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RESERVAS DE AGUA Y CAUDAL ECOLÓGICO: UNA AGENDA DEL AGUA PARA LA CONSERVACIÓN

Autor: Eugenio Barrios

1. El problema del agua en México

La gestión del agua es un asunto complejo en el que intervienen aspectos de todo tipo; sin embargo, su discusión es dominada por el abastecimiento de agua: extraer y llevar agua a donde sea y cómo sea. La discusión en torno a cuanta agua debemos extraer para mantener un ciclo hidrológico sostenible y por ende un medio ambiente sano, es aún incipiente en el país.

En los últimos 25 años el avance de la explotación del agua de fuentes subterráneas y superficiales, no solo ha significado la pérdida de biodiversidad (especies, hábitats, procesos), sino que también ha llevado al país a una situación de escasez, que compromete el desarrollo, limita el acceso al agua y afecta la salud de la población.

En la actualidad, se reconoce que ocho de las trece regiones hidrológico-administrativas del país, donde se produce el 75% del Producto Interno Bruto, se encuentran bajo alta presión hídrica5. En materia de aguas subterráneas, 106 de 653 acuíferos se encuentran sobrexplotados, es decir se extrae más agua de la que se recarga año con año.

Este escenario de sobrexplotación de cuencas y acuíferos, además limita la capacidad de asimilación y dilución de contaminantes, lo que aunado al aún bajo nivel de tratamiento de las aguas residuales municipales que solo alcanza el 53%5, es causa del deterioro en la calidad del agua y sus consecuentes impactos a la salud de la gente y los ecosistemas.

La otra cara de esta sobreexplotación se registra en la pérdida de biodiversidad. Los peces de agua dulce son el grupo biológico con la más alta tasa de extinción en México, ya que de 500 especies registradas que representan el 60% de especies de Norteamérica, 127 se han extinto, 75 de las cuales eran especies endémicas, y 139 se encuentran en peligro de extinción6.

De esta manera, tanto la sobrexplotación del recurso hídrico como la pérdida de biodiversidad son caras de una misma moneda: un desarrollo insostenible, que nos aleja de condiciones de seguridad hídrica, vulnera nuestra resiliencia ante el cambio climático y que compromete nuestra competitividad en un mundo globalizado.

El tema reservas de agua y caudal ecológico que se aborda en este escrito, se refiere al establecimiento de límites a la extracción del agua, a partir de principios claramente reconocidos desde la publicación de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en 1988 y de la Ley de Aguas Nacionales (LAN) en 1992, y que se han empezado a implementar en los últimos años, a partir de la publicación de la NMX-

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AA-159-SCFI-2012, que establece el procedimiento para la determinación del caudal ecológico en cuencas hidrológicas (NMX)2 y la estrategia planteada para su adopción en lo que se ha denominado Reservas Potenciales de Agua para el Ambiente (RPA). Esta estrategia, en apego a la LAN (Art. 6-I y 7-V) plantea reservar agua para los ecosistemas para garantizar la sustentabilidad hidrológica o la sustentabilidad de ecosistemas vitales y restablecer el equilibrio de los ecosistemas vinculados al agua, esto último como causal de utilidad pública.

1.1. El agua que requieren los ecosistemas

El agua en el ambiente tiene grandes implicaciones, es un asunto de ecología en el más amplio sentido de la palabra, ya que representa el acuerdo social para el manejo del agua como bien común, patrimonio de la nación, sustento del capital natural y piedra fundamental de la gestión hídrica del país.

El marco jurídico para conservar el agua que requieren los ecosistemas está claramente establecido a partir de los principios establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y sus leyes reglamentarias, en particular la LGEEPA y la LAN.

La LGEEPA en el capítulo Aprovechamiento Sustentable del Agua y los Ecosistemas Acuáticos establece como criterio el mantenimiento de caudales básicos de las corrientes de agua, y la capacidad de recarga de los acuíferos para para mantener la integridad y el equilibrio de los elementos naturales que intervienen en el ciclo hidrológico; además identifica instrumentos establecidos por la LAN para la incorporación de estos criterios, entre ellos las reservas de agua.

