Requejo Pagés, Juan Luis - Consideraciones en Torno de Las Normas Internacionales en El...

CONSIDERACIONES EN TORNO A LA POSICINDE LAS NORMAS INTERNACIONALESEN EL ORDENAMIENTO ESPAOL (*)

JUAN LUIS REQUEJO PAGES.

SUMARIO: I. INTRODUCCIN.II. EL DERECHO INTERNACIONAL COMO SISTEMAAUTNOMO DE PRODUCCIN DE NORMAS NACIONALES.III. L A INTEGRACIN DE NORMASINTERNACIONALES EN EL ORDENAMIENTO ESPAOL.IV. LA CONSTITUCIN Y LAS NOR-MAS INTERNACIONALES. V . LAS NORMAS INTERNACIONALES Y LAS LEYES INTERNAS: 1. LaSnormas internacionales y las leyes anteriores. 2. Las normas internacionales y las leyesposteriores. Derecho internacional y bloque de la constitucionalidad.

I. INTRODUCCIN

El Estado nacional moderno, resultado inevitable de un concepto tan ex-pansivo y absoluto como el de la soberana, ha cifrado su devenir histricoen el conflicto permanente con el dogma del que trae causa. Su biografa noes sino la crnica de una personalidad perfilada a partir del progresivo arrin-conamiento de un principio que, fundamentando su existencia, poda igual-mente asegurar su destruccin. Entendida como poder jurdicamente ilimitadoy fundamentador de toda aptitud normativa, la soberana hubo de ser desalo-jada de las instancias estatales en las que sucesivamente logr instalarse (laCorona, el Parlamento), para localizarse extramuros del ordenamiento jurdi-co y aparecer entonces como cualidad nicamente predicable de ste en su

(*) Versin ampliada de la ponencia presentada en las Jornadas franco-espaolasde Derecho constitucional, celebradas en Pau el 31 de mayo y 1 de junio de 1991 yorganizadas por el Institut d'tudes Juridiques Iberiques et Iberico-Americains, elC. E. C. y las Universidades de Pau y Sevilla. Reitero desde aqu mi agradecimiento alprofesor Pierre Bon, director de las Jornadas, y a los profesores Rubio Llrente y CruzVillaln por haberme confiado la elaboracin de esta ponencia.

41Revista Espaola de Derecho ConstitucionalAo 12. Nm. 34. Enero-Abril 1992

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conjunto, resultando de este modo la versin constitucional del Estado (1).Las razones de este trnsito eran bien evidentes: verificada la imposibili-

dad de atribuir la soberana a un rgano del Estado sin que con ello se hi-ciera inalcanzable el fin cuya consecucin justificaba la existencia misma delordenamiento la defensa de la libertad, no le restaba a la Teora del Es-tado otra alternativa que la de conferir su titularidad a un sujeto que, por supropia naturaleza, fuera incapaz de ejercer el poder omnmodo que la sobe-rana encierra; con el dogma de la soberana colectiva, la Teora del Estadodestierra definitivamente del interior del ordenamiento al poder soberano,ubicndolo en una sede desde la cual es imposible su ejercicio, slo viablea travs de unos rganos que, desprovistos de su titularidad, pueden sersometidos en su actuacin a todo tipo de condicin y lmite. Si bien esta tras-lacin del poder soberano se presenta como una alternativa ms en el cursode la bsqueda de la sede ms adecuada para la localizacin de la soberana,es lo cierto que la soberana colectiva (nacional o popular) (2) difiere radical-mente, tanto en sus presupuestos como en sus efectos, de las soberanas mo-nrquica o parlamentaria. Mientras stas la atribuyen a un sujeto fsico in-dividual o colectivo, aqulla la residencia en una mera abstraccin, en unconcepto sin correspondencia en el mundo de la realidad. De este modo, laTeora poltica del Estado concluye operando en los mismos trminos quela Teora del Derecho. En efecto: si la soberana se define como poder jur-dicamente ilimitado, es evidente que slo puede predicarse de realidades ju-rdicas, esto es, de normas. Atribuir la soberana al pueblo o a la nacin estanto como concederla a quien, por carecer de seidad fsica, no puede ejerci-tarla; tanto, en definitiva, como afirmar que la soberana no es un atributopropio de sujetos. La clusula de la soberana colectiva, por ms que expre-sada en trminos positivos, slo puede comprenderse en clave de negacin:la soberana no pertenece a nadie, sino a algo (3): al conjunto del ordena-miento jurdico.

Como cualidad del ordenamiento materializada en la primera de sus nor-mas, la soberana deja de ser un problema del Derecho constitucional para

(1) Cfr. M. KRIELE: Einjhrung in die Staatslehre, Reinbek b. H., 1975, pgs. 111y siguientes.

(2) Sobre las diferencias entre ambos tipos de soberana, cfr. R. CARR DE MAL-BERG: Contribution la Thorie Genrale de l'tat, vol. 2, Pars, 1922, pgs. 152-198;I. DE OTTO: Lecciones de Derecho constitucional. Introduccin, Oviedo, 1980, pgs. 229y siguientes.

(3) Hasta entonces siempre se haba buscado a alguien. Aqu radica la diferenciasustancial entre las soluciones tradicionales y la de la soberana colectiva, y a partir detal diferencia se explica el xito del nuevo principio en el intento de compatibilizar lanocin de soberana con la defensa de la libertad del individuo.

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pasar a serlo del Derecho internacional. Es en el mbito de las relacionesinterestatales donde, al igual que sucediera en las intraestatales durante elperodo de gestacin de los Estados constitucionales, la soberana aparece enla actualidad en su doble vertiente de principio fundamentador de la exis-tencia jurdica de los Estados y, al tiempo, como obstculo irreductible parael establecimiento de una adecuada ordenacin jurdica de las relaciones en-tre ordenamientos (4). Con todo, la superacin de tal conflicto no puede hoyda alcanzarse por la va utilizada en su momento por la Teora del Estado.Y no puede andarse aquel camino por la simple razn de que para atribuirel poder soberano al ordenamiento jurdico internacional esto es, para re-instalar nuevamente al poder jurdicamente omnmodo es requisito inexcu-sable que la fuerza organizada por este ltimo deje de ser la de los Estadosnacionales. En tanto el Derecho internacional no administre una fuerza pro-pia y lo haga por medios igualmente propios, es imposible calificarlo deautntico ordenamiento jurdico (5).

Ello no obstante, y pese a lo que en principio cabra deducir de cuantoacaba de decirse, es perfectamente posible articular jurdicamente las relacio-nes entre Estados; y ello sin necesidad de abjurar de la idea de soberanaimprescindible cuando de ordenamientos se trata, sino precisamentesirvindose de ella. Para ello slo se precisa una alteracin mnima, aunquesustancial, en los modelos tradicionales estatalistas de explicacin delfenmeno jurdico. No se trata tanto de solventar mediante su permanentetraslado los problemas que la soberana implica (el nico traslado necesarioera el ya realizado con el dogma de la soberana colectiva), cuanto de afron-tarlos desde el cabal entendimiento de su propia lgica, de la cual no sloforma parte el entendimiento de la soberana como principio fundamentadorde la validez de las normas que integran un ordenamiento, sino tambin sucondicin de norma fundamentadora de la aplicabilidad de normas jurdicasque reciben su validez de normas distintas de aqullas previstas directamentepor el ordenamiento soberano para la produccin de nuevas normas. Sloparando mientes en que de la naturaleza fundamentadora de la soberana sederivan tanto la validez como la aplicabilidad jurdicas, y advirtiendo quede ambas categoras es precisamente la segunda la nica que comprende entodos sus trminos la esencia del poder soberano, se hace posible tanto laexplicacin de la dinmica interna de los ordenamientos estatales como la

(4) En cierto sentido, los Estados modernos se encuentran en la misma situacinque los individuos antes de concertar el pacto social de Hobbes.

(5) Si por tal se entiende un conjunto de condiciones desencadenantes de la fuerzapreviamente monopolizada. Al respecto, cfr. I. DE OTTO: Lecciones de Derecho consti-tucional. Introduccin, cit., pgs. 12 y sigs.

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conjuncin de estos ltimos con las normas del un tanto imprecisamentedenominado Derecho internacional.

El objeto de las pginas que siguen es precisamente buscar tal conjuncina partir del concepto de soberana. Para ello resulta necesario abundar enel anlisis de las modalidades de fundamentacin de las normas, recurriendoal concepto de aplicabilidad como cualidad cuya concurrencia en una normapresupone una condicin la validez cuya generacin puede transcurrirpor dos especies de cauces normativos: por aqullos directamente estableci-dos por la primera norma del ordenamiento o por los diseados por normasque slo requieren de aqulla para resultar aplicables en el mbito regidopor el ordenamiento estatal, pero no para disfrutar de validez. Desde estaperspectiva se analizarn a continuacin las diversas vas de integracin denormas internacionales previstas por la Constitucin espaola, as como losmecanismos de articulacin constitucionalmente diseados para configurar elrgimen de relaciones imperante entre estas normas y aqullas que dependendirectamente de la Constitucin, no slo para resultar aplicables, sino tambinpara gozar de validez. La posicin de las normas internacionales frente a laConstitucin y a la ley, su posible integracin en el denominado bloque dela constitucionalidad, la inevitable alteracin generada por tales normas enel marco de las relaciones entre la jurisdiccin constitucional y la ordinariason todas ellas cuestiones que, sin otro nimo que el de la mera considera-cin, habrn de quedar apuntadas en el presente trabajo. Mayores profundi-dades excederan, con toda evidencia, tanto la intencin como la extensinde estas pginas.

