Responsabilidad Por Armas de Fuego

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Prolegómenos – Derechos y Valores

Bogotá D. C. Colombia - Volumen IX. - No. 18. - Julio - Diciembre 2006. - ISSN 0121-182X. Pg. 77 - 110

RICARDO HOYOS DUQUE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ELUSO DE LAS ARMAS DE FUEGO.

SU INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO DELMINISTERIO DE DEFENSA Y DE LA

POLICIA NACIONAL*

Ricardo Hoyos Duque* *

Universidad Militar Nueva Granada

Fecha de recepción: septiembre 5 de 2006.Fecha de aceptación: noviembre 2 de 2006.

ResumenLas erogaciones que realizan las dos Entidades obje-to del presente estudio por concepto de sentencias yconciliaciones originadas en actividades peligrosasen el sector defensa ha sido un tema de gran preocu-pación en razón a las cuantiosas sumas que se recono-cen por el uso de las armas de fuego, actividad peligrosaque es inherente a la misión constitucional que desa-rrolla la fuerza pùblica. Por ello fue necesario indagaral interior del Ministerio de Defensa y de la Policía Na-cional, con el fin de determinar las causas generadorasdel incremento de dichas condenas y formular reco-mendaciones con el objeto de su prevención.

Palabras claveResponsabilidad, actividad peligrosa, fuerza públi-ca, daño antijurídico, derecho administrativo.

STATE’S RESPONSABILITY BY USE OFFIREARMS. IT’S IMPACT IN MINISTRY OF

DEFENSE AND NATIONAL POLICE BUDGET.

AbstractThe expenses vich govemment, has for sentences andconciliations from dangerous activities in defense hasbeen a Topic to be worried about at the interior ofMinistry of Defense due to the largue amounts ofmoney paid by the use of the weapons, connaturalactivity to the constitucional mission developed byPublic Force. Consequently, it was necessary to ca-rry out and investigation in both Ministry of Defenseand National Police to the determine the causes forincreasing these sentences, and to present somerecommendations to prevent them.

Key wordsResponsibility, dangerous activity, public force, anti– juridical damage, administrative law.

I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo pretende examinar tres aspectosfundamentales cuales son: 1) la evoluciónjurisprudencial de la responsabilidad del Estado Co-lombiano por el uso de armas de fuego; 2) cuantificarsu incidencia en el presupuesto del Ministerio deDefensa y de la Policía Nacional y 3) profundizar enlas causas de los hechos que comprometen dicha uti-lización, a fin de formular correctivos y recomenda-ciones para evitar que se sigan sucediendo.

Teniendo en cuenta que la responsabilidad del Esta-do ha sido un tema desarrollado principalmente porla jurisprudencia del Consejo de Estado y que a partirdel año 1989 se ha ido consolidando una tendenciacada vez más objetiva en cuanto se refiere a la respon-sabilidad derivada del uso de las armas de fuego, sequiere examinar cual es el impacto que ha tenido enel presupuesto nacional, entre los años 1998 a 2002.

Lo anterior encuentra justificación en el hecho queen los informes presentados por diferentes organis-mos, entre los que se encuentra la Contraloría Ge-neral de la República y la Contaduría General de laNación, se ha puesto de presente lo onerosas queresultaron al Estado las condenas impuestas a ésteen ejercicio de las acciones instauradas ante la juris-

* Este artículo presenta los resultados de la investiga-ción terminada “Responsabilidad del Estado por el usode las armas de fuego. Su incidencia en el presupuesto delMinisterio de Defensa y de la Policía Nacional”, desarro-llada dentro de la línea de investigación “Responsa-bilidad del Estado”, del Grupo de Derecho Públicoreconocido por Colciencias – Categoría A (2006 –2009) de la facultad de derecho de la UniversidadMilitar Nueva Granada.

** Investigador de la facultad de Derecho de la Uni-versidad Militar Nueva Granada, Abogado espe-cializado en Derecho Administrativo. Consejero deEstado. Los coautores del artículo son asistentesinvestigadores de la Maestría de Derecho Adminis-trativo de la Universidad Militar Nueva Granada:Flor Ángela Canaval Ardila y Sandra Marcela Para-da. Carrera 11 No. 101 – 80 Bogotá D. C., Teléfono6 34 32 62. [email protected].

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dicción de lo contencioso administrativo por estacausa.

Para corroborar esta afirmación, se analizó la infor-mación existente en el Ministerio de Defensa y la Po-licía Nacional, para emitir al final del presente trabajoposibles recomendaciones encaminadas a que dichascondenas resulten menos gravosas para el Estado.

El problema que se plantea y que es objeto de análisisestá referido a establecer:

¿Cuál es el impacto que tiene en el presupuesto nacio-nal y en particular, en el del Ministerio de DefensaNacional y en el de la Policía Nacional, la responsa-bilidad del Estado por el uso de armas de fuego porparte de la Fuerza Pública, desde 1998 a 2002 y cómopodría disminuirse ese impacto sin que se dejen dereparar los daños?

La investigación es justificada desde el punto devista académico por cuanto los hallazgos de la mis-ma constituyen la producción de conocimiento, elcual se va a socializar en seminarios, artículos yconferencias.

Desde el punto de vista científico, se justifica estainvestigación por constituir un proceso de conoci-miento coherente, armónico y que responde a unapregunta inicial que busca ser respondida, que tieneuna finalidad, un método, unos pasos a seguir y unosmecanismos de difusión del conocimiento produci-do, compilado en documentos y normas de tipo for-mal preestablecidos por instituciones que regulan lainvestigación en Colombia. Para llegar a producirese conocimiento se seguirán también una serie deetapas lógicas, concordantes con el método de inves-tigación planteado que permitirá ir descubriendo laverdad para proceder a divulgarla.

Socialmente se justifica también, porque esta investi-gación cuantificará la incidencia en el presupuestodel Ministerio de Defensa Nacional y de la PolicíaNacional, de la responsabilidad del Estado por el usode armas de fuego.

Económicamente se justifica por el dinero que el Es-tado podrá ahorrar una vez se hagan los correctivospertinentes frente a los hallazgos.

II. DISEÑO METODOLÓGICO

LÍNEA DE INVESTIGACIÓN

Este proyecto de investigación se adscribe a la líneade investigación de Responsabilidad del Estado delGrupo de Derecho Público de la Facultad de Dere-cho de la Universidad Militar Nueva Granada.

MÉTODO DE INVESTIGACIÓN

Es de resaltar el papel que el método empírico analíti-co juega en el desarrollo de esta investigación, para locual se dividirá la misma en dos etapas fundamentales:

En la primera fase de la investigación se levantarán yanalizarán las fuentes formales que permitieron esta-blecer con precisión los montos de las condenas yconciliaciones que han afectado el presupuesto delMinisterio de Defensa Nacional y el de la PolicíaNacional, por el uso de armas de fuego, entre los años2003 a 2005.

En una segunda fase se examinarán los datos antesmencionados para emitir un diagnóstico que busquela disminución del monto de las condenas y concilia-ciones que afectan el presupuesto del Ministerio deDefensa Nacional y el de la Policía Nacional, por eluso de armas de fuego.

III. RESULTADOS

1. MARCO TEÓRICO

Tradicionalmente la teoría de la responsabilidad sebasaba en el viejo concepto de culpa: “no hay respon-sabilidad sin culpa comprobada”, el cual era considera-do como un dogma, una verdad fundamental desde elderecho romano. La víctima de un accidente o de unperjuicio cualquiera, para obtener indemnizacióndebía suministrar una triple prueba: 1) debía demos-trar que realmente había sufrido un perjuicio; 2) quesu adversario había cometido una culpa y 3) que elperjuicio se originaba en dicha culpa. Dentro de esterégimen el demandante tenía la carga de la prueba, lacual muchas veces, resultaba difícil por las condicio-nes en que ocurría el hecho causante del daño, comoen el caso del peatón atropellado por un automóvil enun lugar oscuro y sin testigos, donde imponer a lavíctima o a sus herederos la carga de la prueba equi-valía a negarles la posibilidad de indemnización.

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Para superar este viejo concepto, tanto el legisladorcomo la doctrina y la jurisprudencia, han acudido adistintos procedimientos técnicos que caben dentrode las siguientes categorías:

♦ Han admitido con mucha facilidad la exis-tencia de la culpa.

♦ Han establecido o reconocido presuncio-nes de culpa.

♦ Han sustituido la noción de culpa por elconcepto de riesgo, convirtiendo la respon-sabilidad subjetiva en objetiva.

♦ La jurisprudencia ha ampliado la respon-sabilidad contractual, a fin de colocar a lavíctima en una situación más favorable enlo atinente a la carga de la prueba.1

2. EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL DE LARESPONSABILIDAD2

2.1. La doctrina de la presunción de falla del servicio.En particular, en Colombia la jurisprudencia elaboróla llamada presunción de falla del servicio, la cual, asu vez, le dio paso a la responsabilidad por el riesgoen relación con las llamadas actividades peligrosas,entre las cuales se encuentra la utilización de las ar-mas de fuego.

La teoría de la presunción de falla del servicio puedeser examinada en la jurisprudencia, bien de la CorteSuprema de Justicia, de la Sección Tercera del Con-sejo de Estado o de la Sala Plena de lo ContenciosoAdministrativo.

2.1.1. En la Corte Suprema de Justicia. Resulta pa-radójico advertir cómo la tesis de la presunción defalla en el servicio fue elaborada por la sala de casa-ción civil de la Corte Suprema de Justicia en la céle-bre sentencia del 30 de junio de 1962, con ponenciadel Magistrado José J. Gómez, al precisar el carácter

directo de la responsabilidad extracontactual de laspersonas jurídicas.

En esta providencia, sin embargo, así se haya invoca-do el artículo 16 de la Constitución anterior (hoy ar-tículo 2) como fundamento positivo de laresponsabilidad del Estado, se mantiene el conceptode culpa que consagra el artículo 2341 del C.C., elcual establece la obligación general de reparar losdaños causados en relación con todo tipo de personas(naturales, jurídicas, privadas o públicas).

Allí se dijo “ la noción de la culpa subsiste, pero se despla-za desde un sujeto individual al Estado, por razón del deberreferido, de suerte que donde quiera que tales prestacionesfallen con la consecuencia de un daño, la administraciónhabrá dejado de cumplir sus “deberes sociales” e incurrido,por consiguiente en responsabilidad. Y en mérito de lagravedad y trascendencia de dichos suministros, puesto quede ellos depende la convivencia social y la posesión de losbienes espirituales, morales y materiales que permitan alhombre el alcance de sus aspiraciones y fines, se impone lapresunción de culpa en el Estado como sucede, por ejemplo,en la responsabilidad indirecta por los “hechos ajenos” (art.2347 y 2349), o en la que caracteriza las actividades peli-grosas (art. 2356). Tal presunción, no puede desvirtuarse,en consecuencia, sino probando el caso fortuito, el hechode un tercero o la culpa de la víctima. Todo lo cual enseñaque no se trata de una responsabilidad “objetiva”. La res-ponsabilidad estatal a estos respectos tiende a generalizarsea manera de seguro permanente o con respaldo en la teoríadel “riesgo creado”, a favor de los particulares por los que-brantos que sufran con ocasión de las irregularidades de losservicios públicos, comprendidos naturalmente los casosfortuitos, los hechos de terceros y aun la culpa del damnifi-cado –excluido el dolo–.

Más la jurisprudencia nacional, no cuenta con el germenlegal que le permita llevar a estos confines el horizonte de laresponsabilidad extracontractual de la administración. LaCorte tiene descartada la teoría del “ riesgo creado”, comoforma de solución de los conflictos tocantes a la responsabi-lidad originada en actividades peligrosas, como dan testi-monio los fallos de diciembre 9 de 1.936 (XLIV, 1918, 412),noviembre 18 de 1940 (L 1964, 439), febrero 14 de 1941 (L.1966, 739), mayo 30 de 1.941 (LI, 1973, 527, abril 20 de1944, LVII, 2006 a 2009148) y abril 30 de 1.994 (LXII,2048 338)”.

Cabe señalar que no obstante que allí se afirma que loque se presume es la culpa del Estado, en el fondo lo

1 JOSSERAND, La evolución de la responsabilidad,del abuso del derecho y otros ensayos, Bogotá, Edi-torial Temis, 1982.

2 HOYOS DUQUE, Ricardo. Balance Jurisprudencialdel Consejo de Estado en materia de Responsabili-dad a partir de la Constitución Política de 1991, pu-blicado en la revista Derechos y Valores de la facultadde derecho, Universidad Militar Nueva Granada.Volumen III No. 5, Julio de 2000, páginas 27 a 40.



que se presume es la responsabilidad, toda vez que nose le confieren efectos exonerativos a la prueba de laausencia de culpa o falla del servicio, ya que paraexonerarse de responsabilidad el Estado debía pro-bar un elemento extraño que rompiera el nexo decausalidad. 3

2.1.2.En laSección TerceradelConsejodeEstado. Sibien el Consejo de Estado al asumir la competenciaplena por efecto del Decreto Ley 528 de 1964, paraconocer de todos los asuntos relativos a la responsa-bilidad del Estado4, en algunas ocasiones habló depresunción de culpa frente a la actividad peligrosa deconducción de vehículos automotores (Sección Ter-cera, sentencia del 24 de octubre de 1975, expedienteNo. 1631) o la utilización de armas de fuego (SecciónTercera, sentencia de noviembre 6 del mismo año,expediente No. 1246), tal posición no se logró conso-lidar en forma definitiva, ya que en otras ocasiones sedijo que la falla del servicio no se presume sino quedebe demostrarse (Sección Tercera, sentencia del 7de octubre de 1976).

Es a partir del año de 1989 cuando se consolida comoprincipio, el régimen de presunción de falla del servi-cio en relación con las siguientes actividades:

a) Daños causados a personas sometidas a laprestación del servicio militar obligatorio:sentencia del 3 de marzo de 1989, expe-diente. No. 5290; sentencia del 28 de abrilde 1989, expediente No. 3852; sentenciadel 25 de octubre de 1991, expediente No.6465).

b) Daños causados con armas de fuego: sen-tencia del 31 de julio de 1989, expedienteNo. 2852 (252).

c) Daños causados con vehículos automoto-res: sentencia del 19 de diciembre de 1989,expediente No. 4484.

d) Muertes y lesiones de personas detenidasen las cárceles: sentencia del 5 de marzode 1991, expediente No. 6691.

e) Daños derivados de la prestación de ser-vicios médicos y hospitalarios: sentenciasdel 24 de octubre de 1990, exp. No. 5902y 30 de julio de 1992, expediente No.6897.

Se trata de presunciones de hombre o judiciales, puescomo lo señala el profesor Perelman, “al lado de loshechos y verdades a veces partimos de presunciones, queaunque no se presentan seguras como aquellos, sin embar-go, suministran bases suficientes para forjar una convic-ción razonable. Las presunciones se asocian frecuentementecon lo que se produce normalmente y con lo que es razona-ble tomar como punto de partida..... se trataría ya en estecaso de una tentativa por invertir una presunción que fa-vorece la tesis del adversario. Es este el efecto más inmedia-to de una presunción: ella impone la carga de la prueba aquien quiere oponerse a su aplicación”5.

3 MAZEAUD TUNC. Tratado teórico práctico de laresponsabilidad civil, delictual y contractual, Bue-nos Aires, EJEA, 1962, Tomo segundo, Vol. 1, nu-mero 1151, p. 121.

4 Debe aclararse que los procesos de responsabilidadpor ocupación permanente de la propiedad fueronde conocimiento de la jurisdicción ordinaria, comoconsecuencia de la inexequibilidad de los arts, 261 a268 de la ley 167 de 1941, mediante sentencia del 20de junio de 1955 Gaceta judicial, L XXX, 259. Ta-les Asuntos sólo volvieron a ser de conocimientode la jurisdicción contencioso administrativa, con laexpedición del decreto ley 01 de 1984, el cual en elart. 86 se refirió expresamente a ellos como unamodalidad de la acción de reparación directa.

5 El imperio retórico: Retórica y argumentación. SantaFe de Bogotá, D.C. Grupo Editorial Norma, 1997,Págs. 47 y 48. El artículo 178 del Código de Proce-dimiento Civil establece que el hecho legalmentepresumido se tendrá por cierto, pero admitirá prue-ba en contrario cuando la ley lo autorice. Esa mis-ma regla debe resultar aplicable a las presuncionesjudiciales o de hombre. En el apartado 2 de la propo-sición de Directiva de la Comisión de las Comuni-dades Europeas del 9 de noviembre de 1990 sobrela responsabilidad del prestador de servicios se dis-pone que la “carga de la prueba de la falta de culpaincumbe al prestador de servicios”. Cfr. Ricardo DeÁNGEL YAGÛES. Algunas previsiones sobre elfuturo de la responsabilidad civil (con especial aten-ción a la reparación del daño). Madrid, Ed CivitasS.A., 1995 pag. 42. Esta inversión de la carga de laprueba parte también en la comunidad europea dela idea de que el profesional dispone de conoci-mientos técnicos, de las informaciones y de los do-cumentos necesarios que le permiten aportar másfácilmente la prueba de su ausencia de culpa. En elmismo sentido el proyecto de ley relativo a la res-ponsabilidad médica y a la asistencia a las víctimasde un accidente terapéutico presentado por el me-

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En los casos de armas de fuego y vehículos automoto-res, la jurisprudencia inicialmente sostuvo que la ad-ministración se exoneraba de responsabilidad frentea la prueba de ausencia de falla, lo cual implicaba quelo que se presumía era la falla del servicio y no laresponsabilidad. Posteriormente, la sección terceraen la sentencia del 24 de agosto de 1992 (Exp. No.6754) precisó que mientras en relación con estas acti-vidades por su carácter peligroso se presumía la res-ponsabilidad y por lo tanto, no exonera la prueba dela ausencia de falla6 , en relación con los daños deri-vados de la prestación de los servicios médicosasistenciales, en cuanto lo que se presume es dichafalla, la demostración de la misma sí exonera.

