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REPÚBLICA DEL ECUADOR INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS NACIONALES LA UNIVERSIDAD DE POSGRADO DEL ESTADO ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DESCONCENTRADOS EN EL DISTRITO PRIORIZADO JOYA DE LOS SACHAS: ANÁLISIS DE LOS MINISTERIOS DE SALUD, INTERIOR, EDUCACIÓN E INCLUSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL, 2012 Y 2016. Autor: Diego Barrazueta Rojas Directora: Andrea Carrión Hurtado
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REPÚBLICA DEL ECUADOR
INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS NACIONALES
LA UNIVERSIDAD DE POSGRADO DEL ESTADO
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
PRESTACIÓN DE SERVICIOS DESCONCENTRADOS EN EL DISTRITO
PRIORIZADO JOYA DE LOS SACHAS: ANÁLISIS DE LOS MINISTERIOS DE
SALUD, INTERIOR, EDUCACIÓN E INCLUSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL,
2012 Y 2016.
Autor: Diego Barrazueta Rojas
Directora: Andrea Carrión Hurtado
Quito, Octubre 2017.
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I
ALT
ESTUDI
NACIONAL
, , , , ,
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l , . ,
.
6
Resumen ejecutivo
El propósito de este trabajo es evaluar si el modelo de desconcentración implementado en
el distrito priorizado de Joya de los Sachas, Provincia de Orellana, Ecuador, entre 2012 y 2016,
permitió que se cuente con mejor infraestructura y la provisión de nuevos y mejores servicios
públicos a fin que estos lleguen a la ciudadanía de manera eficiente. Cabe recordar que desde el
año 2008, el Gobierno Nacional, ha venido trabajando de forma participativa en la formulación
de la propuesta nacional de descentralización y desconcentración que contemplaba la
conformación de Distritos y Circuitos administrativos de planificación, para optimizar la gestión
y prestación de servicios del Estado. Desde esta perspectiva, la desconcentración busca mejorar
la prestación de servicios públicos y lograr una presencia equitativa del Ejecutivo en el territorio,
acercado los servicios a la ciudadanía, de una manera planificada y articulada; potenciando los
modelos de gestión de las entidades del Estado en cada territorio.
A fin de determinar si dicho proceso fue efectivo, se analiza el caso de este distrito
amazónico (22D01) mediante comparaciones del territorio entre 2012 y 2016 para determinar la
variación antes y después de su implementación. En términos metodológicos, el trabajo
contempló entrevistas con actores centrales, servidores públicos y autoridades, de quienes se
recabó la información, así como estadísticas consolidadas de cada una de las entidades
sectoriales.
Palabras clave: evaluación, desconcentración, descentralización, microplanificación, territorio,
transformación del Estado.
7
Tabla de contenido
Resumen ejecutivo ..........................................................................................................................
5
1 Introducción .............................................................................................................................
7
2 Marco teórico ...........................................................................................................................
9
3 Metodología de investigación ................................................................................................
12
4 Joya de los Sachas: un ejercicio piloto de desconcentración .................................................
14
5 La desconcentración de servicios en Joya de los Sachas 2012 y 2016 ..................................
15
5.1 Ministerio de Educación Distrito 22D01 ....................................................................... 19
5.2 Ministerio de Inclusión Económica y Social Distrito 22D01 ........................................ 23
5.3 Ministerio de Salud 22D01 ............................................................................................ 26
5.4 Ministerio del Interior Distrito 22D01 comparativo 2012 y 2016 ................................. 28
6 Conclusiones ..........................................................................................................................
32
7 Fuentes Bibliográficas ...........................................................................................................
34
8 Anexos ...................................................................................................................................
36 1 Introducción
A criterio del presidente Rafael Correa (2007-2017), la transformación del Estado debía
dejar atrás las concepciones neoliberales en las que predominaba la idea de que el mercado era el
mejor regulador de la economía, por lo que la intervención del Estado no era deseable, ni
necesaria (Correa, 2011). Las políticas neoliberales buscaron estimular el crecimiento
económico, eliminando la injerencia del Estado, al dejar que las fuerzas del mercado actúen
libremente. Frente a la disyuntiva entre acción colectiva y acción individual, el neoliberalismo
optó por poner en primer plano la acción individual y despreciar a la acción colectiva, y al Estado
8
como su agente primordial. En el año 2007, el país tenía una institucionalidad paraministerial que
debilitaba la rectoría sectorial. Además de los ministerios, existían 94 consejos, comisiones,
fondos, institutos y otros, junto con 16 Organismos de Desarrollo Regional. Todos ellos
duplicaban los roles de los ministerios y de los gobiernos autónomos descentralizados. De este
modo el neoliberalismo no redujo el aparato del Ejecutivo, sino que operó duplicando funciones
para debilitar la capacidad del ejecutivo de generar política pública (Senplades, 2011).
Desde el inicio del Gobierno de la Revolución Ciudadana, una de las principales
preocupaciones ha sido el hecho de mejorar la prestación de los servicios públicos con calidad y
accesibilidad a los ciudadanos, para lo cual se veía necesario transformar la institucionalidad del
Estado, adecuándolo a la nueva Constitución.
Esta transformación del Estado le permitiría conseguir el objetivo de acercar los servicios
públicos a los ciudadanos, dándoles a los Ministerios y Secretarías de Estado una estructura
territorial acorde con los nuevos objetivos.
La Constitución del 2008, describe que para alcanzar el Buen Vivir es necesario, mejorar
la calidad de vida de la población, desarrollar sus capacidades y potencialidades; contar con un
sistema económico que promueva la igualdad a través de la redistribución social y territorial de
los beneficios del desarrollo; impulsar la participación efectiva de la ciudadanía en todos los
ámbitos de interés público; establecer una convivencia armónica con la naturaleza, garantizar la
soberanía nacional y proteger la diversidad cultural (Larrea 2012, 33).
