igual modo, con frecuencia la sociedad civil acusa a policías y militares de practicar detenciones arbitrarias y de otras violaciones a los derechos sociales en el sur de México, con lo cual se propicia la falta de confianza de muchos de los residentes más pobres de la región hacia la autoridad. En este sentido, resulta evidente el fuerte vínculo existente, por una parte, entre el nivel de conflicto; y, por otra, la falta de crecimiento económico sostenido y la imposibilidad de reducir la pobreza. Poca especialización en sectores competitivos Un segundo factor importante que impide un mayor crecimiento de la economía de los estados del Sur es que no están orientadas a sectores en los que poseen importantes ventajas competitivas. La mayor parte de la actividad económica del Sur proviene del sector servicios (60-75% del PIB), el que sin embargo está dominado por el sector público o el gasto gubernamental (30-50 % del PIB).21. Una economía local que 17 En las áreas periurbanas, especialmente, las inversiones en infraestructura básica están atrasadas o incluso han sido canceladas debido a los prolongados procesos legales en torno a la conversión de los ejidos. 19 Nota sobre políticas de narcóticos, economía y pobreza. 20 Es necesario mencionar que si bien la producción de drogas y la actividad rebelde se desarrollan en regiones rurales del Sur, no hay pruebas de que haya alguna relación entre ambas, a diferencia (por ejemplo) de la situación de Colombia. 21 A diferencia de los demás estados del país donde en promedio el gasto gubernamental representa el 20% del PIB (Nota sobre políticas macroeconómicas). 23 Nota sobre políticas de narcóticos, economía y pobreza.

10

dependa a ese extremo del gasto público es relativamente improductiva e incluso podría ser insostenible, en particular en estos momentos de restricción presupuestaria. Es necesario desarrollar las actividades productivas del sector privado en la región de estudio. Gran parte de la población de los estados del Sur trabaja en el sector agrícola, que genera pocos ingresos y altas tasas de pobreza rural. Las deficientes condiciones de la agricultura del Sur influyen considerablemente en el retraso y el limitado desarrollo económico. Casi 40% de la población activa (la mayor parte de la cual es indígena) trabaja en el sector agrícola, aunque éste sólo genera 16% del PIB de los estados del Sur. Los niveles de productividad son deficientes en todos los sectores económicos de la región de estudio, pero son excepcionalmente bajos en la agricultura. Los rendimientos de los cultivos son bastante más bajos que los promedios de cualquier otra región de México. Gran parte de la agricultura del Sur se compone de producción de subsistencia a pequeña escala para asegurar la supervivencia básica y orientada sólo de manera limitada a cultivos para el mercado. Y si bien es posible mencionar algunos hitos, como el incremento en la producción de frutas, hortalizas, especies y café orgánico en ciertas áreas del Sur, éstos no son éxitos generalizados. La agricultura del sur de México ha llegado a una situación crítica debido a la combinación de varios factores. Como se explicó más arriba, la falta de acceso (infraestructura de transporte, comunicación y comercialización) obstaculiza en forma importante la posibilidad de trasladar los productos a mercados viables a un costo y en un tiempo razonable. Los pequeños productores cuentan con información muy limitada respecto al clima, los precios de los productos básicos y los insumos y los posibles mercados de exportación. De igual modo, debido a la creciente falta de tierra apta para la agricultura y el aumento de la población, la mayoría de estos predios son de tamaño reducido, insuficientes para garantizar un ingreso familiar adecuado. Eso obliga a muchos pequeños campesinos a emigrar, en forma transitoria o permanente, en busca de otras fuentes de ingreso. Por otra parte, debido a la falta de fuentes alternas de ingreso a nivel local, los costos sociales y la incertidumbre relacionada con la migración, muchos pequeños productores se aferran a sus pequeñas parcelas de subsistencia con el fin de asegurar su alimento. La agricultura de subsistencia constituye en cierto modo una red de protección para muchos campesinos pobres. Además de todo lo anterior, la mala calidad de la tierra , la falta de capacidad de riego y la limitada capacidad de inversión debido a la pobreza de muchos campesinos y la ausencia de crédito, se conjugan para generar cultivos de bajo rendimiento con pocas posibilidades de comercialización. Uno de los cultivos comercializables producidos en el Sur con un amplio mercado de exportación es el de los narcóticos ilegales que ofrecen una rentabilidad a corto plazo pero sólo sirven para perpetuar la pobreza a largo plazo, al arraigar una cultura de criminalidad y violencia. Sin embargo, a pesar del peligro, el salario diario de US $10 a US $12 que se ofrece a los productores (en comparación con el salario diario predominante de US $3 a US $4 por el trabajo agrícola legal) es una tentación poderosa para los campesinos pobres que luchan por alimentar a sus familias.23 En resumen, demasiadas personas intentan ganarse la vida a partir de la tierra en los estados del Sur, usando técnicas de baja productividad para producir cultivos a precios internacionales cada vez más bajo; y en suelos de mala calidad. Incluso si los costos de producción y transporte fueran más bajos, los cultivos tradicionales producidos por la región de estudio que son factibles de exportarse (como el maíz, café, azúcar, frijol, ganado) enfrentan en general caídas en los precios internacionales y con pocas posibilidades de revertirse, si es que las hay. Algunos cultivos comerciales, como frutas tropicales, diferentes tipos de pimientos o café orgánico (un cultivo importante en este momento en Chiapas), especias y otros, tienen un potencial interesante tanto para el mercado nacional como para fines de exportación. Esos sectores están mostrando algo de dinamismo, pero sólo se trata de productos minoritarios que carecen de programas de promoción bien organizados y a gran escala. Por otra parte, el sector forestal basado en la explotación sostenible de recursos forestales madereros y no madereros tiene un gran potencial como activador del ingreso rural en el Sur, particularmente para los indígenas (quienes controlan grandes secciones de bosques como parte de sus tierras comunitarias). Sin embargo, la falta de

11

tecnología, la débil supervisión del Gobierno y las operaciones de tala mal planificadas han puesto en peligro los extensos bosques del Sur.

Recursos naturales: un patrimonio amenazado Los recursos naturales de extraordinaria riqueza de los estados del Sur constituyen uno de sus principales activos y deberían considerarse como una ventaja competitiva factible de explotar sosteniblemente para estimular el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. En los estados del Sur se concentra el 25% de los bosques y selvas de todo el país y son los tres estados más importantes en términos de biodiversidad. La mitad de la escorrentía de aguas de México cruza los tres estados, agua que se usa para generar el 57% de la potencia hidroeléctrica y el 23% de la generación energética total de la nación. Dada la diversidad de microclimas en las montañas, valles y líneas costeras, los estados del Sur tienen uno de los abanicos más amplios de posibilidades de producción agrícola dentro del país. Sin embargo, el aumento de la población rural, las prácticas agrícolas destructivas y la deforestación amenazan seriamente esos recursos naturales. Los estados del Sur se ubican en el segundo, tercer y cuarto lugar, respectivamente, entre los estados cuya cubierta boscosa necesita ser restituida. El caso más grave es Guerrero, donde la deforestación afecta a 34% del territorio del estado; por otra parte, según las estimaciones del Gobierno mexicano, el 92% de la tierra de Guerrero está degradada, el 83% de la de Oaxaca y el 76% de la de Chiapas.24 Algunas subregiones, como la región de La Montaña en Guerrero asolada por la pobreza, enfrentan una desertificación extrema. La situación legal de los derechos de propiedad (véase más arriba) es otro obstáculo importante para usar la tierra . Si se considera el abundante y magnífico patrimonio natural, cultural y arqueológico de los estados del Sur, el turismo destaca de inmediato como un área donde la región puede competir tanto a nivel nacional como internacional. En la actualidad, este sector proporciona a los estados del Sur US $4.5 mil millones anuales y ofrece 245,000 empleos directos e indirectos. Sin embargo, la inversión en turismo en el sur de México ha estado orientada casi por completo a “mega” proyectos turísticos que no se han traducido en el impacto económico esperado, pero si han causado serios problemas ambientales. El magro rendimiento del sector turismo en la región de estudio se puede atribuir a la falta o la incompleta aplicación de un plan coherente e integral que tome en cuenta las condiciones ambientales, la limitada infraestructura de servicios y la participación de las comunidades locales. l La infraestructura del transporte también influye negativamente: el desarrollo de Huatulco, Oaxaca, por ejemplo, no ha cumplido con las expectativas originales a pesar de su belleza natural insuperable, debido a las dificultades para llegar a ese centro turístico.

La manufactura con valor agregado Ésta representa sólo una proporción muy reducida de la economía del Sur: el 5% del PIB en Chiapas y Guerrero y el 13% en Oaxaca.25 La mayor parte de la manufactura se destina al consumo local (como tortillas, bebidas o material impreso) y no se establecen vínculos con el mercado turístico existente, lo que constituye una plaza no explotada y de gran poder adquisitivo. En Oaxaca y Guerrero funciona un pequeño número de maquiladoras, pero su volumen total es reducido si se compara con otras regiones de México. En Oaxaca hay algunos centros industriales especializados vinculados a condiciones locales específicas, como Tuxtepec (refinería de azúcar) y Salina Cruz (refinería de petróleo). Sin embargo, los estados del Sur en general no han tenido mucho éxito en la venta de bienes o servicios al resto del mundo. . La mayor parte de la manufactura local, con bajas exigencias tecnológicas y de capital humano, agrega poco valor a los productos, creando poca riqueza para el ámbito local. 24 Nota sobre políticas de recursos naturales. 25 Nota sobre políticas para las ciudades del Sur.