Allí se dijo:

“Como se observa, la nueva jurisprudencia, que implicaun trascendental avance en este campo, consagra en formamás técnica la noción de la falla presunta. Y aunque estaespecie del género falla del servicio se asemeja en ciertaforma a la noción que se ha venido aplicando como tal conesa misma denominación (en los eventos de lesiones omuertes causadas por armas de dotación oficial o por vehí-culos automotores o líneas de conducción de energía), esti-ma la Sala que debe hacer algunas precisiones, porque entreuna y otra existen matices diferenciales así:

Mientras en el evento de la responsabilidad por falla delservicio médico oficial se presume dicha falla, es decir sepresume uno de los tres supuestos de esa responsabilidad(los otros, como se sabe, son el daño y la relación de

causalidad), en el evento de los daños producidos por lascosas o actividades peligrosas, ya no juega la falla o la con-ducta irregular de la administración, sino sólo el dañoantijurídico (artículo 90 de la C.N), produciéndose así másque una presunción de falta una responsabilidad.

Esta distinción permite entender que en los casos de fallapresunta dicha presunción, por admitir prueba en contra-rio, permite a la parte que se le atribuye el daño demostrarla diligencia y cuidado en su actuación, es decir, que actuódentro de los cánones de la mayor eficacia posible sin cul-pa. En otros términos, cuando se habla de falla presunta seentiende que la responsabilidad sigue organizada sobre lanoción de falla o falta del servicio como en el evento de lafalla del servicio ordinaria, con la única diferencia de que elactor no tendrá que demostrar la conducta omisiva o irre-gular de la administración porque ésta se presume.

En cambio, cuando se habla de la responsabilidad por losdaños producidos por las cosas o actividades peligrosas, enlas que no juega ya la noción de la falla, ni la probada ni lapresunta, le incumbe a la demandada demostrar, paraexculparse, la fuerza mayor, la culpa exclusiva de la víctimao el hecho del tercero, también exclusivo y determinante.Y por eso mismo se entiende que en estos casos no se puedeexonerar la administración demostrando la diligencia ycuidado. En otras palabras, estos eventos encuentran aho-ra en el derecho colombiano respaldo inequívoco en el artí-culo 90 de la Constitución.”

En decisiones posteriores, la Sección Tercera delConsejo de Estado, ha precisado que en relación conlas actividades peligrosas (armas, vehículos, etc.) nocabe hablar de “presunción de responsabilidad”, “en lamedida en que sugiere la presunción de todos los elementosque permiten configurar la obligación de indemnizar. Esclaro que, bajo este régimen, salvo en contadas excepcio-nes, generalmente previstas en la ley, siempre se requiere lademostración del daño, además del hecho y la relación decausalidad existente entre el uno y el otro.

El régimen así denominado tenía, sin duda, todas las ca-racterísticas del régimen objetivo de responsabilidad, enel que si bien no tiene ninguna injerencia la calificaciónsubjetiva de la conducta – por lo cual no se requiere probarla falla del servicio ni se acepta al demandado como pruebapara exonerarse la demostración de que su actuación fuediligente -, los demás elementos de la responsabilidad per-manecen y deben ser acreditados por la parte demandante.A la demandada solo, le correspondería la carga de la prue-ba de los hechos objetivos que permitieran romper el nexo

Cont. nota 5

diador francés JEAN LEGATTE, por considerar que“hoy es indispensable introducir un principio de res-ponsabilidad objetiva que repose sobre la idea deque el daño resultante de las prestaciones de losservicios defectuosos es un riesgo de la entidad quedebe ser equitativamente cubierto, independientemen-te de toda la noción de falta”. Cfr. Marcel SOUSSE,La notion de reparation de domages en drotiadministratif français, Paris, L.G.D.J., 1994, pag. 447.

6 La sección tercera en sentencia del 16 de junio de1997 (Exp. No. 10024), en relación con la conduc-ción de vehículos automotores, sostuvo que el tras-torno súbito y grave de la salud del conductor no seconsidera fuerza mayor y por consiguiente, no exi-me de responsabilidad, en cuanto no es de origenexterno.



de causalidad, únicos con vocación para exonerarlo de res-ponsabilidad7.

En relación con los daños antijurídicos causados con ar-mas, municiones de guerra y explosivos de dotación oficialen ejercicio del servicio público, la Sala en este fallo reiterasu posición jurisprudencial en el sentido que para impu-tarle al Estado un daño antijurídico proveniente del uso deestos u otros elementos que por su propia naturaleza o fun-cionamiento representen un peligro para la comunidad,debe encontrarse probado que ellos son de dotación oficial.Sin embargo, se presumirá que lo son, siempre y cuandoaparezca probado dentro del proceso que, al momento delinsuceso, ellos estaban bajo la guarda de la entidad deman-dada o que el agente que los utilizó para cometer el hechoestaba en horas del servicio” 8.

2.1.3. En la Sala Plena de lo Contencioso Adminis-trativo del Consejo de Estado. La técnica de la pre-sunción en materia de responsabilidad no corrió conbuena suerte en la Sala Plena de lo Contencioso Ad-ministrativo del Consejo de Estado. En efecto, la te-sis de la presunción de la responsabilidad en relacióncon los daños sufridos por quienes se encuentran so-metidos a la prestación del servicio militar obligato-rio (art. 216 inciso 2 Constitución Política) fuesustentado por la Sección Tercera en la sentencia del28 de abril de 1989 (Exp. 3852) en los siguientes tér-minos:

“ Si bien es cierto el enfoque de la demanda sus pruebas nopermiten la prosperidad de la misma, la Sala considera,con apoyo en el principio iura novit curia, que la interpre-tación racional de los hechos permite hacer un enfoquediferente para concluir que sí se comprometió la responsa-bilidad de la nación por la presunción de responsabilidadque se le puede imputar a ésta por el hecho de los conscriptossometidos a instrucción militar; actividad de especial peli-grosidad, no solo por los peligros que ella implica para losque la reciben, sino por la manipulación de equipos y ar-mas de extraordinario riesgo.

Si se da en el campo del derecho privado igual presunciónen contra de los directores de escuelas y colegios, los quedeben responder por el hecho de sus discípulos mientrasestán bajo su cuidado ( art. 2347 del C.C) en actividad quese cumple evidentemente con menos riesgos, no se ve razónalguna para que no pueda aplicarse igual regla a una acti-vidad como la que se cumple durante la instrucción mili-tar, con riesgos tan graves que no permiten siquieracomparación con aquella.

Con esto la Sala no privatiza la responsabilidad del Estado,sino que, por el contrario, publicita un principio del dere-cho privado liberándolo de la nota de responsabilidad indi-recta que se le asigna en éste y que no puede darse, enprincipio, en el campo de la responsabilidad administrati-va donde no cabe hablar de la responsabilidad por el hechoajeno de otro.

Esa publicitación puede lograrse porque los sometidos aconscripción o reclutamiento, si bien entre ellos están so-metidos a una carga igual, frente a las demás personas ypara la seguridad y tranquilidad de éstas, en definitiva,están gravados con una carga excepcional que impone quelos perjuicios anormales que sufran les sean resarcidos porla comunidad que se beneficia del servicio que prestan.

Puede decirse, entonces, que cuando una persona ingresaal servicio militar en buenas condiciones de salud, debedejar el servicio en condiciones similares. Si no sucede talcosa y muere o sufre daños por fuera de los riesgos normalespropios de la instrucción militar, como sucedió aquí elpatrimonio estatal deberá responder por tal resarcimiento”

Tal decisión, sin embargo, fue revocada por la SalaPlena mediante sentencia del 20 de noviembre de 1991(Exp. No. S- 108) por considerarla violatoria de lajurisprudencia de la Sala Plena9, al fundamentar laresponsabilidad del Estado

“en los principios consagrados en los arts, 2347 y 2356 delCódigo Civil, que son de carácter privatista pues como que

7 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, 15 demarzo de 2001. Actor: Luis Yela Samboni y Otros,demandado: Nación - Ministerio de Defensa Na-cional - Ejército Nacional.

8 Sentencia de Septiembre 16 de 1999, Exp. 10922,Actor: María Consuelo Enciso Jurado y otros.

9 La Ley 11 de 1975 creó el recurso extraordinario desúplica ante la Sala Plena de lo Contencioso Admi-nistrativo del Consejo de Estado, respecto de la sen-tencia dictada por una de las secciones en la que sinla previa autorización de la Sala Plena, se acogiódoctrina contraria a una jurisprudencia. Tal recursofue modificado en cuanto a los motivos que puedealegarse –violación directa de normas sustanciales–por la Ley 446 de 1998 (artículos 38 y 57).

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(sic) consagran la responsabilidad indirecta por el hechoajeno y por las (sic) actividades peligrosas, nociones que detiempo atrás la jurisprudencia contencioso administrativaha desechado, acogiendo la responsabilidad directa”10.

Lo discutible de esta decisión de la Sala Plena es quese trataba de la muerte de un soldado a manos de otrosoldado en una Base Militar y con arma oficial, esdecir, que en el hecho concurrían tres nexos percepti-bles con el servicio, atendiendo a los criterios pro-puestos por la sentencia de la Sección Tercera del 17de julio de 1990 (Exp. No. 5980):

Nexo temporal: el perjuicio ocurrió en horas delservicio

Nexo espacial: el perjuicio ocurrió en el lugar delservicio

Nexo instrumental: el perjuicio se causó con un ins-trumento del servicio.

También la sentencia del 31 de julio de 1989, queconstituye la sentencia de principio (stare decisis, en laterminologíadelderechoanglosajón) enmateriadepre-sunción de falla del servicio en relación con los dañoscausados por la utilización de armas de fuego por losagentes del Estado, fue revocada por la Sala Plena ensentencia del 14 de febrero de 1995 (Exp. S – 123)11.

Allí se dijo:

“.... de la comparación de la providencia recurrida con lassentencias invocadas en la sustentación del recurso se con-cluye que la Sección Tercera modificó la jurisprudenciaadoptada por la Sala Plena Contenciosa de la Corporación,en cuanto hace derivar la falla presunta del concepto deactividad peligrosa o elemento peligroso de las armas dedotación oficial, lo que no se puede desligar del conceptode responsabilidad por culpa in vigilando, propio del dere-cho civil cuando la jurisprudencia imperante de acuerdo

con las sentencias transcritas fundamenta la responsabili-dad del Estado en normas, principios y teorías propias delderecho público; por lo anterior puede afirmarse que laconcepción de la falla presunta se deriva de un enfoque jusprivatista de la responsabilidad extracontractual que es cla-ramente contrario a lo sostenido por la Sala Plena Conten-ciosa en esta materia”.

No es exacto que se afirme que la responsabilidadpor actividades peligrosas, que la jurisprudencia ci-vil ha derivado del art., 2356 del C.C, está ligada a laculpa in vigilando, por cuantoesta sirvede fundamentoala responsabilidad por el hecho ajeno, a la que se refiereel art., 2347 del C.C., cuando señala que: “ toda personaes responsable no solo de sus propias acciones para el efectode indemnizar el daño, sino del hecho de aquellos queestuvieren a su cuidado” (se subraya).

No obstante que en la sentencia de la Sala Plena seadmite la aplicación del principio iura novit curia enlos procesos de reparación directa, esto es, que “eljuez debe interpretar, precisar el derecho aplicable y si es delcaso modificar de acuerdo con los hechos expuestos en lademanda, los fundamentos del derecho invocados por eldemandante”, también se dijo:

“la teoría de la falla presunta, cuyos planteamientos bási-cos, se hicieron en la sentencia recurrida, con precisión deconceptos ya adoptados por la SecciónTercera de la Corpo-ración, podrá fundamentar la responsabilidad del Estadoen casos diferentes al que ahora ocupa la atención de laSala, cuando el perjudicado la invoque como sustento desu pretensión de indemnización o en aquellos eventos enlos cuales, de acuerdo con los hechos o causa petendi de lademanda sea posible su aplicación, por darse los elementosy condiciones que de acuerdo con la ley permitan presumirsu responsabilidad”12.

10 El recurso fue interpuesto por la Fiscal (hoy Procu-radora) Delegada ante la Sección. La decisión fueaprobada por once votos a favor y siete en contra.

11 Curiosamente también en este caso la votación fuede once votos a favor y siete en contra, a pesar deque la composición del Consejo de Estado habíavariado.

12 Michel PAILLET señala que el juez administrativoes “ el maestro de la administración de la prueba”pero que en ocasiones esa función va más allá “cuando fabrica verdaderas reglas de prueba sobre laforma de presunciones de falta”. El Consejo deEstado Francés prácticamente jamás utiliza la ex-presión “presunción de falta”. “La exteriorizacióndel juego de la presunción de falta opera por lo ge-neral en las decisiones del juez administrativo a tra-vés de la utilización del verbo revelar (tal hechorevela la existencia de una falta), aunque su uso nosea una garantía de certeza absoluta) cfr. Laresposabilité administrative, Paris, Dalloz, 1996.P.103. Para Louis de GASTINES, por el contrario,



El caso que se debatía en aquella oportunidad no ofre-cía mayores dudas, como lo pusieron de presente losConsejeros que salvaron su voto y manejado con lateoría de la falla probada, habría conducido a decla-rar la responsabilidad del Estado: un agente de laPolicía maliciosamente no entrega una de las dos ar-mas que le fueron asignadas para la prestación delservicio, a pesar de lo cual obtiene el salvoconductoque el reglamento exige para disfrutar de sus vacacio-nes, como una manera de ejercer un control eficaz enrelación con la indebida utilización de las armas porlos agentes, por fuera del servicio. Cuando se encon-traba disfrutando de sus vacaciones, lesiona con elarma de dotación oficial que sustrajo subrepticiamentea un ciudadano. Aquí la falla del servicio salta a lavista y se desprende de la simple enunciación de lossupuestos fácticos del caso. Los hechos hablaban porsí solos (Res ipsa loquitar).

En su salvamento de voto, uno de los consejeros disi-dentes sintetizó en forma certera esa falla del servicio:

“... acudiendo a la lógica de lo razonable, sobre las FuerzasArmadas pesa una obligación de extrema prudencia y dili-gencia en relación con el porte y uso de armas, que se tra-duce en unas exigencias mínimas, como son: el inventariode ellas, qué personal las tiene a su cargo y que solamentepueden portarlas por razones y durante la prestación delservicio.

El hecho claro y debidamente probado que (sic) el agentede policía... causante del daño a que se contrae este procesoportara el arma estando en vacaciones, pone en evidenciauna grave omisión del funcionario de la policía encargadodel armerillo, o de la guarda de la misma, esto es, una faltade diligencia y cuidado en el cumplimiento de sus funcio-nes, al no tener presente que dicho agente tenía a su cargono solo la escopeta sino el revólver de marras, y no habíadevuelto éste al salir a gozar del citado beneficio laboral.

Tal omisióndebióaparejar la responsabilidadde laNacióny laconsiguiente indemnización de perjuicios a favor del actor”13.

Si bien en la providencia de las Sección Tercera no seinvocó para nada el art. 2356 del Código Civil, elcual ha servido de fundamento normativo para es-tructurar la presunción de responsabilidad por acti-vidades peligrosas como la conducción de vehículosautomotores en la jurisprudencia civil, carece de todalógica que por el simple prurito de mantener la pre-tendida autonomía del derecho administrativo en re-lación con el derecho privado, el juez administrativodeba ignorar ese precepto legal que justamente enun-cia como una actividad de esa naturaleza la utiliza-ción de armas de fuego14, simplemente porque se tratade una norma incorporada en el Código Civil. ¿No setratará de una frontera artificial entre el derecho pú-blico y el derecho privado, que ya es hora de derrum-bar para darle plena aplicación a unos principiosgenerales y comunes de carácter universal?

