Responsabilidades administrativas ante las nuevas ... · riesgos en todos los niveles. No cabe duda...

1. INTRODUCCIÓN

El presente estudio va dirigido al aná-lisis de las nuevas responsabilidadesadministrativas que, por incumpli-

mientos en el ámbito productivo de la cons-trucción, han ido surgiendo de las nuevasobligaciones nacidas con posterioridad a laLey de Prevención de Riesgos Laborales. Elsector de la construcción soporta índices desiniestralidad muy por encima del resto, tan-to sobre el número total de accidentes de tra-bajo como por la gravedad, siendo preocupa-ción de las Administraciones públicas mejo-rar la situación y en particular en la cons-trucción mediante el establecimiento demedidas que consigan la reducción de losaccidentes, tarea difícil por las particularesestructurales del mismo en la búsqueda delmayor beneficio empresarial a través de lareducción de los costes de la ejecuciónmediante el desmembramiento de la activi-dad, situación se espera mejorar una vez estéplenamente implantada y asumida la Ley deSubcontratación.

Aunque los mayores avances en la luchacontra la siniestralidad se están produciendoprecisamente en la construcción, los resulta-dos son a todas luces insuficientes e inadmi-sibles y superiores a los otros sectores1. Lamejora que se viene apreciando en estos últi-mos años se localiza en la obra de mayor volu-men y complejidad, que es donde se estálogrando poco a poco en mayor grado laimplantación de la prevención, verdaderaasignatura pendiente de nuestro sistema pre-ventivo en general. También favorece el desa-rrollo de medidas específicas establecidas enel ordenamiento para el sector: los coordina-dores de seguridad y salud durante la ejecu-ción de las obras, la alusión directa en la nor-mativa de prevención a obligaciones de lasdirecciones facultativas de las obras, la exi-gencia de la presencia de recursos preventi-vos, la limitación de las cadenas de subcon-tratación en las obras, aún reciente por la Leyde Subcontratación, la implicación hacia lospromotores de responsabilidades; todo ello setraduce en una mayor sensibilidad hacia los

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* Inspector de Trabajo y Seguridad Social.

Responsabilidades administrativasante las nuevas obligacionesen el sector de la construcción

MIGUEL ÁNGEL SÁNCHEZ DE LA ARENA*

1 Ver Anuario de Estadísticas Sociales y Laborales delaño 2007, publicado por el Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales.

riesgos en todos los niveles. No cabe duda deque también ha contribuido el incremento dela acción inspectora mediante planificacionesy campañas hacia las obras en construcción yel consiguiente incremento de expedientessancionadores, actuaciones de control eimpulso implantados desde las Administra-ciones públicas con la colaboración de losagentes sociales a través de planes que en lasdiferentes Comunidades Autónomas se hanido desarrollando, así como una mayor impli-cación de los juzgados y fiscalías hacia lasconductas relacionadas con la siniestralidadlaboral, que hace latente una preocupaciónen personas que hasta entonces se creían almargen de determinadas obligaciones.

Una secuencia de disposiciones normati-vas que en está dirección se han ido aproban-do, algunas dirigidas de forma exclusiva a laconstrucción como el Real Decreto 1627/1997,de 24 de octubre, sobre disposiciones míni-mas de seguridad y salud en las obras, querepresenta la transposición de la Directiva92/57 CEE sobre seguridad y salud en obrastemporales o móviles, así como la Ley32/2006, de la subcontratación en el sector dela construcción y su reglamento aprobado porel Real Decreto 1109/2007, de 25 de agosto,con alguna incidencia en el Real Decreto1627/1997. Otras dictadas con carácter gene-ral con bastantes referencias directas a laconstrucción: la Ley 54/2003 de reforma delmarco normativo de la prevención de riesgoslaborales que incide en la presencia del recur-so preventivo en las obras, bajo el epígrafe decoordinación de actividades empresariales enlas obras de construcción, así como la adic-ción en el TRLISOS de nuevas tipificacionessobre infracciones de los promotores, falta derecurso preventivo, y la modificación de lasconductas constitutivas de infracción relacio-nadas con el plan de seguridad y salud de lasobras de construcción; el Real Decreto171/2004, de 30 de enero en desarrollo delartículo 24 de la LPRL, sobre coordinación deactividades empresariales, y el Real Decreto604/2006, de 19 de mayo, por el que se modifi-

ca el Real Decreto 39/1997, que contiene elllamado Reglamento de los servicios de pre-vención que incluye una nueva disposición alReal Decreto 1627/1997, sobre recursos pre-ventivos en la construcción. A veces pareceexcesiva la proliferación de disposiciones,algunas elaboradas con precipitación con unmás que cuestionable tecnicismo jurídico enfavor del acuerdo o del pacto que dejan dema-siados flancos abiertos, y la secuencia que seorigina al tener que ser desarrollada, comple-mentada o modificada con una nueva disposi-ción, que en ocasiones entra en conflicto conla norma que se intenta clarificar o abre nue-vas dudas de interpretación2. Se puedenhacer muchas críticas al modelo preventivoque se ha adoptado en España sostenido poruna normativa dubitativa y de complacencia,si bien no creemos que sea el lugar para ello.

El presente estudio se va a circunscribir alas responsabilidades que resultan novedo-sas por las obligaciones introducidas en elsector tras la aprobación de la LPRL referi-das a las que derivan de la funciones de direc-ción de la obra a través de la información einstrucción y medidas de coordinación através de las figuras específicas establecidaspara esas labores técnicas dependientes deltitular de la obra, y las obligaciones de coope-ración y coordinación de actividades empre-sariales que han de aplicar las empresas ytrabajadores autónomos que trabajan en lasmismas, así como las que surgen de la obliga-ción de disponer de recursos preventivos antedeterminados trabajos a realizar o condicio-nes de las actividades a realizar. La segundaparte del estudio correspondería a las respon-sabilidades que nacen de la aplicación de laLey de Subcontratación en el sector, ana-lizándose los diversos sujetos que resultanresponsables por incumplimiento de las obli-

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2 El profesor JESÚS MERCADER URGUINA analiza lahipertrofia del ordenamiento y los efectos que produce.«Derecho del Trabajo, nuevas tecnologías y sociedad dela información». Lex Nova, Valladolid 2002, pags. 228 a233.

gaciones que establece la Ley, si bien porrazones de espacio se pondrá en otra publica-ción como continuación al presente estudio.

2. ANÁLISIS DE RESPONSABILIDADESADMINISTRATIVAS

Por responsabilidad hay que entender laatribución que se proyecta en un determina-do sujeto por el incumplimiento de sus obliga-ciones, como reacción del ordenamiento anteuna conducta antijurídica del obligado. Losefectos que constituyen el contendido de laresponsabilidad pueden ser de diferentestipologías, manifestadas en: sanciones admi-nistrativas de naturaleza económica, limita-ciones para la contratación, suspensión deactividades, condenas de privación de liber-tad y multas, inhabilitación para el ejerciciode una profesión, indemnizaciones por dañosy perjuicios causados, etc. Hay una tendenciaa identificar obligación con responsabilidad,dos términos diferentes aunque están íntima-mente relacionados entre sí. Toda obligaciónmarca unos deberes dirigidos a los sujetos delas relaciones de las que son partícipes opudieran resultar afectados. Los sujetos queintervienen en las obras de construcción, enfunción de su participación, adoptarán unaposición propia en las relaciones jurídicascreadas que van a determinar derechos yobligaciones.

Los empresarios de la construcción queactúan como contratistas o como subcontra-tistas son titulares de las relaciones jurídicasmantenidas con sus trabajadores, y entre lasdiferentes obligaciones que nacen del vínculocontractual se encuentra el deber de seguri-dad como forma de dar cumplimiento a unode los derechos básicos de la relación laboralque establece el art. 4.2. del Estatuto de losTrabajadores, siendo responsables directosde los incumplimientos que se produzcan conrespecto a sus trabajadores según se estable-ce del artículo 14.2 de la LPRL, mediante laobligación de garantizar la seguridad de los

trabajadores adoptando cuantas medidasresulten necesarias con una clara proyeccióna una responsabilidad objetiva, tan solo mati-zada por algunas circunstancias que másadelante se señalarán.

En este sector productivo a diferencia deotros, concurre una pluralidad de sujetos que,aunque no mantienen ninguna vinculacióncontractual con los trabajadores afectadospor los riesgos de la actividad laboral, partici-pan activamente como titulares de otras rela-ciones jurídicas desde otra perspectiva distin-ta a la relación laboral, pero que tienen unaespecial incidencia en el ámbito preventivo:promotores de las obras, proyectistas, auto-res de los estudios de seguridad y salud, coor-dinadores de seguridad y salud, y los miem-bros de las direcciones facultativas, sujetos alos que van referidas una buena parte de lasobligaciones tratadas en este estudio. Estaspersonas asumen cometidos preventivosespecíficos y aunque no son partícipes derelaciones contractuales con los trabajadores;por razón del sentido finalista de actividadesgeneradoras de riesgos y del propio contenidoprofesional que desarrollan en la obra, la nor-mativa les atribuye una pluralidad de obliga-ciones de cuyo incumplimiento deberán reca-er también unas responsabilidades que seránde distinta naturaleza en función de la tipo-logía del sujeto obligado y las consecuenciasde aquel.

Han pasado desapercibidos en la literali-dad del artículo 42 de la LPRL algunos de lossujetos que también están afectados de res-ponsabilidades por incumplimiento de obli-gaciones preventivas al referirse sólo a losempresarios3, existiendo otros que, aunqueno tienen ese carácter, están reflejados como

MIGUEL ÁNGEL SÁNCHEZ DE LA ARENA


3 Art. 40.1 LPRL: «El incumplimiento por los empre-sarios de sus obligaciones en materia de prevención deriesgos laborales dará lugar a responsabilidades adminis-trativas, así como, en su caso, a responsabilidades pena-les y a las civiles por los daños y perjuicios que puedenderivarse de dicho incumplimiento».

responsables de las infracciones administra-tivas en la enumeración del artículo 2 delTRLISOS, como son los promotores, los servi-cios de prevención y los trabajadores porcuenta propia ante determinadas obligacio-nes preventivas.

La mayor parte de las obligaciones enmateria preventiva van dirigidas hacia lasempresas mediante una conducta propia dehacer relacionada directamente con el bienjurídico protegido: la seguridad y salud de lostrabajadores, siendo claras y determinantespara las empresas las obligaciones preventi-vas que se derivan de forma directa del deberde seguridad contraído contractualmente.Dentro de éstas hay obligaciones que el resul-tado es compartido entre dos o más empresas eincluso con trabajadores autónomos, surgien-do responsabilidades individuales de cada unode los sujetos obligados, derivadas de conduc-tas colectivas inadecuadas que pueden ser dediferente contenido en cada una ellas, situa-ción como la que se presenta ante las obliga-ciones de cooperación y coordinación.

En otras ocasiones, la obligación está másdifuminada, de forma que la misma consistiráen mantener una actitud de vigilancia hacialas obligaciones de otros sujetos, que partici-pan en el proceso en la base de unas relacio-nes de dependencia funcional jerárquica pro-ductiva, como son las que se producen entrelos contratistas como empresa principal enrelación con las subcontratistas y trabajado-res autónomos que participan en las obras, dedonde surgen las responsabilidades solidariasque establece la normativa4. Ante las prácti-

cas que eran frecuentes de desmarcarse elempresario principal de la responsabilidadsolidaria, proyectando la misma exclusiva-mente hacia el subcontratista mediante cláu-sulas en el contrato redactado en base a suposición preponderante en la relación mer-cantil entre ambos, que se hacía efectiva através de la retención de los importes de lassanciones en las facturaciones por trabajossubcontratados, o bien reteniendo una vezfinalizados los trabajos durante un tiempouna determinada cantidad en espera de unaposterior comunicación de un expediente san-cionador en trámite, fue necesario la inclusiónen la modificación introducida al TRLISOSpor la Ley 54/2003, de un nuevo tipo de infrac-ción muy grave en aquellas conductas consis-tente en la suscripción de pactos que tenganpor objeto la elusión en fraude de ley de lasresponsabilidades solidarias establecidas5.