I I . EL DERECHO INTERNACIONAL COMO SISTEMA AUTNOMODE PRODUCCIN DE NORMAS NACIONALES

El argumento definitivo al que se suele recurrir para evidenciar la difcil,cuando no imposible, coexistencia entre los ordenamientos nacionales y elinternacional consiste en oponer a todo intento de conmixtin entre ambosrdenes el principio de soberana; principio que en su interpretacin msasentada supone que las relaciones entre dos ordenamientos slo pueden con-jugarse, alternativamente, en trminos de subordinacin o de absoluta inde-pendencia. Tan radical disyuntiva constituye el efecto necesario de una con-cepcin de la soberana en la que este principio se define como categora fun-damentadora de la validez de otras normas, razn por la cual la norma en laque se materializa la Constitucin aparece como la nica habilitada paradecidir acerca de la existencia de otras normas, siendo as que las proceden-

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tes del Derecho internacional slo disfrutaran de validez en la medida enque la Constitucin lo decidiera y siempre que las mismas no contradijeransus contenidos normativos. Se establece as una relacin indisoluble entrevalidez y soberana, caracterizada por el constreimiento de los cauces deproduccin de aqulla a los expresa y directamente establecidos por la Cons-1titucin. Ello no obstante, aunque tal relacin es, en principio, jurdicamentecorrecta, no basta por s sola para dar cuenta de la existencia de otras vas dejuridificacin. Y ello porque, si bien es cierto que la aplicabilidad de todanorma presupone su validez y que por lo comn la norma que determina lascondiciones de aplicacin de otras normas establece tambin los procedimien-tos de generacin de normas vlidas, no es menos cierto que la Constitucin,como norma suprema, puede perfectamente remitirse a normas que le sonindisponibles en su propia validez (las internacionales) para que sean ellaslas que determinen las condiciones y los supuestos en los que pueden gene-rarse determinadas normas que, una vez dotadas as de validez, resultarnaplicables junto con las producidas a travs de los procedimientos internosprevistos y regulados por la propia Constitucin. Todas las normas aplicablesen un ordenamiento son necesariamente normas vlidas, pero la validez quelas convierte en normas aplicables puede originarse por dos vas: bien atravs de procedimientos normativos diseados por la Constitucin y en losque slo intervienen rganos creados por ella, o bien por obra de sujetos ju-rdicos que pueden ser independientes en su existencia de la Constitucin(tratados de adhesin) o que concurren con los constitucionalmente estable-cidos (tratados bilaterales), pero que, en cualquier caso, actan a travs deprocedimientos regulados por normas independientes de las constitucionales,supuesto este ltimo en el que las normas resultantes, sin bien son perfecta-mente vlidas, slo sern aplicables en el mbito organizado por la Consti-tucin si se verifican las condiciones que para ello haya podido sta es-tablecer (6).

Resulta as que, respecto de las normas internacionales, la Constitucinno hace sino llevar a cabo una ms de las mltiples remisiones a las que estindefectiblemente abocada en virtud de su condicin de norma diseadoradel marco procesal de generacin de otras normas (7). La nica peculiaridad,

(6) En puridad debe entenderse que, en la medida en que los sujetos internacio-nales producen normas que una vez aceptadas por el ordenamiento interno adquierenrelevancia jurdica nacional, tales sujetos lo son tambin del Derecho interno.

(7) Tratndose de normas constitucionales la remisin siempre se halla presentede uno u otro modo. Sea expresa o tcitamente, las determinaciones constitucionalesslo alcanzan su definitivo estado tras la sucesiva serie de decisiones con las que los

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ciertamente destacable, de este tipo de remisiones es que con ellas la Consti-tucin defiere por completo a otro sistema normativo si se quiere: a unsubsistema normativo que, en la medida en que lo acepte, le es propio ladeterminacin de los presupuestos de validez de las normas que eventual-mente han de integrarse en el ordenamiento organizado por la Constitucin.En ningn otro tipo de remisin concurre esta circunstancia. Lo habitual esque, por muy generosa que sea en su contenido, la remisin nunca alcancea habilitar a la norma beneficiara para el libre establecimiento de las normasque de ella puedan derivarse, a lo que debe aadirse que la propia normareceptora de la habilitacin depende en su validez no slo en su aplica-bilidad de la Constitucin misma (8).

Tan amplia remisin al ordenamiento internacional slo puede operarse,obviamente, en los trminos previstos por la propia Constitucin. En ella hade contemplarse, en primer lugar, la posibilidad misma y el alcance de laremisin, as como la determinacin de los sujetos autorizados para realizar-la, los procedimientos que han de observar en su actuacin y, eventual-mente, los controles destinados a asegurar el cumplimiento de sus previsio-nes; de otro lado, es la Constitucin la que establece el procedimiento deintegracin en su ordenamiento de las normas internacionales destinatariasde la remisin (9), integracin que, una vez verificada, convierte a la normainternacionalmente vlida en norma internamente aplicable y, por ello, ennorma nacional.

Sea como fuere, se integren en el ordenamiento interno a travs de losprocedimientos de elaboracin de normas expresamente regulados en la Cons-titucin o lo hagan mediante cauces de produccin de normas previstos yorganizados por otros sistemas normativos a los que la Constitucin decidaremitirse, es lo cierto que todas las normas (vlidas) que disfrutan de la

actores por ellas apoderados en las fases inferiores terminan por definir sus contenidos.En la ltima de estas definiciones, esto es, en la realizada por los rganos jurisdiccio-nales a travs de la forma jurdica sentencia, es en la nica en la que pueden iden-tificarse las verdaderas normas constitucionales en cada momento histrico.

(8) As sucede, por ejemplo, con aquellas remisiones que confieren a ciertas formasjurdicas de existencia contingente la facultad de atribuir a sujetos normativosde existencia igualmente innecesaria competencias para regular a travs de formasespecficas materias que en otro caso han de ser disciplinadas a travs de formas ysujetos subsidiariamente previstos por la Constitucin; sera el caso de los Estatutos deAutonoma y de las Leyes del artculo 150 de la Constitucin, normas todas ellas cuyavalidez, en ltimo trmino, trae causa de la Norma Fundamental.

(9) Si bien los procedimientos de integracin pueden a su vez ser objeto de remi-sin internacional, tal y como sucede, por ejemplo, con los que disciplinan la integracindel Derecho comunitario derivado en el ordenamiento espaol.

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aplicabilidad que slo la Constitucin puede conferirles son normas integran-tes del ordenamiento por sta establecido. De ah que la dualidad Derechonacional/Derecho internacional slo pueda aceptarse si con ella se hace refe-rencia a la existencia de dos sistemas diversos de produccin de normas, perono si ms all de ese binomio se quiere significar la tajante separacin de dosordenamientos absolutamente inconfundibles. En realidad, no hay ms orde-namiento que el nacional, conformado por dos tipos de normas: las produci-das por rganos y procedimientos propios y las elaboradas por sujetos y cau-ces normativos que le son indisponibles en su existencia (las normas interna-cionales) (10). As las cosas, el Derecho internacional aparece, si se quiere,como un ordenamiento incompleto, toda vez que, estando capacitado paraproducir normas vlidas, slo los ordenamientos nacionales pueden dotar asus prescripciones de la aplicabilidad imprescindible para hacerlas efectivas,esto es, para que tales normas acten como verdaderos condicionantes deuna fuerza que slo el orden nacional est en situacin de administrar. Msque de Derecho internacional debiera entonces hablarse de sistema autnomono disponible enteramente por el Derecho nacional de produccin denormas eventualmente integrantes de los ordenamientos internos. En defini-tiva, el ordenamiento en su conjunto, presidido por la Constitucin, se des-compone en dos subsistemas normativos, uno de los cuales depende de aqu-lla para producir normas vlidas (el subsistema nacional), en tanto que elotro (el internacional) slo lo hace para dotar a sus productos normativos dela necesaria aplicabilidad, cualidad esta ltima que, obviamente, tambinreciben de la Constitucin las normas internas.

