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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO REPORTE SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA (LGAMVLV) Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los Derechos de Autor corresponden a la Investigadora que llevó a cabo el documento
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
REPORTE SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS
MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA (LGAMVLV)
Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los Derechos de Autor corresponden a la Investigadora que llevó a cabo el documento
Contenido
Resumen 3 Introducción 4 I. Contexto 6 II. Aportes del poder legislativo para resolver el problema de la violencia contra las mujeres
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III. Análisis de las acciones para dar cumplimiento a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, LGAMVLV
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1. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género 132. Instituto Nacional de las Mujeres 163. Diseño y aplicación de la política educativa 184. Rescate de Espacios Públicos 195. Programa Hábitat 216. Banco Nacional de Datos 247. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la
prevención del delito 25
8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación 269. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de
innovación 27
IV. Revisión del avance presupuestal 281. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género 322. Instituto Nacional de las Mujeres 323. Diseño y aplicación de la política educativa 364. Rescate de Espacios Públicos 365. Programa Hábitat 376. Banco Nacional de Datos 387. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la
prevención del delito 39
8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación 409. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de
innovación 40
V. Consideraciones finales 41VI. Referencias 43
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Resumen: La violencia de género contra las mujeres es un problema grave y complejo que
conlleva discriminación y disgregación social, lo cual, lesiona los derechos
humanos de las mujeres.
En México se comienzan a dar los primeros pasos con miras a atender esta
problemática. En la actualidad contamos con una serie de instrumentos nacionales
e internacionales que procuran la eliminación de todas las formas de
discriminación y de violencia contra las mujeres.
La aprobación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia (LGAMVLV) y de su Reglamento, implica la instrumentación de
mecanismos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las
mujeres.
Por su parte, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres (CEAMEG) tiene
entre sus tareas permanentes el seguimiento de políticas públicas orientadas a
mujeres y/o a promover la igualdad de género.
En este sentido se presenta la descripción analítica de las instancias
seleccionadas con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género
(GEMIG), para dar cumplimiento a la LGAMVLV a fin de entregar un reporte técnico
que proporcione elementos a considerar, en la etapa de análisis y aprobación del
presupuesto federal 2009.
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Introducción En el Programa Operativo Anual (POA) 2008, del Centro de Estudios para el
Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG), se menciona como una
de sus acciones la de realizar el seguimiento a las políticas públicas para dar
cumplimiento a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia (LGAMVLV).
Este seguimiento tiene la finalidad de analizar la operación de aquellas acciones
que reportan las instancias con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de
Género (GEMIG), para dar cumplimiento a la LGAMVLV, con base en los dos
primeros informes trimestrales de 2008.
La selección de acciones de política pública a las que se les daría seguimiento
para concretar el presente estudio, se realizó con base en tres criterios: 1) deben
formar parte de los proyectos del POA 2008 de la Dirección de Estudios de
Políticas Públicas y de la Condición Económica Política y Social de las Mujeres del
CEAMEG; 2) programas y acciones que están incluidos en el Anexo 9A del Decreto
de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2008; 3) se cuenta con su
primer informe trimestral enero-marzo 2008.
Así, los programas y/o acciones de política pública seleccionados son los
siguientes:
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Dependencia Acción o programa
Secretaría de Gobernación
Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (cumplimiento de la LGAMVLV)
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Instituto Nacional de las Mujeres (cumplimiento de la LGAMVLV)
Secretaría de Educación Pública
Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento de la LGAMVLV)
Secretaría de Desarrollo Social
Rescate de Espacios Públicos (cumplimiento de la LGAMVLV)
Secretaría de Desarrollo Social
Programa Hábitat: En lo referente a construcción de refugios, cumplimiento de la LGAMVLV
Secretaría de Seguridad Pública
-Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos, cumplimiento de la LGAMVLV) -Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito (cumplimiento de la LGAMVLV) - Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación (cumplimiento de la LGAMVLV)
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (cumplimiento de la LGAMVLV)
El presente documento se estructura de la siguiente manera:
En primera instancia se muestra una breve reseña conceptual del problema de la
violencia contra las mujeres a partir de los instrumentos internacionales más
significativos en el tema. En el siguiente apartado se abordan los instrumentos
jurídicos, recién creados en nuestro país, a fin de contrarrestar esta grave
problemática. Enseguida se presenta el análisis de las acciones reportadas por
cada una de las instancias seleccionadas para este estudio. Los ejes vertebrales
de dicho análisis parten de: 1) la consistencia entre la información expuesta en los
informes trimestrales y 2) la congruencia entre la información reportada
(diagnóstico, objetivos, actividades e indicadores) y la LGAMVLV).
Además, se introduce un apartado sobre el comportamiento presupuestal de cada
una de las acciones de política, reportado durante el primer semestre a través de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
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Las consideraciones finales no pretenden ser exhaustivas, tomando en cuenta que
es la primera vez que las dependencias y entidades están obligadas a informar
sobre las acciones realizadas a favor de las mujeres y la equidad de género. No
obstante, se infieren algunas reflexiones que procuran aportar elementos para la
toma de decisiones en el trabajo legislativo.
Cabe mencionar que la bibliografía citada, hace referencia a las fuentes
consultadas a lo largo de tres fichas de trabajo comprometidas en el POA 2008 y
que alimentaron el reporte que aquí se expone.
I. Contexto
En México, la incorporación del problema de la violencia contra las mujeres en la
agenda pública comenzó a finales de la década de los setenta, promovida por el
movimiento de mujeres, fundamentalmente referida a la violencia que padecían en
el seno de sus familias.
Gracias al debate originado desde los estudios de género, se definieron
diferencias conceptuales entre la violencia de género y violencia familiar. Ello
permitió caracterizar políticas sociales y legislativas que, en principio, únicamente
se dedicaban a prevenir y atender la violencia familiar, sin reconocer la violencia
de género; es decir, sin explicitar la violencia ejercida contra las mujeres por el
hecho de serlo.
Los análisis de estudiosas feministas permitieron iniciar la tipificación de enfoques
de políticas públicas que han evolucionado del enfoque asistencialista del
bienestar; el enfoque de Mujeres en Desarrollo, conocido como enfoque MED;
hasta las políticas de igualdad basadas en la aplicación del enfoque de Género en
el Desarrollo, enfoque GED.
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En específico, las políticas en materia de violencia de género contra las mujeres
son un nuevo tema en la agenda pública, que implica el reconocimiento de una
violencia social ejercida tanto en el ámbito privado como en el ámbito público. Las
violaciones que se cometen a los derechos humanos de las mujeres se relacionan
de manera directa o indirecta con el sistema de género y los valores culturales
dominantes.
Bajo esta lógica, en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993, se
reconoció que los derechos humanos de las mujeres y las niñas son parte
inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales. Además,
se afirmó que la violencia y todas las formas de acoso y explotación sexuales, en
particular las derivadas de prejuicios culturales y de la trata internacional de
personas, son incompatibles con la dignidad y valía de la persona humana y
deben ser eliminadas.
Para 1994, en la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo, se sugiere
que los países adopten medidas para habilitar a las mujeres y eliminar la
desigualdad con los hombres eliminando la violencia contra éstas. En la
Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, de 1993, se
reconoce que la violencia contra la mujer se produce tanto en la vida pública como
en la vida privada.
Finalmente, en junio de 1994, en la Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, de Belém do Pará, los Estados
Parte definen la violencia contra la mujer como “cualquier acción o conducta,
basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o
psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”.
Acorde con estos instrumentos internacionales, el Estado mexicano mostró
avances en materia legislativa a favor de las mujeres.
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II. Aportes del Poder Legislativo para resolver el problema de la violencia contra las mujeres
En el 2006 se aprobó la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres
(LGIMH), la cual procura regular y hacer efectivo el derecho a la igualdad jurídica de
mujeres y hombres y proponer los lineamientos y mecanismos institucionales que
orienten a la nación hacia el cumplimiento de la igualdad sustantiva en los ámbitos
público y privado, promoviendo el empoderamiento de las mujeres. Este
ordenamiento faculta a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), a
partir de una reforma a su ley1, para la observancia en el seguimiento, evaluación
y monitoreo de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y
hombres.
Aunado a la legislación federal, la Norma Oficial Mexicana NOM 190-SSA1-1999,
es un instrumento para atender en los establecimientos de salud a las personas
involucradas en situación de violencia familiar y para contribuir a su prevención.