A criterio de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, para alcanzar el Buen
Vivir es indispensable garantizar que todos y todas tengan un acceso igualitario y equitativo a
bienes, oportunidades y condiciones para una vida digna en armonía con la naturaleza. El Buen
Vivir es una práctica diaria que requiere de una sociedad solidaria, que reconozca que su
9
felicidad individual está basada en el bienestar colectivo. Es por esto, que la propuesta de
socialismo del Buen Vivir cuestiona los modelos de acumulación que promueven el crecimiento
económico excesivo de unos pocos individuos generando desigualdad y pobreza (Senplades,
2015).
Bajo el criterio de impulsar una organización territorial equitativa, desde la Senplades se
propuso una reestructura del Estado1 y la desconcentración en zonas, distritos y circuitos
administrativos para el Buen Vivir.2 En este aspecto, la desconcentración es entendida como el
proceso de transferencia de atribuciones, funciones, responsabilidades y recursos, talento
humano, recursos financieros y tecnológicos, de una entidad administrativa del nivel central a
una de sus dependencias en el nivel zonal, provincial o distrital, siendo la primera la que
mantiene la rectoría y asegura su calidad y buen cumplimiento.
La implementación integral de los distritos y circuitos administrativos, como unidades
mínimas de desconcentración, constituyó una política fundamental para acercar los servicios
públicos con calidad y con calidez, contribuyendo a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
mediante la acción intersectorial de las instituciones en el territorio y lograr la sostenibilidad e
institucionalidad de los servicios mediante la participación ciudadana (Senplades 2012). Ello
implicó la creación de las 9 zonas de planificación, 140 distritos y 1134 distritos.3
1 En el marco del proceso de reestructura del Estado, hasta junio de 2011 se ha trabajado en 191 entidades de la Función
Ejecutiva; se eliminaron 79 entidades, se han transformado 59 instituciones y se han creado 53 entidades nuevas (Senplades,
2011). 2 La iniciativa de zonas, distritos y circuitos comienza en el Ministerio de Educación cuando se expone en la asamblea la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, el 16 de diciembre de 2009, aquí se plantean niveles territoriales desconcentrados que
gestionen y ejecuten las políticas educativas definidas en el nivel central. 3 Este modelo de gestión se realiza al amparo de los Decretos Ejecutivos N. 1577, 357, 878, que determinan las atribuciones de la
Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo para formular, promover, impulsar y monitorear los procesos de
desconcentración y descentralización de la Función Ejecutiva.
10
En el marco de dicho proceso, se realizó una selección de tres distritos administrativos
para implementar un pilotaje que demuestre como debería ser el territorio del Buen Vivir, un
distrito por cada región natural del País, durante un periodo de 3 años.4 Por su parte, la Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo, se encargó de la implementación y seguimiento del
proceso de desconcentración en tres distritos: Joya de los Sachas, Sigchos y Jama-Pedernales.
En el caso de Joya de los Sachas, éste fue seleccionado como distrito modelo para la Amazonía
ya que cuenta con similares características en población; urbana y rural, niveles de pobreza y
presencia de servicios públicos dispersos en el distrito, estas características también se presentan
en los demás distritos de la amazonia ecuatoriana.
2 Marco teórico
Harold F. Alderfer (1967) define a la desconcentración como: “la transferencia de poderes
a autoridades subordinadas, sean oficinas, individuos u organismos especializados.
Normalmente el término se refiere a las provincias, distritos, regiones y otras divisiones
geográficas” (p.88), esta definición nos plantea la creación de oficinas en varias lugares como fue
la experiencia ecuatoriana de reforma política y democrática del Estado.
Desde una perspectiva normativa, Soro (1992) al analizar la realidad de la administración
chilena, define a la desconcentración como “la radicación de una o más potestades
administrativas que hace la ley en un órgano inferior dentro de la línea jerárquica de un ente de la
administración del Estado” (p. 104). Este autor agrega además que “puesto que se trata de un
mecanismo de atenuación de la centralización, procede la desconcentración en cualquier servicio
u organismo fiscal y respecto de cualquier órgano máximo superior dentro de la escala jerárquica
4 Disposición Presidencial N. 17950 de 24 de febrero de 2012.
11
de aquel” (ibídem.). En el caso chileno, se entiende por órgano superior a los Ministerios,
Intendencias, Servicios dependientes, Gobernaciones, Intendencias, etc. Si bien El autor analiza
la desconcentración en las instituciones estatales pertenecientes a la administración central, el
autor reconoce que este proceso de delegación se puede dar también como al interior de la
administración descentralizada, como pueden ser los municipios.
Desde una mirada institucional/organizacional, Oszlak (2014) plantea que la
desconcentración implica el “traslado de una parte de las responsabilidades que antes se ejercían
de manera excluyente desde la administración central hacia unidades organizativas localizadas en
los departamentos” (p. 174). Bajo esta mirada, la intencionalidad de la misma es llevar al
gobierno central al territorio. La desconcentración difiere de la descentralización, puesto que la
primera se refiere exclusivamente al traspaso de ciertas responsabilidades, esto “sin resignar la
capacidad de decisión centralizada, el desempeño de las funciones, o el control de los recursos
por parte del gobierno central” (p. 176). Bajo esta premisa, los entes gubernamentales
subnacionales a lo sumo participan en la ejecución de la política, más no en su concepción y
diseño. Desde esta perspectiva, se argumenta que la desconcentración es una condición previa
para la descentralización, puesto que para avanzar hacia este segundo nivel es necesario que en el
territorio existan las capacidades locales suficientes para asumir el traspaso de ciertas
responsabilidades y funciones, siendo necesario contar en primer lugar con “el acceso a fuentes
de recursos previsibles y estables que permitan atender el financiamiento de los servicios objeto
de transferencia” (ibídem., p. 187).
