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Reserva constitucional de la competencia material

de la jurisdicción contencioso-administrativa

Dr. Ernesto Jinesta L.1 Sumario: Introducción. 1.- Relevancia constitucional de la regulación de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa. 2.- “Modelo judicialista” de la justicia administrativa. 3.- Definición constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa a través del concepto jurídico indeterminado “función administrativa”: Jurisdicción plenaria y universal. 4.- Proyección universal subjetiva de la jurisdicción contencioso-administrativa y el principio de la “unidad de jurisdicciones”. 5.- Carácter mixto (objetivo y subjetivo) de la jurisdicción contencioso-administrativa. 6.- Reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa. 7.- Inconstitucionalidad del artículo 3°, inciso a), del CPCA de 2006. 8.- Inconstitucionalidad de la jurisprudencia de la Sala Primera al interpretar y aplicar el artículo 4°, inciso a), LRJCA de 1966. 9.- Constitucionalidad del artículo 4°, inciso a), de la LRJCA de 1966. 10.- Delimitación de los criterios constitucionales materiales para deslindar la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa de la laboral. 11.- Derecho del justiciable a elegir la jurisdicción y deber de la jurisdicción ordinaria de resolver con celeridad los conflictos de competencia. 12.- Proyección del Voto No. 9928-2010 respecto de otros órdenes jurisdiccionales diversos al laboral.

Introducción

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante el Voto No. 9928-2010 de las 15 hrs. del 9 de junio de 2010, definió, con claridad meridiana, los contornos y características constitucionales de la jurisdicción contencioso-administrativa (plenaria, universal, mixta) y del modelo de justicia administrativa adoptado por el constituyente. El extremo más destacable del Voto No. 9928-2010 es la regla sentada acerca de la reserva constitucional de la competencia material de ese orden jurisdiccional por virtud de lo dispuesto en el artículo 49 del texto fundamental.

El Voto No. 9928-2010, surge con motivo de dos acciones de inconstitucionalidad que fueron acumuladas contra los artículos 3, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de 2006, entrada en vigencia el 1° de enero de 2008), 4°, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 de 12 de marzo de 1966) y la jurisprudencia vertida por la Sala Primera de Casación, a la luz del último numeral citado en cuanto remitía a conocimiento y resolución de la jurisdicción laboral cualquier controversia surgida en el seno de una relación de empleo público o estatutaria.

1 Profesor Catedrático de Derecho Administrativo www.ernestojinesta.com

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1.- Relevancia constitucional de la regulación de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa

Uno de los puntos capitales del Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010, es resaltar la relevancia de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto encarna el control de legalidad de los poderes públicos, que constituye, junto con el control de constitucionalidad, uno de los ejes fundamentales del Estado de Derecho.

Es así, como la Sala Constitucional señala lo siguiente:

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

(…) IV.- REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE UNA COMPETENCIA. El constituyente originario y el poder reformador se ocuparon de definir la competencia material y, por consiguiente, la extensión y alcances de dos jurisdicciones esenciales para el Estado Social y Democrático de Derecho. En efecto, en los ordinales 10 y 48 se establece la competencia material de la jurisdicción constitucional y, en el numeral 49, la de la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior deja patente, en la voluntad del constituyente originario y del poder reformador, la trascendencia tanto del control de constitucionalidad como de legalidad de los poderes públicos en aras de garantizar el goce y ejercicio efectivos de los derechos fundamentales y humanos consagrados, respectivamente, en el texto constitucional y los instrumentos del Derecho Internacional Público. Sin duda alguna, tales preceptos constitucionales encarnan lo que la doctrina ha denominado la cláusula regia del Estado Constitucional de Derecho. En lo que se refiere, particularmente, a la jurisdicción contencioso-administrativa, el artículo 49 constitucional, después de la reforma parcial por virtud de la Ley No. 3124 de 25 de junio de 1963, dispone lo siguiente:

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.

La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos.

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La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”.

De esta manera, la Sala Constitucional, en cuanto último y definitivo intérprete de la Constitución, deja patente que el constituyente originario o el poder reformador se encargaron de definir la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa (al igual que la constitucional), fenómeno que no se da respecto del resto de las jurisdicciones (v. gr. penal, civil, laboral o agraria). Lo anterior obedece, como se apuntó, a la trascendencia de sendas jurisdicciones (constitucional y contencioso-administrativa) para actuar la cláusula de Derecho o de juridicidad del Estado. Esta afirmación, no significa que el resto de las jurisdicciones carecen de importancia, por el contrario, únicamente, tiene la finalidad de resaltar la relevancia de las jurisdicciones con que cuentan los ciudadanos o administrados frente a la arbitrariedad de los poderes públicos.

2.- “Modelo judicialista” de la justicia administrativa

Una de las consecuencias esenciales del Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010, es indicar que a partir del tenor literal del artículo 49 constitucional, nuestro sistema jurídico optó por un modelo judicialista de justicia administrativa, con lo que el control de legalidad de la función administrativa de los poderes públicos le es confiada a un orden jurisdiccional especializado con una competencia material definida constitucionalmente. Lo anterior a diferencia de otros ordenamientos jurídicos, que siguiendo el modelo francés, optaron por un “modelo administrativista”, donde la fiscalización de la función administrativa le es confiada a un órgano que no está inserto en la organización jurisdiccional, sino más bien administrativa (v. gr. el Consejo de Estado Francés).

Sobre el particular, la Sala Constitucional indicó lo siguiente:

“IV.- (…) 1°) El constituyente derivado o poder reformador optó por un modelo de justicia administrativa “judicialista”, esto es, encomendándole a un orden jurisdiccional especializado del Poder Judicial la competencia y atribución de ejercer la fiscalización de la legalidad de la función administrativa, esto es, su conformidad sustancial o adecuación con el bloque de legalidad. Este sistema ofrece garantías y ventajas comparativas considerables para el justiciable, tales como la especialización, lo que acompañado de la carrera judicial dispuesta de manera infra-constitucional, representa una verdadera garantía de acierto y de cumplimiento del imperativo constitucional contenido en el ordinal 41 de la Constitución de una “justicia cumplida”.”