Cabe anotar que la Sección Tercera ha persistido ensu posición sobre la presunción de falla en materia deservicios médicos asistenciales15, y de responsabili-

Cont. nota 12

“el término presunción de falta” es completamenteimpropio para designar la presunción de hecho queel juez administrativo aplica para establecer en cier-tos casos, las faltas de los agentes. La presunciónde hecho es un acto material del juez, que utiliza elprocedimiento lógico de la presunción – inducción.El régimen de la presunción de hecho es el mismoen derecho administrativo que en derecho priva-do”. Les présomptions en droit administratif, Paris,L.G..D..J., 1991, p. 63

13 Ya el Consejo de Estado francés, en el falloLemonnier del 26 de junio de 1918, a partir de lasconclusiones del comisario de gobierno LeónBLUM, había señalado que cuando la falta perso-nal no haya podido ser cometida por el agente sinopor medio de instrumentos o de poderes puestos asu disposición por el servicio, “la falta se separaráquizás del servicio, pero el servicio no se separará dela falta”. Cfr. RIVERO, Derecho Administrativo. Ca-racas, Instituto de Derecho Público, Facultad deciencias jurídicas y políticas, Universidad Centralde Venezuela, 1984, p. 319.

14 “Son naturalmente todos los servicios de la defensanacional, los que en razón de su potente organizacióny de los medios excepcionales de que disponen, losque causan a los particulares los daños sino los másconsiderables, al menos los más frecuentes” TEISSIER(1906) citado por Jean Marie BECET en LaResponsabilitéde la Puissance Publique, París, L.G.D.J., 1969. P. 8.

15 En sentencia del 19 de febrero de 1998 (Exp.No.11.802) se dijo por la sección que “en los casos dematernidad, en principio ha de suponerse según lasnormas generales de la experiencia, que este ha deculminar satisfactoriamente, y que es al médico aquien le incumbe demostrar que los eventuales ries-gos que puede comportar la atención de la partu-rienta pueden exonerarlo en el caso concreto de laresponsabilidad que se le endilga”.

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dad objetiva en relación con aquellas actividades quecomportan riesgo o peligro como la utilización dearmas de fuego, conducción de vehículos y redes deenergía16 .

Es posible que el asunto pudiera ser llevado nueva-mente a conocimiento de la Sala Plena en razón delos recursos extraordinarios de súplica por violaciónde jurisprudencia, interpuestos antes de su derogato-ria por la Ley 446 de 1998.

No parece, en cambio, que el asunto llegue a conocer-se por razón del nuevo recurso extraordinario de sú-plica, toda vez que éste solo procede por violacióndirecta de normas sustanciales (art.194 C.C.A) y alno existir un régimen legal positivo que regule demanera precisa y detallada el tema de la responsabili-dad del Estado, ésta ha sido construida en formapretoriana por el Consejo de Estado.

Finalmente se llega hasta el concepto del dañoantijurídico como fundamento constitucional de laresponsabilidad del Estado, dicho concepto, de con-formidad con la fórmula adoptada por el artículo 90de la Constitución Política de 1991, es el centro degravedad alrededor del cual gira toda la instituciónde la responsabilidad estatal.

Esta fórmula fue elaborada por la doctrina española,en particular por el profesor Eduardo García deEnterría desde 1954, a propósito de la ley de expro-piación forzosa17, que utilizaba el concepto de lesión,

como lo hace el artículo 106.2 de la ConstituciónEspañola.

Idénticas motivaciones llevaron a los constituyentesa adoptar las fórmulas del daño antijurídico para re-coger en ella las diversas modalidades de responsabi-lidad del Estado y desligarla de la conducta individualdel agente o de criterios subjetivos de imputación deldaño como el dolo y la culpa, los cuales tienen rele-vancia jurídica al momento de definir la responsabi-lidad personal del funcionario.

Así se dejó consignado expresamente en las diferen-tes ponencias presentadas en la Asamblea NacionalConstituyente en relación con el artículo 90 de laConstitución política. En la ponencia que se presentópara primer debate a la plenaria de la asamblea sedijo:

“Por otra parte, conviene señalar que el régimen que sepropone en materia de responsabilidad patrimonial delEstado no se limita a su mera consagración expresa a nivelconstitucional, sino que, además, incorpora los más mo-dernos criterios sobre la materia, consistentes en radicar elfundamento de esa responsabilidad en el daño antijurídicoy en su imputabilidad al órgano estatal. De esta manera seresuelve el problema que hoy ya plantea la evidente insufi-

16 La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sidorenuente a utilizar el concepto de actividad peligro-sa para hablar más bien de riesgo en relación conestas actividades, como una manera de aparentarsu pretendida autonomía. Sin embargo, en senten-cia del 10 de septiembre de 1988 (Exp. No. 10.820) sedijo: “en conclusión, los daños provenientes de lasredes eléctricas, así como del uso de armas de fuegoo la conducción de vehículos automotores son con-ceptos que no presentan diferencia alguna pues setrata de la creación de un riesgo excepcional por elejercicio de actividades peligrosas, en cuyo caso laresponsabilidad es objetiva y el Estado solo se exo-nera o se libera por medio de la prueba de una fuer-za mayor, del hecho de un tercero o de culpaexclusiva de la víctima (causa extraña)”.

17 En la exposición de motivos de aquella ley se dijoque debía aprovecharse la oportunidad “y que nodebiera malograrse de poner remedio a una de las

más grandes deficiencias de nuestro régimen jurídi-co administrativo cual es la ausencia de una pautalegal idónea que permita hacer efectiva la responsa-bilidad por daños causados por la administraciónbajo el imperio de criterios jurídico administrativosque habían caducado ya cuando fueron adoptadospor nuestro ordenamiento. Los límites técnicos den-tro de los cuales se desenvuelve entre nosotros laresponsabilidad por daños de la administración re-sultan tan angostos, por no decir prácticamente pro-hibitivos, que los resultados de la actividadadministrativa que llevan consigo una inevitablesecuela de daños residuales y una constante crea-ción de riesgos, reviertan al azar sobre el patrimonioparticular en verdaderas injusticias amparadas porun verdadero privilegio de exoneración. Se ha esti-mado que ésta es una ocasión ideal para abrir almenos una brecha en la rígida base legal que, perju-dicando el interés general no puede proteger intere-ses de la administración insolidarios con aquél”.Citado por Jesús LEGUINA VILLA, La responsa-bilidad Civil de la administración Pública. Madrid,Ed. Tecnos, 1983, 2ª ed., p.165.

Cont. nota 17



ciencia de la llamada ‘falla del servicio público’, dentro delcual no caben todas las actuales formas y casos de responsa-bilidad patrimonial, tales como el de la ‘responsabilidadpor daño especial’”.

“En otras palabras, se desplaza el soporte de la responsabi-lidad administrativa del concepto subjetivo de laantijuricidad de la acción del Estado al concepto objetivode la antijuricidad del daño producido por ella. Estaantijuricidad habrá de predicarse cuando se cause un de-trimento patrimonial que carezca de título jurídico válidoy que exceda el conjunto de las cargas que normalmentedebe soportar el individuo en su vida social”.

“Por lo que hace a la imputabilidad, se trata de resaltar lacircunstancia de que para que proceda la responsabilidaden cuestión, no basta con la mera relación de causalidadentre el daño y la acción de una autoridad pública, sinoque es necesario además que pueda atribuírsele al órgano oal Estado el deber jurídico de indemnizarlo. La determina-ción de las condiciones necesarias para el efecto, quedaránaturalmente en manos de la ley y la jurisprudencia”18.

En la ponencia para el segundo debate sobre este mis-mo punto se afirmó:

“En materia de responsabilidad patrimonial del Estado, seelevan a la categoría constitucional dos conceptos ya in-corporados en nuestro orden jurídico: El uno, por la doctri-na y la jurisprudencia, cual es el de la responsabilidad delEstado por los daños que le sean imputables, y el otro por laley, la responsabilidad de los funcionarios.

La noción de daño en este caso, parte de la base de que elEstado es el guardián de los derechos y garantías sociales yque debe, por lo tanto, reparar la lesión que sufre la víctimade un daño causado por su gestión, porque ella no se en-cuentra en el deber jurídico de soportarlo.

La responsabilidad se deriva del efecto de la acción admi-nistrativa y no de la actuación del agente de la administra-ción causante material del daño, es decir, se basa en laposición jurídica de la víctima y no sobre la conducta delactor del daño, que es el presupuesto de la responsabilidadentre particulares.

Esta figura tal como está consagrada en la norma propues-ta comprende las teorías desarrolladas por el Consejo de

Estado, sobre la responsabilidad extracontractual por fallao falta del servicio, daño especial o riesgo”19.

En palabras del profesor español Jesús LEGUINAVILLA, esta manera de plantear el problema de laresponsabilidad del Estado, constituye un verdadero“giro copernicano”, para significar que ésta debereplantearse a fin de considerar como sujeto básicode ella, no al autor material del daño sino a la víctimaque lo ha soportado20.

A pesar de algunas vacilaciones iniciales, finalmentela jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyó quelos criterios lentamente construidos por la jurispru-dencia en materia de responsabilidad del Estado, re-cibieron una expresión constitucional firme en elartículo 90, en cuanto a “consagración de un princi-pio constitucional constitutivo (sic) de la cláusula ge-neral de responsabilidad patrimonial del Estado, tantode la naturaleza contractual, como laextracontractual”21.

Estos criterios fueron acogidos por la Corte Constitu-cional en la sentencia C-333 del 1 de agosto de 1993,al declarar la exequibilidad condicionada del art. 50de la ley 80 de 1993, en cuanto señala que las Entida-des Públicas responderán por las actuaciones, abs-tenciones, hechos y omisiones antijurídicos que lesean imputables y que les causen perjuicio a sus con-tratistas. La Corte consideró que:

“La expresión acusada no vulnera la Constitución, siem-pre y cuando se entienda que ella no excluye la aplicacióndirecta del artículo 90 de la Carta al ámbito contractual.En cambio, la disposición impugnada puede generar si-tuaciones inconstitucionales si se concluye que el artículo50 de la ley 80 de 1993, es el único fundamento de la res-ponsabilidad patrimonial del Estado en materia contrac-

18 Gaceta Constitucional No. 56, abril 22 de 1991,pág.15.

19 Ibidem, No.112,3 de julio de 1991, págs. 7 y 8.20 Ob. cit, p. 121. Similar a la expresión utilizada por

KANT – salto copernicano- para referirse a las con-secuencias epistemológicas que se derivan de enfo-car el problema del conocimiento a partir del sujetoy hacia el objeto, contrariamente a lo sostenido enaquella época y que vino a significar toda una revo-lución en la filosofía. La expresión, pues, describeen forma diciente la transformación ocurrida con lanueva teoría.

21 Sección Tercera de Consejo de Estado, sentenciadel 8 de mayo de 1995, Exp. No. 8118.

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tual, por cuanto ello implicaría una ilegítima restriccióndel alcance del artículo 90 que como se ha visto, consagrauna cláusula general de responsabilidad que engloba losdistintos regímenes de la materia. Por ello la Corte declara-rá la citada expresión exequible, pero de manera condicio-nada, pues precisará que el artículo 50 de la ley 80 de 1993no constituye el fundamento único de la responsabilidadpatrimonial del Estado en el campo contractual, por locual el artículo 90 de la Constitución es directamente apli-cable en este campo”.

Debe advertirse que la Corte Constitucional en la sen-tencia C-037 de 1996, al examinar el artículo 65 delproyecto de lo que hoy es la Ley Estatutaria de laAdministración de Justicia (ley 270 de 1996), el cualseñala que el Estado responderá patrimonialmente porlos daños antijurídicos que le sean imputables por laacción u omisión de sus agentes judiciales, sostuvo, enforma contradictoria, que si bien tal precepto “hacíaalusión a la responsabilidad del Estado – a través desus agentes judiciales- por falla en el servicio, ello noexcluye ni podría excluir la aplicación del artículo 90superior en los casos de la administración de justicia”.

Lo anterior demuestra que en este punto aún subsis-ten algunas confusiones derivadas del concepto tradi-cional de la falla del servicio como criterio deimputación principal de responsabilidad al Estadopor los daños derivados de sus acciones u omisiones.

No puede desconocerse, sin embargo, que la consa-gración del daño antijurídico como fundamento cons-titucional de la responsabilidad estatal, ha permitidoque la jurisprudencia del Consejo de Estado, la decla-re en eventos que antes parecían insospechados. Así,a pesar de que no se definió con la claridad que seríadeseable el título de imputación jurídica, en senten-cias del 25 de agosto y septiembre 8 de 1988 (Exp. IJ– 001 e IJ - 002), la Sala Plena declaró la responsabi-lidad del Estado Colombiano por los daños ocasiona-dos por agentes diplomáticos extranjeros, en razónde la imposibilidad jurídica en que se hallaba la vícti-ma de tales daños para perseguir su resarcimiento antela justicia ordinaria, como consecuencia de la inmu-nidad que contempla la comisión de Viena, sobreagentes diplomáticos (Ley 6 de 1972) 22 .

3. LA CONCILIACIÓN COMO FÓRMULAPARA REDUCIR LAS SUMAS A PAGAR

3.1. LA CONCILIACIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA

La conciliación contencioso administrativa se intro-dujo en nuestro sistema jurídico en 1991 con la ley23, en una doble modalidad que hasta hoy subsiste:1) la conciliación prejudicial ante los procuradoresque actúan en la jurisdicción contencioso administra-tiva, sujeta a un control de legalidad, por esa mismajurisdicción, que permite la solución del conflictosin necesidad de proceso, y 2) la conciliación judicialque opera ante el juez del conocimiento frente a pro-cesos ya iniciados pero no concluidos.

La conciliación es un mecanismo de solución de con-flictos que nace de las partes con la ayuda de un terce-ro. Así lo define la Ley 446 de 1998, en su artículo 64“La conciliación es un mecanismo de resolución de con-flictos a través del cual dos o más personas gestionan por símismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de untercero neutral y calificado denominado conciliador”.

Se trata de un mecanismo de autocomposición; noobstante, el acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosajuzgada y el acta de conciliación presta mérito ejecu-tivo. (art. 72 de la ley 446 de 1998).

Los resultados de la conciliación son tangibles y sucrecimiento sostenido la coloca hoy como el instru-mento de mayor eficacia para disminuir la conges-tión judicial.

La meta deseable sería que, en un futuro próximo, lascontroversias del Estado se solucionaran por reglageneral en el estadio de la conciliación y que la solu-ción judicial de las mismas fuera residual para aque-llos conflictos en los cuales definitivamente no sepuede llegar a un acuerdo.

22 También la Sala de Casación Civil en auto del 8 demarzo de 1993, (Exp. No. 4284) había señalado que:“En últimas el Estado Colombiano otorga la garantía de

responder por los daños antijurídicos que sufran los habi-tantes de Colombia cuando resultan causados por el hechoimputable de haber concedido la inmunidad jurisdiccionalcorrespondiente (art. 90, inciso 1 de la Carta)”..

Cont. nota 22



El artículo 23 del decreto 0568 de 1996 pretendióimponer la obligación de un certificado previo de dis-ponibilidad presupuestal como condición para la ini-ciación de una conciliación. Tal disposición, sinembargo, fue suspendida y posteriormente anuladapor la Sección Tercera del Consejo de Estado, porconsiderar que violaba las disposiciones de carácterlegal que consagran la conciliación, por las siguien-tes razones:

a) La iniciación de la celebración de la con-ciliación no sólo obedece a la voluntad delas partes, sino que ha sido impuesta porla ley como mecanismo de descongestiónjudicial, prácticamente obligatoria23.

b) Si el fin de la conciliación es la reconcilia-ción entre los contendientes dentro de unproceso como aplicación práctica del pro-pósito de fortalecimiento del valor convi-vencia y agilizar la administración dejusticia dotándola de un mecanismo expe-dito de solución de conflictos, sujetar lainiciación de la conciliación a la expedi-ción de un certificado de disponibilidadpresupuestal previo, significa sacrificar losfines señalados y someter el trámite de losprocesos judiciales a un requisito mera-mente fiscal que la Ley Orgánica del Pre-supuesto no contempla ni puede consagrar.

c) Este condicionamiento desnaturaliza laconciliación y resulta incompatible con lasnormas superiores que la regulan: no sepuede iniciar una conciliación porque noexiste certificado de disponibilidad y ésteno podrá ser expedido porque previamen-te no se ha presupuestado la obligaciónrespectiva para permitir su pago.

3.2. COMITÉS DE CONCILIACIÓN EN ELMINISTERIO DE DEFENSA NACIONALY POLICÍA NACIONAL

La Ley 23 de 1991 (artículo 75) estableció con carác-ter obligatorio, la creación de comités de concilia-

ción en los organismos de derecho público del ordennacional, departamental, distrital y de los munici-pios capital de departamento y los entes descentrali-zados del mismo nivel.

A su vez el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 señaló:

“Artículo 75. Comité de Conciliación. La Ley 23 de 1991tendrá un nuevo artículo, así:

Artículo 65B. Las Entidades y organismos de DerechoPúblico del órden Nacional, Departamental, Distrital y delos Municipios Capital de Departamento y los Entes Des-centralizados de estos mismos niveles, deberán integrar unComité de Conciliación, conformado por los funcionariosdel nivel directivo que se designen y cumplirá las funcionesque se le señalen.

Las Entidades de Derecho Público de los demás ordenestendrán la misma facultad”.