Existen también en este ámbito otrossupuestos de responsabilidad que surgencomo responsabilidad directa y propia deempresas por no comprobar o verificar elcumplimiento de determinadas obligacionesque la legislación impone a otras empresas enel ámbito de una relación mercantil de sub-contratación, término utilizado en la LSC alseñalar entre las infracciones al contenido deesa Ley, el incumplimiento del «deber de veri-ficar» determinadas acreditaciones o requisi-tos a los que se subcontratan actividades arealizar en las obras6.

Hay otros tipos de obligaciones que nosolamente consistirán en designar a personaspara desarrollar determinados cometidos enla obra: proyecto de ejecución de la obra, estu-dio de seguridad y salud, coordinación deactividades, dirección facultativa, sino tam-bién sumergida en elegir adecuadamente alos que han de cumplir de forma correcta las

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4 Como aspecto complementario para garantizar elcumplimiento de la normativa de prevención de riesgosen el art. 24.3 de la LPRL, señala la obligación del con-tratista de vigilar el cumplimiento de la normativa deriesgos laborales por parte de las empresas subcontratis-tas con las que haya contratado trabajos de la mismaactividad, durante los trabajos desarrollados en el centrode trabajo de esa contratista, siendo responsable solida-riamente de esos incumplimientos por determinacióndel art. 42.3 del TRISOS.

5 Art.13.14 del TRLISOS.6 Disposición adicional primera de la Ley 36/2006,

por la que se modifica el TRLISOS adicionado nuevosapartados a los preceptos sancionadores.

obligaciones que le impone el ordenamiento.Aunque la norma expresamente no mencionela responsabilidad «in eligendo» el contenidode la obligación en el contexto de la significa-ción y posición que asume cada elementoimplícitamente exige que la persona elegidapara esos cometidos debe ser profesionalmen-te idónea, y que los condicionantes contrac-tuales entre las partes pactados han de serlos adecuados para desarrollar con perfecciónlas obligaciones que conllevan, asumiendo lasresponsabilidades que se derivarán de unadeficiente actuación profesional de las perso-nas por el sujeto elegidas para el cumpli-miento de las obligaciones preestablecidas enla normativa, como la que se presenta en pro-motores de las obras ante los incumplimien-tos de las obligaciones que les corresponden alos técnicos que se establecen las disposicio-nes normativas: proyectistas, direccionesfacultativas, autores de los estudios de segu-ridad y salud en las obras, y los coordinado-res de seguridad y salud.

El contenido de la responsabilidad serádiferente en función del ámbito donde la mis-ma se exija, del sujeto pasivo que resulte res-ponsable y de las consecuencias derivadas delincumplimiento de las obligaciones, pudiendoser de orden administrativo, civil y penal. Eneste sentido, las empresas que participen enuna obra como titulares de relaciones jurídi-cas con trabajadores, la responsabilidad quesobre ellos puede recaer será administrativa,laboral, penal y civil. Los coordinadores deseguridad y salud, los miembros de las direc-ciones facultativas de las obras, los proyectis-tas y autores de los estudios de seguridad ysalud podrán tener responsabilidad penal7 ycivil8 pero no administrativa, la cual será pro-

yectada hacia los promotores que los hayandesignado siendo en este ámbito quienes asu-man las consecuencias sancionadoras de lasobligaciones incumplidas por parte de esostécnicos.

Para que un sujeto pueda ser administra-tivamente responsable y por ello sancionado,se han de tener presentes las exigencias cons-titucionales de presunción de inocencia, lega-lidad, culpabilidad, proporcionalidad y lalimitación sancionadora que infiere el non bisin idem, establecidos por los arts. 24 y 25.1 dela Constitución, presentes en la Ley 30/1992,de 26 de noviembre LRJAPAC, mediante elprocedimiento especial establecido en elcorrespondiente Reglamento aprobado por elReal Decreto 928/1998, de 14 de mayo RPI-SOS.

La Administración ha de probar la exis-tencia de los incumplimientos que imputa alos sujetos responsables. Debe ser mediantela instrucción del correspondiente expedienteadministrativo sancionador iniciado por laInspección de Trabajo y Seguridad Social,mediante la emisión de acta de infracciónsiguiendo las pautas contenidas en el RPI-SOS. Para ello, en la fase inspectora previadebe desarrollar las diligencias necesariaspara poder comprobar el incumplimiento quese va a imputar al sujeto responsable en elcorrespondiente procedimiento sancionadora resolver por la autoridad administrativaque resulte competente, teniendo los hechosconstatados por el inspector la presunciónlegal de certeza salvo prueba en contrario.

El principio de legalidad exige que sóloserán sancionables aquellas conductas queestén expresamente establecidas por unanorma con rango de ley como constitutivas deinfracción vigente cuando se produce elincumplimiento9. La norma legal que sirve de



7 Resultan aplicables los arts. 316, 317 y 318 delCódigo Penal como responsables de delitos contra laseguridad en el trabajo, así como los delitos o falta porhomicidio imprudente o lesiones por imprudencia (arts.142.1, 152 y 621.2 y 3).

8 Las responsabilidades civiles pueden ser de natu-raleza contractual (art. 1101 Código Civil), extracontrac-

tual (art.1902 CC) y la responsabilidad civil derivada deilícito penal (art 116.1 CP).

9 Sobre ese aspecto cabe señalar la situación que haexistido respecto a las obligaciones del promotor esta-

soporte del principio de legalidad en preven-ción de riesgos laborales está contenida en elTRLISOS (art. 11 las infracciones leves;art.12 las infracciones graves y art.13, lasinfracciones muy graves). Las cuantías de lassanciones que corresponden para cada tipo deinfracción estarán marcadas a través de lacorrespondiente atribución sancionadora,también mediante norma de rango legal,siendo el art. 40.2 del TRLISOS la disposiciónque establece las cuantías de las multaspara las infracciones de naturaleza preventi-va10.

El otro componente del principio de legali-dad está constituido por la disposición legaldonde refleje la conducta que el sujeto ha derealizar: el contenido de la propia obligación,entrando en éste parámetro la consideracióncomo norma obligacional la que brinda lacolaboración reglamentaría para desarrollaro complementar lo establecido en una obliga-ción legal y prevista legalmente11, imprescin-dible en esta materia ante necesidad de regu-lar de forma exhaustiva los contenidos deprevención de riesgos laborales, papel quecumplen de los reglamentos dictados. Sonreferencias a estos efectos ante las responsa-

bilidades que se van analizar, los contenidosde obligaciones reflejados en la LPRL y LSC,y reglamentariamente en el Real Decreto1627/1997, sobre condiciones mínimas deseguridad y salud en las obras de construc-ción, en el Real Decreto 171/2004, de 30 deenero, en desarrollo del artículo 24 de laLPRL, sobre coordinación de actividadesempresariales, en el Real Decreto 604/2006,por el que se modifica el Real Decreto39/1997, sobre reglamento de los servicios deprevención y el Real Decreto 1109/2007 endesarrollo de la LSC.

A diferencia de lo que sucede en el ordenpenal en el cual la exigencia de responsabili-dad está condicionada a la existencia de «cul-pa», siendo requisito la existencia en la perso-na imputada de una conducta ilícita de unaactitud dolosa o negligente, en la esfera admi-nistrativa, la exigencia de culpabilidad debede darse un tratamiento propio12. En estesentido, el contenido del art. 130 de la LRJA-PAC dirige hacia una responsabilidad «cuasiobjetiva» al señalarse la responsabilidad delsujeto de una obligación «aun a título de sim-ple inobservancia» lo que viene a significarque es posible la existencia de responsabili-dad administrativa aunque el sujeto no hayatenido voluntad alguna en la conducta infrac-tora o del propio resultado ilícito de la con-ducta. La referencia del art.2 del TRLIOSincluyendo a las personas jurídicas comosujetos responsables de incumplimientos enel orden social, como no podía ser otra cosaante la naturaleza de los sujetos afectadospor la materia, hace matizar o poner en dudael requisito de la culpabilidad en al ámbitoadministrativo13, susceptible de ser sustitui-

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blecidas por el RD1627/97, disposición que aunqueentró en vigor el 26 de diciembre del 1997, las respon-sabilidades que derivan de los incumplimientos de esasobligaciones no fueron tipificadas hasta la Ley 50/ 1998,de 30 de diciembre, exceptuados hasta este momentode responsabilidad administrativa.

10 Las cuantías de las sanciones han sido actualiza-das por el RD 306/2007, de 2 de marzo, estableciéndo-se las siguientes: infracciones leves: de 40 a 2.045 �;infracciones graves: de 2.046 a 40.985 �; infraccionesmuy graves: de 40.986 a 819.780 �.

11 Es admisible que el incumplimiento pueda ser anormas reglamentarias, admitidas por el Tribunal Consti-tucional (STC 83/1984) mediante el reconocimiento dela colaboración reglamentaria a través de la cual se pue-den reflejar obligaciones cuyo incumplimiento será san-cionable, cuando estos reglamentos supongan desarro-llos de obligaciones legales con habilitación expresa, yque en la ley que dé cobertura a la norma reglamentariaqueden suficientemente determinados los elementosesenciales de la conducta antijurídica (STC 305/1993).

12 En este sentido, ALEJANDRO NIETO señala que «laculpabilidad es exigible en las infracciones administrati-vas pero no en los mismos términos en el DerechoPenal, y a los juristas corresponde determinar cuáles sonsus peculiaridades». Derecho Administrativo Sanciona-dor. Tecnos, Madrid 1994, pag. 347.

13 A. NIETO. «Derecho Administrativo Sancionador».op. cit., pag. 360, «ante la evidente incapacidad de laspersonas jurídicas para ser culpables en sentido estricto,

do por un concepto distinto que pudiera serequivalente.

En el orden administrativo, el grado deintencionalidad o negligencia son aspectos aincluir dentro de la terminología empleada«conducta general seguida por el empresarioen orden a la estricta observancia de las nor-mas en materia de prevención de riesgoslaborales» a la que hace referencia el art.39.3. h del TRLISOS conjuntamente conotras circunstancias a tener en considera-ción que determinan de cierto modo el senti-do de dolo o de culpa en la conducta. Estaapreciación debe servir para graduar el con-tenido de la sanción en relación a que corres-pondería la «mera inobservancia» previstapor la LRJAPAC14, conducta desprovista porpropia significación del término de una espe-cial culpabilidad. La graduación de las san-ciones es el mecanismo que ha buscado laLey para presentar de modo propio la de cul-pabilidad del sujeto, de forma que cuando nosea apreciable dichas circunstancias seimpondrá la sanción mínima establecidapara la calificación.

El tratamiento del tema es complejo y lajurisprudencia ha mantenido una línea vaci-lante, señalando la más reciente que paraque una conducta sea sancionable en cual-quier orden es necesario algún grado de cul-pabilidad15. Esta exigencia no resultará difí-cil poderla apreciar en éste ámbito en el cuallos sujetos obligados que son generalmente

personas jurídicas que deberán designar a loscometidos propios de la gestión empresarial aprofesionalmente competentes, para cumplirlas obligaciones que surgen como consecuen-cia del ejercicio de una actividad empresarialy lucrativa, ante la que está obligado a adop-tar todas las medidas que resulten necesariaspara cumplir el deber de seguridad hacia lostrabajadores16, no sólo hacía los directamentevinculados contractualmente, sino tambiénrespecto de otros sobre los que se proyecta laobligación de vigilar que sobre ellos se cum-plan las obligaciones de seguridad y salud.Resultará una estrecha franja donde seestaría únicamente al margen de responsabi-lidad, cuando concurra situación de fuerzamayor o caso fortuito (imprevisible e inevita-ble) ante cuyos hechos sobrevenidos se hayadispuesto de todos los medios tecnológica-mente posibles17 y cumpliéndose los princi-pios generales de la acción preventiva conte-nidos en el art. 15 de la LPRL.