12

La principal exportación de los estados del Sur: su gente Frente a la decadencia de la economía agrícola del Sur, el aumento de la población rural y la escasez de empleos en el sector manufacturero o de servicios, una proporción importante de la población se ha trasladado a otras regiones de México o a Estados Unidos, ya sea como trabajadores emigrantes temporales o permanentes. Guerrero tiene uno de los flujos de migración neta más altos, mientras que los flujos de salida de Oaxaca y Chiapas también son considerables.26 De Guerrero y Oaxaca sale la mayor cantidad de jornaleros agrícolas, trabajadores emigrantes que viajan durante varios meses al año a las regiones agrícolas de otros lugares de México y Estados Unidos antes de regresar a casa. La gran mayoría de esos jornaleros son indígenas, lo que significa que los patrones sociales de estas comunidades indígenas están cambiando. Esos emigrantes proporcionan una fuente de ingresos muy necesaria a algunas de las regiones más pobres del Sur. Según un análisis estadístico, las remesas de los trabajadores emigrantes de Guerrero y Oaxaca reducen en 2% la proporción de la población que vive en condiciones de pobreza, una cifra aparentemente poco significativa, pero que es casi igual a los resultados de los programas de reducción de la pobreza, tales como Oportunidades. La migración temporal también está ligada a un aumento entre 20% y 25% en el ingreso per cápita.27 Falta de eficiencia del Gobierno Abandono histórico de los estados del Sur Es imposible comprender el alto nivel de pobreza en los estados del Sur si no se considera su desarrollo histórico. Por diferentes motivos demasiado complejos para ser analizados aquí en forma cabal, los estados del Sur desarrollaron economías basadas en un régimen social casi feudal durante la época colonial y en el primer siglo luego de la independencia de España. La economía era controlada por un pequeño número de terratenientes no indígenas quienes poseían la mayor parte de la tierra agrícola de buena calidad y dominaban por completo el aparato del gobierno. La inmensa mayoría de la población (los indígenas) sobrevivía como campesinos de subsistencia o trabajaba como peones para los terratenientes no indígenas. La región generó grandes riquezas principalmente gracias a la ganadería de bovinos y ovinos durante la colonia y luego de la independencia a través de cafetales y concesiones madereras. Pero la mayor parte de esa riqueza quedó en manos de unos pocos o fue enviada a otras partes y no benefició al Sur. Debido a la lejanía de la región y a la alta concentración de población indígena, esta relación de explotación se mantuvo por mucho más tiempo en los estados del Sur respecto a otras regiones de México. Durante los años de auge en materia de inversión y crecimiento económico (aproximadamente entre 1945 y 1970), el Gobierno federal no consideró que la economía del Sur fuera una región estratégica que ameritara una fuerte inversión pública para estimular su crecimiento. El modelo de crecimiento sumamente centralizado y controlado por el Gobierno destinó casi todos los recursos de inversión asignados a la industria y la agricultura a las regiones del centro y el norte de México. El sur de México se mantuvo básicamente como una economía agrícola de subsistencia sostenida en parte por programas de asistencia agraria. Como consecuencia de esta estrategia de desarrollo, los estados del norte y el centro desarrollaron capacidad industrial mientras que los estados del Sur siguieron dependiendo principalmente de la producción de productos primarios. 26 Chiapas tiene un flujo de salida neto inferior a los otros dos estados, porque también atrae mano de obra emigrante desde Guatemala y otras partes del sur de México, en especial a sus plantaciones de café. 27 Nota sobre políticas de migración.

13

En la década de los setenta, debido al auge en el precio mundial del petróleo junto con el descubrimiento de importantes reservas de hidrocarburos en el sur y sureste de México, el Gobierno federal consideró que los recursos del Sur eran fundamentales para el desarrollo nacional. Considerando las posibles ganancias derivadas del petróleo y el gas, el Gobierno solicitó enormes sumas de dinero en préstamo28 para financiar la exploración petrolera además de la construcción de plantas hidroeléctricas en la región. Gran parte del dinero generado por este auge energético estuvo bajo el control del Gobierno federal y se usó para crear múltiples programas gubernamentales y nuevas empresas públicas por todo el país, una vez más explotando los recursos del Sur en una suerte de colonialismo federal. Cuando los precios del petróleo cayeron y México inició un período de crisis financieras sucesivas, las regiones centro y norte de México siguieron en poder de los recursos transferidos desde el Sur, al igual que con acceso a la energía a bajo precio controlada por el Gobierno y a las materias primas, todas producidas en el Sur. La economía agrícola del Sur, ya entonces mucho más atrasada que la de las demás regiones de México en términos de inversión, técnicas modernas y productividad, se vio enfrentada a otras amenazas en los años noventa por la eliminación de las barreras comerciales y la reducción de los programas de asistencia. Desde entonces, el Gobierno federal ha proporcionado cierta ayuda extra a los campesinos del Sur, en especial con los programas Procampo, Alianza para el Campo, ACERCA y Jornaleros Agrícolas. Sin embargo, esos programas no sólo han resultado insuficientes para paliar la extrema pobreza que afecta al Sur rural, sino que no han sabido promocionar en forma adecuada la modernización de la producción tradicional ni han estimulado nuevos cultivos con mejores posibilidades competitivas. Además, los programas tampoco han propiciado la generación de valor agregado a nivel local a la cadena productiva, ni la diversificación de la actividad económica en áreas rurales. En resumen, las autoridades federales tradicionalmente han considerado a los estados del Sur como una fuente de materias primas, energía y mano de obra barata. Cada vez que se invirtió en esa región, el capital se destinó principalmente a sectores extractivos cuyos beneficios favorecieron más al resto del país que al mismo Sur. Lo que históricamente ha faltado en el Sur y sigue faltando ahora es un esfuerzo concertado de parte del Gobierno federal para invertir en su propia capacidad productiva más allá de la extracción de materias primas. Pero si bien es tentador y simple culpar al historial de abandono por la pobreza del Sur, es evidente que hay ineficiencias en muchas áreas de las operaciones del Gobierno estatal y en el funcionamiento de los programas federales actualmente en marcha en la región. Esto sin embargo debería generar optimismo, por que si bien es cierto no es posible modificar la historia, las deficiencias de gestión en los estados del Sur indican que hay un enorme potencial para avanzar. .

Servicios de educación inadecuados La inversión en desarrollo humano a través de la educación es tal vez la forma más importante en que un gobierno puede ayudar a mejorar la situación de sus habitantes, y en esta área el desempeño de los estados del Sur es muy deficiente, con una de las tasas de instrucción y capacitación laboral más bajas del país. Mientras en promedio, los estudiantes permanecen en la escuela 9.7 años en el Distrito Federal, 8.1 años en el norte de México y 7.5 años en la zona central, los educandos de los estados del Sur estudian sólo un promedio de 6.0 años. En la escuela primaria, las tasas de deserción son el doble del promedio nacional; mientras que las tasas de matrícula son entre 5 y 10 puntos porcentuales más bajas que el promedio nacional. Por otra parte, la calidad de la educación medida según los indicadores de eficiencia interna o los resultados de las pruebas estandarizadas es muy inferior a la del resto del país.29

28 De acuerdo con el economista Jonathan Heath, en su libro Mexico and the Sexenio Curse (CSIS Press 1999: Washington D.C., p. 22), el nivel de deuda externa creció al 30 porciento en promedio cada año entre 1973 y 1981. 29 Nota sobre políticas de educación.

14

La población indígena del Sur se encuentra en condiciones especialmente desfavorables debido al sistema educacional imperante. Aunque los residentes del Sur en promedio permanecen 6.0 años en la escuela, la estancia promedio de una persona indígena es de tan sólo 2.2 años. Eso se debe en parte a lo distante y disperso de las localidades donde viven los indígenas, lo que dificulta más la prestación de servicios de educación; y en parte a los programas de educación indígena, ya que carecen de suficientes maestros capacitados o componentes adecuados en educación bilingüe y bicultural. Asimismo, las prioridades de gastos perjudican enormemente a la educación indígena. A modo de comparación, mientras que el costo unitario de un programa de educación para empleados públicos (CENDIS) es de US $2,100 por estudiante al año y la instrucción superior para capacitar a los maestros cuesta $2,200 por estudiante al año, la instrucción indígena recibe sólo US $8 por estudiante al año. Debido a las fallas del sistema de educación imperante en los estados del Sur, la mano de obra consta de trabajadores no calificados y poco capacitados: un 64% de los trabajadores no está calificado en la región de estudio, frente al 52% en el resto del país. La tasa de alfabetismo adulto es en promedio alrededor de un 13% más baja que en los demás estados mexicanos (88.7% en México contra 72.8, 75.2 y 75.4% en los estados del Sur). El sector privado tampoco está compensando las falencias del sistema de educación fiscal: sólo el 41% de las empresas del Sur tiene programas de capacitación, frente al 70% en el resto del país.