El Decreto 1214 del 29 de junio de 2000, “Por el cualse establecen funciones para los comités de conciliación deque trata el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y se dictanotras disposiciones”, señaló que las entidades que tu-vieran comités de conciliación creados con anteriori-dad a la entrada en vigencia de este decreto, teníanque adecuarlo a los nuevos lineamientos señaladosen el mismo. Es así como el Ministerio de DefensaNacional mediante la resolución 0907 del 4 de juliode 2001, adecuó el comité de conciliación y defensajudicial de la entidad, asignándole funciones.

Allí se establece que el comité de conciliación es unainstancia administrativa que actúa como sede de es-tudio, análisis y formulación de políticas sobre pre-vención del daño antijurídico y defensa de losintereses de la entidad; se le otorga poder de decisiónpara definir los casos en los que procede la concilia-ción o cualquier otro medio alterno de solución deconflictos, con sujeción estricta a las normas jurí-dicas sustantivas, procedimentales y de control vi-gentes.

Dentro de las funciones asignadas están las de formu-lar y ejecutar políticas de prevención del dañoantijurídico; diseñar las políticas generales que orien-tan la defensa de los intereses de la entidad; fijar di-rectrices institucionales para la aplicación de losmecanismos de arreglo directo, tales como la transac-ción y la conciliación; determinar la procedencia o

23 Sentencia del 15 de mayo de 1997, actor: Juan Car-los Henao y otros, radicación: 4014 (4015-4068)

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improcedencia de la conciliación y señalar la posi-ción institucional que fije los parámetros dentro delos cuales el representante legal o el apoderado actua-rá en las audiencias de conciliación.

Respecto de su conformación señala que estará inte-grado por el jefe de la entidad, el ordenador del gastode la misma, el jefe de la oficina jurídica o de la de-pendencia que tenga a su cargo la defensa de los inte-reses litigiosos de la entidad, dos funcionarios dedirección o de confianza, participación que esindelegable, con excepción de la del jefe de la enti-dad, quien sí podrá delegarla.

La Resolución 1248 del 13 de diciembre de 2002adecuó la conformación del comité de conciliaciónde conformidad con lo dispuesto en el decreto 1214de 2000, para que esté integrado por funcionarios delmás alto nivel y exista representación de cada una delas Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

Teniendo en cuenta que el Decreto 1214 de 2000, como seindicó anteriormente, le asigna funciones a los comités deconciliación, entre las que se encuentra la de señalar laposición institucional que fije los parámetros dentro de loscuales el representante legal o el apoderado actuará en lasaudiencias de conciliación, el comité del Ministerio deDefensa Nacional, adoptó a partir del año 2002, en armo-nía con la sentencia de la Sección Tercera del Consejo deEstado, proceso No. 13232 -15646, Consejero Ponente:ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, del seis(6) de septiembre de dos mil uno (2001), Actor: BELÉNGONZÁLEZ Y OTROS. Demandado: NACIÓN - MI-NISTERIO DE TRANSPORTE – INSTITUTO NA-CIONAL DE VÍAS – INVÍAS - los criterios para laconciliación en salarios mínimos mensuales, dado que deconformidad con las pautas jurisprudenciales señaladashasta ese entonces, se tasaba en gramos de oro. Es de anotarque los montos vigentes adoptados por el comité de conci-liación para cada instancia procesal establecen una dife-renciación dependiendo de factores tales como el avancedel proceso, el desgaste jurídico de las partes y el beneficioque aporta para la entidad.

3.3 EL RECONOCIMIENTO DE INTERESESFRENTE AL ACUERDOCONCILIATORIO

El artículo 72 de la Ley 446 de 1998 señaló:

“Artículo 72.- Conclusión del procedimiento conciliato-rio. El artículo 65 de la Ley 23 de 1991 quedará así:

Artículo 65.- El acta de acuerdo conciliatorio y el autoaprobatorio debidamente ejecutoriado prestarán méritoejecutivo y tendrán efectos de cosa juzgada.

Las cantidades líquidas reconocidas en el acuerdo conci-liatorio devengarán intereses comerciales durante los seis(6) meses siguientes al plazo acordado para su pago ymoratorios después de este último”.

Sin embargo, la Corte Constitucional en sentencia C-188 del 24 de marzo de 1999 declaró inexequibles lasexpresiones “durante los seis (6) meses siguientes al plazoacordado para su pago” y “después de este último”, delartículo 177 de la Ley 446 de 1998, lo cual significaque el Estado debe reconocer intereses moratorios apartir de la fecha de ejecutoria de la conciliación.

Entre los fundamentos que tuvo en cuenta la CorteConstitucional para proferir el fallo en mención, sedestacan los siguientes:

“Lo que se espera de este, como de cualquier acuerdo, enespecial cuando se trata de asuntos de contenido pecunia-rio, es el cabal y exacto cumplimiento de los obligados envirtud del mismo. Las partes pueden convenir plazos paraque dentro de ellos tengan lugar las distintas prestacionespactadas, y en razón de la pérdida del poder adquisitivo dela moneda en el contexto de una economía inflacionaria,es lógico que acuerden intereses durante dichos plazos, esdecir corrientes, y que asuman a plenitud el compromisode pagar intereses de mora cuando, vencidos los términos,no se hubiese pagado lo debido”.

“En este orden de ideas, la administración pública estáobligada por un acto suyo a pagar determinadas cantida-des de dinero a los particulares con quienes concilia y éstostiene derecho a recibirlos dentro de los términos pactados”.

Sin embargo, se considera – como lo señaló la CorteConstitucional – que parte del acuerdo debe ser de-jando el plazo para el pago, según la disponibilidadpresupuestal de la entidad que concilia.

Para el caso de la presente investigación se verificóen las oficinas que manejan el tema en el Ministeriode Defensa Nacional y la Policía Nacional, que losapoderados que acuden en representación de las mis-mas a las audiencias de conciliación en los procesoscontencioso administrativos, proponen a la contra-parte un plazo para el pago de la obligación, hechoque al ser aceptado, significa que en el término pacta-



do se reconozcan intereses corrientes, lo cual lograrebajar por un tiempo el crecimiento de las sumasconciliadas por causa de los intereses moratorios, perodebido a la demora en situar los dineros para pagarlas indemnizaciones, los intereses en muchos casosllegan casi a equipararse al valor total del capital,como se verá en el próximo capítulo.

No obstante, en esa sentencia la Corte también señalóque “…a menos que la sentencia que impone la condenaseñale un plazo para el pago – momento en el cual, dentrodel mismo se pagarán intereses corrientes -, los interesesmoratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respecti-va sentencia,…”

El Consejo de Estado, al interpretar el artículo 176del C.C.A., consideró que el plazo de treinta (30)días resulta razonable para que las entidades públicasadopten todas las medidas de carácter presupuestal yde otro orden para dar cumplimiento a las sentenciasjudiciales, 24 término durante el cual los intereses areconocer deben ser comerciales, en atención a quela entidad, por gozar de dicho plazo, no puede serconminada adicionalmente al pago de interesesmoratorios25.

4. DATOS ESTADÍSTICOS DEL MINISTERIODE DEFENSA NACIONAL Y POLICÍA

NACIONAL DURANTE LOS AÑOS 1998 A 2002

Para la elaboración del presente trabajo de investigación setomaron datos estadísticos del total de las resoluciones queliquidan condenas y conciliaciones existentes en el Minis-terio de Defensa Nacional y Policía Nacional, por concep-to de demandas de reparación directa que tuvieron comoorigen el uso de las armas de fuego por parte de los miem-bros de la Fuerza Pública.

El lapso objeto de estudio comprendió el período de1998 a 2002, en razón a que en las dos entidades no se

encontraron datos completos relacionados con losmotivos que originaron las condenas, intereses co-merciales, intereses moratorios y capital pagado enlos años anteriores, datos necesarios para realizar eldiagnóstico del impacto anual en el presupuesto delas mismas con relación a lo pagado por condenas yconciliaciones originadas en el uso de las armas defuego.

Resulta pertinente señalar que a pesar de haberse in-tentado realizar la búsqueda de información a partirdel año 1992, no fue posible su consecución por cuan-to los pagos hasta el año 1995 los realizaba el Minis-terio de Hacienda y Crédito Público y en dicha entidadtampoco fue posible hallar estadísticas completas conla descripción de los ítems antes mencionados.

En efecto, el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se com-pilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”en el artículo 45 dispuso que: “los créditos judicialmen-te reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones sepresupuestarán en cada sección presupuestal [sic] a la quecorresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apro-piaciones se pagarán las obligaciones que se deriven deéstos”. (artículo 65 ley 179 de 1994),

La información estadística descrita en el anexo A deeste trabajo fue obtenida, en el caso del Ministerio deDefensa Nacional, de los archivos existentes en laOficina Jurídica– Grupo Contencioso Constitucio-nal– dependencia encargada de la liquidación y expe-dición de los actos administrativos de cumplimientode estas providencias. En la Policía Nacional fue ne-cesario hacer el levantamiento de la información di-rectamente del archivo general, donde reposan losactos administrativos contentivos del cumplimientode las sentencias y conciliaciones realizadas duranteese período.

Una vez recopilada la información fue necesario in-cluirla en los cuadros que se adoptaron en forma uni-ficada para reflejar todas las condenas y conciliacionesque se presentaron por el uso de armas de fuego du-rante el lapso objeto de estudio.

Esta información se encuentra discriminada en el re-ferido anexo por año y por entidad y contiene lo si-guiente:

24 El artículo 176 del C.C.A. señala: “Las autoridadesa quienes corresponda la ejecución de una senten-cia dictarán, dentro de los 30 días contados desdesu comunicación, la resolución correspondiente enla cual se adoptarán las medidas necesarias para sucumplimiento”.

25 Auto de 1 de marzo de 2001, Sección Segunda,Subsección A, actor: Carlos José Bitar Casij, de-mandado: Instituto Colombiano de la reforma Agra-ria INCORA.

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RICARDO HOYOS DUQUE

♦ Número consecutivo♦ Número de resolución que ordena el pago♦ Fecha de la resolución que ordenó el pago♦ Corporación donde se tramitó el respectivo

proceso contencioso administrativo que fina-lizó con sentencia condenatoria o conciliación

♦ Naturaleza de la acción, que para el presenteestudio corresponde siempre a la acción dereparación directa de que trata el artículo 86del C.C.A.

♦ Número del proceso, que corresponde al deradicación que se le asignó en la respectivacorporación.

♦ Perjuicios morales, que corresponden a los va-lores reconocidos por el Ministerio de Defen-sa Nacional o la Policía Nacional, deconformidad con la respectiva providencia queordenó el pago.

♦ Perjuicios materiales, que corresponden a losvalores ordenados por la respectiva corpora-ción que debía pagar el Ministerio de DefensaNacional o la Policía Nacional, de conformi-dad con la respectiva providencia que ordenóel pago.

♦ Total capital, que comprende la suma de per-juicios morales y materiales.

♦ Intereses corrientes, entendidos como la sumade dinero reconocida en las diferentes provi-dencias, bien se trate de sentencias o de conci-liaciones y los que de conformidad con la ley446 de 1998 se causaban durante los seis (6)meses siguientes a la fecha de la ejecutoria dela providencia que ordenaba el pago o a la se-ñalada en el respectivo acuerdo conciliatorio,los que estuvieron vigentes hasta el ocho (8) deabril de 1999, fecha en la que quedóejecutoriada la sentencia C-188 del 24 de mar-zo de 1999 proferida por la Corte Constitucio-nal, que declaró exequible, en los términos dedicha sentencia, el segundo inciso del artículo65 de la ley 23 de 1991, tal como quedó redac-tado a partir de la vigencia del artículo 72 de laLey 446 de 1998, salvo las expresiones “duran-te los seis meses siguientes al plazo acordado para supago” y “después de éste último”, las cuales se de-clararon inexequibles; análisis que fue realiza-do en el capítulo anterior.

Lo anterior significa que a partir del 8 de abril de1999, todos los intereses que se reconozcan sonmoratorios, excepto cuando las partes pacten uno di-ferente en el respectivo acuerdo conciliatorio.

♦ Intereses moratorios. Como se indicó anterior-mente, se generan a partir de la ejecutoria delfallo condenatorio o conciliación, a menos queen este último caso las partes hubieran pacta-do un plazo para el pago.

Debe aclararse que en el caso de la Policía Nacional,no fue posible obtener información detallada del año2000, en razón a que en dicho año la Dirección Ge-neral profirió la resolución 03853 del 8 de noviem-bre para pagar la suma de DIECINUEVE MILOCHOCIENTOS SIETE MILLONES SETECIEN-TOS OCHENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOSOCHENTA Y CINCO PESOS CON OCHENTACENTAVOS ($19.807’786.285.80), por concepto delos 237 compromisos adquiridos con relación al pagode sentencias y conciliaciones, hasta el 31 de octubredel 2000.

En el referido acto administrativo solo se incluyó uncuadro explicativo de cada uno de los expedientescon sus respectivos apoderados, pero sin que se hu-biera efectuado discriminación alguna que permitie-ra inferir la causa y naturaleza del proceso.

En el caso del Ministerio de Defensa Nacional, simi-lar situación se presentó en el año 2002, año en el queno se pudo obtener la información por cuanto no sediscriminó la causa que originó tales pagos, circuns-tancia que no permitió conocer cuáles fueron realiza-dos por el uso de armas de fuego.

Los obstáculos encontrados al pretender obtener lainformación requerida para iniciar el desarrollo deesta investigación, hicieron palpable la necesidad deque al interior del Ministerio de Defensa Nacional yla Policía Nacional se cuente con una base de datosque contenga toda la información relacionada con lospagos que realicen estas dependencias como conse-cuencia de las condenas y conciliaciones por las quedeba responder en los procesos que se siguen en sucontra ante las diferentes jurisdicciones.

Fue así como surgió la idea por parte de los auxiliaresinvestigadores que al finalizar el trabajo de investiga-



ción, se hiciera entrega igualmente de un softwarecon el fin de ser adoptado y utilizado en la oficinajurídica para el caso del Ministerio de Defensa Na-cional y en la Secretaría General de la Policía, porser estas las dependencias encargadas de tramitar losactos administrativos de reconocimiento, liquidacióny posterior pago de cada condena o conciliación.

Lo anterior busca que la información que en este ins-trumento tecnológico se registre, facilite la rendiciónde los informes que periódicamente solicitan las otrasentidades del Estado, además de los órganos de con-trol y que sirva para que al interior del mismo Minis-terio de Defensa Nacional y la Policía Nacional sepueda conocer con precisión cuál es el monto de losvalores reconocidos como consecuencia de las con-denas y conciliaciones, las causas de las mismas, laFuerza que mayor número de demandas genere, etc.,lo que servirá a su vez para que por parte de los res-pectivos comités de conciliación se efectúen diagnós-ticos y con base en los mismos se pueda facilitar lafunción que tienen de presentar propuestas de pre-vención del daño antijurídico.

La situación en el Ministerio de Defensa Nacionalen el año 2002 fue la siguiente:

El Decreto 3100 del 18 de diciembre de 2002 situó$13.700’000.000.oo, que al ser asignados en formatardía obligaron al Ministerio a expedir la resolución1279 del 24 de diciembre de 2002, en la que se liqui-daron un total de 187 sentencias y conciliaciones,donde solo se reconocieron los capitales de las men-cionadas providencias judiciales.

El análisis resultante de los pagos realizados por elMinisterio de Defensa Nacional y la Policía Nacio-nal por concepto de sentencias y conciliaciones comoconsecuencia del uso de armas de fuego durante losaños 1998 a 2002 está contenido en las gráficas in-cluidas en el mismo anexo A.

5. EFECTO DE LAS SENTENCIAS YCONCILIACIONES POR EL USO DE ARMAS

DE FUEGO EN EL PRESUPUESTO DE LASFUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA

NACIONAL

6.1. ANTECEDENTES GENERALES

El impacto fiscal por el alto volumen de recursos quedestina el Estado colombiano en reconocer los fallos

por demandas y conciliaciones de todo orden, es unode sus principales desafíos. La creciente sucesión defactores que implican una mayor responsabilidad es-tatal, la concientización de los afectados que ven unabuena probabilidad de obtener recursos y ejercer susderechos por esta vía y la carencia de estructurasoperativas eficientes y eficaces en el Estado, de formaque pueda responder con celeridad a las demandas quele interponen, se ha convertido no sólo en un obstácu-lo para el direccionamiento de los recursos fiscaleshacia actividades sociales prioritarias, sino tambiénen una amenaza para el normal y buen uso del presu-puesto orientado hacia la seguridad de la Nación. Sinequilibrio de recursos fiscales no hay prosperidad, nohay sosiego y puede no haber futuro estable.

En tiempos recientes el país ha sido testigo pre-sencial del crecimiento de las demandas en contradel Estado. Este crecimiento se ha dado no solode manera intensiva - más demandas por todo con-cepto-, sino también de manera extensiva, más ele-mentos y factores que las originan se han sumado alos existentes.