Para el Foro Descentralización, Autonomías y Constituyente, FORODAC, (2008) “la
desconcentración hace parte de las técnicas de territorialización de la gestión estatal y posee por
si ventajas y bondades que la tornan útil incluso en la hipótesis que se produjera junto a un
12
profundo proceso de descentralización” (p.26)., bajo esta mirada desconcentrar resulta en un
ejercicio que trae ventajas a los territorios, “la desconcentración encierra potencialidades
insospechadas para mejorar la provisión estatal acercando la administración al ciudadano"
(ibídem.,p.26).
En el caso específico de Ecuador, la Constitución de la República del 2008, plantea la
conformación de un Estado constitucional de derechos y justicia, que nos reconoce y valora como
diversos pero iguales. Ello que implica que los derechos de personas y colectivos son el principio
fundamental dentro de un Estado, siendo el fin último el régimen del Buen Vivir. En esta misma
línea, se hacía urgente una Reforma del Estado, para Muñoz (2008) “en el caso ecuatoriano, como
en muchos otros países de América Latina, estuvo sustentada en los principios de la liberalización,
la desregulación y la escasa presencia del Estado en el modo de regulación social” (p.9).
Así mismo Muñoz (2008) sostiene que “Desde inicios de los noventa, el paradigma de una
“modernización neoliberal” se implementó en el país buscando de manera prioritaria el
crecimiento y la estabilidad económica y dejo de lado la reconstrucción democrática del sistema
político” (p.9).
La implementación de las reformas en el Ecuador, trajo consigo dos grandes procesos por
una parte la desconcentración y por otra la descentralización, esto con el objetivo de garantizar
derechos, optimizar los recursos públicos, la planificación con enfoque territorial y coordinación
y articulación territorial. Desde las entidades públicas se asumió que la desconcentración es el
“traslado de ciertas y determinadas facultades y atribuciones desde el nivel central hacia otros
niveles jerárquicamente dependientes; el nivel central mantiene la rectoría y garantiza la calidad y
buen cumplimiento, mediante la aplicación del procedimiento y cuya finalidad es de contribuir a
la garantía de los derechos ciudadanos a través de la prestación de servicios públicos con
13
eficiencia, calidad y calidez” (Senplades, 2013: 23). Así, la descentralización “consiste en la
transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos
humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde el gobierno central hacia los
gobiernos autónomos descentralizados” (Cootad, 2010, art. 105).
En síntesis, para hacer efectiva la desconcentración y la descentralización tanto el ejecutivo
y los GAD deben planificar con enfoque en el territorio, de ahí nace la teoría de la
microplanificación, que consiste en un proceso donde se analizan, diseñan e implementan acciones
y actividades en un territorio determinado.
3 Metodología de investigación
El presente trabaja corresponde a un estudio de caso exploratorio para el cual se utilizó
metodología cualitativa, considerando que el tema seleccionado no ha sido investigado y su
contexto es único. Se pretende conocer a profundidad (generalización analítica) la situación de los
servicios públicos del distrito priorizado en los Ministerios: Salud, Interior, Mies, Educación, en
el año 2012, así como identificar los avances en la implementación del Distrito Priorizado
Administrativo de Planificación del Buen Vivir La Joya de los Sachas en los años 2012 y 2016,
través del método deductivo (descriptivo - explicativo). Así, el presente estudio analiza; ¿Cómo
la implementación de la desconcentración en el distrito priorizado administrativo de planificación
del Buen vivir La Joya de los Sachas en el periodo 2012-2016 mediante la incorporación de nuevas
unidades y servicios distribuidos estratégicamente en todo el territorio han garantizado los
derechos a los ciudadanos?
14
Se utilizaron las siguientes técnicas para obtención de datos. Al ser una nueva distribución
administrativa no existen datos publicados por organismos oficiales, por lo que toda la información
ha sido obtenida por los departamentos de planificación de los Ministerios estudiados,
investigación bibliográfica de desconcentración y servicios en el distrito, la información
documental existente de indicadores del Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 como por
ejemplo en el Sistema Nacional de Información referente a Censos y Encuesta Nacional de
Empleo, Desempleo y Subempleo – ENEMDU 2012. El caso lo conforman los ministerios que
operan de manera desconcentrada en el distrito priorizado de la Joya de los Sachas, que son Salud,
Interior, Educación e Inclusión Económica y Social, por lo que se realizó un análisis documental
de tipo comparativo entre los años 2012 y 2016. Luego de la revisión documental se establecieron
indicadores por cada Ministerio, indicadores que nos permitan concluir si luego de la
implementación del pilotaje el distrito Joya de Los Sachas ha tenido una mejora en la
infraestructura y en la cantidad y calidad de los servicios que prestan los ministerios objeto del
presente estudio de caso.
4 Joya de los Sachas: un ejercicio piloto de desconcentración
La Amazonía ecuatoriana representa el 48% del territorio nacional, con aproximadamente
120.000 kilómetros cuadrados, se caracteriza por ser un área de exuberante vegetación, aquí
habita el 5 % de ecuatorianos, su población es mayoritariamente rural con un 61% (INEC 2011),
está habitada mayoritariamente por campesinos e indígenas. En esta región, la principal actividad
económica es la extracción petrolera en la zona norte y en el sur la actividad minera, la
agricultura se basa en el sistema de producción y cultivo en chacra los principales productos son:
yuca, plátano, café, cacao y maíz, está conformada por 6 provincias; Sucumbíos, Orellana, Napo,
15
Pastaza, Morona Santiago y Zamora Chinchipe y 41 cantones con similares características
geográficas de clima y desarrollo económico.