El término reserva de agua se refiere a un instrumento de administración del agua establecido por la LAN en su artículo 41 para establecer limitaciones al otorgamiento de asignaciones y concesiones de uso del agua con base en beneficios sociales y restricciones ambientales. En este artículo se establece que el Ejecutivo Federal podrá declarar o levantar mediante decreto la reserva total o parcial de las aguas nacionales para usos doméstico y público urbano, generación de energía eléctrica para servicio público, y para garantizar los flujos mínimos para la protección ecológica, incluyendo la conservación; además se establece que “La Autoridad del Agua" tomará las previsiones necesarias para incorporar las reservas a la programación hídrica regional y nacional.

Adicionalmente, la misma LAN establece en su artículo 86 BIS 1, relativo a la preservación de humedales, la atribución de la CONAGUA para “…promover las reservas de aguas nacionales o la reserva ecológica conforme a la ley de la materia”.

La omisión de asegurar agua para el ambiente en que ha caído la administración del agua en México a partir de la publicación de la LAN no es un asunto menor; por el contrario, ha tenido impactos considerables, en buena medida asociados a una concepción limitada de la importancia de mantener cuencas en equilibrio, no solo por razones meramente de conservación, sino como sustento de la propia gestión del agua.

La principal función de la gestión del agua es la administración del recurso que parte de la publicación oficial de los balances hidrológicos de las 730 cuencas y 653 acuíferos del país, para posteriormente establecer el sistema de asignaciones y concesiones acorde con la

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naturaleza jurídica del agua como bien de la nación. La expedición de una asignación o concesión depende de que haya agua disponible en una unidad de gestión o cuenca/acuífero. Los criterios bajo los cuales se opera la determinación de las disponibilidades de agua y las asignaciones y concesiones modelan el tipo de gestión del recurso.

En el ámbito internacional es ampliamente reconocido que una cuenca en la que se reparte más del 40 por ciento del volumen medio anual se encuentra bajo condiciones de estrés hídrico4. Esto quiere decir que dada la variabilidad natural del ciclo hidrológico con años secos y lluviosos, si en una cuenca se sobrepasa esta cantidad, habrá años en que el agua disponible será menor a la legalmente concesionada. En esto consiste el estrés hídrico y también las condiciones de alta presión hídrica que se reportan en 8 de las 13 regiones hidrológico-administrativas del país.

El criterio con el que se otorgan concesiones en México es del cien por ciento del escurrimiento medio anual, lo que implica estar muy por arriba de los límites de estrés hídrico. Esta situación modela una gestión de la escasez, que compromete las condiciones de seguridad hídrica y el acceso equitativo al recurso.

Si a esta condición de reparto total del agua, sumamos la falta de consideración de las necesidades de los ecosistemas, la extracciones ilegales, las incertidumbres propias de la información y de la variabilidad climática, el escenario es aún más extremo, y una de las explicaciones de peso para entender los problemas de escasez de agua que enfrentamos: la sobreconcesión del agua disponible más allá de los límites de sustentabilidad del ciclo hidrológico.

2. La norma mexicana de caudal ecológico (NMX) y las reservas de agua para el ambiente

El término caudal ecológico como tal no se encuentra definido en la LAN ni su reglamento; sin embargo se hace mención a un caudal mínimo ecológico y se define el uso ambiental, o uso para conservación ecológica, como el caudal o volumen mínimo necesario en cuerpos receptores, incluyendo corrientes de diversa índole o embalses, o el caudal mínimo de descarga natural de un acuífero, que debe conservarse para proteger las condiciones ambientales y el equilibrio ecológico del sistema.

La definición de caudal ecológico como tal se establece en la NMX como la calidad, cantidad y régimen del flujo o variación de los niveles de agua requeridos para mantener los componentes, funciones y procesos de los ecosistemas acuáticos epicontinentales.

La determinación de caudales o flujos ecológicos en México se inició desde la década de los noventas, sin embargo no se llegó a desarrollar ninguna metodología para su instrumentación1. En 2004, la Alianza formada por el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y la Fundación Gonzalo Río Arronte (FGRA) inició el proyecto “Desarrollo de Nuevos Modelos de Manejo del Agua en México” enfocado en el manejo integrado del agua con especial énfasis en la conservación del recurso, la cooperación intersectorial y la protección y restauración de ecosistemas acuáticos. El trabajo se enfocó en integrar estos componentes tomando al caudal ecológico como el medio para garantizar un uso racional del agua y meta de común de la gestión.