Las demandas de reparación directa han aumentadoostensiblemente su valor en los últimos cinco años.El mecanismo de la conciliación es una herramientavaliosa para ahorrarle recursos a las entidades públi-cas; el problema, según la Contraloría General de laRepública, radica en factores tales como la demoraen los pagos, que generan sobrecostos por conceptode intereses moratorios, lo que a su vez incrementaconsiderablemente los pagos.

Dentro de las recomendaciones que formula el entede control se señala la necesidad de fortalecer la polí-tica de defensa judicial de la Nación. Allí se alertasobre la problemática de las sentencias y conciliacio-nes en contra de las entidades públicas del sector, conmenoscabo del erario26.

El crecimiento en el número de demandas y concilia-ciones por el uso de armas destinadas a la protecciónde la ciudadanía por parte del Ministerio de Defensa

26 Sentencias y conciliaciones en las entidades del sec-tor Defensa, Justicia y Seguridad: El Estado conde-nado? Contraloría Delegada para el Sector Defensa,Justicia y Seguridad. Contraloría General de la Na-ción. Marzo de 2003 (Sin publicar).

93



RICARDO HOYOS DUQUE

(Fuerzas Militares) y de la Policía Nacional no hasido ajeno a este proceso. Entre 1998 y 2002, el Mi-nisterio de Defensa Nacional y la Policía Nacionalejecutaron por este concepto 2.036 procesos que re-presentaron alrededor de $120.000 millones, es de-cir, el 16.7% del presupuesto total de inversiones delMinisterio de Defensa Nacional y de la Policía Na-cional del año 2002 y el 2.3% y 2.1% del presupuestode gastos de funcionamiento y del presupuesto totalde los mismos, respectivamente (Gráfica 1).

No obstante lo anterior, se observa que el monto deestos pagos por sentencias y conciliaciones no es tandramático como lo señala el informe de la Contraloría,si se tiene en cuenta que un solo laudo arbitral, Nortelvs Telecom, en una controversia contractual señaló acargo de la administración como pago del anticipo deun contrato la suma de $149.717.109.789.

No casualmente, por supuesto, la intensificación dela guerra y de los grupos al margen de la ley, así comoel aumento en inversión en armas en estas entidades hapermitido el incremento del costo fiscal por esta vía.

Pero estos no han sido los únicos factores determi-nantes de la problemática. La falta de coordinación yde celeridad entre la misma programación y asigna-ción del presupuesto destinado a cubrir los fallos pro-feridos en contra del Ministerio de Defensa Nacionaly la Policía Nacional, la excesiva carga operativa quegenera en pocos funcionarios la atención de los proce-sos en curso, la inadecuada remuneración de los mis-mos, entre otros factores, multiplican su incidencia enel presupuesto de las Fuerzas Militares y de la PolicíaNacional en el mediano plazo. Sin duda, la reducciónde este problema no será posible si no se atacan deplano las mencionadas causas que lo generan.

Los datos analizados en la presente investigación,muestran que si bien, en el período 1998 – 2002 elcosto fiscal derivado de la cancelación de sentenciasy conciliaciones ha perdido fuerza en el total de re-cursos presupuestados para el funcionamiento de lasFuerzas Militares y de la Policía Nacional, el volu-men de procesos en curso ha ido en franco ascenso,particularmente en la primera de las enunciadas, locual explica el aumento sostenido de los pasivos con-tingentes por este concepto en dicho período. Los mis-mos señalan que mientras en 1998, cerca del 1.5% depresupuesto de estas entidades se orientó hacia la can-celación de las mencionadas partidas, en el 2002 la

cifra bajó a 0.7%. Estas cifras deben ser analizadas concuidado en el rubro de sentencias. En primer lugar, setrata de cifras marginales frente al total del presupues-to de los organismos, lo que no implica, como se verá,un disentimiento de las mismas hacia el futuro.

En concordancia con lo anterior, el Ministerio delInterior, de Justicia y del Derecho señala como cau-sas generadoras de las demandas contra el Estado, enun porcentaje equivalente al 84%, la responsabilidadpor falla del servicio. La principal causa por la quelos particulares acuden a la jurisdicción tiene que vercon los daños ocasionados por las Fuerzas Armadas.Es así como en el año 2000 el Ministerio de DefensaNacional liquidó y pagó 288 casos de reparación di-recta por el uso de armas de fuego; en el 2001 el mon-to ascendió a 375 casos; en la Policía Nacional sepagaron 54 resoluciones en el año 2001 y 64 en el2002 por esta misma causa.

Señala esa el Ministerio del Interior que es bastantesignificativo el volumen de condenas y conciliacio-nes que se han proferido por parte de las diferentescorporaciones contencioso administrativas, en las quese han probado los elementos constitutivos de la res-ponsabilidad del Estado por el uso de las armas defuego, sentencias en las que se condena por responsa-bilidad objetiva, en donde el nexo está representadopor la actividad peligrosa desplegada por el miembrode la Fuerza Pública con su arma de dotación oficial,hecho que significa que generalmente, en cualquierade los regímenes de responsabilidad se le impute lafalla a las Entidades estudiadas27.

Esta información del Ministerio coincide con los re-sultados obtenidos en el presente trabajo de investi-gación durante los mismos periodos, tal como se puedeapreciar en los anexos A y B28.

27 Página web Ministerio del Interior y de Justicia:www.minjusticia.gov.co

28 En complemento de lo aquí señalado, también en pu-blicación realizada en la Revista Economía Colombia-na, Contraloría General de la República, No. 291,agosto de 2002, artículo La Nación Demandada: UnEstudio sobre el pago de sentencias, conciliaciones ylaudos arbitrales. Autores: Armando Enrique AriasPulido y Luis Alberto Sandoval Navas se señala: “Enel año 2000, solo contra el Ejército, la Armada Nacional y laFuerza Aérea habían (sic) 3.998 procesos de reparación directapor un monto superior a $851.405 millones en su gran ma-



Los porcentajes se reducen no tanto por una caída enel volumen de demandas, sino por la menor partici-pación de las partidas presupuestales anuales de sen-tencias y conciliaciones en el presupuesto totalasignado para dichas entidades.

Cabe señalar que mientras en el periodo analizado elnúmero de procesos anuales cancelados pasó de 413a 395, el valor promedio de las demandasejecutoriadas pasó de $66 millones a $76 millones yel volumen aproximado de demandas en curso (nofalladas), solo en el Ministerio de Defensa Nacionalalcanzó la cifra de los 8.000 procesos, lo cual implicacontingencias cercanas a los $608.000 millones, esdecir, cinco veces lo que se ha reconocido en el quin-quenio en referencia.

Particular interés revisten los intereses moratorioscancelados, al pasar de representar un 12.6% del va-lor del capital de las sentencias y conciliaciones en1998 a un 48.3% y 41.0% en el 2001 y 2002, respec-tivamente. En este período, cerca de las tres cuartaspartes de las condenas lo fueron por perjuicios mora-les y una cuarta parte por perjuicios materiales.

Dentro de los hallazgos encontrados en este trabajode investigación, se resalta el efecto adverso que generaen las finanzas del Ministerio de Defensa Nacional y dela Policía Nacional el incremento observado de las con-denas en su contra por el uso de armas. Las cifras seña-lan que en el año 2002, el 60.8% del presupuestoasignado para pago de sentencias y conciliaciones fueabsorbido por la cancelación de sentencias o concilia-ciones relacionados con el uso de armas de las FuerzasMilitares (81.0%) y de la Policía Nacional (36.3%)29.

La prevención del daño antijurídico por disposiciónde la ley, en especial por mandato del Decreto 1214de 2000, es obligación de las entidades del sector pú-blico a través de los comités de conciliación. Por talmotivo, es necesario que las Entidades estudiadasbusquen la manera de reducir el volumen de causasgeneradoras de las condenas derivadas del uso de lasarmas.

5.2. ABSORCIÓN OBSERVADA DELPRESUPUESTO

Con el fin de tener un parámetro de referencia sobreel impacto que han generado en el período 1998 – 2002las sentencias y conciliaciones canceladas por el usode armas en el presupuesto total asignado a las FuerzasMilitares y la Policía Nacional, en el siguiente cuadrose observa que, en promedio, en dicho periodo menosdel 1.0% del presupuesto se destina a la ejecución delas demandas y conciliaciones por todo concepto y tansolo el 0.5% a los fallos por el uso de armas:

CUADRO 1DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO Y

ABSORCIÓN DE LAS SENTENCIAS Y CON-CILIACIONES POR EL USO DE ARMAS DE

FUEGO

FUENTE: Leyes de presupuesto años 1998 a 2002.Información obtenida del Ministerio de Defensa Nacional

Oficina Control y Presupuesto.

En el quinquenio analizado, se han reconocido$119.574 millones por sentencias y conciliacionesderivadas del uso de armas, esto es, un 52,8% delpresupuesto total asignado para el pago de todo tipode demandas en contra de las entidades estudiadas(Fuerzas Militares y Policía Nacional). En este pe-ríodo, las sentencias y conciliaciones han absorbido$23.915 millones del presupuesto general, el cual hapromediado los $4,8 billones por año. En los anexosA y B se detallan las cifras anteriores para las FuerzasMilitares y la Policía Nacional.

yoría por muerte o lesiones de personas y daños en bienes.El presupuesto destinado por la Policía Nacional al pagode sentencias y conciliaciones en su contra, creció en un 84%en este año y el de provisiones para contingencias (valor delas sentencias en primera instancia en contra de la Enti-dad), en 300%. Sobre estos hechos parece tener incidencia laindisciplina de sus miembros (en ese año cursaban 7.647procesos disciplinarios en su contra.)”.

29 Revista El Portafolio, año 10, No. 1575 de abril 10 de2003: “A frenar la deuda pública”. El Estado, al cierredel año 2.002, tenía contabilizadas demandas y liti-gios en su contra por valor de 73.33 billones de pesos,cifra que triplica la registrada par el año 2.001. De lasuma de $43.761.1 billones le corresponden a la Poli-cía Nacional y $2.068 al Ministerio de Defensa.

Cont. nota 29

CIFRAS EN MILLONES

AÑOS

1998 3.303.354 347.817 55.408 3.706.579 1,5% 26.939 48,6% 0,7%1999 3.901.955 379.499 38.645 4.320.099 0,9% 25.260 65,4% 0,6%2000 4.082.094 495.527 51.202 4.628.824 1,1% 20.341 39,7% 0,4%2001 4.642.051 777.193 42.202 5.461.447 0,8% 23.385 55,4% 0,4%2002 5.057.468 717.968 38.896 5.814.333 0,7% 23.649 60,8% 0,4%

TOTAL 20.986.922 2.718.005 226.354 23.931.281 0,9% 119.574 52,8% 0,5%PROMEDIO 4.197.384 543.601 45.271 4.786.256 0,9% 23.915 52,8% 0,5%1/ Sin incluir las transferencias para sentencias y conciliaciones. 2/ Demandas falladas y canceladas por el uso de armas de fuego.

EJEC. ARMAS /PRESUP. TOTAL

EJECUCI ÓNARMAS 2/

EJEC. ARMAS /PRES. SENT. Y

CONC.FUNCIONAM. 1/ INVERSI ÓN SENTENCIAS Y

CONCILIACIONESTOTAL

DISTRIBUCI ÓN DEL PRESUPUESTO SENT. Y CONC./ TOTAL PRES.

95



RICARDO HOYOS DUQUE

En el caso del Ministerio de Defensa Nacional en elperíodo 1998 - 2002 se cancelaron 1.522 actos admi-nistrativos definitivos por uso de armas de fuego porun valor aproximado de $76.905 millones, es decir,cerca de $51 millones por unidad.

En cuanto a la Policía Nacional, en el quinquenio secancelaron 514 sentencias y conciliaciones que su-maron $42.669 millones con valor promedio unita-rio de $87 millones (Gráfica 1).

GRÁFICA 1SENTENCIAS Y CONCILIACIONES PAGA-

DAS POR EL MINISTERIO DE DEFENSA Y DELA POLICÍA NACIONAL ENTRE 1998 Y 2002

FUENTE: Información obtenida de Grupo ContenciosoConstitucional del Ministerio de Defensa Nacional y

Secretaría General de la Policía Nacional.

En el caso del Ministerio de Defensa el porcentaje deabsorción de las sentencias y conciliaciones canceladaspor el uso de armas frente al total del presupuesto asig-nado para pagar todos los créditos judicialmente reco-nocidos es mayor que en la Policía Nacional. En elprimer caso la absorción promedio anual fue de 65.6%frente a un 43.5% en la Policía Nacional. (Cuadro 2).

Es evidente que la litigiosidad en contra de la Naciónha aumentado vertiginosamente, tanto en número

como en cuantía. Al respecto deben evaluarse diver-sas hipótesis: la Constitución de 1.991 definió másclaramente la responsabilidad patrimonial del Esta-do frente a los particulares coincidiendo con la evo-lución jurisprudencial; se pasó de un modelo deirresponsabilidad patrimonial estatal a uno jurídicogarantista, que aumentó la confianza de los ciudada-nos en los órganos que administran justicia.30

También se observa que las conciliaciones en las dosentidades objeto de estudio tuvieron un alto porcen-taje y muchas veces sobrepasaron los pagos efectua-dos por sentencias, situación que se observa conmayor relevancia en los años 1998 y 1999. Este he-cho contradice lo expuesto por el Ministerio del Inte-rior, de Justicia y del Derecho por cuanto al realizareste organismo un análisis de los factores quedesestimulan la conciliación, encontró que en variasentidades (no precisa cuales) no se le da importanciaa esta etapa procesal, existe indiferencia hacia la mis-ma, situación que no se evidencia en el presente tra-bajo de investigación, pues, por el contrario, en elMinisterio de Defensa Nacional y en la Policía Na-cional es donde más se concilia, tanto así que los co-mités de conciliación se reúnen en forma habitualcada 8 días, a fin de realizar los estudios de concilia-ción en aquellos procesos en donde son citadas a au-diencia de conciliación.

La presente investigación coincide con el informe delMinisterio del Interior, de Justicia y del Derechocuando afirma que de 408 conciliaciones el 92%, esdecir, 345 corresponden a la acción de reparacióndirecta31. Estas conciliaciones para los años 2.000 y2001 arrojaron entre el 57% y 70% frente al totalpagado, que para el caso de la Policía Nacional en elaño 2001 correspondió a un 39% y a un 23% para elaño 2002.

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

1998 1999 2000 * 2001 2002 *

Millon

esde

pesos

MIN-DEF PON TOTAL

76.905 42.669

119.574

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

1998 - 2002

MIN-DEF PON TOTAL

30 Revista Economía Colombiana, Contraloría Gene-ral de la República, No. 291, agosto de 2002, “La Na-ción Demandada: Un Estudio sobre el pago desentencias, conciliaciones y laudos arbitrales”. Au-tores: Armando Enrique Arias Pulido y Luis Alber-to Sandoval Navas”.

31 www.minjusticia.gov.co



CUADRO 2IMPACTO DE LAS CONDENAS POR UTILI-

ZACIÓN DE LAS ARMAS EN EL PRESUPUES-TO DE SENTENCIAS Y CONCILIACIONES

FUENTE: Dirección de Finanzas del Ministerio de Defensa

Nacional.

GRÁFICA 2IMPACTO DE LAS CONDENAS POR

UTILIZACIÓN DE ARMAS EN ELPRESUPUESTO DE SENTENCIAS Y

CONCILIACIONES

En esta gráfica se observa que en el Ministerio deDefensa Nacional la ejecución promedio es casi eldoble de la observada en la Policía Nacional, a pesarde que los valores per cápita por sentencias son infe-riores en el primero. Esto supone una alta desviaciónentre los valores cancelados tanto por capital comopor intereses en cada caso. En la gráfica 3 se observacomo la Policía Nacional ha reducido el número deactos administrativos frente al Ministerio de DefensaNacional, especialmente a partir del año 2.000 ycomo los valores reconocidos por acto administrati-vo continuaron creciendo y aumentando la brechafrente a los montos promedio observados por el mis-mo Ministerio.

GRÁFICA 3NÚMERO DE SENTENCIAS Y

CONCILIACIONES Y VALORES PER CÁPITARECONOCIDOS

FUENTE: Información obtenida de Grupo Contencioso Cons-titucional del Ministerio de Defensa Nacional y SecretaríaGeneral de la Policía Nacional.

5.3 PERJUICIOS MORALES

Durante el periodo 1998 – 2002, la participación delos perjuicios morales en el total de erogaciones porperjuicios se mantuvo en relativo aumento, tanto enel Ministerio de Defensa Nacional como en la Poli-cía Nacional. En este período, el capital reconocidopor perjuicios morales representó en promedio el74.8% y el 72,9% del total del capital pagado por lasdemandas instauradas contra estas entidades por eluso de armas de fuego (cuadro 3).

Desde el punto de vista meramente financiero, laamplitud de los criterios jurisprudenciales sobre elreconocimiento de perjuicios morales es particular-mente onerosa. Como consecuencia de ello, el im-pacto de las condenas por perjuicios morales haterminado siendo muy superior a la correspondientepor perjuicio material a favor de los demandantes.