Joya de los Sachas es un cantón que pertenece a la provincia de Francisco de Orellana, es
la segunda ciudad más grande de la Provincia, cuenta con una superficie de 1.197,23 kilómetros
cuadrados, actualmente cuenta con una población de 40.512 habitantes, de los cuales el 30.60 %
corresponde a población urbana y 69,40% constituye población rural, el 13 % de la población se
autodefine como indígenas kichuas, su principal actividad económica es la industria petrolera, la
actividad agrícola es menor con cultivos de café, cacao, arroz, maíz y yuca. En este contexto
geográfico y social, la Disposición Presidencial N. 17950 del 24 de febrero de 2012, señala a
Joya de los Sachas como uno de los distritos para implementar el “Plan Piloto de intervención
por distritos”, en la Región Amazónica
Mapa No. 1: Distrito Joya de los Sachas, Provincia Francisco de Orellana.
Fuente: Subsecretaría Senplades Zona 2, 2016
16
El planteamiento del presente estudio de caso, surge de la posibilidad de conocer si la
implementación de distrito ideal o distrito piloto a Joya de los Sachas le permitió contar con mejor
infraestructura y mejorar en la calidad y cantidad de los servicios prestados por los Ministerios de
Educación, Salud, Interior e Inclusión Económica y Social.
5 La desconcentración de servicios en Joya de los Sachas 2012 y 2016
La prestación de servicios del gobierno en el Ecuador, históricamente ha sido concentrada
en las grandes ciudades, lo que hace que la atención de las necesidades de la población, sea
excluyente e inaccesible, categorizando a la gestión pública como ineficiente y desarticulada, ya
que cada entidad trabajaba como un ente independiente. El proceso de desconcentración busca
revertir esa tendencia e implica el traslado de los servicios que ofrecen los Ministerios a nivel
nacional, hacia las dependencias zonales, distritales y circuitales, con el fin de acercar los
servicios a los ciudadanos.
Los principales obstáculos que se han identificado en Joya de los Sachas son: la falta de
vías de acceso para movilizarse a los lugares donde se ubican las dependencias del Ejecutivo, el
nivel de pobreza de los sitios periféricos, desconocimiento de derechos para acceder a los
servicios, provocado por ausencia de servicios básicos que permitan el uso de medios de
comunicación, nivel de educación, las grandes asimetrías territoriales que se reflejan en tener
territorios que por los servicios se los podía catalogar como de primera y otros que a pesar de
necesitar, no tenían la cercanía.
17
Desde este enfoque, la desconcentración es imprescindible para mejorar la infraestructura
y la prestación de servicios públicos y lograr una presencia equitativa del Ejecutivo en el
territorio, acercado de este modo, el Estado a la ciudadanía, de una manera planificada y
articulada para brindar mejores servicios a la ciudadanía. Asimismo, permitirá potenciar a las
Carteras de Estado con una gestión eficiente, que promueva el desarrollo territorial equilibrado.
Para la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, la reforma política y
administrativa tuvieron como objetivo la redistribución del poder y la toma de decisiones, acercar
el Estado y sus productos y servicios a la ciudadanía, es así que el proceso de desconcentración y
descentralización se implementó en todas las entidades del ejecutivo, tomando en consideración,
su deber ser, las competencias, productos y servicios que brinda a la ciudadanía y su modelo de
gestión.
Adicionalmente se elaboró una tipología para la desconcentración, con el objeto de que
todas las carteras de Estado aterricen su política pública en el territorio, se establecieron 4
tipologías así:
• Tipo 1: Privativo
• Tipo 2: Alta desconcentración y baja descentralización
• Tipo 3: Alta descentralización, baja desconcentración
• Tipo 4: Sectores Estratégicos
Los Ministerios objeto del presente estudio de caso se ubican de acuerdo a su
competencia; el Ministerio del Interior se encuentra en la tipología 1, privativo, en esta tipología
18
se encuentran los sectores que velan por los intereses estratégicos nacionales, por lo tanto no
pueden descentralizar sus competencias a otros niveles de gobierno, El Ministerio de Educación
y Salud se ubican en la tipología 2, en el que la prestación de servicios se la realiza desde
Distritos y Circuitos para asegurar un buen servicio vinculado a la necesidad local, en tanto que
el Ministerio de Inclusión Económica y Social se ubica en la tipología 3, en la cual se establecen
estructuras desconcentradas a nivel regional y un alto proceso de descentralización para la
prestación de productos y servicios a través de los gobiernos Autónomos descentralizados e
incluso la sociedad civil.
Figura No. 1 Estructuras administrativas según tipología y modelo de gestión.
Fuente: Senplades 2010
En la Figura 1 se presentan las 4 tipologías de desconcentración, utilizadas por la
Senplades para categorizar a todas las entidades del Ejecutivo.
19
El haber determinado la misión y las competencias de cada cartera de Estado y
posteriormente su clasificación por tipologías, permitió que cada Ministerio trabaje
profundamente en los servicios para los cuales fue creado, adicionalmente el modelo de gestión
constituye una herramienta para planificar el cómo brindar los servicios en el territorio.