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3.- Definición constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa a través del concepto jurídico indeterminado “función administrativa”: Jurisdicción plenaria y universal

Una segunda gran consecuencia que extrae la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, a partir de la exégesis del artículo 49 constitucional, es que hay una clara definición constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, a través de un concepto jurídico indeterminado que es el de la “función administrativa”, el que comprende diversas y múltiples manifestaciones de las administraciones públicas al ejercer sus competencias y prestar servicios públicos. Concepto jurídico indeterminado que, obviamente, no puede ser soslayado por ningún operador o interprete jurídico de la Constitución y, desde luego, del ordenamiento infra-constitucional que desarrolla el artículo 49 de la Constitución. Asimismo, la Sala Constitucional resalta que el concepto jurídico indeterminado englobante de “función administrativa”, no permite hacer distinciones o excepciones, con lo que, a nivel constitucional, se consagra, como regla o principio, una jurisdicción contencioso-administrativa “plenaria o universal” que no deja ninguna manifestación de la función administrativa fuera de su esfera de control.

Así, la Sala Constitucional consideró, sobre este tópico, lo siguiente:

“IV.- (…) 2°) El poder reformador definió, con meridiana claridad, la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, al indicar que su objeto es “garantizar la legalidad de la función administrativa”. Cabe acotar que la norma constitucional no distingue, de modo que a ese orden jurisdiccional especializado le compete la fiscalización de cualquier manifestación específica de la función administrativa, sin excepciones. El constituyente derivado consagró, así, una justicia administrativa plenaria y universal, evitando que haya reductos o ámbitos de la función administrativa exentos del control o fiscalización de legalidad. La “función administrativa” es un concepto jurídico indeterminado, empleado por el poder reformador a partir de 1963, que comprende o engloba cualquier manifestación específica o concreta de ésta, esto es, toda conducta administrativa -por acción u omisión- (v. gr. la actividad formal, las actuaciones materiales y las omisiones formales y materiales), así como la figura complementaria, más dinámica y flexible, de la relación jurídica-administrativa.”

A partir de este importante corolario extraído por la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, queda suficientemente claro que el legislador ordinario, al ejercer su libertad de configuración (desarrollo legal o infra-constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa), debe, en lo posible, abstenerse de crear excepciones al control de legalidad plenario y universal diseñado y propuesto en el texto constitucional. En definitiva, el legislador ordinario debe tomar en consideración que la regla constitucional sentada es

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no admitir zonas del poder administrativo o manifestaciones de la función administrativa que estén exentas de la fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa. Cualquier reducto administrativo exento del control de legalidad debe ser, por imperativo constitucional, objeto de una interpretación restrictiva evitando que sea ampliado a contrapelo del Derecho de la Constitución. Otro aspecto importante, a tomar en consideración es que el artículo 49 constitucional se encuentra emplazado, sistemáticamente, en el Título IV, Capítulo Único de la Constitución referido a los “Derechos y garantías individuales”, es más constituye el último numeral de ese segmento de la Constitución Política, por lo que se trata, indiscutiblemente, como ya lo había adelantado la Sala Constitucional en los Votos Nos. 3095-94, 7540-94 y 5686-95, de un derecho fundamental que debe ser objeto de una interpretación extensiva a través de la aplicación de reglas hermenéuticas como el “indubio pro libertate” o “indubio pro homine”. Adicionalmente, sobre cualquier limitación o restricción a tal derecho fundamental debe observarse, escrupulosamente, el principio de proporcionalidad o de razonabilidad y, desde luego, el de reserva de ley (artículos 28 constitucional y 19 de la Ley General de la Administración Pública). No obstante, esta importante implicación del Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010, tampoco, puede ser llevada al extremo por los operadores jurídicos, de pretender brindarle un carácter elástico a la norma y a la jurisdicción contencioso-administrativa, en contra de disposiciones constitucionales expresas que representan límites idóneos y válidos, por su jerarquía constitucional, al artículo 49 constitucional2.

2 Así sucede, por ejemplo, en materia de responsabilidad del Estado-Juzgador o del Estado-juez, sea la responsabilidad por el ejercicio de la función materialmente jurisdiccional donde ha existido una tendencia jurisprudencial de admitir cualquier demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa cuando los artículos 154 y 166 constitucionales disponen, respectivamente, que los jueces y Tribunales que integran el Poder Judicial “las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos” y que “(…) la ley señalará (…) la manera de exigirles responsabilidad” a los tribunales. Sendos preceptos constitucionales indican que la ley debe señalar la responsabilidad y el modo para exigirla a los jueces y tribunales, pese a lo anterior, se han utilizado los artículos 190 y siguientes de la LGAP de 1978 para plantear demandas en contra de actos materialmente jurisdiccionales de los Tribunales y jueces cuando, realmente, esa ley solo regula la responsabilidad de las administraciones públicos y, excepcionalmente, al normar lo concerniente a la responsabilidad por la conducta lícita, la del legislador. No existe precepto alguno en la LGAP de 1978 que se refiera a la responsabilidad del Estado-Juez por el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional, los únicos casos en que la ley, a tenor de los artículos 154 y 166 constitucionales, impone responsabilidad y la manera de exigirla, son los siguientes: a) Responsabilidad personal del juez por infracción de la ley (artículo 85 y siguiente del Código Procesal Civil que pauta un proceso específico); b) responsabilidad del Estado por haberse dictado una medida cautelar personal o real en un proceso penal (artículo 271 Código Procesal Penal); c) Responsabilidad del Estado y solidaria de los jueces penales –por dolo o culpa grave- por haber impuesto a una persona una pena que no debió cumplir, una mayor o más grave de la que le correspondía atribuible a un error judicial y declarado así en un recurso extraordinario de revisión (ex artículos 14, párrafo 4°, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 419 del Código Procesal Penal y 108 del Código Penal) y d) Responsabilidad del Estado por dilaciones indebida o retardos injustificados en un proceso determinado a través del proceso de amparo (ex artículos 8°, párrafo 1°, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 41

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4.- Proyección universal subjetiva de la jurisdicción contencioso-administrativa y el principio de la “unidad de jurisdicciones”

Una de las grandes cuestiones que se enfrenta al examinar el contenido del artículo 49, párrafo 1°, de la Constitución es su exacto alcance subjetivo, esto es, a qué entes públicos alcanza la jurisdicción contencioso-administrativa. Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010 indica, con claridad, que el control de legalidad se proyecta, sin excepciones, sobre toda forma de manifestación de la función administrativa de cualquier ente público. Lo determinante es que se haya ejercido la función administrativa para que la jurisdicción contencioso-administrativa tenga competencia suficiente.