I I I . LA INTEGRACIN DE NORMAS INTERNACIONALESEN EL ORDENAMIENTO ESPAOL

La Constitucin espaola slo se refiere a la incorporacin de los tratadosinternacionales. Ello no significa que resulte imposible la introduccin deotras normas internacionales, sino ms bien que la integracin de las mismashabr de verificarse en los trminos previstos en los tratados de los que deri-ven, siempre y cuando stos formen parte del ordenamiento espaol (11). De

(10) Ms precisamente: que no le son totalmente disponibles, ya que, como sujetodel Derecho internacional, el Estado puede participar en la produccin de normas in-ternacionales.

(11) La expresin tratado no comprende todas las posibles normas internaciona-les. El artculo 2.1.a) del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados, de 1969,define al tratado como un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados yregido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms

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acuerdo con la Constitucin, los tratados forman parte del Derecho internouna vez publicados oficialmente y siempre que hayan sido vlidamente cele-brados (art. 96). Los tratados han de entenderse vlidamente celebrados,en la medida en que se hayan observado los requisitos establecidos en losartculos 93 y 94, en lo que se refiere a las autorizaciones pertinentes parala manifestacin del consentimiento internacional del Estado, as como lanormativa internacional reguladora de las modalidades y condiciones de lamanifestacin de tal consentimiento (12). Dejando para un momento poste-rior el anlisis de los mecanismos ideados por el ordenamiento para reaccio-nar ante un tratado no celebrado vlidamente, procede ahora pormenorizarlas previsiones constitucionales en orden a la autorizacin para la celebra-cin de tratados.

Tales previsiones tienen como denominador comn la intervencin de lasCortes Generales, sea con carcter previo autorizando la celebracin del tra-tado mediante ley orgnica (art. 93) o por mayora simple (art. 94.1), seaa posteriori al ser informadas por el Gobierno de la conclusin de los tratadosa los que, por exclusin, se refiere el artculo 94.2. El hecho de que se requie-ra una u otra modalidad de intervencin parlamentaria depende del tipo deconvenio a celebrar. Ser precisa la autorizacin mediante ley orgnica cuan-do el Gobierno pretenda que el Estado se obligue internacionalmente me-diante tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin in-ternacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin (ar-tculo 93); bastar una autorizacin por mayora simple en el caso de trata-dos de carcter poltico o militar que afecten a la integridad territorial delEstado o a los derechos y deberes del Ttulo I de la Constitucin, que impli-quen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica o supongan modifica-cin o derogacin de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecu-cin (art. 94), siendo suficiente que el Gobierno informe a las Cmaras acercade la conclusin del tratado cuando no se trate de alguno de los compren-didos en los dos preceptos mencionados (art. 94.2).

instrumentos conexos, y cualquiera que sea su denominacin particular. Si de estostratados pueden a su vez resultar nuevas normas el llamado derecho derivado,la integracin de las mismas debe entenderse realizada en la forma prevista por la nor-ma matriz, nica para la que resulta inexcusable la integracin directa. En realidad,las normas del derecho derivado no son ya normas internacionales, sino tan internascomo las elaboradas por los rganos estatales.

(12) As, Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de1969, en vigor desde el 27 de enero de 1980, y al que Espaa se adhiri el 16 de mayode 1972, y, en su momento, Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados entreEstados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, de21 de marzo de 1986.

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En ningn caso podrn celebrarse tratados que contengan estipulacionescontrarias a la Constitucin, tal y como seala el artculo 95, precepto que,ante convenios de esta especie, exige la previa revisin constitucional, habi-litando al Gobierno y a ambas Cmaras para acudir ante el Tribunal Consti-tucional al objeto de que se declare formalmente si existe o no contradiccinentre el tratado cuya celebracin se pretende y la Constitucin. Este artculo,capital segn habr de verse para entender las relaciones imperantes en-tre los tratados y las normas constitucionales, viene a aadir una nueva auto-rizacin slo eventualmente necesaria a las establecidas en los artcu-los 93 y 94.1, autorizacin nicamente obligada en el supuesto de que el Go-bierno o alguna de las Cmaras consideren que el tratado a celebrar puedeser inconstitucional y planteen el correspondiente requerimiento ante el Tri-bunal Constitucional. En este caso, el tratado slo podr concluirse si el Tri-bunal declara que el tratado no es inconstitucional o si, apreciada algunacontradiccin entre el convenio y la Constitucin, se procede a reformar estaltima para que la contradiccin desaparezca. Sea como fuere, el artculo 95hace imposible, en principio, la existencia de tratados incorporados al orde-namiento interno que sean inconstitucionales, ya que resuelve cualquier posi-ble conflicto antes de que pueda plantearse. Con todo, el art. 27.2.c) de laLey Orgnica del Tribunal Constitucional califica a los tratados internaciona-les como normas susceptibles de declaracin de inconstitucionalidad, lo quesupone que la presuncin de constitucionalidad que cabra deducir del art. 95en favor de todo tratado celebrado sin la previa interposicin del requerimien-to regulado en el art. 78 de la LOTC o, en su caso, mediando declaracinnegativa del Tribunal Constitucional, no es una presuncin iuris et de iure.Las dificultades interpretativas del artculo 27 de la LOTC no slo resultande la contradiccin con la presuncin del artculo 95, sino sobremanera delcontenido del artculo 96 de la Constitucin, dado que, en su virtud, las dis-posiciones de los tratados slo podrn ser derogadas, modificadas o suspen-didas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las nor-mas generales del Derecho internacional. Este precepto, baste dejarlo ahoraapuntado, exige una muy particular interpretacin del artculo 27.2.c) dela LOTC, as como del artculo 39 de la misma norma.

En cualquier caso, celebrado un tratado internacional, ste se incorporaal ordenamiento espaol una vez publicado en el Boletn Oficial del Estado(art. 96), del que slo dejar de formar parte al ser objeto de denuncia; ladenuncia de los tratados, que lgicamente ha de ajustarse en su produccina las condiciones y a los procedimientos previstos en las clusulas del propiotratado o, en su defecto, a lo estipulado en los arts. 54 y sigs. del Conveniode Viena de 1969, ha de desarrollarse, segn dispone el artculo 96.2, a tra-

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vs del mismo procedimiento regulado en el artculo 94 para la prestacindel consentimiento del Estado para obligarse por medio de convenios. Nodeja de sorprender que mientras para la prestacin de tal consentimiento seprevn tres procedimientos en funcin del tipo de tratado (autorizacin porley orgnica, autorizacin por mayora simple y comunicacin a las Cmaraspor parte del Gobierno), para la denuncia, en cambio, slo se establezcanlos dos ltimos. Si no se quiere concluir algo tan absurdo como que paracelebrar un tratado de los mencionados en el artculo 93 se requiere, por partedel Gobierno, la autorizacin de las Cortes mediante ley orgnica y, en cam-bio, para su denuncia es suficiente un acuerdo por mayora simple, debe en-tenderse que los convenios del artculo 93 son irreversibles, como lo pruebael hecho de que los tratados constitutivos de las Comunidades Europeaspara los cuales fue expresamente diseado el artculo 93 de la Constitu-cin carecen de clusulas de denuncia (13).

Una vez incorporados al ordenamiento interno, tanto los tratados comolas normas que de ellos eventualmente puedan derivarse necesitan ser ade-cuadamente localizados. A esta cuestin se dedican las pginas que siguen.

I V . LA CONSTITUCIN Y LAS NORMAS INTERNACIONALES

Las normas internacionales cuya validez en nada depende de la Cons-titucin, sino exclusivamente de las normas del sistema internacional que re-gulan la produccin de normas slo son aplicables en el ordenamiento esta-blecido por la Constitucin si se integran en su estructura a travs de loscauces constitucionalmente establecidos. La primera norma del Derecho in-terno no fundamenta, pues, la validez de la norma internacional, sino nica-mente su aplicabilidad. Una vez integrada, la Constitucin no slo hace suyala norma externa: tambin pasan a serle propias cuantas normas sucesivaspuedan resultar de lo previsto en la primera, y lo hacen, adems, en los tr-minos y con las condiciones establecidas en aqulla, de forma que tampoco

(13) Excepto el de la CECA. De otro lado, y segn el artculo 56.1 derConyeniode Viena sobre Derecho de los Tratados, un tratado que no contenga disposicionessobre su terminacin ni prevea la denuncia o el retiro del mismo no podr ser objetode denuncia o de retiro, a menos: a) que conste que fue intencin de las partes admitirla posibilidad de denuncia o de retiro, o b) que el derecho de denuncia o de retiropueda inferirse de la naturaleza del tratado, circunstancias estas dos que no concurrenen los Tratados comunitarios. El propio Tribunal de Justicia de las Comunidades se hareferido de manera expresa a la irrevocabilidad de los Tratados en el asunto Simmenthal(Sentencia de 9 marzo 1978); en parecidos trminos, Sentencia Costa/ENEL, de 15de julio de 1964.