En ella se establecen los criterios a observar en la atención médica y la
orientación que se proporcionan a las y los usuarios involucrados en situaciones
de violencia familiar.
Los mecanismos descritos, tanto en el ámbito nacional como internacional, y el
trabajo conjunto entre las legisladoras de la Comisión de Equidad de Género tanto
de la Cámara de Senadores como de la Cámara de Diputados, hicieron posible
que el 1° de febrero de 2007 se publicara en el Diario Oficial de la Federación la
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV).
Dicha ley es la primera en Iberoamérica que, desde la perspectiva de género y de
los derechos humanos de las mujeres, define diferentes modalidades de la
violencia: familiar, institucional, violencia en la comunidad, laboral o docente y
1 Artículo 6o., fracción XIV bis, de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, cuya reforma se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de enero de 2006.
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violencia feminicida, y establece los mecanismos para la erradicación de cada
una.
En su artículo 5 define como “Violencia contra las Mujeres a cualquier acción u
omisión, basada en su género, que les cause daño o sufrimiento psicológico,
físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como
en el público”, acorde con la definición de la Convención de Belém do Pará.
Es importante recordar que la LGAMVLV introduce una figura tendiente a poner en
marcha los mecanismos de protección de los derechos humanos de las mujeres
que se denomina “alerta de violencia de género”2.
Además establece la coordinación de la Federación, las entidades federativas y
los municipios, para integrar el Sistema Nacional para Prevenir, Atender,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM). Dicho sistema
“tiene por objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y
acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación
de la violencia contra las mujeres”.
La ley contempla la creación del Banco Nacional de Datos e Información sobre
Casos de Violencia contra las Mujeres (BANAVIM), estipulado en el artículo 44,
Fracción III, de la LGAMVLV, dentro de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP).
Dicho banco de datos, formará parte del Modelo de Intervención de Refugios que
está elaborando el INMUJERES con apoyo de varias instancias.
El 11 de marzo de 2008, con un retraso de casi nueve meses, se publicó el
Reglamento de la LGAMVLV. Dicho reglamento define las atribuciones de las
secretarías de Estado, entidades federativas y municipios, en pleno respeto a sus
2 Artículo 22.- Alerta de violencia de género: Es el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad.
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competencias, así como del propio Ejecutivo en su compromiso contra la violencia
hacia las mujeres.
El reglamento señala cómo operarán las acciones y el modelo de prevención de la
violencia contra las mujeres. Así mismo, incluye conceptos que no están inscritos
en la LGAMVLV, como el de “acciones disuasivas” y “desaliento de prácticas
violentas”. Pero, conceptos como "reducción” o "disminución” de la violencia
contra las mujeres fueron utilizados en lugar de buscar la erradicación de la
violencia como la posibilidad de alcanzar la concreción de un estado de derecho a
favor de las mujeres y las niñas, reivindicando el derecho constitucional y los
valores de igualdad, libertad y democracia.
Cabe mencionar que en el reglamento se utiliza indistintamente el concepto de
igualdad y el concepto de equidad. En este sentido, la recomendación del Comité
de la CEDAW, en su fracción 19, dice que:
La Convención tiene por objeto eliminar la discriminación contra la mujer y asegurar la
igualdad de hecho y de derecho (en la forma y el fondo) entre mujeres y hombres. El
Comité recomienda al Estado Parte que en sus planes y programas utilice
sistemáticamente el término "igualdad" (Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad
de las Mujeres, 2008).
En el reglamento no está clara la articulación de las instancias federales para la
aplicación de la ley, ni precisa los alcances del INMUJERES para promover y vigilar
su cumplimiento. La responsabilidad recae en la Secretaría Técnica del Sistema es
decir, en el INMUJERES, el cual no tiene funciones de autoridad en el organigrama
de la Administración Pública Federal (APF), porque es un organismo
descentralizado normativo.
Aún con las limitantes que pueden contener tanto la LGAMVLV como su reglamento,
su incipiente aplicación representa la concreción de esfuerzos para enfrentar la
violencia de género contra las mujeres.
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III. Análisis de las acciones para dar cumplimiento a la LGAMVLV
La LGAMVLV obliga al Ejecutivo Federal a considerar en el Proyecto de PEF, la
asignación de una partida presupuestaria para garantizar el cumplimiento de los
objetivos del Sistema contra la Violencia.
En este sentido, se estableció el artículo 25 del Decreto del PEF 2008, en donde se
menciona que el Ejecutivo Federal impulsará la igualdad de oportunidades entre
mujeres y hombres, a través de la incorporación de la perspectiva de género en el
diseño, elaboración y aplicación de los programas de la APF.
De esta manera, en el presente año se establece un precedente importante con la
implementación de los instrumentos y acciones enmarcados en la LGAMVLV, a fin
de regular los lineamientos y mecanismos institucionales que orienten el quehacer
de las entidades y dependencias de la APF para enfrentar la violencia contra las
mujeres.
Sin embargo, cabe anotar que a pesar de que el Programa Nacional para la
Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-2012 es el programa rector
en materia de transversalización de la perspectiva de género y que contiene como
uno de sus ejes de política pública, el combate a la violencia contra las mujeres,
sus principios no se vieron reflejados en el PND 2007-2012.
Esta situación se debió a que el Proigualdad se publicó en el mes de julio del
presente año, mientras que el PND se presentó en mayo de 2007; es decir, un año
antes que el Proigualdad. Situación similar sucede con los programas sectoriales,
institucionales y especiales, los cuales han sido diseñados y presentados, en su
mayoría, de manera previa al Proigualdad.
Por otro lado, hay que considerar que los recursos adicionales o etiquetados para
las mujeres en el PEF 2008, conllevan movimientos que no estaban contemplados
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en las actividades programáticas de las instancias. En este sentido, se debe
reconocer el esfuerzo y el compromiso político mostrados por las instituciones al
instrumentar las acciones para dar cumplimiento a la ley, en muchas ocasiones,
con el mismo personal y bajo las mismas características estructurales con las que
se ha venido funcionando.
El proceso de transversalización de la perspectiva de género en todas las áreas
de la APF es un proceso complejo y paulatino, difícil de medir en sus primeras
etapas de instrumentación. En este sentido, es comprensible que muchas
instancias aún se encuentren en su fase de diseño y planeación hacia el cierre del
primer semestre de actividades del presente año.
En el ámbito financiero existe una gran burocracia en los plazos para la liberación
de los recursos; dicha situación sigue siendo un tremendo obstáculo para cumplir
en tiempo y forma con los objetivos y las metas físicas que las instancias se
establecen. Esta situación tiene que ver con mecanismos técnicos y
administrativos –como la obtención de claves o partidas presupuestales– para
ejercer el GEMIG, pero también con la agilidad en los procesos políticos que
denoten compromisos institucionales.
En el tema de la rendición de cuentas y su observancia, es importante subrayar
que es la primera vez que tanto en el CEAMEG, como la Comisión de Equidad de
Género de la Cámara de Diputados y el INMUJERES, están realizando el
seguimiento de las acciones con GEMIG. Las instancias involucradas se suman a
este esfuerzo al emitir información específica y desagregada la cual se solicita en
un formato único que publica la SHCP. Todo ello, contribuye al fomento de una
cultura de rendición de cuentas en nuestro país.
Es pertinente mencionar que en varias reuniones convocadas por el CEAMEG, tanto
en 2007 como en este año, algunas instituciones comentaron la falta de
coordinación entre las áreas operativas (quienes hacen los informes) y las áreas
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de programación y presupuesto (quienes integran los informes); dicha
desarticulación conlleva confusiones y entorpece cualquier trabajo de seguimiento
y evaluación de actividades (CEAMEG, 2008a, 2008b).
Con todo, cabe recordar que la información que resulte de este esfuerzo en común
se pondrá a disposición de la labor legislativa y procurará apoyar el trabajo que
hacen las instituciones o entidades involucradas en el tema. Lo anterior, atiende al
principio de transparencia al que está sujeto el quehacer de toda instancia pública
y busca aportar elementos para modificar y/o mejorar el diseño, la elaboración y
aplicación de los programas de la APF.
Bajo estas consideraciones, a continuación se presentan algunos comentarios
iniciales derivados del seguimiento al quehacer de las entidades y dependencias
de la APF, en el transcurso del primer semestre del año en curso.
1. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género Durante los dos primeros trimestres del año en curso, la Secretaría de
Gobernación (Segob) reportó las siguientes acciones:
• Se han realizado las actividades tendientes a la elaboración del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.