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La sistematización del trabajo de la Alianza WWF-FGRA sentó las bases metodológicas y prácticas para el desarrollo de la NMX la cual fue finalmente publicada en 2012. Entre los aspectos más relevantes en la consecución de este logro estuvieron el liderazgo de una organización no gubernamental, que construyó y sistematizó una experiencia que permitió integrar actores y experiencias previas; la apertura y apoyo de la CONAGUA y la activa participación de la CONABIO, CONANP, IMTA, el actual INECC, y la UNAM. Estos aspectos crearon un ambiente de colaboración que permitió alcanzar acuerdos en las definiciones, los principios, los alcances y las metodologías, siempre conscientes de la necesidad de iniciar, de una vez por todas, el desarrollo de los caudales ecológicos en México1.

La NMX resultó en un instrumento innovador, con bases científicas, que introduce el entendimiento de los caudales ecológico o flujos ambientales a partir de la variabilidad del régimen hidrológico (superficial y subterráneo), para proponer su conservación o modificación. Adicionalmente, reconoce un balance entre el uso del agua y la conservación de funciones ecológicas, una selección jerárquica de metodologías según la complejidad del caso e integra la valoración social del agua en el ambiente para asegurar su disponibilidad para el consumo y bienestar de comunidades rurales1.

A partir de la definición legal de las reservas de agua y la publicación de la NMX, la reserva de agua para el ambiente resulta ser, en la práctica, un volumen anual de agua, que se determina en una cuenca o unidad administrativa, mediante la aplicación de la NMX y que define un régimen hidrológico que soporta la funcionalidad ecológica conciliando un objetivo ambiental deseable y la extracción de agua, que se excluye de la disponibilidad oficial del agua, y que por lo tanto no está sujeto a concesión o asignación.

Reservas potenciales de agua para el ambiente

El concepto de reservas potenciales de agua surge como resultado de la evaluación de factibilidad realizada para establecer caudales ecológicos en México, una vez publicada la NMX y utilizando la figura de reservas de agua. Esta evaluación partió del principio de conservar aquellas cuencas en buen estado y se desarrolló identificando aquellas cuencas del país con una alta disponibilidad del agua, muy poca agua concesionada o asignada, y con un valor reconocido por su biodiversidad, ya sea por presencia de áreas naturales protegidas, humedales de importancia internacional reconocidos por la Convención Ramsar, u otros sitios de importancia identificados por la CONABIO3. De las 730 cuencas en que se divide el país para administrar el agua, se identificaron 189 cuencas con estas características, a las que se denominó como Reservas Potenciales de Agua para el Ambiente (RPA).

En estas 189 RPA se encuentra prácticamente toda el agua que a la fecha no ha sido concesionada en el país, el agua del futuro; abarcan el 23% de la superficie del país, coinciden con 97 ANP y 55 sitios Ramsar, y protegen las cuencas que descargan en las zonas costeras que incluyen el 43 por ciento de la cobertura de manglar del país (Figura 1 y 2). Esta cobertura muestra el valor estratégico de implementar una acción de gestión del agua, las reservas de agua, para fortalecer la protección de la biodiversidad en el país.

Es importante destacar que en estas 189 RPA el régimen hidrológico se encuentra mínimamente alterado; se puede decir que el caudal ecológico actualmente sucede, por lo

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que la acción conducente es su conservación, o modificación programada bajo el principio del gradiente de la condición biológica establecido en la NMX. Proteger esta situación representa una oportunidad de adelantarse al proceso de concesión de agua, para regularlo, optimizarlo y definir escenarios de sustentabilidad acordes a cada región, y evitar así el llegar a las condiciones de sobrexplotación que sufre el resto del país.

Figura 1. Reservas potenciales de agua para el ambiente

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Figura 2. Las reservas potenciales de agua y su incidencia con la distribución de manglares en México.

3. Programa Nacional de Reservas de Agua para el Ambiente Con la publicación de la NMX y la identificación de las RPA, la CONAGUA, con el apoyo de la Alianza WWF-FGRA y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la participación de la CONANP estableció el Programa Nacional de Reservas de Agua que arranca con una fase piloto que incluyó las cuencas de San Pedro Mezquital, Copalita-Zimatán-Huatulco, río Pánuco, río Papaloapan y las cuencas de la zona de Chamela.

En esta fase, se realizaron propuestas de caudal ecológico y reservas de agua para 43 cuencas. En este proceso participaron universidades y centros de investigación en tres grupos de trabajo con 138 expertos, funcionarios, representantes de organizaciones, comunidades y usuarios. El principal resultado de esta fase fue comprobar una vez más la factibilidad de asignar un caudal ecológico. En 40 de las 43 cuencas, se determinó un volumen que mantiene suficiente agua disponible para otros usos, y en las tres restantes, el volumen requerido ya se encontraba establecido en los volúmenes de agua comprometidos aguas abajo.