Políticas federales sobre fijación de precios, subsidios y distribución de recursos Las políticas federales de fijación de precios, subsidios y modelos de distribución de recursos en varios casos han funcionado como medidas que han subsidiado a otras regiones a expensas del Sur. De este modo, con un 45% de la población rural y un 23% de la agricultura y ganadería, la región de estudio sólo recibe 9% de los subsidios agrícolas federales. Por otra parte, cuatro estados del centro y el norte del país obtienen el 52% de los subsidios para tarifas eléctricas (para riego agrícola), mientras que los estados del Sur sólo reciben el 4%. Los precios uniformes decretados a nivel federal para los productos del petróleo en todo el país tampoco han reflejado el hecho de que la región de estudio produce y refina grandes cantidades de petróleo y gas y por lo tanto debería pagar menos por ellos.30 Las políticas sobre transferencias de fondos del Gobierno federal a los estados y municipios también son a veces problemáticas para los estados del Sur. Todos los estados reciben un porcentaje muy alto de sus recursos destinados a gastos de un complejo sistema de recaudación central de ingresos fiscales y la posterior transferencia de recursos del Gobierno federal a los gobiernos estatales,31 pero los estados del Sur tienen una dependencia especialmente fuerte de las aportaciones federales (94% del gasto público total) dado su bajo nivel de actividad económica e ingresos propios. Las fórmulas aplicadas para redistribuir los recursos federales a veces son perjudiciales para la región. La fórmula de asignación según el Ramo 33 (gasto social), por ejemplo, no considera los factores geográficos, si bien los gobiernos de los estados del Sur sostienen que debería hacerlo debido al mayor costo de prestar servicios en las regiones alejadas y con poblaciones dispersas.

Uso poco eficiente de los recursos gubernamentales estatales y federales Es posible que el sistema de distribución de recursos federales no sea justo con los estados del Sur en ciertas áreas, pero las cifras indican que los recursos destinados a esa región no siempre se emplean en

30 Nota sobre políticas de federalismo. 31 Este sistema está en proceso de cambio bajo un impulso descentralizador iniciado por la administración de Zedillo y que mantiene la administración de Fox, pero es probable que el Gobierno federal siga controlando la mayor parte de los recursos empleados por los estados y municipios en los próximos años.

15

forma adecuada. Si bien esto sucede en varios estados, el análisis estadístico demuestra que los estados del Sur califican peor que el promedio en ciertas áreas.32 Esto a su vez sugiere que una administración más eficiente del gasto público a nivel estatal y federal puede rendir frutos tanto en materia de ahorros como de mejores resultados. Un problema importante en la región de estudio, y por cierto en varios lugares de México, es la poca eficiencia y las superposiciones debido a la descentralización parcial hacia los estados y municipios de algunos servicios que anteriormente eran federales. Aunque la autoridad para el manejo de los servicios de atención de salud y educación se transfirió en términos técnicos a los gobiernos locales junto con las correspondientes aportaciones de recursos, las autoridades locales sólo tienen limitadas facultades de toma de decisiones. De hecho, las rígidas estipulaciones vinculadas a los fondos federales impiden que los gobiernos locales generen ahorros y encuentren usos más eficientes para los recursos de acuerdo a las características específicas de sus estados o municipios. Por ejemplo, conforme a las reformas que descentralizaron la atención de salud, el sindicato federal de atención de salud tiene una enorme influencia sobre las políticas de contratación y despido de los trabajadores y sobre la creación o eliminación de cargos. Eso impide que los gobiernos estatales implementen reformas importantes en el sector para mejorar la eficiencia. Asimismo, hay servicios que se superponen debido a las descentralizaciones, como los sistemas de educación paralelos que existen actualmente en Chiapas: un claro desperdicio de recursos, peor aún si se consideran los resultados en extremo deficientes de la educación en ese estado. Las políticas fiscales a nivel de estados también son una fuente importante de ineficiencia en la región de estudio. A modo de ejemplo se puede nombrar la política de adquisiciones: los tres estados del Sur tienen políticas que favorecen a las empresas locales en la compra de bienes o servicios, incluso si cobran un precio más alto o si la calidad es inferior. Chiapas ha progresado en este aspecto, aprobando una nueva ley en 2003 que estipulan que un pedido o contrato se asigne a empresas locales cuando exista, como máximo, una diferencia del 10% con relación al mejor precio ofertado por un proveedor foráneo. Otros programas absorben una gran parte del gasto estatal sin ofrecer cobertura a los más necesitados. De mayor importancia en esta categoría son los sistemas de seguro social para empleados del gobierno estatal. En Chiapas, por ejemplo, el gobierno estatal gastó el 40% del ingreso tributario en 2001 para financiar los programas de seguro social del estado, ISSTECH (pensiones, seguro médico, y otras prestaciones)33 para alrededor de 14,000 personas (trabajadores del estado y sus familiares) o sólo al 0.5% de la población, la mayoría de las cuales eran habitantes urbanos no pobres. De acuerdo con un estudio actuarial independiente, el pago anual de las pensiones en Chiapas subirá de 8% de los sueldos en 2000 (114 millones de pesos) a 36% en 2030.34 Los fondos para la vivienda también se inclinan de manera muy marcada hacia las áreas urbanas y benefician al sector de la población que menos necesita asistencia.35 Además, algunos proveedores estatales de servicios sociales gozan de mala fama por derrochar sus recursos, por lo que requieren una reforma. El Instituto de la Vivienda de Oaxaca, por ejemplo, gasta 75% de su presupuesto en salarios y otros costos administrativos, lo cual deja sólo 25% para financiar viviendas sociales. El objetivo del DIF de Guerrero, que es manejado por el estado con fondos federales, es dar asistencia social a los pobres; sin embargo, en la actualidad, el programa desempeña innumerables 32 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio según Wodon indican que hay dos áreas de ineficiencia notoriamente inferiores que en otros estados: la atención de salud de lactantes y niños en Guerrero y los programas de educación de Chiapas. 33 El monto total de egresos del sistema ISSTECH fue de 759 millones de pesos en 2001 (65% de los ingresos tributarios del estado). De este total, 482 millones de pesos (40% de los ingresos tributarios) financia directamente el estado (contribuciones del patrón -en este caso, el estado - y un subsidio directo al ISSTECH). La otra parte se financia por contribuciones del empleado, intereses y otros productos financieros del ISSTECH. 34 Cigma, Consultoria Actuarial. 2000. “Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas: Informe de los estudios actuariales”. Tuxtla Gutiérrez. 35 Nota sobre políticas de protección social.

16

funciones, desde la distribución de alimentos y servicios médicos hasta la compra de regalos para el Día de la Madre y la administración del zoológico estatal. Manejar estos múltiples programas con cometidos poco claros y muy variados reduce la eficiencia por cuanto requiere la contratación o uso de mucho personal, incurre en costos administrativos relativamente altos al repartir un personal relativamente escaso en una amplia variedad de intervenciones y facilita la distribución de los beneficios de acuerdo con criterios políticos y no siempre de acuerdo con criterios de mayor eficiencia y transparencia para luchar contra la pobreza. Los gobiernos municipales tampoco escapan a estas deficiencias. Un ejemplo revelador es el suministro de agua potable manejado por empresas de servicios públicos controladas por los municipios. Por cada 1,000 litros extraídos de una fuente, sólo cerca de 400 litros generan algún recurso para las empresas de servicios públicos del Sur debido a grandes pérdidas de agua y a una baja eficiencia comercial (sólo se recauda el 55% de las cuentas emitidas).36 Además, las tarifas promedio son muy bajas, cerca de la mitad de lo que se cobra en las ciudades más eficientes del Norte.37 Por ende, el cobro promedio por metro3 sólo llega al 25% de lo que se recauda en las ciudades del Norte (donde las empresas de servicios públicos tienden a la autosuficiencia) y a cerca de la mitad del promedio nacional. Falta de confianza en las instituciones públicas Las organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales de derechos humanos informan de detenciones arbitrarias constantes y frecuentes por parte de la policía estatal, en especial de líderes y activistas de la oposición. La liberación por orden del presidente Fox de Teodoro Cabrera y Rodolfo Montiel, dos activistas ambientales acusados de participar en el tráfico de drogas, es un caso emblemático; pero existen otros. Los grupos de derechos humanos locales e internacionales aportan con frecuencia datos sobre la aplicación de torturas físicas de parte de miembros del ejército o de la policía judicial de los estados del Sur; y según un informe de 2001 publicado por las Naciones Unidas, en otras partes de México y también en esta región aún se mantienen graves problemas en relación con la independencia del poder judicial.40 Los pobres que deben tratar con el sistema judicial enfrentan el obstáculo extra de no contar con los medios para financiar múltiples procedimientos judiciales (por ejemplo, un requerimiento judicial cuesta US $3,000 en Oaxaca) o para contratar a abogados calificados. Con frecuencia, deben aceptar defensores públicos sin capacitación que siempre se encuentran recargados de trabajo. Más aún, los indígenas a menudo no disponen de intérpretes calificados cuando no hablan español. La respuesta del Gobierno federal mexicano ante la actividad guerrillera rural y la producción ilegal de drogas en el sur de México, mencionados anteriormente, ha consistido en aplicar la ley.. Sin embargo, de acuerdo con la Organización de Estados Americanos, la aplicación de la ley en la región de estudio para combatir la guerrilla y los productores de drogas a veces ha traspasado los límites, reprimiendo a

36 Nota sobre políticas de infraestructura. 37 Esto se debe principalmente a que las municipalidades del Sur no cobran lo suficiente como para cubrir los costos, aunque también a que los precios del agua son más altos en la árida región norte. 40 Nota sobre justicia. 42 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Report on the situation of Human Rights in Mexico,” OEA/Ser. L/V/II. 100, 24 de septiembre de 1998; se pueden encontrar informes similares realizados por las Naciones Unidas, Amnistía Internacional y Human Rights Watch, México.