La figura del promotor es el sujeto que máspuede ver afectada su eventual responsabili-dad ante el requisito de culpabilidad. Los pro-motores pueden ser personas físicas, jurídi-cas y comunidades de bienes que pueden notener la consideración de empresa y el hechode su condición en un determinado momentose debe a circunstancias ocasionales sin



no debe deducirse su impunidad sino algo muy diferen-te: que no hay que exigirles tal culpabilidad».

14 El art. 39.3 del TRLISOS, establece los criterios atener en consideración para la graduación de las sancio-nes en el grado mínimo, medio y máximo, de forma quesi no se aprecia en la conducta que ha mantenido elsujeto infractor presente ninguna de esas circunstancias,la sanción a imponer será la correspondiente al gradomínimo en su cuantía mínima.

15 «En la medida en que la sanción de dicha infrac-ción es una manifestación del ius pudiendi del Estadoresulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régi-men de responsabilidad objetiva o sin culpa» (STC76/1990).

16 CARRERO DOMÍNGUEZ C. «El régimen jurídico san-cionador en prevención de riesgos laborales». La Ley. LasRozas 2001, pag. 226

17 En esta materia la existencia de normas técnicasacota aún más que se pueda presentar la falta de culpa-bilidad del sujeto obligado, señalando el Tribunal Supre-mo la obligación del cumplimiento de las normas quegarantizan la seguridad industrial por remisiones a ellasen los reglamentos de seguridad (STS Con-Adm. 14-6-01). El cumplimento por las empresas de las exigenciasque marcan las normas técnicas de normalización espresunción de cumplimiento a los requisitos de seguri-dad exigibles de cara a poder demostrar la conducta dili-gente que ha mantenido ante sus obligaciones de segu-ridad y salud, y el no cumplimiento de ellas jugaría losefectos contrarios por no haber adoptado las medidasnecesarias para garantizar el derecho a la seguridad delos trabajadores.

matiz económico, como puede ser la del parti-cular que promueve la construcción de su pro-pia vivienda o para afrontar la rehabilitacióny reparación del edificio. Podría señalarseque el promotor por su esencia no es conoce-dor ni está obligado a conocer las técnicas niprocesos productivos de la construcción, nitiene medios para evaluar la calidad de laactuación profesional de los técnicos elegidos,ni tampoco le resulta de aplicación el art. 14de la LPRL, de forma que la responsabilidaddel promotor podría ser objetada cuando eltécnico incumplidor, además de su preceptivatitulación académica y profesional, hubieraacreditado formación preventiva adecuadapara el desarrollo del encargo18, que las con-diciones contractuales de dedicación a lasactuaciones preventivas propias en la obrafueran las adecuadas para su perfecto cum-plimiento, y que dentro de sus posibilidadeshaya puesto la diligencia necesaria para lasupervisión de sus cometidos. Si bien estareflexión es cierta y podría ser alegada conéxito ante una imputación de responsabili-dad, habría que analizar la tipología del pro-motor en base a varios parámetros comoserían, la condición empresarial y objeto de lapromoción, en el sentido de si resulta un «sta-tus» accesorio y pasajero o por el contrario esel propio fin de la entidad o muy relacionadocon los cometidos de la misma. Si fuera así,estaría claro que debería disponer dentro desu estructura empresarial o de gestión demedios profesionales adecuados a los efectosde desarrollar una actividad de supervisióntécnica de aquellas actuaciones sobre las quese proyecta la responsabilidad. Aparte de

estas reflexiones que se puedan hacer y losmatices que pudieran estar presentes queincidieran en su favor ante el requisito de cul-pabilidad, el promotor ha de soportar incum-plimientos que producen las personas por élelegidas para el desarrollo de las obligacionespropias que establecen las normas.

También como limitación a la actuaciónsancionadora de la Administración, resultade la aplicación el principio del non bis inidem. Significa la imposibilidad de ser san-cionado un mismo sujeto más de una vez porun mismo incumplimiento cualesquiera quesean las órdenes de exigencia de responsabi-lidad. Tiene aplicación cuando un incumpli-miento con un idéntico fundamento puedeser a la vez una infracción administrativa yun ilícito penal, o cuando una misma conduc-ta pudiera dar lugar a más de una tipifica-ción infractora en el ámbito de la responsabi-lidad administrativa. Con respecto a la con-currencia entre la jurisdicción de lo penal yla actuación sancionadora de la Administra-ción, el art. 3 del TRLISOS, se pronuncia afavor de la jurisdicción de lo penal, de formaque la Administración se abstendrá en conti-nuar procedimientos sancionadores sobre losmismos hechos que estén siendo enjuiciadospor la jurisdicción de lo penal. Por otra parte,se habrán de remitir las actuaciones alMinisterio Fiscal, cuando la Administraciónconozca hechos que pudieran ser constituti-vos de delitos o faltas, no prosiguiendo enambos casos las actuaciones administrati-vas, hasta la conclusión de los procedimien-tos judiciales.

Tampoco se podrán iniciar procedimien-tos sancionadores para la exigencia de res-ponsabilidades administrativas por efecto dela prescripción producida por transcurso detiempo sin que la Administración hayaactuado. Las infracciones en materia de pre-vención de riesgos laborales prescribirán alaño las infracciones leves, a los tres años lasgraves, y a los cinco años las muy graves,contado desde la fecha en que tuvo lugar lainfracción.

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18 Aunque la LOE determina que las titulaciones dearquitecto, arquitecto técnico, ingeniero e ingenierotécnico son habilitantes para el desempeño de las fun-ciones de coordinación en las obras, la Comisión Nacio-nal de Seguridad y Salud en el Trabajo, en el documen-to aprobado en el año 2002 sobre criterios para la apli-cación de prevención de riesgos laborales en el sector dela construcción, se ha pronunciado por la convenienciade al menos 200 horas de formación preventiva segúnun programa establecido.

3. RESPONSABILIDADESPOR INCUMPLIMIENTOSDE OBLIGACIONESDE INFORMACIÓN, COOPERACIÓNY COORDINACIÓN EN LAS OBRAS

Dentro de las obligaciones reflejadas en elcapítulo III de la LPRL en el art. 24 seencuentran las dirigidas a evitar los riesgosque derivan de la concurrencia en el mismolugar de trabajo actividades de diferentesempresas, conocidas en términos genéricoscomo obligaciones de coordinación19. Conjun-tamente a las obligaciones que se imponen alas empresas que concurren, el art. 24.2 de laLPRL establece obligaciones específicas parael titular del centro de trabajo, consistentesen informar e instruir a las empresas y traba-jadores autónomos que concurren en el centrode trabajo sobre los riesgos existentes y lasmedidas de prevención establecidas frente alos mismos.

El Real Decreto 1627/97 establece para talfin determinadas obligaciones que han decumplirse, pivotando sobre el promotor de laobra la gestación de las mismas, como son laque representa la elaboración de un estudiode seguridad y salud o estudio básico comoparte de un proyecto de ejecución de la obraque debe existir, y la designación de unadirección facultativa y coordinador de seguri-dad y salud, quedando en un segundo nivelsecuencial las obligaciones a cumplir de coo-peración y coordinación de las empresas ytrabajadores autónomos.

En este análisis, se van a diferenciar lasresponsabilidades por las obligaciones pro-

pias que tienen los promotores como sujetosobligados por la normativa, de las que deri-van de las obligaciones que tienen los coordi-nadores de seguridad y salud y de los restan-tes técnicos también designados por el pro-motor: autores del estudio de seguridad ysalud, o coordinadores en fase de proyecto,proyectistas y dirección facultativa, que hande elaborar la información que las empresashan de disponer sobre los riesgos a los queestán expuestos, e instruir a las mismas delcorrecto cumplimiento de las obligacionespreventivas, métodos de trabajo y de coordi-nación, de cuyo incumplimiento han respon-der administrativamente los promotores delas obras.

El Real Decreto 171/2004, de 30 de eneropor el que se desarrolla el indicado art. 24 dela LPRL establece las formas de desarrollarlas obligaciones de cooperación y coordinacióndirigido a la generalidad de las empresas.Supone una interpolación de la normativageneral con la normativa propia de la cons-trucción que da lugar a reflexiones interpreta-tivas, porque, aunque hay contenidos en elReal Decreto 171/2004 que son aplicablestambién a las obras de construcción, se haseñalando expresamente en su disposiciónadicional primera, que las obras incluidas enel ámbito de aplicación del Real Decreto1627/1997 se regirán por lo establecido poresa norma, si bien hay que precisar que notodas las obras de construcción son de aplica-ción del Real Decreto 1627/1997, en lo referidoa la información-cooperación-coordinación,sino que únicamente se produce la plena apli-cación en las obras en las que resulte obligato-rio disponer de un proyecto de ejecución20.



19 El Art. 24.1 LPRL señala: «Cuando en un mismocentro de trabajo desarrollen actividades trabajadores dedos o más empresas, éstas deberán cooperar en la apli-cación de la normativa sobre prevención de riesgos labo-rales. A tal fin, establecerán los medios de coordinaciónque sean necesarios en cuanto a la protección y preven-ción de riesgos laborales y la información sobre los mis-mos a sus respectivos trabajadores, en los términos pre-vistos en el apartado 1 del artículo 18 de esta Ley».

20 La Guía Técnica para las obras de construcciónelaborada por el INSHT establece una distinción entrelos diferentes tipos de obras de construcción a los efec-tos de la aplicación del RD 1627/1997, siguiendo lalínea marcada por los Criterios de aplicación aprobadospor la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Tra-bajo, diferenciando entre las obras que han de tener pro-yecto de ejecución en función de la exigencia que mar-can las respectivas leyes reguladoras, así como las obras

Habría que añadir a esa remisión a la norma-tiva propia de construcción, aunque expresa-mente no se señale en la disposición adicionalseñalada, a las obligaciones de cooperaciónbasadas en el intercambio de informaciónsobre los respectivos riesgos, al ser aspectosque resuelve por instrumentos documentalespropios a través del plan de seguridad y saludestablecido para la obra por la empresa con-tratista, en base al estudio de seguridad ysalud elaborado por el técnico competentedesignado por el promotor como titular delcentro de trabajo y el libro de incidencias.

Ese planteamiento implica dos situacionescon un tratamiento distinto: de una parte lasobras con proyecto donde están presentestodas las exigencias del Real Decreto 1627/1997, y de otra parte las usualmente conoci-das como «obras menores», que por su senci-llez técnica no precisan de proyecto de ejecu-ción ni disponer de una dirección facultativa,ante las cuales no resultan exigibles las medi-das específicas señaladas por el indicado RealDecreto, sino las generales de evaluación deriesgos y planificación preventiva estableci-das con carácter general para todas lasempresas, cuyos aspectos de cooperación ycoordinación están resueltos por la aplicaciónde las obligaciones establecidas con caráctergeneral en el Real Decreto 171/2004.

3.1. Responsabilidadesde los promotores de obras porincumplimiento de obligaciones

Una de las novedades más significativasque contiene el Real Decreto 1627/1997 es laalusión directa de obligaciones que tienen lospromotores de las obras de construcción, yaque hasta ese momento no existía en ordena-miento preventivo ninguna alusión a esafigura. Una obra de construcción siempre se

efectúa por la iniciativa decisoria de un pro-motor, constituyendo el elemento personalinicial de todo el proceso constructivo21. Conexcepción del particular para la construccióno rehabilitación de su propia vivienda, todopromotor debe ser considerado como unaempresa en el sentido económico del términoaunque no lo sea desde el plano laboral comotitular de relaciones laborales.

Cuando se produzcan hechos que supon-gan incumplimiento de los coordinadores deseguridad y salud, o de los demás técnicos alas obligaciones establecidas en el RealDecreto 1627/1997, las responsabilidadesadministrativas por esas conductas recaeránde forma exclusiva en el promotor que lesdesignó para el ejercicio profesional de suscometidos profesionales, establecido de formadirecta e inequívoca que la designación de loscoordinadores no eximirá al promotor de susresponsabilidades22, siendo los promotores ypropietarios de obras de construcción inclui-dos como sujetos responsables por el art. 2 delTRLISOS por aquellas conductas suscepti-bles de estar contenidas en la tipificación quehacen los arts. 12.24 y 13.8.a del TRLISOSpara infracciones graves y muy graves res-pectivamente, sin que por el contrario figurenentre los sujetos responsables enumeradoscomo sujetos con responsabilidad adminis-trativa los coordinadores de seguridad ysalud, ni los demás técnicos también designa-dos por el promotor para el desarrollo de las

ESTUDIOS


sin proyecto, y dentro de éstas las que no es exigible unproyecto para su tramitación administrativa, las obras deemergencia y las de corta duración.