Es así como la Sala Constitucional consideró lo siguiente:

“IV.- (…) 4°) El control de legalidad consagrado en el numeral 49 de la Constitución se proyecta, como se indicó, a toda la función administrativa desplegada por cualquier ente u órgano público, esto es, a todas las administraciones públicas, sin excepción. Por tal razón, el párrafo primero del precepto constitucional objeto de examen concluye con una fórmula residual o general, al indicar que comprende la función desplegada tanto por la administración central –Estado- como por “toda otra entidad de derecho público”.

Resulta importante aclarar que en nuestro sistema jurídico, por decisiones legislativas específicas de carácter infra-constitucional, la jurisdicción contencioso-administrativa también conoce y resuelve de los conflictos de interés en los que se encuentre involucrada una administración pública, aun si no ha existido manifestación alguna de la función administrativa o no ha ejercido su capacidad de Derecho Público o, incluso, conoce y resuelve de los conflictos de interés en que intervenga una empresa pública-ente de derecho privado, esto es, cuando la empresa pública asume la veste de una organización colectiva del derecho privado y el capital social le pertenece en un 50% o más a uno o varios entes públicos. Se recoge, así, lo que la doctrina ha denominado “principio de unidad de jurisdicciones”3 o “unificación del fuero

constitucional). V. JINESTA LOBO (Ernesto), La Responsabilidad del Estado Juez, San José, IJSA, 2004, in totum. 3 V. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER (Lorenzo), Unidad de jurisdicción para la Administración Pública, Revista de Administración Pública, 1966, No. 49, pp. 143 y ss.; CLAVERO AREVALO (M.), La quiebra de la pretendida unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, Revista de Administración Pública, No. 66, 1971, pp. 89-90; GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús), Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y unidad de jurisdicciones. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, No. 496, 1973, pp. 563 y ss. Cabe aclarar que la doctrina española ha discutido el principio de la unidad o dualidad de jurisdicciones, esencialmente, respecto de la responsabilidad patrimonial de la administración pública, habiendo pasado varios períodos legislativos pendulares en que se establece la unidad y se restablece la dualidad, actualmente rige la unidad de jurisdicciones en esa materia.

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jurisdiccional”4 a favor de la jurisdicción contencioso-administrativa, en todo pleito que sostenga un administrado con un ente público o, incluso, una empresa pública-ente de derecho privado en la que tiene interés directo una administración pública.

En nuestro modelo legal de justicia administrativa, no existe el denominado principio de la “duplicidad de jurisdicciones” o “dualidad de jurisdicciones”, sea que el justiciable tenga que demandar ante un juez civil a un ente público cuando ejerce su capacidad de derecho privado (v. gr. actividad ordinaria de los bancos comerciales del Estado en los contratos bancarios, del Instituto Nacional de Seguros en los contratos de seguros o las diversas relaciones contractuales entre una empresa pública-ente de derecho privado –como RECOPE, RACSA, CNFL, etc.- con otros particulares) y luego que lo tenga que demandar ante la sede contencioso-administrativa cuando ejerce su capacidad de derecho público. Tampoco debe el justiciable, en nuestro ordenamiento jurídico, acudir a la jurisdicción civil para demandar una empresa pública-ente de derecho privado en la que tiene interés directo un ente público, puesto que, por aplicación del “principio de unidad de jurisdicciones” debe hacerlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque esa empresa pública realice una conducta sometida al régimen del derecho privado.

Nuestra legislación, entonces, ha optado por el principio de la “unidad de jurisdicciones”, de modo que el justiciable cuando tiene un conflicto con un ente público, sea porque ejerce su capacidad de derecho público o privado5, o con una empresa pública-ente de derecho privado, debe acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Este principio supone, entonces, que la jurisdicción contencioso-administrativa ejerce un fuero de atracción o “vis atractiva”. De ahí que se hable de jurisdicción contencioso-administrativa (para conocer de los conflictos cuando el ente público despliega su capacidad de derecho público) y civil de hacienda (para cuando la respectiva administración actúa en ejercicio de su capacidad del derecho privado o bien cuando se trata de una empresa pública-ente de derecho privado en la que tiene interés una administración pública). Este sistema, si bien tiene inconvenientes, en cuanto le impone al juez contencioso-administrativo y civil de hacienda manejar las categorías dogmáticas, instituciones y herramientas hermenéuticas del Derecho privado (civil y comercial), tiene la gran ventaja de evitar, de raíz, cualquier conflicto de competencias entre la jurisdicción y el consiguiente desgaste que sufre el justiciable cuando se presenta6. En definitiva el principio de “unidad de

4 Expresión utilizada por MORENO MOLINA (José Antonio), MASSÓ GARROTE (Marcos) y PLEITE GUADAMILLAS (Francisco), Procedimiento y proceso administrativo práctico –Tomo III-, Madrid, La Ley, 2006, pp. 23-25. 5 El reconocimiento de la doble capacidad –derecho público y privado- de las administraciones públicas es reconocida, expresamente, por el artículo 1° LGAP. 6 Sobre los inconvenientes de la “unidad de jurisdicciones” en Costa Rica, indicamos en 1999 los siguientes: a) Se obliga al juez contencioso-administrativo a emplear los parámetros hermenéuticos e instituciones dogmáticas totalmente ajenas al Derecho Administrativo, lo que atenta contra la especialidad e idoneidad que se debe buscar en cada orden jurisdiccional, lo que demanda un mayor esfuerzo temporal, intelectual e interpretativo para el juez contencioso-administrativo que bien podría asumir el juez especialista en civil y comercial, todo en aras de una justicia más pronta y cumplida; b) se sobrecarga a la jurisdicción contencioso administrativa con cuestiones que deberían ser conocidas por otro orden jurisdiccional con las