17

organizaciones sociales legítimas y violando los derechos humanos, especialmente en las áreas rurales e indígenas.42 Los pueblos indígenas, que constituyen el 38% de la población del Sur y son el sector más pobre de esos estados, se ven seriamente afectados por este conflicto. Gran parte de la violencia que azota a esta región se produce en las zonas rurales e indígenas. Las comunidades indígenas han exigido insistentemente una legislación especial que les entregue más control sobre la gestión de sus propios recursos, su patrimonio (en especial, la tierra y los recursos naturales) y los sistemas políticos y judiciales. La reforma constitucional de 2001 significó un avance parcial en la satisfacción de esas demandas, pero debido a la modificación de algunos elementos clave, muchas organizaciones indígenas y, de hecho, los congresos de los tres estados del Sur, se han opuesto al texto definitivo.

OPCIONES EN MATERIA DE POLÍTICAS PARA UNA LUCHA MÁS EXITOSA CONTRA LA POBREZA EN EL SUR DE MÉXICO

El anterior panorama de los obstáculos geográficos, históricos y sociales a los que se han visto enfrentados los estados del Sur indica que no hay una solución simple ni una varita mágica que ayude a detener la pobreza que abruma a la región. No es posible esperar que unas simples intervenciones normativas puedan anular de inmediato tendencias que tienen un desarrollo de siglos. Con todo, la gran apertura política y económica que ha estado viviendo México durante los últimos años ha puesto a los estados del Sur, y a la nación en su conjunto, en un punto crucial. Este es el momento de aprovechar la coyuntura y dirigir al Sur por una senda que traiga consigo creación de empleos, crecimiento y más importante aún, la reducción constante de la pobreza. El objetivo de esta sección es dar sugerencias para áreas estratégicas en las cuales es posible mejorar las políticas federales y estatales con el fin de lograr resultados mesurables respecto a la reducción de la pobreza en la región de estudio. Muchas de las siguientes recomendaciones exigen tanta o más voluntad política que recursos extras. Es necesario considerar que incluso si se lograra algún tipo de acuerdo nacional sobre la necesidad de transferir más recursos al Sur, éstos no llegarán de la noche a la mañana sino que serán el resultado de renegociaciones nacionales constantes y a mediano plazo. Esta lógica, sin embargo, no debería implicar que el Gobierno federal y los estatales y municipales dejen de actuar a corto plazo. En algunos casos es posible emprender acciones inmediatas para mejorar los resultados en el combate contra la pobreza en distintas áreas incurriendo en pocos costos o en ninguno. El conjunto de temas normativos que se vinculan con la brecha de pobreza del Sur se pueden organizar bajo los siguientes cuatro temas principales.

1. En primer lugar, es necesario centrarse en lo que se puede hacer de inmediato: mejorar la

eficiencia con la cual se usan los recursos federales y estatales actualmente destinados a reducir la pobreza en el Sur, emprendiendo cambios en: 1) La forma en que se distribuyen los recursos federales y 2) la forma en que los gobiernos usan esos recursos aprovechando el potencial para entregar mejoras inmediatas en cuanto a reducción de la pobreza en el Sur.

2. En segundo lugar, si bien las mejoras en la eficiencia pueden tener un efecto considerable, es claro que la brecha de la pobreza entre el Sur y el resto del país no se cerrará sin un aumento en los recursos federales a esos estados. Sin embargo, no es recomendable ni realista aumentar en forma masiva e inmediata las aportaciones federales para el Sur; más bien, el aumento selectivo

18

de los recursos federales se debería dirigir a ciertos cuellos de botella que obstaculizan el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en el Sur. La entrega de esos recursos debería precondicionarse a un mejoramiento en los indicadores de eficiencia por parte de los gobiernos estatales y municipales. También, es posible modificar ciertos aspectos de los subsidios federales que perjudican al Sur.

3. En tercer lugar, la lucha contra la pobreza no es sólo cuestión de conseguir y gastar recursos en forma eficiente , sino consiste más bien en promover mayores niveles de actividad económica en la misma región, es decir, se trata de generar recursos propios. En otras palabras, las políticas públicas en los estados del Sur deberían centrar su atención en cómo capitalizar mejor las ventajas comparativas de la región para estimular un crecimiento económico más rápido

4. En cuarto lugar, las mejoras en cuanto a eficiencia, mayores recursos y crecimiento no garantizan una reducción de la pobreza amplia y de gran alcance. Un obstáculo decisivo en la lucha contra la pobreza es la enorme exclusión social (especialmente de los pueblos indígenas, que son desproporcionadamente pobres) y el conflicto político, temas que deberían ser abordados en forma directa para evitar la reproducción de las profundas inequidades que permean la región.

Centrarse primero en mejorar la reducción de la pobreza a través de una mayor eficiencia Alrededor del 94% del gasto estatal es controlado directamente por el Gobierno federal, en su mayor parte a través de aportaciones en bloque. Por lo tanto, las políticas de transferencias federales tienen un efecto abrumador sobre el gasto de los estados. Sin embargo, las fuertes restricciones a las que están sometidas esas aportaciones dejan a los gobiernos estatales con muy poco espacio para emprender reformas que mejoren la eficacia y la calidad de la prestación de los servicios. Algunos ejemplos incluyen los servicios de educación (analizados con mayor detalle más adelante), la atención de salud, la vivienda y el gasto en infraestructura. Al mismo tiempo, estas rigideces se ven a menudo agravadas por el manejo no óptimo de los recursos por parte de los estados. Por ejemplo, cerca del 75% de los recursos del Instituto de la Vivienda estatal de Oaxaca se destina a salarios y gastos administrativos, en lugar de financiar viviendas para los pobres. Otro ejemplo es el programa de asistencia familiar estatal (DIF) de Guerrero, que distribuye sus recursos de manera irracional al asumir una múltiple variedad de programas. Cada uno de los estados en la actualidad aplica programas de pensiones públicas caros y muy subsidiados. El caso más representativo se presenta en Chiapas, donde el programa de seguro social absorbe alrededor del 40% de los ingresos estatales al año para financiar prestaciones muy subsidiadas destinadas a los empleados estatales, que representan menos del 0.5% de la población y cuya mayoría no es pobre. Este sistema de pensiones, seguro médico y préstamos subsidiados, como tantos otros en la región, beneficia a un sector limitado de la población y tiene una estructura financiera que demanda un componente de recursos públicos creciente e insostenible. Las reglas legales que rigen esos sistemas de pensiones y otros beneficios que se ofrecen a los empleados públicos deberían ser revisados para asegurar una mayor estabilidad financiera. Esto requerirá cambios en la ley estatal de pensiones que determina la estructura de beneficios y el número de años de servicio reconocido, así como las normas de contribución para los participantes. Es un reto difícil, que muchos otros estados y países de la región están afrontando (como por ejemplo, Brasil), necesario tanto para asegurar la estabilidad financiera de los sistemas de seguro social, como para destinar más recursos a la reducción de la pobreza. Por otro lado, es necesario modificar la política de adquisiciones de los tres estados en cuestión, ya que favorece a los establecimientos locales en la compra de bienes y servicios y con frecuencia acarrea mayores costos y redunda en una menor calidad. Si bien es posible aumentar la eficacia de muchas políticas del Gobierno federal y estatal, hay dos áreas que destacan por su falta de eficacia, en comparación con los promedios nacionales e internacionales: educación e infraestructura social. Como estas dos áreas son cruciales para aumentar el desarrollo humano y reducir la pobreza en el Sur, deberían recibir un trato prioritario a la hora de emprender reformas.