• Se han realizado las actividades para la contratación de los expertos para la elaboración del diagnóstico. Respecto del diagnóstico, se ha realizado una investigación de gabinete referente a todos los materiales necesarios para la elaboración, así como entrevistas con expertos e instituciones de educación superior que cuentan con programas en materia de género o centros de estudios de género.
• Documento de procedimiento para emitir la alerta de violencia de género de acuerdo con la ley general y su reglamento.
En el Anexo 9A, la Segob tiene asignadas cuatro acciones de política pública con
GEMIG. Entre ellas hay dos acciones específicas para el cumplimiento a la
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LGAMVLV; la primera, el Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género con
un monto total anual de 15 millones de pesos y, la segunda, la conducción de la
política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso, para lo cual
tiene destinado 20 millones de pesos.
En el primer informe trimestral se reportan ambas actividades como una sola,
englobadas en la Partida Presupuestal R901 y bajo la denominación “Equidad de
género (ampliaciones determinantes por la Cámara de Diputados). Ambas
acciones de política pública suman 35 millones de pesos de los cuales, en este
primer trimestre no se reportó ejercicio alguno.
Respecto al apartado del Avance Físico, se enuncian tres indicadores 1) Programa
Integral de Violencia de Género; 2) Diagnóstico Nacional y 3) Número de acciones
para enfrentar la violencia feminicida, de los cuales se derivan dos programas
nacionales y un número indeterminado de acciones para enfrentar la violencia
feminicida3.
Es importante destacar que, aunque en los tres casos se tenían programados
productos en el primer trimestre del 2008, no se reporta ningún avance físico en el
periodo. Al respecto, en el apartado de Justificación, la Segob aclara que “todas
las actividades programadas sufrieron retraso debido a la tardía publicación del
Reglamento de la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia, lo que ocurrió el 12 de marzo del presente año; igualmente el banco de
datos a que refiere la ley no fue concluido durante el periodo (…)”
Ante dicha aclaración la pregunta que surge es: ¿por qué esperar hasta que se
publicara el reglamento de la LGAMVLV? El trabajo se pudo comenzar a realizar
toda vez que en el artículo 42 de la LGAMVLV se especifica que corresponde a la
3 Al respecto la Segob hace la siguiente aclaración: “toda vez que son contingentes no es posible precisar la meta”.
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Segob “elaborar el programa en coordinación con las demás autoridades
integrantes del sistema”.
Por otro lado, aunque se entiende que en el carácter de “acciones emergentes” no
es posible calendarizar gasto con metas, esta situación tan sólo es comprensible
en el caso de las acciones tendientes a ofrecer un servicio o apoyos a las mujeres
en territorios donde se haya declarado la alerta de género. En el caso de los otros
dos indicadores que se manejan en el Fondo Nacional; es decir, la elaboración del
programa y la realización del Diagnóstico Nacional, sí se podrían calendarizar
gastos con metas; en este sentido “la justificación” para no reportar acciones no
resulta congruente con la justificación que se enuncia.
Los objetivos, metas y estrategias del Fondo Nacional se vinculan con el primer
eje de política pública nacional referido al Estado de Derecho y Seguridad
Nacional; el objetivo de dicho eje es combatir la impunidad para disminuir los
niveles de incidencia delictiva. Sin embargo, cabe anotar que el contenido de las
seis líneas estratégicas mencionadas en los informes trimestrales, no
corresponden a las líneas estratégicas mencionadas en el PND.
En ninguno de los dos informes de actividades, la Segob reporta datos relativos a
la población objetivo ni a la población atendida de esta partida presupuestal. Lo
mismo ocurre con el reporte de acciones para enfrentar la violencia feminicida.
Pero llama la atención que se tiene programado alcanzar al año, una acción para
enfrentar dicha violencia sin que se especifique en qué consistirá.
El Fondo Nacional presenta el diseño del Programa Integral de Violencia de
Género y la realización del Diagnóstico Nacional, como indicadores que apuntarán
acciones para enfrentar la violencia feminicida; sin embargo, para el cierre del
primer semestre del año fiscal aún no se reportan avances físicos, ni en el
ejercicio presupuestal.
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El documento de procedimiento para emitir la alerta de violencia de género, forma
parte de las herramientas para instrumentar las políticas para atender la violencia
contra las mujeres; en este sentido, la acción reportada en el segundo trimestre
muestra congruencia con el objetivo del fondo, que es elaborar las políticas
públicas para atender la violencia contra las mujeres y establecer los mecanismos
de coordinación entre las entidades de la APF y los tres órdenes de gobierno.
2. Instituto Nacional de las Mujeres
El INMUJERES reporta actividades relacionadas con dos grandes temas: la
institucionalización de la perspectiva de género y acciones orientadas a enfrentar
la violencia contra las mujeres; a continuación se recuperan estas últimas:
• Elaboración y publicación de las bases de operación del Fondo para la Atención Integral de Mujeres Víctimas de Violencia de Género (MVVG).
• Presentación a los Mecanismos de Adelanto de las Mujeres (MAM) sobre las bases de dicho fondo.
• Recepción de propuestas de proyectos de 15 MAM para el fondo MVVG. • Contratación de los servicios profesionales para la ejecución del fondo
MVVG. • Firma de convenios con 15 MAM, los cuales fueron aprobados por la
Comisión Dictaminadora y están en proceso de ser ministrados. Los proyectos financiados se enfocaron a las dos modalidades que comprende el fondo: 1) estrategias de atención directa: a) centros de atención, b) atención itinerante y, c) línea telefónica, y 2) estrategias de atención indirecta: a) integración de sistemas estatales, b) acceso a la justicia y, c) armonización y/o homologación legislativa.
• Realización del taller para la operación, evaluación y seguimiento del fondo MVVG.
El INMUJERES reporta vincularse de manera directa con el Eje 3 “igualdad de
oportunidades” del PND; sin embargo, ni el objetivo ni las líneas estratégicas de
dicho eje, abordan de manera específica el problema de la violencia de género.
El tema de la violencia de género en el discurso de política pública se diluye y no
se menciona de manera directa, se introduce como parte de la marginalidad que
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se busca erradicar y la búsqueda de igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres, que si bien son mecanismos que favorecen la reducción de la violencia
de género, no son únicos ni exclusivos.
Más bien el INMUJERES, a través de su programa rector, el Proigualdad, aborda de
manera directa el tema de la violencia de género en sus objetivos específicos tres
y cuarto, que procuran “garantizar el acceso de las mujeres a la justicia, la
seguridad y la protección civil”, y “garantizar el acceso de las mujeres a una vida
libre de violencia”.
El INMUJERES cuenta con aproximadamente 528 millones de pesos de GEMIG,
repartidos en cinco partidas presupuestales. En este caso, se recupera la
información de la partida 310 ya que es el único objetivo que enuncia, de manera
explícita, acciones para atender la violencia contra las mujeres a través del fondo
MVVG. A partir de las ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados, esta
partida cuenta con 282.3 millones de pesos.
En el primer trimestre no se reportaron avances físicos, es decir aún no se había
formalizado ningún mecanismo de coordinación con alguna entidad federativa;
para el segundo trimestre se reportan 25 instancias, lo que representa un avance
de 78% de la meta propuesta.
Si bien las acciones del fondo pretenden fortalecer la política pública contra la
violencia hacia las mujeres, aún no se entregan los fondos a las 32 entidades
federativas como se tenía programado.
En el anexo 2 (SHCP, 2008c) se hace una primera evaluación semestral de las
acciones que han llevado a cabo los fondos que opera el INMUJERES; se dice que
de manera general se ha contado con muy buena acogida y convocatoria por
parte de las instancias estatales y municipales de las mujeres, lo cual ha
“enriquecido el aprendizaje y generado que los procesos de institucionalización y
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transversalización que se busca conseguir por medio de los proyectos que se
apoyan, maduren y se consumen como proyectos exitosos en este ejercicio fiscal
y el próximo” (SHCP, 2008c).
Al señalar obstáculos y aciertos, el INMUJERES reconoce que la etiquetación del 9A
ha dejado el precedente del interés de las dependencias por dar un cambio
incluyente a la incorporación de la perspectiva de género en los diversos
programas con recursos. Sin embargo, señalan como mayor obstáculo las
complicaciones al momento de ejercer los recursos.