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jurisdicciones”, supone evitar el peregrinaje judicial entre diversas jurisdicciones, adicionalmente, actúa los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica. La “unidad de jurisdicciones” (contencioso-administrativa y civil de hacienda, según que el ente público ejerza, respectivamente, su capacidad de derecho público o privado), consagrada en los artículos 2°, incisos c), d), f) y g) del CPCA de 20067, 54, incisos 2) y 5), 94 bis, 97, inciso 1), 110, inciso 1), de la Ley Orgánica del Poder Judicial, eso sí, contradice un criterio de atribución netamente objetivo de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativo como parece ser el establecido por el artículo 49 constitucional –al encomendarle garantizar la legalidad de la función administrativa-, por cuanto, más bien apoya uno de naturaleza subjetivo, sea basta la intervención de un ente público o que la administración pública respectiva tenga interés directo para que el asunto lo conozca y resuelva el juez contencioso-administrativo y civil de hacienda, lo que resulta, desde una perspectiva constitucional, bastante discutible. Empero, el propio Voto No. 9928-2010 brinda la clave para dirimir cualquier duda sobre la atribución de las cuestiones civiles de hacienda a la jurisdicción contencioso-administrativa, la que en 1999 habíamos considerado abiertamente inconstitucional8. En efecto, tal y como se ha señalado, una de las consecuencias del Voto No. 9928-2010 respecto del legislador ordinario es que no debe crear ámbitos de la función administrativa exentos del control de legalidad ejercido por el juez contencioso-administrativo o, por lo menos, si lo hace debe ser en casos muy calificados o necesarios y con observancia del principio de razonabilidad. Sin embargo, la atribución de las cuestiones civiles de hacienda por ley ordinaria no quebranta la regla constitucional del carácter plenario y universal de la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que, más bien le atribuye otras cuestiones a ese orden jurisdiccional para que sean conocidas y resueltas, todo en ejercicio de la libertad de configuración del legislador ordinario9. De esta manera, dejamos rectificada, por lealtad y claridad intelectual, trece años después, la

repercusiones que tiene sobre una justicia pronta; c) la difícil aplicación de ciertos trámites específicos del CPCA –antes LRJCA- a procesos civiles o comerciales y d) alejamiento de la justicia del justiciable, puesto que, necesariamente debe acudir a San José –donde tiene su asiento la jurisdicción contencioso-administrativa- para ventilar el pleito, afectándose los derechos al juez legal predeterminado por ley (natural), el acceso a la tutela judicial, justicia pronta y cumplida e igualdad. V. JINESTA LOBO (Ernesto), El impacto de la jurisprudencia constitucional en la jurisdicción contencioso-administrativa. En La Dimensión Constitucional de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, San José, Editorial Guayacán, 1999, pp. 210-211. 7 En la LRJCA de 1966 la unidad de jurisdicciones estaba consagrada en los artículos 2, inciso c), 547-549 del Código Procesal Civil, 110, incisos 1° y 2°, de la Ley Orgánica del Poder Judicial. 8 En 1999 expresamos lo siguiente: “(…) la asignación legislativa al orden jurisdiccional contencioso-administrativo de todos los asuntos civiles de hacienda para conocerlos y resolverlos (…) resulta inconstitucional, puesto que, el constituyente definió muy claramente cuál es el ámbito competencial objetivo de esa jurisdicción (…)” JINESTA LOBO (E.), El impacto de la jurisprudencia constitucional en la jurisdicción contencioso-administrativa. En La Dimensión Constitucional de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, p. 209. 9 En el Voto No. 787-95 de las 17:15 hrs. de 8 de febrero de 1995, ya la Sala Constitucional había estimado que la atribución de las cuestiones civiles de hacienda a la jurisdicción contencioso-administrativa no reñía con el numeral 49 de la Constitución al asignarle “otro tipo de causas más o menos afines a la materia contencioso-administrativa” y por cuanto “la cuestión de definir el órgano encargado de la materia civil de Hacienda, quedó al arbitrio del legislador ordinario”.

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posición que planteamos en 1999, todo a la luz del Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010. Lo que sí resultan insuperables son las desventajas de atribuir la materia civil de hacienda al juez contencioso-administrativo, que, esencialmente, no son una cuestión de constitucionalidad sino de oportunidad o de conveniencia legislativa que está fuera del control de constitucionalidad.

5.- Carácter mixto (objetivo y subjetivo) de la jurisdicción contencioso-administrativa

Una de las consecuencias de la interpretación del artículo 49 constitucional por la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, lo constituye el doble rol, fin o propósito de la jurisdicción contencioso-administrativa, a tenor del texto constitucional. La Sala Constitucional subraya que tiene un fin objetivo de garantizar la legalidad de la función administrativa, sea la adecuación plena y sustancial de las diversas manifestaciones de aquella realizadas por los entes públicos al parámetro o bloque de legalidad, como es lo propio de una jurisdicción contencioso-administrativa revisora de la función administrativa, pero, también, tiene el fin manifiesto de tutelar las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados frente a los poderes públicos, sean derechos subjetivos o intereses legítimos, lo que resulta congruente con una jurisdicción plenaria, universal y subjetiva.

Así la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, estimó lo siguiente:

“IV.- (…) 5°) El constituyente derivado optó por una justicia administrativa mixta, por cuanto, el párrafo primero, al definir el objeto del orden jurisdiccional contencioso-administrativo -“garantizar la legalidad de la función administrativa”-, debe complementarse, ineluctablemente, con el párrafo in fine, al preceptuar que ley brindará protección, como mínimo, a los derechos subjetivos y los intereses legítimos –sin distinguir, en cuanto a estos últimos, por lo que resulta admisible la tutela tanto de los personales como de los colectivos, sea corporativos o difusos-. Consecuentemente, la jurisdicción contencioso-administrativa, según el Derecho de la Constitución, fue instituida tanto para velar por la legalidad de la función administrativa como para la tutela efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados frente a los poderes públicos. Se conjuga, así, constitucionalmente, un rol objetivo y subjetivo de la jurisdicción contencioso-administrativa.”

6.- Reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa

La implicación más importante del Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010, la constituye el reconocimiento expreso de una reserva

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constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, la que, por consiguiente, no puede ser modificada o alterada por el legislador ordinario al ejercer su libertad de conformación –discrecionalidad legislativa- en el diseño de los procesos. De esta manera, la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010 rectifica, bajo una mejor ponderación, una línea jurisprudencial emprendida a partir del Voto No. 3095-94 y que culminó con el No. 14999-2007 y que había admitido que ante cualquier orden jurisdiccional (laboral, familia, etc.) podía ventilarse, eventualmente, la legalidad de la función administrativa. Por consiguiente, a partir del Voto No. 9928-2010, la pretensión material de garantizar la legalidad de la función administrativa, impugnando cualquiera de sus manifestaciones específicas, debe residenciarse, exclusivamente, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Sobre este extremo medular, la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, consideró lo siguiente:

“IV.- (…) 3°) El constituyente derivado o poder reformador estableció una reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa al estatuir que su objeto es “garantizar la legalidad de la función administrativa”, razón por la cual el legislador ordinario, en el ejercicio de su libertad de conformación o configuración, no puede atribuirle esa competencia a otro orden jurisdiccional que no sea el contencioso-administrativo, puesto que, de ser así, estaría vaciando de contenido la garantía institucional y el derecho fundamental que consagra el artículo 49 de la Constitución. Sobre este punto en particular y, bajo una mejor ponderación, este Tribunal Constitucional varía o revierte la tesis expuesta en los Votos Nos. 3095-94 de las 15:57 hrs. de 3 de agosto de 1994, 7540-94 de las 17:42 hrs. de 21 de diciembre ambos de 1994, 5686-95 de las 15:39 hrs. de 18 de octubre de 1995 y 14999-2007 de las 15:06 hrs. de 17 de octubre de 2007. Lo anterior significa que cuando un justiciable deduce una pretensión para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico-administrativo de una conducta administrativa o cualquier manifestación singular de la función administrativa (omisión formal o material, actividad formal o actuación material o relación jurídico-administrativa), debe conocerla y resolverla, indefectiblemente, la jurisdicción contencioso-administrativa. Obviamente, si la pretensión, por su contenido material, aunque esté relacionada con alguna conducta administrativa o manifestación específica de la función administrativa –en la medida en que interviene un ente u órgano público-, se encuentra regida por el régimen jurídico laboral, de familia o agrario, debe ser conocida y resuelta por esos órganos jurisdiccionales, por cuanto, no se cuestiona, propiamente, la conformidad o

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disconformidad sustancial de la función o conducta administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo que es lo que el artículo 49 constitucional le reserva a la jurisdicción contencioso-administrativa.”

Una consecuencia, todavía no ponderada, del Voto No. 9928-2010 es que resultaría inconstitucional la creación, separada de la contencioso-administrativa, de una jurisdicción de la función pública o del empleo público que ha sido una aspiración que ha cristalizado en varios proyectos legislativos. La concepción de una jurisdicción especializada de tal orden supondría una detracción de la reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa dispuesta en el artículo 49 constitucional y reconocida por la Sala Constitucional en el referido voto. Desde luego, que lo anterior no sería óbice para crear secciones especializadas en el seno de la jurisdicción contencioso-administrativa, donde bien podrían existir secciones del Tribunal Contencioso-Administrativo encargadas exclusivamente de conocer y resolver cualquier pretensión que por razones materiales y del régimen jurídico aplicable le correspondan a la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de empleo público. Ahora bien, también cabe apuntar que nada impediría, de constitutione ferenda, que por reforma parcial a la Constitución fuera creada una jurisdicción especializada de la función pública, en cuyo caso sería por una norma de jerarquía y rango constitucional que se limita la reserva constitucional del artículo 49 del texto fundamental.

Importa resaltar, también, que en el considerando transcrito la Sala Constitucional ya no solo califica a la jurisdicción contencioso-administrativa como un derecho fundamental –emplazado en el ordinal 49 constitucional- que consiste en garantizar la defensa de los administrados frente a las extralimitaciones de los gobernantes, como lo apuntó en el Voto No. 3095-94, sino, también, como una “garantía institucional”10. Esta figura de la dogmática del Derecho Constitucional resulta sumamente interesante, por cuanto, supone, adicionalmente, que tiene la finalidad de proteger instituciones y principios constitucionales de gran relevancia, para el caso particular, la jurisdicción contencioso-administrativa, además de ser un derecho fundamental o garantía individual, en los términos de nuestra Constitución Política, garantiza el Estado de Derecho y principios constitucionales esenciales como los de

10 V. PAREJO ALFONSO (Luciano), Garantía institucional y autonomías locales, Madrid, IEAL, 1981; BAÑO LEÓN (J.M.), La distinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la Constitución Española, Revista Española de Derecho Constitucional, No. 24, 1988; JIMENEZ BLANCO (A.), Garantías institucionales y derechos fundamentales, Estudios sobre la Constitución (Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría), Madrid, Civitas, Tomo II, 1991; GALLEGO ANBITARTE (Alfredo), Derechos fundamentales y garantías institucionales: Análisis doctrinal y jurisprudencial, Madrid, Civitas, 1994 y LLAMAZARES CALZADILLA (Ma.Cruz), Las libertades de expresión e información como garantía del pluralismo político, Madrid, Civitas, 1999.

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eficacia, eficiencia, legalidad e interdicción de la arbitrariedad, por lo que, también, es una garantía institucional11.

7.- Inconstitucionalidad del artículo 3°, inciso a), del CPCA de 2006

La Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, a partir de considerar que la Constitución en su artículo 49 establece una reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, llega a la conclusión de que el artículo 3°, inciso a), del CPCA de 2006 es inconstitucional, al detraerle una competencia material que constitucionalmente le fue confiada y reservada. Para tal efecto estimó lo siguiente:

“V.- ALGUNAS CONDUCTAS ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON UNA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO COMO MANIFESTACIÓN ESPECÍFICA DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. El artículo 49 constitucional establece una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal que le permite al justiciable impugnar o atacar cualquier conducta o manifestación de la función administrativa ante ese orden jurisdiccional. Dentro de las posibles manifestaciones específicas de la función administrativa, constitucionalmente impugnables ante la sede contencioso-administrativa, se encuentran, obviamente, aquellas conductas de las administraciones públicas en el marco o contexto de una relación de empleo público o estatutaria, incuestionablemente, regida por el Derecho Administrativo o de naturaleza jurídico-administrativa, según se desprende de los ordinales 191, 192 de la Constitución, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública y de la jurisprudencia constitucional que los informa (Votos de este Tribunal Constitucional Nos. 1696-92, 4453-2000, 244-2001 y 14416-2006). Por consiguiente, el legislador ordinario no puede excluir de manera radical -total y absoluta- del conocimiento y resolución de la jurisdicción contencioso-administrativa toda conducta administrativa en materia de relaciones de empleo público, puesto que, sobre tal extremo no tiene libertad de disposición, por cuanto, lo vincula la competencia material definida y reservada en el artículo 49 constitucional

(…)

VI.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 3°, INCISO A), DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. El numeral 3°, inciso a), del Código

11 El Tribunal Constitucional Español desde las sentencias 11/1984 de 28 de noviembre de 1984 y 26/1987 de 27 de febrero de 1987 ha admitido que un derecho fundamental sea, también, al mismo tiempo, una garantía institucional.