Como resultado de esta fase piloto, el PNRA se incluyó, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, como indicador del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018 (estrategia 3.1, indicador 8) y del Programa Nacional Hídrico 2014-2018 (objetivo 2, indicador 2), y como acción del Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018.

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Actualmente, el PNRA continúa avanzando. La Alianza WWF-FGRA y el BID han refrendado su compromiso para trabajar con esta administración y alcanzar esta meta. Como parte del programa se trabaja en crear las capacidades en organizaciones locales, universidades y centros de investigación para la determinación y seguimiento del caudal ecológico. A la fecha se cuenta con propuestas de caudal ecológico para 54 cuencas, no obstante que solo se ha publicado el decreto del SPM que incluye 11 cuencas. Estas incluyen además de las mencionadas, las cuencas río Colorado, Cerrada Laguna Salada y El Borrego en Baja California, y las cuencas de los ríos Piaxtla, Quelite, Presidio y Baluarte en Sinaloa.

4. Resultados e indicadores En la Tabla 1, se presentan indicadores de desempeño e impacto del PNRA a la fecha. De estos valores es importante destacar las magnitudes del impacto geográfico, en superficie o conectividad de cauces, su impacto en términos de creación de capacidades nacionales, así como su impacto directo en conservación, tanto por su influencia en áreas naturales protegidas como por el trabajo directo con especies protegidas.

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Tabla 1. Indicadores del Programa Nacional de Reservas de Agua

Zona Chamela Sierra Gorda Papaloapan SPM* CZC* Acaponeta Total Reservas de agua 4 5 10 11 5 8 43 Volumen (Hm3/year) 1,769 3,723 38,768 2,311 834 1,255 48,660 Superficie (km2) 6,087 13,344 33,986 28,563 2,823 6,872 91,675 Conectividad ríos /cauces principales (km)

378 590 1,596 1,309 180 499 4,552

Acuíferos 3 8 10 7 1 2 31 Áreas Naturales Protegidas 2 6 4 3 1 2 17 Sitios Ramsar 3 3 3 2 1 1 13 Participación institucional 11 10 10 25 11 8 58 Expertos 17 20 20 38 18 12 138 Sitios de referencia 3 5 9 11 5 3 36 Campañas de campo 2 2 2 3 5 2 16 Talleres de discusión y evaluación

3 3 3 3 2 2 16

Especies bajo protección (NOM-059-SEMARNAT-2010 y/o IUCN)

45 157 88 84 132 62 546

Especies directamente consideradas en la evaluación de caudal ecológico

14 9 13 25 27 6 99

SPM: San Pedro Mezquital. Primer Decreto Publicado CZC: Copalita-Zimatán-Coyula

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5. El río San Pedro Mezquital primer decreto de reserva de agua A la fecha, el modelo de una reserva de agua para el ambiente es el río San Pedro Mezquital (SPM). Las aguas superficiales de esta cuenca se encontraban bajo veda desde 1955, lo que mantuvo un sistema fluvial único, apresado aguas arriba de la ciudad de Durango pero libre de infraestructura en la mayor parte de su recorrido que atraviesa la Sierra Madre Occidental y descarga al mar en la Reserva de la Biosfera Marismas Nacionales (RBMN), en Nayarit.

El decreto de reserva de la cuenca del río SPM fue publicado en el DOF el 15 de septiembre de 2014 después de los estudios respectivos de caudal ecológico, su conciliación con las perspectivas de desarrollo de los diferentes sectores de la cuenca y obedeciendo a los requerimientos de conservación de la RBMN. Entre los aspectos más relevantes de este instrumento destaca que:

• Suprime la veda de aguas superficiales y libera volúmenes de agua para su uso • Establece el marco de referencia para la asignación y concesión del agua en la

cuenca por un periodo de 50 años, estableciendo reservas de agua para el ambiente, uso público urbano y generación de energía.

• Establece el cumplimiento obligatorio de la Norma Mexicana de Caudal Ecológico (NMX-AA-159-SCFI-2012),

• Integra la reserva de agua para el ambiente con el programa de manejo de la RBMN.