19

Educación: inversión en capital humano No es posible destacar más la importancia de mejorar los resultados de la educación en el sur de México. Si se consideran los resultados sumamente bajos del sector analizados en el diagnóstico y la falta de trabajadores bien calificados y capacitados, una mejor educación es un aspecto fundamental para aumentar las perspectivas de empleo de los trabajadores del Sur, ya sea que opten por trabajar en el campo, irse a la cuidad a buscar trabajo o emigrar a otro estado o fuera del país. De especial importancia para los pobres rurales es que la educación entregue capacidades “portátiles” (de gran calidad competitiva a nivel nacional), de modo que los actuales niños del campo tengan la posibilidad de desempeñarse en una actividad económica diferente, en el Sur rural o lejos de él. Si bien aumentar el presupuesto de educación en la región de estudio sería encomiable, es más importante buscar mejoras a través de un uso más eficiente de los recursos disponibles. La primera prioridad es encontrar la forma en que los gobiernos estatales asuman el control sobre el sistema de educación para emprender reformas que favorezcan a los pobres. Actualmente, los salarios y cargos de los maestros se negocian entre el sindicato nacional y las autoridades federales del sector, con muy poca influencia de los gobiernos estatales. Por otra parte, el excesivo poder del sindicato también tiene consecuencias en la necesidad de que los maestros asuman responsabilidades en relación con los resultados educativos, o hasta por su propia asistencia. La política de contratar a todos los egresados de los institutos pedagógicos, independientemente de la demanda, también es irracional y el sistema de asignación de docentes favorece de manera desproporcionada a las áreas urbanas por sobre las rurales. De igual modo, la descentralización de la educación de 1992 dejó excesos antieconómicos debido a la existencia de sistemas estatales y federales dobles, en especial en Chiapas y Guerrero, que se deberían eliminar. Es posible obtener logros educativos adicionales si se ajustan las prioridades del gasto federal, que actualmente favorece excesivamente a los estudiantes adultos y secundarios urbanos no pobres a costa de la educación primaria para los pobres rurales y en especial para los pueblos indígenas. A modo de ejemplo, la instrucción superior para capacitar a los maestros cuesta más de $2,200 al año, mientras que el costo unitario al año por la educación indígena inicial es de sólo alrededor de US $8. Ganancias en cuanto a infraestructura social A pesar de que la región se ha beneficiado en forma desproporcionada en los últimos años con los recursos federales para servicios de infraestructura social básica, nuestro análisis indica que los recursos no se están utilizando de manera eficiente. Por ejemplo, la región de estudio gasta en promedio US $2,000 por hogar para suministrar un nuevo servicio eléctrico, valor muy superior a las prácticas óptimas internacionales o estructuras de costos ‘de referencia’ (US $800 - $1,000 por hogar). De manera similar, los costos por la prestación del servicio de agua y saneamiento duplican los correspondientes a las prácticas óptimas. ¿Cómo se puede mejorar la prestación de servicios en el Sur? En primer lugar, los esfuerzos municipales se deben complementar con asistencia técnica de nivel estatal, en especial en el caso de la electrificación. En segundo lugar, para mejorar la eficiencia del gasto se requieren cambios en la organización y la regulación sectorial a nivel nacional, por ejemplo la privatización de los servicios telefónicos rurales de Telecom, junto con la creación de un fondo para servicios universales que subsidie los servicios telefónicos para los más pobres. Sin embargo, las reformas locales podrían ayudar a impulsar fuertemente el progreso, en particular, los sectores de agua y saneamiento, electricidad y transporte se verían muy beneficiados por planes sectoriales con metas de cobertura específicas, tecnologías alternativas, fijación de niveles de referencia para costos o estándares de costo-beneficio. En los asentamientos irregulares de las áreas urbanas, la prestación de servicios urbanos, especialmente para los pobres, se podría agilizar en forma considerable si se desvinculara de la regularización del título de dominio.

20

El potencial para aumentar la eficacia en la entrega de infraestructura es enorme. Aunque las necesidades absolutas del Sur son muy grandes e inmediatas (más de medio millón de hogares rurales sin agua corriente, casi un millón de hogares sin descarga sanitaria y 250 mil sin electricidad), en muchos casos es posible que la región disponga de suficientes recursos para alcanzar la cobertura universal en un plazo de 5 años, si se mejora la eficiencia en el suministro.44 Las estimaciones de costos de prácticas óptimas internacionales (que se usan en los proyectos del Banco Mundial en todo el mundo) para el agua, el saneamiento y la electricidad indican que el costo de proporcionar acceso universal a estos tres servicios en el Sur sería de alrededor de US $1.2 mil millones (Cuadro 4).45 Si sólo la mitad de las aportaciones actuales del FAIS a los tres estados del Sur (US $504 millones en 2001) se utilizaran para la prestación de esos tres servicios, dejando la otra mitad para transporte y otro tipo de infraestructura social, se podría lograr la cobertura universal en agua, saneamiento y electricidad en menos de 5 años. Cuadro 4: El Sur puede lograr una cobertura de infraestructura universal en agua, saneamiento y

electricidad en aproximadamente 5 años a los costos de prácticas óptimas internacionales

Número de hogares sin servicio, y costos ($US) para proporcionar cobertura de:

Agua entubada Descarga sanitaria

Electricidad Costo total

Hogares rurales sin servicio

531,409

824,976

247,208

Costo unitario de la entrega de servicios

$350

$350

$1,200

Costo total del acceso rural universal

$186 millones

$289 millones

$297 millones

$771 millones Hogares urbanos sin servicio

157,658

221,905

40,937

Costo unitario de la entrega de servicios

$540

$1,125

$500

Costo total del acceso urbano universal

$85 millones

$250 millones

$20 millones

$355 millones

Costo total del acceso universal

$271 millones

$538 millones

$317 millones

$1,126 millones

Fuente: Notas sobre política de infraestructura. Aumento de las asignaciones de recursos para reducir la pobreza en los estados del Sur

44 Además de los fondos, en algunos casos el Sur también está dotado naturalmente de los recursos necesarios: el 80% de los recursos de agua del país se origina en el Sur, pero sólo la mitad de los hogares de la región tiene servicio de agua diario, a diferencia de casi un 75% en todo el país. 45 Las estimaciones del costo unitario para la electricidad ($1,200) son relativamente altas, debido al supuesto de que la conexión a la red no es factible en algunos casos, de modo que esta estructura de costos supone que se prestará algún grado de servicio a través de alguna solución ajena a la red, como sistemas solares, etcétera. En el caso del saneamiento, el número de hogares que todavía necesita acceso podría estar en cierta forma sobreestimado, dado que tal vez algunos hogares de las áreas rurales poseen sistemas alternativos que son satisfactorios en un asentamiento de baja densidad. Los datos sobre la cantidad de hogares sin acceso provienen del INEGI, censo 2000. (Fuente para el Cuadro 4: Notas sobre políticas de infraestructura).

21

En la actualidad, el Sur recibe aportaciones en ingresos positivos netos de la Federación (el ingreso tributario nacional de la Federación al Sur excede las entradas tributarias del Sur que recauda la Federación); si bien en términos per cápita, los tres estados reciben cerca del promedio nacional de todos los estados (alrededor de 3,500 pesos per cápita). Esta leve redistribución de los recursos federales en favor del Sur es correcta, considerando la envergadura de la brecha entre el Sur y el resto del país en relación con los indicadores sociales y los aportes fundamentales que hace la región al crecimiento del ingreso, y considerando además que una de las funciones principales del sistema de aportaciones federales es precisamente rectificar esos desequilibrios nacionales. Sin embargo, este apoyo fiscal limitado ha sido y seguirá siendo insuficiente para superar el afianzado rezago en el desarrollo de esos tres estados. Si bien es posible lograr muchas mejoras usando los recursos disponibles en formas más eficientes, si la meta consiste en reducir la pobreza de manera considerable y sostenida en el Sur, se necesitarán más recursos federales. Esto es especialmente válido dado los bajos niveles de ingresos en la región de estudio, los cuales generan una base impositiva muy reducida, de manera tal que los estados tienen un potencial relativamente bajo para usar recursos propios y mejorar sus resultados de reducción de la pobreza (los ingresos propios del estado sólo financian el 6% de todo el gasto en el Sur; el resto se paga con aportaciones federales). De igual modo, debido a la difícil geografía y a la dispersión de la población del Sur, la prestación de servicios públicos en esta región cuesta más que en otras partes de México, un hecho que no se toma en cuenta a la hora de definir las fórmulas que rigen las aportaciones de recursos federales pero que debería considerarse en el futuro. No se puede descartar del todo el movilizar recursos adicionales a nivel federal. Si bien el gasto social federal ha aumentado en aproximadamente 55% desde comienzos de la década de los noventa, México sigue estando rezagado respecto a países como Brasil, Chile y Uruguay en cuanto al porcentaje del gasto que destina a los sectores sociales; y la presión fiscal (gastos como proporción del PNB) es relativamente baja (véase el Cuadro 5). Todavía hay espacio en México para aumentar los recursos fiscales (mediante políticas tributarias) disponibles para políticas sociales más determinadas, puesto que el nivel de gasto del país en esos sectores sigue siendo bajo en relación a su nivel de desarrollo económico. Cuadro 5: El nivel de gasto social de México se mantiene relativamente bajo respecto a su nivel de

desarrollo económico y existe cabida fiscal para aumentar este gasto

Fuente: CEPAL, 2001, citado en Wodon y otros, 2002 (Nota sobre políticas de pobreza).