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respecto de ellas acta la Constitucin como condicin de validez. Resultaas que la Constitucin slo es norma suprema respecto de las internaciona-les en tanto que de ella reciben stas su condicin de normas aplicables. Aho-ra bien: dado que la norma internacional o, en su defecto, las normas ge-nerales del Derecho internacional o las particulares relativas a los Tratados,tales como los Convenios de Viena de 1969 y 1986 decide por s mismala forma en que deben ser aplicadas una vez que los Derechos nacionales lashan convertido en aplicables, debe entenderse que la supremaca de la Cons-titucin (en punto a la aplicabilidad) slo es tal en el orden lgico, no en elpositivo, toda vez que, en aplicacin del principio pacta sunt servanda, el or-denamiento internacional antepone a cualquier consideracin incluso alrespeto de las normas constitucionales el cumplimiento de los conveniosinternacionales (14). Si la Constitucin no es causa de la validez de la normainternacional, pero s condicin de su aplicabilidad, y si sta se verifica aun enel supuesto de contradiccin entre una norma internacional y otra incluidaformalmente en la Constitucin, slo cabe concluir que las normas interna-cionales son, desde el punto de vista positivo, normas que se integran en laConstitucin a travs de los preceptos de esta ltima que las dotan de aplica-bilidad. Slo as puede resolverse un posible conflicto entre la Constituciny un tratado: la norma constitucional que incorpora a ste en el ordenamientoes una norma de reforma de la Constitucin; norma de reforma que, a diferen-cia de lo que sucede en nuestro caso con los arts. 167 y 168 de la espaola, nomodifica formalmente la Constitucin, sino que, o bien altera los posibles con-tenidos normativos de los preceptos constitucionales haciendo que stosdeban interpretarse de conformidad con el tratado, o bien ampla el mbitoconstitucional instalando junto la Constitucin propiamente dicha otras nor-mas que, con distinta forma, ocupan su mismo rango (15). En cualquier caso,un tratado celebrado de acuerdo con las previsiones de la Constitucin nuncapuede ser inconstitucional, ya que su incorporacin al ordenamiento es frutode la actuacin de una norma (constitucional) que, permitiendo la integracin,reforma a las normas constitucionales con el contenido de las integradas oampla el mbito de las normas dotadas de rango (no de forma) constitucional.En definitiva, la superioridad lgica de los artculos 93 a 96 de la Constitucinrespecto de los tratados internacionales idntica a la que disfruta el Ttu-lo X respecto del resto de la Constitucin no se traduce en una superiori-

(14) En este sentido, arts. 26 y 27 del Convenio de Viena de 1969.(15) Dejando a un lado el supuesto en el que la Constitucin misma decide expre-

samente incorporar a un tratado en su estructura, como es el caso (aunque slo lo hagaa efectos hermenuticos) del artculo 10.2.

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dad positiva, sino en una igualdad de rango, ya que, de una u otra forma, lostratados son normas constitucionales.

Cierto que con ello se admite la alteracin de la Norma Fundamental atravs de procedimientos sensiblemente ms sencillos que los estipulados enlos artculos 167 y 168. Cierto tambin que, as, habra de admitirse que pormedio de un simple acuerdo parlamentario se autorizara la celebracin de untratado que modificase preceptos de la Constitucin que, como los que vandel artculo 15 al 29, precisan para su revisin formal del procedimientomucho ms complicado del artculo 168. Pero no menos cierto que, al igualque el Ttulo X, tambin el captulo III del Ttulo III forma parte de la Cons-titucin, lo que obliga a pensar que, por un lado, es la propia Constitucin laque permite alterar los artculos 15 a 29 por la va del artculo 94 (16), ypor otro, que, a la luz de los artculos 95 y 168, dicha va slo puede utili-zarse cuando el objeto de la revisin suponga una afectacin accidental delos derechos ya existentes, nunca cuando de lo que se trate sea de reducirloso desprotegerlos sustancialmente, supuesto ste en el que ser inexcusableajustarse al procedimiento agravado de reforma.

Todo lo dicho descansa sobre una condicin elemental: que el tratado sehaya celebrado desde el punto de vista internacional vlidamente (artcu-lo 96). De no ser as, el tratado ni se integra en el ordenamiento ni, obvia-mente, reforma la Constitucin. Ello no obstante, un tratado invlidamentecelebrado es una norma aplicable en tanto no concurran dos circunstancias:de una parte, que el rgano jurisdiccional competente [en nuestro caso, elTribunal Constitucional, artculos 161.1 de la Constitucin y 27.2.c) de laLOTC] declare formalmente la invalidez de la celebracin en lo que afectaa la formacin del consentimiento del Estado (17); de otra, que el Estadoproceda en la forma internacionalmente prevista para sustraer la condicinde aplicable a un tratado que no ha sido vlidamente celebrado (arts. 42 ysiguientes del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados).

De la conjuncin de ambos requisitos se derivan las pautas a observar enla interpretacin de las normas del ordenamiento espaol que se refieren alenjuiciamiento de la constitucionalidad de los tratados [art. 95 de la Consti-tucin y arts. 27.2.c) y 78 de la LOTC]. Las dos modalidades previstas decontrol, la previa y la posterior a la celebracin del tratado, slo pueden

(16) El concepto de normas constitucionales inconstitucionales, al que cabrarecurrir para tildar a los artculos 93 y 94 de inconstitucionales, es jurdicamente unimposible. Sobre el particular, cfr. J. L. REQUEJO PAGS: Jurisdiccin e independenciajudicial, Madrid, 1989, pg. 128, nota 6.

(17) Nunca puede referirse el T. C. a la invalidez del tratado, ya que sobre esacuestin slo puede pronunciarse el rgano habilitado por el ordenamiento internacional.

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articularse, a mi juicio, si no se quiere incurrir en disfunciones, del siguientemodo:

Ambas formas de control han de centrarse en el enjuiciamiento del pro-cedimiento seleccionado para la incorporacin del tratado internacional (18).Esta vertiente procedimental del control llevado a cabo por el Tribunal Cons-titucional es evidente en el supuesto del artculo 95, ya que el objeto del re-curso previo es, precisamente, determinar si las innovaciones albergadas en eltratado que pretende celebrarse son de tal magnitud y trascendencia para elorden constitucional que su integracin en el Derecho interno slo puedeoperarse a travs de una reforma previa de la Norma Fundamental. No lo estanto, sin embargo, cuando se trata del control a posteriori; tal parece, enefecto, que con este control se trata de enjuiciar la validez del tratado a laluz de la Constitucin (19), algo imposible si se tiene en cuenta que el tratadoslo recibe de la Constitucin su condicin de norma aplicable, no de normavlida. Lo nico que le cabe al Tribunal Constitucional es pronunciarse acercade la validez de la vertiente interna de celebracin del convenio, extremo so-bre el que ha de decidir verificando si el procedimiento seguido para manifes-tar internacionalmente el consentimiento del Estado en obligarse es o no elconstitucionalmente obligado (20). Al objeto de determinar cul sea tal proce-

(18) Debe partirse de la base de que constitucionalmente es factible la celebracinde cualquier tratado, incluso de uno que alterara sustancialmente el orden constitucio-nal, siempre que para ello se acte a travs del procedimiento adecuado, que en esteltimo supuesto sera el de la reforma previa de la Constitucin a partir del art. 168,procedimiento que permite una reforma total frente a la que no cabe oponer, positiva-mente, ningn tipo de lmite, ni expreso ni implcito, por ms que sea posible imaginarlmites tcitos de orden lgico o poltico/tal y como seala I. DE OTTO: Derecho cons-titucional. Sistema de fuentes, Barcelona, 1987, pgs. 63 y sigs.

(19) As resulta de la conjuncin entre el artculo 27.2.c) que permite declararinconstitucional a un tratado y el art. 39 de la LOTC que anuda a la declaracinde inconstitucionalidad la sancin de nulidad, esto es, la invalidez.

(20) Bien pudiera objetarse a lo anterior que el artculo 27.2 de la LOTC se refiere,por separado, a los tratados (apartado c) y a las normas habilitadas para autorizar lacelebracin del mismo, ya sean leyes orgnicas [apartado a)] o los acuerdos a que serefiere el artculo 94 de la Constitucin [apartado b) Actos del Estado con fuerza deley]. Tal parece, en efecto, que la LOTC permite que el Tribunal Constitucional sepronuncie tanto sobre la validez de la celebracin como sobre la del tratado en s. Sinembargo, si se quieren conciliar los ordenamientos nacional e internacional es inevitableentender que los recursos contra tratados slo pueden centrarse en la validez de la ver-tiente interna de la celebracin, toda vez que la del tratado no depende del Derechointerno. Adems, aun cuando se sostuviera que el art. 27.2.c) de la LOTC permite que eltratado sea declarado inconstitucional, esto es, invlido (art. 39 LOTC), ha de tenerse encuenta que, con posterioridad a esta Ley Orgnica, ha entrado en vigor el 27 de ene-ro de 1980 el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, cuyo art. 42.1

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dimiento, el Tribunal Constitucional debe comprobar si el contenido del trata-do slo puede ser asimilado en el ordenamiento espaol por afectar a suspresupuestos fundamentales mediando la oportuna revisin constitucional(supuesto en el que el cauce de integracin debiera haber sido el del art. 95),si, por el contrario, no es necesaria la reforma previa, pero s la autorizacinmediante ley orgnica, al encontrarse en presencia de una atribucin de com-petencias derivadas de la Constitucin que no alcanza a modificar los princi-pios estructurales del ordenamiento (procedimiento del art. 93) o, por ltimo,si tambin en razn de la materia basta la simple autorizacin parlamen-taria (art. 94.1) o la mera comunicacin a las Cortes de la conclusin del tra-tado por parte del Gobierno (art. 94.2). En ltimo trmino, es el TribunalConstitucional el que debe decidir, llegado el caso esto es, si se interponeel correspondiente requerimiento, cul es el procedimiento adecuado de in-corporacin, razn por la cual depender exclusivamente de su criterio elque cualquier posible disfuncin entre la Constitucin y el tratado se califiquecomo merecedora de uno u otro tratamiento a la hora de proceder a incorpo-rar al tratado en el Derecho interno.