21 El art. 2.1.c del RD1627/97 define al promotor:«cualquier persona física o jurídica por cuenta de la cualse realice una obra». Más detallado el art. 9 de la LOE,«cualquier persona física o jurídica, pública o privada,que, individual o colectivamente, decide, impulsa, pro-grama, financia, con recursos propios o ajenos, las obrasde edificación para sí o para su posterior enajenación,entrega o cesión a terceros bajo cualquier título». Enambas no admite ninguna excepción en la figura delpromotor, estando comprendida todas las personascualquiera que sea su condición y naturaleza, tanto pri-vada o pública, que bajo su encargo, iniciativa o deseo,se va a realizar una obra de construcción por ellos finan-ciada, cualquiera que sea el objeto, finalidad o uso.

22 Art. 3.4 del RD 1627/1997.

competencias y cometidos establecidos en elReal Decreto 1627/1997. La consideraciónque se hace para la calificación de los incum-plimientos como infracción muy grave estribaen que la conducta motivadora de la infrac-ción se produce o tiene incidencia en activida-des reglamentariamente consideradas espe-cialmente peligrosas o con riesgos especia-les23.

La razón de la proyección de responsabili-dad administrativa hacia el promotor o pro-pietario de la obra por hechos derivados de laactuación de los coordinadores y demás técni-cos tiene su fundamento en la condición quetiene como titular del centro de trabajo. Elpromotor, como empresario, aunque no tengatrabajadores por cuenta ajena en la obra, ocu-pa el vértice de la pirámide del conjuntoeconómico-empresarial que sustituye unaobra de construcción, al ser quien idea laconstrucción para su propia utilidad en unespacio de su titularidad o uso mediante uncoste económico, y la dirige y controla de for-ma preceptiva a través los técnicos por éldesignados. La proyección de la responsabili-dad hacia el promotor se produce por razón de

la elección realizada, asumiendo las conse-cuencias negativas que una mala actuaciónde los profesionales elegidos para el cumpli-miento de obligaciones que, como titular delcentro de trabajo, le corresponde de facilitarinformación e instrucción hacia las empresasque trabajan en la obra sobre los riesgos ymedidas de prevención, según establece elart. 24.2 de la LPRL.

Con respecto al fundamento de la respon-sabilidad de los promotores, el Real Decreto171/2004 ha resuelto definitivamente todaslas dudas que sobre la cuestión se presenta-ban respecto a la condición del promotor comotitular del centro de trabajo24, y de ello, laproyección del contenido obligacional del art.24.2 de la LPRL, al señalarse en la disposi-ción adicional primera, referida a la aplica-ción en las obras de construcción, que lainformación del art. 7 del Real Decreto171/200425 se entenderá cumplida por el pro-motor mediante el estudio de seguridad ysalud o el estudio básico, en los términos esta-blecidos en los arts. 5 y 6 del Real Decreto1627/1997, y que las instrucciones del art. 8del Real Decreto 171/200426, se entenderán



23 El anexo II del RD 1627/1997 determina una rela-ción no exhaustiva de los trabajos que implican riesgosespeciales para la seguridad y la salud de los trabajado-res: 1. Trabajos con riesgos especialmente graves desepultamiento, hundimiento o caída de altura, por lasparticulares características de la actividad desarrollada,los procedimientos aplicados, o el entorno del puesto detrabajo. 2. Trabajos en los que la exposición a agentesquímicos o biológicos suponga un riesgo de especialgravedad, o para los que la vigilancia específica de lasalud de los trabajadores sea legalmente exigible. 3. Tra-bajos con exposición a radiaciones ionizantes para losque la normativa específica obliga a la delimitación dezonas controladas o vigiladas. 4. Trabajos en la proximi-dad de líneas eléctricas de alta tensión. 5. Trabajos queexpongan a riesgo de ahogamiento por inmersión. 6.Obras de excavación de túneles, pozos y otros trabajosque supongan movimientos de tierra subterráneos. 7.Trabajos realizados en inmersión con equipo subacuáti-co. 8. Trabajos realizados en cajones de aire comprimi-do. 9. Trabajos que impliquen el uso de explosivos. 10.Trabajos que requieran montar o desmontar elementosprefabricados pesados.

24 SÁNCHEZ DE LA ARENA, M.A. «Seguridad y salud enlas obras de construcción». La Ley. Las Rozas 2001 pags.250 y 251.

25 El art. 7 del RD 171/2004, establece que elempresario titular deberá informar a los otros empresa-rios concurrentes sobre los riesgos propios del centro detrabajo que puedan afectar a las actividades por ellosdesarrolladas, las medidas referidas a la prevención detales riesgos y las medidas de emergencia que se debenaplicar. La información deberá ser suficiente y habrá deproporcionarse antes del inicio de las actividades ycuando se produzca un cambio en los riesgos propiosdel centro de trabajo que sea relevante a efectos pre-ventivos. La información se facilitará por escrito cuandolos riesgos propios del centro de trabajo sean calificadoscomo graves o muy graves.

26 Según el art. 8 del RD171/2004, recibida la infor-mación a que se refiere el artículo 4.2, el empresariotitular del centro de trabajo, cuando sus trabajadoresdesarrollen actividades en él, dará al resto de empresa-rios concurrentes instrucciones para la prevención de losriesgos existentes en el centro de trabajo que puedanafectar a los trabajadores de las empresas concurrentes y

cumplidas por el promotor mediante lasimpartidas por el coordinador de seguridad ysalud durante la ejecución de la obra, cuandotal figura exista, y en otro caso serán imparti-das por la dirección facultativa.

Al analizar las responsabilidades de lospromotores, hay que diferenciar entre res-ponsabilidades por incumplimiento de obli-gaciones propias y directas que tienen deriva-das de su condición, �de las que son respon-sables por los incumplimientos� de las quetienen las personas que designó a los efectosde cumplir las otras obligaciones que, comotitular del centro de trabajo, se le proyectan yque la normativa ha reservado su cumpli-miento por la naturaleza de sus contenidos através de profesionales con titulación acadé-mica habilitante.

3.1.1. Responsabilidades por obligacionesexigibles directamente al promotor

A. Encargar a un proyectistaun proyecto en las construccionesque sea exigible

La primera obligación del promotor esencargar a un proyectista27 la elaboración de

un proyecto de ejecución de la obra, exigibleen aquellas obras que por su naturaleza lanormativa propia reguladora así lo impon-ga28. Aunque el Real Decreto 1627/1997 noseñale expresamente esta obligación hayreferencias indirectas que la establecencomo punto de partida al resto de obligacio-nes, como es la alusión en el art. 2.1.d al defi-nir al proyectista como el «autor o autorespor encargo del promotor, de la totalidad oparte del proyecto de la obra», términossemejantes a los señalados en el art. 10 de laLOE al señalar que el proyectista es el agen-te que por encargo del promotor redacta elproyecto.

Como proyecto de obra hay que considerarel conjunto de documentos que definen ydeterminan las exigencias constructivas de lamisma, justificando técnicamente las solucio-nes propuestas de acuerdo con las especifica-ciones requeridas en la normativa aplicable,debiendo ser visado por el colegio profesionalal que pertenezca el proyectista y ser autori-zado por la Administración pública que resul-te competente en función de la naturaleza dela obra. El Real Decreto 1627/97 señala en suart. 8 que el proyecto de obra contemplarápara su elaboración los principios generalesde acción preventiva que señala el art. 15 dela LPRL en la idea fundamental de evitar elriesgo.

ESTUDIOS


sobre las medidas que deben aplicarse cuando se pro-duzca una situación de emergencia. Las instruccionesdeberán ser suficientes y adecuadas a los riesgos exis-tentes en el centro de trabajo que puedan afectar a lostrabajadores de las empresas concurrentes y a las medi-das para prevenir tales riesgos. Las instrucciones habránde proporcionarse antes del inicio de las actividades ycuando se produzca un cambio en los riesgos existentesen el centro de trabajo que puedan afectar a los trabaja-dores de las empresas concurrentes que sea relevante aefectos preventivos. Las instrucciones se facilitarán porescrito cuando los riesgos existentes en el centro de tra-bajo que puedan afectar a los trabajadores de las empre-sas concurrentes sean calificados como graves o muygraves.

27 Según establece el art. 10 de la LOE, la personaque podrá ser designada por el promotor para la elabo-ración del proyecto deberá tener que estar en posesiónde la titulación académica y profesional exigible en fun-

ción de la naturaleza del proyecto, siendo titulacioneshabilitantes las de: arquitecto, arquitecto técnico, inge-niero, ingeniero técnico, según corresponda.

28 En obras de edificación estarían dentro de la exi-gencia de proyecto, según el 2.2 de la LOE: a) construc-ciones nuevas en las que se produzcan de forma con-junta las siguientes situaciones: construcciones de esca-sa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengande carácter residencial ni público de una sola planta; b)obras de ampliación, reforma o rehabilitación que noalteren la configuración arquitectónica de los edificios,de forma que no produzcan una variación esencial de lacomposición general exterior, volumetría, o el conjuntoestructural, o cambiar los usos característicos del edifi-cio; c) que no sean obras de intervención en edificacio-nes catalogadas y aquellas que no afecten a partes deelementos objetos de protección de histórico-artístico.

B. Encargar a un técnico competenteel estudio de seguridad y saludo el estudio básico de seguridady salud cuando así proceda

Según el art. 4 del Real Decreto 1627/1997,el promotor estará obligado, en la fase deredacción del proyecto, a que se elabore unestudio de seguridad y salud, o en su caso unestudio básico, que formará parte del proyec-to. Constituye un requisito necesario paraque se pueda proceder al visado del proyectode ejecución en el colegio profesional al quepertenece el proyectista, para la concesión delicencias y demás autorizaciones necesariaspara la iniciación de la obra. Para la aproba-ción de los proyectos de obras de las adminis-traciones públicas se hará declaración expre-sa por la oficina de supervisión de proyectos uórgano equivalente sobre la inclusión deldocumento.

El estudio de seguridad y salud es el docu-mento de la responsabilidad del promotorcomo titular del centro de trabajo con la fina-lidad de identificar los riesgos que van a estarpresentes en la obra, las medidas preventivasque se deben de aplicar por las empresas queparticipen para la neutralización y control delos riesgos a través del plan de seguridad ysalud elaborado por la empresa contratista, yel coste de la aplicación preventiva comouna parte más del precio total de la construc-ción.

En determinadas obras previstas por elart. 4 del Real Decreto 1627/1997, el estudiode seguridad y salud podrá sustituirse por undenominado «estudio básico de seguridad ysalud», que respondiendo a los mismos princi-pios constituye un documento de menor con-tenido y más simplicidad, para obras de infe-rior dimensión cuando se den de forma con-junta las siguientes situaciones: presupuestode ejecución de los trabajos inferior a450.759,08 euros; duración estimada nosuperior a 30 días laborables o no está previs-to más de 20 trabajadores trabajandosimultáneamente; volumen de mano de obra

total no superior a 500 días; y que los trabajosa realizar no impliquen en ningún momentorealización de túneles, galerías, conduccionessubterráneas y presas. Cuando la ejecuciónde una obra esté definida por más de un pro-yecto con la intervención de más de un pro-yectista, será la suma de todos los proyectosla que determine la cantidad de referencia

Por la conexión que debe existir entre elestudio y el proyecto, sería conveniente la ela-boración coordinada de ambos instrumentose incluso que fueran realizados por la mismapersona. Mediante esa conjunción se logra-rían con más eficacia soluciones a los riesgosque no han podido ser eliminados por el pro-yecto de ejecución. Nada mejor que la elabo-ración del estudio de seguridad y salud y laredacción del proyecto sean coetáneas de for-ma que ambos resulten coherentes entre sí ycomplementarios en las medidas adoptadas.