CIFRASENM ILLO NES

A ÑO SPRESUP. 1/ EJECUCI ÓN 2/ PART. % PRESUP. 1/ EJECUCI ÓN 2/ PART. %

199 8 38.008 16.885 44,4% 17.400 10.054 57,8 %199 9 18.461 13.827 74,9% 20.184 11.433 56,6 %200 0 29.000 11.013 38,0% 22.202 9.328 42,0 %2001 20.000 17.911 89,6% 22.202 5.474 24,7 %2002 21.321 17.269 81,0% 17.575 6.380 36,3 %

PROMEDIO 25.358 15.381 65,6% 19.913 8.534 43,5 %1/ PresupuestoSentenciasyConciliacionesTotales. 2/ Ejecuci ónpor arm asdefuego.

M IN- DE F PON

19981999

20002001

2002

PON

MIN-DEF0,0%10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

30

50

70

90

110

1998 1999 2000 * 2001 2002 *

Millon

esde

pesos

MIN-DEF PON

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1998 1999 2000 * 2001 2002 *

Actos

Admini

strati

vos

MIN-DEF PON

97



RICARDO HOYOS DUQUE

CUADRO 3EVOLUCIÓN DE LOS PERJUICIOS MORALES

Y MATERIALES

*Años de los que no fue posible realizar el estudio y de los

que se realizó una aproximación económica.

Un elemento importante en el reconocimiento de losvalores a cancelar por capital ha sido el parámetro demedida. Del índice gramos oro se pasó a uno expre-sado en salarios mínimos legales mensuales32.

Este cambio es un paso adelante para permitir unmejor control del presupuesto y posiblemente ha re-dundado en menores sumas de capital de sentenciasy conciliaciones, dado que el comportamiento delprecio del metal ha ido en aumento en los dos últimosaños frente al precio de la mano de obra no califica-da. En la gráfica 4 se registra el comportamientoanual del precio del oro y del salario mínimo legal enel país. Se observa cómo, en términos porcentuales,el comportamiento del salario mínimo registra unacaída en el índice, al paso que en el oro ha sucedido locontrario.

Históricamente el oro se ha considerado el activo re-fugio por excelencia para la inversión en épocas decrisis. Su subida, por lo tanto, suscita preocupaciónpor cuanto puede ser un indicador de que losinversionistas están acudiendo a este destino antici-pando tiempos peores. Las mayores subidas del orose han producido en épocas de fuertes procesosinflacionarios, como por ejemplo durante las dos cri-sis del petróleo. Las crisis en los mercados financie-

ros también provocan intensos episodios de repuntede los precios del oro, así como las turbulencias fi-nancieras internacionales.

GRÁFICA 4COMPORTAMIENTO ANUAL DEL PRECIODEL ORO Y DEL SALARIO MÍNIMO LEGAL

5.4. PAGO DE INTERESES

Uno de los aspectos más relevantes que arroja la in-formación obtenida en este trabajo, lo constituye ladistribución de los valores cancelados por conceptode intereses (ordinarios y de mora). El monto reco-nocido por intereses ha ganado un importante terre-no, especialmente en las condenas proferidas en contradel Ministerio de Defensa Nacional. (Gráfica 5).

Los acuerdos conciliatorios y las sentencias deriva-das de la responsabilidad del Estado por el uso dearmas de fuego en los cinco años analizados, se hanvisto incrementados en promedio en un 25.0% porcausa de los intereses. De los $76.905 millones can-celados en el quinquenio por el Ministerio de Defen-sa Nacional, $59.417 millones (77.3%) correspondena capital y $17.487 millones (22.7%) a intereses co-rrientes y de mora. En la Policía Nacional la cifratotal se distribuyó en $30.526 millones (71.5%) encapital y $12.143 millones (28.5%) en intereses co-rrientes y de mora.

La demora en los pagos de las condenas y concilia-ciones intensifican el problema del costo de estas ope-raciones, lo cual se traduce en mayores erogacionespor concepto de intereses corrientes y de mora. Enpromedio, el tiempo que transcurre entre una senten-

CIFRASENMILLONES

AÑOSMORALES MATERIALES TOTAL MORALES/TOTAL MORALES MATERIALES TOTAL MORALES/TOTAL

1998 2.358 1.460 3.817 61,8% 2.575 1.143 3.718 69,3%1999 4.581 1.193 5.774 79,3% 2.943 1.274 4.217 69,8%

2000 * 2.124 1.127 3.250 65,3% 2.410 951 3.360 71,7%2001 6.493 1.606 8.100 80,2% 1.930 450 2.379 81,1%

2002 * 4.534 1.391 5.925 76,5% 997 222 1.219 81,8%

TOTAL 20.089 6.777 26.866 74,8% 10.854 4.041 14.895 72,9%

PROMEDIO 4.018 1.355 5.373 72,6% 2.171 808 2.979 74,7%

PERJUICIOS PERJUICIOS

32 Sentencia Consejo de Estado, de fecha 9 de sep-tiembre de 2001, procesos Nos. 13232 – 15.646. Acto-res: Belén González y William Alberto González contrala Nación- Ministerio del Trasporte - INVIAS.

-10,00%

-5,00%

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

1998 1999 2000 2001 2002

O RO SM LM



cia en firme o un acuerdo de conciliación y el pagoefectivo del mismo es entre 18 y 24 meses, lo cualexplica los mayores valores pagados en intereses demora.33 En la siguiente gráfica se evidencia el mayorpeso logrado por los intereses de mora en el capitalreconocido en cada fallo y en el total de los interesesreconocidos.

GRÁFICA 5PARTICIPACIÓN DE LOS INTERESES

RECONOCIDOS

FUENTE: Oficina Jurídica del Ministerio de DefensaNacional y Secretaría General de la Policía Nacional.

En estas condiciones la estrategia diseñada para laterminación previa o anticipada de los procesos a tra-vés de la conciliación, mecanismo establecido parareducir el monto de las condenas, se ha visto trunca-da por el inusitado aumento de los mencionados inte-reses, especialmente los moratorios.

No obstante lo anterior, la participación de las con-ciliaciones ha ganado peso en las entidades examina-das, lo cual, en teoría, permitiría un ahorroimportante. En efecto, en el período analizado se ob-servaron importantes recortes en el presupuesto asig-nado para las sentencias y conciliaciones, así comoadiciones presupuestales al final del año fiscal, lo queincide notoriamente en el reconocimiento excesivodel pago de intereses34.

Otro aspecto importante para tener en cuenta a efectode lograr una revisión de los costos por interesesmoratorios reconocidos, es la metodología del cálcu-lo de los mismos. De acuerdo con la normatividadvigente, éstos corresponden a 1.5 veces la tasa de in-terés corriente bancaria certificada periódicamentepor la Superintendencia Bancaria, la cual a su vez, esuna tasa de interés efectiva que debe ser aplicable alperiodo correspondiente en que se causan dichos in-tereses35.

Al examinar la fórmula que aplican las dos entidadesestudiadas para obtener la suma a ser reconocida porintereses moratorios, se deduce que en términos efec-tivos se están reconociendo mayores intereses por esteconcepto de los que establecen las respectivas nor-mas. En efecto, los fallos cancelados recogen la tasa

MINISTERIO DE DEFENSA

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

1998 1999 2000 2001 2002

TOTAL INT. / CAPITAL INT. MORA / CAPITAL

33 De acuerdo con la Sentencia C-188 del 24 de marzode 1999 de la Corte Constitucional, se reconocenintereses moratorios, una vez está en firme oejecutoriado el fallo

POLICÍA NACIONAL

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

1998 1999 2000 2001 2002

TOTAL INT. / CAPITAL INT. MORA / CAPITAL

34 La Dirección Nacional de Defensa Judicial de laNación del Ministerio del Interior y de Justicia, en-tidad que lidera a nivel nacional la Defensa Judicialde la Nación, diseñando políticas y exponiendo pro-puestas de prevención del daño antijurídico, encon-tró que del análisis del lapso 2000 a 2002, de 519sentencias proferidas contra la Nación, el 74% co-rresponde a acciones de reparación directa y quepor cada $100 que el Estado en cabeza de sus Mi-nisterios paga, $34 son por concepto de interesesmoratorios en la jurisdicción contenciosa, en tantoque comparativamente en la jurisdicción ordinariapor cada $100 de condena solamente $1 correspon-de a intereses moratorios. Señala este organismoque en materia de conciliaciones se tiene tambiénuna participación cuantiosa, pues analizadas 408conciliaciones el 92%, es decir, 345 corresponden adicha acción; el 45% a nulidad y restablecimientodel derecho y el 3% a acciones contractuales. Infor-mación tomada de la página web del Ministerio delInterior y de Justicia: www.minjusticia.gov.co

35 Ley 510 de 1999, Ley 599 de 2000, artículo 191 Có-digo de Procedimiento Civil; numeral 6, literal c, delart. 326 y numeral 1 del art. 328 de Estatuto Orgáni-co del Sistema Financiero.

99



RICARDO HOYOS DUQUE

de interés corriente bancario certificada por laSuperintendencia Bancaria para establecer la tasa demora y aplican la proporción correspondiente para elperiodo causado a una tasa nominal y no una tasaefectiva, que es lo financieramente correcto. Paraentender este punto, supóngase el siguiente ejerciciohipotético:

Así, frente a un fallo por $20 millones, se terminacancelando para un período de tan sólo 270 días,$166.849 en exceso.

6.5. EL CONFLICTO ARMADO Y OTRASCAUSAS

El incremento de las demandas por el uso de armasde fuegono ha sido ajeno al problema social que havivido el país. En efecto, la indiscutible degradacióndel conflicto armado al que ha asistido el país en losúltimos años implica de plano la participación de laFuerza Pública y el uso intensivo de armas para repe-ler los frecuentes actos violentos contra la poblacióny los bienes civiles. (Cuadro 4). El incremento en lainversión en armas para la defensa legítima de la so-ciedad tiene una alta correlación positiva con el in-cremento de las demandas contra el Estado por el usode las mismas.

CUADRO 4ACTOS VIOLENTOS PERPETRADOS POR

GRUPOS AL MARGEN DE LA LEY

Los atentados contra la población civil, las masacres,

las infracciones al Derecho Internacional Humanita-rio por parte de los grupos al margen de la ley, inde-fectiblemente son factores que indirecta odirectamente tienen que ver con el aumento de lasdemandas en contra del Estado.

5.5. CONTINGENCIAS ESTIMADAS: UNABOMBA DE TIEMPO

El panorama actual de las contingencias estimadaspor demandas y sentencias en el Ministerio de De-fensa Nacional y en la Policía Nacional es preocu-pante. El represamiento exagerado de procesos encurso amenaza la sostenibilidad de las finanzas nosólo de estas entidades, sino del propio Estado. Lacascada de demandas por todo concepto que seinstauran anualmente, no fluyen con la misma rapi-dez que se quisiera.

A la fecha, hay en curso cerca de 16.200 demandaspor todo concepto contra el Ministerio de DefensaNacional (49.5%) y la Policía Nacional (50.5%). Enel cuadro 5 se registran 58 funcionarios especializa-dos en derecho administrativo, encargados de manejaren promedio 283 demandas de todo orden.36 Factorescomo la elevada carga operativa, la demora en el trá-mite de los procesos en los Tribunales inciden demanera directa en el incremento de los mismos.

De acuerdo con el porcentaje estimado de demandaspor el uso de armas de fuego y según los valores reco-nocidos en promedio por concepto de capital, a lafecha se tendrían contabilizados cerca de $463.003millones en pasivos contingentes por este concepto 37

(Cuadro 5).

Lo anterior sin considerar los pagos por intereses demora, lo cual, como se dijo, incrementasustancialmente los valores de las sentencias y conci-liaciones. Una cifra como la anterior, representa cer-ca del presupuesto promedio anual de treceuniversidades públicas en el país y de cuatro hospita-les del tamaño del Hospital Militar.

CONCEPTO MINISTERIO CORRECTOMONTO FALLO 20.000.000 20.000.000TASA INT. CORR. BANCARIA EFECTIVA ANUAL 26,0% 26%TASA INT. MORA ( r ) 39,0% 39,0%PERIODO CAUSACI ÓN EN DIAS ( N ) 270 270FORMULA DE CALCULO DE TASA DE INTERÉS DIARIA ( r / 365 ) ((1 + r) ^ (N/360) - 1)CALCULO DE TASA DE INTERÉS PARA 270 DIAS 28,85% 28,0%FORMULA APLICADA I = (K * r * N) / 365 K * ((1 + r) ^ (N/360) - 1)CALCULO DE INTERESES MORATORIOS PARA 270 DÍAS 5.769.863 5.603.014MONTO TOTAL A RECONOCER 25.769.863 25.603.014DIFERENCIA 166.849

AÑO SSubversión A utodefens as casos Victim as

1995 467 181996 320 71 1608 6 71997 531 78 1986 9 41998 549 216 114 685 2609 11 01999 910 743 168 929 2991 11 42000 1012 1075 236 140 3 3706 1822001 1028 1060 185 1039 3041 12 8

FU EN TE: D ijin, M inisteriodeD efensa

A TA Q UESAM U NIC IPIO S

SECU ESTRO SM A SA CRE SC IVILESA SESINA DO S

36 Información aportada por el Grupo Contencioso Cons-titucional del Ministerio de Defensa y por la Divisiónde Negocios Judiciales de la Policía Nacional.

37 Los pasivos contingentes son obligaciones que pue-den llegar a ser o no exigibles, según sucedan o nociertos hechos.



CUADRO 5DEMANDAS EN CURSO Y CONTINGENCIAS

PASIVAS ESTIMADAS

La cancelación de esta cifra le representaría al Esta-do Colombiano cerca de una tercera parte de los in-gresos anuales que le genera una reforma tributaria,tal como la del impuesto a las transacciones financie-ras o tres por mil.

6. ANÁLISIS DE LAS ENCUESTASAPLICADAS AL INTERIOR DE UNIDADESMILITARES Y DE POLICÍA NACIONAL.

Ficha técnica: Las dos encuestas se realizaron entrelos meses de Julio a Octubre de 2003, a un total de368 Comandantes entre Oficiales, Suboficiales y equi-valentes, en las Unidades Militares y de Policía en elámbito nacional y 607 efectivos diferentes a Coman-dantes, mediante el diligenciamiento directo por par-te de los mismos de los formatos que les fueronsometidos a su consideración. El procedimiento demuestreo: aleatorio estratificado.

1. Encuesta dirigida al personal de Comandantes dela Fuerza Aérea, Ejército Nacional, Armada Nacio-nal y Policía Nacional).

Análisis Vertical (Por Fuerzas)

Fuerza Aérea: 38 encuestados

√ El 100% de los Comandantes encuestadosafirma conocer el decálogo de seguridadpara el manejo de armas de fuego, mínimoconocimiento que todo militar que mane-ja armas debe poseer.

√ El 75.5% de los encuestados afirma queen sus Unidades se cuenta con los imple-mentos y ayudas necesarias para la prácti-ca del polígono.

√ La mayoría de encuestados (53,1%) res-pondió que en sus Unidades se realiza se-

mestralmente la práctica de tiro. En con-clusión, en la mayoría de las Unidades dela Fuerza Aérea se cuenta con los imple-mentos necesarios para la práctica del po-lígono y se realiza semestralmente.

√ El 95.9% de los encuestados contestó queen sus Unidades se dicta instrucción pre-ventiva sobre normas de seguridad en elmanejo de armas de fuego y explosivos, yque cuentan con reglamentos para talesefectos según respuesta del 93.9% de ellos.Así mismo se realiza divulgación sobreprevención de accidentes, ya que el 93.9% de los encuestados respondió afirmati-vamente a esta pregunta. Como conclusiónacerca de la prevención de accidentes conarmas de fuego se puede decir que en lamayoría de las Unidades de la Fuerza Aé-rea se lleva a cabo de una manera efectiva.

√ Sobre el estado de armas y explosivos enlas Unidades el 100% de los comandantesencuestados afirma que se revisa periódi-camente, contándose con manuales y re-glamentos para estas labores segúnrespuesta del 85.7% de ellos. A la pregun-ta sobre quién efectúa estas labores las res-puestas se distribuyeron de la siguientemanera: El 51% contestó que esta revisiónla efectúa el Grupo de Apoyo Especiali-zado (GRUSEG), seguido por el 16.3%que respondió que ésta es efectuada porpersonal calificado de la Unidad y en el12.2% de los casos son los Oficiales y Sub-oficiales a todo nivel quienes están a car-go. El 95.9% de los encuestados respondióque se lleva registro de estas labores.

√ El 53.1% de los encuestados afirma queen sus Unidades no se cuenta con polvo-rín, mientras que en la Unidades en las quesí lo hay, el 91,3% de los encuestados afir-ma que éste se encuentra debidamente se-ñalizado. Igualmente el 95,9% afirma queel personal que maneja explosivos en susUnidades está debidamente entrenado paraestas labores. Según respuesta del 34.7%de los encuestados, estas labores las llevaa cabo un grupo de apoyo especializado,mientras que en otros casos (16.3%) haypersonal orgánico de la unidad capacitadoen estos asuntos. El 51% de los encuestadosafirma que se cuenta con manuales en las

TOTALES ARMAS 1/

MIN-DEF 8.000 4.319 25 320 171.963

PON 8.117 4.382 33 246 291.040

TOTAL 16.117 8.701 58 283 463.003

1/ Estimado.