Ahora bien: mientras que en el supuesto del control previo la declara-cin del Tribunal Constitucional produce como efecto la prohibicin decelebrar el tratado en tanto no se revise la Constitucin, los efectos de lassentencias dictadas con ocasin de recursos interpuestos contra los tratadosuna vez que stos forman ya parte del ordenamiento revisten muy peculiarescaractersticas. En tales sentencias, segn se ha dicho, el Tribunal Constitu-cional no puede pronunciarse sobre la validez del tratado, sino slo sobre lavalidez de su incorporacin, esto es, slo puede enjuiciar la correccin jur-dica de la actuacin de los rganos estatales que han participado en el pro-ceso de formacin y manifestacin del consentimiento internacional del Es-tado. Si aprecia que del contenido del tratado se desprende la necesidad deseguir un procedimiento de incorporacin distinto del observado, la sentenciadel Tribunal Constitucional slo puede producir la nulidad (art. 39 de laLOTC) de los actos internos de incorporacin, as como, necesariamente, laobligacin para los rganos competentes (Gobierno y Cortes Generales) deproceder, con arreglo al art. 96.2 de la Constitucin, a la denuncia del tratadoobjeto de controversia, con el fin de que, en aplicacin del artculo 46 del

establece que la validez de un tratado (...) no podr ser impugnada sino mediante laaplicacin de la presente Convencin, la cual regula, en sus artculos 65 y sigs., elprocedimiento a seguir para declarar nulo un tratado, as como los efectos resultantesde la posible nulidad. Este Convenio de Viena habra supuesto la modificacin en elsentido indicado del apartado c) del artculo 27.2 de la LOTC (vase injra, pgs. 56y siguientes).

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Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados (21), se proceda en la for-ma en que dispone el ordenamiento internacional cuando se pretende que untratado deje de ser aplicable en un Estado que ya se ha comprometido inter-nacionalmente a observarlo. En tanto no se haya producido tal denuncia y,como consecuencia de la misma, el ordenamiento internacional declare in-aplicable el tratado, este ltimo contina vinculando al Estado y debe, enconsecuencia, ser aplicado por sus rganos. Si, finalmente, deja de ser apli-cable algo, insisto, que slo puede decidir el Derecho internacional (22),el tratado dejar de formar parte del Derecho interno (23); si no se con-sigue tal cosa continuar obligando al Estado, lo que en modo algunosignifica que con ello sea posible la pervivencia de un convenio celebra-do de forma inconstitucional, sino, simplemente, que no se han dadotodos los presupuestos necesarios para calificar de verdaderamente incons-titucional la celebracin de un tratado, a saber: que se haya celebradoa travs de un procedimiento distinto del constitucionalmente previsto; quetal circunstancia haya sido formalmente constatada por el Tribunal Constitu-cional, y, por lo que ahora interesa, que la denuncia del tratado haya sidointernacionalmente aceptada (24). La ausencia de esta tercera condicin sub-sana as cualquier vicio de procedimiento. Lo que no significa que el Derechoespaol se vea desautorizado por el internacional, ya que las normas inter-nacionales que imponen esta consecuencia son parte integrante del ordena-miento interno; es este mismo, por tanto, el que produce tal efecto.

(21) De acuerdo con este precepto, parte integrante del Derecho espaol: 1. Elhecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sidomanifestado en violacin de una disposicin de su Derecho interno concerniente a lacompetencia para celebrar tratados no podr ser alegado por dicho Estado como viciode su consentimiento, a menos que esa violacin sea manifiesta y afecte a una normade importancia fundamental de su derecho interno.

2. Una violacin es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Es-tado que proceda en la materia conforme a la prctica usual y de buena fe.

(22) Con arreglo al procedimiento regulado en los artculos 65 y sigs. del Conveniode Viena.

(23) Los efectos derivados de su aplicacin anterior podran ser revisados por nue-vas normas internas, dejando siempre a salvo los efectos con trascendencia internacional.

(24) Del mismo modo que para que una ley sea inconstitucional no basta con queobjetivamente contrare a la Constitucin, sino que es, adems, necesario que el Tribu-nal Constitucional declare, mediante sentencia, que la contradiccin existe; a esta se-gunda condicin, la celebracin de tratados precisa de la que en el texto se mencionaen tercer lugar.

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V . LAS NORMAS INTERNACIONALES

Y LAS LEYES INTERNAS

Pocas cuestiones suscitan tantas discrepancias como la relativa a la rela-cin existente entre las normas internacionales y las leyes (25). Relacin que,a mi juicio, slo puede explicarse adecuadamente si se parte de un presu-puesto no por obvio ms advertido: que tanto los tratados vlidamente cele-brados como las normas de derecho derivado son, ante todo, normas delDerecho interno cuyo rgimen de aplicabilidad slo depende del ordenamien-to internacional. As las cosas, es evidente que para determinar el tipo de rela-cin que se establece entre las normas internacionales y las leyes es precisoutilizar un doble criterio: de un lado, el de las consecuencias que sobre lavalidez de las leyes anteriores producen los actos jurdicos internos de inte-gracin de la norma internacional; de otro, el de los efectos derivados dela aplicacin preferente de las normas del Derecho internacional con respectoa la aplicabilidad de las normas internas. Esta diversidad de criterios se ex-plica en razn de las distintas fuentes de validez de las que reciben existen-cia jurdica las leyes y los tratados, de la coincidencia de ambos tipos de nor-mas en lo que a la causa de aplicabilidad se refiere, as como, pdr ltimo, envirtud de la dualidad de regmenes de aplicabilidad a los que se encuentransometidas: la ley, al dispuesto por la Constitucin; el tratado y su derechoderivado, al ideado por el ordenamiento internacional y hecho suyo por elDerecho interno.

1. Las normas internacionales y las leyes anteriores

Por lo que a la validez de las leyes anteriores se refiere, parece claro quelas autorizaciones previstas en los artculos 93 y 94.1 de la Constitucin han

(25) Para los internacionalistas slo puede explicarse en trminos de jerarqua,subordinando las leyes a los tratados (por todos, L. I. SNCHEZ RODRGUEZ: El procesode celebracin de los tratados internacionales y su eficacia interna en el sistema consti-tucional espaol, Madrid, 1984); entre administrativistas y constitucionalistas, aun cuan-do se suele desechar el criterio jerrquico, la coincidencia no va ms all de tal rechazo;baste sealar la inclinacin, con ciertos matices, en favor del criterio de la competenciadefendida, entre otros, por S. MUOZ MACHADO en los excelentes estudios publicadosen su libro El Estado, el Derecho interno y la Comunidad Europea, Madrid, 1986, p-ginas 202 y sigs., o la preferencia por una combinacin entre los criterios de la validezy la eficacia, sostenida por I. DE OTTO: Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, cit.,pgs. 124 y sigs.

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de producir como resultado la modificacin o derogacin de las leyes pre-existentes que se ocupen de la misma materia que el tratado cuya celebra-cin se autoriza. Es en todo caso la autorizacin, no el tratado, la que pro-duce tal alteracin en la validez (26), ya que ni la existencia jurdica deaqul depende del Derecho interno ni la validez de las normas que integraneste ltimo trae causa del tratado, sino slo de la Constitucin, nica normaque decide acerca del modo en que se suceden en su ordenamiento distintasnormas (internas) vlidas o sobre la aplicabilidad de normas (internaciona-les) que reciben su validez de otro ordenamiento. Este efecto modificador oderogatorio frente a las leyes anteriores se desprende con claridad del artcu-lo 94.1.^, al exigirse la previa autorizacin de las Cortes para celebrartratados o convenios que supongan modificacin o derogacin de algunaley (27). Ello no obstante, y habida cuenta de la pluralidad de procedimien-tos legislativos recogidos en la Constitucin, se plantea el problema de deter-minar si la forma de la ley anterior que habr de resultar afectada por el tra-tado es decisiva para localizar el procedimiento de autorizacin que ha deseguirse. En efecto, caso de existir leyes orgnicas sobre la materia objeto deltratado, cabe preguntarse si ello hace necesario optar por el procedimientodel artculo 93, esto es, si la autorizacin parlamentaria ha de tener tambinforma de ley orgnica, siendo insuficiente la autorizacin por mayora simpledel artculo 94.1.