Presión fiscal: gasto público como porcentaje del PNB

Prioridades fiscales: porcentaje del gasto público destinado a los sectores sociales (cifra entre paréntesis = gasto social como porcentaje

del PNB) Menos del 40% 40% - 60% Más del 60%

Más del 30% Nicaragua (13%) Colombia (15%)

Costa Rica (17%) Argentina (20%) Brasil (21%) Uruguay (23%)

20-30% Honduras (7%) Bolivia (16%) Chile (16%) Menos del 20% El Salvador (4%)

República Dom. (7%) Perú (7%)

Guatemala (6%) Paraguay (7%) México (9%)

22

Sin embargo, no es recomendable la simple asignación de más recursos a sectores relativamente ineficientes, porque eso no proporciona incentivos para forzar a esos sectores a reformarse y convertirse en prestadores de servicios más eficientes. Todo recurso extra que el Gobierno federal entregue a los estados del Sur debe estar vinculado explícita y directamente a mejoras en la eficiencia en aquellas áreas a las que se destinan los recursos. Un tema relacionado son los subsidios federales, que según las pruebas han funcionado, y en algunos casos siguen funcionado, como medidas que han subsidiado a otras regiones a costa del Sur. Por ejemplo, con un 45% de la población rural y un 23% de la agricultura y la ganadería, esta región sólo recibe 9% de los subsidios agrícolas federales. Por otra parte, cuatro estados del centro y el norte del país obtienen el 52% de los subsidios para tarifas eléctricas (para riego agrícola), mientras los estados del Sur sólo reciben el 4%. Los montos destinados a esos subsidios no son despreciables, de modo que si se eliminaran los sesgos actuales se liberarían cantidades considerables de recursos para el Sur.46 Las políticas de fijación de precios decretadas a nivel federal, particularmente los precios uniformes para el petróleo y el gas en todo el país, deberían modificarse para reflejar que el Sur produce y refina grandes cantidades de petróleo y gas y, por lo tanto, debería pagar menos por ellos. El bajo nivel de endeudamiento estatal y la tendencia actual de registrar superávit fiscales significan una oportunidad más para aumentar los recursos disponibles destinados a reducir la pobreza en el Sur y para alejarse de la dependencia fiscal casi absoluta del Gobierno federal. Los programas financiados y planificados a nivel federal a veces pasan por alto las características específicas de un determinado estado, en especial para combatir eficazmente la pobreza; dadas las necesidades particulares del Sur.47 Las sólidas posiciones fiscales de los estados brindan la oportunidad de obtener fondos extras para actividades suplementarias de reducción de la pobreza y diseñar las normas que regulen su uso. Sin embargo, es crucial no explotar la capacidad fiscal de endeudamiento hasta no identificar claramente cómo se pueden invertir los fondos obtenidos, para que por una parte sea posible reembolsarlos y que por la otra generen rentabilidades para el Sur. También, es necesario que los estados actúen con prudencia y no endeudarse demasiado, para asegurar un camino fiscal sustentable en el largo plazo. Dónde y cómo se deben gastar los recursos extras (federales o estatales) destinados a los estados del Sur para reducir la pobreza y mejorar la actividad económica es una cuestión compleja que debería ser abordada sólo a través de un debate abierto entre el Gobierno federal y los estatales de acuerdo con las prioridades de desarrollo de todos y conforme a la envergadura de dichos recursos. Sin embargo, hay ciertas áreas consideradas prioritarias a la hora de destinar esos nuevos recursos, que se detallan en las siguientes dos secciones de sugerencias.

Estimular el desarrollo económico en el Sur Reducir los principales cuellos de botella que restringen los negocios en el Sur: transportes, finanzas y tierra

46 Nota sobre políticas de federalismo. 47 Por ejemplo, las normas que rigen el programa de Vivienda Federal asignan fondos para casos de desastre según un calendario anual que no coincide con las condiciones climáticas del Sur (los fondos se deben emplear en cierta fecha o devolverse), de modo que los administradores del programa deben burlar las normas o devolver los fondos. Las exigencias para el financiamiento de contrapartida federal por parte de los hogares beneficiarios, aunque son razonables para el nivel nacional, implícitamente excluyen a los más pobres del Sur, quienes no pueden costear ese pago.

23

La falta de redes de transporte adecuadas entre los estados del Sur, el resto del país y también con el resto del mundo, es ciertamente un obstáculo importante para llevar a cabo cualquier actividad exportadora agrícola o manufacturera en la región. Las malas condiciones del transporte también van en contra del gran potencial del sector del turismo. Como los recursos para infraestructura son limitados, es importante centrar la atención en unas pocas redes de transporte que podrían tener un gran impacto. La prioridad debería ser mejorar o construir enlaces viales clave con el resto de México, por ejemplo Ciudad de Oaxaca-Huatulco, Toluca-Ciudad Altamirano-Zihuatanejo y Ocozocuautla-Las Choapas en Chiapas. En este sentido, es necesario seguir destinando fondos para ampliar y mejorar la amplia red de caminos rurales que hay en la región de estudio, a fin de reducir el costo/tiempo necesario para que los residentes más pobres de la región lleguen a los mercados y servicios externos. Por otra parte, los servicios de transporte de carga de la región son extremadamente ineficientes y caros, en comparación con el resto del país, y los costos comerciales se reducirían mucho si se pudiera mejorar el sector. Es necesario continuar con la hasta ahora parcial desregulación del sector, lo que abriría la competencia en una industria actualmente dominada por unas pocas compañías poderosas que ofrecen servicios deficientes a precios muy altos. El débil y costoso mercado de servicios financieros del Sur es también un importante cuello de botella para el crecimiento económico. No se recomienda la entrega de subsidios de gran envergadura para promover la expansión del sistema bancario ya que, para que sea viable, dicha expansión debe responder a la demanda. El gobierno estatal puede ayudar a generar una mayor disponibilidad crediticia estimulando a las instituciones de la Banca Popular (a través, por ejemplo, de subsidios limitados para arriendos de propiedades) para que aumenten la cantidad de sucursales. Para lograr un efecto mucho más poderoso en la reducción de la pobreza es necesario facilitar y disminuir los altos costos de las remesas de los emigrantes, que constituyen una parte extremadamente importante de la economía del Sur. Lo anterior se podría lograr fomentando una mayor competencia en el mercado de las remesas o proporcionando incentivos gubernamentales para los proveedores de servicios de remesas. Eliminar la acumulación de conflictos legales respecto a la tierra es prioritario para liberar el potencial de uno de los principales recursos del Sur. La incertidumbre sobre la tenencia de la tierra, la duplicación y triplicación de los títulos de propiedad para una misma propiedad y los conflictos sobre los límites desincentivan la inversión, la actividad productiva y la toma de riesgos en actividades dinámicas y sostenibles ambientalmente relacionadas con la tierra, reduciendo aún más la producción en un sector ya rezagado. De igual modo, las disputas por la tierra son una de las principales causas de conflicto —a veces violento— en la región de estudio. Por ende, las recomendaciones apuntan a tres aspectos: (i) Facilitar la conversión de la tierra simplificando las normas y procedimientos que rigen el proceso; (ii) Reconocer legalmente la existencia de acuerdos informales, y (iii) Asumir un rol mucho más activo en los procedimientos de mediación respecto a la propiedad y los límites de la tierra. El hecho de que la mitad de la población siga trabajando en el enorme y poco competitivo sector agrícola del Sur quizá sea el único factor individual más importante que determina el lento progreso de la región en la lucha contra la pobreza respecto al resto del país. A largo plazo, parece evidente que cada vez menos personas pueden habitar las tierras rurales y generar ingresos sobre la línea de pobreza en una forma sostenible en términos ambientales, que los que actualmente intentan hacerlo a través de la agricultura y la ganadería.48 En este sentido, el Gobierno estatal y federal debería concentrarse en promover negocios que generen empleos, tanto en zonas urbanas y rurales, con el fin de permitir que las personas dejen el sector agrícola. El Gobierno también debería buscar el desarrollo de prácticas agrícolas y productos más eficientes y rentables con el fin de mejorar los ingresos de quienes decidan seguir siendo campesinos.

48 A modo de comparación, los países que han disminuido sus niveles de pobreza mantienen a menos del 3% de sus habitantes en áreas rurales y por consiguiente sólo con fuertes subsidios a la actividad agrícola.

24

Mejorar el sector agrícola ¿Qué se puede hacer para ayudar a las áreas rurales? Para comenzar, es necesario reorientar los subsidios agrícolas, para 1) Incentivar la conversión hacia cultivos y tecnologías nuevas y más rentables; 2) Promover el uso de técnicas agrícolas inocuas para el medio ambiente; 3) Ayudar a desarrollar actividades de comercialización y procesamiento de alimentos, y 4) Estimular la cadena productiva completa, no sólo la producción de productos primarios. La reorientación de los subsidios debería apuntar a consolidar los múltiples programas de apoyo rural que existen. Esta gran variedad de programas, que son administrados por diferentes instituciones, a menudo se superponen. Entre las otras alternativas de políticas está la eliminación de cualquier incentivo gubernamental para actividades económicas no sostenibles (por ejemplo, la ganadería en regiones no aptas para ese fin). El gobierno estatal y el local deberían desempeñar una función sustantiva en el desarrollo rural, a través de diferentes formas, por ejemplo: ayudando a las organizaciones de productores a realizar estudios de factibilidad de mercado para identificar posibles mercados (locales, nacionales e internacionales) y posibles variantes de productos como frutas y hortalizas de nicho, maíz no modificado genéticamente y café orgánico, entre otras posibilidades. El gobierno de Chiapas recientemente lanzó este tipo de programa para ayudar a campesinos locales. Un mercado objetivo prioritario, en particular para el estado de Guerrero, debe ser los centros turísticos nacionales como Acapulco e Ixtapa, que actualmente reciben gran parte de sus productos agrícolas desde la Ciudad de México. También se pueden buscar mercados internacionales para productos especializados: por ejemplo, el gobierno de Guerrero promueve la exportación de mezcal a Europa y Asia. Por otra parte, los Consejos de Desarrollo Rural Sostenible, creados conforme a la nueva Ley de Desarrollo Rural Sostenible, pueden desempeñar una función sustantiva coordinando a los productores grandes y pequeños con los distintos niveles de gobierno para diseñar una estrategia que desarrolle espacios rurales en los estados del Sur. Por ejemplo, los programas de divulgación de información (como programas radiales auspiciados por el Estado) pueden informar sobre precios de insumos y productos y las condiciones meteorológicas, tan necesario para que los campesinos del Sur accedan a los mercados con éxito. La asistencia y capacitación en los procesos de certificación de calidad y exportación, al igual que en la certificación orgánica, puede ayudar a los campesinos locales a llegar a ser competidores viables en los mercados internacionales. Al escoger la ubicación de los proyectos de desarrollo rural, es necesario prestar especial atención a regiones que actualmente se dedican a la producción de drogas ilegales, particularmente en Guerrero, pero también en Oaxaca y Chiapas Es necesario ofrecer alternativas a los campesinos pobres que se ven tentados a participar en esta actividad debido a la falta de otras oportunidades.