A continuación se presenta un comparativo de indicadores, infraestructura, y portafolio de
servicios de los años 2012 y 2016, por Ministerio:
5.1 Ministerio de Educación Distrito 22D01
La misión del Ministerio de Educación es garantizar el acceso y calidad de la educación
inicial, básica y bachillerato a los y las habitantes del territorio nacional, mediante la formación
integral, holística e inclusiva de niños, niñas, jóvenes y adultos, tomando en cuenta la
interculturalidad, la plurinacionalidad, las lenguas ancestrales y género desde un enfoque de
derechos y deberes para fortalecer el desarrollo social, económico y cultural, el ejercicio de la
ciudadanía y la unidad en la diversidad de la sociedad ecuatoriana.
Tabla 1
Estudiantes matriculados
Estudiantes
matriculados 2012 2016
Alumnos 12.602 13.705
Centros educativos
nuevos 0 3
Centros educativos
repotenciados 0 21
Fuente: Coordinación zona 2 de Educación 2016
Tabla 2
Estudiantes matriculados por niveles de instrucción
20
Nivel 2016
Inicial 433
Primario 6,437
Secundario 6,835
Total 13,705
Fuente: Coordinación zona 2 de Educación
Como podemos apreciar el número de estudiantes paso de 12.602 para el año 2012 a
13.705 en el año 2016, debemos señalar además que estos estudiantes reciben clase en 3 centros
educativos nuevos y en 21 centros educativos repotenciados, los mismos que prestan mejores
condiciones en la infraestructura, laboratorios, seguridad, uniformes, transporte, alimentación,
uno de los nuevos centros educativos de puede apreciar en la fotografía No. 1 que corresponde a
la Unidad Educativa Dayuma Kento.
Tabla 3
Principales indicadores de educación Distrito 22D01 – La Joya de los Sachas
Nombre del Indicador 2012 2016
Analfabetismo
Asistencia educación
6.82% 4.40%
bachillerato 45.76% 83.40%
Analfabetismo digital 42.50% 18.75%
Fuente: INEC, 2011
De acuerdo al análisis de indicadores podemos observar que existen resultados positivos
en el comparativo 2012 y 2016, reduciendo el 2.42% en el analfabetismo; así como el
analfabetismo digital en un 23.72%, se ha incrementado la asistencia educación bachillerato en
un 37.64%, estos datos nos demuestran que la población cuenta con mejor educación lo cual con
lleva una mejor condición para su desarrollo, bajar el analfabetismo y contar con mayor acceso a
21
internet abre la posibilidad de que los ciudadanos cuenten con mayores herramientas para su
desarrollo.
Los estudiantes del Distrito pueden ahora realizar sus consultas y acceder al mundo por
medio de internet lo cual mejora su aprendizaje y consolida su formación educativa.
El Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, en su objetivo No. 4 señala, Fortalecer las
capacidades y potencialidades de la ciudadanía y el numeral 4.4 Aumentar el acceso a internet en
establecimientos educativos al 90%, las acciones tomadas en el Distrito Joya de los Sachas
apuntan a conseguir este objetivo.
Tabla 4
Establecimientos educativos con acceso a internet año 2012
Establecimientos
con Acceso a
Internet área
Rural
Establecimientos
con Acceso a
Internet Área
Urbana
Total
Establecimientos
Porcentaje
Área
Rural con
Acceso a
Internet
Porcentaje
Área
Urbana
con
Acceso a
Internet
1 9 115 0,87% 7,83%
Fuente: Archivo Maestro Ministerio de Educación AMIE Año Lectivo 2010 -2011
Tabla 5
Establecimientos educativos con acceso a internet, año 2016
Establecimientos
con Acceso a Internet área
Rural
Establecimientos
con Acceso a
Internet Área
Urbana
Total
Establecimientos
Porcentaje
Área Rural con
Acceso a
Internet
Porcentaje
Área
Urbana
con Acceso a
Internet
8 10 96 8,33% 10,42%
Fuente: Registros Administrativos del Ministerio de Educación año lectivo 2016-2017
22
En el año 2012 en el distrito Joya de Los Sachas solo existía un establecimiento rural con
acceso a internet, para el año 2016 subió a ocho los establecimientos rurales, así mismo el
número de establecimientos con acceso a internet en el área urbana subió a 10.
Se evidencia importantes incrementos en el porcentaje área rural en cuanto al acceso a
internet pasando de 0.87% en el año 2012 al 8.33% en el año 2016 y el porcentaje del área
urbana con acceso a internet paso del 7,83% al 10,42% en el año 2016, esto debido
principalmente a la construcción de la infraestructura con las adecuadas condiciones para
instalación a internet.
Tabla 6
Infraestructura educativa disponible en Joya de los Sachas
Infraestructura
Educación 2012 2016
Escuelas educación
básica
Educación básica
129 54
intercultural bilingüe
Educación básica
0 14
artesanal
Educación inicial básica
5 0
y bachillerato 37 0
Unidad educativa 0 12
Unidad del milenio
Unidad comunitaria
0 2
intercultural bilingüe 0 5
Total 171
Fuente: Coordinación zona 2 de Educación 2016
La construcción de 2 Unidades educativas del milenio y la microplanificación de todo el
distrito desde la visión territorio, planteó la reorganización de todo el sistema educativo,
87
23
cerrándose escuelas unidocentes que no prestaban las condiciones necesarias para una educación
de calidad, la actual infraestructura cubre la demanda de estudiantes del distrito.