Cuando en el proyecto de obra participenvarios proyectistas, el estudio de seguridad ysalud ha de realizarse por un coordinador deseguridad y salud en fase de proyecto quedeberá ser designado por el promotor para surealización.

La determinación que señala el art. 5 delReal Decreto 1627/97 de «técnico competentedesignado por el promotor», para la elabora-ción del estudio de seguridad y salud, deja enla indeterminación si el proyectista debe sertambién el autor del estudio o puede ser otrotécnico. La definición de técnico competenteque realiza la LOE está expresamente dirigi-da a las funciones de coordinador de seguri-dad y salud, tanto para la fase de proyectocomo de ejecución, otorgando esta posibilidada las personas con titulación académica o pro-fesional de «arquitectos, arquitectos técnicos,ingenieros o ingenieros técnicos, de acuerdocon sus competencias y especialidades». Al seresas titulaciones habilitantes para ser coordi-nador de seguridad y salud en fase de proyec-to, figura exigible cuando haya varios proyec-tistas, las mismas titulaciones lo serán paraelaborar el estudio en todos los casos.



C. Designar a un coordinador

de seguridad y salud para la fase

de ejecución de la obra

Es obligatorio que el promotor antes del

inicio de la obra proceda al nombramiento de

un coordinador de seguridad y salud durante

la ejecución de la obra29 cuando en su realiza-

ción vayan a intervenir más de una empresa,

o una empresa y trabajadores autónomos o

varios trabajadores autónomos. Cuando ini-

cialmente no se ha previsto esa concurrencia,

circunstancia muy poco probable ante la for-

ma de desarrollarse las obras y posteriormen-

te surja esa necesidad, será obligatorio proce-

der a la designación tan pronto se produzca

esa circunstancia. Cuando no exista obliga-

ción de nombramiento de un coordinador de

seguridad y salud durante la ejecución de la

obra, sus funciones serán realizadas por la

dirección facultativa siempre que la misma

sea preceptiva.

La figura del coordinador de seguridad y

salud será un técnico que tenga la titulación

académica correspondiente, no siendo posible

que la función pueda ser desarrollada por

una persona jurídica. Tendrá que ser un nom-

bramiento singular, aunque cabría la posibi-

lidad de la designación de una segunda o ter-

cera persona cuando las características de la

construcción lo exijan, para cubrir la totali-

dad del tiempo diario de trabajo, zonas en

obras de gran dimensión, o para cubrir perio-

dos de ausencia y vacaciones.

D. Designar a un coordinador

de seguridad y salud para la fase

de proyecto

Como ya se ha señalado al analizar la obli-

gación de encargar la elaboración del estudio

de seguridad y salud o en su caso del estudio

básico, será obligatoria esta designación por

el promotor cuando para la elaboración del

proyecto intervengan varios proyectistas, de

forma que el promotor encargue de forma

independiente a cada uno la elaboración de

diversas partes del proyecto. Los requisitos

exigibles para ser nombrado coordinador en

fase de proyecto son los mismos que tienen los

coordinadores en fase de ejecución.

En el supuesto de que se produzcan incum-

plimientos a las obligaciones señaladas en

estos puntos analizados, se producirán

infracciones graves de los promotores, según

lo tipificado en el art. 12. 24 del TRLISOS

referentes a sus apartados: a) no designar los

coordinadores en materia de seguridad y

salud cuando ello sea preceptivo, y b) incum-

plir la obligación de que se elabore el estudio

o, en su caso, el estudio básico de seguridad y

salud, cuando ello sea preceptivo (primera

parte de ese párrafo). Esos mismos incumpli-

mientos podrían calificarse como infracción

muy grave cuando estén presentes las cir-

cunstancias previstas en el párrafo 8. a. del

art. 13 del TRLISOS: no adoptar el promotor

las medidas necesarias para garantizar que

aquellos que desarrollen actividades en el

mismo reciban la información y las instruc-

ciones adecuadas, en la forma y con el conte-

nido y alcance establecidos en la normativa

de prevención de riesgos laborales, sobre los

riesgos y las medidas de protección, preven-

ción y emergencia cuando se trate de activi-

dades reglamentariamente consideradas

como peligrosas o con riesgos especiales.

En el análisis de estas obligaciones del

promotor se observa que respecto a la exi-

gencia de encargar un proyecto de ejecución

de la obra, que no se encuentra reflejado de

forma expresa su incumplimiento como

ESTUDIOS


29 Los requisitos que deberán disponer las personas

para ser coordinadores están reflejados de la disposición

adicional cuarta de la LOE, que ha establecido que son

técnicos competentes para ser coordinadores de seguri-

dad y salud, tanto durante la elaboración del proyecto

como durante la ejecución de la obra, «los arquitectos,

arquitectos técnicos, ingenieros o ingenieros técnicos,

de acuerdo con sus competencias y especialidades», por

ser «las titulaciones académicas y profesionales habili-

tantes para desempeñar la función de coordinador de

seguridad y salud en las obras de edificación durante la

elaboración del proyecto y durante la ejecución de la

obra».

infracción, según las conductas que se hantipificado en el apartado 24 del art. 12 delTRLISOS a diferencia del tratamiento que sehace del estudio de seguridad, ya que si bienel mismo debe formar parte de aquel, ambasson obligaciones independientes, siendo unasituación de mucha más gravedad cuandoademás de no haber estudio de seguridadtampoco hay proyecto de ejecución. Conside-ramos, sin embargo, que la falta de un pro-yecto de ejecución puede ser incluible dentrodel párrafo c, al constituir una manifestaciónde la ausencia de medidas necesarias paragarantizar que los empresarios desarrollenactividades en la obra, reciban la informa-ción y las instrucciones adecuadas, siendo elcontenido del proyecto de ejecución la infor-mación que resulta más importante de caraal procedimiento de trabajo a seguir, queafecta directamente al requisito de estabili-dad y solidez de la obra establecido en la par-te A, punto 2 y en la parte C, punto 1, del ane-xo IV del Real Decreto 1627/1997. La mismaargumentación se podría realizar en elincumplimiento de designar una direcciónfacultativa cuando ello resultara obligatorio,ya que tampoco hay referencia expresa en larelación de infracciones que se están anali-zando.

Por esta razón podría incluirse dentro delas situaciones que se utilizan para la tipifi-cación de infracciones muy graves de los pro-motores contenida en el apartado 8.a del art.13 de TRLISOS, tipificación muy abierta diri-gida a los incumplimiento del promotor queincidan en actividades reglamentariamenteconsideradas como peligrosas o con riesgosespeciales, todo ello sin perjuicio de que puedaafectar a otros ámbitos de responsabilidadcomo conducta contraria a la disciplinaurbanística, pudiendo ser incluso por su gra-vedad una conducta penal cuando la falta deproyecto pueda causar resultados catastrófi-cos y ponga en peligro la vida o integridad físi-ca de las personas o el medio ambiente, segúnse puede desprender del art. 350 del CódigoPenal.

E. Obligación de presentar el avisoprevio antes de comenzar la obraante la autoridad laboral

Constituye una obligación de naturalezadocumental que tiene por objeto informar a laAdministración la iniciación de una obra deconstrucción. Será cumplimentado conformeal modelo marcado en el anexo III del RealDecreto 1627/97, debiendo figurar: los datosde identificación y ubicación; identificacióndel proyectista; del coordinador de seguridady salud en fase de proyecto; de la direcciónfacultativa; del coordinador de seguridad ysalud en fase de ejecución; la fecha previstade iniciación de la obra; tiempo de duraciónde los trabajos; número máximo estimado detrabajadores en la obra; número previsto decontratistas, subcontratistas y autónomos;identificación de contratista, subcontratistasy trabajadores autónomos.; actualizaciónmediante anexos de las empresas que traba-jen en la obra, debiendo estar expuesto deforma visible en la obra. La obligación del avi-so previo es extensible a todas las obras deconstrucción que se vayan a efectuar concarácter general, tanto las obras con proyectocomo las obras menores.

En el texto original del art. 18.2 del RealDecreto 1627/1997 se señalaba que era obli-gación actualizar el aviso previo siempre quese produjera cualquier variación, como eracada vez que se incorporara a la obra unanueva empresa subcontratista o trabajadorautónomo. Actualmente únicamente resultaobligatoria la actualización del aviso previocuando se produzca una variación en la per-sona del coordinador de seguridad y salud enla fase de ejecución y en las empresas queparticipan como contratistas, según la modi-ficación introducida por el Real Decreto1109/2007 con la finalidad de reducir los trá-mites que suponía la presentación de un nue-vo anexo para incluir las nuevas incorpora-ciones de subcontratistas en la obra.

En caso de producirse el incumplimientode esta obligación, se estaría ante una infrac-



ción de naturaleza leve dentro de la tipifica-ción establecida en el art. 11.5 del TRLISOS,que se refiere a los incumplimientos que afec-tan a obligaciones de carácter formal o docu-mental exigible en la normativa cuando no seencuentren expresamente calificadas comoinfracciones graves o muy graves, como lo queno sucede con las obligaciones respecto al avi-so previo.

3.1.2. Obligaciones exigibles a personasdesignadas por promotor, sometidasa la responsabilidad del mismo

Estas obligaciones están reflejadas en elarticulado del Real Decreto 1627/97, siendoen función al sujeto obligado y su contenido,las siguientes:

A. Obligaciones sobre el contenidodel estudio de seguridad y salud,o, en su caso, estudio básico

El estudio de seguridad y salud elaboradopor el autor del mismo, o, en su caso, por elcoordinador de seguridad y salud en fase deproyecto, debe de estar constituido por lossiguientes documentos:

� Memoria descriptiva. Debe reflejarselos procedimientos, equipos técnicos ymedios auxiliares que hayan de utili-zarse o cuya utilización se pueda pre-ver; identificación de los riesgos quepuedan ser evitados, señalando lasmedidas técnicas necesarias para ello;relación de los riesgos que no puedenser eliminados, especificando las medi-das preventivas y protecciones técnicaspara controlar y reducir dichos riesgos yvalorando su eficacia, en especial cuan-do se propongan medidas alternativas;descripción de los servicios sanitarios ycomunes a establecer en la obra en fun-ción del número de trabajadores quevayan a utilizarlos; condiciones del

entorno que pueden afectar a los traba-jos con incidencia en la seguridad ysalud, o que pueden quedar afectadospor los mismos; tipos y característicasde los materiales y elementos que van aser empleados; proceso constructivo yorden de ejecución de los trabajos; loca-lización en los planos e identificaciónde las zonas en las que se presten traba-jos incluidos en el anexo II del RealDecreto 1627/97, referidas a activida-des con especial riesgo, así como lascorrespondientes medidas específicasque han de adoptarse; previsiones einformaciones útiles para efectuar ensu día, una vez finalizada la obra, en lasdebidas condiciones de seguridad ysalud, los previsibles trabajos posterio-res.

� Pliego de condiciones particulares paradeterminar los requisitos específicos yparticularidades técnicas que han decumplir todas las medidas de preven-ción y protección que se vayan a esta-blecer en la obra.

� Planos. Es obligatorio que contenga pla-nos de las diversas partes de la obra conla correspondiente determinación gráfi-ca de las medidas preventivas diseña-das en cada zona, de forma que facilitela redacción de los planes de seguridady salud, así como la aportación de dibu-jos y croquis para una mejor compren-sión de las ideas preventivas diseñadas.

� Mediciones y unidades de elementospara la seguridad y salud. Las unidadeso elementos de seguridad y salud quehayan sido definidos o proyectadosdeben de ser determinadas numérica-mente para poder establecer de formacuantitativa su coste y el presupuestoeconómico de la seguridad y salud en laobra. Solo podrán ser modificadas o sus-tituidas por alternativas propuestaspor el contratista en el plan de seguri-dad y salud, previa justificación técnica

ESTUDIOS


debidamente motivada y siempre queno suponga disminución del importetotal, ni de los niveles de protección con-tenidos en el estudio.