Apoyo a la diversificación económica en áreas rurales Igualmente importante para aumentar la productividad y el ingreso en el sector agrícola es la creación y expansión de formas alternas de generación de ingresos en el Sur rural; es decir, ofrecer oportunidades de empleo a los que no pueden ganarse la vida a partir de las actividades agrícolas, pero que no desean emigrar en busca de trabajo. Un primer paso necesario para comprender cuál es la mejor forma de generar puestos de trabajo en el sector rural es emprender una amplia evaluación del uso de la tierra para determinar cuáles son los mejores patrones de uso ecológicamente sostenibles para las diferentes regiones del Sur, un proceso que ya ha iniciado el gobierno de Chiapas. En este sentido, los recursos naturales del Sur son uno de los principales activos de la región, pero como se mencionó líneas atrás, actualmente no son valorados ni están protegidos como corresponde. Si se consideran los vastos, aunque amenazados bosques de los estados del Sur, los proyectos forestales sostenibles tienen un gran potencial. Los proyectos forestales comunitarios, como los implementados en Oaxaca y Guerrero con el apoyo del Banco Mundial y otros similares en Chiapas, constituyen la

25

vanguardia de una actividad forestal sostenible que beneficia a toda la comunidad, entregando al mismo tiempo mejores ingresos, ayudando a conservar los recursos y estimulando la acción comunitaria. La gran mayoría de estos bosques son propiedad de comunidades rurales pobres, muchas de ellas indígenas y su desarrollo ayudaría directamente a reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Al mismo tiempo, al otorgarles a las comunidades una parte de las áreas naturales circundantes, los residentes tendrán mucho más incentivos para proteger los bosques. Esto podría ayudar a detener la quema y tala indiscriminada que actualmente se produce en el Sur. La generación de ingresos a partir de los bosques no implica necesariamente cortar los árboles. Otras fuentes de ingreso sustentadas en los bosques podrían incluir la comercialización de productos forestales no madereros como resinas, plantas medicinales, agua mineral, champiñones y miel, así como el desarrollo de actividades de valor agregado para la madera extraída de los bosques, por ejemplo la promoción de artesanía. Para financiar la gestión sostenible de los recursos, los estados del Sur podrían dedicarse a buscar fondos a través de los mercados de transacciones de carbono, conforme a los cuales los contaminadores de los países desarrollados pagan para ‘compensar’ sus emisiones de gases de efecto invernadero con transferencias financieras que apoyan actividades benéficas para el medio ambiente en otros lugares. Un ejemplo de un programa de ese tipo, el proyecto Scolel Té (“plantación de árboles”) de Chiapas, paga a los campesinos con dólares financiados por el carbono para que planten árboles, con lo cual se aumenta la cubierta boscosa y el carbono del suelo y se generan otras fuentes de ingresos. Otras formas útiles para valorar el potencial de los activos territoriales y aumentar la generación de ingresos en áreas rurales incluyen el desarrollo de activos históricos, culturales, paisajísticos naturales, ambientales, artísticos, musicales y gastronómicos. Entre los ejemplos se incluye la explotación de recursos minerales (canteras, saladares y otros), ríos, lagos y embalses para pesca y deportes náuticos, festivales culinarios o gastronómicos para promover la música tradicional del pueblo indígena Mixe; o la organización de “rutas” turísticas especializadas como la “ruta de las mariposas”, la “ruta del arte textil” u otras posibles rutas con significado histórico, arqueológico, cultural o ambiental. Algunos países europeos con patrimonio cultural y tradiciones como los del sur de México han podido aprovechar las oportunidades comerciales que ofrecen esos activos basados en el territorio, convirtiéndolos en fuentes de ingreso para los habitantes del lugar. La experiencia demuestra que, aparte de generar ingresos y trabajo, la valoración de esos activos contribuye a mantener y promover la diversidad cultural y fortalece la identificación de las personas con su tierra y sus raíces. Turismo Un sector con gran potencial de crecimiento y que podría generar nuevos puestos de trabajo es el turismo, que a pesar de la belleza natural de la región y el patrimonio cultural conocido en el mundo sigue relativamente subdesarrollado.49 Los proyectos turísticos existentes, en especial proyectos de gran envergadura como Huatulco (que siguió el modelo de Cancún), no están dando los frutos esperados y en cambio están causando problemas ambientales. Sin embargo, ahora que aparecen los defectos del modelo de Cancún, tanto en términos de sostenibilidad ecológica como de consecuencias sociales, el lento crecimiento de Huatulco puede ser en realidad una bendición.50 De hecho, éste puede ser un momento

49 En 2000, el porcentaje del PIB correspondiente a hoteles, restaurantes y actividades comerciales afines promedió un 21% para la nación en conjunto, pero sólo un 12% en Chiapas y un 16% en Oaxaca. Sólo Guerrero superó el promedio nacional con un 31%, en gran parte gracias a Acapulco. Pero incluso con este atractivo, se vio opacado por Quintana Roo, donde más del 50% del PIB del estado procede del turismo. F. Flores. Nota sobre políticas de turismo, Estrategia para el desarrollo de los estados del Sur. 50 Después de 30 años de desarrollo, sólo el 35% de la población de Cancún tiene acceso a sistemas de alcantarillado. A pesar de ser un mal indicador del bienestar social de la región, se ha producido un grave daño ecológico como resultado del ingreso de aguas servidas contaminadas sin tratar a los frágiles ecosistemas costeros, lo que a su vez ha perjudicado la belleza natural misma que sustenta el atractivo turístico de la región. (Freidland, Johnathan, 1999. “El Caribe mexicano se ahoga en su éxito”. Nota sobre políticas de turismo).

26

crucial para que el Sur evite las costosas lecciones dolorosamente aprendidas en otros lugares de México y en su lugar cree una aproximación al turismo al ‘estilo del Sur’. Este estilo debería ser más sostenible en términos ecológicos y al mismo tiempo, garantizar un impacto social positivo a través de los ingresos (empleos), pero también en términos de desarrollo comunitario y de la protección de los recursos naturales y culturales. El ecoturismo, el segmento de mayor crecimiento en el mercado turístico internacional, surge como una gran promesa para el desarrollo de México dada su proximidad con Estados Unidos; y en especial para el Sur, debido a su acervo de recursos naturales.51 Costa Rica, donde el turismo, impulsado cada vez en mayor medida por el ecoturismo, es el sector más dinámico de la economía, sirve de interesante modelo en el cual inspirarse.52 Además de la destacada importancia de la educación y la infraestructura mencionada en otras secciones de este informe, hay varias medidas específicas para facilitar el crecimiento de un sector dinámico, a saber: crear servicios estadísticos estatales o regionales respecto al mercado del turismo que sean de fácil acceso para los inversionistas; concentrar los recursos públicos en la creación de productos de turismo diferenciados, sacando partido de los activos geográficos y culturales especializados del Sur, dejando de lado los esfuerzos en proyectos de gran densidad, como urbanizaciones en balnearios costeros a gran escala. Al respecto, se debería realizar un análisis detallado de la capacidad de recepción de visitantes en las principales atracciones turísticas y aplicar leyes de urbanismo que requieran inversiones proporcionales en servicios públicos e infraestructura. Por último, es fundamental destacar el papel de las comunidades locales en el desarrollo y la gestión de los sitios turísticos (en especial los indígenas en las ciudades con patrimonio cultural), al igual que ofrecer programas de capacitación para los prestadores de servicios, un componente clave reconocido internacionalmente que garantiza el éxito de cualquier empresa turística.