Tabla 7
Portafolio de Servicios de Educación en Joya de los Sachas
Portafolio de servicios 2012 2016
Educación básica x x
Educación básica y
artesanal x x
Inicial educación básica x x
Bachillerato general
unificado x x
Bachillerato
internacional x Alfabetización x x
Formación artesanal x x
Formación artística x x
Fuente: Coordinación zona 2 de Educación 2016
En la oferta de servicios podemos determinar que se ha incluido el Bachillerato
Internacional que constituye una propuesta pedagógica que busca preparar a los jóvenes
bachilleres para vivir en el mundo globalizado e interconectado del siglo XXI; es decir, busca
que los estudiantes comprendan diferentes realidades, desarrollen destrezas y adquieran
conocimientos para afrontar este reto. El programa también fomenta el sentido crítico y lógico de
los estudiantes, así como la superación de los conocimientos adquiridos a través de la
investigación e innovación.
El objetivo fundamental de los programas de Bachillerato Internacional es formar
personas con mentalidad internacional que, conscientes de la condición que las une como seres
humanos y de la responsabilidad que comparten de velar por el planeta, contribuyan a crear un
mundo mejor y más pacífico.
24
En los mapas 2 y 3 se muestra los servicios georeferencias y las unidades ejes del
Ministerio de Educación, podemos apreciar que se encuentran distribuidos en todo el territorio
del Distrito a fin de prestar el servicio a todos los ciudadanos.
En la fotografía No. 2 se puede ver la moderna construcción de la Dirección Distrital de
Educación, desde donde se coordina las acciones administrativas y educativas del Distrito Joya
de los Sachas.
5.2 Ministerio de Inclusión Económica y Social Distrito 22D01
La misión del Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) es la entidad del
Estado de definir y ejecutar, políticas, programas y proyectos y servicios con calidad y calidez
para la inclusión económica y social para los grupos de atención prioritaria, población que se
encuentra en situación de pobreza y vulnerabilidad, promoviendo el desarrollo y cuidado durante
el ciclo de vida.
Centro infantil del Buen Vivir (CIBV): Servicio prestado por el MIES a los niños/as
mayores de un año y menores de 3 años, incluye alimentación, estimulación temprana, control
médico y la corresponsabilidad de los padres de familia.
Creciendo con nuestros hijos (CNH): Servicio prestado por el MIES, a los niños /as que
por diferentes motivos no pueden asistir al CIBV, estos son visitados periódicamente por una
técnica donde se le proporciona trabajos de estimulación temprana, consejería, control de peso y
talla, ayuda psicológica baja la supervisión y corresponsabilidad de los padres.
Tabla 8
Indicadores MIES
25
Nombre del Indicador 2012 2016
Niños atendidos CIBV 225 230
Niños atendidos CNH 2840 1200
Adultos mayores atendidos 0 75
Fuente: Coordinación zona 2 MIES 2016
La cobertura entre los años 2012 y 2016 de atención en los Centros Integrales del Buen
Vivir tiene una tendencia a mantenerse; en lo referente al servicio de Cuidando a Nuestros Hijos
1640 niños/as, la atención gerontológica se inicia en el año 2014 y continua con 75 adultos
mayores hasta 2016.
Tabla 9
Infraestructura MIES Distrito 22D01 – La Joya de los Sachas
Infraestructura 2012
CIVB Emblemático 1
CIBV 5 4
Centro adultos
mayores 0 1 Total 5 6
Fuente: Coordinación zona 2 MIES2016
Se construyó un Centro Infantil del Buen Vivir dulces sonrisas en la parroquia San Carlos
con capacidad para atender 80 niños, el mismo que se encuentra en la fotografía No. 3, se
repotenciaron 4 ya existentes, en tanto que el servicio de gerontología se brinda a través de
convenio, la prestación de estos servicios mejora la calidad de vida de las personas beneficiarias
así como contribuye a que las familias participen como corresponsables de estos programas.
26
Tabla 10
Infraestructura MIES Distrito 22D01 – La Joya de los Sachas
Portafolio de servicios 2012 2016
CIBV x x
CNH x x
Gerontología x
Discapacidades x
Protección especial x
Fuente: Coordinación zona 2 MIES 2016
El portafolio de servicio incrementa la atención gerontológica, discapacidades y
protección especial, donde se brinda atención y ayuda psicológica durante el ciclo de vida, todos
estos servicios prestados por el MIES, se encuentran georeferenciados en el mapa No. 4.
5.3 Ministerio de Salud 22D01
El Ministerio de Salud es el ente encargado de ejercer la rectoría, regulación,
planificación, coordinación, control y gestión de la salud pública, en el distrito Joya de los
Sachas se analizan los siguientes indicadores:
Tabla 11
Indicadores Salud
Nombre del Indicador 2012 2016
Mortalidad infantil 6.68% 6.58% Mortalidad niñez 15.59%
12.06%
Médicos por cada 10.000
habitantes 5.42% 6.18%
Embarazo adolecente 4.30% 12.38%
Fuente: Coordinación zona 2 Salud 2016
27
Como se observa de los indicadores existe una reducción tanto en la mortalidad infantil
como en niñez, esto debido adicionalmente a la mejora del portafolio de servicios y a la adecuada
infraestructura con la que cuenta el Ministerio en Joya de los Sachas.
Tabla 12
Personal médico asignado Distrito Joya de Los Sachas
Profesionales 2012 2016
Médicos 15 45
Psicólogos 1 3
Obstetricia 2 7
Enfermeras 21 42
Odontólogo 14 18
Médico por cada 1000 habitantes 0.39 1.14
Fuente: Coordinación zona 2 Salud 2016
Del análisis de la documentación se establece que en los profesionales médicos de cada
una de las especialidades se han incrementado para el año 2016, así el número de médicos por
cada 1000 habitantes subió de 0.39 a 1.14, lo que significa que existen más profesionales
médicos al servicio del distrito, pasando de 53 en el 2012 a 115 en el 2016, se registra un
incremento en cada una de las especialidades como psicología, obstetricia, enfermeras, servicio
de enfermería, odontólogos.