� Presupuesto de seguridad y salud de laobra. Será la cuantificación del valoreconómico de la aplicación y ejecuciónde las medidas de seguridad estableci-das en el estudio de seguridad y saludresultante de las mediciones y precios.Únicamente podrán figurar partidasalzadas en elementos de difícil previ-sión o medición. Este presupuesto cons-tituye un coste más de la construcciónde la obra e incorporado al presupuestogeneral como un capítulo propio, sobreel cual la dirección facultativa hará elcorrespondiente seguimiento y lascorrespondientes certificaciones. Nodeberán estar incluidos en el presu-puesto del estudio los costes que impli-quen la utilización de medios auxiliarespara la correcta ejecución de los traba-jos en la forma definida por el proyectode ejecución ya que sus costes estaránrepercutidos en la partida constructivaque corresponda.

El incumplimiento que resulta más gene-ralizado es que el documento elaborado comoestudio de seguridad y salud trate solo decumplimentar de forma genérica una obliga-ción mediante un soporte documental sin queesté ajustado a la realidad propia de la obra,no identificados ni contemplados los riesgosreales que están presentes en cada zona de laobra, en las diferentes fases o ante las activi-dades concretas a realizar, o no establecersemedidas de protección que resulten adecua-das en función de la naturaleza de los riesgos.

La existencia de esos incumplimientosconstituirá infracciones graves de los promo-tores según lo tipificado en el art. 12. 24 delTRLISOS, referido a su párrafo b, (segundoparte del párrafo) que determina esta consi-deración, cuando los estudios de seguridad ysalud presentan deficiencias o carencias sig-

nificativas y graves en relación con la seguri-dad y salud en la obra, o, en su caso, infrac-ciones muy graves cuando el incumplimientoafecte a actividades reglamentariamenteconsideradas especialmente peligrosas o conriesgos especiales, según lo establece el art.13. 8. a del TRLISOS.

B. Obligaciones de informacióne instrucciones a las empresasque trabajan durante el desarrollode los trabajos

Dentro de estas obligaciones, están inte-gradas en un conjunto las actuaciones de losintegrantes de la dirección facultativa en losaspectos de seguridad en la obra, y las de loscoordinadores de seguridad y salud, que hande realizarse a los efectos de informar e ins-truir a las empresas participantes sobre losriesgos, y la aplicación de las medidas de pro-tección, prevención y emergencia. Irán dirigi-das a que los trabajos en la obra se ajusten alproyecto de ejecución y al estudio de seguridady salud, y dar soluciones preventivas cuandoproceda ante situaciones nuevas no previstas,sin perjuicio de las que resulten por el art. 9del Real Decreto 1627/97, como obligacionesespecíficas del coordinador de seguridad ysalud en la fase ejecución, que serán analiza-das en otro punto. El estudio de seguridad ysalud tiene una función informativa de natu-raleza estática dentro de la fase del proyectoque cumple esa finalidad cuando se está pro-yectando la obra, a los efectos que los contra-tistas planifiquen a través de los respectivosplanes los contenidos preventivos de los estu-dios. Es necesario e imprescindible que lastareas de información o instrucción no finali-cen en esa obligación documental sino que seproyecte de forma eficaz durante el transcursode la obra hasta su finalización, dirigiendo enel día a día la correcta ejecución de los trabajosy la aplicación correcta de las medidas deseguridad que resulten adecuadas, controlan-do y exigiendo la aplicación real de las parti-das de seguridad y salud presupuestadas.



Los cometidos que el Real Decreto 1627/1997 reserva a los miembros de la direcciónfacultativa de las obras están sintetizados enla definición del art. 2.1.g, como los técnicosdesignados por el promotor encargados de ladirección y del control de la ejecución de laobra, resultando necesario para conocer susobligaciones la definición del Real Decreto129/1985, de 23 de diciembre sobre redacciónde proyectos y dirección de obras30, completa-do con el contenido del Decreto 265/1971, de19 de febrero, sobre las competencias y facul-tades de los arquitectos técnicos, como miem-bros de las direcciones facultativa a los queles corresponde «ordenar y dirigir la ejecu-ción material de las obras e instalacio-nes��y controlar las instalaciones provisio-nales, las medidas auxiliares de construccióny los sistemas de protección, exigiendo el cum-plimiento de las disposiciones vigentes sobrela seguridad en el trabajo».

Según la terminología que utiliza la LOE,la dirección facultativa está formada por: eldirector de obra y el director de la ejecuciónde la obra, integrada en ella el coordinador deseguridad y salud para la ejecución de laobra, según se establece en el art. 2.1 f delReal Decreto 1627/97. La dirección facultati-va o dirección técnica de la obra, como máxi-ma autoridad en el desarrollo de los trabajosante las empresas participantes, debe dirigirla correcta ejecución de los trabajos en todasu amplitud, y advertir al contratista los

incumplimientos preventivos que observenmediante diligencia en el libro de incidencias,y proceder a la paralización de los trabajoscuando se den circunstancias para ello, facul-tades compartidas con las que tienen los coor-dinadores de seguridad y salud, según esta-blece el art. 14 del Real Decreto 1627/97.

El incumplimiento de estas obligacionesconstituirá infracciones graves de los promo-tores, según lo determina el art. 12.24 delTRLISOS, en su apartado c, que señala comoconducta incluida en esta calificación, noadoptar las medidas necesarias para garanti-zar, en la forma y con el alcance y contenidoprevistos en la normativa de prevención, quelos empresarios que desarrollan actividadesen la obra reciban la información y las ins-trucciones adecuadas sobre los riesgos y lasmedidas de protección, prevención y emer-gencia. Como ya se ha dicho ante otrosincumplimientos, en caso que afecte a activi-dades reglamentariamente consideradasespecialmente peligrosas o con riesgos espe-ciales, la infracción será calificada como muygrave según el art. 13.8.a del TRLISOS.

C. Obligaciones de los coordinadoresde seguridad y salud designadospara la fase de ejecución

Sus obligaciones consistirán, según esta-blece el Art. 9 del Real Decreto 1627/1997, en:

� Coordinar la aplicación de los principiosgenerales de prevención y de seguridad,contenidos en el art. 15 de la LPRL: evi-tar trabajos de riesgo; evaluar los ries-gos que no puedan evitarse; combatirlos riesgos en su origen; adaptar el tra-bajo a la persona; elección de equipos detrabajos adecuados para cada actividad;adopción del método de trabajo queresulte más seguro; sustituir lo peligro-so por lo que no produce riesgos; aplicarlos avances de la técnica; planificar laprevención; establecer medidas paramejorar las condiciones de trabajo;

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30 «Es la actividad que controla y ordena la ejecu-ción de la edificación en sus aspectos técnicos, econó-micos y estéticos, coordinando las intervenciones deotros profesionales técnicos cuando concurran en lamisma», señalando como funciones, «velar por la ade-cuación de la edificación en construcción al proyecto y,a tal efecto, harán las comprobaciones oportunas delmismo, e impartirán al constructor las instrucciones pre-cisas, suministrando gráficos, planos y cuantos datossean necesarios para interpretar y llevar a la práctica lasespecificaciones de aquel. En consecuencia, tendránobligación de asistir a la obra cuantas veces fuese nece-sario, de acuerdo con la naturaleza y complejidad de lamisma».

anteponer medidas de protección colec-tivas sobre las individuales; informar einstruir a los trabajadores; tener pre-sente la capacidad del trabajador en lastareas encomendadas; establecer medi-das preventivas eficaces ante descuidose imprudencias de los propios trabaja-dores.

Esta función se desarrollará al tomarlas decisiones técnicas y de organiza-ción con el fin de planificar los distintostrabajos o fases que vayan a desarro-llarse simultánea o sucesivamente, y alestimar la duración para la ejecución deestos distintos trabajos.

� Coordinar las actividades de la obrapara garantizar que los contratistas y,en su caso, los subcontratistas y los tra-bajadores autónomos apliquen demanera coherente y responsable losprincipios de la acción preventiva queseñala el art. 15 de la LPRL anterior-mente señalados, durante la ejecuciónde la obra y, en particular, en las tareaso actividades a que se refiere el art. 10del Real Decreto 1627/97. Las tareas oactividades que señala dicho preceptoson: mantener la obra en buen estado deorden y limpieza; elección del emplaza-miento de los puestos y áreas de trabajoteniendo en consideración las condicio-nes de acceso y las vías de circulación;manipulación de materiales; la utiliza-ción de los medios auxiliares; manteni-miento, control previo a la puesta enservicio y periódico de las instalacionesy de los dispositivos necesarios para laejecución de la obra; delimitación yacondicionamiento de las zonas dealmacenamiento y depósito de materia-les, en particular, las sustancias peli-grosas; recogida de los materiales peli-grosos utilizados; almacenamiento yevacuación de residuos y escombros;adaptación, en función de la evoluciónde la obra, del tiempo que habrá dededicarse a los distintos trabajos; coope-

ración entre contratistas, subcontratis-tas y trabajadores autónomos; interac-ciones e incompatibilidades con otrotipo de trabajo o actividad que se realiceen la obra o cerca del lugar de la obra.

� Aprobar el plan de seguridad y saludelaborado por el contratista y las modi-ficaciones introducidas. Al realizar estaobligación, el coordinador ha de compro-bar que el plan de seguridad y salud ela-borado por el contratista está adecuadoal estudio de seguridad salud, y enningún caso suponga una merma decondiciones de seguridad y salud. Alaprobar el plan deberá también compro-bar que en el mismo están identificadostodos los riesgos que se van a presentaren los trabajos a realizar por la empresacontratista que elabora el plan, y refle-jadas todas las medidas preventivas yde protección que deberán aplicarse, yal que deberán ajustarse todas las sub-contratistas y trabajadores autónomosa no ser que aquellas establezcan medi-das que resulten aún más eficaces decara a la seguridad. En el supuesto, queel coordinador observe que el plan estádeficientemente elaborado deberá noaprobarlo y señalar a la empresa con-tratista los defectos que tiene. En elcaso de que resulte necesaria la modifi-cación del plan de seguridad y saludpara reflejar nuevos riesgos no evalua-dos en un principio, o no para adaptarlas medidas a nuevas situaciones sobre-venidas, deberán ser aprobadas tam-bién por el coordinador.

� Organizar la coordinación de activida-des empresariales prevista en el art. 24de LPRL. Respecto a esta obligación, elprecepto enunciado como: «coordina-ción de actividades empresariales», seestá refiriendo a las funciones que esta-blece el Real Decreto 171/2004 sobre laforma de abordar las obligaciones decooperación y coordinación que tiene laempresa y los medios aplicables para



llevarla a cabo, señalando la disposiciónadicional primera del Real Decreto171/2004, que: en las obras de construc-ción, la coordinación se desarrollará dela forma establecida en el Real Decreto1627/1997, que corresponde a los meca-nismos que se están analizando.

� Coordinar las acciones y funciones decontrol de la aplicación correcta de losmétodos de trabajo. Esta referenciaimplica que el coordinador ha de super-visar los procedimientos de trabajo uti-lizados por las empresas a los efectos deevitar accidentes, contemplando si lainteracción de actividades realizadaspor trabajadores de la misma o de otrasempresas, puedan ocasionar riesgos porla incompatibilidad que puede presen-tarse, y comprobar que los medios quese han establecido para su control soneficaces, entrando en esta faceta com-probar las funciones que realizan losrecursos preventivos establecidos en laobra.

� Adoptar las medidas necesarias paraque sólo las personas autorizadas pue-dan acceder a la obra. Esta obligacióntiene un calado más importante que loque aparentemente parece, ya que sucumplimiento implica que el coordina-dor debe de conocer en todo momentolas personas de las empresas que estántrabajando en la obra y las razones desu presencia, información esencial paraconocer los riesgos que se desprendende las actividades que se están desarro-llando y las posibles interacciones conotros trabajos, constituyendo esta obli-gación un elemento esencial para desa-rrollar adecuadamente las funciones decoordinación.