La problemática que se detecta en este sentido es la dificultad de ministrar en los
tiempos comprometidos o planeados, puesto que las convocatorias nacionales
implican conocer la situación particular de cada estado, municipio y localidad, lo
que ha provocado que los fondos realicen acciones administrativas no previstas.
3. Diseño y aplicación de la política educativa
• Definición de los diez estados donde se aplicará el programa "Contra la Violencia, Eduquemos para la Paz. Por ti, por mi y por todo el mundo".
• Se inició el contacto con la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura para el Programa "Escuela Abierta para la Equidad":
• Negociación para conocer los alcances del estudio sobre violencia de género.
• Taller para definir contenidos de la campaña de sensibilización de difusión nacional en radio y televisión.
• Definición del concurso "Creando una equidad y no violencia en mi comunidad".
• Invitación a tres consultores externos para el desarrollo del sitio Web para sensibilización y participación en materia de género.
• Gestión para la contratación de plazas de carácter eventual para la operación de la Oficina de Prevención y Atención a las Mujeres de la Secretaría de Educación Pública (SEP) Víctimas de Violencia.
• Gestión para la contratación de plazas de carácter eventual para la operación de la Dirección General Adjunta de Género dentro de la SEP
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La SEP tiene 259 millones de pesos de GEMIG, de los cuales 40 millones están
destinados a dar cumplimiento a la LGAMVLV.
En materia de educación, la tercera estrategia del objetivo 16 del PND es la que se
especifica para implementar acciones que eleven la inscripción de niñas en las
escuelas y asegurar su permanencia en éstas. En este sentido, no se puede decir
que el objetivo general del programa sectorial retome el espíritu de cerrar brechas
de género en el acceso igualitario a la educación.
La SEP no reportó datos relativos a la población objetivo ni a la población atendida
en el transcurso del primer semestre del año fiscal; tampoco se reporta algún tipo
de avance físico. La justificación que se da es que el presupuesto se liberó a partir
del mes de julio por lo que del periodo enero a junio se trabajó en tareas de
planeación de líneas de acción.
En el segundo trimestre se dieron a conocer objetivos y líneas de acción
enfocadas al cumplimiento del Diseño y Aplicación de la Política Educativa. En
este marco, destaca el enfoque de equidad género que se dará a las diferentes
acciones de capacitación a maestros, padres y niños a través del programa
“Contra la Violencia, Eduquemos para la Paz”.
La difusión en torno a la equidad de género, así como la reducción de la violencia
hacia las mujeres, ocupa un lugar destacado en la política educativa a corto plazo;
en concordancia con lo anterior, la sensibilización y participación de los jóvenes en
temas de equidad de género permitirán reforzar y mejorar el diseño de las políticas
públicas.
4. Rescate de Espacios Públicos
En el primer informe trimestral no se reportan acciones realizadas, en su lugar se
describen las acciones que se pretenden realizar. Para el segundo trimestre de
actividades se informa lo siguiente:
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• Se han programado y presentado las acciones que se realizarán en relación con la seguridad comunitaria en el área de influencia de los espacios públicos que se atenderán y se han aprobado al momento 218 espacios públicos a ser rescatados (lo que implica acciones en relación con la participación social y seguridad comunitaria, así como mejoramiento físico de los mismos).
Para el tercer y último trimestre del año, el programa tiene la intención de
continuar su fase de aprobación de proyectos para poder iniciar la ejecución; para
ello se tiene planeado incrementar la programación y realización de diversas
acciones de organización y participación de la comunidad para el desarrollo de
actividades cívicas, artístico-culturales y deportivas, como medidas dirigidas a
prevenir la violencia familiar y social y las conductas antisociales; del mismo modo,
se planea la promoción de redes, brigadas y comités vecinales como formas de
organización comunitaria que fortalezcan el tejido social y contribuyan a la
seguridad de la población en torno a los espacios públicos; la sensibilización y
prevención de conductas de riesgo dirigidas a las y los habitantes que concurren
en los espacios públicos y la elaboración de estudios que permitan conocer el
comportamiento del fenómeno de la marginación y la violencia, y que arrojen
indicadores sobre percepción de inseguridad en los espacios públicos (SHCP,
2008).
La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), tiene 2 540 millones de pesos de
GEMIG, de los cuales 164.1 millones están destinados a dar cumplimiento a la
LGAMVLV. De éstos, el Programa de Rescate de Espacios Públicos cuenta con 60
millones. Al analizar la información que deriva del segundo informe trimestral se encontró
que no existe la preocupación explícita por resolver los problemas concretos que
enfrentan las mujeres en ciudades inseguras. En este sentido, se puede decir que
los ejes de política pública no contemplan la perspectiva de género en metas,
20
objetivos y acciones institucionales dirigidos al rescate de espacios públicos a fin
de enfrentar la violencia contra las mujeres.
Por lo anterior, no se puede considerar un programa que busque la igualdad entre
hombres y mujeres o la equidad de género; es un programa que busca bienestar y
equidad social pero carece de acciones afirmativas en beneficio de las mujeres.
En cuanto al avance físico de metas, en ninguno de los indicadores que se tiene
planeado manejar, dan cuentan de la reducción de las brechas de género y
tampoco dan cuenta de la situación de seguridad-inseguridad de las mujeres. En
el transcurso del primer semestre del año fiscal, no se informa de algún avance
físico de metas y tampoco existe algún movimiento presupuestal. Para el tercer
trimestre, se tiene la intención de continuar su fase de aprobación de proyectos
para poder iniciar la ejecución.
5. Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios)
En el primer trimestre, el programa no realizó ninguna actividad ya que su
normatividad interna establece el 28 de marzo como fecha límite para recibir
propuestas de proyectos. En el segundo trimestre, Hábitat reportó lo siguiente:
• Con base en el apoyo que Hábitat ha brindado en los últimos años a inmuebles para la prestación de servicios que contribuyan a promover la equidad de género, se estimó una meta de 100 inmuebles a apoyar durante 2008. Hasta a la fecha se lleva un avance de 130 inmuebles apoyados, superando con ello la meta anual en 30%.
Al etiquetar recursos destinados para la creación y/o apoyo a refugios para
mujeres que padecen violencia de género, el tema se relaciona de manera directa
con la pobreza en nuestro país. En efecto, la violencia es uno de los efectos de la
pobreza que sufren, de manera particular las mujeres, pero no es el único efecto ni
tampoco la violencia se explica tan sólo en el ámbito de la pobreza. Como se
21
señala en la LGAMVLV, la violencia es multicausal y afecta a niñas y mujeres de
todos los sectores y clases sociales.
Esta visión amplia y multifacética de la violencia se diluye en los ejes de la política
pública nacional. El tema de los refugios únicamente se aborda de manera directa
en la descripción de la problemática que atiende el programa.
La población objetivo del programa son las y los habitantes en el entorno de los
espacios públicos con deterioro, abandono e inseguridad.
Población objetivo: Integrantes de hogares asentados en los Polígonos Hábitat y en
otras áreas de las ciudades y zonas metropolitanas, preferentemente por los que se
encuentran en situación de pobreza patrimonial (SHCP, 2008c).
Al considerar el número de habitantes de los polígonos de pobreza de Hábitat en
el segundo informe trimestral se reporta lo siguiente:
Población Objetivo Población Atendida
Mujeres Hombres Mujeres Hombres
12,405,058 11,222,258 1,986,477 1,833,671
Lo que se evidencia es que el programa no está dirigido únicamente a mujeres ni
busca incidir en la igualdad de género a fin de mejorar la calidad de vida de éstas.
No se puede considerar que este programa contenga acciones afirmativas en
beneficio de las mujeres; es un programa de bienestar social.
Por otro lado, las cantidades de la población atendida que se reportan no
coinciden. En el anexo 2 del segundo informe trimestral se asegura que con los
proyectos financiados se han atendido a 53 805 mujeres y a 45 208 hombres.
22
En cuanto al avance físico de metas, el único indicador que se maneja en los dos
informes trimestrales es el número de inmuebles apoyados para la prestación de
servicios; no se maneja ningún indicador que procure dar resultados para reducir o
eliminar las brechas de género.
Cabe anotar que el indicador no refiere únicamente a refugios apoyados sino que
la unidad de medida también incluye a centros especializados para la atención de
mujeres víctimas de violencia. En este sentido, no se conoce la cantidad exacta de
refugios de nueva creación o refugios ya existentes que serán apoyados.