La construcción de moderna infraestructura permite la ampliación y modernización de
servicios como odontología, psicología, obstetricia contribuyendo a una mejor atención a un
mayor número de ciudadanos.
Tabla 13
28
Infraestructura del Ministerio de Salud en Joya de los Sachas
Infraestructura Salud 2012
Centros de salud 7
Puestos de salud 5 5
Implementación
Administración y Talento
Humano 0 1
Total 12 13
Fuente: Coordinación zona 2 Salud 2016
Tanto los centros de salud como los puestos fueron repotenciados y adicionalmente se
incorporó un Centro de salud tipo C, el mismo que brinda; atención médica familiar, obstetricia,
enfermería, ginecología, atención 24 horas, atención de partos, ayuda diagnóstica, laboratorio.
Adicionalmente se implementó las oficinas administrativas de la dirección distrital, como unidad
operativa desconcentrada, donde se realiza la planificación, gestión, seguimiento y evaluación
del sistema de atención del distrito Joya de los Sachas.
Tabla 14
Portafolio de servicios Ministerio de Salud
Portafolio de servicios 2012 2016
Prevención y promoción
de salud x x Enfermería x x
Medicina general x x
Odontología x x
Ginecología x
Obstetricia x
Fisioterapia x
Rehabilitación x
Farmacia x
Partos x
Emergencias 24 horas x
Ambulancia x
Rayos X x
Promoción en salud x
29
Exámenes laboratorio x
Fuente: Coordinación zona 2 Salud 2016
Como se observa del cuadro anterior el incremento de servicios en territorio es
significativo, debido principalmente a la implementación del Centro de Salud tipo C, ubicado en
la cabecera cantonal y que se adjunta en la foto No. 4.
5.4 Ministerio del Interior Distrito 22D01 comparativo 2012 y 2016
La misión del Ministerio del Interior es garantizar la seguridad ciudadana y convivencia
social pacífica en el marco del respeto a los derechos fundamentales, democracia y participación
ciudadana.
Tabla 15
Indicadores Ministerio del Interior
Nombre del Indicador 2012 2016
Robo de vehículos cada
10.000 habitantes
Denuncia por homicidios
7.98% 20.30%
cada 10.000 habitantes Delitos
contra las
7.98% 7.61%
personas 34.58% 65.98%
Fuente: Ministerio del Interior - INEC
Los índices de seguridad, como robo a vehículos paso de 7,98 % a 20,30 % robos en el año 2016,
se mantienen en 7,61 los homicidios/asesinatos y se incrementa notablemente los delitos contra
las personas pasando de 34,58% en el año 2012 a 56,98 en el año 2016. Esto pese a la
implementación de las unidades de Policía Comunitaria dotadas de todos los implementos.
30
Tabla 16
Infraestructura construida por el Ministerio del Interior
Infraestructura 2012 2016
Unidad De Policía
Comunitaria - UPC 2 8
Total 2 8
Fuente: Ministerio del Interior 2016
El Ministerio del Interior registra un incremento de 6 Unidades de Policía Comunitaria hasta el
año 2016 en todo el distrito,
Tabla 17
Portafolio de servicios Ministerio del Interior en Joya de los Sachas
Portafolio de servicios 2012 2016
Capacitación a la
ciudadanía x x
Contacto ciudadano x x
Escuela segura x x
Atención ciudadana x x
Recepción de denuncias x x
Auxilio y respuesta x x
Patrullaje vehicular x x
Patrullaje motorizado x
Fuente: Ministerio del Interior 2016
Al realizar la comparación de la oferta del Ministerio del Interior en el año 2012 al año
2016, se puede notar que se incrementa el servicio de patrullaje motorizado por las áreas de
mayor conflictividad del cantón, en el mapa No. 8 se encuentran georeferenciados todos los
servicios del Ministerio del Interior, la foto No. 5 corresponde a l UPC ubicada en la parroquia
Enokanky.
Según Holguín (2014) “La localización óptima para la implementación de
establecimientos prestadores de servicios (Unidad de Policía Comunitaria y Unidad de Vigilancia
Comunitaria) nos permite responder a las necesidades verdaderas del territorio, para en función
31
de ello escoger los lugares adecuados para el efecto. De esta manera, se evita cometer errores que
perjudiquen al Estado y a los ciudadanos que son los beneficiarios de todos los servicios” (p.61).
Resumen de infraestructura construida al 2016 de todos los Ministerios en Joya de los
Sachas
Tabla 18
Repotenciación y construcción de nuevas infraestructuras año 2016
TIPO DE
ESTABLECIMIENTO
2016 Servicios en operación Servicios en
construcción
Unidad Educativa del Milenio 2 1 Unidad Educativa Menor en
Dayuma
1 Unidad
Educativa
Mayor en Joya
de los Sachas
Centros de salud 1 1 nuevo en Joya de los Sachas
Sub Centros de Salud Puestos
de Salud
1
1 nuevo en San Carlos
Centros infantiles del Buen
Vivir
3 1 nuevo San Carlos y 2
Repotenciados en Joya de los
Sachas y Rumipamba
Direcciones Distritales 1 1 nuevo en Joya de los Sachas
MINEDUC
Unidad de Policía 1 Nuevo en Joya de los Sachas
Comunitaria Compuesta
(UPC-C) Tipo B
Unidad de Policía 7 1 construcción nueva por
Comunitaria Simple (UPC -S) parroquia: Enokanki, Lago
Tipo B San Pedro, Rumipamba, San
Sebastián del Coca, Tres de
Noviembre, Santa Rosa,
Unión Milagreña, San Carlos.