Además de las anteriores, en aplicación delos arts. 13 y 14 del Real Decreto 1627/1997,también les corresponden como obligacio-nes:

� Advertir al contratista los incumpli-mientos de las medidas de seguridad ysalud que observe en la obra. Se deberáefectuar mediante anotación en el librode incidencias, documento establecidode forma específica para esta función ypara el seguimiento del plan de seguri-dad y salud en el art.13 del Real Decre-to 1627/1997. Se ha producido unamodificación en la utilización del librode incidencias por la disposición finaltercera del Real Decreto 1109/2007, enel sentido que, efectuada una anotaciónen el libro de incidencias, el coordina-dor en materia de seguridad y saluddurante la ejecución de la obra, deberánotificarla al contratista afectado y alos representantes de los trabajadoresde éste, y en el caso de que la anotaciónse refiera a algún incumplimiento delas advertencias u observaciones pre-viamente anotadas en dicho libro porlas personas facultadas para ello, asícomo en el supuesto que proceda a laparalización de actividades por haberapreciado la existencia de un riesgograve e inminente, deberá remitirseuna copia a la Inspección de Trabajo ySeguridad Social en el plazo de veinti-cuatro horas. En todo caso, deberáespecificarse si la anotación efectuadasupone una reiteración de una adver-tencia u observación anterior o si, por elcontrario, se trata de una nueva obser-vación.

La obligación de vigilar el cumplimien-to de los requisitos de seguridad ysalud y del plan de seguridad y salud,aunque no figure expresamente entrelas obligaciones del art. 9 del RealDecreto 1627/1997, resulta determi-nante por el art. 13 sobre la significa-ción del libro de incidencias, el art. 14por la obligación de advertir a los con-tratistas de los incumplimientos pre-ventivos observados y ordenar la para-lización de trabajos en situaciones de

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riesgo grave e inminente, de formacompartida con las mismas e idénticasobligaciones que también tienen losrestantes integrantes de la direcciónfacultativa.

� Ordenar la paralización de trabajoscuando observe una situación de riesgograve e inminente para los trabajado-res. En este caso, es obligatorio que secomunique a la Inspección de Trabajo ySeguridad Social, al contratista, a lossubcontratistas afectados por la parali-zación y a los representantes legales delos trabajadores.

Con respecto a esta secuencia propia de lasobligaciones que tienen los coordinadores deseguridad y salud en la fase de ejecución, elTRLISOS, en el art. 12.24, ha tipificado lossiguientes incumplimientos como infraccio-nes graves de los promotores: d) no cumplirlos coordinadores en materia de seguridad ysalud las obligaciones establecidas en el artí-culo 9 del Real Decreto 1627/1997 como con-secuencia de su falta de presencia, dedicacióno actividad en la obra. e) no cumplir los coor-dinadores en materia de seguridad y saludlas obligaciones, distintas de las citadas enlos párrafos anteriores, establecidas en lanormativa de prevención de riesgos laboralescuando tales incumplimientos tengan o pue-dan tener repercusión grave en relación conla seguridad y salud en la obra. En caso deque los incumplimientos del coordinador seproyecten a actividades reglamentariamenteconsideradas especialmente peligrosas o conriesgos especiales, la infracción será califica-da como muy grave, según el art. 13.8.a delTRLISOS.

Por el contenido del precepto resulta fácil-mente afectado como infracción el incumpli-miento de cualquiera de las obligaciones quese han proyectado sobre el coordinador, sibien lo que llama más la atención es la alu-sión que se hace a los efectos de incumpli-miento, cuando las obligaciones que tienenlos coordinadores no son cumplidas por la fal-

ta de presencia, dedicación o actividad en laobra, lo que implicaría en sentido contrario,que si esas circunstancias no se dieran y queel incumplimiento de obligaciones se debieraa otras razones, como puede ser la falta depericia o conocimiento del coordinador, no seestaría dentro del señalado tipo, aunquepodría entonces estar incluido en el punto e,cuando el incumplimiento de esas obligacio-nes tenga o pueda tener repercusiones gravesen relación a la seguridad en la obra. Surge elinterrogante de cuál ha sido la razón de lainclusión del punto d, sino fuera otro queseñalar en el precepto definidor de la infrac-ción, la obligación que tienen los coordinado-res en estar presentes en la obra habitual-mente y la dedicación intensiva a la misma,aspecto que no está reflejado en la normaobligacional, relacionados los incumplimien-tos de seguridad que se están comprobandopor el inspector durante un visita con la faltade actividad o presencia del coordinador en laobra, salvo que se constate en las diligenciasy anotaciones efectuadas en el libro de inci-dencias, el reflejo de los incumplimientosapreciados por el coordinador para su subsa-nación por el contratista.

También merecen analizarse las responsa-bilidades relacionadas con el libro de inciden-cias en cuanto a las siguientes situaciones: elcoordinador no efectúa diligencias en el librode incidencias a pesar de que se compruebanincumplimientos significativos; en este casosería una conducta enmarcada en la falta dededicación o actividad en la obra; el libro deincidencias no se encuentra en la obra, enesta situación se podría tipificar como leve,siempre que posteriormente se pueda com-probar su existencia y su normal utilización;el libro de incidencias no existe, sería unaconducta afectada por el párrafo e) del apar-tado 24 del art. 12; no se remiten a la Inspec-ción de Trabajo y Seguridad Social las dili-gencias emitidas en el libro cuando así proce-da, sería también una conducta afectada porel párrafo e) del apartado 24.



3.2. Responsabilidadespor incumplimientosde las obligaciones de cooperaciónentre empresas que trabajanen la obra

Todas las empresas que participan en laobra, �con independencia de su condición detitular del centro de trabajo, contratista, sub-contratistas o de trabajadores autónomos�,están obligadas a cooperar para un desarrolloeficaz de la coordinación de actividades quese ha de realizar. Para poder llevar adecua-damente las obligaciones de cooperaciónresulta imprescindible disponer por todas lasempresas concurrentes y trabajadores autó-nomos de información de los riesgos que deri-van de las restantes actividades empresaria-les a los efectos de evaluar los riesgos propios,teniendo presente los que pueden derivar delos trabajos de las demás. Como ya se ha indi-cado, para conocer el alcance obligacional dela cooperación en las obras de construcción,hay que diferenciar entre obras con proyectode ejecución y obras que por su naturaleza ycaracterísticas no les resulta obligatoriodicho proyecto.

En relación con las primeras, el contenidode las obligaciones de información sobre lasque se proyecta las obligaciones de coopera-ción hay que partir de la significación que tie-ne el estudio de seguridad y salud como eldocumento elaborado por encargo del titulardel centro de trabajo que es el promotor, parainformar de forma unitaria de los riesgos quevan a estar presentes en todas las fases yespecialidades de la obras, y las medidas apli-cables para combatir aquellos riesgos, siendola información que todas las empresas con-tratistas han de disponer para elaborar supropio plan de seguridad y salud, y al quedeben ajustarse desde el plano preventivo lasempresas subcontratistas y trabajadoresautónomos pertenecientes a los trabajos pro-pios de la correspondiente contrata.

En la elaboración del plan de seguridad ysalud se deben contemplar los riesgos que la

concurrencia e interacción de actividades delas diferentes subcontratistas puedan pre-sentar durante el ejercicio de la obra, y losque puedan proceder de riesgos procedentesde actividades de otras empresas contratistascuando así concurran31. En el caso de que enla obra participen más de una empresa con-tratista, cada una deberá elaborar su propioplan que además de servir de instrumento deinformación hacia todas las empresas queconcurren en la obra, siendo la base informa-tiva de los riesgos a conocer por los trabajado-res, delegados de prevención, y así como parael desarrollo de las funciones de coordinación.Esa función ilustrativa común y coordinadaque representa la información que contienelos planes de seguridad y salud deberá estargarantizada al ser aprobados todos ellos porla misma persona, que será el coordinador deseguridad y salud designado para cada obra,sirviendo a su vez por sus propios contenidospara facilitar la coordinación entre lasempresas concurrentes.

El cumplimiento de las obligaciones decooperación se deberá efectuar mediante elintercambio de la información que contienenlos planes de seguridad y salud entre las dife-rentes empresas contratistas, y a su vez decada contratista con los subcontratistas ytrabajadores autónomos que pertenezcan aesa cadena de subcontratación. Esta infor-mación deberá ser completada con la corres-pondiente a los accidentes que se produzcanen la obra, al ser ésta también informaciónque ha de aportarse dentro de la establecidaen el art. 4 del Real Decreto 171/2004 y notiene un reflejo equivalente en el Real Decre-to 1627/1997.

En las obras en que no resulte preceptivoelaborar un proyecto de ejecución, todas las

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31 El artículo 7.3 RD1627/1997 señala que el plande seguridad y salud, en relación a los puestos de traba-jo en la obra, es el instrumento básico de ordenación delas actividades de identificación y evaluación de los ries-gos y planificación de la actividad preventiva.

empresas que concurran estar obligadas ainformarse recíprocamente de los riesgos res-pectivos y demás aspectos contenidos en elartículo 4 del Real Decreto 171/2004, obliga-ciones que constituyen el «deber de coopera-ción» como elemento imprescindible paralograr una adecuada coordinación entre lasempresas y los trabajadores autónomos queallí trabajen. En este tipo de obras sin estudiode seguridad y salud, cada empresa tantocontratista como subcontratista deben iden-tificar los riesgos que se derivan de su activi-dad, y fundamentalmente los trabajos deter-minados como actividades especialmentepeligrosas del anexo II del Real Decreto1627/1997, evaluándose los riesgos y estable-ciendo las medidas preventivas y de protec-ción que han de aplicarse32 con el mismo efec-to que un plan de seguridad y salud. El conte-nido de la información que previamente cadaempresa ha de proporcionar a las demás serápor escrito cuando genere riesgos calificadoscomo graves o muy graves, información queserá completada con la de los accidentes detrabajo que en cada una de las empresas sehayan producido.

Los incumplimientos sancionables que sepueden dar de estas obligaciones estarán pre-sentes cuando los contratistas incumplan lasobligaciones de informarse entre sí, o cuandolos mismos no aporten la información a lossubcontratistas y trabajadores autónomos,siendo responsables en los términos queseñalan los arts. 12.13 y 13.7 del TRISOS,como infracciones graves o muy graves res-pectivamente. La determinación para la gra-vedad de la infracción estará dependiente dela peligrosidad de las actividades que desa-rrolla la empresa responsable del incumpli-miento, utilizándose para ello la relación deactividades especialmente peligrosas que haestablecido el anexo II, del Real Decreto1627/1997.

3.3. Responsabilidades de las empresaspor incumplimientos de lasobligaciones de coordinación

Al igual que lo establecido para las obliga-ciones de cooperación y por el mismo precepto24.1 de la LPRL, las empresas que concurranen un mismo centro de trabajo han de coordi-narse para evitar riesgos. Si importanteresulta para la seguridad y salud la coordina-ción de actividades en todo centro de trabajode cualquier sector económico, lo es más enuna obra de construcción por la presencia deuna pluralidad de factores tales como: natu-raleza temporal del centro de trabajo paratodas las empresas que intervienen; presen-cia simultánea de una pluralidad de empre-sas que comparten la obra como propio centrode trabajo; diversidad de factores de riesgoderivados de las distintas actividades que sedesarrollan en la obra por cada una de lasempresas, y que son desconocidos entre sí;existencia de una o varias empresas contra-tistas que actúan de forma independientecontratadas cada una de ellas por el promotorde la obra, que a su vez subcontratan trabajoscon otras empresas y trabajadores autóno-mos.

Las empresas y trabajadores autónomosque concurran en la obra deben cumplir lasinstrucciones y directrices de coordinaciónmarcadas, establecidas por el coordinador opor las propias empresas si bien con la super-visión y aceptación de aquel. Resulta necesa-rio adaptar los ritmos de trabajo de cadaempresa a fin de evitar riesgos que puedenderivar de la simultaneidad de determinadasactividades, labor que debe ser realizada des-de la posición de responsabilidad que ocupapor su integración en la dirección facultativa,en cumplimiento de las obligaciones estable-cidas en el art. 9 del Real Decreto 1627/97.Para la realización de este cometido es útildisponer de un plan-calendario de trabajo dela obra, en el cual deben de estar identifica-das las diferentes tareas y fases constructi-vas proyectadas en el tiempo y las que resul-



32 Criterios de aplicación aprobados por la ComisiónNacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, comenta-rio en punto 4.3.2.

tan coincidentes. Cuando no sea preceptivo elnombramiento de un coordinador de seguri-dad y salud, por ser obras en las cuales sóloparticipan trabajadores de una única empre-sa (muy rara vez ocurrirá), las actuaciones decoordinación las realizará la dirección facul-tativa.