Según la información del anexo 2 (SHCP, 2008), en el periodo enero-junio se
aprobaron 187 proyectos de inversión en inmuebles para la prestación de servicios
que contribuyen a promover la equidad de género, dicha información no coincide
con lo que se reporta en las acciones del segundo informe trimestral es decir, con
los 130 proyectos que se reportan.
Como se sabe la concertación es un factor fundamental en la decisión de obras y
acciones que apoya el Programa Hábitat; los proyectos se financian por partes
iguales entre la federación y las autoridades locales, se restringen a las líneas de
acción que se han definido para el programa y son propuestos por dichas
autoridades debido a que son las instancias más cercanas a la población objetivo,
tienen la responsabilidad de elaborar diagnósticos sobre sus necesidades y en
determinadas líneas de acción son las únicas con facultades constitucionales para
su ejecución (SHCP, 2008).
Sin embargo, también se ha mostrado que el programa cuenta con escasos
mecanismos para certificar que el inmueble apoyado ofrece los servicios
comprometidos, en este caso, el de brindar refugios a mujeres víctimas de
violencia de género.
23
El segundo informe trimestral de Habitat dice que se ha identificado un rezago
considerable en la cantidad, las obras y acciones que se deben proponer por parte
de los gobiernos estatales o municipales para alcanzar la meta de recursos
establecida por la Cámara de Diputados. Si bien es cierto que hasta el momento
ya se han recibido la mayoría de las propuestas de dichas autoridades para todas
las líneas de acción del programa, en el proceso de reasignación de recursos no
comprometidos se tiene planeado hacer promociones especiales para que se dé
prioridad a este tipo de acciones.
6. Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos) En el primer semestre del año en curso se destacan las siguientes actividades:
• Se presentó de manera oficial el Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres (BANAVIM).
• Definición de las cinco fases para la implementación del sistema del BANAVIM a los miembros del Sistema Nacional para Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM).
• Se iniciaron los trabajos de la fase de implementación en el Centro Integral de Atención a Víctimas de la Dirección General de Derechos Humanos de la SSP y en la Fiscalía Especializada para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas de la PGR.
• Se participa en los trabajos para la elaboración del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres a través de las mesas de trabajo para el desarrollo del Modelo de Prevención.
En el anexo 2 (SHCP, 2008) se informa que, para mostrar el funcionamiento del
BANAVIM, se llevaron a cabo 17 reuniones de trabajo con nueve instancias que
forman el SNPASEVM: la Secretaría de Salud (SS), Segob, Sedesol, SSP, PGR, SEP,
INMUJERES, Conapred y el DIF. En dichas reuniones se definió el objetivo general,
los objetivos específicos, el diagnóstico de manejo de información, el flujograma
de información, instrumentos de captura (pantallas y catálogos), directorios de
canalización, 80 indicadores y nombre corto BANAVIM.
24
El desarrollo del BANAVIM que la SSP tiene a su cargo, se inscribe en el objetivo
cinco del PND, el cual tiene una línea estratégica explícita para “combatir y
sancionar con mayor severidad la violencia de género”. Con ello el ejecutivo,
muestra un avance en el reconocimiento de la problemática que viven las mujeres
en el ámbito federal.
Desafortunadamente, dicha temática aún se plantea en el nivel de líneas
estratégicas y no se hace de manera transversal como eje de política pública. De
esta forma, el reconocimiento explícito a la violencia de género se diluye en los
objetivos del programa sectorial de seguridad pública.
En otro orden, no se reportan avances ni se informa de algún ejercicio del
presupuesto en el primer semestre del año. Sin embargo, en el segundo informe
trimestral se señalan cuatro etapas como meta anual, lo cual no coincide con lo
que se estableció en el primer informe trimestral en donde se dice que la meta
anual para la operación del BANAVIM sería en seis fases (SHCP, 2008).
Los informes señalan que el BANAVIM opera en recepción y ventanilla única de la
SSP y PGR. Sin embargo, quedó pendiente el diseño de los lineamientos para la
instrumentación. Como obstáculo se mencionó que “es indispensable la
aprobación de los Lineamientos por el Comité de Mejora Regulatoria Interna, así
como la homologación de las leyes estatales” (SHCP, 2008).
7. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito En esta línea de acción se destacan las siguientes actividades reportadas en los
dos primeros informes trimestrales:
• Talleres y pláticas de cultura de prevención de la violencia familiar y de género en los estados de Nuevo León y Morelos.
• Diseño y difusión de un modelo de actuación policial en materia de violencia de género para los cuerpos de seguridad del país.
25
• Desarrollo de un subprograma de cultura institucional de igualdad de género para el personal de la SSP.
• Impulsar acciones orientadas al fomento de la participación ciudadana en la prevención de la violencia familiar y de género.
La SSP no reporta población objetivo ni población atendida para el fomento de la
cultura de la participación ciudadana; tan sólo se describe como “población
abierta” (SHCP, 2008).
En el análisis que se realizó sobre los dos informes trimestrales se encontró que
las acciones descritas son congruentes con el objetivo del programa
presupuestario de impulsar en la sociedad, en el personal de la SSP y en los
cuerpos de seguridad del país, conocimientos orientados a crear una cultura de
igualdad entre mujeres y hombres.
En el anexo 2 (SHCP, 2008) se dice que las acciones orientadas al fomento de la
participación ciudadana en la prevención de la violencia familiar y de género ha
rebasado la meta propuesta en 108%, debido a su buena aceptación en las
comunidades. “El subprograma de Cultura de Violencia Familiar y de Género se
integró a la estrategia ‘Limpiemos México’ que abarca a los municipios con mayor
incidencia delictiva, por tal motivo está rebasando la meta programada
originalmente”.
8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación En el tema de la capacitación, la cual está a cargo de la Dirección General de
Recursos Humanos de la SSP, se reportó lo siguiente:
• Cuatro conferencias simultaneas sobre la LGAMVLV con un impacto de 185
servidoras públicas de la SSP. • De acuerdo con lo programado, las acciones de capacitación se inician a
partir del mes de julio.
26
En la realización de conferencias llama la atención que éstas se hayan dirigido a
servidoras públicas. Mientras que en el objetivo de la capacitación se dice que
ésta debe estar dirigida al personal de la SSP; es decir, tanto a mujeres como a
hombres.
La Dirección General de Recursos Humanos no define población objetivo ni
población atendida en ninguno de los dos informes trimestrales, aunque se parte
de la idea de que la población objetivo son los servidores públicos de la SSP (SHCP,
2008). En cuanto al avance físico de metas, en los dos primeros informes
trimestrales, se muestra que en el primer semestre del año fiscal aún no hay
ejercicio presupuestario.
De las tres líneas de acción que maneja la SSP, el Concepto de “Dirección General
de Recursos Humanos, Capacitación” maneja escasa información, con lo cual no
es posible observar los avances físicos.
9. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación Los recursos etiquetados por 20 millones de pesos se programaron para el
segundo semestre del presente ejercicio fiscal. Por esta razón en el primer
trimestre no se reportaron acciones y del segundo informe se rescata lo siguiente:
• Se está trabajando en el diseño de la convocatoria: 1) Fundamentación de acuerdo con las atribuciones de la Ley de Ciencia y Tecnología, Ley Orgánica, Reglas de Operación, etc. 2) Establecimiento de Bases; 3) Especificaciones de asignación y formalización de apoyos: 4) Establecimiento de compromisos del Consejo Nacional de Ciencia y tecnología (Conacyt); 5) Restricciones.
El Conacyt no presenta información sobre la relación con algún programa
sectorial, regional o especial. Aunque éste es un organismo descentralizado de la
27
SEP, se podría vincular con objetivos relacionados con la igualdad de género de
política educativa nacional o bien vincularse con el Proigualdad.
Además, no se mencionan objetivos estratégicos en el propio Conacyt con los que
se pueda vincular esta línea de acción. En este sentido, los apoyos institucionales
para actividades científicas, tecnológicas y de innovación podrían aparecer como
desvinculados de los ejes de política pública de nuestro país.
El Conacyt no define datos referentes a población objetivo ni a población que
procura atender; ambos informes carecen de indicadores para medir el avance
físico de metas.
En virtud de que la instancia acaba de informar sobre el proceso de diseño para
ofrecer las becas, hay que esperar la instrumentación de esta línea de acción. Los
siguientes informes trimestrales y el informe anual serán de suma importancia
para conocer el desarrollo de esta línea de acción que tiene asignada el Conacyt a
fin de dar cumplimiento de la LGAMVLV.