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Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006), dispone lo siguiente:

“La jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda no conocerá de las pretensiones siguientes:

a) Las relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público, las cuales serán de conocimiento de la jurisdicción laboral (…)” El precepto impugnado excluye de manera radical y absoluta –sin excepción- del conocimiento y resolución de la jurisdicción contencioso-administrativa, toda pretensión relacionada con la conducta administrativa en el marco de una relación estatutaria, con lo cual transgrede, palmariamente, el Derecho de la Constitución y, particularmente, el artículo 49 constitucional que le reservó exclusivamente, como competencia material, a ese orden jurisdiccional “garantizar la legalidad de la función administrativa”. El texto legislativo impugnado no admite, por su tenor literal cerrado, una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución y la necesaria distinción entre pretensiones que, por su contenido material y el régimen jurídico aplicable, deben ser de conocimiento y resolución, sea de la jurisdicción contencioso-administrativa o de la laboral (…).”

El efecto jurídico inmediato de tal declaratoria de inconstitucionalidad sería que todos los procesos laborales en los que se discutiera la validez o conformidad sustancial de una manifestación de la función administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo, debían ser reenviados a la jurisdicción contencioso-administrativa, produciéndose una readecuación de los procedimientos sustanciados hasta ese momento, para ser, finalmente, conocidos y resueltos. Empero, la Sala Constitucional a través del Voto No. 11034-2010 de las 14:51 hrs. de 23 de junio de 2010, dispuso dimensionar en el tiempo la eficacia de la declaratoria de inconstitucionalidad contenida en el Voto No. 9928-2010, todo para evitar graves dislocaciones de la paz, justicia y seguridad jurídica (artículo 91, párrafo 2°, Ley de la Jurisdicción Constitucional). En efecto, la parte dispositiva del Voto No. 11034-2010, señaló lo siguiente:

“Se dimensionan los efectos del Voto No. 9928-2010 de las 15 hrs. de 9 de junio de 2010, en el siguiente sentido: Las causas pendientes de ser resueltas ante la Jurisdicción Laboral a la fecha de publicación íntegra de esa sentencia en el Boletín Judicial, serán conocidas y resueltas, definitivamente, por ese orden jurisdiccional, para lo cual si se trata de una pretensión que, por su contenido material y régimen jurídico aplicable, se rige por el Derecho Administrativo, el órgano jurisdiccional laboral deberá aplicarlo. Se exceptúan de lo anterior, los

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procesos que sirvieron de asunto previo o base a las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, en los que deberán readecuarse los procesos, si resulta posible o conducente, o tramitarse, desde un inicio, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previo auto de pase de la Jurisdicción Laboral. Todos los asuntos planteados a partir del día siguiente a la publicación íntegra de la sentencia en el Boletín Judicial deberán ser interpuestos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o Laboral, según corresponda por el contenido material o sustancial de la pretensión y el régimen jurídico aplicable.”12

8.- Inconstitucionalidad de la jurisprudencia de la Sala Primera al interpretar y aplicar el artículo 4°, inciso a), LRJCA de 1966

12 Las razones para dimensionar o graduar en el tiempo la declaratoria de inconstitucionalidad fueron las siguientes:

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y CONSIDERANDO:

(…) II.- COMPLEJIDAD DE LA RE-ADECUACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y GRAVES DISLOCACIONES PARA LOS JUSTICIABLES. La declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 3°, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo, sin graduar o dimensionar sus efectos en el tiempo puede conllevar serias dislocaciones de la seguridad y la justicia para los justiciables que intervienen en las causas que, al día de hoy, se encuentran pendientes de ser resueltas o suspendidas ante la jurisdicción laboral, por las razones siguientes:

a) El proceso laboral y el contencioso-administrativo tienen diferencias o asimetrías sustanciales.

b) En el proceso laboral actual existen dos instancias (primera y segunda). c) El proceso contencioso-administrativo, en su nueva regulación, tiene una única

instancia. d) En el proceso laboral cabe una tercera instancia rogada y en el contencioso-

administrativo un recurso extraordinario de casación, siendo que el segundo tiene una serie de requisitos técnicos que impiden asimilarlo a una tercera instancia rogada.

e) Dada la ultra-actividad de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966, aplicable a los procesos incoados antes del 1° de enero de 2008, se mantiene, aún en la jurisdicción contencioso-administrativa, dos modelos de justicia administrativa. El antiguo –con dos instancias- para los procesos ya referidos y el nuevo –en única instancia- para los interpuestos después del 1° de enero de 2008.

Todas estas circunstancias hacen sumamente complicada la re-adecuación de los procedimientos de los asuntos que actualmente están pendientes de ser resueltos ante la jurisdicción laboral. Las asimetrías procesales existentes, prácticamente, obligan a los justiciables a iniciar, de nuevo, los procesos ante la jurisdicción contencioso-administrativa cuando por la naturaleza sustancial de la pretensión y el régimen aplicable suponga que debe conocerlo y resolverlo ese orden jurisdiccional. En suma, tal re-adecuación de procedimientos podría traer aparejada una grave dislocación, desde el punto de vista de la seguridad y la justicia –dilaciones indebidas o retardos injustificados que violentan el derecho a una justicia pronta, cuestionamientos acerca del pleno ejercicio de los derechos al debido proceso y la defensa-, para los justiciables que actualmente tienen un asunto pendiente ante la jurisdicción laboral.”.

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Es preciso recordar que el Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010, surge por cuanto en una de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas se cuestionaba la constitucionalidad de la jurisprudencia vertida por la Sala Primera al interpretar y aplicar el numeral 4, inciso a), de la derogada LRJCA de 1966, al resolver los conflictos de competencia, dado que, ese órgano funge como Tribunal de Conflictos entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la laboral. Esa pauta jurisprudencial cuestionada arrancó con la resolución No. 607-C-01 de las 10:09 hrs. de 10 de agosto de 2001 (reiterada entre otras en las Nos. 770-C-2001 de las 9:51 hrs. de 3 de octubre de 2001, 478-C-2005 de las 9:40 hrs. de 7 de julio de 2005, 742-C-2006 de las 10:05 hrs. de 5 de octubre de 2006 y 769-C-2007 de las 15:20 hrs. de 31 de octubre de 2007). La Sala Constitucional conoció y resolvió la acción de inconstitucionalidad planteada contra esa jurisprudencia, dada la ultra-actividad concedida a la LRJCA de 1966, ex Transitorio IV del CPCA de 2006, para los procesos iniciados antes de la entrada en vigencia de este último código, por lo que sigue produciendo efectos jurídicos.