Si nada impide que una ley ordinaria sea modificada o derogada por unaautorizacin de ambas Cmaras que requiere para su aprobcin el mismotipo de mayora, parece, en cambio, un contrasentido que por medio de unaautorizacin de esta especie se derogue o modifique una ley que, como laorgnica, requiere una mayora ms agravada. Sin embargo de lo anterior,dos razones pueden deshacer la aparente contradiccin: en primer lugar, elhecho de que el propio artculo 94.1 no haga distincin alguna entre los di-ferentes tipos de ley a la hora de exigir en su apartado e) la previa autoriza-cin por mayora simple; en segundo trmino, que el apartado c) del referido

(26) Ms correctamente, dicho efecto lo produce el principio positivo del Derechointerno, en virtud del cual la ley posterior deroga a la anterior. Sobre el particular,cfr. J. L. REQUEJO PAGS: Jurisdiccin e independencia judicial, cit., pgs. 75 y sigs.,en especial pgs. 85 a 89.

(27) Lo que implica que la incorporacin de un tratado por la va del artculo 94.2no afecta en principio la validez de las leyes previas. De haber contradiccin entre am-bos tipos de normas, el conflicto slo puede resolverse declarando invlida la celebra-cin del tratado por demostrarse necesaria la va del 94.1 y procediendo a la de-nuncia del Convenio con arreglo a las normas internacionales (vase supra, pgs. 54y 55).

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JUAN LUIS REQUEIO PAGES

precepto hace mencin expresa de los tratados o convenios que afecten (...)a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Ttulo I (de laConstitucin) (28). La primera de las razones parece definitiva: si dondela Constitucin no distingue no cabe hacer distingos, es claro que la autori-zacin del artculo 94.1 modifica o deroga cualquier ley anterior; la segunda,por su parte, no slo exige una nueva interpretacin del artculo 81, sino quees adems capital para el entendimiento de los artculos 95 y 168, tambinde la Constitucin. Cmo cohonestar tres preceptos constitucionales que es-tablecen tres procedimientos distintos de elaboracin de normas relativas a losderechos fundamentales? Para aquellas normas relativas al desarrollo de losderechos fundamentales y de las libertades pblicas, esto es, los enunciadosen los artculos 15 a 29 (29), el artculo 81 exige la forma de ley orgnica;si de lo que se trata es de celebrar un tratado que afecte a los derechos ydeberes del Ttulo I (arts. 10 a 55), es suficiente la autorizacin por mayorasimple (art. 94.1); y, por ltimo, es necesario observar el procedimiento com-plejo de revisin constitucional si se desea afectar al captulo segundo, sec-cin primera del Ttulo I arts. 15 a 29 (art. 168). Veamos el modo deponer algn orden en todo esto; al menos, de intentarlo.

Debe advertirse, de entrada, que el procedimiento de reforma del art. 168est previsto para cualquier revisin de la Constitucin que afecte a deter-minados preceptos de la misma en lo que ahora interesa, los arts. 15 a29, lo que no significa que deba ser utilizado cuando se trate de afectara los derechos y deberes establecidos en aqullos. Una cosa es el preceptoconstitucional que enuncia un derecho o una obligacin y otra, muy distin-ta, el derecho o la obligacin en s mismos considerados. Pues bien: si sequiere reformar el enunciado, ha de estarse a lo dispuesto en el artculo 168,pero si de lo que se trata es de afectar al derecho o al deber albergado enaqul basta con el procedimiento previsto en el artculo 94.1, siempre quela afectacin haya de provenir de un convenio internacional. Puede darse,evidentemente, el caso de que un tratado afecte de tal modo a los derechosrecogidos en los artculos 15 a 29 que estos preceptos queden en la prctica

(28) Cuanto a continuacin se dice en relacin a los derechos fundamentales hade extenderse a todas las materias mencionadas en el artculo 81 de la Constitucin.Me centro en estos derechos por ser su afectacin por los tratados una de las cuestionesque mayores dificultades plantea a la hora de armonizar los ordenamientos nacionalesy el internacional.

(29) En contra, no obstante, de la reduccin de tales derechos y libertades a losrelacionados en los artculos 15 a 29, cfr. F. RUBIO LLRENTE: Problemas de la inter-pretacin constitucional en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional espaol, enZeitschrijt fr Wolfgang Zeidler, Berln, 1987, pgs. S54 y sigs.

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vacos de contenido, alcanzndose as un efecto idntico al de la revisinconstitucional; aqu entraran en funcionamiento el artculo 95 de la Consti-tucin (exigencia de revisin de la Constitucin antes de la celebracin deltratado) o, a posteriori, el artculo 27.2.c) de la LOTC, de manera que elTribunal Constitucional, nico competente para apreciar hasta qu punto eltratado afecta slo a los derechos fundamentales en el sentido del artcu-lo 94.1 o supone en la prctica una afectacin de los preceptos constitu-cionales que los establecen (30) art. 168, decidira en su momento si elprocedimiento de incorporacin del convenio ha sido o no el adecuado y, eneste segundo caso, corresponde, en consecuencia, a las Cortes y al Gobiernoproceder a la denuncia (por la va del artculo 96.2) del tratado para, de estemodo, privarlo de aplicabilidad.

Queda una ltima cuestin: es lo mismo desarrollar un derecho fun-damental que afectarlo? Puede encontrarse en su no identidad un criteriopara compatibilizar al artculo 81 con el artculo 94? Para el artculo 81 todanorma de desarrollo de los artculos 15 a 29 ha de revestir la forma de leyorgnica; para el artculo 94.1, un tratado que afecte a cualquier derecho delTtulo I (tambin, por tanto, a los de los arts. 15 a 29) debe ser autorizadoen su celebracin por mayora simple de ambas Cmaras. No es ste el mo-mento de abundar en los interrogantes (31), pero s de apuntar un intento derespuesta, al menos a los efectos que ahora convienen. A mi juicio, debe en-tenderse que el trmino afectar utilizado en el artculo 94.1 comprende todaregulacin del ejercicio de los derechos fundamentales, regulacin que, porimperativo del artculo 53.1, ha de realizarse siempre por ley (ordinaria) yque en el supuesto de que se lleve a cabo mediante tratado la celebracinde ste nunca precisa al contrario de lo que sucede en el caso de normasinternas relativas a los artculos 15 a 29 de la forma de ley orgnica, sinode la autorizacin a que se refiere el artculo 94.1, cuya aprobacin se obtienecon la misma mayora que la requerida para elaborar una ley ordinaria. Unargumento de peso parece confirmar la idea: la autorizacin por ley orgnicaslo est prevista para celebrar tratados por los que se atribuya a una orga-nizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadasde la Constitucin, supuesto en el que no encaja la celebracin de un tra-

(30) Algo que quiz debera determinar sirvindose del criterio del contenidoesencial.

(31) Sobre el particular, cfr. I. DE OTTO: La regulacin del ejercicio de los dere-chos y libertades. La garanta de su contenido esencial en el artculo 53.1 de la Consti-tucin, en L. MARTN RETORTILLO BAQUER/I. DE OTTO Y PARDO: Derechos fundamen-tales y Constitucin, Madrid, 1988, passim; F. BASTIDA FREIJEDO: La libertad de antena,Barcelona, 1990, pgs. 25 y sigs.

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JUAN LUIS REQUEJO PACES

tado que desarrolle los artculos 15 a 29 (32). En ltimo trmino, de la con-juncin entre los arts. 53, 81 y 94 de la Constitucin resulta lo siguiente: laregulacin del ejercicio de los derechos fundamentales (Ttulo I) ha de hacersesiempre por ley ordinaria o por medio de un tratado celebrado con la autori-zacin de las Cortes Generales; sin embargo, para desarrollar los derechosy libertades de los artculos 15 a 29 es necesaria una ley orgnica en el su-puesto de que el desarrollo de tales derechos y libertades se verifique a travsde una norma interna, no cuando se realice por medio de un tratado, ya queen este segundo caso basta que la celebracin del convenio se autorice pormayora simple.

En definitiva, y resumidamente, las leyes anteriores a un tratado vlida-mente celebrado y que lo contradigan son modificadas o derogadas por elacto de autorizacin de la celebracin del convenio.