PROMEDIODEMANDAS POR

ABOGADO

CONTINGENCIAESTIMADA

ARMAS $MM

ORGANISMO ABOGADOSASIGNADOS

No. De DEMANDAS EN CURSO

101



RICARDO HOYOS DUQUE

Unidades para la destrucción de explosi-vos. Como conclusión acerca del manejode explosivos, se puede decir que en lamayoría de las Unidades de la Fuerza Aé-rea no hay polvorín, pero el personal estáadecuadamente entrenado en su manejo.

√ El control de municiones y explosivos tam-bién se efectúa pertinentemente, según res-puesta del 89.8% de los encuestados.

√ El 81.6% de los encuestados afirma cono-cer las acciones disciplinarias a seguir encaso de presentarse accidentes con armade fuego o explosivos ocasionados pornegligencia.

√ El 85.7% de los comandantes encuestadosha conocido de accidentes por arma defuego o explosivos durante su tiempo deservicio, atribuyéndole la causa, en un53,1% a errores del operario (descuido, ne-gligencia, irresponsabilidad, confianza,imprudencia, etc.) y en un 30.6% de loscasos al incumplimiento de órdenes o notener en cuenta las normas preventivaspara el manejo de armas de fuego y/o ex-plosivos. Como se puede observar, es muycomún la ocurrencia de accidentes conarmas de fuego y/o explosivos y en lamayoría de los casos se han producido porerror del operario.

Ejército Nacional: 183 encuestados

√ El 100% de los encuestados afirma cono-cer el decálogo de seguridad para el mane-jo de armas de fuego, mínimoconocimiento que todo militar que mane-ja armas debe poseer.

√ El 91,8% de los encuestados afirma queen sus Unidades se cuenta con los imple-mentos y ayudas necesarias para la prácti-ca del polígono.

√ El 49.2% de encuestados respondió queen sus Unidades se realiza semanalmentela práctica de tiro, seguido por el 29.5%que afirma que esta labor se realiza men-sualmente. Como conclusión se puede de-cir que en la mayoría de las Unidades delEjército se cuenta con los implementosnecesarios para la práctica del polígono yéste se realiza periódicamente, bien seasemanal o mensualmente.

√ El 96.2% de los encuestados contestó queen sus Unidades se dicta instrucción pre-ventiva sobre normas de seguridad en elmanejo de armas de fuego y explosivos yque cuentan con reglamentos para talesefectos según respuesta del 95.6%. Asímismo se realiza divulgación sobre pre-vención de accidentes, ya que el 91.8 %de los encuestados respondió afirmativa-mente a esta pregunta. Como conclusiónacerca de la prevención de accidentes conarmas de fuego se puede decir que en lamayoría de las Unidades del EjércitoNacional se lleva a cabo de una maneraefectiva.

√ Sobre el estado de armas y explosivos enlas Unidades un 97.3% de los comandan-tes encuestados afirma que se revisa pe-riódicamente, contándose con manuales yreglamentos para estas labores según res-puesta del 92.3% de ellos. A la preguntasobre quién efectúa estas labores las res-puestas se distribuyeron de la siguientemanera: el 46.4% contestó que esta revi-sión la efectúan los Comandantes, segui-do por el 31.7% que respondieron que éstaes efectuada por los Oficiales y Suboficia-les a todo nivel. El 86.9% de losencuestados respondió que se lleva regis-tro de estas labores.

√ El 54,1% de los encuestados afirma queen sus Unidades no se cuenta con polvo-rín, mientras que en la Unidades en las quesí lo hay, el 84.2% de los encuestados afir-ma que éste se encuentra debidamente se-ñalizado. Igualmente, el 58.5% de ellosafirma que el personal que maneja explo-sivos en sus Unidades está debidamenteentrenado para estas labores. Según res-puesta del 65.6% de los encuestados, estaslabores las lleva a cabo un grupo de apoyoespecializado, mientras que en otros casos(21.9%) hay personal orgánico de la uni-dad capacitado en estos asuntos. El 83.1%de los encuestados afirma que se cuentacon manuales en las Unidades para la des-trucción de explosivos. Como conclusiónacerca del manejo de explosivos, se puededecir que en la mayoría de las Unidadesdel Ejército Nacional no hay polvorines,pero el personal está adecuadamente en-trenado en su manejo.




√ El 73,2% de los encuestados afirma cono-cer las acciones disciplinarias a seguir encaso de presentarse accidentes con armasde fuego o explosivos ocasionados pornegligencia.

√ El 81,4% de los comandantes encuestadosha conocido de accidentes por armas defuego o explosivos durante su tiempo deservicio, atribuyéndole la causa, en un61.7% a errores del operario (descuido, ne-gligencia, irresponsabilidad, confianza,imprudencia, etc.). Como se puede obser-var, es muy común la ocurrencia de acci-dentes con armas de fuego y/o explosivosy en la mayoría de los casos se han produ-cido por error del operario.

Armada Nacional: 107 encuestados

√ El 100% de los encuestados afirma cono-cer el decálogo de seguridad para el mane-jo de armas de fuego, mínimoconocimiento que todo militar que mane-ja armas de fuego debe poseer.

√ El 83,2% de los encuestados afirma queen sus Unidades se cuenta con los imple-mentos y ayudas necesarias para la prácti-ca del polígono.

√ La mayoría de encuestados (53,3%) res-pondió que en sus Unidades se realizamensualmente la práctica de tiro, seguidopor el 24,3% que afirma que esta labor serealiza semanalmente. En conclusión, enla mayoría de las Unidades de la ArmadaNacional se cuenta con los implementosnecesarios para la práctica del polígono yse realiza periódicamente, bien sea sema-nal o mensualmente.

√ El 95,3% de los encuestados contestó queen sus Unidades se dicta instrucción pre-ventiva sobre normas de seguridad en elmanejo de armas de fuego y explosivos, yque cuentan con reglamentos para talesefectos según respuesta del 90.7%. Asímismo se realiza divulgación sobre pre-vención de accidentes, ya que el 88.8 %de los encuestados respondió afirmativa-mente a esta pregunta. Como conclusión

acerca de la prevención de accidentes conarmas de fuego se puede decir que en lamayoría de las Unidades de la ArmadaNacional se lleva a cabo de una maneraefectiva.

√ Sobre el estado de armas y explosivos enlas Unidades, un 92.5% de los comandan-tes encuestados afirma que se revisa pe-riódicamente, contándose con manuales yreglamentos para estas labores según res-puesta del 89.7% de ellos. A la preguntasobre quién efectúa estas labores las res-puestas se distribuyeron de la siguientemanera: el 31.8% de ellos contestó que estarevisión la efectúa el personal de Oficialesy Suboficiales a cargo, seguido por el25.2% respondió que ésta es efectuada porlos Comandantes a todo nivel y en el20.6% de los casos es el Armero quien estáa cargo. El 84.1% de los encuestados res-pondió que se lleva registro de estas labo-res.

√ El 51,4% de los encuestados afirma queen sus Unidades no se cuenta con polvo-rín, mientras que en la Unidades en las quesí lo hay, el 72,3% de los encuestados afir-ma que éste se encuentra debidamente se-ñalizado. Igualmente el 87,9% afirma queel personal que maneja explosivos en susUnidades está debidamente entrenado paraestas labores. Según respuesta del 57% delos encuestados, estas labores las lleva acabo un grupo de apoyo especializado,mientras que en otros casos (21.9%) haypersonal orgánico de la unidad capacitadoen estos asuntos. El 70,1% de losencuestados afirma que se cuenta con ma-nuales en las Unidades para la destrucciónde explosivos. Como conclusión acerca delmanejo de explosivos, se puede decir queen la mayoría de las Unidades de la Arma-da Nacional no hay polvorín, pero el per-sonal está adecuadamente entrenado en sumanejo.


√ El 78,5% de los encuestados afirma cono-cer las acciones disciplinarias a seguir encaso de presentarse accidentes con armasde fuego o explosivos ocasionados por ne-gligencia.

103



RICARDO HOYOS DUQUE

√ El 84,1% de los comandantes encuestadosha conocido de accidentes por armas defuego o explosivos durante su tiempo deservicio, atribuyéndole la causa, en un58,9% de las respuestas, a errores del ope-rario (descuido, negligencia, irresponsabi-lidad, confianza, imprudencia, etc.) y enun 11.2% de los casos al incumplimientode órdenes o no tener en cuenta las nor-mas preventivas para el manejo de armasde fuego y/o explosivos. Como se puedeobservar, es muy común la ocurrencia deaccidentes con armas de fuego y/o explo-sivos y en la mayoría de los casos se hanproducido por error del operario.

Policía Nacional: 40 encuestados

√ El 100% de los encuestados afirma cono-cer el decálogo de seguridad para el mane-jo de armas de fuego, mínimoconocimiento que todo militar que mane-ja armas debe poseer.

√ El 95% de los encuestados afirma que ensus Unidades se cuenta con los implemen-tos y ayudas necesarias para la práctica delpolígono.

√ La mayoría de encuestados (72.5%) res-pondió que en sus Unidades se realiza se-mestralmente la práctica de tiro. Enconclusión, en la mayoría de las Unidadesde la Policía Nacional se cuenta con losimplementos necesarios para la prácticadel polígono y se realiza semestralmente.

√ El 85% de los encuestados contestó queen sus Unidades se dicta instrucción pre-ventiva sobre normas de seguridad en elmanejo de armas de fuego y explosivos yquecuentanconreglamentospara tales efec-tos según respuesta del 92.5%. Así mismo,se realiza divulgación sobre prevención deaccidentes, ya que el 82.5% de losencuestados respondió afirmativamente aesta pregunta. Como conclusión acerca dela prevención de accidentes con armas defuego se puede decir que en la mayoría delas Unidades de la Policía Nacional se lle-va a cabo de una manera efectiva.

√ Sobre el estado de armas y explosivos enlas Unidades, un 97.5% de los comandan-tes encuestados afirma que se revisa pe-

riódicamente, contándose con manuales yreglamentos para estas labores según res-puesta del 85%. A la pregunta sobre quiénefectúa estas labores las respuestas se dis-tribuyeron de la siguiente manera: el 45%de ellos contestó que esta revisión la efec-túa el Jefe de Armamento, seguido por el20% respondió que ésta es efectuada porlos Comandantes a todo nivel y en el 15%de los casos es el Instructor de Tiro quienestá a cargo. El 85% de los encuestadosrespondió que se lleva registro de estas la-bores.

√ El 65% de los encuestados afirma que ensus Unidades se cuenta con polvorín, y un92.3% de los encuestados responde queéste se encuentra debidamente señalizado.Igualmente el 92.5% afirma que el perso-nal que maneja explosivos en sus Unida-des está debidamente entrenado para estaslabores. Según respuesta del 47.5% de losencuestados, estas labores las lleva a caboun grupo antiexplosivos, mientras que enotros casos (30%) es el Jefe de Almacénquien se encarga de estos asuntos. El 65%de los encuestados afirma que se cuentacon manuales en las Unidades para la des-trucción de explosivos. Como conclusiónacerca del manejo de explosivos, se puededecir que en la mayoría de las Unidadesde la Policía Nacional hay polvorín y elpersonal está adecuadamente entrenado ensu manejo.


√ El 90% de los encuestados afirma conocerlas acciones disciplinarias a seguir en casode presentarse accidentes con armas defuego o explosivos ocasionados por negli-gencia.

√ El 75% de los comandantes encuestadosha conocido de accidentes por armas defuego o explosivos durante su tiempo deservicio, atribuyéndole la causa, en un30% de las respuestas, a errores del opera-rio (descuido, negligencia, irresponsabili-dad, confianza, imprudencia, etc.),seguido por la falta de instrucción o impe-ricia que ocupa un 22.5% y en un 15% delos casos al incumplimiento de órdenes o



no tener en cuenta las normas preventivaspara el manejo de armas de fuego y/o ex-plosivos. Como se puede observar, es muycomún la ocurrencia de accidentes conarmas de fuego y/o explosivos que en granparte de los casos se han producido porerror del operario o falta de instrucción eimpericia.

Análisis Horizontal (comparativo entre Fuerzas)

√ El 100% de los miembros de las FuerzasMilitares y Policía Nacional encuestadosafirman que conocen el decálogo de segu-ridad en el manejo de armas de fuego, loque indica que por lo menos esta mínimainstrucción es dada a conocer entre el per-sonal que manipula armas.

√ Así mismo se puede observar que en di-chas Unidades se realiza divulgación e ins-trucción permanente de las normaspreventivas para el manejo de armas defuego y explosivos y se cuenta con instru-mentos para tal fin.

√ Sobre la instrucción y práctica de tiro sepuede decir que se realiza frecuentementey que se cuenta con los elementos para talfin en un porcentaje relativamente alto(80% en promedio), lo cual puede ser sus-ceptible de mejorar.

√ Por las respuestas de un porcentaje relati-vamente alto de los Comandantesencuestados (92.4% en promedio) se pue-de concluir que en las diversas Unidadesde las Fuerzas Militares y Policía Nacio-nal se revisa con cierta periodicidad el es-tado de armas y explosivos, hay personalencargado para dichas labores, se cuentacon manuales y se deja documentada estalabor.

√ Acerca del manejo de explosivos se puedeconcluir que en la mayoría de Unidadesaunque no cuenten con polvorín (exceptoen la Policía), capacitan satisfactoriamen-te a su personal en el manejo de los mis-mos, pero para la destrucción deexplosivos generalmente encargan a gru-pos de apoyo especializados (no orgáni-cos de la Unidad) por lo que lareglamentación en la materia no es muyconocida. (promedio de respuesta del

63%). Esta también sería una variable sus-ceptible de mejoramiento.

√ El control de munición y explosivos enlas diversas Unidades es una labor que estábastante controlada, según promedio derespuesta del 90% de los Comandantesencuestados.

√ Acerca de la ocurrencia de accidentes sepuede concluir que su frecuencia es bas-tante alta (mayor del 80% en promedio) yque las causas que los originan, según larespuesta promedio del 51% de los Coman-dantes encuestados, están relacionadas confactores inherentes a la incorrecta manipu-lación de las armas de fuego y explosivospor parte del operador (descuido, inseguri-dad, irresponsabilidad, imprudencia, indis-ciplina, juegos con el arma, negligencia y/o exceso de confianza), por lo que la laborpreventiva tendríaqueestar enfocadaenesteaspecto en particular.

2. Encuesta dirigida al personal de la Fuerza Aérea,Ejército Nacional, Armada Nacional y Policía Nacio-nal que maneja armas de fuego, material de guerra yexplosivos en el cumplimiento de sus funciones.(Anexo C).

Análisis Vertical (por Fuerzas)

Fuerza Aérea: 113 encuestados

√ A la pregunta 1 sobre conocimiento deldecálogo de seguridad para el manejo dearmas de fuego el 100% de los encuestadosrespondió afirmativamente mientras quea la pregunta 2 sobre haber recibido ins-trucción previa a la manipulación de lasmismas el 99.1% de ellos respondió afir-mativamente. Esto indica que la instruc-ción preventiva al respecto se está llevandoa cabo en las diversas Unidades de la Fuer-za Aérea.

√ A las preguntas 3 y 4 sobre limpieza y man-tenimiento del arma de dotación, el 64%de los encuestados respondió que ésta la-bor se practica diariamente, mientras queun 30% asegura realizar estas labores se-manalmente. Así mismo el 59% de losencuestados asegura que esta labor es su-pervisada por el Oficial de Servicio y el

105



RICARDO HOYOS DUQUE

21% afirma que la realizan los Comandan-tes a todo nivel. Esto indica que estas la-bores se efectúan periódicamente y que sonsupervisadas por el personal pertinente.

√ Con las preguntas 5, 6 y 7 lo que se preten-día conocer era si se hacían prácticas demanejo de armas de fuego en las diferentesUnidades y se llevaba a cabo instrucciónacerca de las medidas de seguridad paratales efectos, encontrándose el 100% derespuestas afirmativas para la pregunta 7,mientras que para la pregunta 5 el 86.7%de los encuestados respondió afirmativa-mente y para la numero 6 el 91.2% de elloslo hizo de la misma manera. Esto quieredecir, que en las diversas Unidades de laFuerza Aérea, en el ámbito nacional, serealiza tanto instrucción sobre el manejode armas de fuego, como de las normas deseguridad.

√ A las preguntas 8 y 9, que son normas deldecálogo de seguridad, el 96.5% de losencuestados afirma que portan su arma dedotación asegurada y el 95.6% afirma quela portan sin cargar, lo cual indica que tie-nen en cuenta estos mínimos principios deseguridad.

√ Con las preguntas 10 y 11 se pretendía ave-riguar si las personas que manipulan ma-terial de guerra (explosivos) estáncorrectamente capacitadas para hacerlo,encontrándose que el 72.6% de los milita-res encuestados no ha manejado este tipode material durante su tiempo de servicioaunque un 77% de ellos afirma haber reci-bido instrucción al respecto.