Tal línea jurisprudencial de la Sala Primera surgida a la luz del artículo 4°, inciso a), de la LRJCA de 1996, establecía, grosso modo, que cualquier controversia que se genere en las relaciones de empleo público es “de índole netamente laboral”, por lo que esa era la jurisdicción que se tenía como competente.

La Sala Constitucional, respecto de la pauta jurisprudencial impugnada, finalmente, estimó lo siguiente:

“VII.- (…) A tenor de las consideraciones vertidas en los considerandos precedentes, es evidente que la línea jurisprudencial de la Sala Primera de Casación que dispuso, antes de la entrada en vigencia del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, y en aplicación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, remitir a la vía laboral cualquier proceso en el que se deduzca una pretensión dentro del marco de una relación estatutaria, por considerarla una controversia de “índole netamente laboral”, resulta, a toda luces, inconstitucional al quebrantar el artículo 49 de la Constitución.”

9.- Constitucionalidad del artículo 4°, inciso a), de la LRJCA de 1966

Cabe advertir que la Sala Constitucional dejó incólume el numeral 4, inciso a), de la LRJCA de 1966 al considerar que su tenor literal no resulta inconstitucional, para lo cual estimó lo siguiente:

“VIII.- INCONSTITUCIONALIDAD ADUCIDA DEL ARTÍCULO 4°, INCISO A), DE LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. El artículo 4°, inciso a), de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 de 12 de marzo de 1966) que

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todavía sigue produciendo efectos jurídicos en los procesos incoados antes de la entrada en vigor del Código Procesal Contencioso-Administrativo, disponía lo siguiente:

“No corresponderán a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:

a) Las cuestiones de índole penal y aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administración Pública, correspondan a la jurisdicción de trabajo (…)”

Estima este Tribunal Constitucional que este precepto de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no es, per se, inconstitucional, por cuanto, de manera congruente con la competencia constitucionalmente establecida y reservada para ese orden jurisdiccional (“garantizar la legalidad de la función administrativa”) en el numeral 49 de la Constitución, admite la posibilidad que esa jurisdicción especializada pueda conocer y resolver determinadas controversias aun en el contexto de una relación estatutaria o de empleo público, tanto es así, que la Sala Primera de Casación, antes de adoptar la última línea jurisprudencial que ahora se impugna, sostuvo, para dirimir los conflictos de competencia entre la sede laboral y contencioso-administrativa, que el juez contencioso-administrativo podía conocer y resolver pretensiones en las que se impugnará la validez de un procedimiento administrativo o de un acto administrativo formal y el restablecimiento de la situación jurídica sustancial (in natura a través de la reinstalación o por equivalente mediante el pago de daños y perjuicios o de los salarios caídos). Consecuentemente, el artículo 4°, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tenía un contenido más elástico o una textura más abierta –en contraste con la rigidez y radicalidad del artículo 3°, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo- que permitía interpretaciones conformes con el Derecho de la Constitución y, en particular, con lo dispuesto en el artículo 49 constitucional (…)”

10.- Delimitación de los criterios constitucionales materiales para deslindar la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa de la laboral

Una de las implicaciones más significativas del Voto de la Sala Constitucional 9928-2010 es fijar y establecer, para futuro, los criterios constitucionales materiales para deslindar la competencia entre la jurisdicción

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contencioso-administrativa y la laboral. Ciertamente, el Tribunal Constitucional no es un tribunal de conflictos de competencias jurisdiccionales, empero al estar de por medio la interpretación y aplicación de una norma de rango constitucional como el 49, decidió establecer, de manera general y abstracta, utilizando conceptos jurídicos indeterminados, los criterios constitucionales materiales para diferenciar la órbita competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa de la laboral.

Básicamente, la Sala Constitucional enuncia dos criterios materiales esenciales para el deslinde de las competencias jurisdiccionales, los que deberá observar en el futuro todo tribunal ordinario encargado de dirimir los conflictos de competencias jurisdiccionales. Tales criterios son los siguientes:

“IV.- (…) 3° (…) Este Tribunal Constitucional, estima que los criterios determinantes para deslindar el ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa de otros órdenes jurisdiccionales especializados –que, en adelante, deben tenerse en consideración por la jurisdicción ordinaria- serán, entonces, los siguientes: 1°) El contenido material o sustancial de la pretensión y 2°) el régimen jurídico aplicable; de modo que si se discute la conformidad o disconformidad sustancial de una manifestación específica de la función administrativa con el bloque de legalidad, el conflicto de interés, será, necesariamente, de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.”

A partir de tales criterios es posible, entonces, identificar una órbita competencial reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa, fundamentalmente, cuando

“VI.- (…) el justiciable pretende discutir la disconformidad sustancial o invalidez de una conducta administrativa o manifestación específica de la función administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo, el asunto debe ser ventilado, por la reserva y el imperativo constitucional del artículo 49, ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En esencia, el justiciable tiene la garantía constitucional de impugnar cualquier conducta que sea manifestación de la función administrativa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo que existen conductas que se producen dentro de una relación de empleo público que son expresión específica del concepto general de la “función administrativa”.

(…)

VII.- (…) En efecto, tal y como se señaló, habrá pretensiones que, por su carácter material o sustancial y el régimen jurídico aplicable, aunque deducidas en el contexto de una relación de empleo

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público, deben ser conocidas y resueltas, por imperativo constitucional (artículo 49 de la Constitución), por la jurisdicción contencioso-administrativa, esto es, todas aquellas en las que un funcionario o servidor público cuestione la conformidad sustancial o validez de cualquier manifestación específica de la función administrativa o conducta administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo.”

Por exclusión, la Sala Constitucional en el pluricitado Voto No. 9928-2010, admite, también, que habrá asuntos que deben ser conocidos y resueltos por la jurisdicción laboral, al indicar lo siguiente:

“V.- (…) De lo dicho, tampoco cabe concluir que toda conducta administrativa, en materia de empleo público, debe ser conocida y resuelta ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por cuanto, habrá pretensiones y extremos que, por su contenido material y el régimen jurídico aplicable, deben ser, inevitablemente, ventilados ante la jurisdicción laboral, por razón de su competencia material específica.