IV. Revisión del avance presupuestal Las nueve dependencias de la APF a las que se les asignó dinero para
instrumentar la LGAMVLV en el Decreto del PEF 2008, reportaron información en el
segundo trimestre.4
El presupuesto originalmente asignado en el Decreto de PEF 2008 para
implementar la LGAMVLV se respetó en todas las instituciones. En pocos programas
y acciones ejercieron recursos en el primer semestre de 2008: el Consejo de la
Judicatura Federal, del Poder Judicial de la Federal (PJF), gastó 1.6 millones de
pesos; Sedesol, con 34.2 millones de pesos; y Programa de Conversión Social
4 La información del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) se revisa en otro reporte, que analiza el gasto para instrumentar la Ley General para la Igualad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), porque el Instituto tiene recursos para ambas leyes y con la finalidad de sintetizar la información.
28
29
(Observatorio de Violencia Social), del Instituto Nacional de Desarrollo Social
(INDESOL), órgano desconcertado de la Sedesol, ejerció 4.5 millones de pesos
(Cuadro 1), contrario a lo reportado en el primer trimestre, cuando el Observatorio
de Violencia Social tenía presupuesto modificado anual de cero.
El caso de la SS es particular, ya que tanto en la planeación y desarrollo del
Sistema Nacional de Salud, con 1.3 millones de pesos; y en el Instituto Nacional
de Salud Pública (Reeducación de agresores de violencia), con 2 millones de
pesos, se programaron para el segundo trimestre y no se ejercieron. Similar a lo
que pasó en el primer trimestre en la SEP, con el Diseño y Aplicación de la Política
Educativa, que programó aproximadamente 900 millones de pesos y tampoco los
ejerció (Cuadro 1).
Ramo y Programa o Línea de Acción Decreto de PEF
PEF Publicado a
Original Modificado Programado Ejercido Programado Ejercido
Poder Judicial de la Federal
Consejo de la Judicatura Federal(Cumplimiento a la LGAMVLV) 31.0 31.0 18.6 1.1 1.0 1.2 1.6Secretaría de Gobernación
Fondo Nacional para la Alerta de Violenciade Género (Cumplimiento a la LGAMVLV) 15.0 15.0 15.0 15.0Conducción de la política interior y lasrelaciones del Ejecutivo Federal con elCongreso (Cumplimiento de la LGAMVLV) 20.0 20.0 20.0 20.0Secretaría de Educación Pública
Diseño y Aplicación de la Política Educativa(cumplimiento a la LGAMVLV) 40.0 40.0 40.0 40.0Programa de Investigación con Enfoque deGénero1 30.0 30.0 30.0 30.0Programa de Estudios para la Prevenciónde la Violencia contra las Mujeres1 45.0 45.0 45.0 45.0Secretaría de Salud
Planeación y Desarrollo del SistemaNacional de Salud (Cumplimiento a laLGAMVLV) 32.1 32.1 32.1 1.3 1.5Instituto Nacional de Salud Pública(Reeducación de agresores de violencia,cumplimiento a la LGAMVLV) 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0
Procuraduría General de la República
Programa Refugio de Mujeres Víctimas deViolencia y de Trata (Cumplimiento a laLGAMVLV) 70.0 70.0 70.0
1 El Anexo 9A del Decreto de PEF no especifica que es para el cumplimiento de la LGAMVLV, sin embargo, con datos de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados, aprobados por el Pleno de la Comisión el 25 de octubre de 2007, es posible saber que es para tal fin.
Fuente: CEAMEG, con datos del segundo informe trimestral de la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Anexo XV. Avance de Programas Presupuestarioscon Recursos Destinados a las Mujeres y Equidad de Género 2008, Decreto de PEF y PEF 2008, publicados por la SHCP.a Los espacios en blanco en la columna se explican porque hay asignaciones presupuestales que no se pueden identificar debido a agregación de su presentación del PEF.
Anual Acumulado al periodo
Cuadro 1. Síntesis del gasto destinado a implementar la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMLVL), segundo trimestre de 2008
(Millones de pesos)Segundo trimestre
30
31
Ramo y Programa o Línea de Acción Decreto de PEF
PEF Publicado a
Original Modificado Programado Ejercido Programado Ejercido
Secretaría de Desarrollo Social
Rescate de Espacios Públicos(Cumplimiento a la LGAMVLV) 60.0 60.0 60.0
Programa Hábitat (incluyendo construcciónde refugios, cumplimiento a la LGAMVLV) 104.1 104.1 104.1 31.2 34.2 31.2 34.2Secretaría de Desarrollo Social-InstitutoNacional de Desarrollo Social
Programa de coinversión social, INDESOL(Observatorio de Violencia Social) 11.0 11.0 11.0 2.5 4.5 2.5 4.5
Secretaría de Seguridad Pública
Desarrollo de Instrumentos para laPrevención del Delito (Banco Nacional dedatos, Cumplimiento a la LGAMVLV) 15.0 15.0 15.0
Fomento de la cultura de la participaciónciudadana en la prevención del delito(Cumplimiento a la LGAMVLV) 15.0 15.0 15.0
Dirección General de Recursos Humanos,Capacitación (Cumplimiento a laLGAMVLV) 10.0 10.0 10.0Consejo Nacional de Ciencia yTecnología (Conacyt)
Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (Cumplimiento a la LGAMVLV) 20.0 20.0 20.0
a Los espacios en blanco en la columna se explican porque hay asignaciones presupuestales que no se pueden identificar debido a agregación de su presentación del PEF.
Cuadro 1. Síntesis del gasto destinado a implementar la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMLVL), segundo trimestre de 2008
(Millones de pesos)
Fuente: CEAMEG, con datos del segundo informe trimestral de la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Anexo XV. Avance de Programas Presupuestarioscon Recursos Destinados a las Mujeres y Equidad de Género 2008, Decreto de PEF y PEF 2008, publicados por la SHCP.
Anual Acumulado al periodoSegundo trimestre
El Consejo de la Judicatura Federal, del PJF, sufrió una reducción de su
presupuesto original anual, ya que pasó de 31 millones de pesos a 18.6 de
presupuesto modificado para ejercer en 2008 (Cuadro 1).
El Cuadro 1 muestra el comportamiento de la totalidad del gasto para implementar
la LGAMVLV. De acuerdo con la finalidad del presente estudio, a continuación se
muestra el detalle del comportamiento presupuestal de las acciones de políticas
públicas seleccionadas.
1. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género Durante el primer semestre del año en curso, la Segob no presenta ningún avance
en los indicadores físicos y tampoco se presentan avances en el ejercicio
presupuestal:
Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (Cumplimiento de la LGAMVLV)
(millones de pesos) Original anual
Modificado anual
Ejercido primer trimestre
Ejercido segundo trimestre
Porcentaje de avance anual
15.0 15.0 0.0 0.0 0.0
2. Instituto Nacional de las Mujeres El INMUJERES, según el anexo 9A, del PEF 2008, tiene asignada la cantidad de
543.2 millones de pesos. Sin embargo, dicha instancia aclara que la asignación
real por parte de la SHCP fue por la cantidad de 528.5 millones de pesos. Tal
cantidad está repartida en cinco partidas presupuestales de la siguiente manera:
32
Clave de la partida
presupuestal Nombre de la partida
presupuestal Monto anual asignado
P 10 Promoción y coordinación de las acciones para la equidad
de género
226.5
P 310 Promoción y coordinación de las acciones para la
equidad de género (ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados)
282.3
K 027 Mantenimiento de infraestructura
0.6
M 001 Actividades de apoyo administrativo
12.9
O 001 Actividades de apoyo a la función pública y buen
gobierno
6.2
En este caso, se recuperó sólo la información de la partida 310 ya que es el único
objetivo que aborda de manera explícita acciones para atender la violencia contra
las mujeres a través del fondo MVVG.
El fondo MVVG se incluye en la partida presupuestal P310 con la denominación
“promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género
(ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados)”. Dicha partida tiene
asignados 282.3 millones de pesos, de los cuales se tenían programados ejercer,
en el primer trimestre de actividades, 50.9 millones; sin embargo, sólo se
ejercieron 300 mil pesos. En el segundo trimestre se reportó el ejercicio de 139.7
millones de pesos entre los tres fondos de apoyo y fortalecimiento a las instancias
estatales y municipales en donde se incluye el fondo MVVG.