Manufacturas con valor agregado Los organismos gubernamentales, en especial a nivel estatal, también pueden desempeñar un papel más activo para promover las manufacturas con valor agregado, dada la ventaja competitiva que implican los bajos salarios predominantes en el Sur. La pequeña industria maquiladora es un ejemplo de este potencial, pero la mala calidad de la infraestructura restringe fuertemente el desarrollo de ese sector. Sin embargo, los estados pueden participar de manera activa facilitando la instalación de industrias manufactureras, de acuerdo con los lineamientos del pequeño, pero muy funcional organismo de promoción de empresas del estado de Chiapas (Secretaría de Desarrollo Económico, SDE) basado en el modelo de Guanajuato. Este organismo funciona como un agente explorador de inversionistas y una oficina de promoción de exportaciones; y ofrece asesoría y capacitación a los empresarios locales, además de estimular iniciativas locales. El apoyo es principalmente no financiero y consiste más bien en la entrega de información y creación de redes. Entre otras tareas, los funcionarios acompañan a los empresarios locales en sus visitas de mercado. La SDE ya ha mostrado algunos resultados positivos en cuanto a atraer nuevas empresas, pero además emite una señal clara y fuerte a los empresarios de que el estado está dispuesto y cuenta con la capacidad para ayudarlos.53 Iniciativas como éstas son muy acertadas y se podrían ampliar.

51 En Estados Unidos, el país de donde proviene la mayoría de los visitantes a México, 55 millones de personas que en los últimos 3 años viajaron por lo menos una vez se consideraron ecoturistas. (Travel Industry Association of America. Nota sobre políticas de turismo). 52 En Costa Rica, el turismo generó US $9 mil millones en ingresos y 307,000 empleos (el 17% de la población económicamente activa) en 2000. Se proyecta que el sector turismo crecerá un 4.4% al año durante esta década en ese país, a diferencia de un 1.2% en México. Costa Rica fue pionera en el concepto de ecoturismo que inició a mediados de los años ochenta como medida para combatir la deforestación y al mismo tiempo fomentar el crecimiento económico. “Costa Rica Eco-Tourism”, Trade Environment Database Projects, American University, http://www.american.edu/TED/COSTTOUR.HTM, abril de 1996. 53 Según la SDR, la única ventaja comparativa actual de Chiapas reside en los costos laborales, pero en la medida en que los trabajadores locales adquieran nuevas destrezas y una ética de trabajo industrial (véase el párrafo siguiente), se podrían considerar productos más sofisticados. En este momento, las ciudades de Chiapas no ofrecen la mano de obra diversificada ni la

27

Abordar la exclusión social y los conflictos en el Sur Un mejor sistema judicial para proteger los derechos sociales y de propiedad es un requisito previo fundamental para romper el círculo vicioso de los conflictos que actualmente obstaculizan el desarrollo económico y social de la región. La región se ve asolada por conflictos agrarios y sociales, y estos conflictos se han trasladado a otras esferas, sean éstas la guerrilla, la justicia vigilante o la violencia desatada entre los involucrados.. Las reformas judiciales de mayor urgencia deberían incluir la separación de poderes entre las ramas ejecutiva y judicial y la autonomía de los fiscales federales y estatales, acorde con los “Principios básicos de la ONU sobre la independencia del poder judicial” y las “Directrices de la ONU sobre el papel de los fiscales” de las Naciones Unidas. Los ciudadanos podrán confiar en la justicia sólo una vez que el proceso de selección de los jueces y los fiscales sea más transparente y las organizaciones de la sociedad civil tengan mayor posibilidad de acceder a información sobre el sistema y los procedimientos judiciales. Una vez que los temas sustantivos del funcionamiento del poder judicial se resuelvan, es imperioso destinar más recursos para financiar servicios adicionales de judicatura con el fin de agilizar el ritmo de los procedimientos. Además, también es necesario reducir el costo de los procedimientos legales y asegurar la disponibilidad de servicios de traducción adecuados para permitir que los pobres e indígenas accedan y confíen en el sistema legal. Es posible adoptar varias medidas en materia de políticas para ayudar a las comunidades indígenas de los estados del Sur, el segmento más pobre de la población de la región, a mejorar su situación económica y a sentirse parte de una sociedad que los ha excluido en el pasado. Primero, aunque el flujo de los recursos gubernamentales destinado a mejorar el bienestar entre los indígenas ha aumentado, es igualmente importante aumentar los flujos de recursos a través de programas de éxito probado en su atención a los destinatarios indígenas.54 El siguiente paso importante es otorgarle a los pueblos indígenas más control sobre esos recursos, incluso y si fuera posible a través de mecanismos legales contemplados en las recientes reformas constitucionales sobre derechos indígenas. Los programas destinados a ayudar a las comunidades indígenas, ya sean federales, estatales o municipales, se deben diseñar con el aporte de esas mismas comunidades y planificar de manera que se aproveche su arraigada capacidad de acción colectiva. Es necesario ampliar los programas de educación bilingüe, puesto que las cifras indican55 que los niños indígenas permanecen más tiempo en las escuelas donde se ofrece educación bilingüe que en las que sólo imparten educación monolingüe (en español). En este sentido, también puede ser útil divulgar campañas publicitarias a través de los medios locales, que promocionen el valor de la cultura indígena para abordar el problema de la discriminación étnica que persiste en esa región. La manera de abordar la difícil tarea de terminar con los conflictos armados escapa al objetivo de este informe, pero éste existe en la región de estudio en gran medida debido a las condiciones de pobreza extrema y a un sentimiento de exclusión entre las comunidades rurales y principalmente indígenas de la región. Hasta que no se solucionen o al menos se reduzcan esos problemas, el conflicto persistirá. Una prioridad deberían ser los programas de asistencia social destinados a familias rurales pobres, el segmento más necesitado de los estados del Sur. Sin embargo, dicha asistencia debe estar lo más relacionada posible con inversiones en activos “portátiles”, como el capital humano (educación). México ha sido muy exitoso en iniciar estos programas y ahora existen pruebas convincentes de que Oportunidades logra beneficiar a las familias pobres sin incurrir en significativos gastos generales o pérdidas y además estimula la instrucción entre los niños de las áreas rurales. El problema en el Sur es la red de proveedores y servicios (técnicos; consultivos, etcétera) necesarias para atraer actividades con valor agregado de mediano o alto valor. 54 Eso incluiría programas como Oportunidades, Procampo y FISM, aunque específicamente este último también requiere ajustes para garantizar en primer lugar un uso más eficiente de fondos en el ámbito local. 55 Susan W. Parker, Luis Rubalcava y Graciela Turel, Schooling Inequality and Language Barriers (Desigualdad en la escolaridad y barreras lingüísticas); BID.

28

magnitud de la brecha de la pobreza (la distancia entre los ingresos familiares y la línea de pobreza) y el número absoluto de familias pobres, de modo que este programa sólo ha logrado hacer una pequeña mella (una disminución del 2%) en la tasa de pobreza. Dado que Oportunidades ha logrado una cobertura casi universal entre las familias rurales pobres con niños en edad escolar, es muy importante que la atención se vuelque hacia programas complementarios que amplíen la cobertura de la red de protección social existente a las personas que actualmente no están cubiertas (como la cobertura de las pensiones no contributivas para los ancianos pobres). Existen algunos programas (como la pensión de vejez rural de Brasil) que han tenido un fuerte impacto en reducir la pobreza en el empobrecido Noreste rural y podrían ser un modelo útil para tener en cuenta.

29

Apéndice: Lista de las notas sobre políticas de la estrategia de desarrollo de los estados del Sur y sus autores

Nota Autor(es) 1. Pobreza en los estados del sur de México Quentin Wodon, Gladys Lopez-Acevedo y

Corinne Siaens 2. Macroeconomía del Sur Joost Draaisma 3. Porqué el NAFTA no llegó hasta el Sur Gerardo Esquivel, Daniel Lederman, Miguel

Messmacher y Renata Villoro 4. El sector financiero Carlos E. Cuevas y Juan Navarrete 5. Infraestructura urbana: ciudades del Sur - desafíos y oportunidades

Marianne Fay, et al.

6. Infraestructura rural para el crecimiento y el alivio de la pobreza

Marianne Fay, et al.

7. Actividad económica y logística de la infraestructura en los estados del Sur

J. Luis Guasch y Marianne Fay

8. Agricultura y Desarrollo Rural José María Caballero 9. Migración y pobreza en los estados del sur

de México Quentin Wodon, Diego Angel-Urdinola, Gabriel González-Konig, Diana Ojeda Revah y Corinne Siaens

10. Uso sostenible de los recursos naturales en el Sur

José Luis Samaniego

11. Mercados laborales en los estados del Sur Alejandra Cox y Vicente Fretes Cibils 12. Cultura y desarrollo Shelton H. Davis

Tania Carrasco y Maria Eugenia Valdés

13. Educación Eduardo Vélez 14. Salud Vicente Paqueo y Christian González 15. Protección social Gillette Hall, Heather Layton y Maria

Guadalupe Toscano 16. Las encrucijadas del género y la cultura:

impedimentos para el desarrollo económico en los estados del Sur

Wendy Cunningham y Francisco Cos-Montiel

17. Federalismo fiscal y los estados del Sur Steven Webb 18. Cumplimiento de las metas de desarrollo

del milenio: pobreza, educación y salud Ruwan Jayasuriya y Quentin Wodon

19. Pueblos indígenas y reducción de la pobreza en los estados del Sur

Tania Carrasco, Shelton H. Davis, María Eugenia Valdés y Quentin Wodon

20. Justicia y pobreza Shannon Speed 21. Narcóticos, economía y pobreza en los

estados del Sur Chris Humphrey

22. Turismo: la herramienta para el desarrollo de los estados del Sur

Fernando Flores Kato