Si, adems, del tratado en cuestin puede resultar algn tipo de derechoderivado, la futura incorporacin de este derecho al ordenamiento internosupone la modificacin o derogacin de las leyes anteriores al tratado que nohayan sido ya derogadas o modificadas por el acto de autorizacin de la cele-bracin de este ltimo. Y ello no porque el derecho derivado produzca per setal efecto (33), sino porque la autorizacin para celebrar el tratado matrizno slo modifica o deroga las leyes existentes en el momento de la incorpo-racin del tratado, sino que debido a que ste decide por s solo en qu tr-minos y con qu consecuencias se produce el derecho derivado modificao deroga tambin las leyes preexistentes tan pronto como se incorpore lanorma derivada. Esta no es causa directa de la modificacin o derogacin,sino condicin establecida por el acto de autorizacin cuya realizacin pro-duce como consecuencia el que la ley anterior al tratado sea modificada oderogada por obra de aquel mismo acto en un momento posterior (34).

(32) S encajara si en virtud del tratado se cediera tal competencia de desarrolloa una organizacin internacional, pero no cuando el desarrollo se verifica en el propiotratado.

(33) No podra hacerlo, ya que entre este derecho y el internamente producido nohay relacin directa causa/efecto en punto a la validez de uno u otro.

(34) Se trata de un fenmeno parecido al de la deslegalizacin, definida por I. DEOTTO: Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, cit., pg. 228, como una especiede derogacin aplazada. En sus palabras, la deslegalizacin consiste exactamente enque la ley que la lleva a cabo declara que las disposiciones legales de que se trate que-darn derogadas cuando se dicten los correspondientes reglamentos.

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2. Las normas internacionales y las leyes posteriores.Derecho internacional y bloque de la constitucionalidad

Si las relaciones entre las normas internacionales y las leyes anteriores asu incorporacin pueden explicarse a partir del criterio de la validez, en lamedida en que la de stas puede verse alterada por obra de los actos internosde integracin de las primeras, los efectos de las normas internacionales so-bre las leyes posteriores se rigen, en cambio, con arreglo al principio de laaplicabilidad. Del mismo modo que el Derecho interno no condiciona lavalidez de las normas del Derecho internacional, as tampoco stas incidenen la validez de aqullas, razn por la cual, entre ordenamientos cuyos cri-terios de existencia jurdica en nada se confunden (35), no queda otro reme-dio que acudir a la idea de aplicacin como pauta integradora de sus normasrespectivas.

La consecuencia de que una norma internacional no pueda verse afectadaen su validez por una norma interna se deriva de la propia Constitucin, cuyoartculo 96 establece que las disposiciones de los tratados vlidamente cele-brados slo podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la formaprevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales delDerecho internacional. Este precepto, referido, en principio, nicamentea los tratados, ha de entenderse aplicable tambin al derecho que de stospueda resultar, ya que tanto la produccin como los efectos del derecho deri-vado dependen en su integridad del convenio del que traen causa. Esta in-disponibilidad del Derecho interno sobre la validez de las normas internacio-nales no implica la superior jerarqua de aqullas sobre las normas naciona-les; si as fuera, si de jerarqua quiere hablarse, debera concluirse que lostratados son tambin superiores a la Constitucin, dado que aqullos tampocopueden ser derogados, modificados o suspendidos por una norma de reformaconstitucional (36). Si el tratado es inaccesible a las normas internas a

(35) Mxime en el caso del Derecho espaol, ya que en ste a diferencia, porejemplo, de lo que sucede en el francs, la Constitucin no atribuye a los tratadosuna posicin de supremaca jerrquica sobre las leyes. Si as fuera, el tratado sera con-dicin de la existencia de las leyes posteriores, convirtindose el Derecho internacionalpor decisin de la Constitucin misma en parmetro de la validez, y no slo de laaplicabilidad, de las futuras leyes. Si bien en el artculo 96 de la Constitucin espaolase ha querido ver la confirmacin constitucional de la supremaca jerrquica de los tra-tados, tal precepto segn se ver no hace sino destacar la autonoma de los Dere-chos espaol e internacional en lo que a la validez de sus normas propias se refiere.

(36) As se desprende del propio artculo 96. Ello permite aventurar la siguienteidea: la reforma de la Constitucin est sometida a un lmite implcito el respeto delos tratados en vigor, de manera que una revisin constitucional de la que resulten

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todas ellas, no es porque aqul disfrute de una posicin jerrquica superior,sino simplemente porque sus condiciones de validez vienen impuestas por elordenamiento internacional, limitndose el interno a decidir acerca de su apli-cabilidad. Ahora bien: el Derecho nacional slo es competente para conferiral tratado la condicin de aplicable, siendo de nuevo el Derecho internacionalel que determina la forma en que, una vez dotado de tal condicin, debenser aplicadas las normas por l creadas.

Y con arreglo al Derecho internacional, una parte no podr invocar lasdisposiciones de su Derecho interno como justificacin del incumplimientode un tratado (37), lo que supone que las normas internacionales gozan, entodo caso, de aplicabilidad preferente sobre las internas. Planteadas en estostrminos, las relaciones entre los tratados y las leyes se organizan de confor-midad con el siguiente esquema:

En atencin al principio internacional pacta sunt servando, los tratadosvinculan a los Estados que los hayan celebrado en tanto no se decrete inter-nacionalmente su inaplicabilidad. Ello supone que, incorporado un tratadoal ordenamiento espaol, ninguna norma interna puede decidir su inaplica-cin ni mucho menos su prdida de validez, y ello con independenciade que la norma nacional en cuestin se presente bajo la misma forma querevisti en su momento la norma que permiti la celebracin del convenioo de que, incluso, lo haga con la forma que asumi aqulla que permiti suincorporacin en el ordenamiento interno (38). No son, pues, de aplicacinprincipios tales del Derecho nacional como el de que la norma superior dero-ga a la inferior o el de que la posterior deroga a la anterior, y no lo son sen-cillamente porque dichos principios slo operan cuando la posible contradic-cin entre dos normas puede resolverse con arreglo al criterio de la validezpor recibir ambas esta condicin de una norma jerrquicamente superior.

preceptos constitucionales contrarios a un tratado internacional vlidamente celebradopor Espaa exige la previa denuncia de este ltimo. La denuncia (y su aceptacin in-ternacional) no sera necesaria para dotar de validez a los nuevos preceptos, pero spara que pudieran ser aplicables. Resulta as que el poder constituido constituyenteaparece como un poder dual, dotado de una vertiente interna (capaz de alterar losprocedimentos de produccin de normas internas vlidas), y de una variante inter-nacional (nica capaz de decidir la suerte que han de seguir las normas internacionalesvlidas una vez que han sido declaradas aplicables por la Constitucin que ahora pre-tende revisarse).

(37) Art. 27 del Convenio de Viena sobre Derechos de los Tratados.(38) Esto es, con forma de norma constitucional, ya que mientras las normas que

permiten la celebracin del tratado son la ley orgnica (art. 93) o el acuerdo de lasCortes (art. 94), la norma que lleva a cabo la integracin es el propio artculo 96 de laConstitucin.

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De esta suerte, si una ley orgnica posterior a un tratado celebrado por la vadel artculo 93 entra en contradiccin con este ltimo, ni el tratado ser mo-dificado o derogado por aquella ley ni sta slo ser vlida en la medida enque no contradiga al convenio. Ambas normas sern igualmente vlidas, sibien la internacional prevalecer en su aplicacin sobre la interna, por ashaberlo decidido el ordenamiento internacional; ordenamiento slo aplicableen la medida en que el Derecho interno lo decida, pero que ha de ser aplicadode conformidad con sus propias reglas una vez que la Constitucin, hacin-dolas suyas, las haya incorporado.

Ello ha de producir no pocas novedades en el mbito interno. As, unaley orgnica u ordinaria ceder en su aplicacin (no en su validez) anteun tratado celebrado sin la intervencin de las Cortes (art. 94.2) en el su-puesto de que ambas normas se ocupen, contradictoriamente, de una mismamateria. Este fenmeno, considerado inaceptable desde las concepciones msacusadamente nacionalistas (39), no encierra paradoja de ninguna especie.Se trata de algo que, previsto por la Constitucin, forma parte de la lgicainterna del Derecho patrio y que, lejos de suponer la inhabilitacin perpetuadel legislador para ocuparse del objeto del tratado, slo se traduce en la ne-cesidad de proceder por una va distinta a la habitualmente utilizada por losrganos legislativos cuando de imponer su voluntad se trata: en lugar detranscurrir directamente por la senda del procedimiento legisaltivo, ha derecorrerse con anterioridad la de los procedimientos de denuncia diseadospor el Derecho internacional. El camino resulta, con toda evidencia, muchoms largo y sinuoso, pero tal es el trayecto por el que la propia Constitucinha optado al permitir la incorporacin del ordenamiento internacional en suestructura (40).