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Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
Partida presupuestal P310 * Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género
(ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados) (millones de pesos)
Original anual
Modificado anual
Ejercido primer
trimestre
Ejercido segundo trimestre
Total ejercido primer y segundo trimestre
Porcentaje de avance
anual
282.3 282.3 0.3 139.7 140.0 49.6
* Relativa a los tres fondos de apoyo y fortalecimiento a las instancias estatales y municipales. Elaboración propia con base en los dos informes trimestrales de la SHCP, 2008.
Es importante rescatar que en el segundo informe trimestral se especifica que el
fondo MVVG, dirigido a los MAM de las 32 entidades federativas, cuenta con un
presupuesto de 112 millones de pesos. Sin embargo en las Bases de Operación
del fondo MVVG se afirma:
El fondo MVVG cuenta con un presupuesto de $104,439,000.00 (CIENTO CUATRO
MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL PESOS 00/100 M.N.) de
acuerdo con el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2008 (PEF).
En esta medida, el fondo MVVG ayudará a las autoridades de los tres ámbitos de
gobierno a cumplir con las obligaciones previstas en el artículo 51 fracciones III y IV, de
la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de
proporcionar a las víctimas, atención médica, psicológica y jurídica, de manera integral,
gratuita y expedita (INMUJERES, s/f:3).
En el apartado de actividades realizadas del segundo trimestre se dice que se
entregaron 3.267 millones de pesos a 15 MAM, por parte del fondo MVVG.
En efecto, en las Bases de Operación del fondo MVVG (INMUJERES, s/f) se
especifica que el monto para cada entidad federativa será de $3,263,718.75 y se
agrega:
34
Los recursos otorgados son considerados como donativo dentro del Ramo 6 de la SHCP
y serán transferidos a los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las entidades
federativas en calidad de donativo.
Del total del donativo federal entregado a cada Mecanismo para el Adelanto de las
Mujeres, podrá destinarse el equivalente al siete por ciento a gastos indirectos para la
operación del fondo MVVG (anexos 3 y 4 conceptos para el ejercicio del gasto).
Los recursos serán aplicables única y exclusivamente para dar cumplimiento a las
actividades y rubros establecidos en los convenios específicos y no deberá rebasar en
su ejecución el ejercicio fiscal 2008 (inmujeres, s/f).
Por otro lado, en el primer informe trimestral no hay claridad en cuánto ejerció el
fondo MVVG de los 300 mil pesos reportados. Considerando estas aclaraciones se
realizó el siguiente cuadro:
Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
Fondo para la Atención Integral de las Mujeres Víctimas de Violencia de Género, MVVG
(millones de pesos) Original
anual
Modificado anual
Ejercido primer
trimestre
Ejercido segundo trimestre
Total ejercido primer y segundo trimestre
Porcentaje de avance
anual
104.4 112.0 s/cfr. 49.0 49.0 43.8
Fuente: Elaboración propia con base en los dos informes trimestrales de la SHCP y las Bases de Operación para el fondo de apoyo a los MAM en las entidades federativas para la Atención Integral de las Mujeres Víctimas de Violencia de Género.
De acuerdo con el segundo informe trimestral, en junio se firmaron los convenios
de colaboración específicos para la entrega del donativo de 3 266 700 pesos de
15 MAM, lo que da un total de casi 49 millones de pesos. Ello representa casi la
mitad del ejercicio presupuestal anual del fondo MVVG (INMUJERES, s/f).
35
3. Diseño y aplicación de la política educativa
Según se reporta, no existen avances físicos porque el presupuesto se liberó a
partir del mes de julio por lo que, del periodo de enero a junio, se trabajó en la
planeación y la ejecución, y se tiene planeada para cuando se concreten los
contratos, acuerdos y convenios con los interlocutores. Tampoco se informa de
algún avance en el ejercicio presupuestal:
Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
Partida presupuestal P900 Diseño y aplicación de la política educativa (cumplimiento de la LGAVLV)
(Ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados) (millones de pesos)
Original anual
Modificado anual
Ejercido primer
trimestre
Ejercido segundo trimestre
Total acumulado
primer y segundo trimestre
Porcentaje de avance
anual
40.0 40.0 0.0 0.0 0.0 0.0
4. Rescate de Espacios Públicos En el transcurso del primer semestre del año fiscal, no se informa de algún avance
físico de metas. En el segundo informe trimestral tampoco existe algún ejercicio de
los 60 millones de pesos que tiene asignada la partida P900.
Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
Partida presupuestal S-175 Rescate de espacios públicos (cumplimiento de la LGAVLV)
(millones de pesos) Original
anual
Modificado anual
Ejercido primer
trimestre
Ejercido segundo trimestre
Total acumulado
primer y segundo trimestre
Porcentaje de avance
anual
60.0 60.0 0.0 0.0 0.0 0
Fuente: Elaboración propia con base en los dos informes trimestrales (SHCP, 2008a y 2008b).
36
En la justificación que se presenta en el segundo informe trimestral se dice que el
programa se encuentra aún en su fase de aprobación de proyectos, razón por la
que “no se han ejercido aún la totalidad de los recursos”. En este sentido, se
asegura que el ejercicio presupuestal se logrará en la etapa de ejecución, en los
próximos meses.
5. Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios) En el segundo informe trimestral se consigna que el Programa Hábitat en un sólo
trimestre alcanzó y rebasó su meta anual de inmuebles creados o apoyados. De
los cien inmuebles que se tenía programado apoyar a lo largo del año en curso, se
reporta haber apoyado a 130.
Lo anterior supondría que el programa ya ejerció los 104.1 millones de pesos que
le fueron asignados, pero el avance en el ejercicio del presupuesto del segundo
trimestre muestra lo siguiente:
Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
(millones de pesos) Partida presupuestal P313
Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios, cumplimiento de la LGAMVLV)
Original anual
Modificado anual
Ejercido primer
trimestre
Ejercido segundo trimestre
Total ejercido primer y segundo trimestre
Porcentaje de avance
anual
104.1 104.1 0.0 34.2 34.2 32.9
La comparación entre el ejercicio del presupuesto y el avance físico de metas
puede interpretarse de la siguiente manera: se contaba con 104.1 millones de
pesos para apoyar a cien inmuebles a lo largo del año. Sin embargo, con tan sólo
34.2 millones de pesos se logró apoyar a 130 inmuebles en un solo trimestre. En
este sentido surgen las siguientes interrogantes: ¿los montos con los que se
pretendía apoyar a los inmuebles sufrieron, por algún motivo, una fuerte
37
reducción? ¿Tanto la programación del avance físico de metas como el ejercicio
del presupuesto se quedaron cortos en su diseño? Si fuera éste último el caso,
ello también denotaría problemas en el diagnóstico de la línea de acción. Cabe
decir que en el informe trimestral dicha situación se menciona como un logro del
programa y no como una situación que puede crear sospechas.
6. Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (BANAVIM) La Unidad Responsable del Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos
de Violencia contra las Mujeres (BANAVIM) es la Dirección General de Vinculación y
Participación Ciudadana misma que, de acuerdo con el segundo informe
trimestral, cuenta con la clave presupuestal E-002 que se titula “Fomento de la
cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los
derechos humanos”.
En este sentido, cabe anotar que existe una incongruencia en cuanto a la partida
presupuestal, lo cual provoca confusión: en el primer informe se dice que al
concepto denominado “Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito”
le corresponde la partida presupuestal E301; por otro lado, en el segundo informe
trimestral se dice que al concepto mencionado le corresponde la partida
presupuestal E002, es decir, para el segundo informe, sin explicación de por
medio, desaparece la partida E301 y en la partida E002 se fusionan dos líneas de
acción, cada cual con la asignación de 15 millones de pesos.
En este caso nos referimos a la línea de acción “Desarrollo de Instrumentos para
la Prevención del Delito”; es decir al BANAVIM. Aunque se reportan avances físicos
en dos de las seis fases de implementación que se tienen diseñadas, no se
informa de algún ejercicio del gasto.
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Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
Partida presupuestal E-002 Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito
(BANAVIM, cumplimiento de la LGAMVLV) (millones de pesos)
Original anual
Modificado anual
Ejercido primer
trimestre
Ejercido segundo trimestre
Total ejercido primer y segundo trimestre
Porcentaje de avance
anual
15.0 15.0 0.0 0.0 0.0 0.0
7. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito
A pesar de que en los dos informes trimestrales se indican avances en los
indicadores físicos, sobre todo en el subprograma de Cultura de Prevención de la
Violencia Familiar y de Género impulsado en al menos 25 municipios de alto
índice delictivo. En el primer semestre de actividades aún no se reporta
movimiento presupuestal.
Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
(millones de pesos) Partida presupuestal E-002
Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los derechos humanos
Original anual
Modificado anual
Ejercido primer
trimestre
Ejercido segundo trimestre
Total ejercido primer y segundo trimestre
Porcentaje de avance
anual
15.0 15.0 0.0 0.0 0.0 0.0
39
8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación La información que contienen los dos informes trimestrales muestra que aún no se
ha ejercido alguna parte del presupuesto asignado.
Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado
(millones de pesos) Partida presupuestal E-001
Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito y el respeto a los derechos humanos
Original anual
Modificado anual
Ejercido primer
trimestre
Ejercido segundo trimestre
Total ejercido primer y segundo trimestre
Porcentaje de avance
anual
10.0 10.0 0.0 0.0 0.0 0.0
En el segundo informe trimestral se asegura que las acciones de capacitación se
iniciarán a partir del mes de julio y entonces se ejercerá el presupuesto.
9. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación
En el avance físico de metas no se reporta ninguna acción porque ningún
indicador ha sido programado para llevarse a cabo en el primer semestre del año.
En virtud de que la instancia acaba de informar sobre el proceso de diseño de
acciones, aún no se reporta el ejercicio de los 20 millones de pesos que se tienen
asignados a esta línea de acción.
Para el siguiente periodo se tiene planeado publicar la convocatoria a fin de que
se reciban las solicitudes de apoyo para la realización de las investigaciones que
cumplan con el objetivo del proyecto (SHCP, 2008).
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V. Consideraciones finales
En el primer semestre del año en curso se logró la instalación de dependencias
específicas para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia de género
que enfrentan las mujeres mexicanas.
Las actividades que se reportan aún se encuentran en sus fases de elaboración y
diseño; sin embargo, este trabajo sienta las bases para concretizar políticas
públicas a fin de erradicar todas las formas de discriminación y violencia contra las
mujeres. Las siguientes fases tendrán que instrumentar los planes y programas y
contener perspectivas de prevención, atención y sanción del delito.
La problemática que se deriva de cualquier esfuerzo de instrumentación de
programas con nuevas perspectivas, deberá subsanarse a partir de la puesta en
práctica de todos los mecanismos señalados en la LGAMVLV, entre otros la
integración y funcionamiento del SNPASEVM; la operación del Programa Integral
para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres; el
funcionamiento de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres; el
Diagnóstico y el BANAVIM; la elaboración de modelos de atención acordes con las
necesidades de las mujeres que padecen violencia severa y violencia extrema,
etcétera.
El trabajo institucional debe confluir y coordinarse con aquellas redes sociales que
colaboran activamente en el combate a la violencia contra las mujeres. Esta visión
integral contribuye a superar reduccionismos y a mostrar las complejidades de la
violencia.
Es necesario fomentar la construcción de políticas de Estado que permitan, de un
sexenio a otro, dar continuidad a los programas así como establecer una
coordinación federal, regional y local para conocer las necesidades primordiales y
quizá lo más importante: crear los puentes de comunicación entre los apoyos que
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se brindan desde las instancias gubernamentales y los servicios que se ofrecen
desde la sociedad civil.
El trabajo, aunque incipiente, da visos de voluntades políticas, aunque también
evidencia que aún se tiene mucho camino por recorrer. Entre la problemática
inmediata que señalan las instancias, está la necesidad de contar con personal
capacitado y sensibilizado, infraestructura con seguridad especializada, recursos
suficientes para la operación del modelo, su desarrollo y permanencia;
mecanismos de evaluación confiables, programas complementarios de generación
de ingresos, vivienda, salud, recreación, participación social y educación para
elevar la calidad de vida de las mujeres.
En el tema de la sanción, la articulación institucional resulta imprescindible, debido
a que quienes prestan los servicios de prevención y atención, en muchas
ocasiones no tienen las herramientas para contrarrestar la impunidad de los
agresores. En este sentido, el trabajo que se desarrolle en la FEVIMTRA será de
gran trascendencia.
El hecho de asegurar servicios de atención a todos los tipos de violencia garantiza
los derechos establecidos en la Constitución mexicana, en la legislación nacional y
en los acuerdos internacionales a favor de las mujeres. Sin embargo, aún no se
han concretado herramientas que permitan enfrentar los problemas específicos de
cada una de las modalidades de violencia que sufren las mujeres, como son:
violencia económica, institucional, en la comunidad, laboral y docente.
No es posible adoptar medidas para hacer frente a esta problemática sin
considerar los contenidos del modelo cultural dominante y los procesos de
reproducción simbólica que legitiman la violencia de género. Las raíces del
problema son estructurales, por lo que es imprescindible modificar los
mecanismos que conducen a su perpetuación y reproducción.
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VI. Referencias Canarios, M. (2008, 26 de marzo). Entrevista a la Subdirectora de Desarrollo Social y Comunitario del Programa Hábitat, Sedesol. México: CEAMEG. Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (2008). Análisis del Gasto Etiquetado para Mujeres y para Promover la Equidad de Género (GEMEG) en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). México. Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (2008, 23 de julio) Versión estenográfica de la Segunda Reunión sobre Sistemas de Información Presupuestal. México: inédito. Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (2008, 27 de agosto). Versión estenográfica de la Tercera Reunión sobre Sistemas de Información Presupuestal. México: inédito. Comisión de Equidad y Género (2007). Anexo 9A Presupuesto para Mujeres y la Igualdad de Género, desagregado por la Comisión de Equidad y Género. México: Cámara de Diputados. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Convención Belén Do Pará (1996, 12 de diciembre). México: Diario Oficial de la Federación. Declaración Universal de Derechos Humanos (1948, 10 de diciembre). Adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas. Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. (2008, 11 de marzo). México: Diario Oficial de la Federación. Instituto Nacional de las Mujeres (2008, 14 de febrero). 18 Entidades Federativas han armonizado su legislación para una vida libre de violencia. México: Coordinación de Relaciones Públicas y Comunicación Social. Comunicado de prensa núm. 8. Instituto Nacional de las Mujeres (s/f). Bases de Operación para el Fondo de Apoyo a los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las Entidades Federativas para la Atención Integral de las Mujeres Víctimas de Violencia de Género. México. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (2006). Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares ENDIREH-2006. México. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2007, 1 de febrero). México: Diario Oficial de la Federación.
Maya, R. (2008, 18 de marzo). Tarde y mal publican Reglamento de Ley de Vida sin Violencia para las mujeres. Impreciso e incompleto, en riesgo de ser “letra muerta”. México: CIMAC.
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Procuraduría General de la República (2006). Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2000-2006, 2da. Etapa. México: FEVIM. Organización de las Naciones Unidas (2006). Estudio a fondo sobre todas las formas de violencia contra la mujer. Informe del Secretario General. Nueva York. Red de investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres (2008, 14 de marzo). Boletín núm. 2. México. Secretaría de Gobernación (2008, 28 de julio). Programa Sectorial de Gobernación 2007-2012. México: Diario Oficial de la Federación. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2007). Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2008. Anexo 9A Presupuesto para Mujeres y la Igualdad de Género. México: Diario Oficial de la Federación. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública. Anexo XIII. Erogaciones de Programas que incorporan la perspectiva de género y presupuesto para mujeres y la Igualdad de género. Primer trimestre de 2008. México. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública. Anexo II. Segundo trimestre de 2008. México. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la situación Económica, las Finanzas públicas y la Deuda Pública. Anexo IV. Segundo trimestre de 2008. México. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la situación Económica, las Finanzas públicas y la Deuda Pública. Anexo XV. Avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y equidad de género. Segundo trimestre de 2008. México. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública. Anexos 1, 2 y 3 del Anexo XV. Avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y equidad de género. Segundo trimestre de 2008. México. Documentos electrónicos: ICESI (2005). Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI-3). Recuperado el 14 de septiembre de 2006 de http://www.icesi.org.mx/index.php?fuseaction=statistics.main Organización Panamericana de la Salud, OPS (2003). La violencia contra las mujeres: responde el sector salud. s/l. Recuperado el 10 de octubre de 2007 de http://www.paho.org/spanish/DPM/GPP/VAWhealthsector.htm
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Elaboró:
Mtra. Leticia Calvario Martínez
30 de septiembre de 2008
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