• Establece un marco de referencia objetivo para la discusión de proyectos de cualquier tipo, lo que fortalece el proceso de evaluación de impacto ambiental.

6. Desafíos y oportunidades

En la actualidad enfrentamos el gran reto de transformar la gestión del agua en un proceso que sustente el desarrollo del país, garantice el derecho humano al agua, la adaptación al cambio climático y conserve la biodiversidad. Ante este reto, la gestión del agua como parte de los ecosistemas resulta fundamental y por lo tanto impostergable.

Bajo las condiciones actuales, el otorgamiento de concesiones es un proceso que avanza día con día y no se detiene. En el periodo 2009-2014, el volumen concesionado de fuentes superficiales se incrementó en 64 por ciento llegando a 82 km3 (7), de aquí la urgencia de actuar de inmediato.

Una gran oportunidad que se presenta para avanzar en el establecimiento de reservas de agua es internalizar el valor de los servicios ambientales en el proceso de otorgamiento de concesiones. Por ejemplo, el valor de las actividades económicas asociadas a las crecidas del río San Pedro Mezquital es de alrededor mil millones de pesos anuales1.

Por otro lado, debe valorarse la contribución de las reservas como una poderosa herramienta de conservación. Las cuencas en equilibrio ofrecen el sustento hídrico para la conservación de ecosistemas, los cauces son conectores naturales para el movimiento de especies, medio de transporte de nutrientes y material genético, y factor determinante para la adaptación de las especies al cambio climático.

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Las experiencias de los últimos años, integradas al Programa Nacional de Reservas de Agua (PNRA), han sentado las bases para que todas las cuencas y acuíferos del país cuenten con caudal ecológico. Para avanzar en esta dirección, es indispensable considerar:

• Que cualquier modificación al marco regulatorio ratifique la responsabilidad del estado de proteger el agua para los ecosistemas, y establezca las provisiones necesarias para proceder en un plazo definido con el establecimiento de un caudal ecológico y reserva de agua acorde a la importancia de conservación de cada cuenca del país.

• Que las entidades del sector ambiental, en particular CONANP y CONABIO, trabajen conjuntamente para acordar volúmenes de reserva de agua acordes con la estrategia de conservación de la biodiversidad del país.

• Avanzar en la integración de las reservas de agua y los programas de manejo de áreas naturales protegidas, así como con el proceso de evaluación de las manifestaciones de impacto ambiental.

• La participación activa de la academia y centros de investigación para avanzar en la generación del conocimiento de nuestros sistemas limnológicos, que consoliden la NMX y su futura conversión en Norma Oficial Mexicana.

• Informar a la sociedad sobre las reservas de agua como elemento de transparencia y rendición de cuenta de la gestión del agua en el país.

En fechas recientes, la CONAGUA ha revisado el avance del PNRA e identificó 330 cuencas que por razones de conexión hidrológica con las 189 RPA, requerirían integrar un caudal ecológico a su balance como meta de la presente administración. Estas cuencas abarcan casi la mitad del territorio, por lo que cumplir esta meta representaría una acción de gran alcance y visión para construir una nueva seguridad hídrica en México.

Referencias

1. Barrios Ordóñez J. Eugenio, et al., (2015) Programa Nacional de Reservas de Agua en México. Experiencias de caudal ecológico y la asignación de agua al ambiente. Banco Interamericano de Desarrollo. Nota Técnica Nº BID-TN-864.

2. Secretaría de Economía. (2012). NMX-AA-159-SCFI-2012 que establece el procedimiento para la determinación del caudal ecológico en cuencas hidrológicas. Diario Oficial de la Federación.

3. CONAGUA, (2011). Identificación de reservas potenciales de agua para el medio ambiente en México. México, D.F.: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

4. European Environment Agency (EEA). (2003). “Water exploitation index”. Copenhagen, Denmark: European Environment Agency. Sitio web: http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/water-exploitation-index

5. CONAGUA (2015). “Estadísticas del agua en México. Edición 2015”. México, D.F.: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

6. Sarukhán J, P. Koleff, J. Carabias, J. Soberón, R. Dirzo, J. Llorente-Bousquets, G. Halffter, R. González, I. March, A. Mohar, S. Anta and J. de la Maza. (2009). “Capital Natural de México. Síntesis: conocimiento actual, evaluación y perspectivas de sustentabilidad”. México, D.F.: Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad.

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7. CONAGUA (2014). “Estadísticas del agua en México. Edición 2014”. México, D.F.: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.