(39) As, en supuestos de contradiccin entre una ley y una norma comunitariaeuropea, el Consejo de Estado francs entiende que el juez nacional ha de aplicar la leyinterna posterior al ser la ltima manifestacin de la voluntad del legislador. Por locomn, sin embargo, la doctrina de la aplicabilidad preferente de la norma internacio-nal slo suele excepcionarse en la mayora de los Estados europeos en el caso de leyesposteriores, que, de forma voluntaria y consciente, contienen regulaciones abiertamenteincompatibles con las comunitarias (S. MUOZ MACHADO: El Estado, el Derecho in-terno y la Comunidad Europea, cit., pg. 165, autor que califica a estas leyes como desecesin o de crisis). En cualquier caso, la prevalencia del Derecho interno sobre elinternacional supone siempre, por ms que llegue a hacerse efectiva (y la eficacia enningn caso es criterio de validez), una violacin de normas internacionales incorpo-radas al Derecho interno y, por ello mismo, una contravencin del Derecho nacionalmismo.

(40) Nunca se insistir bastante en la necesidad de tener en cuenta esta circuns-tancia; celebrar un tratado internacional es, por utilizar una expresin castiza, una

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Si las fricciones entre las normas internas y las internacionales no se sol-ventan en trminos de validez, sino de aplicabilidad, es obvia la respuestanegativa que merece un interrogante como el que sigue: forman parte lostratados y, eventualmente, su derecho derivado del bloque de la consti-tucionalidad? No se integran en el mencionado bloque porque de ste slopueden formar parte aquellas normas que, de algn modo, condicionen lavalidez de otras normas, esto es, normas a las que la Constitucin se hayaremitido para la regulacin de ciertas materias que de otro modo habrande ser disciplinadas a travs de normas subsidiarias, y que en la medidaen que crean formas jurdicas de existencia constitucionalmente posible, perono necesaria, son determinantes para apreciar la validez de normas que, deno existir aqullas, o bien no podran crearse (las normas autonmicas), obien slo podran ser enjuiciadas con arreglo al parmetro de la Constitu-cin (las normas del Estado) (41). Nada de esto ocurre con las normas delDerecho internacional, pues en ningn caso condicionan la validez de lasnormas internas. Estas son siempre vlidas si respetan, claro est, las con-diciones constitucionalmente impuestas a su existencia, concurran o no connormas externas en la disciplina de determinadas materias. Si ello es as, laposible contradiccin entre una ley y un tratado se plantea siempre en elterreno de la aplicabilidad, mbito ste en el que, de acuerdo con la Consti-

cosa muy seria; en ocasiones, optar por un camino sin retorno, como es el caso conlos Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, normas irreversibles y queapoderan a sus propias instituciones con cuantas competencias sean necesarias al objetode asegurar la consecucin de sus fines, tal y como dispone el artculo 235 del TCECal declarar que cuando una accin de la Comunidad resulte necesaria para lograr, enel funcionamiento del mercado comn, uno de los objetivos de la Comunidad, sin queel presente Tratado haya previsto los poderes de accin necesarios al respecto, el Con-sejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin, y previa consulta al ParlamentoEuropeo, adoptar las disposiciones pertinentes. Esta verdadera clusula de poderesimplcitos, equiparable a la contenida en el artculo 1.8 de la Constitucin en los Esta-dos Unidos (autntico fundamento de la Unin), unida a la definicin finalista de lospreceptos del Tratado, hacen de la Comunidad Europea una entidad capaz de hacerseen el futuro con todo tipo de competencias. Algo que, si bien se mira, no deja de pre-sentar evidentes similitudes con el proceso de formacin de los Estados nacionales eu-ropeos, habida cuenta de la trascendencia que para estos ltimos tuvieron clusulascompetenciales tan parecidas en su estructura a la del art. 235 como lo fueron la delbien comn o la de la paz en la tierra.

(41) En virtud del principio dispositivo que informa la existencia de las Comuni-dades Autnomas, la inexistencia de Estatutos de Autonoma supondra que no existirams Derecho interno que el creado por el mal llamado Estado central. Los Estatutos,pues, existen en virtud de una opcin constitucionalmente contemplada, que, por unlado, permite la existencia de nuevos tipos normativos (los autonmicos), y por otro,delimita el mbito de aplicacin de las normas estatales.

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tucin, no hay otra competencia resolutoria que la del juez ordinario. Anteuna ley cuya validez no se discute y un tratado asimismo vlido en su cele-bracin, la posible contradiccin entre ambas normas tiene que ser solven-tada por la jurisdiccin ordinaria, y tiene que serlo, adems, con la aplicacinpreferente del tratado (42).

Junto a las razones que acaban de exponerse existen otras que lo son amayor abundamiento. Una norma internacional no puede formar parte delbloque de la constitucionalidad porque, de hacerlo, se constituira en par-metro utilizable por el Tribunal Constitucional para determinar la validez delas leyes internas, lo que necesariamente supondra que este rgano deberaerigirse en intrprete de la norma externa, algo que en modo alguno permiteel ordenamiento internacional, conforme al cual la interpretacin de lostratados no es tarea que pueda llevarse a cabo unilateralmente por cada Es-tdo, sino slo por los rganos internacionales competentes (43). As las cosas,si el juez ordinario se encuentra ante una ley que contradice a un tratadocelebrado con anterioridad, slo est obligado a acudir ante el Tribunal Cons-titucional en uno de estos dos casos: cuando tiene dudas acerca de la cons-titucionalidad de la ley por infringir sta alguna de las normas mencionadasen el artculo 28 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (entre lasque no figuran los tratados), o cuando considera que el tratado no se hacelebrado correctamente desde el punto de vista interno (es decir, cuandoduda de la constitucionalidad de los actos de integracin). De no darse nin-guna de tales circunstancias, esto es, operando con una ley vlida y con untratado vlidamente celebrado, al juez ordinario slo se le puede plantear unnuevo interrogante, a saber: si el tratado o la norma internacional contra-dicha por la ley disfruta o no de validez, cuestin que ha de resolver el r-gano internacionalmente competente, que en el caso de las Comunidades Eu-

(42) En realidad, este mismo planteamiento es el aplicable a las relaciones entre elderecho estatal y el autonmico, dado que, en virtud del artculo 149.5 de la Constitu-cin, las normas del Estado prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comu-nidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia destas, y adems, el derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de lasComunidades Autnomas. Ello supone que el Derecho del Estado es siempre vlido,aunque no siempre aplicable de manera preferente, con lo que ante un conflicto entreuna norma autonmica vlida y una ley que no contrare a la Constitucin formal, eljuez ordinario sera el nico competente para resolver la contradiccin, decidiendo qunorma debe aplicarse. Sin embargo, el artculo 28.1 de la LOTC, amparndose para elloen el artculo 161.1.dJ de la Constitucin, ha convertido lo que sera competencia dela jurisdiccin ordinaria en cometido de la constitucional.

(43) En el caso de la Comunidad Europea, por el Tribunal de Justicia (art. 177del TCEC).

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JUAN LUIS REQUEIO PACES

ropeas es, segn se ha dicho, su Tribunal de Justicia (44), instancia a la quedebe dirigirse cualquier rgano jurisdiccional nacional para resolver sus du-das acerca de la validez de las normas europeas. Fuera de estos supuestos,'cuando el juez no duda ni de la validez de la ley ni de la del tratado o susactos de integracin, ha de resolver el posible conflicto tratado/ley dandoaplicacin al convenio. Palidece as el mito, tan extendido, de que las normascon rango de ley posteriores a la Constitucin no pueden ser inaplicadaspor el juez ordinario (45). Este, como verdadero juez internacional que esa estos efectos, viene obligado a aplicar siempre el tratado, aunque para ellodeba dejar sin aplicacin normas internas, incluso leyes.

Sin otro nimo que el de participar unas reflexiones poco menos que su-perficiales, sirva lo dicho como provocacin deliberada a una discusin cadavez ms necesaria (46).

(44) rgano que, sin estar integrado en el poder judicial espaol, ejerce evidentesfunciones jurisdiccionales derivadas de la Constitucin, lo que le convierte en rganojudicial interno.

(45) Mito un tanto desvahdo, ya que sin tener que recurrir al campo de las rela-ciones entre el tratado y la ley, el ordenamiento espaol contempla un supuesto de in-aplicacin judicial de las leyes al permitir que el juez ordinario d aplicacin preferentea la ley del Estado que contradiga a una ley autonmica en materia no atribuida a laexclusiva competencia comunitaria (art. 149.3).

(46) Gracias a la generosidad del profesor Rubio Llrente he podido exponer lasideas que aqu se esbozan en el Seminario de Derecho Constitucional que dirige, juntoal profesor Aragn Reyes, en la Universidad Autnoma de Madrid. Como quiera queeste artculo ya se encontraba en prensa, no he podido matizar su contenido con lasmuchas e interesantes observaciones que all se hicieron. Con todo, y dado que estetrabajo no es ms que un escarceo con vistas a una investigacin de mayor alcance,todas aquellas observaciones habrn de serme de gran utilidad, particularmente lasrelativas a la necesidad de profundizar en el concepto de aplicabilidad y de precisarcuestiones que adolecen de cierta dificultad (a mi juicio, superable) en su articulacinlgica.

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Requejo Pagés, Juan Luis - Consideraciones en Torno de Las Normas Internacionales en El...

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