Fuente: Senplades, Subsecretaría Zonal 2, 2016
Como podemos observar es grande la inversión en infraestructura que implementaron los
Ministerios, esto solamente fue posible gracias a la desconcentración y a que Joya de los Sacha
32
fuera escogido como distrito modelo de la Amazonia, toda esta nueva infraestructura está al
servicio de los ciudadanos que viven en el distrito
Al año 2016 se puede evidenciar avances el proceso de la desconcentración, para
visualizarlos de mejor manera se expone los logros en el ámbito de la construcción de
infraestructura y de los indicadores señalados en cada uno de los Ministerios.
Esta condición de piloto les permitió a los ministerios objeto de este estudio de caso
priorizar las inversiones, contratación de nuevo personal, adecuar los servicios territorialmente
para un mejor acceso de los ciudadanos en todo el distrito.
6 Conclusiones
Los ministerios que sirvieron de piloto en el distrito priorizado de la Joya de los Sachas,
con el objeto de proporcionar y mejorar los servicios desde la visión del territorio implementaron
y como el caso del Ministerio de Educación, Ministerio de Salud; el Ministerio de Inclusión
económica y social implemento una oficina distrital, las mismas que cuentan con personal
administrativo y técnico trabajando en territorio y conociendo la problemática local, a fin de
prestar los servicios y realizar una micro planificación más ajustada al territorio.
El estudio de caso del Distrito Priorizado Joya de los Sachas nos ha permitido conocer
cómo la microplanificación y la puesta en marcha del sistema de planificación de zonas, distritos
y circuitos contribuye a una mejor distribución de los servicios públicos en el territorio, lo que
conlleva a tener ciudadanos mejor atendidos así como que es viable y puede ser reproducida a
nivel nacional y en todas las entidades del Ejecutivo.
33
Los Ministerios de Educación y de Salud construyeron Direcciones Distritales en tanto
que el de Inclusión Económica y Social implemento una oficina distrital, como entidades
operativas desconcentradas. Estas entidades estaban en capacidad de administrar los recursos
económicos, talento humano, y materiales. Así la desconcentración en distritos y circuitos
permitió a los ministerios ordenar su oferta de servicios de acuerdo a la población de cada sector,
aportar para la definición de que servicio deben brindarse en cada distrito, permitiendo tener a los
ciudadanos más y mejores servicios muy cerca de sus viviendas, tomando en cuenta las
características propias de cada territorio, permitiendo así tener unidades territorializadas donde
los ministerios pueden trabajar de manera articulada.
Al revisar los datos y documentación de los cuatro ministerios que operan de manera
desconcentrada en Joya de los Sachas podemos concluir que el proceso de desconcentración
permitió que se priorice la construcción de infraestructura en este distrito, ya que la disposición
Presidencial N. 17950, “Plan piloto de intervención por distritos”, les disponía implementar el
modelo de gestión en los distritos priorizados, adicionalmente la oferta de servicios se vio
incrementada como se demuestra en las tablas de portafolio de servicios, ya que cada ministerio
incorporó servicios que antes del 2012 no se prestaban en Joya de los Sachas.
La implementación de toda esta infraestructura ha significado brindar a la población de
Joya de los Sachas un mejor servicio en unidades nuevas o repotenciadas con mejores
condiciones, ampliando su oferta de servicios y teniendo la posibilidad de prestar servicios a un
mayor número de ciudadanos.
La metodología aplicada ha permitido entender como este nuevo sistema de planificación
permite llegar con la oferta de servicios a más ciudadanos a pesar de la gran dispersión
34
poblacional, como se observa en los mapas adjuntos donde se encuentran georeferenciados los
servicios que prestan los Ministerios objeto de este estudio de caso.
7 Fuentes Bibliográficas
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Democrático para el Buen Vivir, 2014, Quito: Senplades.
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35
Quito: Senplades.
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2009-2013, Quito: Senplades.
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2010, Quito: Senplades.
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Referencias normativas
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Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (2010).
Decreto Ejecutivo N. 1577, publicado en el RO N. 535 de 26 de enero de 2009.
Disposición Presidencial N. 17950, 24 de febrero de 2012.
36
8 Anexos
Mapa No. 2 servicios geo referenciados Ministerio de Educación
Fuente: Subsecretaria Senplades Zona 2
Mapa No. 3 Unidades educativas eje del Ministerio de Educación
37
Fuente: Subsecretaria Senplades Zona 2
Mapa No. 4 Servicios georeferenciados del MIES
Fuente: Subsecretaria Senplades Zona 2
Mapa No. 5 Modelo de prestación de servicios del MIES
38
Fuente: Subsecretaria Senplades Zona 2
Mapa No. 6 Modelo de prestación de servicios del Ministerio de Salud
Fuente: Subsecretaria Senplades Zona 2
Mapa No. 7 Servicios georeferenciados del Ministerio de Salud
39
Fuente: Subsecretaria Senplades Zona 2
Mapa No. 8 Servicios georeferenciados del Ministerio del Interior
40
Fuente: Subsecretaria Senplades Zona 2
Archivo fotográfico
UEM Dayuma Kento
41
Foto No. 1: Subsecretaria Senplades 2016
Dirección Distrital Educación La Joya de los Sachas
Foto No. 2: Subsecretaria Senplades 2016
Ministerio de Inclusión Económica y Social - CIBV San Carlos
42
Foto No. 3: Subsecretaria Senplades 2016
Ministerio de salud Pública - Centro de Salud Tipo C La Joya de los Sachas
Foto No. 4: Subsecretaria Senplades 2016
Ministerio del Interior - UPC Enokanky
43
Foto No. 5: Subsecretaria Senplades Zona 2 2016