(…)

VI.- (…) habrá pretensiones que, por su contenido sustancial y el régimen jurídico aplicable, deben ser conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, habida cuenta de su especialidad competencial y de la necesidad de aplicar, al caso concreto, las categorías dogmáticas, instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares de esa disciplina jurídica. Así, a modo de ejemplo y sin pretensión de exhaustividad, la jurisdicción laboral deberá conocer y resolver –aunque el tema se encuentre relacionado con la conducta o función administrativa ejercida por un ente público- extremos típica o materialmente laborales, tales como la procedencia o no y el cálculo para el pago del aguinaldo, vacaciones, preaviso y auxilio de cesantía, lo concerniente al reconocimiento de una jubilación o pensión o los riesgos profesionales, las controversias que se susciten en el ámbito del Derecho laboral individual y colectivo (v. gr. conflictos de carácter económico-social), de todo lo relativo al ejercicio del derecho a la huelga o el paro, etc. En igual sentido, se impone reconocer que tratándose de empleados encargados de gestiones sometidas al derecho común de empresas públicas o de servicios económicos desarrollados por una administración pública o de simples obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública del respectivo ente público, esto es, de los que la doctrina

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denomina “trabajadores de la administración pública”, las controversias surgidas deben ser conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, al no tratarse, en sentido estricto, de un funcionario, servidor o empleado público (artículos 111, párrafo 2°, y 112, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública), dado que, cualquier conducta emanada del ente público, en tal contexto, no estará sometida al régimen jurídico administrativo y tampoco podrá ser reputada, materialmente, como una relación jurídico-administrativa (…).”

11.- Derecho del justiciable a elegir la jurisdicción y deber de la jurisdicción ordinaria de resolver con celeridad los conflictos de competencia

En el Voto No. 9928-2010 la Sala Constitucional subraya el derecho de los justiciables de escoger el cauce jurisdiccional que estime oportuno, lo que, desde luego, no excluye la posibilidad de utilizar más de uno, siempre y cuando no se exponga a una excepción de litis pendencia y, ulteriormente, de cosa juzgada, por la identidad subjetiva, del objeto –pretensión- y de la causa petendi. También, el Tribunal Constitucional resalta la obligación constitucional de la jurisdicción ordinaria de zanjar de manera célere cualquier conflicto de competencia para evitar retardos injustificados en la sustanciación del proceso y una eventual denegación de justicia.

Al respecto, la Sala Constitucional, manifestó lo siguiente:

“VI.- (…) Es preciso resaltar que el constituyente optó por órdenes jurisdiccionales especializados por razón de la materia –por lo menos hasta cierta instancia-, como una garantía de acierto y un medio para el logro del imperativo constitucional de una justicia pronta y cumplida. Si bien, el artículo 41 constitucional consagra el derecho general de acceso a la jurisdicción, luego los numerales 10, 48, 49, 70 y 153 de la norma fundamental optan, claramente, por el establecimiento de jurisdicciones especializadas. De manera que el justiciable tiene el derecho de elegir ante cuál orden jurisdiccional acciona, en el tanto la naturaleza material de la pretensión y el régimen jurídico aplicable sea congruente con la especialidad –constitucional o legal- de la respectiva jurisdicción. Este Tribunal Constitucional no obvia que en la práctica judicial, por una inadecuada o defectuosa representación o asesoría jurídica, los justiciables pueden incurrir en equívocos al deducir una pretensión o al combinarlas ante un orden jurisdiccional determinado, sin embargo, en tales casos, debe procederse, por el órgano jurisdiccional, con la celeridad y economía procesal debidas, a desacumular las pretensiones que, por su contenido

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sustancial y el régimen jurídico aplicable, no deben ventilarse en esa sede, así como dar curso ágil a las procedentes, si otra causa no lo impide. En igual sentido, ante el surgimiento de cualquier conflicto de competencia, los órganos jurisdiccionales involucrados y la Sala Primera de Casación, en cuanto funge como Tribunal de Conflictos entre las jurisdicciones contencioso-administrativa y laboral, deben ser particularmente diligentes al tramitarlo y dirimirlo para evitar cualquier dilación indebida o retardo injustificado que afecte sensiblemente el derecho fundamental a una justicia pronta (artículo 41 constitucional) o el derecho humano contenido en la Convención Americana a un proceso en un plazo razonable (artículo 8.1).”

12.- Proyección del Voto No. 9928-2010 respecto de otros órdenes jurisdiccionales diversos al laboral

Es evidente que el Voto No. 9928-2010 sienta un precedente con eficacia erga omnes (artículo 13 Ley de la Jurisdicción Constitucional) que debe ser considerado y observado, en lo conducente y en cuanto resulte aplicable, para el resto de los conflictos de competencia entre la jurisdicción contencioso- administrativa y otros órdenes jurisdiccionales distintos al laboral, en particular, el de familia y agrario.

Consecuentemente, el legislador ordinario, al desplegar su libertad de configuración respecto de tales procesos, debe ser especialmente cuidadoso, de manera que no afecte –modificando- la reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa.

También serán aplicables, casuísticamente, los criterios materiales de carácter constitucional o conceptos jurídicos indeterminados sentados por la Sala Constitucional para deslindar la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de otras diversas a la laboral, sea el de la naturaleza sustancial o material de la pretensión y el del régimen jurídico aplicable a la situación o relación jurídica de fondo. De manera que, si el justiciable lo que pretende es discutir o cuestionar la conformidad sustancial o validez de cualquier manifestación específica de la función administrativa con el ordenamiento jurídico, el asunto debe, sin duda alguna, ser residenciado ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En cambio, si por la naturaleza sustancial de la pretensión deducida y el régimen jurídico material aplicable a la situación o relación jurídica cuyo mérito se discute es preciso interpretar y aplicar, al caso concreto, las categorías dogmáticas, instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares de una disciplina jurídica diversa al Derecho Administrativo, sea propias del Derecho de familia o agrario, deberá plantearse la cuestión ante esas jurisdicciones especializadas. En definitiva, tal y como lo indica la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, deberá observarse el siguiente criterio:

“VI.- (…) si la pretensión, por su contenido material, aunque esté relacionada con alguna conducta

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administrativa o manifestación específica de la función administrativa –en la medida en que interviene un ente u órgano público-, se encuentra regida por el régimen jurídico laboral, de familia o agrario, debe ser conocida y resuelta por esos órganos jurisdiccionales, por cuanto, no se cuestiona, propiamente, la conformidad o disconformidad sustancial de la función o conducta administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo que es lo que el artículo 49 constitucional le reserva a la jurisdicción contencioso-administrativa.”