Como medidas para lograr esos objetivos,además de la necesaria presencia en la obradel coordinador para conocer en cada momen-to cómo se encuentra la obra, y efectuar indi-caciones e instrucciones directas a los respon-sables de la ejecución de los trabajos para sucumplimiento, las empresas y los trabajado-res autónomos deberán asistir a reuniones decoordinación convocadas, con la presencia derepresentantes de los trabajadores cuando sehaya efectuado su designación, en aplicaciónde lo señalado en el art. 16.2 del Real Decreto1627/97. Estas reuniones son compatiblescon otro tipo de comunicaciones e indicacio-nes que pueda realizar el coordinador deseguridad y salud, y su reflejo en el libro deincidencias cuando no hayan sido atendidaslas instrucciones impartidas.

El incumplimiento de las medidas de coor-dinación específicamente establecidas, asícomo la falta de coordinación en actividades,es responsabilidad de las empresas queincumplen, al no cumplir la obligación decoordinación establecida en el art. 24.1 de laLPRL, sin perjuicio de las que pueden derivardel incumplimiento de las obligaciones delcoordinador de seguridad y salud cuando nose han establecido las medidas de coordina-ción que resultaran necesarias y eficaces.Esas conductas mantenidas por las empresasconstituyen infracciones graves o muy gra-ves, dependiendo de la peligrosidad de la acti-vidad de que se trate, según lo que establecenlos arts. 12.13 y 13.7 del TRISOS. En ese sen-tido, las empresas que trabajan en la obra tie-nen la obligación de aplicar los principios deacción preventiva y de coordinación al desa-rrollar las actividades indicadas en el art. 10del Real Decreto 1627/97, que en su letra j,señala: «las interacciones e incompatibilida-

des con cualquier otro tipo de trabajo o activi-dad que se realice en la obra o cerca de laobra». También por este tipo de incumpli-miento pueden ser sujetos responsables lostrabajadores autónomos, siendo ésta la únicainfracción preventiva que se proyecta tam-bién a este colectivo de trabajadores.

Cuando las empresas que incumplen laobligación de coordinación fueran subcontra-tistas de una misma empresa contratista,responderá también de forma solidaria lacontratista común, en su condición de empre-sario principal, de conformidad con el art.24.3 de la LPRL y 42.3 del TRISOS. Cuandono se han adoptado medidas de coordinaciónante riesgos derivados de actividades deempresas subcontratistas de diferentes con-tratistas, de igual modo responderán tam-bién las empresas afectadas y sus respectivascontratistas de forma solidaria. Surge lacuestión cuando el incumplimiento de lasmedidas de coordinación establecidas tienelugar por una empresa contratista y una sub-contratista del mismo contratista. En estecaso cada una de ellas tendrá su correspon-diente responsabilidad directa, sin que laempresa contratista deba de soportar dossanciones por el mismo hecho, la que corres-ponde a la obligación propia incumplida y laque se proyectaría en concepto de responsabi-lidad solidaria por incumplimiento de la sub-contratista. Por el contrario, si la falta decoordinación se produjera entre una contra-tista y una subcontratista de otro contratista,serían responsables las dos empresas que nose coordinan, y solidariamente el contratistade la subcontratista.

3.4. Responsabilidades de las empresaspor incumplimientosde la obligación de recursopreventivo en la obra

También la presencia del recurso preventi-vo constituye una medida de coordinación

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que podrá ser requerida por el coordinador deseguridad y salud, además de las situacionesen que resulta obligatoria por la propia nor-mativa33. Esta figura fue incorporada a la Leyde Prevención de Riesgos Laborales a travésdel artículo 32 bis, en la modificación aborda-da por la Ley 54/2003, para solventar lassituaciones de carencia de medidas preventi-vas y realización de actividades incompati-bles desde el prisma de la seguridad y saludque se producían, favorecidas por la ausenciade personas que ejercieran una labor de vigi-lancia de los trabajos en las obras, cubriendoel vacío que existía al no haber ningún pre-cepto obligacional que estableciera que algu-na persona del ámbito preventivo de la obrapermanezca físicamente y de manera perma-nente en la misma.

De forma específica, para obras de cons-trucción, la disposición adicional 14 de la Leyde Prevención de Riesgos Laborales, señalaque el recurso preventivo se aplicará por cadaempresa contratista cuando estén presentesriesgos especiales para vigilancia del cumpli-miento de las medidas establecidas en el plande seguridad y salud, así como para compro-bar su eficacia, todo ello sin perjuicio de lasobligaciones del coordinador de seguridad ysalud34.

Pueden ser recursos preventivos según elart. 32 bis de la LPRL: uno o varios trabaja-dores designados de la empresa; uno o variosmiembros del servicio de prevención propiode la empresa; uno o varios miembros de losservicios de prevención ajenos concertadospor la empresa; por uno o varios trabajadoresasignados para esta función por la empresaque sin formar parte del servicio de preven-ción propio ni ser trabajadores designados,reúnan los conocimientos, cualificación profe-sional y experiencia necesarios en las activi-dades o procesos, con la formación preventi-va, como mínimo del nivel básico.

El trabajador asignado constituye unafigura híbrida en colisión con la figura del tra-bajador designado para tareas preventivasestablecida en el art. 30.1 de la LPRL y queforma parte de la organización preventiva dela empresa, lo que se convierte al denomina-do «trabajador asignado» en un trabajadordesignado de segunda categoría pero que nopor ello debe perder esta condición de cara alas garantías que establece el artículo 68 delEstatuto de los Trabajadores, esenciales paraque estos trabajadores, cualquiera que sea ladenominación puedan realizar su función coneficacia y protegidos ante decisiones arbitra-rias de la empresa. Dentro de la relación deinfracciones en esta materia, resultaría ade-cuada la tipificación de comportamientos por



33 Según el art. 32, bis de la LPRL, el recurso pre-ventivo será una figura obligatoria: a) Cuando los riesgospuedan verse agravados o modificados en el desarrollodel proceso o la actividad, por la concurrencia de ope-raciones diversas que se desarrollan sucesiva o simultá-neamente y que hagan preciso el control de la correctaaplicación de los métodos de trabajo. b) Cuando se rea-licen actividades o procesos que reglamentariamentesean considerados como peligrosos o con riesgos espe-ciales. c) Cuando la necesidad de dicha presencia searequerida por la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial, si las circunstancias del caso así lo exigieran debi-do a las condiciones de trabajo detectadas.

34 Las formas de actuación del recurso preventivo enla construcción fueron posteriormente establecidas en elRD 604/2006, e incluidas como disposición adicionalúnica del RD 1627/1997, señalando que: El plan deseguridad y salud determinará la forma de llevar a cabola presencia de los recursos preventivos. Cuando, como

resultado de la vigilancia se observe un deficiente cum-plimiento de las actividades preventivas, las personas alas que se asigne la presencia deberán dar las instruccio-nes necesarias para el correcto e inmediato cumpli-miento de las actividades preventivas y poner tales cir-cunstancias en conocimiento del empresario para queéste adopte las medidas necesarias para corregir las defi-ciencias observadas, si éstas no hubieran sido aún subsa-nadas. Cuando, como resultado de la vigilancia, seobserve ausencia, insuficiencia o falta de adecuación delas medidas preventivas, las personas a las que se asigneesta función deberán poner tales circunstancias enconocimiento del empresario, que procederá de mane-ra inmediata a la adopción de las medidas necesariaspara corregir las deficiencias y a la modificación del plande seguridad y salud en los términos previstos en el ar-tículo 7.4 del RD 1627/1997.

las empresas que no obedezcan las instruccio-nes del recurso preventivo, así como la posibi-lidad de proceder por parte de éste a ordenarla paralización de trabajos.

La posibilidad que brinda la normativa dedejar funciones de vigilancia preventiva a laresponsabilidad de un trabajador sin unaautoridad específica en la obra, susceptible apresiones de todo orden, con formación pre-ventiva escasa como la que supone un nivelbásico35 constituye un parche normativo quese dirige una vez más a cumplimientos for-males con limitada eficacia real.

Con respecto a la figura del recurso pre-ventivo, el art. 12 apartado 15.b TRLISOSestablece como infracción grave, la falta depresencia de los recursos preventivos cuandosea preceptivo, o el incumplimiento de lasobligaciones derivadas de su presencia. Laresponsabilidad de esta infracción será, enuna obra en construcción, de la empresa con-tratista que tiene la obligación sobre la exis-

tencia del recurso preventivo. Sin perjuicio deque la responsabilidad sea de la empresa con-tratista, en su condición de empresa princi-pal, no necesariamente resulta obligatorioque el recurso preventivo sea de un trabaja-dor de la misma, siendo posible que el recursosea de un trabajador de una empresa subcon-tratista que trabaje en la obra, si tiene condi-ciones para ello. Esta carencia de recurso pre-ventivo puede ser también infracción muygrave cuando se produzca entre actividadesreglamentariamente consideradas como peli-grosas o con riesgos especiales, según lo esta-blece el art. 13.8. b del TRLIOS.

Según el señalado precepto tipificador, nosólo constituye infracción la falta de presen-cia, sino también cuando se compruebe por laInspección de Trabajo y Seguridad Social queno cumple adecuadamente su cometido, alapreciarse en su actuación incumplimientospreventivos, o falta de aplicación de las ins-trucciones dadas para la coordinación.

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35 El art. 35 del RD 39/1997 establece como funcio-nes atribuidas al nivel básico de formación preventiva:promover comportamientos seguros y la correcta utiliza-ción de los equipos de trabajo y protección, y fomentarel interés y cooperación de los trabajadores en la acciónpreventiva. Promover, en particular, las actuaciones pre-ventivas básicas, tales como el orden, la limpieza, laseñalización y el mantenimiento general, y efectuar suseguimiento y control. Realizar evaluaciones elementa-les de riesgos y, en su caso, establecer medidas preventi-vas del mismo carácter compatibles con su grado de for-mación. Colaborar en la evaluación y el control de losriesgos generales y específicos de la empresa, efectuan-do visitas al efecto, atención a quejas y sugerencias,registro de datos, y cuantas funciones análogas seannecesarias. Actuar en caso de emergencia y primerosauxilios gestionando las primeras intervenciones al efec-to. Cooperar con los servicios de prevención. En dichoprecepto no se señala las que correspondan al trabaja-dor «asignado».



RESUMEN El sector de la construcción soporta índices de siniestralidad muy por encima del resto, tan-to sobre el número total de accidentes de trabajo como por su gravedad, siendo preocupa-ción de las Administraciones públicas mejorar la situación mediante establecimiento demedidas que consigan reducir los accidentes, entre las que figuran nuevas tipificaciones deconductas sancionables a incluir en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.El presente estudio se circunscribe a las responsabilidades administrativas que resultannovedosas por las obligaciones introducidas en el sector, tras la aprobación de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales, referidas a las que derivan de las funciones de direcciónde la obra, a través de la información e instrucción y medidas de coordinación mediante lasfiguras específicas establecidas para esas labores técnicas dependientes del titular de laobra, de cuyos incumplimientos son responsables los promotores, y las responsabilidadesque nacen del incumplimiento de las obligaciones de aplicación de las medidas de coopera-ción y coordinación por las empresas y trabajadores autónomos, entre las que urge dispo-ner de recursos preventivos ante determinados trabajos a realizar o condiciones de las acti-vidades a realizar. Se dejan fuera del presente estudio las que derivan de la Ley de la Sub-contratación, ya que por su densidad exigirían un tratamiento propio.

Responsabilidades administrativas ante las nuevas ... · riesgos en todos los niveles. No cabe duda...

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