√ Finalmente, con las preguntas 12 y 13 loque se pretendía conocer era la opinión delos encuestados sobre la causa de los acci-dentes con armas de fuego y/o explosivosen las diferentes Unidades, observándoseque un 69.9% ha tenido conocimiento deeste tipo de incidentes, los cuales, en un49.6% de los casos según su opinión, sedebe a errores al momento de la manipu-lación del arma o material de guerra (des-cuido, negligencia, indisciplina,imprudencia, irresponsabilidad, falta deprecaución, etc).

Ejército Nacional: 347 encuestados

√ A las preguntas 1 y 2 sobre conocimientodel decálogo de seguridad para el manejode armas de fuego e instrucción previa asu manipulación el 98.8% de losencuestados respondió que conoce el de-cálogo y el 100% haber recibido instruc-ción previa a la manipulación de armas defuego.

√ A las preguntas 3 y 4 sobre limpieza y man-tenimiento del arma de dotación, el 34.9%de los encuestados respondió que ésta la-bor se practica diariamente, mientras queun 59.1% asegura realizar estas laboressemanalmente. Así mismo, respondieronque en el 44,4% de los casos esta labor essupervisada por los Comandantes y en el42.9% de los casos por los Oficiales y/oSuboficiales encargados.

√ Con las preguntas 5, 6 y 7 lo que se preten-día conocer era si se hacían prácticas demanejo de armas de fuego en las diferentesUnidades y se llevaba a cabo instrucciónacerca de las medidas de seguridad paratales efectos, encontrándose un alto por-centaje de respuestas afirmativas en todoslos casos (87.9%, 94.5% y 98% respecti-vamente); es decir, que en las diversasUnidades del Ejército en el ámbito nacio-nal se realiza tanto instrucción sobre elmanejo de armas de fuego, como de lasnormas de seguridad.

√ A las preguntas 8 y 9, que son normas deldecálogo de seguridad, el 95.7% de losencuestados afirma que portan su arma dedotación asegurada y el 90.5% afirma quela portan sin cargar, lo cual indica que tie-nen en cuenta estos mínimos principios deseguridad. El porcentaje de encuestadosque afirman portar su arma de dotacióncargada (7.2%) corresponde a los que sehallan en el área, donde tienen que hacer-lo de esta manera.

√ Con las preguntas 10 y 11 se pretendía ave-riguar si las personas que manipulan ma-terial de guerra (explosivos) estabancorrectamente capacitadas para hacerlo,encontrándose que el 43,5% de los milita-res encuestados han manejado este tipo dematerial durante su tiempo de servicio y



un 86.2% afirma haber recibido instruc-ción previa.

√ Finalmente, con las preguntas 12 y 13 loque se pretendía conocer era la opinión delos encuestados sobre la causa de los acci-dentes con armas de fuego y/o explosivosen las diferentes Unidades, observándoseque un gran porcentaje de ellos (81.6%) hatenido conocimiento de este tipo de inci-dentes, los cuales, en un 61.1% de los ca-sos según su opinión, se deben a errores almomento de la manipulación del arma omaterial de guerra (descuido, negligencia,indisciplina, imprudencia, irresponsabili-dad, falta de precaución, etc). Así mismo,otro porcentaje importante (23.1%) se loatribuyen al no tener en cuenta las normasde seguridad mientras que la falta de con-trol o supervisión por parte de los supe-riores ocupa el tercer lugar de las causascon un 10.4%.

Armada Nacional: 97 encuestados

√ A las preguntas 1 y 2 sobre conocimientodel decálogo de seguridad para el manejode armas de fuego e instrucción previa asu manipulación el 100% de losencuestados respondió afirmativamente;es decir, que todos ellos conocen el decá-logo y han recibido instrucción previa a lamanipulación de armas de fuego.

√ A las preguntas 3 y 4 sobre limpieza y man-tenimiento del arma de dotación, el 66%de los encuestados respondió que ésta la-bor se practica diariamente, mientras queun 32% asegura realizar estas labores se-manalmente. El 86,1% de los encuestadosrespondieron que esta labor es supervisa-da, en el 50,5% de los casos por los Co-mandantes y en el 36.1% de los casos porlos Oficiales y/o Suboficiales encargados.

√ Con las preguntas 5, 6 y 7 lo que se preten-día conocer era si se hacían prácticas so-bre la manipulación de las armas de fuegoen las unidades y se llevaba a cabo instruc-ción acerca de las medidas de seguridadpara tales efectos, encontrándose respues-tas afirmativas en todos los casos (100%de los encuestados); es decir, que en lasdiversas Unidades de la Armada Nacional

en el ámbito nacional se realiza tanto ins-trucción sobre el manejo de armas de fue-go, como de las normas de seguridad.

√ A las preguntas 8 y 9, que son normas deldecálogo de seguridad, el 100% de losencuestados afirma que portan su arma dedotación asegurada y sin cargar, lo cualindica que tienen en cuenta estos mínimosprincipios de seguridad.

√ Con las preguntas 10 y 11 se pretendía ave-riguar si las personas que manipulan ma-terial de guerra (explosivos) estabancorrectamente capacitadas para hacerlo,encontrándose que el 55,7% de los milita-res encuestados ha manejado este tipo dematerial durante su tiempo de servicio yun 82.5% afirma haber recibido instruc-ción previa.

√ Finalmente, con las preguntas 12 y 13 loque se pretendía conocer era la opinión delos encuestados sobre la causa de los acci-dentes con armas de fuego y/o explosivosen las diferentes Unidades, observándoseque un gran porcentaje de ellos (88.7%) hatenido conocimiento de este tipo de inci-dentes, los cuales, en un 66% de los casossegún su opinión, se deben a errores almomento de la manipulación del arma omaterial de guerra (descuido, negligencia,indisciplina, imprudencia, irresponsabili-dad, falta de precaución, etc.). Así mis-mo, otro porcentaje importante (15.5%) selo atribuyen al no tener en cuenta las nor-mas de seguridad mientras que la falta decapacitación o instrucción ocupa un por-centaje similar (10%).

Policía Nacional: 50 encuestados

√ A las preguntas 1 y 2 sobre conocimientodel decálogo de seguridad para el manejode armas de fuego e instrucción previa asu manipulación el 100% de losencuestados respondió afirmativamente.

√ A las preguntas 3 y 4 sobre limpieza y man-tenimiento del arma de dotación, el 20%de los encuestados respondió que ésta la-bor se practica diariamente, mientras queun 80% asegura realizar estas labores se-manalmente. Así mismo el 36% de losencuestados asegura que esta labor es su-

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RICARDO HOYOS DUQUE

pervisada por el Oficial de Servicio y el30% afirma que la realiza el Armerillo.

√ Con las preguntas 5, 6 y 7 lo que se preten-día conocer era si se hacían prácticas demanejo de armas de fuego en las diferentesUnidades y se llevaba a cabo instrucciónacerca de las medidas de seguridad paratales efectos, encontrándose el 100% derespuestas afirmativas para las preguntas5 y 7 mientras que para la pregunta 6 lasrespuestas afirmativas fueron de un 98%.Esto quiere decir, que en las diversas Uni-dades de la Policía Nacional, en el ámbitonacional, se realiza tanto instrucción so-bre el manejo de armas de fuego, como delas normas de seguridad.

√ A las preguntas 8 y 9, que son normas deldecálogo de seguridad, el 100% de losencuestados afirma que portan su arma dedotación asegurada y el 66% de ellos afir-ma que la portan sin cargar, lo cual indicaque tienen en cuenta estos mínimos prin-cipios de seguridad.

√ Con las preguntas 10 y 11 se pretendía ave-riguar si las personas que manipulan ma-terial de guerra (explosivos) estáncorrectamente capacitadas para hacerlo,encontrándose que el 76% de los policíasencuestados ha manejado este tipo de ma-terial durante su tiempo de servicio y el100% de ellos afirma haber recibido ins-trucción previa.

√ Finalmente, con las preguntas 12 y 13 loque se pretendía conocer era la opinión delos encuestados sobre la causa de los acci-dentes con armas de fuego y/o explosivosen las diferentes Unidades, observándoseque un gran porcentaje de ellos (96%) hatenido conocimiento de este tipo de inci-dentes, los cuales, en un 62% de los casossegún su opinión, se debe a errores al mo-mento de la manipulación del arma o ma-terial de guerra (descuido, negligencia,indisciplina, imprudencia, irresponsabili-dad, falta de precaución, etc.), y en un 38%se lo atribuye a no tener en cuenta las nor-mas de seguridad.

Análisis Horizontal (comparativo entre Fuerzas)

√ En promedio el 99.7% del personalencuestado de la Fuerza Aérea, Ejército

Nacional, Armada Nacional y PolicíaNacional que maneja armas de fuego, ma-terial de guerra y explosivos en el cumpli-miento de sus funciones afirma que conoceel decálogo de seguridad en el manejo dearmas de fuego, lo que indica que por lomenos esta mínima instrucción les es dadaa conocer.

√ Acerca del arma de dotación, las respues-tas promedio entre los encuestados sobreaspectos relacionados con la misma fue-ron: han recibido instrucción previa demanejo. 99.8%; Frecuencia de manteni-miento: diaria o semanal; supervisión delmantenimiento: a cargo del personal decuadros; prácticas de arme y desarme:93.7%; portan el arma de dotación asegu-rada: 98.1%, portan el arma de dotacióncargada: 88% (el promedio baja por aque-llos que por encontrarse en el área portansu arma de dotación cargada).

Según lo anterior, se puede deducir que tanto la ins-trucción para difundir la normatividad que sobre elmanejo de armas de fuego se ha expedido al interiorde cada Fuerza y de la Policía Nacional (anexo F),como para la manipulación y mantenimiento del armade dotación, es un aspecto controlado en las distintasUnidades donde se aplicaron las encuestas.

√ Así mismo, sobre la instrucción preventi-va y práctica de tiro se puede concluir queestá controlada y se realiza correctamenteya que el promedio de respuestas a estaspreguntas fue bastante alto (97.7%.)

√ Sobre el manejo de explosivos se puedeconcluir que en promedio el 65% de losmiembros de la Fuerza Aérea y el EjércitoNacional no ha tenido que hacerlo, mien-tras que el mismo promedio en la ArmadaNacional y Policía Nacional sí. Indepen-dientemente de lo anterior, un relativo altoporcentaje de los encuestados (86.4% enpromedio) ha recibido instrucción preven-tiva al respecto.

√ La frecuencia de ocurrencia de accidentespor armas de fuego y explosivos al inte-rior de las Fuerzas Militares y PolicíaNacional es bastante alto (84% en prome-dio) y las causas que los ocasionan segúnrespuesta promedio del 60% de los



encuestados están relacionadas con facto-res inherentes a su incorrecta manipula-ción por parte del operador (descuido,inseguridad, irresponsabilidad, impruden-cia, indisciplina, juegos con el arma, ne-gligencia y/o exceso de confianza), por loque la labor preventiva tendría que estarenfocada en este aspecto en particular.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El daño antijurídico es un concepto genérico en elcual se engloban todos los supuestos que permitendeclarar la responsabilidad del Estado (contractual yextracontractual) y en el que a su vez, se incluyen losdiferentes criterios de imputación del daño a particu-lares elaborados en su larga evolución por la juris-prudencia del Consejo de Estado (falla del servicio,presunción de falla del servicio, presunción de res-ponsabilidad en actividades riesgosas y peligrosas,daño especial, etc.).

En este orden de ideas, la responsabilidad del Estadose desliga de criterios subjetivos como el dolo y laculpa, los cuales solo juegan al momento de definir laresponsabilidad personal del funcionario (art. 90 inc.2 Constitución Política, art. 77 C.C.A., art. 54 ley 80de 1993).

En relación con actividades peligrosas o riesgosas(utilización de armas de fuego) la prueba de la dili-gencia y cuidado no exonera de responsabilidad. Solocabe por tanto, alegar y probar la existencia de unelemento extraño.

La jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera delConsejo de Estado considera que en relación con losdaños derivados de la prestación de los servicios mé-dicos asistenciales se presume la falla del servicio, lacual puede desvirtuarse por la entidad demandadacon la prueba de la diligencia y cuidado (ausencia defalla en el servicio) o la existencia de un elementoextraño que rompa el nexo de causalidad (hecho ex-clusivo de un tercero, culpa exclusiva de la víctima,fuerza mayor).

Si como lo expresara el profesor RIVERO la posibili-dad para los ciudadanos de obtener reparación de losdaños imputables a la potestad pública es una piezaesencial del Estado liberal, y “más allá de su valor prác-tico, toda teoría de la responsabilidad refleja una cierta

forma de civilización”, en Colombia esto ha sido posi-ble, en una buena medida, gracias a la paciente laborjurisprudencial del Consejo de Estado como garante,a lo largo de su historia, de los derechos del ciudada-no frente al Estado.

En el período de 1998- 2002 en el Ministerio de De-fensa Nacional y en la Policía Nacional se pagaron untotal de 2.036 condenas y conciliaciones por el uso dearmas de fuego por $120.000 millones (tres cuartaspartes lo fueronporperjuiciosmorales y solounacuartaparte por perjuicios materiales. Esta cifra representael 16.7% del presupuesto total de inversiones del año2.002 de estas entidades. En este periodo el valorpromedio de las condenas pasó de $66 millones a $76millones. En el quinquenio analizado, el valor de losintereses moratorios pasó de representar un 12.6%del capital de condenas en 1.998, a un 48.3% y un41.00% en el 2001 y 2002 respectivamente.

Las cifras señalan que en el año 2002, el 60.8% delpresupuesto asignado para pago de sentencias y con-ciliaciones fue absorbido en la cancelación de fallospor el uso de armas de fuego en las Fuerzas Militaresen un 81.0% y en la Policía Nacional en un 38.03%.

Entre las causas que han influido en el incremento delas demandas y de los mayores valores canceladospor intereses está la intensificación del conflicto in-terno armado y de los grupos al margen de la ley, asícomo el aumento en inversión y en armamento. Tam-bién la falta de coordinación y celeridad entre la mis-ma programación y asignación del presupuestodestinado a cubrir los fallos proferidos.

El cambio para la tasación de la indemnización pordaño moral de gramos oro a salarios mínimos legalesmensuales permitirá un mejor control del presupues-to, además de haber redundado en menos erogacionestoda vez que el comportamiento del precio del metalha ido en aumento en los últimos años frente al preciode la mano de obra calificada.

El panorama actual de las contingencias estimadaspor demandas en el Ministerio de Defensa Nacionaly en la Policía Nacional por armas de fuego es pre-ocupante. El represamiento exagerado de procesosen curso amenaza la sostenibilidad de las finanzas nosólo de estas dependencias, sino del propio Estado.A la fecha hay en curso cerca de 16.200 demandaspor todo concepto contra el Ministerio de Defensa

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RICARDO HOYOS DUQUE

Nacional (49.5%) y la Policía Nacional (50.5%), locual estima unas contingencias por demandas y sen-tencias por el uso de armas de fuego de aproximada-mente $463.003 millones.

Se observa igualmente por información recibida delas dependencias objeto de estudio, que para las vi-gencias 2003 y 2004, el porcentaje de los pagos porcréditos judicialmente reconocidos por armas de fue-go representó el 17 y 18% en la Policía Nacional ypara el mismo periodo un 37% y 39% en el Ministe-rio de Defensa Nacional frente a la totalidad de con-denas y conciliaciones por otras causas. Estosporcentajes demuestran que los valores pagados porel uso de armas de fuego siguen siendo ostensible-mente altos frente al rubro de “sentencias y concilia-ciones” asignado durante estas vigencias.

Por información recibida del Ministerio de DefensaNacional- Oficina Jurídica- Grupo Contencioso Cons-titucional, para el presente año se vincularon seis abo-gados por contrato de prestación de serviciosprofesionales con el fin de apoyar las funciones dedefensa judicial del Ministerio ante diferentes Tribu-nales a nivel nacional, lo que se considera permitiráuna mejoría en la calidad de la defensa de la entidadfrente al volumen de las demandas en curso.

Finalmente, es de señalar que el esfuerzo del Estadodebe estar orientado a la reducción o mitigación delas causas que incrementan estas obligaciones, me-diante la elaboración y aplicación de políticas de pre-vención del daño antijurídico.

Dentro de estas políticas de prevención se encuentrala necesidad que al interior de todas las unidades de laFuerza Pública se refuerce la instrucción al personalmilitar y policial sobre la normatividad especial exis-tente sobre el uso y manejo de armas de fuego que hanexpedido cada uno de los Comandos de Fuerza y laDirección General de la Policía Nacional. Esto per-mitirá que al momento de su manipulación se reduz-ca en gran medida la accidentalidad por estas causas.

Otra medida preventiva para la reducción de intereseen las condenas la constituye la necesidad de efectuaruna mejor programación y ejecución del presupuestoasignado para el rubro sentencias y conciliaciones delas entidades objeto de estudio. Esto involucra unaadecuada coordinación con el Ministerio de Hacien-da y Crédito Público.

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